BAŞKANLIK SİSTEMİ, LATİN AMERİKA TECRÜBESİ …ozgurlukarastirmalari.com/pdf/rapor/OAD_BtZXPV7.pdf · Liberal Perspektif Analiz Sayı: 3, Aralık 2016 BAŞKANLIK SİSTEMİ,

Liberal PerspektifAnaliz

Say: 3, Aralk 2016

BAKANLIK SSTEM, LATN AMERKA TECRBES VE

TRKYEProf. Dr. Mustafa Erdoan

Liberal PerspektifANALZSay: 3, Aralk 2016

BAKANLIK SSTEM, LATN AMERKA TECRBES VE TRKYEProf. Dr. Mustafa Erdoan

Prof. Dr. Mustafa Erdoan zgrlk Aratrmalar Dernei, 2016

Bu almadaki grler yazara aittir ve zgrlk Aratrmalar Derneinin kurumsal grn yan-stmaz.

Prof. Dr. Mustafa ErdoanMustafa Erdoan, Ankara Hukuk Fakltesi mezu-nu. Ayn fakltede yksek lisans ve doktorasn yapt (1981-88). dari yargda hkim olarak alrken 1985 ylnda, Ankara Siyasal Bilgiler Fakltesinde akademik meslee intisap etti. Erdoan, 1991 ylnda Ana-yasa Doenti oldu, 1997 ylnda Profesrle yk-seldi. 1997-98 akademik ylnda Amerikann Vir-ginia eyaletindeki George Mason niversitesindeFulbright bursiyeri olarak aratrmalar yapt. Ana-yasa Hukuku, Liberal siyaset teorisi, Adalet ve n-san Haklar alanlarnda ok sayda kitap ve ma-kale kaleme ald.

zgrlk Aratrmalar Dernei

Turgut Reis Caddesi, No: 15/4 Mebusevleri ankaya - Ankara

0312 213 24 00

ozgurlukarastirmalari ozgurlukar

[email protected]

Tasarm ve Dizgi:Liber Plus

ozgurlukarastirmalari.com3

BAKANLIK SSTEM, LATN AMERKA TECRBES VE TRKYE

INDEKILER

A. GR 4

B. BAKANLIK SSTEM NEDR? 6

C. BAKANLIK SSTEMNN UYARLANABLRL VE LATN AMERKA TECRBES 9

D. AMERKANIN STSNA KONUMU VE BAKANLIK

SSTEMNN TRKYEYE UYARLANABLRL 13

E. ARA SONU 20

F. AKPNN ANAYASA DEKL NERSNN DEERLENDRLMES 21

1. Kuvvetler Ayrl Yerine Kuvvetler Birlii 23

2. Fren ve Denge Mekanizmalarnn Yokluu 27

G. SONU 30

ATIF YAPILAN KAYNAKLAR 33

EKLER 35

Ek 1 36

Ek 2 37

A. GR

Aa yukar son krk yldr Trkiyenin siyas gndeminden hkmet sistemi tartmalar hi eksik olmad. Bu tartma 70li yllarn sonla-rndan bu yana, esas itibariyle, parlamentarizme kar bakanlk veya yar-bakanlk sistemi ekseninde gerekleti. Cumhurbakannn doru-dan doruya halk tarafndan seilmesini ngren 2007 tarihli Anayasa deiiklii her ne kadar o sralar yaanan bir anayasa krizine cevap olarak ortaya ktysa da, teden beri yaplagelmekte olan szkonusu tartmalarn bu deiikliin gereklemesi iin elverili bir zemin yarat-t da aktr.

Bylece, 1982 Anayasasnn zaten geleneksel parlamentarizmde all-madk lde glendirmi olduu cumhurbakan, 2014 ylnda genel oyla yaplan ilk seimden sonra siyasal sistemin kilit aktr haline geldi. Mamafih, bu durumun, halk tarafndan cumhurbakanlna seilen Re-cep Tayyip Erdoann kiiliiyle yakndan balantl olduunu da be-lirtmek gerek. Ne var ki, Cumhurbakan Erdoann gnlnde yatann bundan daha te bir ey olduu, 2010 Anayasa referandumunu takip eden yeni anayasa almalar srasnda AKPnin Uzlama Komisyonuna sunduu bakanlk nerilerden belliydi.1 Her ne kadar Cumhurbakan Erdoan ve partisi her vesileyle yapmaya altklar eyin bakanlk sistemine gemek olduunu sylyorsalar da; yle anlalyor ki, asl hedefleri, merkezinde yer alan Bakann btn devlet organlarna vesa-yet ettii bir siyasal sistemdir. Bu arada, devlet sistemini siyas liderlik (devlet bakanl) etrafnda rgtlemeye ilikin bu dncenin slm siyaset geleneinde gl fikr ve pratik temelleri olduunu da hatrla-makta yarar var.

yle veya byle, bugn kar karya olduumuz bu kritik durumun siyaset ve anayasa teorisi asndan ele alnp analiz edilmesine ihti-ya var. Bu analiz u drt ayak stnde ilerlemelidir. AKPnin anayasa

1. Bu konuda bkz., Erdoan 2013.



deiiklii yoluyla gerekletirmek istedii bu modelin gerekten de bir bakanlk sistemi olup olmadn anlamak iin, ilk nce bakanlk hkmet sisteminin ne olduunun aydnlatlmas gerekmektedir. Bunu, bakanlk sisteminin genelletirilebilir bir model olup olmadna ilikin gl bir fikir edinebilmek iin, bata Latin Amerika olmak zere, bu modelin ABD dndaki lkelerdeki performansnn gzden geirilmesi izlemelidir. nc olarak ele alnmas gereken, Trkiyenin sosyo-poli-tik ve kltrel zellikleri ile kurumsal geleneklerinin bakanlk sisteminin baarl bir ekilde ilemesi iin uygun olup olmad konusudur. Son olarak, hlihazrda gndemde olan AKPnin anayasa deiiklii teklifin-de ngrlen modelin bakanlk sistemi olup olmadn ve bu teklifin anayasallamas durumunda Trkiyenin nasl bir siyas rejime srkle-necei sorununu ele almak gerekmektedir.

ozgurlukarastirmalari.com

LIBERAL PERSPEKTIF: ANALIZ

6

B. BAKANLIK SSTEM NEDR?

Bakanlk sistemi, bilindii gibi, bir hkmet sistemi modelidir. Hk-met sistemleri bize bir devlette, esas olarak, yasama ve yrtme fonk-siyonlarnn, bu fonksiyonlara karlk gelen yetkilerin ve onlar yerine getirecek olan organlarn nasl organize edildiklerini ve bu organlarn birbirleriyle ilikilerinin nasl dzenlendiini gsterirler. Anayasa ve siya-set teorisinde aa yukar 1970ler sonlarna kadar, balca hkmet sistemi modelinin var olduu; bunlarn da parlamentarizm, bakanlk hkmeti ve meclis hkmeti sistemlerinden ibaret olduu kabul edilir-di. Fransann 5. Cumhuriyet (1958/62) Anayasasyla kurulan parlamen-tarizm-bakanlk karmas yar-bakanlk hkmeti (Duverger 1980) adl modelden sonra hkmet sistemleri tasnifi artk drtl yaplmaya balad. Aslna baklrsa, Sovyetik sistemlerin kmesinden sonra, zel-likle Dou Avrupa ve Balkanlar ile dnyann baka yerlerinde yaplan yeni anayasalarn kurduu hkmet sistemleri de gz nne alnnca, bugn artk bu drtl tasnifin de dnya stndeki eitlilii aklamaya yetecei phelidir.

Tekrar vurgulamak gerekir ki, bakanlk sistemi bir siyas rejim tipi de-il, bir hkmet sistemi modelidir. Hkmet sistemi ile siyas rejim birbiriyle ilikili olmakla beraber, bunlar ayr kavramsal kategorilerdirler. Siyas rejim, bir devlet sistemine kendi ayr kimliini kazandran ve dev-let-yurtta ilikilerinin niteliini belirleyen kurallar, pratikler, kurumlar ve fikirler btnn ifade eder. Bir rejimin kimlik veya nitelii, bu ilikileri etkileyen bata partiler, sendikalar ve dier rgtl gruplar olmak ze-re- baka pek ok sivil ve siyas aktr ile bunlar arasndaki ilikilere de bal olarak ekillenir (Erdoan 2015: 471).

Bu erevede kabaca siyas rejim tipi ayrt edilebilir: liberal-de-mokratik rejimler, otoriter rejimler ve totaliter rejimler. Son zamanlar-da yar-demokratik ve yar-otoriter olarak nitelenen -ve birok alt tr olan- ara kategoriler hakknda da geni bir literatr olutu.2 Hkmet sistemi ile siyas rejimin ayr kavramlar olmasnn bir sonucu olarak, pratikte parlamenter hkmet sistemine sahip otoriter bir rejim olabile-cei gibi, bakanlk hkmeti sistemi ile ynetilen demokratik bir rejim de var olabilir. Ayrca, aralarndaki bu kavramsal farklla ramen, ba-ka sosyo-politik ve/veya sosyo-kltrel faktrlerle birlemesi halinde, bir hkmet sistemi otoriter bir rejimin domasna katkda bulunabilir veya demokratik bir rejim iin avantaj salayabilir.

Bilindii gibi, bakanlk hkmeti sistemi, kkeni ve istikrarl perfor-mans itibariyle, tipik Amerikan sistemidir. Bu sistemin ayrt edici zel-

2. Bu konuda bkz. Erdoan 2015: 481-484.



lii kuvvetler ayrlna dayanmasdr. Bu ilke gereince, yasama, y-rtme ve yarg organlar hem oluumlar hem de ilevleri bakmndan birbirinden tamamen ayrlmtr. Montesquieuden bu yana, kuvvetler ayrlnn, btn devlet yetkilerinin tek bir elde toplanmasn (g te-merkzn) nleyerek siyas zgrl garanti etmeye hizmet edecei varsaylr. Amerikan anayasasnn yapclarndan James Madison bu g-r u ekilde ifade etmitir: Yasama, yrtme ve yargnn, yani b-tn yetkilerin -ister bir, ister birka, isterse birok kiiden oluan- ayn ellerde toplanmas, bunlar ister rs, ister kendi-kendini atam, isterse seimle gelmi olsunlar, (bu) pekl istibdadn tanm olarak adland-rlabilir.3 Bu arada, yarg esas itibariyle politik bir organ olmad iin, bakanlk hkmeti sisteminin tanm bakmndan asl nemli olan ya-sama ile yrtmenin ayrldr. Bununla beraber, yargnn konumu, yani onun yasama ve yrtmeden ayr olup olmad siyas rejimin niteliini belirlemede ok nemli olabilir.

Bakanlk sistemi adn, devlet tekilt iinde yrtme organ konu-munda olan bakandan alr. Amerikan anayasasn bakanlk yapan ey, yrtmenin halk tarafndan seilmesi ve grevde kalmak iin ya-samann gvenine ihtiya duymamasdr (Cheibub & Elkins & Ginsburg 2011: 8-9). Giovanni Sartori (1994: 83-84), bakanlk sisteminin balca tanmlayc zelliklerini u ekilde belirtmektedir: (1) Devlet bakannn dorudan veya yar-dorudan bir ekilde halk tarafndan seilmesi, (2) Yrtmeyi bakann ynetmesi, (3) Bakann sabit grev sresi boyunca grevden alnamamas.4 Bakann kararname karma yetkisi-ne sahip olup olmamasnn bakanlk sisteminin tanm iin art olduu konusunda ise gr birlii yoktur. Amerikan Anayasasnda Bakana aka byle bir yetki verilmemi olmasna ramen, bir yazar (Carey 2005: 92) Bakann genel kural koyma (law-making) yetkisini sistemin tanmlayc unsurlar arasnda sayarken, baka baz yazarlar (Cheibub & Elkins & Ginsburg 2011: 8-9) bakanlk sisteminde Bakann kararname karma yetkisine sahip olmadn belirtmektedirler. Buna karlk, La-tin Amerikan bakanlk sistemlerinin ounda yrtmenin kararname yetkileri hep var olmu, hatta 20. yzylda bu genel kural haline gelmi-tir (Cheibub & Elkins & Ginsburg 2011: 8-9).

Bu unsurlara, bakanlk hkmetinin tipik rnei olan ABDde karmza

3. The Federalist No. 47; http://oll.libertyfund.org/titles/carey-the-federalist-gi-deon-ed)4. Baka bir yazar ayn unsurlar daha farkl bir anlatmla vermitir (Carey 2005: 91-92): (1) Yrtmenin ba (Bakan) halk tarafndan seilir, (2) Bakann ve ya-sama organnn grev sreleri sabittir ve birbirlerinin gvenine bal deildir, (3) Hkmetin kimlerden oluacan belirlemek ve onu ynetmek yetkisi seilmi Bakana aittir.



8

kan frenler ve dengeler (checks and balances) mekanizmasn da ekleyebiliriz. Frenler ve dengeler mekanizmasn bakanlk sisteminin ayrlmaz bir unsuru sayan James Madison bunun arkasnda yatan fikri u ekilde ifade etmektedir: Yasama, yrtme ve yarg blmlerinin birbiriyle tamamen balantsz olmas gerekmez. ... (B)u blmler, her birine dierleri zerinde anayasal kontrol verecek ekilde, bir lde birbiriyle balantl ve ilikili hale getirilmedikleri srece, zgr bir y-netim iin esas olan derecede bir ayrlk pratikte hibir zaman gerei gibi/gereince srdrlemez.5

Amerikan sisteminde yer alan frenler ve dengeler mekanizmasnn temel amac, hkmet sistemi iinde kuvvetlerin birbirini dengelemesi yoluyla otoriter ve keyf bir ynetim ihtimalini azaltmaktr. Fakat bu mekanizma ayn zamanda her bir kuvvetin dierlerinin ilevine bir lde katlmas-n da salamay amalar. Frenler ve dengeler sisteminin bu katlmac yannn devlet ynetiminde ibirlii ve koordinasyon ihtiyacyla ilgili ol-duu sylenebilir. Bakann birok atamasnn Senatonun onayna tbi olmas, bakann yrtme btesinin Kongrenin onayna bal olmas, bakann Kongre tarafndan azli ve Senatonun bakann yapt antla-malar onaylamas Kongrenin bakan zerindeki fren ve denge arala-r arasnda yer almaktadr. Bakann Kongre zerindeki fren ve denge aralarna baz rnekler arasnda ise bakann Kongreye kanun tavsiye etmesi, bakann Kongreden geen kanunlar veto edebilmesi, baka-nn Kongreyi olaanst toplantya arabilmesi saylabilir.6

5. Buna karlk, adalarmzdan Giovanni Sartori (1994: 87), Madisonn aksine frenler ve dengeler mekanizmasn bakanlk sisteminin ayrt edici bir zellii ola-rak grmemektedir. 6. Daha fazla ayrnt iin bkz. Grant 1991: 22-24.

Yasama, y-rtme ve

yarg blm-lerinin birbi-

riyle tamamen balantsz

olmas gerek-mez. ... (B)u

blmler, her birine dier-

leri zerin-de anayasal

kontrol vere-cek ekilde,

bir lde birbiriyle

balantl ve ilikili hale

getirilmedik-leri srece,

zgr bir ynetim iin

esas olan derecede bir

ayrlk pra-tikte hibir

zaman gerei gibi/gerein-ce srdrle-

mez.



C. BAKANLIK SSTEMNN UYARLANABLRL VE LATN AMERKA TECRBES

Dnyann bugnk manzarasna hkmet sistemleri asndan bakl-dnda edinilecek ilk izlenim udur: Saf parlamenter olan demokrasi-ler nispeten zengin ve siyaseten istikrarl olan OECD lkeleri arasnda toplanmken, bakanlk sistemi ve karma sistemler ise nispeten yeni demokrasiler ile baskn zellikleri siyas ve anayasal istikrarszlk olan lkeler arasnda daha yaygndr. Nitekim 2002 yl itibariyle, bakanlk sistemiyle (veya bakanc sistemle) ynetilen lkeler iinde ise Arjantin, Brezilya, Dominik Cumhuriyeti, Ekvator, El Salvador, Guatemala, Hon-duras, Kolombiya, Kosta Rika, Meksika, Nikaragua, Paraguay, Uruguay, Venezuela gibi Latin Amerika lkeleri ba ekmektedir (Carey 2005: 92-93). Bu durum karsnda, karlatrmal hkmet ve siyaset ara-trmaclarnn ou, bakanlk sisteminin baarl ileyiinin aa yukar ABDyle snrl olduu ve baka lkelerde bu sistemin demokratik istik-rar getirme ihtimalinin hemen hemen hi bulunmad sonucuna var-mlardr. Gerekten de, bata Latin Amerikada olmak zere, bakanlk sistemini taklit etme abalar orta ve uzun dnemde genellikle baar-szlkla sonulanmtr.

Bu durum nasl aklanabilir? Bunun grnte iki nedeni var: Ya tak-liti lkeler bu sistemin baz unsurlarn bilerek almam ve hatta ona bakanlk sisteminin mantna aykr eklemeler yapmlardr, ya da ak-tarmac lkelerde bu modelin iine yerletii sosyal-siyas balam veya evre artlar sistemin baarl ilemesi iin uygun deildir. Aslna ba-klrsa, ou zaman bu ihtimallerin ikisi de bir arada olmakla beraber, literatrde imdiye kadar daha ok ikinci ihtimale vurgu yaplagelmitir. Bakanlk sisteminin dezavantajlar konusunda kesin olan Juan Linz ise bakanlk sisteminin doas gerei -yapsal zelliklerinden dolay- istik-rarl bir demokrasiyle badamasnn zor olduu grndedirler. Linz ve takipilerine gre, ABD rnei tamamen istisna ve zel bir durum tekil etmektedir ve dolaysyla genelletirilemez. Bu gr asndan sorun yle grnmektedir: Bakanlk hkmeti modelinin ABDde demokratik istikrar salamasn mmkn klan ey, bu lkeye zg ve baka toplumlarda eksik olan baz artlarn varldr; tersinden syler-sek, bu artlarn baka lkelerde var olmamas oralarda demokratik ve istikrarl bir bakanlk sistemi ihtimalini zayflatmaktadr.

Juan Linze gre, bakanlk sistemi, yrtme ile yasama arasnda ka-bilecek atmalar zecek herhangi bir mekanizma ngrmedii iin kurumlar arasnda gerilimi tetikleme eilimindedir. Ne bakanlar uzla-maya yanamayan meclisleri feshedebilirler, ne de meclisler gvensizlik oyuyla yrtmeyi grevden drebilirler. Bu seeneksizlik, sz konusu

Bu durum karsnda, karlatrmal hkmet ve siyaset ara-trmaclarnn ou, bakan-lk sisteminin baarl ile-yiinin aa yukar ABDy-le snrl oldu-u ve baka lkelerde bu sistemin de-mokratik is-tikrar getirme ihtimalinin hemen hemen hi bulunma-d sonucuna varmlardr.



10

gerilim veya atma durumunda taraflardan birini anayasa d see-nekler aramaya yneltebilir ki bu da bakanlk demokrasisinin istikrarn tehlikeye atar (Carey 2005: 94). Bakanlk sisteminde gerilimi besleyen yapsal bir unsur ikili meruluktur. Yani, hem bakan hem de parlamen-to yetkilerini dorudan doruya halktan aldklar iin, izlenecek siyaset konusunda uzlamaktan ok atmaya meylederler. Bu da taraflarn siyaseti sfr-toplaml bir oyun olarak grmelerini tevik eder, yani her bir taraf kazanann her eyi almas iin mcadele eder. Linz de bu tezi-ni, esas itibariyle, yksek derecede istikrarszlk yaayan ve hemen he-men btn rejimlerin bakanlk olduu Latin Amerikann tecrbesine dayandrmtr (Garner & Ferdinand & Lawson 2012: 251-52). 1960lar ve 1970lerde baz Latin Amerika demokrasilerinin kmesi bakanlk sis-teminin baarszlna ilikin bu tezi dorular grnmektedir. Nitekim 1964te Brezilyada, 1968de Peruda, 1973 ilide, 1975te Uruguayda ve 1976da Arjantinde yasama-yrtme atmalar uzun dnemli otoriter ynetimleri dayatan asker mdahaleleri getirdi. Doksanl yllarda baka yazarlar tarafndan yaplan hem tekil lkeler hakkndaki hem de kar-latrmal birok aratrma bu tezi desteklemitir (Carey 2005: 95).

zbudunun anlatmyla, bakanlkla ynetilen Latin Amerika lkeleri-nin hemen hepsinde demokratik sreler, ya asker darbeler ya da Juan Peron, Alberto Fujimori, Hugo Chavez gibi liderlerin poplist otoriter ynetimleriyle kesintiye uramtr. Gney Amerikann drt nem-li lkesi (Brezilya, Arjantin, ili ve Uruguay) yakn gemite uzun s-reli asker diktatrlklere sahne olmutur. Uzunca bir dnem nispeten istikrarl bir demokrasiyi srdrm olan Venezuela, yakn gemite Hugo Chavez liderliinde bir poplist otoriterizme savrulmutur. La-tin Amerikann dier bir nemli lkesi olan Meksika, yzyla yakn bir hegemonyac tek-parti (Devrimci Kurumlar Partisi, PRI) ynetiminden ancak yakn zamanlarda yarmac bir rejime geebilmitir. Her ne ka-dar 1990lardan itibaren Latin Amerikada asker ynetimler dnemi ka-panm grnse de, buralarda demokratik bakanlk demokrasilerinin pekitiini sylemek iin henz vakit erkendir (zbudun 2015: 10) G-rne gre bu yargnn tek istisnas, 1948 ylndan bu yana kesintisiz bir ekilde demokrasiyle ynetilen Kosta Rikadr (Lane 2011: 32).

Buna karlk, Jose A. Cheibuba gre (2007), bakanlk sistemlerinin parlamenter rejimlerden daha az istikrarl olmalarnn nedeni hkmet biimlerinin farkl olmas deil, onlarn iinde iledikleri siyas balam-lardr. Daha ak bir anlatmla, parlamenter demokrasilerin bakanlk demokrasilerinden daha istikrarl olduklar evet dorudur, ama bu is-tikrarszla sebep olan bizatihi bakanln yaratt mevvikler deil-dir. Bakanlk demokrasileri, sistemik-yapsal nedenlerle, yani bunlarn

Bakanlk-la ynetilen

Latin Ameri-ka lkelerinin

hemen hep-sinde demok-ratik sreler, ya asker dar-

beler ya da Juan Peron, Alberto Fu-

jimori, Hugo Chavez gibi

liderlerin po-plist otoriter ynetimleriy-

le kesintiye uramtr.



kurumlar siyas aktrleri anayasa-d zmler aramaya zorladklar iin baarsz olmazlar. Muhtemeldir ki sorun daha ziyade atmala-rn kendisindedir, bu atmalar sadece bakanlk sistemi iinde deil baka herhangi bir kurumsal ereve iinde de uzlatrmak zordur. La-tin Amerikada asker otoriteryen rejimlerin yerini demokratik bakanlk rejimlerinin almas ynnde bir eilim vardr, ama bunun nedeni tercih edilen hkmet sisteminden ziyade bu lkelerin yaadklar otorite kri-zidir (Garner & Ferdinand & Lawson 2012: 251-52).

Latin Amerika lkelerinde ayrca dk refah dzeyi ve yaygn yoksul-luk, demokratik siyasal kltrn zayfl ve kutuplam siyaset gibi yerel (yani, sistemik olmayan) etkenler, demokrasinin srdrlebilirlii zerinde, muhtemelen hkmet sisteminden daha fazla etkili olmu-tur. Bununla birlikte Bakanlk Sisteminin de, yasama-yrtme krizlerini zebilecek mekanizmalardan yoksunluu, baarsz bir bakan grev sresi srasnda grevden uzaklatrabilecek esneklikten mahrum olma-s, siyasal mcadelenin sfr toplaml bir oyuna dnerek kzmas ve kutuplamas gibi nedenlerle, bu sonuca katkda bulunduu da (zbu-dun 2015: 4) sylenebilir.

te yandan, Latin Amerikayla ilgili kimi rneklerde sorunun bir kay-nann da, yukarda iaret edildii gibi, bakanlk sisteminin yapsal btnlnn bozularak aktarlm olmas olabilir. Mesel, birok Latin Amerikan bakanlk sistemleri bakana yasama organn feshetme yet-kisi tanmtr ki (Cheibub & Elkins & Ginsburg 2011: 11), bunun bakanlk sisteminin prototipiyle badamad aktr.

Latin Amerikan bakanlk sistemlerinin ounda dikkat eken daha be-lirgin bir zellik, yrtmenin gl kararname yetkilerine sahip olmas-dr. rnek olarak, Brezilya, Kolombiya ve Arjantinde bakann kard kararname geicidir, hemen yrrle girer ama meclisin onayna ta-bidir. Ekvatorda bakan acil (urgent) konularda kararname karabi-lir, eer Kongre 15 gn iinde hareketsiz kalrsa kararname kanunlar (Carey 2005: 104). Latin Amerika lkelerinde bakanlar zaman zaman yasama organn devre d brakarak lkeyi kanun gcndeki kararna-melerle ynetmektedirler ki bu da bakann elinde ar g toplanma-sna yol amaktadr (zbudun 2015: 3-4).

Yrtmenin veto ve yasama srecini balatma yetkileri bakmndan da benzer bir durum sz konusudur. Keza, anayasa deiiklii nerme yet-kisi 19. yy.da ok az lkede varken, 1979 sonrasnda Latin Amerikan ana-yasalarnn % 90 yrtmeye anayasa deiiklii nerme yetkisi vermi-tir. te Bakana verdikleri bu gl kural-koyma (law-making) yetkileri nedeniyle Latin Amerikan modeli, bakanlk sisteminin ayr bir trn



12

temsil etmektedir. Kural-koyma yetkilerinden kastedilen olaanst hal iln, kararname (kanun gcnde balayc kurallar koyma) karma ve anayasa deiiklii ve yasa nerme yetkileridir. Sonu olarak, Latin Amerikan bakanln Amerikan prototipinden ayran nokta, bakann olaanst ynetim ve kural-koyma konularnda geni yetkilerine sahip olmasdr (Cheibub & Elkins & Ginsburg 2011: 12, 14, 24).7

7. Ayn ynde, Sartori 1994: 93.



D. AMERKANIN STSNA KONUMU VE BAKANLIK SSTEMNN TRKYEYE UYARLANABLRL

Bakanlk sisteminin demokratik istikrar iinde uzun bir gemie sahip olduu Amerika Birleik Devletleri birok bakmdan zel bir lke ve halktr. Bakanlk sisteminin bu lkede grnteki istisna baarsnn ABDnin sz konusu kendine zg artlaryla yakn bir ilikisi olsa ge-rektir. Tarihsel olarak Amerika, merkez otoritenin veya devletin ne-redeyse tabiat hali artlarndan yava yava doup evrimletii bir yerdir. Baka bir ifadeyle, burada devlet aadan yukarya bir ekilde ve tedricen ortaya kmtr. Ayn nedenle, Tocquevillein daha 1850ler-de gzledii gibi, Amerikada gl bir sivil toplum gelenei vardr. Toplumda kendi ortak ilerini grmek zere rgtlenme ve birlikte i yapma becerisi (art of association) gelimitir. Bugnk ABDyi ku-ran halk, oralarda bir yerde kendisine hkmedecek, kurumlam s-tn bir otorite fikrine batan beri kukuyla bakmtr. Siyas kurumlarn olutururken de Amerikallarn temel kaygs, zorunlu bir ktlk ola-rak grdkleri devletin alann ve hacmini alabildiine kk tutmak ve bylelikle despotik ynetim ihtimalinin nne gemek idi. Devlet de-nen ktle katlanmay zorunlu klan tek neden ise, Amerikallara gre, bireylerin devletten nce zaten sahip olduklar doal haklarnn korunmasna olan ihtiyat.

Onun iindir ki, bamszlk ilnn takiben Amerikallarn oluturduklar ilk merkez otorite devlet bile deildi. Nitekim halen yrrlkte olan 1787 Anayasasndan nce Amerikallarn kurduklar ilk siyas otorite, tek organ Kongre olan -yani, yrtmesi olmayan- bir Konfederasyon idi. Geri daha sonra 1787 Anayasasyla Amerika Birleik Devletleri ad al-tnda merkez bir devlet kurdular ama orda da temel hareket noktasn snrl devlet fikri oluturuyordu. Bu dnceyle, Amerikann kurucu atalar (founding fathers), Madisondan yukarda aktardm ifadede grld gibi, istibdad tehlikesini bertaraf etmek zere, devleti kuv-vetler ayrl temeli stne kurdular. Kurucu atalar bu konuda o ka-dar kararlydlar ki, glerin tek elde toplanmasn nleyebilmek iin bu ilevsel (veya yatay) kuvvetler ayrlnn yeterli olmayaca dnce-siyle, devlet iinde otoriteyi dikey olarak da datmay, yani federalizmi tercih ettiler. stelik, bu adem-i merkez, gevek siyas birlik iindeki birincil aktrn merkez devlet deil, eyaletler -kurucu devletikler- ol-masn istediler. Ksaca, daha pek ok yazar ve dnr yannda, Harold Laskinin (1992: 75-76) de dedii gibi, ABDde bakanlk sistemi zayf hkmete olan inan zerine kurulmutur.

Bu sistemde, dardan bakldnda glym gibi grnen seilmi Bakann sanld kadar gl olmamasn ve dolaysyla despotlaa-



14

mamasn salayan dinamikler arasnda, kuvvetler ayrl ve frenler ve dengeler mekanizmas gibi kurumsal tercihlerin yannda, anayasa-d- olarak adlandrlabilecek olan etkenlerin de nemli bir yeri vardr (Sartori 1994: 89). Bu dinamiklerin banda ABDnin tarihsel-kltrel arka plan gelmektedir. Ayn zamanda Amerikada snrl devletin de zeminini oluturan bu faktrlerin sosyolojik karln ise gl ve zerk bir sivil toplumun varl oluturmaktadr. Harry Kantorun Latin Ameri-ka bakanc sistemlerinde bakann gcn snrlamak iin gerekli gr-d tedbirler arasnda sayd baka iktidar merkezleri kurmak da ayn noktaya iaret etmektedir. Bunu, sivil toplumu glendirmek ola-rak yeniden kavramlatrabiliriz. Yazarn bununla kastettii, siyas par-tiler, sendikalar, iveren rgtleri ve muhtelif kar gruplaryla birlikte, gl rgtl sivil-siyasal yaplardr. Kantorun ynetimin gcn snr-lamak iin gerekli olduunu dndkleri arasnda tarafsz bir brokra-sinin oluturulmas ve iktidarn temelinin yerelletirilmesi de yer almak-tadr. Yazara gre, bu tedbirler bakann/ynetimin yetkisini snrlamak suretiyle sistemin demokratik ileyiini mmkn klacaktr (Kantor 1992: 109-110).

Amerika rneinde, devlet yetkilerinin anayasayla hem yatay hem de dikey olarak datlm ve devletin ilevsel olarak da snrlanm olmas-nn, glerin bakanda toplanmasn nlemede elbette hatr saylr bir rol vardr. Yine de bu sistemde bakan -daha temelde devleti- zayf-latan baka etkenlerin var olduunu unutmamak gerekir. Her eyden nce, bir yandan federal yaplanma, te yandan tarihsel olarak devletin aadan yukarya bir ekilde olumu olmas, Amerikan siyasetin-de yerelliin hkim olmasn salamaktadr. Bu, ksaca, siyas faaliyetin esas olarak yerel (eyalet ve mahall idareler) dzey(in)de gerekle-mesi demektir. Bu durum yurtta taleplerinin nispeten az bir ksmnn, banda Bakann olduu merkez (federal) devlete ynelmesini sa-lamaktadr. Amerikan sisteminin anayasa sayesinde olmaktan ziyade anayasaya ramen ilediini belirten Sartori de yerel-merkezli siya-seti bunu mmkn klan faktrler arasnda saymtr. Yine Sartoriye gre, Amerikada siyasetin ilkeler temelinde yaplmamas ile partilerin zayf ve disiplinsiz olmas da Amerikan sisteminin ilemesini salayan anayasa-d etkenler arasndadr (Sartori 1994: 89). Yazarn siyasetin ilkeler temelinde yaplmamasndan kast ettii, partiler arasnda keskin ideolojik saflamalarn olmamasnn partileri birbirine yaklatrmas ve Amerikallarn ideolojik olmaktan ok pragmatik davranma eiliminde olmalardr.

Zayf ve disiplinsiz partilerin ABDde bakanlk sisteminin ileyiini ko-laylatrd da yaygn bir gzlemdir. Bununla beraber, Sartori disiplin-

Zayf ve di-siplinsiz par-

tilerin ABDde bakanlk

sisteminin ileyiini ko-laylatrd

da yaygn bir gzlemdir.



siz partilerin bakanlk sisteminin ileyiini kolaylatrdklar iddiasnn genelletirilemeyeceini belirtmektedir (Sartori 1994: 177). Birok ya-zar ayrca bakanlk sisteminin baars iin iki-partili sistemi de gerekli grmektedir. Scott Mainwaring bu iddiay daha da ileri gtrerek, iki partililiin sadece Amerikan bakanl iin deil, genel olarak bakan-lk sistemlerinin ilemesi iin art olduunu, ok-partili siyas yapnn ise bakanlk sistemlerinin tipik problemlerini azdrdklarn iddia etmekte-dir.8 Ona gre, istikrarl birok-partili ve istikrarl bakanlk demokrasi-si imknsz deilse de iki-partili demokratik bakanlktan daha zordur (Mainwaring 1992: 116). Sartori de bakanlk sistemlerinin iki-partili ya-pyla, ok partililikle olduundan daha iyi ilemesinin muhtemel oldu-unu kabul etmektedir (Sartori 1994: 177).

Yukarda, bakanlk hkmeti sisteminin genelletirilebilir (ihra edile-bilir) olmaktan ok, ABDnin -ou tarihsel-kltrel nitelikte olan- kendi zel artlarnda kabaca baarl bir ekilde ileyebilen bir model oldu-unu dile getirdim. Baarldan kastettiim, sadece kurumsal yap ve mekanizmalarn ileyebilirlii deildir; bununla modelin demokratik bir rejim iinde ileyebilirliini kastediyorum. Onun iin, Trkiyenin bir de-mokrasi olarak kalmak istedii varsaym altnda, eer kuvvetler ayrl ve denge-denetim mekanizmalaryla birlikte bu sistemin Trkiyede de ilemesini istiyorsak, o zaman ilk nce yapmamz gereken, bu kurumsal modeli destekleyen Amerikaya zg anayasa-d etkenlerin Trkiyede ne lde var olduunu aratrmaktr.

(1) ABDde bakanlk sisteminin baars, en bata, devlet-toplum iliki-leri balamnda ele alnabilecek kimi faktrlere baldr. Bunlarn ban-da, Amerikada devlet deil de toplum-merkezli bir siyas birlik tasav-vurunun hkim olmas gelmektedir. Bunun byle olmas yukarda iaret ettiimiz gibi bu lkede devletin aadan yukarya bir ekilde ortaya km olmasdr, Amerikada devleti toplum kurmutur. Bu tarihsel s-re Amerikann kltrel yapsyla ve entelektel geleneiyle de tutar-ldr. Hem bu kltrde hem de ABDnin kurulu belgelerinde toplumun kurucu zneleri olana bireylerin devletten nce birtakm doal haklara sahip olduklar kabul edilir.

Trkiyede ise devlet-merkezli bir siyas tasavvur ve gelenek sz konu-sudur. Toplum varln devlete borludur, nk toplumu kuran dev-lettir. Bu kltrde devlete kar doal haklara sahip bireyler fikrine yer yoktur. Toplum cemiyet olmaktan ok cemaat olarak kavranr. Onun iin, Trkiye birey yerine komnite, zgrlk yerine otorite, hak yerine dev, sorgulama yerine itaate dayanan bir kltrel ve fikr iklime sahiptir.

8. Mainwaring 1993: 1222-223den naklen, Sartori 1994: 176

Trkiye birey yerine kom-nite, zgrlk yerine otori-te, hak yerine dev, sorgu-lama yerine itaate dayanan bir kltrel ve fikr iklime sahiptir.



16

Devletten bamsz bir hak ve hukuk tasavvuru hemen hemen yoktur; aksine genellikle haklar birer devlet ba olarak grlrler. Btn bu zellikler kollektivite adna sz syleme ve buyurma konumunda olan kii veya kiilerin iktidarnn sorgulanamazlyla sonulanr.

(2) Devlet-toplum ilikileriyle ilgili baka bir nokta otoriteye bak ko-nusudur. Tipik bir Amerikal devlete kukuyla bakar; devleti hayrhah bir kurum olarak deil de, zorunlu bir ktlk olarak grr. Onun iin Amerikallar devletin faaliyet alannn alabildiine snrl olmasndan ya-nadrlar; devletin, bireylerin devlet ncesinde var olan doal haklarn korumak ve hukuk yoluyla adaleti salamann pek fazla tesine geme-sini istemezler.

Trkiye bu bakmdan da Amerikadan ok farkldr. Ortalama bir Tr-kiyelinin otoriteden ve devletten kuku duymak iin bir nedeni yok-tur. Onun zihninde devlet znde iyidir; kt olan devlet deil, onu yneten kiilerdir. Devlet znde hayrhah bir kurumdur ve toplumun velinimetidir. Buna bal olarak, Trkiyede snrl devlet fikrinin de ne tarihsel ne de kltrel bir dayana vardr. Aksine devlet toplumun ka-derinden sorumludur; toplumun iyilii de ktl de, refah da sefaleti de devlete baldr.

(3) Amerikada gl ve zerk sivil toplumun varl tarihsel bir veri-dir. Orada devlet aadan yukarya kurulmu olduu gibi, aadan yukarya denetlenir de. Bu denetim, esas olarak, toplumun kendi ile-rini yine kendisinin ynetmesi iin bir araya gelip organize olabilmesi sayesinde mmkn olmaktadr. Devlet ayrca eyaletler tarafndan da frenlenir. rgtl sivil toplumun varl ayn zamanda devlete den kamusal iler paynn azalmas, yani devletin faaliyet konusu bakmn-dan snrlanmas da demektir. ABDde siyas partiler, sendikalar, iveren rgtleri, kiliseler ve muhtelif dava ve kar gruplarn iine alan sivil-si-yasal rgtlerin ve medyann varl devlet zerinde etkili bir denetim ilevi grmektedir. zgr ve bamsz medya Amerikan demokrasisinin yap talarndandr.

Ayn perspektif asndan Trkiyeye baktmzda ise manzara ok farkldr. Yukarda iaret edilen devlet-merkezli tarihsel ve kltrel ya-ps nedeniyle Trkiyede devletten bamsz, kendi ayaklar stnde durabilen ve gerektiinde devlete meydan okuyacak bir sivil toplum gelenei yoktur. rgtlenme, birlikte i yapma ve kamusal duyarllk Trkiye toplumunda ok zayftr. Dahas, Trkiyede devlet desteindeki korporatist dncenin gc, sivil toplum rgtleri denen oluumla-rn devletin uzants olarak ortaya kmasn salamakta veya bunlarn zamanla devlete eklemlenmelerine (devlet ibirlikisi haline gelme-



lerine) yol amaktadr. Ayrca, Trkiyede medya halkn kamu ilerinin gidiat hakknda doru bilgi edinmesine ve uyank bir kamuoyunun olumasna hizmet edecek bir zellie sahip deildir. teden beri hi-bir zaman devlete mesafeli duramam olan medya son yllarda tama-men siyas iktidara baml hale gelmi ve daha nce sahip olduu ok mtevaz llerdeki eitliliini de yitirmitir. Dolaysyla, Trkiyede devleti frenleyebileceini umabileceimiz bir sivil toplum canllndan ve medya denetiminden sz edemeyiz.

(4) ABDde bakanlk sisteminin nisp baarsn mmkn klan faktr-lerden biri de, elbette tarihsel arka plan sayesinde, devlet rgtnn adem-i merkeziyeti yapsdr. Amerikan federalizmi devlet iktidarnn eyaletler ve mahall idareler dzeyinde yerellemesini salayarak, mer-kezde -dolaysyla bakanda- ar g toplanmasn nlemektedir. Er-gun zbudunun (2015: 3) dedii gibi, ABDnin federal yaps, birok temel kamu hizmetinin federe devletler veya yerel ynetimler dze-yinde grlmesi anlamna gelir ve federal devlet dzeyindeki kilitlen-melerin vahametini nispeten azaltr. Eyaletlerin varl ayn zamanda merkez zerinde bir fren etkisi yapmaktadr. Tersinden sylersek, siya-setin esas olarak merkezde younlat ve yerel odakl siyasetin sistem iinde dikkate deer bir yer tutmad lkelerde bakanlk sisteminin kiisel iktidarn yolunu amas kuvvetli bir ihtimaldir. Trkiyenin devlet yaps da hem niterdir hem de ar merkeziyetidir. Yerel siyasetin ge-nel siyaset zerinde etkisi olmas bir yana, burada yerel siyaset aslnda siyaset bile deildir ve merkezin bir uzantsndan ibarettir. Baka bir ifadeyle, Trkiyede aslnda local government (mahall hkmet) yok-tur.

(5) Siyas partilerin yaps bakmndan da ABD ile Trkiye arasnda nemli farklar vardr. Amerikan bakanlk sisteminde rgtsel tutarl (cohesion) zayf ve disiplinsiz partilerin varl, bu lkede resm kuv-vetler ayrlna ramen devlet ynetiminde koordinasyon ve ibirlii-ni kolaylatran anayasa-d bir etkendir. Nitekim Amerikan partileri, ideolojik birlik ve parti disiplininden nerdeyse tamamen yoksun, tr-delikten uzak geni siyasal koalisyonlardr. Bu nedenle, bir bakann, belli bir politikas iin kendi partisine mensup baz Kongre yelerinden destek alamad, buna karlk baz muhalefet mensuplarnca destek-lendii durumlar ok grlmtr. (zbudun 2015: 3)

Oysa Trkiyede siyas partiler, Amerikadakilerin aksine, sk disiplinlidir. Dahas, Trkiyede sz konusu olan, tabir caizse, demokratik disiplin bile deil, gl bir hiyerarik rgtlenme balamnda ileyen lider sultasdr. Trkiyede hkim olan kii klt ile birlikte dnldn-de, muhtemel bir bakanlk modeli iinde bu etken, -genel oyla seildii

ABDde ba-kanlk sistemi-nin nisp baa-rsn mmkn klan faktr-lerden biri de, elbette tarih-sel arka plan sayesinde, devlet rg-tnn adem-i merkeziyeti yapsdr.



18

iin mill iradeyi temsil ettiine inanlan- bakann partisi araclyla hemen hemen btn devlet iktidarn kendisinde toplanmasna imkn verebilir.9 Ayrca, son yllarda kamu brokrasisinin tarafszln bsb-tn yitirerek neredeyse bir parti aygt haline dnm ve Weberci anlamda rasyonel-hukuk deil fakat kiisel sadakat temelinde iler hale gelmi olmasnn bu riski daha da artraca aktr.

(6) ABDde gerek hukukun stnl fikrinin gerekse yarg bamszl-nn tarihsel temelleri hem kurumsal hem de kltrel anlamda salam-dr. Daha zel olarak, ABD anayasas batan beri Yksek Mahkemeyi, bakan ve Kongreyi denetleyip dengeleyebilecek gerek bir nc g olarak dzenlemitir. Ayrca, anayasal sreklilik de Mahkemenin bu konumunun yurttalarn tasavvurunda gl bir fikir halinde yer et-mesini salamtr.

Bu adan bakldnda Trkiyede tamamen farkl bir manzarayla kar-larz. Trkiyede hukukun stnl ve yarg bamszlnn braknz yerleik bir gelenek olmasn, bu ilkelerin nemine dair gl bir bilin-cin olduu bile kukuludur. Kald ki, son birka ylda hem hukuk fikri bsbtn tahrip edilmi, hem de yarg yrtmeyle tamamen uyumlu hale getirilmitir. Bylece, muhtemel bir bakanlk modelinde Trkiye, bakann keyf ynetime kaymasn nleyecek gl ve bamsz yarg avantajna da sahip deildir.

(7) Nihayet, Trkiye Amerikaya nispetle daha devleti bir ekonomik yapya sahiptir. Bu da Trkiyede devletin toplumun velinimeti olduu fikrine kurumsal bir karlk salamaktadr. Devletin iktisad hayat ze-rindeki dorudan ve dolayl kontrol onun bir rant datm mekaniz-mas olarak ilemesine imkn vermektedir. Baka faktrlerle birlikte bu durum toplumun devlete bamlln tevik etmek suretiyle Trkiyede sivil toplumun olumasn nlemektedir. ktidarlarn kamu kaynaklarna keyfince tasarruf edebilmesine ve vergi politikas ve el koyma benzeri yollarla toplumun zenginliine hkmedebilmesine imkn veren bu dev-leti yapnn yrtme gcn elinde bulunduranlara salad iki byk avantaj vardr ki bunlarn her ikisi de zgrlk ve demokrasinin aleyhi-ne iler. lk avantaj, siyas iktidarn ekonomik aralar kullanarak sada-kati dllendirirken ihaneti -yani, eletiri ve muhalefeti-cezalandrma imknna sahip olmasdr. Bu dl ve ceza sistemi zellikle medyann iktidardakiler tarafndan kontrol edilmesinde son derece ilevseldir. Bu devleti yap ikinci olarak, siyas iktidarn, rant datm mekanizmasn

9. Bu arada belirtmek gerekir ki, Amerikallarn bireyci halk tasavvurunda mill irade veya genel irade gibi mistik kavramlarn karl yoktur; orada demokrasi-yi mill irade ile zdeletirmeye kalkan birisi ksa ona herhalde uzayl gzyle bakarlard.

Oysa Trki-yede siyas

partiler, Ame-rikadakilerin

aksine, sk disiplinlidir. Dahas, Tr-kiyede sz

konusu olan, tabir caizse, demokratik disiplin bile deil, gl

bir hiyerarik rgtlenme balamnda

ileyen lider sultasdr.



ve baka iktisad ve sosyal aralar kullanarak kendi toplumsal tabann geniletebilmesini ve bu durumu srdrebilmesini kolaylatrmaktadr. Bunlar Trkiyede muhtemel bir bakanlk sisteminde kamu kaynakla-rn kontrol eden poplist-otoriter bir bakann kendi keyf ynetimini uzunca bir sre garanti etmesine yarayacaktr.



20

E. ARA SONU

Sonu olarak, Trkiyeyle ilgili btn bu kurumsal ve kltrel etkenleri gz nne aldmzda, ABDdeki kurumsal atsnn aynen aktarlmas halinde dahi -ki byle bir ihtimal zaten yoktur-, Trkiyede bakanlk benzeri bir sistem kurulmasnn zgrlk-oulcu demokrasiye hiz-met etme ans ne yazk ki bulunmamaktadr. Aksine, byle bir mo-del Trkiyede, ok byk ihtimalle, bakan konumuna geecek olan bir kiinin poplist-otoriter ynetimiyle sonulanacaktr. Bu, kimin ba-kan olacandan bamsz, objektif bir deerlendirme olmakla beraber, unu da biliyoruz ki, hlihazrda bakanc bir sistem stnde srar eden irade bunu zgrlk ve demokrasi iin deil fakat kontrolsz g araynn bir sonucu olarak istemektedir.



F. AKPNN ANAYASA DEKL NERSNN DEERLENDRLMES

Adalet ve Kalknma Partisinin bakanlk sistemine ilikin Anayasa deiiklii nerisi nihayet 10 Aralk gn 316 milletvekilinin imzasyla Trkiye Byk Millet Meclisine sunuldu. nce, bu nerinin hkmet sis-temi deiikliiyle ilgili olarak neler ngrdne bakalm. Genel bir gzlem olarak unu belirtmek gerekir ki, bu neri beklendiinden daha kapsaml bir deiiklik paketidir ve bunda hkmet sistemi deiiklii-nin gerektirdii ly aan neriler yer almaktadr. Ayrca, Cumhur-bakann ile Meclisin ayn ounluk tarafndan seilmesini ngrmesi bakmndan bu teklifi ounluun egemenlii anlay ynlendirmi g-rnmektedir.

Bu analizde anayasa deiiklii teklifinin esas olarak hkmet sistemi deiikliiyle ilgili ksm ele alnacaktr. Hkmet sistemiyle ilgili olarak, ilk nce, 2007 ylnda yaplan bir deiiklikle cumhurbakannn halk ta-rafndan seilmesi ynteminin zaten anayasallatrlm olduunu hatr-latalm. Gndemdeki anayasa deiiklii teklifi bunun tesine geerek tam bir hkmet sistemi deiiklii -ve bu yolla bir rejim deiiklii- ngrmektedir. nerilen model ilk bakta bakanlk sistemini andr-maktaysa da, aada aklayacam gibi, gerekte eine az rastlanr, bsbtn baka bir modelle kar karyayz.

Hatrlanaca gibi, bakanlk sistemi tipik kuvvetler ayrl sistemidir ve kuvvetlerin birbirini frenleyip dengelemesi esasna dayanr. Bunun dnda, bakanlk sisteminin tanmlayc unsurlar unlardr: (1) Devlet ve hkmet bakan halk tarafndan seilir, (2) Yrtme yetkisi baka-na aittir, (3) Bakann grev sresi sabittir, bu sre iinde grevden alnamaz. TBMMye sunulan anayasa deiiklii teklifine baktmzda, bunun saylan unsuru da ierdiini gryoruz. Buna karlk, nerilen model ne kuvvetler ayrlna dayanmaktadr, ne de fren ve denge me-kanizmalar iermektedir.

Nitekim deiiklik teklifine gre, cumhurbakan (aslnda Bakan) iki turlu bir seimle dorudan doruya halk tarafndan seilecektir (m. 8/ m. 101)10. Esasen, bu unsur 2007 ylnda yaplan anayasa deiiklii ile salanm durumdayd. Bu arada, tuhaf bir ayrntya da deinmek ge-rekir: Bu anayasa deiiklii kabul edilirse, Trkiyede artk sadece do-utan vatanda olanlar cumhurbakan seilebilecektir.

Cumhurbakan seiminde siyas parti gruplar yannda, % 5 oy alm

10. Madde numaralarnn ilki deiiklik teklifindeki, ikincisi ise Anayasadaki nu-maradr.



22

partiler veya partiler bloku ve 100.000 vatanda da cumhurbakanl-na aday gsterebilecek (m. 8/m. 101). Cumhurbakan seimi 5 yl-da bir TBMM seimi ile birlikte yaplacaktr (m. 4/m. 77). Ayrca, gerek Meclisin ald yenileme karar gerekse cumhurbakannn TBMMyi fes-hetmesi (Cumhurbakannn seimlerin yenilenmesine karar vermesi) (m. 12/m. 116) durumlarnda da yine her iki seim birlikte yaplacak-tr. Cumhurbakannn ikinci dneminde Meclis yenileme karar verirse, cumhurbakan bir defa daha aday olabilir; bu ekilde seilen Meclis ve cumhurbakannn grev sreleri de 5 yldr (m. 12/m. 116). Bylece, teorik olarak, bir kiinin 15 yla yakn bir sre cumhurbakanl yapmas mmkn olmaktadr.

Grevdeki cumhurbakannn toplam grev sresini 10 yln stne -karabilecek baka bir dzenleme teklifin (Anayasann 106. maddesini deitiren) 11. maddesinde yer almaktadr. Buna gre, eer cumhurba-kanl makam boaldnda TBMMnin normal seimlerine bir yldan fazla bir sre varsa, boalma zerine seilen cumhurbakan TBMMnin seim tarihine kadar greve devam eder, ancak bu sre onun iin bir dnem saylmaz. Bunun pratik sonucu udur: Cumhurbakanl ma-kamnn boalmas zerine yeni seilen cumhurbakan TBMMnin nor-mal seim tarihine kadar yapt greve ilve olarak iki dnem (10 yl) daha cumhurbakanl yapabilir. Eski cumhurbakan greve baladk-tan diyelim ki ksa bir sre sonra lmse, yeni seilen cumhurbakan-nn toplam grev sresi yine 15 yla yaklaabilir.

Anayasa deiiklii teklifine gre, cumhurbakan ayn zamanda devletin de badr. Cumhurbakan Anayasann uygulanmasn ve Devlet organ-larnn dzenli ve uyumlu almasn temin edecektir (m. 9/m. 104). Bu tuhaf bir dzenlemedir, nk bu sistemde cumhurbakannn asl yetkisi yrtme alanna ilikindir. Onun devlet bakanl sfat sembolik olup, yrtme dndaki devlet organlarna vesayet etmesi gibi bir yetki-yi iermez. Oysa cumhurbakannn (bakann) devlet organlarnn u veya bu ekilde almasn temin edebilmesi iin yasama ve yargya da emir verebiliyor olmas gerekir. Ayrca, Anayasa deiiklii nerisi Cum-hurbakannn partisiyle ilikisini korumasna izin vermektedir, yani cum-hurbakan tarafsz olmak zorunda deildir. u halde, partizan bir cum-hurbakan Devletin uyumlu almasn nasl temin edebilecektir?

kinci olarak, deiiklik nerisinde yrtme yetkisi mnhasran seilmi cumhurbakanna verilmektedir (m. 9/ m. 104 [1], m. 19/ m. 8). Bununla tutarl olarak, Babakanlk ve Bakanlar Kurulu kurumlar kaldrlmakta-dr (m. 19). nc olarak, cumhurbakannn be yllk bir sre iin se-ilmesi ve istisna olarak Yce Divana sevk dnda grevden alnama-yaca ngrlmektedir (m. 8/m. 101[2]; m. 10/m.105).



1. Kuvvetler Ayrl Yerine Kuvvetler Birlii

Ne var ki, ilk baktaki bu benzerlie ramen, bu neri prototipini Ame-rikan anayasasnn oluturduu demokratik bakanlk modelinden iki nemli noktada ayrlmaktadr. Birincisi kuvvetler ayrlyla ilgilidir. Hatrlanaca gibi, bakanlk hkmeti teden beri literatrde tipik kuvvetler ayrl sistemi olarak nitelenir. Nitekim Amerikan sisteminde yasama ile yrtme birbirinden bamszdr; en bata, Bakan ile Kong-re (yasama organ) farkl zamanlarda seilirler. Bunlar ilevsel olarak da farkllamlardr, yani Bakan yasama alanna giremez; kanunlar veto edebilirse de kendisi ne kanun yapabilir ne de kanuna edeer kural koyabilir.

AKPnin nerisi ise, tam tersine, yasama ile yrtmenin ayrlna deil birliine dayandrlmtr. Bu bilinli bir tercihtir; nerinin arkasndaki iradenin kuvvetler ayrlndan uzaklamak ve iki kuvveti kaynatrmak iin zel bir gayret sarf ettii dikkatlerden kaacak gibi deildir. Bir kere, cumhurbakan ile TBMMnin grev sreleri be yl olarak eit-lenmi ve ikisinin seimlerinin ayn gn yaplmas ngrlmtr (m. 4/m.77). Teklifin 11./106. maddesi (cumhurbakanl makamnn boal-mas) ve 12./116. maddelerinde de (TBMMnin seimlerin yenilenmesine karar vermesi ile Cumhurbakannn TBMMnin seimlerinin yenilenme-sine [Meclisin feshine] karar vermesi hallerinde) de her iki seimin bir-likte yaplaca belirtilmitir.

Burada baka bir nemli nokta da udur: Cumhurbakannn Meclisi feshetme yetkisi parlamenter rejimlere zg olup bakanlk sistemiyle badamaz. Fesih yetkisi yasamann yrtme karsndaki bamszl-n ortadan kaldrmas bakmndan kuvvetler ayrlna aykrdr ve cum-hurbakann normal bakanlk modeline gre ok daha glendirmek suretiyle tek adam ynetiminin yolunu aabilir.

Bu anayasa deiiklii teklifinde yasama-yrtme ayrlndan uzakla-mann baka bir gstergesi de ilevsel planda karmza kmaktadr. Bunun balca iki rnei vardr ve ikisi de cumhurbakannn TBMMnin grev alanna mdahalesi mahiyetinde olup, onu yasama karsnda glendirmektedir. Birincisi, Cumhurbakannn gl kararname yet-kilerine sahip klnm olmasdr. Baka bir deyile, Cumhurbakan ka-rarname ad altnda yasama yetkisi kullanacaktr. Nitekim bu neride, hlihazrda yrrlkte olan anayasal sistemdeki kanun hkmnde ka-rarnamenin (KHK) yerine Cumhurbakanl kararnamesi (m. 9/m. 104) ikame edilmitir. Ama ikisi arasnda ok nemli bir fark vardr: KHKlarn aksine, Cumhurbakanl kararnamelerinin ne Meclisin ka-raca bir yetki kanununa dayanmalar, ne de karldktan sonra Mecli-



24

sin onayna sunulmalar arttr. Cumhurbakanl kararnamesi Cumhur-bakannn resen yapt bir ilem olacaktr.

Ayrca, Cumhurbakan olaanst kararname de karabilecektir Ola-anst dneme zg Cumhurbakanl kararnameleri de yetki kanu-nuna dayanmak zorunda deildir. Buna karlk bu kararnamelerin ya-ymlandklar gn Meclisin onayna sunulmalar ve Meclisin bir ay iinde bunlar grp karara balamas gerekir, aksi halde kendiliklerinden yrrlkten kalkarlar. Bu arada, Cumhurbakan kanunlarn uygulanma-sn salamak zere ve kanunlara aykr olmamak artyla ynetmelik de karabilir.

Geri olaan kararnamelerin sosyal ve ekonomik haklar dndaki temel haklar dzenleyememeleri, yrtme yetkisine ilikin konularla snr-l olmalar (m. 104), Anayasann mnhasran kanunla dzenlenmesini ngrd konularda karlamayacak olmalar ve kanunlardan farkl hkmler iermeleri durumunda kanun hkmlerinin uygulanaca ek-lindeki drt ayr kaytla (m. 9/m. 104), Cumhurbakannn bu husustaki yetkisinin cidd olarak snrlanm olduu dnlebilir. Ancak, ilk bak-ta sanlabileceinin aksine, birincisi hari bu kaytlarn Cumhurbakan-n cidd olarak snrlayabilecei phelidir.

lk olarak, yrtmenin yetkisine ilikin konularn normatif deeri ol-mas iin, sz gelii Fransz Anayasasnda olduu gibi, baz konularn dzenlenmesinin aka yrtmeye tahsis edilmi, yani yasamann yet-ki alan dnda braklm olmas gerekir. Byle bir durum sz konusu olmadna gre, yrtme yetkisine ilikin konularn neler olduunu belirlemek Cumhurbakannn takdirine (keyfine) kalm demektir. Bu durumda Anayasa Mahkemesinde iptal davas alabilirse de, aada aklanacak nedenlerle, bundan sonu alnmas ans yok gibidir.

Bu arada belirtmek gerekir ki, Trk kamu hukuku geleneinde yasama organnn dzenleyemeyecei veya yrtme lehine dzenlemekten fe-ragat etmi saylaca bir alan yoktur. Esasen, yrtme tanm gerei kanunlarn uygulanmasdr; kanunlar uygulamak suretiyle kamu ile-rini sevk ve idare etmektir.

Ayrca, Anayasann mnhasran kanunla dzenlenmesini ngrd konular kayd da Cumhurbakann pek snrlayamaz. nk bu konu-lar da hem ok deildir, hem de Cumhurbakannn bu kayda riayet etmemesi halinde Anayasa Mahkemesine bavurmak da sahici bir are deildir. Kald ki, deiiklik teklifinde kanunla dzenlenmesi gereken bir alanda cumhurbakanna da yetki tannmak suretiyle bu konuda belir-sizlik yaratld en azndan bir durum da vardr. Nitekim Anayasann 123. maddesinin darenin kanunla dzenleneceini ngren birinci fk-



ras korunurken, br yandan deitirilmesi ngrlen nc fkras cumhurbakanna kararname ile -stelik kanuna dayanma zorunluluu olmakszn- kamu tzel kiilii kurma yetkisi vermekte (m. 14) ve 126. maddenin nc fkrasna merkez dare kapsamndaki kamu kurum ve kurulularnn cumhurbakanl kararnamesi ile dzenlenecei hk-m (m. 15) eklenmektedir. Bu dzenleme, mnhasran kanunla dzen-lenmesi ngrlen konular kriterini adeta bilinli olarak ilemez klmak iin getirilmitir.

Son olarak, kanunlarla kararname hkmlerinin atmas halinde kanun hkmlerinin geerli olaca kaydnn da pratik deeri fazla deildir. n-k ncelikle byle bir atmann varlnn tespiti gerekir. Bu da, ancak bir mahkeme tarafndan yaplabileceine gre, uygulamada ou zaman kararname uygulanmaya devam edecek demektir. Kald ki, psikolojik ne-denlerle mahkemelerin, bu model iinde devletin adeta patronu, devletin tepesindeki gl bir vesayet makam konumunda olan cumhurbakan-nn ilemini iptale cesaret etmeleri olduka zayf bir ihtimaldir.

Yrtmenin yasamann alanna daha az nemli olan ikinci mdahale-si ise, Cumhurbakannn TBMM tarafndan kabul edilen kanunlar geri gnderme yetkisiyle ilgilidir. Buna gre, Cumhurbakan tarafndan geri gnderilen bir kanun TBMM tarafndan olaan karar yeter saysyla de-il, ye tamsaysnn salt ounluuyla kabul edilebilecektir. Geri glendirilmi olsa da Cumhurbakannn yasama srecini geciktirme-ye ilikin bu yetkisinin ABD sistemindeki benzeri gibi hal tam bir veto yetkisi olmad hakl olarak sylenebilir. Bu doru olmakla beraber, Cumhurbakannn istedii zaman feshedebilecei (m. 12/m. 116) bir Meclisin onun iradesine direnmesinin hi de kolay olmadn da teslim etmek gerekir. Kald ki, bu sistem iinde byk ihtimalle Mecliste de Cumhurbakannn partisi ounlukta olacandan, Meclisin direnmek istemesi de zaten sz konusu olmayacaktr.

AKPnin nerdii modelin kuvvetler ayrl asndan eletiriyi hak eden baka bir nemli zellii de yargnn yrtme karsndaki konumudur. Deiiklik teklifinin hemen ilk maddesinde Anayasann yargyla ilgili 9. maddesine kk bir ek yaplmaktadr. Buna gre, mahkemeler artk sadece bamsz deil, tarafsz da olacaklardr. Fakat bu deiiklik nerisinin yaratt iyimserlik, teklifin yargyla ilgili dier dzenlemeleri okununca maalesef hemen hayal krklna dnyor. Bu gzlemi HS-YKnn yerine gemesi nerilen yeni kurulun ve Anayasa Mahkemesinin yapsndan hareketle temellendirebiliriz.

Deiiklik teklifinin 17. maddesine (m. 159) gre, mevcut Hkimler ve Savclar Yksek Kurulu Hkimler ve Savclar Kurulu (HSK) adn ala-



26

cak ve hlihazrda 22 olan ye says 12ye inecek, bu arada yedek ye-lik kalkacaktr. Keza, 2010 anayasa deiikliiyle kabul edilen seimli yelik de kaldrlmaktadr. Bylece, bu Kurulda artk hkim ve savclarn kendilerinin setikleri krs hkimleri bulunmayacak. Adalet Bakan yine Kurulun bakandr, onun katlmad toplantlara ise onun yerine mstear katlacaktr.

Hakimler ve Savclar Kurulunun Bakan dndaki 11 yesinin 5ini re-tim yeleri ve avukatlar ile birinci snfa ayrlm yarg ve savclar ara-sndan dorudan doruya Cumhurbakan atayacak; 6sn ise TBMM yine hukuku retim yeleri ve avukatlar ile yksek yarg ve savclar arasndan seecektir. TBMMnin yeleri seme usulnde, ilk iki oylama-da nitelikli ounluk (srasyla 2/3 ve 3/5) art bulunmakla beraber, ikinci oylamada da seim tamamlanamazsa yenin kim olaca en ok oy alan iki aday arasnda kura ekilmesi suretiyle belirlenecektir. Bu durumda, kimin seilecei fiilen Mecliste ounlukta olan parti tarafn-dan belirlenecek demektir. Cumhurbakan seimiyle TBMM seiminin her halkrda birlikte yaplacak olmasnn sonucu olarak, hemen hemen her zaman her iki organ da ayn siyas ounluun kontrol etmesi ola-candan, konumunu bu siyas ounluun -dolayl olarak da Cumhur-bakanna- borlu olan HSKnn ynettii bir yarg sisteminin bamsz ve tarafsz olmas mmkn grnmemektedir.

Benzer bir durum Anayasa Mahkemesi bakmndan da sz konusudur. Anayasa Mahkemesi oluum ekli itibariyle yasama ve yrtmeden (zellikle ikincisinden, yani Cumhurbakanndan) gerek anlamda ba-msz deildir. yle ki: Anayasa deiiklii teklifi (m. 19/D) Anayasa Mahkemesinin ye saysn 17den 15e indirmektedir. ye seimiyle ilgili olarak bunun dnda bir deiiklik ngrlmemekle beraber, mevcut seme yntemi zaten Cumhurbakan ve TBMMnin arkasndaki ayn siyas ounluun Anayasa Mahkemesini de kontrol etmesine imkn vermektedir. Nitekim Mahkemenin ye saysnn azaltlmas dnda, ol-duu gibi korunan Anayasann 146. maddesine gre, Mahkemenin on iki yesini Cumhurbakan atamaktadr. Yani bu yelerin kim olacann takdiri Cumhurbakanna aittir. Bunlar drdn dorudan atayacak; n YKn, beini ise Yargtay ve Dantayn nerdikleri arasndan seecektir. Bunun anlam, Anayasa Mahkemesinin yelerinin ounun partili Cumhurbakan tarafndan belirlenmesidir. Mahkemenin geri ka-lan yesini de -ok muhtemelen Cumhurbakanyla ayn siyas gr- paylaan- TBMMdeki ounluk seecektir.



2. Fren ve Denge Mekanizmalarnn Yokluu

Meclis gndemindeki anayasa deiiklii teklifinde nerilen hkmet sistemi tasarmn Amerikan bakanlk sisteminden ayran ikinci temel nokta, bu tasarmda Cumhurbakan (Bakan) iin hemen hemen hi-bir etkili fren mekanizmasna yer verilmemi olmasdr. Nitekim Cum-hurbakan hem yardmclarn ve bakanlar hem de btn st dzey kamu grevlilerini (rektrler ve YK yeleri dhil) tek bana atamak-tadr. Oysa Amerikada bakanlar ve yksek brokratlarn atanmas Se-natonun onayna tbidir. Bu arada belirtmek gerekir ki, ABD sistemin-de Bakan Yardmcs Bakanla birlikte halk tarafndan seilmektedir; oysa AKP nerisinde Cumhurbakan yardmclar seimle gelmedii gibi, stelik bunlardan biri hem boalmas durumunda Cumhurbakan-l makamna hem de geici olarak grevi banda olmayan Cumhur-bakanna veklet edecektir. zellikle, halk (veya Meclis) tarafndan seilmi olmayan cumhurbakan yardmcsnn cumhurbakanl ma-kamna vekletinin bir yla kadar srebilecei dnldnde, ortada demokrasi ilkesiyle de badamayan bir durumun olduu aktr.

Bu modelde Cumhurbakan hi kimseye hesap vermek zorunda olma-d gibi, onun zerinde etkili olabilecek hibir denetim mekanizmas da yoktur. Cumhurbakannn sadece ceza sorumluluu vardr; ancak su iledii iddias ile Yce Divana sevk edilse ve orada mahkm edilse bile -ki bu zaten ihtimal ddr- bu onun grevinin sona ermesi anlam-na gelmeyebilir. nk anayasa deiiklii teklifinde Cumhurbakannn grevinin sadece seilmeye engel bir sutan mahkm olmas halinde sona erecei belirtilmektedir. Bu cidden tuhaf bir durumdur: Hakknda kesinlemi mahkmiyet karar olan bir sulu Cumhurbakanl maka-mnda oturmaya devam edecektir.

te yandan, Cumhurbakan yardmclar ile bakanlar iin parlamento denetimi ngrlm olmakla beraber (m. 7/m. 98), bu olduka zayf bir denetimdir. Halen olduu gibi yeni sistemde de TBMM meclis ara-trmas ve genel grme yapabilecek ve milletvekilleri Cumhurbaka-n yardmclarna ve bakanlara yazl soru yneltebileceklerdir. u var ki, genel grmenin denetim etkisi fazla deildir; buna karlk soru yntemi parlamentonun bir bakanla daha dorudan etkileimine imkn verebilir. Meclis aratrmasna gelince, ilgili bakann ve arlan tankla-rn gelip ifade vermesini zorunlu klan hearing oturumlar ve yerinde inceleme yetkileri dhil olmak zere, gl yetkilerle donatlm Ara-trma Komisyonlar kurulmasn salayacak tzk dzenlemeleri ya-plmad srece, bu yol da yrtme zerinde etkin bir denetime imkn veremez. Daha da nemli olan nokta udur: Bir yandan Cumhurba-kan ve TBMMnin seimlerinin birlikte yaplmas, bir yandan da lideri



28

veya nde gelen bir ahsiyeti olaca partisi sayesinde yasamay kont-rol edebilecek bir cumhurbakan araclyla, yasama ve yrtmenin kaynat yeni sistem iinde, bu denetim aralarnn yrtme iin fren ilevi grmesi ok zayf bir ihtimalidir.

Cumhurbakan Yardmclar ile bakanlarn grev sular soruturma konusu olabilmekte, ancak adi sular bakmndan bunlar dokunulmaz-lktan yararlanmaktadrlar (m. 11/m. 106). Ne var ki, Cumhurbakannn memurlar konumunda olan yardmclar ile bakanlarna dokunulmazlk (hem de, ne demekse yasama dokunulmazl) bahedilmesinin hibir makul aklamas yoktur. Bu, eer atanma yerine seimle greve geliyor olsayd, sadece Cumhurbakanna vekletle grevli olan Cumhurba-kan Yardmcs iin uygun olabilirdi. Ayrca, aynen Cumhurbakannn durumunda olduu gibi, Cumhurbakan Yardmclar ile bakanlarn da ancak seilmeye engel bir sutan mahkm olmalar halinde grevleri-nin sona erecei ngrlmektedir. Yani, Yce Divan tarafndan mahkm edilmi ama grevine devam eden Cumhurbakan yardmclar ve ba-kanlar da grebileceiz. Bu arada, seimle deil de atamayla greve gelen bu kiiler bakmndan seilmeye engel bir sutan mahkm ol-mann da ne anlama geldii mehuldr.

Fren mekanizmalar bakmndan bu nerinin baka bir sorunlu yan siyas-idar sistemin ar merkeziyeti ve yasama organnn tek meclisli yapsnn olduu gibi korunmasdr. Oysa, bata ABD olmak zere ba-kanlk sistemlerinin tamamna yakn hem adem-i merkeziyeti (kural olarak federal) bir yapdadrlar, hem de iki meclisli parlamentolara sa-hiptirler. Bylece, merkez ynetim (bakan) hem federe devletler (veya blge ynetimleri) tarafndan, hem de ikinci meclis (senato) tarafndan frenlenebilmektedir. Yukarda iaret edilen bakanlk modelinden dier sapmalarla birlikte dnldnde, bu durumun, alabildiine gl ama ayn zamanda sorumsuz ve denetimsiz bir keyf ynetimi garanti etmeye yarayacan syleyebiliriz.

Kurulmaya allan sistemin fren ve denge mekanizmalar asndan, son olarak Cumhurbakannn ilemlerinin hukuk denetimi konusuna gz atalm. nce u noktay tekrar hatrlayalm: Cumhurbakannn ola-anst hal kararnameleri zaten denetim ddr. Buna karlk, dei-iklik nerisinde, yrrlkteki anayasal sistemde mevcut olan kanun hkmndeki kararnamelerin (KHK) yerine geirilmek istenen Cumhur-bakanl kararnamelerinin Anayasa Mahkemesinin denetimine tbi olacaklar ngrlmektedir. Fakat Anayasa Mahkemesinin, temel hakla-rn kararnamelerle dzenlenemeyeceine ilikin kstlama dnda kalan kaytlar uygulamas, yukarda iaret edilen teknik-hukuk nedenlerle, hi de kolay olmayacaktr. Byle bir durumda, yksek Mahkemenin bu



alana mmkn olduunca girmemeyi tercih etmesi kuvvetle muhte-meldir. Aslna baklrsa, yine yukarda aklanan yaps karsnda, Ana-yasa Mahkemesinin Cumhurbakanl kararnamelerini denetlemeye istekli olacan dnmek de makul olmasa gerektir. Sonu olarak, ok gl bir ihtimalle yasama ve yrtme iktidarn elinde tutan ayn siyas ounluun kontrolnde olacak olan Anayasa Mahkemesinin cumhurbakanl kararnamelerini lykyla denetleyecei ve bu suretle Cumhurbakanl makam iin gerek bir fren ilevi grebilecei sy-lenemez.

Cumhurbakannn dier kural-koyucu (dzenleyici) ilemi olan ynet-melikler ise, darenin her trl eylem ve ilemlerine kar yarg yolu(-nun) ak olduunu belirten 125. maddenin birinci fkras gereince, normal olarak idar yarg tarafndan denetlenecektir. Cumhurbakannn karaca ynetmelik onun tek bana yapt bir ilem olacaktr ama deiiklik teklifinde bu tr ilemleri yarg denetiminden muaf tutan 125. maddenin ikinci fkrasnn yrrlkten kaldrlmas ngrld iin (m. 19/E), bu konuda bir sorun yoktur. te yandan, yarg denetimi sadece darenin dzenleyici ilemleri iin deil, idar kararlar iin de geerli olduundan, cumhurbakannn tek bana yapaca btn brokratik atamalar da idar yargnn denetimine tbi olacaktr. Buna YK yeleri-nin ve rektrlerin atanmas da phesiz dhildir. Ancak, yargnn ng-rlen genel yaps iinde bu denetim yolunun da ileyeceinin herhangi bir garantisi yoktur. Yargnn, bu atamalarn en azndan bir ksm bak-mndan, eski hkmet tasarruflar (political acts) doktrinini canlan-drmas bile ihtimal dahilindedir.



30

G. SONU

Bu aratrmada balca, bakanlk hkmet sisteminin mahiyeti ve zellikleri, bu sistemin baka lkelere ihra edilebilirlii ve bu arada Latin Amerikann bakanlk tecrbesi ve Trkiyede demokratik bir bakanlk sisteminin uygulanma ans konularn ele aldk. Son olarak da Adalet ve Kalknma Partisine mensup milletvekillerince 10 Aralkta TBMMne sunulan anayasa deiikliinin nasl bir hkmet sistemi n-grdn gzden geirdik. imdi bu aratrmadan kan sonular zetleyebiliriz.

1. Teorik bir model olarak bakanlk sisteminin demokratik bir rejim iin elverili bir ereve oluturduuna phe yoktur. Nitekim bu sistem prototipini oluturduu Amerika Birleik Devletlerinde demokrasinin kurulup yerlemesine imkn vermitir. ABD bugn dnya zerindeki nispeten ileri saylan temsil demokrasiler arasndadr.

2. Ancak, dnyann eitli yerlerinde yaplan denemeler bu sistemin baka lkeler veya toplumlara adapte edilmesinde cidd zorluklar ol-duunu gstermektedir. Nitekim Orta ve Gney Amerikadaki bakan-lk sistem denemeleri genellikle baarsz olmu, buralarda istikrarl bakanlk demokrasileri kurulamamtr. Bu arada, bakanlk veya ba-kanlk sistemle maruf olan bu lkelerin iktisad gelimilik ve refah dzeylerinin de nispeten dk olduu dikkati ekmektedir. Bu durum bakanlk sisteminin baar ansnn ABDnin zel koullaryla snrl ol-duunun ve bu sistemin baka lkelere ihra edilemeyeceinin yaygn olarak dnlmesine yol amtr.

3. Ancak bakanlk sisteminin baka lkelerde baarsz olmasnda, bu modeli kendi lkelerine aktarmaya alan ynetici elitlerin ona sisteme yabanc unsurlar eklemelerinin ve/veya orijinal modelin kimi unsurla-rn almay bilinli olarak ihmal etmelerinin de etkili olduunu belirtmek gerekir. Sistemin ruhuna aykr olarak eklenen unsurlar arasnda, baka-na verilen gl kararname ve olaanst hl yetkileri ile yasama orga-nn fesih yetkisi bata gelmektedir. Bu bakanlk sisteminin genellikle ihmal edilen unsuru ise fren ve denge mekanizmalardr.

4. Bakanlk sisteminin Trkiyeye uyarlanmasnda ise daha baka zel glkler vardr. Bunlar ksaca, bakanlk sisteminin ABDde baarl olmasn salayan anayasa-d etkenlerin Trkiyede var olmamas olarak belirtebiliriz. Trkiyenin devleti ve merkeziyeti niter siyas gelenei, disiplinli ve lider odakl parti yaps ile otoriter ve hiyerarist siyas kltr, orijinal bakanlk modelinin bile Trkiyede demokratik bir ekilde ilemesini son derece zorlatracak etkenlerdir.



5. TBMMne sunulan anayasa deiiklii teklifinde ngrlen hk-met sistemi modeli sz konusu olduunda ise u hususlar ne k-maktadr:

a) Bu teklif kuvvetler ayrlna deil fakat kuvvetler birliine da-yal bir hkmet sistemi ngrmektedir. Yrtme yetkisini tek bana elinde bulunduran cumhurbakan, herhangi bir kayt ve arta balan-mam olan TBMMyi fesih yetkisi ve disiplinli partisi sayesinde, yasa-mann kompozisyonunu da istedii gibi belirleyebilecek ve onu kendi iradesine uymaya zorlayabilecek durumdadr.

b) Bu tasarm, ayrca, yrtmeyi (cumhurbakann) frenleyip dengeleyecek mekanizmalardan da byk lde yoksundur. Cum-hurbakan temel siyasetleri belirleme, btn st dzey kamu grev-lilerini atama, olaanst ynetim iln etme ve hem bu dnemlere zg olarak hem de olaan dnemlerde kararname karma yetkile-rine sahiptir. Buna karlk, Meclisin onayna tbi olan olaanst hal iln hari, onun bu yetkileri kullanmas baka herhangi bir makamn onayna ihtiya gstermemektedir. Ayrca cumhurbakann ne so-rumlu tutmak ne de siyas olarak denetlemek mmkndr. Keza, yar-dmclar ve bakanlar iin ngrlen denetimin de etkili olma ihtimali zayftr.

c) Hukuk denetime gelince, manzara bu bakmdan da pek par-lak grnmemektedir. Cumhurbakannn asl nemli olan kararname kartma yetkisi iin ngrlen hukuk denetim pek fazla etkili olabile-cek gibi deildir. Bu, hem yukarda aklanan hukuk-teknik nedenlerle, hem de oluum ekli itibariyle Anayasa Mahkemesinin Cumhurbaka-nnn etkisine ak olmas nedeniyle byledir. Cumhurbakannn olaa-nst kararnameleri ise zaten yarg denetiminden muaftr.

d) Bu teklifin tuhaf bir zellii de, iki ayr yerinde, cumhurba-kannn normal olarak iki dnem ve en fazla 10 yl olmas gereken grev sresinin fiilen 15 yla kadar uzamasn mmkn klacak hkmler ier-mesidir. Daha da tuhaf olan, bu durumlardan birinin sadece grevdeki cumhurbakannn iradesine bal olarak ortaya kabilecek olmasdr. Sresini uzatmak isteyen bir cumhurbakannn ikinci dneminin ban-da meclisi feshetme karar vermesi bunun iin yeterli olacaktr.

6. Ksaca, bu anayasa deiiklii teklifi Trkiye Cumhuriyetini tek bir ki-inin kontrolsz ve keyf ynetimine brakabilecek bakanc bir model ngrmektedir. Hkmet sistemi deiiklii grnm altnda rejimin deitirilmesi derken kastettiimiz budur. Trkiyenin kii kltn ne karan, komniter ve hiyerarik kltrel yapsyla birlikte dnld-nde, tek kiinin snrsz iktidar neredeyse kanlmaz bir durumdur.



32

Baka bir deyile, ngrlen model tam da Cumhurbakan Erdoan iin tasarlanm bir elbise gibidir. 11

7. Trkiyenin sahip olduu iyi-kt demokratik tecrbesi ve gelecee dnk demokrasi midi asndan bir talihsizlik tekil ettiine phe bulunmayan bu anayasa deiiklii teklifinin TBMMdeki grmeler esnasnda ksmen dzeltilme ans elbette vardr. Ancak, AKP liderlii-nin demokrasi anlaynn nitelii, maalesef bu konuda iyimser olmak iin fazla neden brakmamaktadr. AKPlilerin bu neriye de yansyan demokrasi anlay ise yle zetlenebilir: Millet kendine bir lider se-er. Milletin setii lider (milletin adam) bizatihi milletin yanlmaz iradesini temsil eder. yleyse, demokrasi demek, seim yoluyla kamu ilerinin sevk ve idaresini bu hayrhah ve yanlmaz lidere havale etmek demektir. Tanm gerei, milletin adamnn milletin iyilik ve karndan sapmas diye bir ihtimali sz konusu olmad iin de, onun hukukla veya baka bir ekilde denetlenmesine ihtiya yoktur. Milletin nderi-nin ve onun adamlarnn elini-kolunu balayacak (frenleyecek veya dengeleyecek) olan her kurum ve mekanizma vesayet demektir. Onun iin, mesele bu vesayeti kaldrmaktr, vesayet kalkt anda demokrasi otomatik olarak kurulmu olur.

11. Vaktiyle Fransann Beinci Cumhuriyet (1958) Anayasas iin de literatrde De Gaulle iin biilmi elbise (tailor-made for De Gaulle) denmitir.

Trkiyenin sahip oldu-u iyi-kt

demokratik tecrbesi ve

geleceednk de-

mokrasi mi-di asndan

bir talihsizlik tekil ettiine

phebulunmayan bu anayasa

deiikli-i teklifinin TBMMdeki grmeler

esnasnda ksmen d-

zeltilme ans elbette vardr.



ATIF YAPILAN KAYNAKLAR

J. M. Carey (2005), Presidential versus Parliamentary Government. Handbook of New Institiutional Economics iinde, C.Menard and M.M. Shirley ed., Netherlands: 2005, http://www.colorado.edu/ibs/eb/alston/psci4028/fall_2010/Presidential versus Parli-amentaryGovernment%20by%20Carey.pdf, Eriim: 16.07.2012, s. 91-122.

J. A. Cheibub & Z. Elkins & T. Ginsburg (2011), Latin American Presi-dentialism in Comparative and Historical Perspective, TheUniversityofChicago,PublicLawandLegalTheoryWor-kingPaper Series, Texas Law Review, Vol. 89: XXXX, ss. 1-33. ttp://www.law.uchicago.edu/academics/publiclaw/index.html

Maurice Duverger (1980), A New Political System Model: Semi-Presi-dential Government, European Journal of Political Research, Vo. 8, No. 2 (June), ss. 165-187.

Mustafa Erdoan (2015), Anayasal Demokrasi (Ankara: Orion Kitabe-vi).

Mustafa Erdoan (2013), Bakanlk Sistemi, Demokrasi ve Trkiye, Yeni Trkiye, Say 51 (Mart- Nisan), ss. 542-47.

Alan Grant (1991), The American Political Process (Darthmouth: 4th ed.).

Harry Kantor (1992), Efforts Made by Various Latin American Count-ries to Limit the Power of the President, Arend Lijphart (ed.), Parliamentary versus Presidential Government (Oxford University Press), ss. 101-110.

Harold Laski (1992), The President and Congress, Arend Lijphart (ed.), Parliamentary versus Presidential Government (Oxford University Press), ss. 75-77.

Jan-Erik Lane (2011), Constitutions and Political Theory (Manchester & New York: Manchester University Press, 2nd. ed.)

Scott Mainwaring (1993), Presidentialism, Multipartism and Democra-cy: The Difficult Combination, Comparative Political Studies, V. 26, n. 2 (July), ss. 198-228.

Scott Mainwaring (1992), Presidentialism in Latin America, Arend Lijphart (ed.), Parliamentary versus Presidential Go-vernment (Oxford University Press), ss. 111-117.



34

Ergun zbudun (2015), Bakanlk Sistemi ve Trkiye, Liberal Pers-pektif: Analiz, http://www.ozgurlukarastirmalari.com/pdf/rapor/OAD_Nr7UeOc.pdf

Giovanni Sartori (1994), Comparative Constitutional Engineering (New York University Press).



EKLER

EK 1

2016 Yl tibariyle Bakanlkla Ynetilen (ABD hari) lkelerde

zgrlk ve Hukukun stnlnn Durumu

lke zgrlk* Hukukun stnl**

Arjantin zgr/79 55/100

Brezilya zgr/81 55/100

Ekvador Ksmen zgr/59 45/100

Kolombiya (niter) Ksmen zgr/63 51/100

Kosta Rika zgr/90 68/100

Meksika Ksmen zgr/65 46/100

Nijerya Ksmen zgr/48 44/100

ili zgr/95 68/100

Venezuela Ksmen zgr/35 28/100 (sonuncu)



36

EK 2

Bakanlkla Ynetilen lkelerde (ABD Hari) Kii Bana Ulusal Gelir

(ABD Dolar Olarak)

lke Nominal Satn Alma Paritesine Gre

Arjantin 12.425 20.170

Brezilya 7.447 15.048

Ekvador 6.640 11.788

Kolombiya 5.194 14.171

Kosta Rika 10.916 15.365

Meksika 10.174 18.857

Nijerya 2.640 6.351

ili 16.573 25.415

Venezuela 5.908 15.251

0312 213 24 00

Turgut Reis Caddesi, No: 15/4 Mebusevleri ankaya - Ankara

ozgurlukarastirmalari

[email protected]

ozgurlukar

Liberal PerspektifAnaliz

Say: 3, Aralk 2016

BAKANLIK SSTEM, LATN AMERKA TECRBES VE

TRKYEProf. Dr. Mustafa Erdoan

Documents

BAŞKANLIK SİSTEMİ, LATİN AMERİKA TECRÜBESİ …ozgurlukarastirmalari.com/pdf/rapor/OAD_BtZXPV7.pdf · Liberal Perspektif Analiz Sayı: 3, Aralık 2016 BAŞKANLIK SİSTEMİ,