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SECTOR PBLICO. GASTOS Y RECURSOS QUINES SOSTIENEN FISCALMENTE AL ESTADO?1

Las actividades econmicas que se desarrollan en un pas pueden ser divididas en dos

partes: la realizada por el sector privado y la realizada por el Estado. El alcance y papel

del Estado ha ido evolucionando a lo largo de la historia y vara de un pas a otro.

Una forma de medir la importancia del Estado en la economa es a travs de la

participacin del gasto pblico en el total del PBI de un pas.

En este sentido, durante el siglo XIX y comienzos del XX, la participacin estatal en la

economa de los principales pases capitalistas fue muy limitada, excepto en los

perodos de guerra. Durante los 150 aos que sucedieron a la independencia de los

Estados Unidos (en 1776), el peso del sector pblico en la economa no super el 3%

del PBI. Pero la depresin que comenz en 1929 oblig a una fuerte intervencin

estatal: entre 1930 y 1940, la participacin del sector pblico en la economa

estadounidense se triplic hasta llegar al 10% del PBI hacia 1945. En la actualidad

alcanza alrededor del 42% del PBI si se toma en cuenta la sumatoria de gastos del

gobierno federal, estatal y local.

En la Argentina el peso econmico del Estado, si se toman los tres niveles de gobierno

(nacional, provincial y municipal), alcanza al 42%, igual que Estados Unidos y por

debajo del promedio europeo.

El Estado gasta dinero para proveer los llamados bienes pblicos. Se define como bien

pblico a aquel que est disponible para el consumo de toda la sociedad, sin importar

quin paga y quin no; por ejemplo, justicia, seguridad, educacin, salud y seguridad

social, entre otros. En los ltimos aos, la Argentina destina una creciente parte de sus

ingresos a pagar la deuda pblica. Asimismo, muchos servicios que eran suministrados

principalmente por el Estado, en la actualidad son ofrecidos tambin por el sector

privado, tales como seguridad y educacin.

1 Esta ficha destinada al uso en la Ctedra de Elementos de Economa y Concepciones del Desarrollo de la Carrera de Ciencias de la Comunicacin Social de la UBA, fue elaborada por la docente Judith Knig. Buenos Aires, febrero de 2012.

2

PRESUPUESTO NACIONAL2

El Presupuesto Nacional es un resumen anual y sistemtico que establece las

previsiones del gasto pblico y de los recursos necesarios para cubrirlas. La Ley de

Presupuesto Nacional evidencia cules son las lneas de accin de gobierno, es decir,

establece cules son las prioridades del gasto y estima los recursos con los que se

financiar.

Las instancias de la Ley de Presupuesto Nacional son las siguientes:

Preparacin del proyecto

La elaboracin del proyecto de ley est a cargo del Poder Ejecutivo que lo presentar

al Congreso antes del 15 de septiembre de cada ao. Prcticamente, el Proyecto del

Presupuesto General es preparado por la Secretara de Hacienda, sobre la base de

clculos suministrados por los organismos del Estado. Estos datos son analizados

junto con los planes de gobierno y con las estimaciones de los recursos pblicos. El

Proyecto as elaborado es enviado a presidencia donde se discute, corrige y aprueba.

Finalmente debe enviarlo al Congreso junto a un documento explicativo de cada uno

de los rubros.

Aprobacin de la ley

Este proceso no difiere al que es comn a todas las leyes aunque con ciertas

particularidades. La Cmara de Origen es la de Diputados, el Congreso tiene

facultades para aumentar o disminuir las distintas partidas de gasto pblico e incluir

otras no previstas por el proyecto original.

Veto de la ley:

Luego que el Proyecto de ley fue discutido y aprobado por ambas Cmaras, pasa al

Poder Ejecutivo para su examen y posterior promulgacin como ley. Si el Poder

Ejecutivo tuviera objeciones, cuenta con diez das hbiles para devolverlo a la Cmara

de Diputados. Dentro de esos diez das, el Poder Ejecutivo puede ejercer la facultad de

veto, es decir que puede desechar todo o parte del Proyecto de Ley de Presupuesto.

2 Los conceptos vertidos en este tem, as como en Gasto Pblico y Recursos del Sector Pblico provienen del sitio web http://www.afip.gov.ar/ef/docentes_conceptos.html

3

Falta de sancin en tiempo oportuno:

Si la sancin del Presupuesto no se hubiera realizado en tiempo y forma, la Ley de

Contabilidad Pblica dispone para suplirlo, que rija el del ao anterior, "a los fines de la

continuidad de los servicios".

Ejecucin

La ejecucin del Presupuesto consiste en realizar un conjunto de operaciones o de

actos reglamentados, que tienen como objeto recaudar los distintos recursos pblicos y

realizar los gastos pblicos o inversiones previstas por aquel.

Control presupuestario

En esta etapa se comprueba si se cumplieron las gestiones y si existi un correcto

manejo de los fondos pblicos.

La poblacin puede ejercer el control del cumplimiento del Presupuesto a travs de sus

representantes en el Congreso Nacional. Es importante destacar que uno de los

principios bsicos para conformar el Presupuesto Nacional es el principio de

publicidad. Es decir, que cada una de las etapas del proceso de elaboracin y

cumplimiento del Presupuesto debe ser dada a conocer a la poblacin a travs, por

ejemplo, de los medios de difusin masivos.

Los sistemas de control pueden clasificarse segn la oportunidad en que se realizan

en:

preventivos: cuando se efectan antes de la ejecucin del Presupuesto.

concomitantes: cuando se efectan durante la ejecucin del Presupuesto (los

realizan la SIGeN y el Poder Legislativo).

definitivos o crticos: cuando se practican despus al finalizar la etapa de

ejecucin del Presupuesto.

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En el grfico siguiente se observa el circuito del presupuesto nacional:

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GASTO PBLICO

La Ley de Presupuesto Nacional evidencia cules son las lneas de accin del Estado,

es decir, define cules son los gastos pblicos y establece los recursos con que har

frente a dichos gastos.

Nos detendremos en los gastos pblicos. Se trata de las erogaciones dinerarias que

realiza el Estado en virtud de la ley para cumplir con sus fines consistentes en la

satisfaccin de necesidades pblicas. Los elementos que componen el gasto pblico

son:

la administracin de justicia, de acuerdo con las leyes que existen en el pas: el

Estado debe sostener econmicamente al Poder Judicial;

la elaboracin de leyes que organizan la vida en sociedad: el Poder Legislativo;

su propia administracin: el Poder Ejecutivo (Ministerios y organismos pblicos);

defensa exterior y la seguridad interior: Fuerzas Armadas y Fuerzas de

Seguridad;

Deuda Pblica: gastos para saldar la deuda interna y externa.

Adems, el Estado debe contar con recursos para el desarrollo de Servicios Sociales,

es decir, otras funciones cuyas prestaciones son llevadas a cabo por los distintos

niveles de gobierno.

Los gastos fijados por la Ley de Presupuesto Nacional pueden clasificarse de acuerdo

a distintos criterios:

Objeto del gasto: Es el modo de ordenar, resumir y presentar los gastos que se

encuentran programados en el presupuesto, a fin de identificar el tipo de bien o servicio

que se adquiere, las transferencias de fondos que se realizan como tambin, las

variaciones de activos y pasivos. Los gastos se agrupan conforme a ciertas pautas, y a

travs de distintas combinaciones sirven para proporcionar informacin acerca del

comportamiento de la economa pblica. Ejemplo: Gastos en Personal, Bienes de

Consumo, Servicios no Personales.

6

Finalidad funcin: Presenta el gasto pblico segn la naturaleza de los servicios que

las instituciones pblicas brindan a la comunidad. Por otra parte, permiten determinar

los objetivos generales y los medios a travs de los cuales se estiman alcanzar stos.

Son un instrumento fundamental para la toma de decisiones. Ejemplo: servicios

sociales, deuda pblica, administracin gubernamental, servicios de defensa y

seguridad, servicios econmicos.

Fuente de financiamiento: La clasificacin por fuente de financiamiento consiste en la

presentacin de los gastos pblicos de acuerdo a los tipos genricos de recursos

empleados para su financiamiento. Este tipo de clasificacin identifica el gasto segn

los ingresos que los financian. As, un gasto puede ser financiado por una cierta fuente

de financiamiento (i.e.: Tesoro Nacional) o bien, por una combinacin de fuentes.

Programa: Categora de programacin, que es unidad formal de asignacin de

recursos, que tiene el propsito de satisfacer demandas de la comunidad en el

contexto de una poltica presupuestaria especfica.

Ubicacin Geogrfica: Establece la distribucin espacial de las transacciones

econmico financieras que realizan las instituciones pblicas, tomando como unidad

bsica de clasificacin la divisin poltica del pas.

RECURSOS DEL SECTOR PBLICO

Para desarrollar su actividad, es obvio que el Estado no puede vender en forma directa

sus servicios, por lo que se valdr de distintos procedimientos mediante los cuales

logra el poder de compra necesario para efectuar las erogaciones propias de su

actividad financiera. A esto denominamos recursos del Estado.

Si bien existen distintos enfoques para su clasificacin, consideramos que los criterios

econmico y el de las finanzas pblicas son tiles para esquematizar, de modo

general, el tipo de recursos con que se financia el funcionamiento del Estado.

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Clasificacin econmica de los recursos

Ingresos corrientes Ingresos tributarios: son impuestos que se originan en la potestad que tiene el

Estado Nacional para establecerlos.

Ingresos no tributarios: son entradas por tasas, contribuciones por mejoras y

derechos pagados a cambio de bienes y servicios, como as tambin el concepto

de regalas (recursos que recibe el Estado producto de exploraciones y

explotaciones de yacimientos mineros y de hidrocarburos). Tambin se

consideran ingresos no tributarios a las multas.

Contribuciones a la Seguridad Social: son obligaciones de los trabajadores

activos y contribuciones patronales que se destinan a atender los distintos

regmenes de previsin y asistencia social.

Venta de bienes y servicios de las administraciones pblicas: son recursos

provenientes de la venta de bienes y la prestacin de servicios que se relacionan

con las actividades sociales o comunitarias habituales de los ministerios e

instituciones descentralizadas.

Ingresos de operacin: resultan de las actividades propias de produccin de las

empresas pblicas no financieras, cuya gestin se realiza segn criterios

comerciales y/o industriales. Incluye los ingresos por la venta de subproductos;

por ejemplo, las ventas de Papel Prensa o del sector elctrico pblico.

Rentas de la propiedad: incluyen los intereses por prstamos otorgados,

intereses provenientes de inversiones en ttulos y valores pblicos, y los

intereses por depsitos bancarios y bonos. Tambin, los arrendamientos de

tierras y terrenos incluyen los pagos por el uso de la tierra. Comprende los

ingresos por derechos sobre bienes intangibles.

Ingresos de capital (el

Estado suele utilizar

estos recursos con el fin

de financiar gastos de

capital, es decir,

inversiones

extraordinarias).

Recursos propios de capital: abarca las ventas de activos de capital fijo; se trata

de la venta de tierras y terrenos (bosques, campos, reas de explotacin de

yacimientos minerales y zonas pesqueras), edificios e instalaciones, y

maquinarias y equipos. Tambin comprende la venta de activos intangibles

(patentes, derechos de autor y marcas registradas).

Transferencias de capital: son los ingresos que se perciben sin contraprestacin

de bienes o servicios, con el fin de lograr que el beneficiario de los recursos los

destine a la financiar sus gastos de capital. Un ejemplo son las donaciones.

Recuperacin de prstamos y venta de acciones: son rescates de crditos

otorgados por el Estado.

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Ingresos de fuentes

financieras (para

cubrir las

necesidades

derivadas de la

insuficiencia de

recursos corrientes y

de capital)

Endeudamiento pblico: son recursos provenientes de la emisin de ttulos,

bonos o la contratacin de emprstitos. Los prstamos son recursos

provenientes de la obtencin de financiamiento a corto y largo plazo del sector

privado, pblico y externo. Tambin se incluye como endeudamiento pblico, los

mecanismos de financiamiento presupuestario cuyo origen es el crdito de los

proveedores expresado mediante cuentas y documentos por pagar.

Disminucin de la inversin financiera: las variaciones de los saldos en caja y

bancos y de cuentas y documentos por cobrar, se incluyen como disminucin de

activos financieros.

Clasificacin de los recursos segn las finanzas pblicas

Desde las finanzas pblicas los recursos se clasifican segn sean recursos

provenientes de:

I) el ejercicio de poderes inherentes a la soberana del Estado,

II) bienes y actividades del Estado,

III) ingresos accesorios.

I) Recursos provenientes del ejercicio de poderes inherentes a la soberana del Estado

Recursos tributarios: Son los principales recursos con los que cuenta el Estado.

Los Impuestos son el medio de financiacin de los servicios pblicos indivisibles. Sus

caractersticas son:

no pueden ser prorrateados ya que el destinatario de los fondos (o fundamento

de su existencia) es la comunidad como un todo y no ciudadanos particulares,

provienen de una ley,

satisfacen necesidades pblicas primarias y secundarias,

Ejemplo: Impuesto a las Ganancias.

Las Tasas se caracterizan por:

corresponder a la prestacin de un servicio pblico divisible, dirigido hacia el

usuario que lo solicita,

provenir de una ley,

satisfacer necesidades pblicas,

Ejemplo: tasa para Pasaporte, tasa de Aeropuerto.

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Las Contribuciones Especiales son: medios de financiamiento:

establecidas por ley, generalmente del Poder Legislativo Municipal,

destinadas a obras y servicios pblicos divisibles,

que satisfacen necesidades pblicas pero que pueden derivar en ventajas

patrimoniales para determinados ciudadanos,

se suelen aplicar a propietarios que incrementan el valor de su inmueble a

causa de una obra realizada por el Estado,

Ejemplo: Contribuciones por mejoras de cloacas, "Contribucin especial para

pavimentacin de una calle", "Contribucin especial por extensin de lnea de

subte".

Crdito pblico: son operaciones financieras de emprstito o emisin de ttulos

pblicos que realiza el Estado.

Emisin de moneda: son procedimientos monetarios que de acuerdo al marco legal

vigente permiten al Estado imprimir billetes y acuar monedas.

II) Recursos provenientes de bienes y actividades del Estado

Son el producido de bienes de dominio pblico y privado.

- De dominio pblico: son bienes que posee el Estado para disfrute de la

sociedad y no pueden ser vendidos, pero generan recursos. Ejemplos:

mares, bahas, ensenadas, canales, puentes, ruinas arqueolgicas, etc.

- De dominio privado: son bienes del Estado que no estn destinados al uso

de todos los habitantes, son enajenable y prescriptibles. Ejemplos: tierras sin

dueos, ferrocarriles, determinadas construcciones hechas por el Estado.

Supervit de empresas pblicas: se trata de empresas pblicas o de aquellas

que fueron privatizadas. En algunos casos el concesionario paga un canon

anual al Estado y en otros, el Estado tiene una participacin accionaria que le

permite disponer de dividendos.

Transferencias de capital: el Banco Central de la Repblica Argentina (BCRA)

realiza un aporte anual de acuerdo a la Ley de Presupuesto y, como

consecuencia de las ganancias por intereses de las reservas que tiene el BCRA,

transfiere al Tesoro ingresos que se consideran NO tributarios.

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III) Ingresos accesorios

Privatizaciones

Ventas

QUINES SOSTIENEN FISCALMENTE AL ESTADO?

La mayora de los recursos pblicos proviene de la recaudacin tributaria y de

seguridad social. Para hacer un anlisis de la estructura tributaria y, en particular,

sobre quines soportan la mayor carga tributaria en nuestro pas es necesario partir de

algunos conceptos en cuanto a clasificacin y diferenciacin de impuestos.

Impuestos directos e indirectos, progresivos y regresivos

En primer lugar, desde el criterio de diferenciacin administrativo o formal existe

imposicin directa o indirecta. Se dice que los impuestos son directos cuando no

pueden ser trasladados (incluye los impuestos a la renta y al patrimonio), la imposicin

indirecta en cambio es la que recae sobre el consumo de la renta y la circulacin y el

trfico patrimonial. Es decir que la diferencia estara dada por la gravabilidad de

manifestaciones inmediatas o directas de riqueza, -impuestos directos- o de

manifestaciones mediatas o indirectas de riqueza, esto es impuestos indirectos.

Asimismo tambin se pueden clasificar los tributos en progresivos y regresivos, los

primeros son aquellos que provocan que paguen en mayor proporcin aquellos que

tienen mayores recursos y los segundos producen el efecto contrario, es decir, pagan

ms aquellos que menos tienen. Por lo general se entiende que los impuestos directos

son progresivos y los indirectos son regresivos. Un ejemplo de impuesto progresivo es

el impuesto a las ganancias, con alcuotas diferenciales segn el nivel de ganancia

obtenida, es decir que deben pagar un porcentaje mayor de impuestos a medida que

se asciende en la escala de ingresos. Por su parte, el Impuesto al Valor Agregado es

un impuesto regresivo, porque al ser una alcuota nica que se aplica sobre los

consumos de toda la poblacin, provoca que paguen ms (en proporcin a sus

ingresos) aquellos que menos ganan, puesto que estos ltimos destinan todo su salario

al consumo.

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Teora del beneficio o capacidad contributiva

La imposicin tambin puede clasificarse segn tenga en cuenta la capacidad

contributiva o la teora del beneficio.

Segn la teora del beneficio, la carga impositiva debe pesar sobre aquellas personas

que se benefician con la actividad del estado, as los hospitales deberan ser

mantenidos por aquellas personas que asisten a dichas instituciones.

Por otro lado la teora de la capacidad contributiva se basa en el principio de que debe

aportar ingresos al estado aquel que tenga capacidad econmica para hacerlo.

Justicia tributaria

El requisito de que la distribucin de los pagos impositivos deber ser justo es muy antiguo

y de esa conviccin estaban imbuidos tanto los autores que defendieron el principio de

capacidad de pago, como aquellos que propugnaron que el reparto de la carga tributaria

debe hacerse segn la regla que paguen quienes reciben los servicios o sea la teora del

beneficio.

Adam Smith entenda que para financiar las actividades mnimas que debe desempear el

gobierno, se deba recurrir a la recaudacin tributaria, pero le pareca injusto que el

conjunto de la sociedad financie un gasto que beneficie slo a una parte de sta. As, en el

Libro V de La Riqueza de las Naciones parece dejar clara su posicin en favor de la regla

del beneficio, es decir, que paguen aquellos que se benefician con la actividad que realiza

el estado, aunque tambin sugiere gravar a los individuos en proporcin a sus respectivas

capacidades, esto es, en proporcin a las rentas que respectivamente disfrutan bajo la

proteccin del estado.

Durante el perodo en que desarroll su teora Adam Smith se evolucion desde una

fiscalidad indirecta que haba pretendido extender y generalizar el campo de la imposicin

para alcanzar a todas las clases sociales, inclusive a aquellas que se encontraban exentas

de los impuestos patrimoniales como la nobleza y el clero durante el feudalismo, hacia la

fiscalidad directa a partir de la Revolucin Francesa, que consagr el principio de la

distribucin de los impuestos entre los ciudadanos en razn de sus facultades y llev a

los revolucionarios franceses a suprimir los denominados impuestos indirectos.

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En Estados Unidos hubo en principio una fuerte resistencia a la imposicin directa. As, en

1894, el impuesto a la renta se declar inconstitucional porque se consider que

discriminaba entre las personas de acuerdo con su renta.

Luego de la gran depresin y junto con la aplicacin de medidas de corte keynesiano en

las distintas economas del mundo, que dieron lugar a un incremento en el peso del sector

pblico en la economa, se produjo un aumento de la recaudacin tributaria, de modo tal

que permitiera solventar el nivel creciente de gastos que iba experimentando el Estado.

Para ello fue necesario contar con el aporte de aquellos sectores con mayor capacidad

contributiva, por lo que la imposicin de medidas keynesianas ir acompaada del

establecimiento de tributos progresivos y de la adopcin del principio de capacidad de

pago.

Con el enfoque neoliberal, que concibe un estado mnimo que no debe intervenir en la

asignacin eficiente de los recursos que hace el mercado, vuelven a variar las formas de

imposicin, que se sustenta en impuestos regresivos.

La justificacin terica para hacer recaer el peso de los impuestos sobre el sector de la

poblacin con menores recursos, parte del supuesto de que los impuestos deben ser

neutrales y eficientes. En este sentido, los impuestos al consumo (como el IVA)

cumplen con ambos requisitos, porque se afirma que no interfieren en las decisiones de

inversin y resulta ms sencilla su recaudacin.

Incidencia de la tributacin en la distribucin del ingreso y distribucin de la carga tributaria

La distribucin primaria es aquella que resulta de la interaccin de los mercados, la

sociedad civil y el Estado, con sus intervenciones y regulaciones de todo tipo con

excepcin de la propiamente fiscal (es decir, la que se realiza a travs de la recaudacin

de impuestos y otros ingresos pblicos y de la asignacin del gasto pblico). Por su parte

la distribucin secundaria, se refiere a la correccin usualmente progresiva- que realiza la

accin fiscal del Estado a la distribucin primaria.

Gaggero3 afirma que la historia parece mostrar que all donde la distribucin primaria es

muy desigual y regresiva, es ms limitada la correccin que puede hacer la distribucin

3 Conceptos expresados por Jorge Gaggero en La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravo (y los desafos del presente). Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008. CEFIDAR

13

secundaria, tanto por una cuestin instrumental, como por las correlaciones de fuerza ya

que los actores y procesos que definen el grado de regresividad primaria tendrn tambin

capacidad para bloquear eventuales reformas fiscales (tributarias y de gasto pblico) que

podran mitigarla, al menos en parte, en la fase de redistribucin secundaria. En

definitiva, lo que ocurre es que una vez concentrada la propiedad, resulta muy difcil

redistribuirla.

Esta circunstancia tambin puede explicar la distribucin de la carga tributaria segn el

nivel de ingresos de la poblacin. As en los pases de altos ingresos, la recaudacin se

concentra principalmente en impuestos directos, es decir, impuestos progresivos, lo que da

como resultado que los gastos gubernamentales son afrontados fundamentalmente por las

personas de altos ingresos. Por el contrario, en los pases de bajos ingresos o de muy

desigual distribucin del ingreso, la carga tributaria es soportada principalmente por las

personas de ingresos bajos, a travs de la imposicin indirecta, es decir de impuestos

regresivos.

En las dos tablas siguientes, se verifica que la poltica fiscal empeora el coeficiente de Gini

en casi todos los pases de AL y lo mejora en los pases de la OCDE:

Fuente: Gmez Sabaini y Cetrngolo (2008) en base a De Ferrantis y otros (2004) http://www.eclac.org/ilpes/noticias/paginas/4/29744/Oscar Cetrangolo y Gomez Sabaini seminario CEPAL.pdf

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Fuente: Gmez Sabaini y Cetrngolo (2008) http://www.eclac.org/ilpes/noticias/paginas/4/29744/Oscar Cetrangolo y Gomez Sabaini seminario CEPAL.pdf

Referencias: ITF: ingreso total familiar; IFPC: ingreso familiar per cpita; IFE: ingreso familiar equivalente: IN: impuestos nacionales; IM: impuestos municipales; IP: impuestos provinciales o estaduales; SS: seguridad social.

Anlisis de la evolucin del sistema impositivo argentino

En Argentina los impuestos coloniales y pos coloniales, salvo pocas excepciones, tuvieron

un sesgo recaudatorio y no tuvieron en cuenta los principios de tributacin que ya por

entonces eran materia de preocupacin de los cientficos de la poca. En ese sentido los

gravmenes al comercio exterior procuraron la casi totalidad de los recursos del erario a

Buenos Aires hasta 1853.

El desprecio por el principio de la capacidad contributiva fue ms evidente entre 1891 y

1931 en que se acenta la recurrencia a los impuestos aduaneros y la creacin de los

impuestos internos que alcanzaba a algunos productos y en ciertos casos gravando ciertas

utilidades. En 1905 con la instauracin del impuesto a la transmisin gratuita de bienes se

verifica la primera intencin seria de atender a la capacidad de pago.

En la dcada del 30, con la incorporacin del impuesto a la renta, se concreta la primera

reforma tributaria moderna en Argentina, junto con la definicin de un sistema federal de

responsabilidades fiscales y de transferencia de recursos fiscales.

15

Este modelo tributario de sesgo progresivo y de redistribucin sobrevive hasta mitad de los

aos 60, cuando se inicia un proceso de largo y gradual deterioro que se acelera a partir

de 1975. Hubo algunos intentos del gobierno de Alfonsn para restablecer cierta

progresividad en el sistema impositivo, que fueron largamente revertidos por las

administraciones subsiguientes, de tal modo que a la cada de la convertibilidad (2001) el

sistema tributario argentino mostraba un pattico contraste con el que imper entre 1945 y

19604.

Entre 1991 y 2001 la recaudacin se concentra en pocos tributos (IVA y Ganancias),

alcanzando juntos ms del 70 por ciento de participacin. Se trata de una concentracin de

claro corte regresivo en tanto el IVA, que es un impuesto que soportan principalmente los

de menores recursos, represent en promedio el 50% de la recaudacin tributaria del

perodo (regresividad potenciada por la participacin en tercer lugar de importancia de

otros impuestos tambin regresivos como los internos sobre bienes y servicios).

Entre los aos 2003 y 2008 se produce un sostenido crecimiento de la recaudacin del

gobierno central, que pasa del 21% al 31% del PBI. Este incremento obedece a cuatro

factores: (1) crecimiento econmico, (2) nuevos tributos (impuesto sobre Crditos y

Dbitos en Cuenta Corriente -2001-, restablecimiento de los derechos de exportacin

retenciones- sobre productos agropecuarios e hidrocarburos), (3) mejor fiscalizacin y (4)

reformas previsionales. El elemento preponderante es el crecimiento econmico puesto

que los ingresos asociados a ste explican el 75% del incremento registrado a lo largo del

perodo5.

En cambio, si lo que se compara es la presin tributaria promedio de la etapa poscrisis y la

Convertibilidad, el 60% del incremento se explica por la instauracin de nuevos tributos

(retenciones e impuesto al cheque). Comparando ambos perodos se debe destacar la

mayor participacin promedio del impuesto a las Ganancias, la menor participacin

promedio del IVA aunque sigue siendo el impuesto preponderante, la cada en la

participacin de otros impuestos internos sobre bienes y servicios y la incorporacin de los

nuevos tributos6.

4 Gaggero, Jorge La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravo (y los desafos del presente). Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008. CEFIDAR. 5 Patrucchi, Leticia y Grottola, Leonardo El sustento fiscal del retorno del Estado desarrollista. Un anlisis de la evolucin del sistema impositivo argentino. Instituto de Investigaciones Gino Germani (IIGG)/CONICET. Congreso 2010 de la Asociacin de Estudios Latinoamericanos. Toronto. Canad. 6 Patrucchi, Leticia y Grottola, Leonardo, obra citada

16

Evolucin de la progresividad/regresividad en el perodo 1991/2007

Fuente: Leticia Patrucchi y Leonardo Grottola en El sustento fiscal del retorno del Estado desarrollista 2010.

Al analizar la evolucin de la recaudacin tributaria entre 1991 y 2007 se observa que hay

un claro predominio de los impuestos regresivos durante todo el perodo. Mientras que

durante la Convertibilidad los ingresos por tributos progresivos representaron un 28% del

total y los regresivos un 72%, en el perodo poscrisis representaron 33 y 67 %

respectivamente.

17

Fuente: Leticia Patrucchi y Leonardo Grottola en El sustento fiscal del retorno del Estado desarrollista 2010.

Si discriminamos la presin tributaria por grupos de impuestos se observa que la principal

fuente de recaudacin proviene de los impuestos al consumo (IVA, que es altamente

regresivo) y que el incremento en la recaudacin obedece, tal como se dijo, a los

impuestos sobre dbitos y crditos y fuentes rentsticas (retenciones). Estas dos fuentes

sumadas representaron aproximadamente un 20 % total de la recaudacin poscrisis y

explican ms del 70% del incremento de la presin tributaria respecto de la etapa de la

Convertibilidad.

Conclusiones

Lo que se concluye es que en los ltimos aos se complejiz la estructura tributaria como

consecuencia de la introduccin de nuevos tributos pero no hubo reformas integrales. Si

bien se verific una mejora en la participacin de impuestos progresivos, an se mantiene

el predominio de impuestos regresivos, fundamentalmente el IVA con una alcuota

altsima, de tipo francs o sueco, y sin excepciones para los pobres (en alimentos bsicos

y vestimenta, como es usual en los pases avanzados). En contraste, se aplica un dbil

impuesto a las ganancias, en gran medida a las empresas (que lo pueden trasladar a

precios), con un impacto muy limitado sobre las personas y sin incidencia significativa

sobre los ms ricos. Esto ocurre porque la alcuota marginal mxima del impuesto es baja

18

(35%, igual a la alcuota general que tributan las empresas) y porque se grava casi

exclusivamente el trabajo personal, con una dbil progresividad7.

En la Argentina no estn gravadas las ganancias de capital que obtienen las personas

fsicas y, tal como afirma Gaggero, esta es una circunstancia muy anmala a nivel mundial,

y constituye la nota ms provocativa del carcter extremadamente regresivo del sistema

impositivo argentino (que lo distingue, por ejemplo, de los de Chile y Brasil).

Por otro lado, tampoco se puede afirmar que los resultados positivos que operaron en los

ltimos tiempos en materia de recaudacin tributaria se sostengan en el largo plazo, ya

que se encuentran vinculados a rentas extraordinarias originadas en precios elevados de

los commodities y a una estructura tributaria concentrada en pocos impuestos que

dependen de las oscilaciones del ciclo econmico.

7 Gaggero, Jorge La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravo (y los desafos del presente). Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008. CEFIDAR.

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BIBLIOGRAFA

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busca de una nueva agenda de reformas, CEPAL, Santiago de Chile, 2006.

Gaggero, Jorge La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravo (y los desafos del

presente). Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008. CEFIDAR

Musgrave, Richard A. y Musgrave, Peggy B. 1995. Hacienda Pblica, Terica y Aplicada.(5.

Ed.). (Juan Francisco Corona Ramn; Juan Carlos Costas Terrones; Amelia Daz lvarez,

Trad.). McGraw-Hill. D.F. Mxico.(Obra original 1991).

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http://www.afip.gov.ar/ef/docentes_conceptos.html

Patrucchi, Leticia y Grottola, Leonardo El sustento fiscal del retorno del Estado

desarrollista. Un anlisis de la evolucin del sistema impositivo argentino. Instituto de

Investigaciones Gino Germani (IIGG)/CONICET. Congreso 2010 de la Asociacin de Estudios

Latinoamericanos. Toronto. Canad.

Rodrguez, Jorge A. Los principios de tributacin y el diseo de los sistemas tributarios.

Trabajo final. Boletn DGI N 511, 01 de Julio de 1996, pgina 1051

Smith, Adam. La Riqueza de las Naciones. (Libros I-II-III y seleccin de los Libros IV y V).

(Carlos Rodrguez Braun, trad.). Alianza Editorial. Madrid. Espaa. (Obra original 1776).