Embed Size (px)
Citation preview
BICAMERALIDAD
La bicameralidad es la práctica de tener dos cámaras
legislativas. En ese sentido, un parlamento bicameral es un
parlamento o congreso que posee dos cámaras: una Cámara
baja, generalmente denominada Cámara de Diputados, y una
Cámara alta, habitualmente llamada Senado.
1 Teoría
2 Las diferentes formas de bicameralidad
2.1 Federalismo
2.2 Bicameralidad aristocrática
2.3 Como forma de revisión
Teoría
Edificio del Congreso de la Nación Argentina.
El Congreso de los Diputados de España que conforma la
cámara baja.
Anexo de la Cámara de Diputados de la Nación Argentina.
La Cámara de Diputados de México.
Aunque los orígenes de la bicameralidad pueden remontarse
hasta la época de la Antigua Grecia y el Imperio romano,
los parlamentos bicamerales propiamente dichos aparecieron
en Europa medieval cuando se asoció con la representación
de los distintos estados de un reino.
Los fundadores de los Estados Unidos desecharon cualquier
noción de representación separada para una aristocracia
social, pero aceptaron la creación de una bicameralidad
donde en la cámara alta cada estado se encuentra igualmente
representado y en la cámara baja, la representación de cada
estado era proporcional a la población.
En adelante, los estados federales han optado por la
bicameralidad sobre todo cuando se necesita, en función de
las diferencias regionales, que cada parte del país se
encuentre suficientemente representada. Sin embargo, la
antigua justificación para la existencia de una cámara baja
se mantuvo en la idea de una nueva oportunidad para una
segunda opinión sobre los temas legislativos.
Las relaciones entre las dos cámaras varían. En algunos
casos tienen iguales poderes mientras que en otras, una
cámara es claramente superior. En los sistemas federales y
presidencialistas se presenta mayormente la igualdad de las
cámaras. La supremacía de una cámara se presenta en los
sistemas de gobierno parlamentarista.
Las diferentes formas de bicameralidad
Federalismo
Algunos países, como Australia, Argentina, Italia, México,
los Estados Unidos, Rumania, India, Brasil, y Alemania,
enlazan sus sistemas bicamerales a su estructura política
federal.
El Senado de España que conforma la cámara alta.
Por ejemplo, en los Estados Unidos, Australia, Brasil,
México y Argentina cada estado tiene un determinado número
de escaños en la cámara alta sin importar la población que
ese estado tiene. Esto se hizo para asegurar que los
estados pequeños no sean superados por los más populosos.
En la cámara baja, los escaños se reparten basados
únicamente en la población de cada estado.
[editar] Bicameralidad aristocrática
En algunos países, la bicameralidad implica la
yuxtaposición de elementos democráticos y aristocráticos.
El ejemplo más conocido es la Británica Cámara de los Lores
que representa un vestigio del sistema aristocrático que
alguna vez predominó en la política británica. A su vez, la
Cámara de los Comunes se encuentra compuesta por
parlamentarios electos.
[editar] Como forma de revisión
Muchos sistemas bicamerales no están conectados ni con el
federalismo ni con la aristocracia. En algunos países de
América del Sur, en Japón, Francia, las Filipinas, e
Irlanda y muchos son ejemplos de sistemas bicamerales en
estados unitarios. En países como estos, la cámara alta
existe únicamente con el propósito de fiscalizar y,
excepcionalmente, vetar las decisiones de la cámara baja.
Por lo general son políticamente iguales, salvo en la
elaboración del presupuesto nacional. El poder ejecutivo
debe mandar el proyecto de presupuesto a la cámara baja y
ésta lo discute y aprueba en su primer trámite enviándolo a
cámara alta para su revisión y aprobación
-*/*-/-*/*-
bicameral
adj. POLÍT. Díc. de la organización política que tiene dos
cámaras legislativas.
Diccionario Enciclopédico Vox 1. © 2009 Larousse Editorial,
S.L.
/-/-*/*/-*/
El sistema bicamaral
El poder legislativo en México esta organizado bajo la base
de sistema bicamaral. El artículo 50 de la constitución
declara: el poder legislativo de los estados unidos
mexicanos se deposita en un congreso general que se
dividirá en dos cámaras, una de diputados y otra de
senadores.
El sistema bicamaral nació en la gran Bretaña. En el siglo
XIV el parlamento ingles se dividió en dos cámaras; la
cámara de los lores representada a la nobleza y a los
grandes propietarios, y la de los comunes representados por
la burguesía.
La constitución norteamericana imito el sistema bicamaral
británico; pero, en vez de que las cámaras tuvieran la
representación de clases sociales, se ideo que la cámara de
representantes tuviera la representación del pueblo y la de
senadores de las entidades federativas.
A su vez la primera constitución de México independiente,
que fue la constitución federal de 1824, tomo el
bicamarismo de la constitución norteamericana bajo la misma
idea: la cámara de diputados tuvo la representación el
pueblo y la de senadores la delos estados de la federación.
Las demás constituciones mexicanas del siglo XIX, incluso
las centralistas, sostuvieron el bicamarismo. La original
constitución federal de 1857 estableció el unicamarismo;
pero en 1874 se reformo para regresar al sistema de
dos cámaras.
La doctrina ha señalado las siguientes ventajas del sistema
bicamaral:
a) al dividir al poder legislativo este se debilita, lo que
favorece la existencia de un equilibrio entre este poder y
el ejecutivo.
b) Al existir dos cámaras, una de ellas puede fungir como
mediadora en caso de que el ejecutivo entre en conflicto
con la otra.
c) Al existir dos cámaras, el proceso de formación de la
ley es más lento y por ello más mediato lo que constituye
una garantía contra la precipitación legislativa.
INTEGRACION DE LAS CAMARAS
A. De la Cámara de diputados
El artículo 51 de la constitución declara que esta Cámara
“se compone de representantes de la nación”, es decir,
según esta disposición, los diputados son representantes de
todo el pueblo y no solamente del distrito que los eligió.
Sin embargo en la práctica, es fácil concluir que cuando
dicha cámara se discuten asuntos de interés nacional,
efectivamente los diputados actúan como representantes de
toda la nación, pero cuando se discuten asuntos
particulares del distrito que los eligió, como es lógico
actúan como representantes de distrito.
De conformidad con el mismo articulo 51, la cámara de
diputados se renueva totalmente cada tres años, existiendo
por cada diputado propietario suplente.
En la actualidad
esta cámara se integra, como ya explicamos, por 500
diputados, de los cuales 300 son electos mediante el
principio de votación mayoritaria relativa a través del
sistema de distritos electorales uninominales y 200 que son
electos según el principio de representación proporcional.
B. La Cámara de senadores
El articulo 56 establece que al Cámara de senadores se
compondrá de dos miembros de cada estado y dos del distrito
federal electos en forma directa. Tradicionalmente, la
doctrina mexicana ha sostenido que los senadores son
representantes de las entidad es federativas; esto resulta
cierto respecto del senado en la constitución federal de
1824, según la cual los senadores eran designados por las
legislaturas locales; pero, en la actualidad debe
entenderse que los senadores al igual que los diputados son
representantes de la nación, por las siguientes
consideraciones:
a) los requisitos para ser senador son los mismo que para
ser diputado, con excepción dela edad.
b) los senadores al igual que los diputados no pueden
reelegirse para el periodo inmediato; son inviolables por
las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus
cargos; no pueden disfrutar de empleos federales o
estatales remunerables; tienen una igualdad en sus
responsabilidades.
c) son electos directamente por el pueblo.
QUORUM
DE ASISTENCIA Y DE VOTACION
Se entiende por quórum de asistencia el número de diputados
o senadores necesarios para que las cámaras puedan sesionar
valida y legalmente. La regla general establecía por el
articulo 63 constitucional es la de un quórum de mas de la
mitad de los miembros para la cámara de diputados y de dos
terceras partes para la cámara de senadores. La única
excepción a esta regla general se encuentra en el artículo
84 constitucional y lo es únicamente para la cámara de
diputados. El artículo 84 constitucional se refiera a la
designación de presidente por el congreso, para lo cual se
exige un quórum de asistencia de las dos terceras partes de
representante en las dos cámaras.
Por quórum de votación se entiende el número de votos
indispensables que deben emitirse para que una resolución
sea aprobada. La regla general sobre quórum de votación, es
en ambas cámara, el de la mayoría de votos de los miembros
presentes.
Hay dos clases de mayorías, la absoluta y la relativa. La
mayoría absoluta implica que, existiendo dos proposiciones,
se apruebe aquella que reúnen más dela mitad del total de
votos de los presentes. Por su parte, la mayoría relativa
implica que, existiendo más de dos proposiciones, se
aprueba aquella que mayor número de votos obtuvo, sin
importar que no exceda de mas de la mitad
-*/-*/-*/*
LA BICAMERALIDAD: ¿MEJOR CONTROL O MAYOR GASTO?
Monday, 6 November 2006
(11 voto(s), promedio: 4.45 de 5)
Loading ...
Si usted pregunta a las personas en la calle sobre la
posibilidad de instalar una segunda cámara, es decir, tener
más representantes, lo más probable es que se encuentre con
un rechazo generalizado a su pregunta. La sola idea de
tener más de lo mismo que se encuentra en el Congreso
molesta a algunos y asusta a otros. Sin embargo, el debate
sobre la bicameralidad debería centrarse no sólo en el
nivel de aprobación de los congresistas o en el gasto que
significaría, sino en los potenciales beneficios para la
imagen y actuación del Parlamento.
Después del intento de regresar a la bicameralidad durante
el gobierno pasado, que no llegó a ser aprobada con los 81
votos necesarios, el tema de la reforma constitucional y el
regreso a la Constitución de 1979 ha vuelto a poner la
bicameralidad sobre el tapete. El proyecto está siendo
impulsado por la bancada aprista, específicamente por el
congresista Arturo Alegría. No obstante, el tema ya está
dividiendo a la mencionada bancada, ya que el congresista
Aurelio Pastor presentará un segundo proyecto referente a
la bicameralidad, aunque con modificaciones en ciertos
puntos. Por ejemplo, mientras que el proyecto de Alegría
incluye 150 diputados y 50 senadores vitalicios, el
proyecto de Pastor implica 130 diputados y 50 senadores no
vitalicios. Cabe resaltar que el congresista Pastor es el
presidente de la Comisión de Constitución del Congreso, que
deberá recibir el proyecto en primera instancia para ser
revisado y modificado dentro de lo necesario.
Pero el tema todavía no se encuentra en la agenda de la
Comisión, ya que la tan urgente reforma del Poder Judicial
estará ocupando su tiempo durante todo el mes de noviembre.
Sin embargo, nunca es tarde para comenzar a discutir sobre
una reforma tan importante para el futuro de la política
peruana. Las críticas más comunes al regreso a la
bicameralidad ya han sido mencionadas más arriba: el costo
supuestamente excesivo que representa tener a más
representantes, y el hecho de que la pésima actuación de
los congresistas anteriores haya generado anticuerpos en la
población. El argumento sobre el gasto innecesario ha sido
utilizado por el congresista Carlos Raffo, del Grupo
Parlamentario Fujimorista, para criticar el proyecto.
En el Perú existió un Parlamento bicameral hasta el
autogolpe del 5 de abril de 1992, con el cual el ex –y
ahora extraditable- presidente Alberto Fujimori disolvió el
Parlamento. Antes del autogolpe, el Parlamento peruano
tenía una cámara alta, el Senado, conformada por sesenta
senadores, y una cámara baja, conformada por ciento ochenta
diputados. A partir de ese momento, el Congreso peruano
está conformado por 120 congresistas, aunque el Congreso
Constituyente Democrático, instalado desde 1993 hasta las
elecciones de 1995, estaba conformado por 80 miembros.
Debemos ahora considerar las ventajas que significa tener
dos cámaras. En primer lugar, la gran ventaja que
representan las dos cámaras es la posibilidad de establecer
un “filtro”, que permita evitar episodios tan perjudiciales
para la imagen del Congreso como lo ocurrido con la “Ley
Wolfenson”, o la aprobación del TLC casi en la madrugada.
Es decir, funciona como un mecanismo que busca evadir
aquellas acciones que son llevadas a cabo “al caballazo”,
para luego observar cómo es que el Congreso retrocede sobre
sus pasos al percibir la opinión pública desfavorable. En
segundo lugar, una segunda cámara significa la distribución
de funciones que pueden aligerar la carga de una sola
cámara. Esto obviamente no significa que se contradiga con
la función de reflexión que podemos encontrar con la
existencia de una segunda cámara de senadores. Al
contrario, puede representar una forma de mejorar la imagen
del Parlamento frente a la ciudadanía.
En tercer lugar, no debe obviarse el hecho de que los
peruanos nos encontramos subrepresentados en comparación
con otros países. Nuestro Congreso está conformado por 120
miembros, que representan a 27 millones de peruanos, cuando
un Parlamento de estas características pueden encontrarse
en Israel, por ejemplo, que cuenta con aproximadamente 4 o
5 millones de habitantes.
Por lo tanto, antes de pensar en un Congreso actual
multiplicado por dos, debemos tomar en cuenta la
posibilidad que encontramos en la bicameralidad de revertir
la situación deplorable a la que ha llegado nuestro
Parlamento. Representará un gasto más, pero si al final el
argumento en contra de la bicameralidad se reduce al gasto
y al nivel de aprobación de los congresistas, será cuestión
de tiempo antes de plantear un Congreso de sólo unos pocos
miembros que hayan hecho una labor decente a los ojos de la
población.
Mariana Olcese
-*-*/-*/-*/*
Unicameralidad
De Wikipedia, la enciclopedia libre
Saltar a: navegación, búsqueda
Mapa de los Estados con parlamento o congreso unicameral
(en naranja).
La unicameralidad es la práctica compuesto de una sola
cámara. Usualmente los países con asambleas unicamerales
son pequeños y homogéneos y consideran una Cámara alta como
innecesaria.
Los unicameralistas señalan que una cámara alta no tiene
sentido en una democracia sino que simplemente se dedica a
duplicar la participación existente en la cámara baja.
Argumentan que las funciones de una cámara alta, tales como
revisar un proyecto de ley aprobado, pueden ser llevadas
adelante por parte de comisiones parlamentarias.
En muchas situaciones, estos Estados tuvieron una segunda
cámara y luego la abolieron. Esto se puede deber a que la
segunda cámara obstruía el paso de la legislación o porque
se probó que no tenía efecto alguno.
Ocasionalmente el término unicameral es utilizado en los
países que optaron por un sistema bicameral, para designar
a una iniciativa, una votación, o un acontecimiento, que se
da en solo una de las cámaras que componen el poder
legislativo.
-*/*-/-*+*-/-*/*
La Unicameralidad
noviembre 18, 2007
En Puerto Rico se ha estado debatiendo unilateralmente el
concepto de la Unicameralidad con el proposito de cambiar
nuestras dos camaras legislativas a una sola.
El concepto se debate unilateralmente porque son solo los
que desean imponer este sistema legislativo anti-
democratico los que constantemente estan realizando
marchas, mitines, piquetes, conferencias de prensa, y todo
tipo de protesta para lograr imponerle algo al pueblo de
Puerto Rico que al pueblo no le interesa ni le importa. Al
pueblo, como todos los pueblos del mundo lo que desean es
un gobierno democratico, justo y responsable de sus
acciones.
Nadie en Puerto Rico, ayer se acosto o se levanto pensando
pensando en la Unicameralidad, verdad?
/-*/-*/-*/-*/
Sobre la Unicameralidad
Entrada
JP EN LA PRENSA
GALERIA DE FOTOS
(((Noticias)))
Conoce tu Historia
Huellas al Caminar
Bandera Nacional
¿Quienes somos?
únete
Sobre la Independencia
Campaña ambiental
Compromiso en Fotos
Poemas y Versos
Poemas de Francisco Cartagena
Enlaces
Contáctenos
Sobre la adopción del sistema unicameral
Carlos Iván Gorrín Peralta
Miembro de la Comisión Política
Partido Independentista Puertorriqueño
y Catedrático de Derecho de la Universidad Interamericana
Ponencia ofrecida ante la Comisión Especial para la Reforma
Legislativa Cámara de Representantes de Puerto Rico
11 de junio de 2003
Señor Presidente y demás miembros de la Comisión:
Se dirige a ustedes el Lic. Carlos Iván Gorrín Peralta,
profesor de Derecho Constitucional en la Facultad de
Derecho de la Universidad Interamericana de Puerto Rico
desde hace más de veinte años. Comparezco por invitación
del Señor Presidente de la Comisión, para compartir con
ustedes algunas reflexiones sobre parte de la encomienda
que ha asumido esta Comisión, dentro de la multiplicidad de
asuntos y propuestas que está considerando en la
actualidad. Me refiero específicamente a la propuesta de
convertir a la Asamblea Legislativa de Puerto Rico en un
cuerpo parlamentario unicameral.
No es ésta la primera ocasión que comparezco ante esta
Asamblea Legislativa en torno a este tema. Hace diez años
se consideraba el mismo asunto y presenté entonces mis
ideas al respecto. En esta ocasión les adelanto la misma
conclusión de entonces, a los efectos de que sería
conveniente y viable el cambio sugerido de convertir esta
Asamblea Legislativa en un cuerpo unicameral. Entiendo que
el cambio tendría como consecuencia el fortalecimiento de
la rama legislativa y de la democracia puertorriqueña,
especialmente si al definir la estructura de la nueva
Asamblea, se asegura que su composición corresponda más
fielmente al electorado que la elija, incorporando a esos
fines el principio de la representación proporcional. Para
sustanciar estas conclusiones, primero habré de examinar
los antecedentes históricos del sistema bicameral en Puerto
Rico. Luego, a la luz de las justificaciones teóricas y
prácticas que se han adelantado en favor de uno y otro
sistema en nuestro contexto específico, concluiré que
prevalecen las razones a favor del cambio. Luego compartiré
con ustedes algunas ideas adicionales que no contenía mi
ponencia de hace diez años en torno a la composición de la
legislatura unicameral, para que la misma refleje la
realidad del pueblo que representa. Por último, ampliaré
ciertos aspectos técnicos que esta Honorable Comisión debe
considerar en el descargo de su encomienda para viabilizar
la enmienda constitucional que requiere el cambio
propuesto.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL BICAMERALISMO
Como ustedes ya saben, generalmente se ubica el origen del
bicameralismo en la Inglaterra medieval del Siglo XIII,
cuando se estableció el Parlamento con una Cámara de los
Lores y una Cámara de los Comunes. En el mundo medieval de
la época, era indispensable contar con cuerpos separados en
los que se pudiera dar asiento a representantes de los
diversos estamentos sociales. Así, en la cámara alta se
sentaban los representantes de la nobleza y del clero,
mientras que en la cámara baja se sentaban los
representantes de los caballeros y de los burgueses. De
esta forma se lograba que los diversos estamentos sociales
tuvieran participación en la cosa pública, y que se
controlaran mutuamente, en equilibrio saludable, para el
bien del reino.
El modelo bicameral se adoptó, como era de esperar, por las
trece colonias inglesas en América del Norte. Después de
todo, siempre ha existido en las colonias la tendencia a
importar los esquemas metropolíticos, independientemente de
su verdadera aplicación a un contexto distinto. En el caso
de las ex colonias inglesas, ya integradas en una frágil
liga de amistad denominada Estados Unidos de América, el
bicameralismo resultó en una bendición cuando en el verano
de 1787, en Filadelfia, se discutía si el gobierno que se
crearía mediante una nueva Constitución que redactaban en
convención debía contar con una legislatura que
representara a los estados de la joven nación, o al pueblo.
Los estados pequeños proponían que la representación fuera
igualitaria por estados, es decir, que cada estado tuviera
igual número de representantes. Los estados de mayor
población sugerían que la igualdad sería injusta, y
proponían que la representación fuera proporcional a la
población de cada estado. En genial transacción, los
constituyentes norteamericanos optaron por darle nuevo
sentido al bicameralismo inglés. En lugar de crear dos
cámaras en las que estuvieran representados diversos
estamentos sociales, se aprovechó el modelo para darle
representación a diversas dimensiones del poder. En el
Senado estarían representados los estados; en la Cámara de
Representantes se sentarían los representantes de números
similares de población.
El modelo bicameral llega a Puerto Rico antes que los
norteamericanos. A finales del dominio español, 7bajo la
Carta Autonómica, ya teníamos dos cuerpos legislativos.
Tanto bajo dicho régimen, como bajo el régimen de la
primera ley orgánica -la Ley Foraker- bajo la soberanía de
los Estados Unidos, la cámara alta servía para asegurar los
intereses metropolíticos frente al ejercicio de poder
legislativo por parte de los representantes electos del
pueblo de Puerto Rico. Para ese fin, bajo la Carta
Autonómica la cámara alta o Consejo de Administración
quedaba integrado parcialmente por personas designadas por
el gobierno central y no electas por el pueblo.
Similarmente, bajo la Ley Foraker la cámara alta se
denominaba Consejo Ejecutivo y sus miembros eran todos
designados por el Presidente de los Estados Unidos.
Luego bajo la Ley Jones y más tarde bajo la Constitución
del Estado Libre Asociado se mantuvo el esquema bicameral,
aunque dejaban de existir las condiciones que habían
sugerido su utilidad en el pasado. No reconocían dichos
esquemas la existencia de estamentos sociales, ni órdenes
diversos de representatividad. Meramente se adoptó el
esquema metropolítico, con el fin de que cada medida
legislativa tuviera el beneficio de un doble examen, para
así evitar actuaciones hijas de la irreflexión. Se actuó
bajo la premisa de que la duplicación del proceso en efecto
afina el mejor criterio legislativo. Véase Informe de la
Comisión de la Rama Legislativa, 4 Diario De Sesiones de la
Convencion Constituyente 2579 (1961). Se ha especulado
también que se mantuvo el sistema bicameral para evitar
complicaciones políticas. Se quería evitar que surgiera un
conflicto de liderato entre Samuel R. Quiñones, entonces
Presidente del Senado, y Ernesto Ramos Antonini, Presidente
de la Cámara de Representantes. Además, se buscaba no
reducir el número de puestos para no tener que escoger
entre los miembros de la mayoría parlamentaria quiénes
permanecerían en un nuevo cuerpo único. Por último, se
quería evitar un posible conflicto cuando se enviara la
Constitución al Congreso de Estados Unidos. Véase Luis
Pérez Bonilla, Conveniencia de una asamblea legislativa
unicameral para Puerto Rico, LIV Rev. Jur. U.P.R. 711, 723
(1985).
JUSTIFICACIONES TEÓRICAS Y PRÁCTICAS DE LA UNICAMERALIDAD
Se han esgrimido las siguientes justificaciones a favor del
bicameralismo:
1. La existencia de dos cámaras crea un mecanismo de
control mutuo entre los dos cuerpos, para evitar los
excesos de la mayoría en una sola cámara, especialmente si
representan diversos estamentos, grupos, intereses,
regiones, etnias, etc.
2. Las dos cámaras permiten establecer diversos esquemas de
representantividad.
3. La consideración de las medidas por dos cuerpos propende
supuestamente a la perfección y a la reducción de los
errores producto de la prisa.
4. La existencia de dos cuerpos crea una difusión del
poder, y así se evita la concentración que lleva a la
tiranía de la mayoría en un solo cuerpo.
5. El sistema bicameral, se dice, es el más favorecido y
utilizado.
Por el contrario, los siguientes argumentos se utilizan
para favorecer el esquema uni-cameral:
1. Un solo esquema de representatividad en un solo cuerpo
legislativo facilita que se acate la voluntad general.
2. La consideración de la legislación por un solo cuerpo
propende a la economía de tiempo y de recursos económicos.
3. La concentración del esfuerzo legislativo en un solo
cuerpo permite localizar y maximizar los recursos
económicos de investigación, y en consecuencia, el estudio
de cada medida resulta más profundo.
4. La inexistencia de un segundo cuerpo genera más sentido
de responsabilidad en el cuerpo único, que no puede
entonces descansar en que otro cuerpo revise la medida y
corrija los errores.
5. La difusión del poder legislativo en dos cuerpos
debilita la rama legislativa frente al poder ejecutivo.
Aunque se piensa que la difusión del poder es buena para
lograr una mejor democracia y evitar la concentración de
poder que lleva a la tiranía, la realidad es que difundir
el poder legislativo internamente lo debilita en su
dinámica externa frente al ejecutivo.
6. El análisis de las constituciones del mundo lleva a
concluir que en la mayoría de los paises lo que existe es
el sistema unicameral. Véase Pérez Bonilla, supra, a las
págs. 732-733.
A la luz de las justificaciones precedentes, resulta
evidente que las condiciones que aconsejan el bicameralismo
son inaplicables a la situación de Puerto Rico, o se ven
contrarrestadas por las razones que se esgrimen para
promover el unicameralismo. No se dan en nuestro país las
condiciones de heterogeneidad geográfica o poblacional que
aconsejan la bicameralidad. Además, la base de la
representatividad en ambos cuerpos actuales es exactamente
la misma, es decir, por población. Incluso, por mandato
constitucional no podría ser de otra forma. Ha dicho el
Tribunal Supremo de Estados Unidos que "como norma
constitucional básica, la cláusula de igual protección
requiere que los asientos en ambas cámaras de una
legislatura estatal tienen que ser prorrateados sobre una
base poblacional." Reynolds v. Sims, 377 U.S. 533, 576
(1964). De otra parte, el argumento relacionado con la
consideración doble de la legislación se neutraliza con el
razonamiento de la concentración de recursos legislativos
en una sola cámara, para facilitar la mayor profundidad del
estudio legislativo y lograr un mejor producto. El
argumento de la concentración del poder legislativo en un
solo cuerpo desaparece al considerar que para fortalecer la
separación de poderes se debe fortalecer la rama
legislativa frente a un ejecutivo tradicionalmente muy
fuerte, como ha sido el caso tradicionalmente en Puerto
Rico. Y por último, resulta que el modelo preferido en el
mundo entero es el esquema unicameral. Nos debemos
preguntar entonces qué razones existen para rechazar el
concepto del unicameralismo en Puerto Rico.
En primer lugar, todavía hay personas que piensan que
debemos tener un sistema igual al que hay en Estados
Unidos. Sin embargo, las razones para el modelo bicameral
en Estados Unidos no existen en Puerto Rico. Incluso, hay
un estado -Nebraska- que ha optado por el esquema
unicameral. La realidad es que si Puerto Rico optara por
dicho esquema, el Congreso ni podría constitucionalmente ni
interesaría políticamente presentar objeción alguna. De
otra parte, persisten las razones políticas relacionadas
con la reducción de escaños. ¿Quiénes quedarían fuera?
Aunque no debería ser determinante esta preocupación, en la
realidad resulta muy poderosa. Naturalmente, aunque
personalmente recomiendo la idea de reducir el número de
escaños porque me parece innecesario contar en Puerto Rico
con una legislatura excesivamente numerosa, siempre estaría
disponible la alternativa de mantener un número similar de
escaños al que existe en la actualidad y meramente fundir
en uno solo los dos cuerpos que actualmente existen.
Debo señalar que coincido plenamente con el criterio
expresado por el Presidente de esta Comisión, Hon Luis Raúl
Torres Cruz, en el sentido de que la propuesta
unicameralidad cumpliría con al menos cuatro de los seis
objetivos o metas que se han identificado para orientar los
trabajos de esta Comisión. En ocasión de rendir un informe
a la Cámara el 17 de marzo de 2003 en torno a los trabajos
realizados por la Comisión, se preparó un documento
distribuído a la prensa el 19 de marzo que identifica como
objetivos de la reforma los siguientes:
• calidad de la legislación y productividad;
• democratización del proceso legislativo;
• reducción de gastos y burocracia;
• mejorar el balance entre los poderes constitucionales;
• despolitización y profesionalización del proceso
legislativo;
• desarrollo de nuevo liderato legislativo.
Según el documento, la propuesta de unicameralidad cumple
con los objetivos de calidad, democratización, reducción de
gastos y mejoramiento del balance entre los poderes.
Concurro plenamente con dicha apreciación. Me parecen
obvias, por las razones antes esbozadas, las ventajas del
sistema unicameral en cuanto a los objetivos de reducir
gastos, mejorar la calidad del trabajo legislativo y
mejorar el balance entre los poderes del Estado, en
particular por el fortalecimiento de una legislatura
unicameral frente al poder ejecutivo.
DEMOCRATIZACIÓN MEDIANTE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL
En cuanto al objetivo de democratización, conviene hacer
unos señalamientos adicionales. Si una única cámara
reprodujera la composición actual de la Cámara o el Senado,
poco sería el adelanto en la dirección de una mayor
democracia. Sin embargo, una legislatura unicameral cuya
composición reflejara más fielmente al electorado, sería
más representativa y por ende más legítima y democrática.
Esto me trae el próximo aspecto que intereso comentar. El
esquema de elección de la Asamblea Legislativa se basa,
principalmente en la elección de representantes de una
demarcación geográfica determinada. En la Cámara, hay
cuarenta representantes de distrito; en el Senado hay
dieciséis representantes de ocho distritos senatoriales. El
esquema de representación geográfica puede muy bien
resultar en que un solo partido político pueda acaparar
todos los escaños con mayorías estrechas en cada uno de los
distritos. De esa forma, una mayoría de, digamos un 51 o 54
porciento, podría elegir todos los escaños. En vista de que
ese esquema resulta potencialmente en un poder legislativo
que no represente realmente al electorado, los
constituyentes puertorriqueños decidieron incorporar dos
mecanismos de representación legislativa que democratizaran
al poder legislativo. El primer mecanismo fue el de
legisladores por acumulación; el segundo fue el de
legisladores por adición en casos especiales. Realmente no
tengo que explicarle a esta comisión cómo estos dos
mecanismos aseguran que todas las asambleas legislativas
electas durante los últimos cincuenta años han contado con
representación de los partidos de minoría, lo cual, por
supuesto ha logrado que el poder legislativo represente más
fielmente al electorado, y democratice el proceso político
en el país. Después de todo, la democracia no es el
gobierno de la mayoría, sino el gobierno del pueblo, de
todo el pueblo.
Sin embargo, el esquema ha revelado una grave deficiencia.
Durante los años cincuenta y sesenta, en que un solo
partido copaba las elecciones con mayorías muy amplias, no
era tan dramática la situación. Habiendo logrado mayorías
de hasta alrededor de sesenta porciento, el esquema
constitucional ordenaba la adición de escaños para que el
partido de mayoría no controlara más de el 66% del total.
Aún entonces no había correspondencia perfecta entre el
número de votos obtenidos por un partido y el número de
escaños que lograba controlar, pero los dos porcientos se
aproximaban. En las últimas décadas, sin embargo, se ha
empezado a manifestar una brecha mucho mayor, en la medida
en que el pueblo no ha elegido gobiernos por amplia
mayoría, e incluso, en casi todas las elecciones de los
últimos treinta años una minoría de alrededor de 48% de los
votos ha logrado elegir mayorías legislativas de hasta dos
terceras partes de los escaños. El esquema que perseguía
que una mayoría abrumadora no copara antidemocráticamente
el poder legislativo, instaurando así una especie de
dictadura de la mayoría, ha resultado en que una minoría
del electorado en efecto pueda controlar abrumadora y
antidemocráticamente hasta dos terceras partes del poder
legislativo, instaurándose así una especie de dictadura de
la minoría. La desproporción que los constituyentes del
1952 consideraron inaceptable se ha convertido, de manera
distinta, en una realidad.
Si uno de los objetivos que persigue la "reforma
legislativa" que ahora se contempla es la democratización
del poder legislativo, la composición tiene que asentarse
sobre bases distintas a las actuales. Dentro de la nueva
realidad política del país, los mecanismos de acumulación y
adición que funcionaron limitadamente al principio, ahora
resultan marcadamente insuficientes. Es preciso revisarlos.
A esos efectos, sugiero que ha llegado el momento de
incorporar al poder legislativo puertorriqueño el concepto
de representación proporcional.
Por supuesto, yo no tengo la fórmula perfecta, si es que
existe. Un esquema de representación proporcional pura
requeriría incluso abolir la representación geográfica. Los
electores tendrían que votar por partidos, los cuales
habrían postulado unas listas de candidatos. A base del
número de votos obtenidos por cada partido a nivel
nacional, se determinaría la proporción y el número de los
escaños que le deberían corresponder, y quedarían electos
los primeros candidatos de cada lista partidaria. Si se
tratara de, digamos cincuenta escaños, y el Partido I
lograra el 50% de los votos, quedarían electos los primeros
25 candidatos de la lista de dicho partido. Si el Partido
II hubiera logrado el 40% de los votos, saldrían electos
los primeros 20 candidatos de su lista, y el Partido III,
con 10% del electorado, elegiría sus primeros cinco
candidatos.
Pero esa no es la única forma de incorporar la
representación proporcional. Se podría mantener la
representación geográfica como forma inicial de determinar
quiénes ocuparán escaños, a base del número mayor de votos
obtenidos en cada distrito. Luego habría que comparar el
porciento del voto legislativo logrado por cada partido con
el número de escaños obtenidos, y se podrían añadir escaños
adicionales, de listas postuladas por cada partido, para
suplir cualquier diferencia. Veamos tres posibles
escenarios, asumiendo que el número total de escaños
geográficos fuera de cuarenta, como ocurre actualmente en
esta Cámara.
PRIMER ESCENARIO:
Partido Voto popular Escaños electos / % Escaños
adicionales TOTAL / %
I 60% 30/75.0% - 30/60.0%
II 35% 9/22.5% 8 17/34.0%
III 5% 1/2.5% 2 3/6.0%
SEGUNDO ESCENARIO:
Partido Voto popular Escaños electos / % Escaños
adicionales TOTAL / %
I 50% 40/100.0% - 40/50.0%
II 45% -/0.0% 36 36/45.0%
III 5% -/0.0% 4 4/5.0%
TERCER ESCENARIO:
Partido Voto popular Escaños electos / % Escaños
adicionales TOTAL / %
I 48% 28/70.0% - 28/49.1%
II 46% 11/27.5% 15 26/45.6%
III 6% 1/2.5% 2 3/5.2%
En los tres escenarios, la representación geográfica
resulta en una desproporción muy marcada. Mediante el
mecanismo de adición de escaños se logra la
proporcionalidad entre el voto popular y los escaños
logrados por cada partido, ajustándose la composión del
cuerpo a un mucho más fiel reflejo de la voluntad del
electorado, y por tanto, una composición mucho más
democrática del cuerpo legislativo.
EL PROCESO DE ENMIENDA CONSTITUCIONAL
Por último, intereso dirigirme a la interrogante sobre cómo
se podría viabilizar el cambio hacia el sistema unicameral.
La Constitución del Estado Libre Asociado dispone en su
Artículo VII dos formas para enmendar la Constitución.
Puede ser mediante enmienda propuesta por esta Asamblea
Legislativa, aprobada mediante resolución concurrente, y
sometida a referéndum de ratificación. De otra forma, puede
ser mediante convocatoria a convención constituyente. La
forma más ágil, eficiente y conveniente es la primera. Pero
el texto constitucional impone una limitación. Sólo se
pueden someter a consideración del pueblo tres
"proposiciones de enmienda" en el mismo referéndum.
Para cambiar esta Asamblea Legislativa a un sistema
unicameral, habría primero que modificar integralmente el
Artículo III sobre el poder legislativo. Pero además,
habría que modificar otras disposiciones que hacen
referencia a conceptos que advendrían obsoletos si la
legisaltura fuera unicameral. Estos serían:
Art. IV (Poder ejecutivo) Secc. 3 Sesiones
extraordinarias
Secc. 4 Consejo y consentimiento
Secc. 5 " "
Art. V (Poder judicial) Secc. 8 Consejo y consentimiento
Art. VII (Enmiendas) Secc. 1 Resoluciones
"concurrentes"
Secc. 2 " "
Art. VIII Distritos senatoriales y representativo
Si se interpretara que estas múltiples enmiendas textuales
son diversas "proposiciones", entonces no podría
establecerse mediante enmienda el sistema unicameral. Sólo
estaría disponible la ruta de la convención constituyente.
He examinado varios proyectos que considera actualmente
esta Comisión, en especial aquellos relacionados con la
deseabilidad de convocar una Convención Constituyente, de
agenda limitada. Tengo la impresión de que el criterio que
inspira dichas medidas es que no está realmente disponible
la ruta de la enmienda constitucional mediante referéndum,
en vista de la limitación que impone el Artículo VII sobre
las "tres proposiciones de enmienda". Naturalmente, no es
ésa la única interpretación de lo que significa el límite
de tres proposiciones. Podría interpretarse que el cambio
al sistema unicameral es "una sola proposición" que
requiere, si se aprobara, la introducción de diversos
cambios al texto constitucional, todos relacionados con el
mismo asunto.
Hace diez años, cuando presenté mis ideas en torno a este
aspecto, señalé que el historial de la Convención
Constituyente no arrojaba mucha luz sobre la correcta
interpretación del requisito de "tres proposiciones", y que
tampoco había jurisprudencia interpretativa que nos ayudara
en este aspecto. La situación ha cambiado. Hoy contamos con
la decisión emitida por el Tribunal Supremo de Puerto Rico
en el caso de Berríos Martínez v. Gobernador II, 137 D.P.R.
195 (1994), en cuya litigación participé personalmente.
El caso trataba sobre el referéndum de enmiendas
constitucionales que sometió una anterior Asamblea
Legislativa a consideración del pueblo en torno a las
limitaciones de términos de los cargos de gobernador,
legislador y alcalde, el número de jueces que debían
integrar el Tribunal Supremo, y el derecho a la fianza. En
esa ocasión, el Tribunal tuvo que examinar el significado
de lo que es una proposición de enmienda. Concluyó que lo
que la legislatura había considerado "una proposición"
sobre la limitación de términos, realmente eran al menos
tres proposiciones. En consecuencia, el Tribunal ordenó que
se celebrara el referéndum, pero limitándolo a las otras
dos proposiciones, excluyéndose así lo relativo a los
límites de términos.
Recomiendo que la Comisión haga un análisis detallado y
cuidadoso de esta decisión, que establece el estándar
constitucional vigente en torno a este asunto. Lo más
significativo de la decisión es que se aparta de una
interpretación excesivamente estricta. Cada cambio textual
que vaya a sufrir la Constitución no equivale a una
proposición de enmienda. Por el contrario, puede ser que
una sola proposición requiera varios cambios textuales, en
exceso de tres.
Como el historial de la Constituyente es escaso, el
Tribunal hizo un recorrido por otras jurisdicciones, y
concluyó que el criterio dominante en cuanto al límites al
número de proposiciones "pretende evitar que los electores
sean engañados o confundidos al tener que votar
unitariamente por proposiciones tan distintas e
independientes entre sí que no tienen relación alguna a una
materia en general. Se protegió además al electorado contra
la práctica de logrolling, esto es, la de unir materias no
aceptadas a otras que sí son deseadas para obligar al
electorado a aceptar lo que de otra forma rechazaría". Id.,
a la pág. 216. Señaló el Tribunal que tan temprano como el
1882, los tribunales norteamericanos establecieron "como
criterio rector la singularidad del propósito de la
enmienda, de forma que se pudiesen unir las proposiciones
incidentales necesarias para promover [un] objetivo único".
Id., a la pág. 217.
[L]a jurisprudencia estatal también ha reconocido que una
sola enmienda no deja de serlo por el solo hecho de que
afecte más de una sección o artículo de la Constitución.
Tampoco deja de serlo por el hecho de que sea susceptible
de subdivisión en partes, siempre que éstas sean de tal
naturaleza que deban ser favorecidas o rechazadas como un
todo para evitar que se afecte la coherencia de la
Constitución.
...
De acuerdo con lo anterior, se trata de una sola
proposición si el texto contiene los detalles necesarios
para lograr un "propósito único", de forma que para lograr
ese objetivo sea indispensable que todos sean aprobados o
rechazados a la vez. Si no existe esa interdependencia o si
los cambios no son de tal naturaleza que se pueda esperar
razonablemente que un elector desee votar uniformemente en
cuanto a todos ellos, se trata en realidad de más de una
enmienda.
A la luz de este nuevo estándar constitucional, me parece
que se abre la posibilidad -inexistente hace diez años - de
redactar muy cuidadosamente una serie de modificaciones
textuales específicas, necesarias e indispensablemente
interrelacionadas con la proposición central de enmienda
relativa al establecimiento de una nueva Asamblea
Legislativa. Ese nuevo cuerpo asumiría todas las funciones
que actualmente desempeñan la Cámara y el Senado, y tendría
una nueva estructura basada en la representatividad
geográfica de la actual Cámara de Representantes (cuarenta
distritos representativos), más aquellos escaños
adicionales que lograran la representación proporcional
antes apuntada.
Es preciso tener presente que, independientemente de cuál
fuera el cuerpo que redactara las enmiendas necesarias para
convertir la Asamblea Legislativa a un cuerpo unicameral
con representación geográfica y proporcional, el pueblo
será el que en última instancia deberá ratificar la
proposición de enmienda. Si fuera la Asamblea Legislativa
que lo hiciera mediante el mecanismo de resolución
concurrente y referéndum, tendría que proponer una serie de
modificaciones textuales que configuraran una sola
"proposición" de enmienda. Si fuera una convención
constituyente, de todos modos habría que redactar
igualmente una serie de modificaciones textuales que sería
preciso votar conjuntamente, para que el texto
constitucional mantuviera coherencia interna. Claro está,
la convención también podría proponer otras enmiendas no
relacionadas estrictamente con la composición de una nueva
legislatura unicameral. Pero si el objetivo es lograr
únicamente la nueva estructura, el mecanismo de referéndum
parecería ser el más conveniente.
Hay una última consideración, que no por ello deja de tener
una importancia cardinal. Esta Comisión tiene conocimiento
de que en los últimos años, y en especial durante los
últimos meses, se ha estado discutiendo en el país la
deseabilidad de convocar una convención constituyente o
asamblea constitucional como mecanismo procesal para
enfrentar el centenario problema de nuestra relación de
dependencia y subordinación política. Importantes
personalidades de todos los sectores políticos del país
están uniendo sus voces en esta dirección, incluyendo
miembros de esta Asamblea Legislativa. Ante esa realidad,
me parece que sería un error de grandes proporciones
utilizar el instrumento de convención para enmendar la
Constitución a la misma vez que se convoca otra convención
o asamblea para discutir el asunto de las relaciones con
los Estados Unidos. La confusión del pueblo - que ya es
significativa - alcanzaría dimensiones inmanejables.
Respetuosamente sugiero, por lo tanto, que habiendo una
alternativa procesal de referéndum para el aspecto más
significativo de la reforma legislativa, se reserve el
mecanismo de convención o asamblea para el difícil problema
del status, de manera que finalmente podamos enfrentarnos
nosotros mismos con nuestro destino político, y podamos
confrontar al inamovible Congreso de Estados Unidos con su
obligación de respetar el derecho inalienable de nuestro
pueblo a la autodeterminación.
Para terminar, agradezco la invitación que se me extendiera
para compartir mis ideas con ustedes, y la atención que me
han propiciado. Espero que mis reflexiones sean de alguna
utilidad en el descargo de su importante encomienda. Por
supuesto, quedo a disposición de ustedes no solo para
responder a cualquier pregunta que tengan a bien hacer,
sino para continuar colaborando en este esfuerzo , en la
medida que me sea posible, si ustedes así lo estimaran
conveniente.
Muchas gracias.
-/-*/*--*/*-/
Unicameralidad y Bicameralidad -Peru
Enviado por MrMaliGno, May 2011 | 13 Páginas (3,109
Palabras) | 658 Visitas
|
•
• 1
• 2
• 3
• 4
• 5
Denunciar
|
•
•
•
•
•
•
INTRODUCCIÓN
Es sumamente elemental saber sobre la unicameralidad o la
bicameralidad de los países del mundo, pero también es
sumamente importante saber sobre la situación unicameral
de nuestro Perú y como fue evolucionando a través de sus
constituciones por el paso del tiempo.
El concepto de bicameralidad y unicameralidad tiene sus
inicios en la época de la antigua Grecia y el Imperio
Romano, mediante estos conceptos se ha podido organizar los
parlamentos de todos los países.
Capítulo I :El Sistema Parlamentario Unicameral
La unicameralidad es cuando un país esta constituido de un
solo parlamento o congreso compuesto de una sola
cámara .Los países que usan este sistema parlamentario son
pequeños(menos de 13 millones de habitantes) y homogéneos ,
también consideran a una Cámara Alta como algo innecesario
ya que solo se dedica a repetir la participación de la
Cámara Baja .En muchos casos estos países tuvieron un
sistema bicameral pero abolieron su la cámara alta porque
de una manera u otra obstruía el paso de la legislación.
Unicameral proviene del latín uni que significa uno y
camera significa bóveda, el termino unicameralismo equivale
al de monocameralismo. Algunos países unicamerales son:
Ecuador, Venezuela, Perú, Israel, Nueva Zelanda, Dinamarca,
Costa Rica ,Guatemala y la mayoría de países
centroamericanos.
1.1. Unicameralismo Perfecto:
Por demás está decir que se trata de una sola Cámara pero
con la particularidad de que esta desempeña las funciones
de un Parlamento en forma integral, ejemplo de ello lo
encontramos
en la Constitución peruana de 1867 y actualmente en América
Latina encontramos en Venezuela y Ecuador así como en la
mayoría de los países centroamericanos.
1.1.1 Constitución de 1867 (Perú)
Donde se consagró el unicameralismo, reemplazó a la
constitución de 1860, luego casi no tuvo vigencia,
restituyéndose la de 1860. Plantea un régimen claramente
unicameral, sin ningún órgano que pudiera atenuar dicho
unicameralismo. Técnicamente se puede considerar como un
Unicameralismo perfecto.
1.2. Unicameralismo Imperfecto
También se refiere a una sola Cámara parlamentaria y en
este caso desempeña funciones de un Parlamento pero no en
forma integral, ya que existe un órgano en el Parlamento
que obra como una segunda Cámara en pequeño, tal ha sido el
caso peruano de 1823 y la de 1993.
1.2.1Constitución de 1823(Perú)
Consagraba un sistema de Unicameralismo imperfecto. Creaba
un Congreso formado por representantes o diputados. Parecía
constar de una sola Cámara ya que asimismo existía la
figura del Senado Conservador que se asemejaba a lo que
posteriormente consagraría la constitución bolivariana con
la Cámara de los censores, se encargaba fundamentalmente de
velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes.
Esta constitución prácticamente no tuvo vigencia, por lo
que los estudiosos de la misma no han podido opinar sobre
su práctica y desenvolvimiento. Así que técnicamente se
puede considerar como un unicameralismo imperfecto, por la
presencia de un Senado Conservador
1.2.2. Constitución de 1993(Perú)
Unicameralismo
imperfecto. Se señala que el Congreso es Unicameral,
distinguiendo sin embargo un Bicameralismo imperfecto, ya
que existe un órgano denominado Comisión Permanente, cuyos
antecedentes podremos encontrarlos en el Consejo de Estado
creado por la Constitución de 1828 que funcionaba en el
receso del congreso.
Argumentos que fundamentaron el establecimiento del
unicameralismo en la Constitución de:
Carlos Torres y Torres Lara, señalaba que la reforma del
poder legislativo se debe a la relación del
funcionamiento del poder Ejecutivo.
Crítica al bicameralismo: Una sola Cámara reforzará al
Parlamento, cuando hay dos Cámaras el conflicto entre ellas
es permanente.
No se hizo caso de propuesta como las del colegio de
abogados de Lima o las de Enrique Chirinos Soto, que fue un
defensor del bicameralismo.
1.3. PARTIDARIOS DEL UNICAMERALISMO
Cuando hablamos de unicameralismo encontramos como su mejor
defensor a Duverger .El argumento de los partidarios de
la unicameralidad nos indica que la tendencia
constitucional es la de cancelar una Cámara por motivos de
modernismo .Duverger refuta este comentario diciendo que la
segunda Cámara va ser suprimida por que va hacer que halla
lentitud en los Parlamentos. Pero aparece Enrique Bernales
señalando que este comentario histórico limitado ya que
cuando se tiene dos Cámaras procesa sus deliberaciones más
rápidamente .Bueno el interrogante que no se plantea
Duverger es el tiempo que por naturaleza debe corresponder
a la decisión legislativa y por consiguiente si el criterio
de sabiduría puede ser resuelto con el sistema de una o dos
Cámaras.
1.4.Factores asociados a la unicameralidad
El 69,1% de los parlamentos unicamerales se encuentran en
naciones con poblaciones inferiores a los 10 millones de
habitantes, mientras que para el caso de la bicameralidad
esta cifra solo llega a 44,2%. En este artículo se presenta
un sugestivo análisis de las cifras disponibles al 2009.
Expansión de la unicameralidad se mostró que el continente
americano es el único que tiene un porcentaje mayoritario
de países bicamerales. No obstante, las cosas al interior
del continente americano distan de ser homogéneas. Por
ejemplo, en el Caribe, donde se encuentran concentrados 12
países de la Región, existe una notoria predominancia de la
bicameralidad, mientras que en la región centroamericana se
muestra todo lo contrario.
El gráfico que a continuación se presenta ha sido
construido sobre la data reagrupada en 8 categorías. En el
extremo inicial se han agrupado a los países con población
inferior a 1 millón de habitantes; en tanto que en el
extremo final se han agrupado los países con población
superior a 160 millones. Entre estos dos extremos se han
construido 6 categorías con rangos crecientes con el
propósito de favorecer el análisis.
La data obtenida da cuenta de una notoria preferencia de
los países con poblaciones inferiores a 1 millón por el
modelo unicameral. Y así mientras que en este grupo de
países nada menos que 31 de ellos son unicamerales, tan
solo 9 naciones son bicamerales. Es decir, por cada 1 país
bicameral hay otros 3 países unicamerales.
Capítulo II: El Sistema Parlamentario Bicameral
Los orígenes de la bicameralidad pueden iniciarse en la
época del Imperio romano y la Antigua Grecia, los
parlamentos bicamerales propiamente dichos aparecieron en
Europa medieval cuando se asoció con la representación de
los distintos estados de un reino.
La bicameralita es cuando un país esta constituido por dos
Cámaras legislativas .Bueno entonces un parlamento
bicameral es un congreso o parlamento que esta integrado
por dos Cámaras: Una Cámara baja (Denomina Cámara de
Diputados), y una Cámara alta (Denomina Cámara de
Senadores).
Algunos países bicamerales son: Bolivia (Cámara de
Diputados y Cámara de Senadores); Colombia (Senado y Cámara
de Representantes); Argentina (Senado y Cámara de
diputados); Chile (Senado y Cámara de Diputados); Brasil
(Senado Federal y Cámara de Diputados); Paraguay (Cámara de
senadores y Cámara de Diputados); Uruguay (Cámara de
senadores y Cámara de Representantes).
Mapa de los Estados con parlamento o
congreso bicameral (en azul).
2.1. Bicameralismo imperfecto.
Se acentúa en la clara diferenciación de funciones entre
una y otra Cámara es el sistema más difundido. Como ya
sabemos existen dos Cámara parlamentarias una desempeña
funciones políticas del Parlamento y la otra es una Cámara
más deliberativa y técnica.
2.2. Bicameralismo perfecto.
Como ya sabemos va estar integrado por dos cámaras
parlamentarias las cuales van a tener obligaciones
funciones
legislativas y políticas .En lo único que se van a
diferenciar es en sus facultades dentro del antejuicio o
juicio político. Tal es el caso de Italia y Uruguay y en el
Perú con la Constitución de 1933, y la III República
francesa.
2.3.Seudo Bicameralismo.
Bueno son dos Cámaras parlamentarias, una de estas Cámaras
tiene como funciones dentro del Parlamento así como también
tiene funciones legislativas y la otra Cámara tiene muy
limitado poder.
Este es el caso típico de Inglaterra donde la Cámara de los
Comunes goza de amplios poderes derivados de su
representatividad
Política, la cual no goza la Cámara de los Lores, que
carece de verdaderos poderes parlamentarios como son los
legislativos y de control.
2.4.La Bicameralidad en el Perú y en otros países:
a) Constitución de 1828(Perú)
Esta constitución considerada como la “madre de todas las
constituciones” es donde se consagra por vez primera el
bicameralismo real, es decir un congreso con dos Cámaras:
senadores y Diputados, con diferente base electoral, los
diputados eran elegidos por las provincias en proporción a
la población electoral de las mismas y los Senadores eran
elegidos por las juntas departamentales.
Ambas además contaban con una función legislativa de
colaboración sin especial preponderancia de alguna de
ellas. Esta función se encontraba acompañada de
atribuciones de control de tipo indirecto o alterno
similares a las contempladas en los EE.UU. par justificar
el régimen bicameral se señaló que ni el congreso
unicameral de 1823 ni el tricameral de 1826
resultaban congruentes con el equilibrio de poderes que
pretendía consagrar la constitución de 1828.
b) Constitución de 1834(Perú)
Esta constitución mantuvo el bicameralismo de la
Constitución de 1828, fortaleciendo las atribuciones del
Consejo de Estado, creado también por la constitución de
1828, resultando ser muy similar a una Comisión Permanente.
c) Constitución de 1839(Perú)
Conocida también como Constitución de Huancayo, Mantuvo el
bicameralismo pero cada vez más fortalecía las atribuciones
del Consejo de Estado
d) Constitución de 1856(Perú)
También bicameral y de inspiración liberal. Eliminó la
figura del Consejo de Estado. Consagró el Bicameralismo
Real, es decir un Congreso elegido en una base única, luego
separada por sorteo en las dos Cámaras. Desarrollo un
fortalecimiento relativo de las facultades del congreso.
e) Constitución de 1860(Perú)
Considerada como la más conservadora y de más larga
duración. Mantuvo el bicameralismo real pero en la
práctica el sistema funcionaba como un bicameralismo casi
perfecto ya que ambas Cámaras empleaban mecanismos de
control político directo, sin que esto estuviera
establecido constitucionalmente.
f) Constitución de 1920(Perú)
Señaló claramente un sistema bicameral. Existía un Consejo
de Estado. La naturaleza y límites de sus atribuciones
impidieron efectuar un bicameralismo real que ya se había
convertido en una constante.
g) Constitución de 1933 (Perú)
Caracterizada por la doble Cámara política y un senado
funcional se dio en algunas partes de Europa,
se planteaba un bicameralismo perfecto sin mecanismos de
control .Este Senado funcional estaría conformado por
representantes de diversas profesiones y gremios. En el
Perú jamás llegó a implementarse un senado de tal
naturaleza.
h) Constitución de 1979(Perú)
Ante los problemas de aplicación de la Constitución de 1933
se implementó un sistema Bicameral Imperfecto. En la que
ambas Cámaras mantenían en común las facultades
legislativas y en lo esencial tenían facultades distintas.
El Senado tenía facultades de naturaleza más
administrativa. Los Diputados por su parte tenían la
atribución exclusiva de interpelar censurar y negar
confianza, del mismo modo que se le otorgaba al presidente
de la república la facultad de disolver solo a la Cámara
más política y de mayor control político como era la de los
diputados
i) INGLATERRA
Desde la reforma en 1949 se consagra la separación del
Parlamento en la Cámara de los Lores y la Cámara de los
Comunes nacida, esta última, de “la voluntad popular”.
Se denota una tendencia marcada al debilitamiento de la
Cámara de los Lores.
j) FRANCIA
En la constitución de 1958 en su artículo 24º señala la
composición bicameral del Parlamento. Asamblea Nacional
conformada por diputados elegidos en forma directa y
Senadores elegidos en sufragio indirecto. Este sistema se
ha consolidado por temor a la dictadura de la Cámara única.
k) ESPAÑA
Prima el bicameralismo y así lo establece la constitución
de 1978 en su artículo 66º que establece las Cortes
generales conformado por un Congreso
de Diputados y el senado. Recordemos que fue esta la que
inspiró a la constitución de 1979 en nuestro país en lo
referente a la elección territorial de los representantes
así como en las funciones y atribuciones propias
l) USA
Consagra la bicameralidad en su sección primera del
artículo 1 que señala que el Congreso se compone del Senado
elegido por cada estado y una Cámara de representantes
elegido por los electores de todos los estados.
El sistema norteamericano consistente con su estructura de
carácter federativo es, quizá, el que mejor ha estructurado
el modelo bicameral.
Capítulo III :Ventajas del Unicameralismo y Bicameralismo
Entre las ventajas que se le atribuyen al sistema
unicameral están:
Es la mejor manera por la cual un pueblo puede expresar
su voluntad.
Tiene la disposición de mayor tiempo para legislar con
moderación y prudencia, que en el caso del bicameralismo
puede provocar enfrentamientos entre las cámaras y división
social.
Posee una mayor sencillez en los procedimientos
parlamentarios, lo cual acerca al parlamento con el pueblo
de manera más fácil y frecuente.
Cuando se tiene una sola cámara se gasta menos y de esta
manera se suprime o impide el sostenimiento de dos
cámaras.
La concentración del esfuerzo legislativo en un solo
cuerpo permite que se desarrolle de una manera creciente
los recursos económicos de investigación, y como resultado
el estudio es más profundo.
Cuando existe un solo cuerpo genera más sentido de
responsabilidad, lo cual no se puede cuando hay dos
cuerpos.
Se piensa que la difusión del poder es buena para lograr
una mejor democracia y evitar la concentración de poder que
lleva a la tiranía, la realidad es que difundir el poder
legislativo internamente lo debilita en su dinámica externa
frente al ejecutivo.
Entre las ventajas que se le atribuyen al sistema Bicameral
están:
Una segunda cámara significa la distribución de funciones
que pueden aligerar la carga de una sola cámara.
En el plano técnico jurídico, el bicameralismo permite
una mejor calidad en el trabajo legislativo, ya que el
Senado actúa como una “cámara de enfriamiento”, “cámara de
reflexión” o “cámara revisora”, controlando los impulsos
pasajeros y las precipitaciones que puedan provenir de la
Cámara de Diputados, llamada también “cámara de origen”,
“cámara baja” o Cámara de Representantes.
En el plano político la ventaja del sistema bicameral se
reproduce en el trabajo de fiscalización o control
parlamentario, en donde, por lo general, los juicios
políticos se organizan y tramitan en la Cámara Baja, pero
se resuelven en la Cámara Alta, evitando que los mismos
acusadores actúen de jueces.
Otra ventaja sería que la existencia de dos cámaras
permite establecer diversos sistemas de representatividad:
uno para la cámara de diputados y otro para la cámara del
Senado.
CONCLUSIONES
1-Un Parlamento que no controla ni fiscaliza, se convierte
solo en un productor de leyes por encargo (en este caso del
Ejecutivo) y como quiera que la acción legislativa se
encuentra bajo control digitalizado del Poder
Ejecutivo
2-La Cámara Única es una invitación a la ligereza y la
imprudencia, porque una asamblea sin el contrapeso de otra
asamblea, respira un ambiente de omnipotencia y de
irresponsabilidad; más importante que tener muchas leyes es
tener buenas leyes.
3-El control parlamentario debe ser estricto en la
legislación delegada y en los decretos de urgencia porque
se trata de un esquema parlamentario de integración de
poderes que presupone cierta afinidad entre el gobierno y
la mayoría parlamentaria, debe existir un permanente
control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo
4-El control ejercido por la institución parlamentaria
sobre el poder que gobierna es un elemento esencial en la
estructura constitucional moderna, sin embargo, en la
actualidad el ejecutivo posee una libertad difícil de
intervenir; el parlamento tiene sobre él una fiscalización
más bien rutinaria y ritualizada.
5-En el Perú, la función de control "Check and balance" que
debe existir entre los poderes del Estado y que debe
ejercer el Parlamento sobre el Ejecutivo prácticamente no
se ha dado.
6-El bicameralismo como organización legislativa en el Perú
es una alternativa positiva y democrática que permite un
régimen presidencial atenuado ante el desmesurado
Presidencialismo que ha caracterizado a los regímenes
políticos anteriores muy dados a centralizar intensos
poderes con limitados controles.
7-Un Parlamento unicameral de 120 miembros en un país que
tiene mas de 28 millones de habitantes acusa un serio
problema de representación real, pues
los actuales 120 congresistas, por mas legitimidad de
origen que tengan, no representan en censo electoral
vigente.
8-La ventaja de la bicameralidad es que el proceso de
aprobación de una ley permite que los ciudadanos se
expresen a favor o en contra antes que el Senado decida si
el proyecto se convierte en ley.
9-La principal ventaja del sistema bicameral proviene del
diferente origen del Senado y de Diputados, mientras que en
Diputados la representación es por circunscripciones, el
Senado se elige por distrito nacional único, sus miembros
representan a ciudadanos de todo el Perú, lo que contribuye
a darle a la Cámara de Senadores una perspectiva de
conjunto que la Cámara de Diputados no necesariamente tiene
y que, en nuestro país, es difícil de lograr.
10-El mantenimiento de un Senado de nuevo tipo permite que
la legislación revista un carácter de mayor sagacidad,
reflexión y madurez y que el Parlamento sea más
independiente frente a los intereses creados. La celeridad
del procedimiento no debe sacrificar la bondad de la ley.
La revisión por la colegisladora da tiempo a la opinión
pública y parcialmente a las fuerzas vivas para que se
expresen sobre la ley a aprobarse.
11-El Parlamento tiene una específica doble función:
aprobar las leyes y controlar al Gobierno, además el
Parlamento tiene otros recursos, como sus debates,
interpelaciones y amenaza de censura a los ministros, o las
Comisiones de Investigación que son utilizados con
frecuencia por las minorías parlamentarias.
12-En un sistema bicameral la elaboración
de la ley demanda la iniciativa, discusión y aprobación del
proyecto de ley en la primera Cámara y el Senado como
cámara reflexiva actúa como Cámara revisora.
13-La falta de un control parlamentario sobre los actos de
poder del gobernante, de una adecuada representación
nacional y la menor rigurosidad y calidad en la elaboración
de las leyes son los signos característicos del sistema
parlamentario unicameral que tiene nuestro país.
BIBLIOGRAFÍA
-GARCIA TOMA, Víctor, Teoría del Estado y Derecho
Constitucional
-PEREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho Constitucional.
-SOTO VALLENAS, Gastón. "La democracia y el control de
poderes.
-DUVERGER, Maurice. Instituciones Políticas y Derecho
Constitucional.
-ELICE NAVARRO, José. "El procedimiento legislativo en el
Perú".
INDICE
Introducción
Capítulo I 5
Unicameralismo Perfecto
Constitución de 1867 (Perú)
Unicameralismo Imperfecto
Constitución de 1823(Perú)
Constitución de 1993(Perú)
Partidarios del Unicameralismo
Factores Asociados a la Unicameralidad
Capítulo II 10
Bicameralismo Imperfecto
Bicameralismo Perfecto
Seudo Bicameralismo
La Bicameralidad en el Perú y en otros países
Constitución de 1828(Perú)
Constitución de 1834 (Perú)
Constitución de 1839 (Perú)
Constitución de 1856 (Perú)
Constitución de 1860 (Perú)
Constitución de 1920 (Perú)
Constitución de 1933 (Perú)
Constitución de 1979 (Perú)
Inglaterra
Francia
España
USA
Capítulo III 15
Conclusiones 18
Bibliogr
*//*-/*-/-*/-*-*/
miércoles, 18 de mayo de 2011
UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD EN EL PERU
UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD EN EL PERU
Julio César Chigne Rivas
INTRODUCCION
Quienes nos formamos jurídicamente con el texto
constitucional del año 1979 tuvimos la oportunidad de
estudiar en las aulas y apreciar en la práctica la vigencia
de sistema parlamentario bicameral en nuestro país,
instituido por una Asamblea Constituyente al finalizar el
régimen Dictatorial iniciado en el 03 de Octubre del año
1968 liderado por el General Velasco Alvarado ( ).
Promulgado el texto constitucional de 1979, contenía una
conformación del Parlamento dividida en dos CAMARAS, una la
de DIPUTADOS o denominada también “cámara joven” o “cámara
baja” elegidos por una circunscripción territorial
departamental y los SENADORES o “cámara alta” elegidos por
representación nacional. De esta manera, la dación de
normas legales tenía un contrapeso en una Cámara más
madura, representativa y hasta cierta forma con mucha
experiencia, debido a la edad de sus conformantes, debido a
los requisitos establecidos para poder asumir tal cargo,
así como el hecho de contar con el respaldo de diferentes
sectores sociales a nivel nacional. En este sentido, la
representación por departamento conlleva muchas veces a que
el trabajo legislativo tenga algunas connotaciones de tipo
regional o limitadas a determinados temas, que en algunos
casos no coincidan con temas de interés nacional.
Conforme a lo expuesto el presente trabajo aborda el tema
de la UNICAMERALIDAD Y LA BICAMERALIDAD en la organización
parlamentaria, donde por razones de contenidos, centramos
su explicación en el caso Peruano, toda vez que el debate
doctrinario sobre ambos conceptos constituye un tema de
larga data y sobre el cual se han manifestado innumerable
cantidad de posiciones tanto a favor como en contra, razón
por la cual su análisis requiere también tomar en cuenta
diferentes puntos de vista, contexto histórico social y
aplicación así como evaluación de resultados de su
vigencia. Siendo así en el caso peruano, caracterizado por
el cambio de constituciones también ha implicado el cambio
permanente en la conformación y organización del
Parlamento, teniendo incluso la oportunidad de contar con
hasta tres cámaras, ello debido al afán de nuestros líderes
por recomenzar nuevamente las Constituciones atendiendo a
razones de carácter político y del contexto histórico en
que han sido promovidas.
Sin lugar a dudas, lo ideal sería sentar las bases de una
estabilidad, lamentablemente eso escapa a la opinión de los
especialistas en materia constitucional y ésta a cargo de
los políticos, hecho que explica por sí mismo los
resultados de nuestra fragilidad constitucional.
Es así, como a partir de la vigencia de la Constitución
Política de 1993 se abrió nuevamente el debate sobre la
UNICAMERALIDAD y la BICAMERALIDAD del parlamento peruano, y
de lo que conocemos hasta la fecha es muy esclarecedor en
la práctica, permitiéndonos promover un balance en relación
a los aspectos positivos o negativos de ambas formas de
organización parlamentaria en nuestro País con la finalidad
de concluir o poder recomendar la forma que se adecúe mejor
a nuestra realidad, tanto en la organización propiamente
dicha como en la eficacia de la producción legislativa del
parlamento peruano.
CAPITULO I
ANTECEDENTES Y EVOLUCION HISTORICA DE LA ORGANIZACIÓN DEL
PARLAMENTO EN EL PERU
1. MARCO GENERAL
“Según la más conocida clasificación de los parlamentos,
estos pueden ser o unicamerales o bicamerales. Como su
nombre lo indica, los parlamentos unicamerales están
conformados por un único órgano legislativo o una sola
cámara, en tanto que los parlamentos bicamerales cuentan
con dos cámaras: una primera denominada Cámara Baja, Cámara
de Diputados o Cámara de representantes; y la segunda
cámara, generalmente denominada Cámara Alta, Senado o
Cámara de Senadores” ( ). Ahora bien el origen de dichas
formas de organización las encontramos en la historia y el
derecho comparado, siendo recogidos para efectos del
presente trabajo, los aspectos fundamentales del origen
doctrinario y aplicación práctica de cada una.
Debemos tener en cuenta que, los fenómenos sociales o
jurídicos no son hechos espontáneos carentes de
antecedentes, ellos forman parte del transcurrir que el
hombre descubrió como su conciencia colectiva del pasado,
razón por la cual, corresponde hacer una breve referencia
histórica sobre ambas formas de organización parlamentaria,
tomando como base el texto de nuestras constituciones. Así
tenemos que, “Desde 1822 a la fecha, hemos tenido 13
Constituciones Políticas. Cada primavera democrática, en
los últimos sesenta años, el Perú busca su destino y sus
políticos creen y nos quieren hacer creer que la solución
ideal será cambiar la Constitución Política como si esta
fuera la fórmula mágica para resolver nuestros problemas
estructurales” ( ). Sin embargo, la realidad ha sido otra,
toda vez que la variación constitucional, ha obedecido en
la mayoría de casos al epílogo de dos regímenes políticos
antagónicos: La Democracia y la Dictadura.
Para estudiar los antecedentes del Parlamento Peruano,
tenemos como punto de referencia nuestros textos
constitucionales, que en un total de 12 se han encargado
fundamentalmente los destinos del país. Conforme a lo
expuesto y con arreglo a nuestra organización parlamentaria
podemos resumir de la siguiente manera:
CONSTITUCION DE 1823 UNICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1826 TRICAMERAL (Tribunos, Senadores y
Censores)
CONSTITUCION DE 1828 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1834 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1839 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1856 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1860 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1867 UNICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1920 BICAMERALIDAD (Patria Nueva)
CONSTITUCION DE 1933 BICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1979 BICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1993 UNICAMERALIDAD
Como podemos apreciar, nuestro país es uno de muchas
Constituciones pero de muy poca constitucionalidad, de
nuestro desarrollo Constitucional y de las formas de
organización parlamentaria podemos apreciar que no ha
existido uniformidad o permanencia en el tiempo, hecho que
genera a su vez diferentes formas de organización, donde
han primado tanto la Unicameralidad como la Bicameralidad,
siendo la excepción la Tricameralidad.
2. UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD: CLASIFICACION
Según la más conocida clasificación de los parlamentos,
estos pueden ser unicamerales o bicamerales. Como su nombre
lo indica, los paramentos unicamerales están conformados
por un único órgano legislativo o una sola cámara, en tanto
que los parlamentos bicamerales cuentan con dos cámaras:
una primera denominada Cámara Baja, Cámara de Diputados o
Cámara de Representantes; y una segunda cámara,
generalmente denominada Cámara Alta, Senado o Cámara de
Senadores.
El origen de la doble cámara se origina a través de la
Revolución Francesa o de la instalación constitucional en
Inglaterra. Asimismo, cuando se da la Constitución de
Estados Unidos en 1787 se adopta la figura de la
bicameralidad, a fin, de que una de las dos cámaras
represente a los estados federados y la otra al pueblo. A
lo que debemos agregar el hecho que, en los países
latinoamericanos se produce una situación similar, en el
caso que sean países federados se adopta la bicameralidad y
si por el contrario son países unitarios se da la
unicameralidad.
Para entender mejor este debate es importante que
conozcamos la clasificación de los sistemas existentes en
los que se organiza la estructura del Congreso y luego de
ello tener los alcances de la unicameralidad y
bicameralidad en la historia constitucional del Perú. Luego
de ello veremos la discusión sobre las bondades de la
bicameralidad y unicameralidad y como se encuentran en los
sistemas del mundo. Siendo importante ubicar los diversos
sistemas en los que se clasifica la organización del
Parlamento sea unicameral o bicameral y que tienen cierta
incidencia en el debate actual:
UNICAMERALISMO PERFECTO
Por demás está decir que se trata de una sola Cámara pero
con la particularidad de que esta desempeña las funciones
de un Parlamento en forma integral, ejemplo de ello lo
encontramos en la Constitución peruana de 1867 y
actualmente en América Latina encontramos en Venezuela y
Ecuador así como en la mayoría de los países
centroamericanos.
UNICAMERALISMO IMPERFECTO
También se refiere a una sola Cámara parlamentaria y en
este caso desempeña funciones de un Parlamento pero no en
forma integral, ya que existe un órgano en el Parlamento
que obra como una segunda Cámara en pequeño, tal ha sido el
caso peruano de 1823 y la actual de 1993.
BICAMERALISMO IMPERFECTO
Se trata del sistema más difundido. Existen dos Cámaras
parlamentarias. Una desempeña funciones políticas del
Parlamento. La otra es una Cámara más deliberativa y
técnica. Se acentúa en la clara diferenciación de funciones
entre una y otra Cámara.
BICAMERALISMO PERFECTO
Dos Cámaras parlamentarias que desempeñan funciones
políticas y legislativas. La única diferencia está en las
facultades de ejercicio del juicio político o antejuicio.
Tal es el caso de Italia y Uruguay y en el Perú con la
Constitución de 1933, y la III República francesa.
SEUDO BICAMERALISMO
Dos Cámaras parlamentarias, donde una desempeña funciones
políticas del Parlamento así como del grueso de las
funciones legislativas; la otra Cámara con muy limitado
poder. Este es el caso típico de Inglaterra donde la Cámara
de los Comunes goza de amplios poderes derivados de su
representatividad política, la cual no goza la Cámara de
los Lores, que carece de verdaderos poderes parlamentarios
como son los legislativos y de control.
TRICAMERALISMO
Un sistema muy poco común de tres Cámaras parlamentarias
donde una asume funciones de garante del cumplimiento de
ciertas normas y del control de las otras dos Cámaras.
Ejemplo de ello lo encontramos en los Parlamentos
estamentales el directorio francés y el caso más típico de
los Parlamentos de la constitución bolivariana de Perú y
Bolivia, con una larga duración en éste último y muy fugaz
en nuestro país.
3. TEXTOS CONSTITUCIONALES EN EL PERU
3.1 CONSTITUCION DE 1823
“La primera Carta Constitucional peruana precipita un
derrotero en nuestra vida constitucional: el exceso de
optimismo lírico; y, a la vez, una falta de ecuanimidad
para encarar con realismo los complejos retos que nos
impondrá la flamante República” ( ).
Esta Constitución consagraba un sistema de Unicameralismo
imperfecto. Creaba un Congreso formado por representantes o
diputados. Parecía constar de una sola Cámara ya que
asimismo existía la figura del Senado Conservador que se
asemejaba a lo que posteriormente consagraría la
constitución bolivariana con la Cámara de los censores, se
encargaba fundamentalmente de velar por el cumplimiento de
la Constitución y las leyes. Esta constitución
prácticamente no tuvo vigencia, por lo que los estudiosos
de la misma no han podido opinar sobre su práctica y
desenvolvimiento. Así que técnicamente se puede considerar
como un unicameralismo imperfecto, por la presencia de un
Senado Conservador.
Así decía su artículo 51.- “El Congreso del Perú en quién
reside exclusivamente el ejercicio del poder legislativo,
se compone de todos los representantes de la nación
elegidos por las provincias”.
3.2 CONSTITUCION DE 1826
Conocida también como la Constitución vitalicia o
Bolivariana. Plantea un sistema Tricameral, es decir un
congreso con tres Cámaras: La Cámara de los tribunos,
equivalente a lo que hoy es una Cámara de diputados, Una
Cámara de Senadores y Una Cámara de Censores encargada de
velar por el cumplimiento de la constitución y las leyes
así como la declaración de suspensión del vicepresidente y
los secretarios de estado, encargados de la administración
pública.
Jorge Basadre, sereno y reflexivo, ha escrito sobre la
denostada Carta Bolivariana lo siguiente: “La Constitución
Vitalicia era, pues, un intento de adopción del principio
de autoridad (representado por la perpetuidad del
Presidente y los censores) y el principio de la democracia
(a través del sufragio, como fuente de los nombramientos).
Pretendía por eso un ensamblaje entre la igualdad civil y
la soberanía popular con el gobierno centralizado; y como
el mismo Bolívar dijo, una transacción entre América y
Europa, el ejército y el pueblo, la democracia y la
aristocracia”. Ecuación que no pudo resolver ni su gran
mentor, Napoleón” ( ).
Decía en su artículo 27.- “El poder legislativo emana
inmediatamente de los cuerpos electorales nombrados por el
pueblo: su ejercicio reside en tres cámaras. Primero, de
tribunos. Segunda, se senadores. Tercera de Censores.
3.3 CONSTITUCION DE 1828
La Carta de 1823 adoptó la unicameralidad, la Constitución
de 1826 la tricameralidad, el texto de 1828 buscó una
organización intermedia: la bicameralidad (artículo 10).
Asimismo se estableció un procedimiento electoral por medio
de los Colegios Electorales de la parroquia (artículo 12) o
sea elección indirecta.
Esta constitución considerada como la “madre de todas las
constituciones” es donde se consagra por vez primera el
bicameralismo real, es decir un congreso con dos Cámaras:
senadores y Diputados, con diferente base electoral, los
diputados eran elegidos por las provincias en proporción a
la población electoral de las mismas y los Senadores eran
elegidos por la juntas departamentales. Ambas además
contaban con una función legislativa de colaboración sin
especial preponderancia de alguna de ellas. Esta función se
encontraba acompañada de atribuciones de control de tipo
indirecto alterno similares a las contempladas en los
EE.UU. par justificar el régimen bicameral se señaló que ni
el congreso unicameral de 1823 ni el tricameral de 1826
resultaban congruentes con el equilibrio de poderes que
pretendía consagrar la constitución de 1828.
3.4 CONSTITUCION DE 1834
A menos de siete años de vida independiente el Perú ya
había tenido tres Cartas Constitucionales, es entonces que,
con el fin de evitar mayor inestabilidad los constituyentes
de este último documento, encabezados por Francisco Xavier
de Luna Pizarro, introdujeron la idea de que al cabo de
cinco años la Constitución podía ser sometida a un ordenado
proceso de evaluación y revisión.
Esta Constitución mantuvo el bicameralismo de la
Constitución de 1838, fortaleciendo las atribuciones del
Consejo de Estado, creado también por la constitución de
1828, resultando ser muy similar a una Comisión Permanente.
La Constitución de 1834 establece un Congreso bicameral.
Los diputados son elegidos por representantes a su vez
elegidos por colegios electorales de parroquia y provincia
(artículos 10 y 11) que están conformados por todos los
ciudadanos con sufragio.
3.5 CONSTITUCION DE 1839
Desde 1836 se había precipitado uno de los conflictos
geopolíticos más significativos de la subregión, cuyo
epicentro era el Perú. Su causa: el establecimiento de la
Confederación Peruana-Boliviana. A partir del mismo texto
Constitucional se permitía que nuestro país establezca
alianzas con otros países soberanos.
Conocida también como Constitución de Huancayo, Mantuvo el
bicameralismo pero cada vez más fortalecía las atribuciones
del Consejo de Estado, convirtiéndola –a decir de Guzmán
Napurí- en un remedo de tercera Cámara recordando a la
Cámara de los Censores de Bolívar.
3.6 CONSTITUCION DE 1856
También bicameral y de inspiración liberal. Eliminó la
figura del Consejo de Estado. Consagró el Bicameralismo
Real, es decir un Congreso elegido en una base única, luego
separada por sorteo en las dos Cámaras. Desarrollo un
fortalecimiento relativo de las facultades del congreso.
3.7 CONSTITUCION DE 1860
Considerada como la más conservadora y de más larga
duración. Mantuvo el bicameralismo real, lo cual se estaba
haciendo una regla general. No obstante la Comisión
permanente. En la práctica el sistema funcionaba como un
bicameralismo casi perfecto. Ambas Cámaras empleaban
mecanismos de control político directo, sin que esto
estuviera establecido constitucionalmente.
3.8 CONSTITUCION DE 1867
Donde se consagró el unicameralismo, reemplazó a la
constitución de 1860, luego casi no tuvo vigencia,
restituyéndose la de 1860. Plantea un régimen claramente
unicameral, sin ningún órgano que pudiera atenuar dicho
unicameralismo. Técnicamente se puede considerar como un
Unicameralismo perfecto.
3.9 CONSTITUCION DE 1920
Señaló claramente un sistema bicameral, estableciendo que
la renovación del Poder Legislativo será total y
coincidirá, necesariamente con la renovación del Poder
Ejecutivo, siendo la duración de ambos Poderes de cinco
años. Existía un Consejo de Estado. El Poder Legislativo
constará de un Senado compuesto de 35 Senadores y de una
Cámara compuesta de ciento diez Diputados. La naturaleza y
límites de sus atribuciones impidieron efectuar un
bicameralismo real que ya se había convertido en una
constante.
3.10 CONSTITUCION DE 1933
Caracterizada por la doble Cámara política y un senado
funcional. Se previó la existencia de un Senado funcional
que debía constituirse en una Cámara como existía, aunque
solo nominalmente en algunas partes de Europa. Este Senado
funcional estaría conformado por representantes de diversas
profesiones y gremios. Se pretendía justificar la
existencia de dos Cámaras y la duplicidad de funciones. Es
decir se planteaba un Bicameralismo Perfecto o ideal con la
ausencia formal de ciertos mecanismos de control ejecutivo
como el veto presidencial y leyes.
No obstante en el Perú jamás llegó a implementarse un
senado de tal naturaleza. Tampoco existió en democracia
occidental alguna. En realidad planteaba Cámaras
corporativas, un planteamiento bastante desacreditado por
el vínculo con regímenes totalitarios (fascismo y nazismo).
En el Régimen Político ambas Cámaras legislaban,
censuraban, negaban confianza, interpelaban. La única
diferencia era la prerrogativa correspondiente al llamado
Antejuicio Político: Los Diputados acusaban y los senadores
Juzgaban. Equivalente a un impeachment norteamericana.
Durante su vigencia el Parlamento no se comportaba como un
Congreso unificado de dos Cámaras, dos Congresos con
funciones de control exactamente iguales para ambas
Cámaras. Técnicamente era posible que una Cámara interpele
a un ministro mientras la otra ya está votando su censura y
obligándole a renunciar.
3.11 CONSTITUCION DE 1979
El Bicameralismo Imperfecto. Ante los problemas de
aplicación de la Constitución de 1933 se implementó un
sistema Bicameral Imperfecto. En la que ambas Cámaras
mantenían en común las facultades legislativas. Pero en lo
esencial tenían facultades distintas. El Senado tenía
facultades de naturaleza más administrativa. Y la función
de ratificar los nombramientos de ciertos funcionarios
públicos por parte del presidente de la república como.
Embajadores, Vocales de la Corte Suprema, Altos mandos de
las Fuerzas Armadas, Designar a tres de los miembros del
directorio del BCR, al Contralor General de la República.
Los Diputados por su parte tenían la atribución exclusiva
de interpelar censurar y negar confianza, del mismo modo
que se le otorgaba al presidente de la república la
facultad de disolver solo a la Cámara más política y de
mayor control político como era la de los diputados.
Durante su vigencia se evidenció la existencia de una
Cámara baja, más joven y con mayor poder político, los
diputados. Y Una Cámara Alta con mayor edad promedio, el
Senado, que ya no era de carácter funcional y cuyos
miembros debían tener un temperamento supuestamente más
tranquilo y deliberativo. Así la razón de ser del
bicameralismo imperfecto será la de diferentes funciones
entre una y otra.
Se resalta que la forma de elección planteada fue como
sigue: La Cámara de Diputados, se elegía por
circunscripciones del mismo número de votantes, es decir
por distrito electoral múltiple. Y el Senado debía ser
elegido por las Regiones (según el modelo de la
Constitución francesa de 1958). Sin embargo las elecciones
se llevaron acabo, para el Senado, mediante distrito
electoral único.
3.12 CONSTITUCION DE 1993
Unicameralismo imperfecto. De acuerdo al artículo 90º de la
actual Constitución, señala que el Congreso es Unicameral,
distinguiendo sin embargo un Bicameralismo imperfecto, ya
que existe un órgano denominado Comisión Permanente, cuyos
antecedentes podremos encontrarlos en el Consejo de Estado
creado por la Constitución de 1828 que funcionaba en el
receso del congreso. Se menciona también en la Constitución
de 1860 con ciertas atribuciones específicas. Su uso duró
hasta 1874. Las siguientes cartas Constitucionales
prescindieron de su uso. Hasta que la Constitución de 1979
la incluyó con facultades muy restringidas. La Comisión
permanente funciona como una Institución de acusación
Constitucional igual a lo que era la Cámara de Diputados. Y
sus funciones son las de ratificación de nombramiento de
ciertos funcionarios públicos (prerrogativa anterior del
Senado: Contralor General de la República, Superintendencia
de Banca y Seguros, Presidente del BCR. Además ejerce
facultades legislativas delegadas con limitaciones
derivadas de la naturaleza de las normas y al igual que el
Senado, de la anterior Constitución, no puede ser disuelta.
Se encuentra muy fortalecida sus atribuciones, la razón se
encuentra en la existencia de Una sola Cámara legislativa.
Argumentos que fundamentaron el establecimiento del
unicameralismo en la Constitución de 1993.
Carlos Torres y Torres Lara, señalaba que la reforma del
poder legislativo se debe a la velocidad de acción
retardada en relación al funcionamiento del poder
Ejecutivo. Señalando además que No hay peligro de que una
sola Cámara pueda dar leyes sin control alguno. “la
doctrina constitucional moderna indica que ninguna
disposición puede darse s i previamente no es revisada por
un grupo especial”.
Crítica al bicameralismo: Una sola Cámara reforzará al
Parlamento, cuando hay dos Cámaras el conflicto entre ellas
es permanente. Así la teoría jurídica dice que una Cámara
cuida de los excesos de la otra, pero eso es una teoría
jurídica superada por los nuevos fenómenos políticos.
Bernales por su lado señala que es bueno recordar que la
propuesta unicameral fue un planteamiento intransigente por
la mayoría oficialista del gobierno de Fujimori, que iba de
la mano con el esquema marcadamente antiparlamentario de
Fujimori. No se hizo caso de propuesta como las del colegio
de abogados de Lima o las de Enrique Chirinos Soto, que fue
un defensor del bicameralismo, que en el CDD sostuvo tres
razones que fundamentan el bicameralismo: 1) La lectura de
nuestra tradición constitucional. Perú no se ha apartado
del régimen bicameral. 2) La legislación comparada,
mayormente bicameral. 3) La necesidad de reflexionar de
manera más pausada la expedición de las leyes, lo que se
traduciría solamente a través de dos Cámaras.
Otros argumentos que se sustentaron en torno a la reforma
del Congreso durante la época del CCD, han basado sus
fundamentos en que la reforma integral del Parlamento debe
ser la reforma de todo el sistema político, como parte de
una reforma profunda del Estado, con la descentralización
como tarea prioritaria e interrelacionada con el mismo. Se
planteaban implantar Asambleas regionales de “primer piso”
a las que se les transferían competencias legislativas. Se
planteaban ciertos niveles de control como la renovación
por tercios o mitades y el control democráticos de los
ciudadanos.
Conforme a lo expuesto, podemos apreciar que las formas de
organización parlamentaria en nuestro país no ha sido
uniforme ni estable, debido a los constantes cambios y
hechos político-sociales que motivaron todos los cambios
constitucionales, un claro indicador de lo expuesto se
evidencia en los primeros años de la naciente república y
se confirma nuevamente con la promulgación de la
Constitución del año 1993, cuyo texto fue aprobado por la
vía del referéndum.
CAPITULO II
BICAMERALIDAD
Afirman los partidarios de la bicameralidad que en la
historia constitucional peruana predominó el sistema
bicameral. En efecto, este sistema fue considerado en las
cartas políticas que mayor vigencia han tenido en nuestra
accidentada historia constitucional (1828,1860,1933 y
1979). En efecto, la naciente republica peruana adoptó en
primer término el sistema bicameral de representación
parlamentaria, influenciado por las características propias
del contexto histórico social independentista en que se
formularon, siendo que de ahí en adelante, se fue
alternando igualmente entre Unicameralidad y Bicameralidad,
incluso el sistema Tricameral, hasta finalmente adoptar el
sistema vigente. Sin embargo históricamente el Bicameral es
el que más tiempo ha caracterizado el contenido de nuestros
textos constitucionales.
Lo que también es cierto que no ha pesar que el
bicameralismo ha sido el sistema de organización
parlamentaria con más vigencia en nuestra historia,
lamentablemente su continuidad o permanencia en el tiempo
se ha visto afectada por la variación constitucional hacia
el unicameralismo.
Ahora bien, en cuanto a nuestro último régimen bicameral,
en la Constitución de 1979, existía cuatro órganos dentro
del Poder Legislativo:
• El Senado que cumplía funciones de colegisladora con la
Cámara de Diputados pero, además tenía tareas de Cámara
Alta como, por ejemplo, nombrar o ratificar a determinados
altos funcionarios del Estado y determinar si se acusaba o
no en el procedimiento de antejuicio político.
• La Cámara de Diputados que era colegisladora en el
Senado, pero, además, tenía las funciones propias de la
Cámara Baja del constitucionalismo tradicional y que se
centran en el control político del Poder Ejecutivo,
particularmente con la interpelación y la censura
ministeriales; también tenía la función de acusar ante el
Senado a quienes eran sometidos al antejuicio político.
• El Congreso como conjunto, que sesionaba para ciertas
ocasiones importantes como el mensaje anual del Presidente
de la República o para votar la Ley de Presupuesto, entre
otras circunstancias.
• La Comisión Permanente, que adquiría importancia en la
época de receso de las Cámaras porque cumplía funciones
esenciales para mantener la continuidad y, eventualmente,
podía recibir delegación de las Cámaras para tomar ciertas
decisiones. La Constitución de 1979 no se ocupaba de estos
asuntos con detalle, pero el Reglamento del Congreso si.
Es decir, la tarea parlamentaria fue asumida por las dos
cámaras y estas a su vez organizan sus funciones, ya sea
conjuntamente o a través de la Comisión Permanente,
atendiendo a las circunstancias. Ello no implica ni
duplicidad ni conflictos de competencia, muy por el
contrario se deben especificar las funciones de cada cámara
y cuando trabajan de manera conjunta.
Las opiniones que existen a favor de la bicameralidad se
sustentan en el hecho de que debe haber un control por
parte de una de las cámaras hacia la otra, a fin de que
exista equilibrio, en dicho sentido refiere Marcial Rubio (
) “Las ventajas que generalmente se asignan al sistema de
doble cámara son:
• Una cámara controla a la otra y permite una mejor función
legislativa del Congreso como conjunto. Se tiene la
capacidad de revisar o repensar los proyectos, asegurando
su calidad.
• La Cámara Alta (denominada Senado en la Historia
constitucional del Perú) que existió en todas las
Constituciones menos en la de 1967. Ha estado conformada
por políticos experimentados y mayores que dan una mayor
estabilidad y sabiduría al trabajo parlamentario. El Senado
actúa como cámara reflexiva.
• Se permite un doble sistema de representación del pueblo
si cada cámara es elegida por variable distinta (por
ejemplo, una incorpora representantes por cada cierto
número de votantes, en tanto que la otra por regiones).
Resuelve en gran parte el problema de la subrepresentación,
en la medida que permite conjugar dos variables: la
representación territorial y la poblacional.
• Es posible diferenciar ciertas funciones de manera que no
sea el mismo Pleno el que resuelva todos los asuntos que
competen al legislativo. Generalmente la Cámara Alta será
más institucional (nombra funcionarios de alto rango,
ratifica ciertas decisiones del Ejecutivo, decide sobre
proceso a personas con inmunidad, etc.) en tanto que la
Cámara Baja es más política: interpela y censura, o abre
investigaciones a personas con inmunidad, por ejemplo”.
En este sentido Enrique Bernales es partidario del sistema
Bicameral, razón por la cual manifiesta que “la óptica
constitucional contemporánea apunta hacia la pérdida
progresiva de facultades de la segunda cámara, o hacia su
especialización pero no a su desaparición. En América
Latina el bicameralismo es bastante amplio: Bolivi –Cámra
de Diputados y Senadores-, Colombia –Senado y Cámara de
representantes- Venezuela –Senado y Cámara de Diputados-,
Argentina –Senado y Cámara de Diputados- Chile –Senado y
Cámara de Diputados-, Paraguaya –Cámara de Senadores y
Cámara de Diputados- y Uruguay –Cámara de Senadores y
Cámara de Representantes-. Como se puede apreciar, la gran
mayoría de Cartas adoptan el modelo bicameral.
La excepción del grupo analizado son Ecuador y Perú. En el
primer país nombrado, la Constitución de 1984 estableció la
unicameralidad, con resultados hasta la fecha negativos no
sólo para la producción legislativa sino también para la
estabilidad del régimen político. En realidad, este tipo de
Congreso donde sí existe es en las repúblicas
centroamericanas, cuya extensión territorial y población
son pequeñas, y por lo tanto el sistema de representación
es relativamente proporcional. En estos países, la
unicameralidad se ha adoptado por razones estrictamente
practicas” ( ).
Ahora bien, también existen puntos en contra de la
Bicameralidad, los mismos que fundamentalmente son los
siguientes:
• Colisiona contra la austeridad: mayor gasto de recursos;
a más congresistas, más gastos (más asesores, secretarias,
conserjes, etc.)
• Introduce sutilmente un principio de jerarquías entre
Congresistas: los Senadores (más estatutos) y los Diputados
(menos status).
• La experiencia demuestra que la calidad de leyes no es
necesariamente mejor con la bicameralidad.
• No goza de la aprobación ciudadana, que lo ve como un
gasto innecesario.
• Acrecienta los riesgos de duplicidad de funciones,
malgasto de esfuerzos, debate prolongado, y el consiguiente
rechazo de la población y sus representantes.
• “Implica un doble empleo legislativo que tendrá si se
quiere, la ventaja de asegurar la madurez de las
deliberaciones pero complica la maquinaria gubernativa y
ocasiona retardo en la resolución de situaciones urgente,
creando conflictos que irritan a la opinión pública.
Benjamín Franklin comparó la dualidad bicameral a una
carretera tirada por delante por un caballo, y atrás por
otro que camina en dirección contraria. Muchas iniciativas
se empantanan o postergan debido al exceso de tramite y
discusión” ( ).
Finalmente, debemos considerar que para un mejor
funcionamiento del sistema bicameral, ambos cuerpos, el
Senado y la Cámara de Diputados, deben tener un origen,
composición, sistema de elección y atribuciones diferentes.
La Cámara de Diputados debe tener atribuciones
principalmente políticas; el Senado funciones de reflexión
y revisión. Asimismo, también debemos precisar que la
existencia de dos cámaras no necesariamente conlleva a un
mayor gasto presupuestal tal como puede demostrarse en el
siguiente cuadro:
Conforme a los datos del Centro de Información
Parlamentaria, la gestión de dos Cámaras legislativas no
necesariamente implica un egreso presupuestal superior a
los costos operativos que demanda la actual organización
unicameral del parlamento peruano.
CAPITULO III
UNICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1993
Uno de los cambios más importantes de la Constitución de
1979 a la de 1993 en lo que al Poder legislativo se refiere
es el paso al unicameralismo, hecho que conllevo a la
implementación de cambios significativos en la parte
orgánica como en la de funcionamiento y distribución de
atribuciones entre sus diversos componentes. Convocado a un
nuevo Congreso Constituyente, y tras arduos debates entre
las posiciones unicamerales y bicamerales, terminó
posesionándose en el nuevo texto constitucional.
Así tenemos que, en su artículo 90, la Constitución vigente
dice “El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual
consta de Cámara Única.
El número de congresista es de ciento veinte. El Congreso
se elige por un período de cinco años mediante un proceso
electoral organizado conforme a ley. Los candidatos a la
presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a
congreistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser
simultáneamente candidatos a una representación a Congreso.
Para ser elegido congresista se requiere ser peruano de
nacimiento, haber cumplido veinticinco años y goza de
derecho a sufragio- Iniciativa en la formación de leyes”
Una de las motivaciones o fundamentos del unicameralismo
señalaban la necesidad de economía y eficiencia en el
trabajo parlamentario, tan venido a menos por parte de la
opinión pública en los años 90, ello debido a toda una
campaña estatal muye evidente por desprestigiar el
parlamento, desprestigió al que lamentablemente también
colaboró en mucho, la representación parlamentaria de aquel
entonces, salvo honrosas excepciones, razón por la cual
podemos afirmar motivaciones amparadas en recursos poco
técnicos.
En la Constitución de 1993, el centro del Congreso es el
Pleno que consiste en la reunión de todos los integrantes
de la cámara única y que es, en rigor, el Congreso mismo en
funciones. A lo que debemos agregar que existen dos
elementos complementarios importantes en el sistema
bicameral por la fuerza de las cosas:
• En el trabajo legislativo, la labor de preparación de
proyectos por las comisiones del Congreso resulta de vital
importancia porque su dictamen será elaborado con mayor
precaución que el trabajo que se desarrolla en el Pleno (ya
que existe más tiempo y hay menos personas participando), y
también porque el trabajo de cada comisión será una primera
instancia de vista del tema, para que luego el Pleno
funcione como segunda y definitiva instancia de aprobación.
• Por otro lado existe una Comisión Permanente, la misma
que no sólo asume funciones de suplencia del Pleno cuando
se halla en receso. También tiene funciones propias en
varios casos, las de la cámara alta heredades del Senado
hoy inexistentes. También cumple funciones que antes tenía
la Cámara de Diputados frente al Senado, como por ejemplo
acusar a quienes estén sometidos al antejuicio político
(artículo 99).
“En definitiva, que el Congreso sea Unicameral, no quiere
decir que sólo con el Pleno para realizar sus actividades.
La Comisión Permanente y las comisiones dictaminadoras son
también órganos importantes, y en ciertas circunstancias
indispensables, para el trabajo del Congreso actual” ( ).
Tales instancias constituyen parte de una antesala o de
división del procedimiento funcional del parlamento.
Refiere Marcial Rubio ( ) “la fundamentación de establecer
un sistema de cámara única gira principalmente en torno de
los siguientes argumentos:
• Es más eficiente y rápido que el sistema de doble cámara
porque los proyectos de decisiones no tienen que ir y venir
de una cámara a otra para ser aprobados.
• Puede facilitar el trabajo parlamentario estableciendo
una relación más fluida entre las comisiones y el pleno
porque ellas resultan mucho más importantes en la cámara
única que en en el sistema de doble cámara ya que son el
mecanismo de control interno del trabajo.
• Como parte importante del trabajo se hace en comisiones,
no en el pleno, las fuerzas políticas están obligadas a
trabajar como equipos de personas, con especializaciones
según las comisiones a las que asiste cada congresistas.
Esto mejora el trabajo a realizar.
• Al permitir un menor número de representantes, cuesta
menos que un Congreso voluminoso de doble cámara. Nosotros
estimamos que esta no es una razón válida tanto porque
puede haber más representantes en la cámara única que en la
doble, como porque el costo total del Congreso en el
Presupuesto de un Estado no es suficientemente
significativo para ser una variable determinante de las
decisiones de organización interna. Sin embargo, lo
consideramos porque ha sido utilizado en la discusión
política del país”.
Sobre el bicameralismo en el Perú existen diversas
opiniones, así por ejemplo García Belaúnde señala que no
comparte “la tesis bicameral, que hoy está en crisis y que
no creo que tenga razón de ser, salvo en los Estados
Federales. En efecto, no creo que se justifique la
existencia de una segunda cámara, tal como ha funcionado en
nuestra historia constitucional. Si analizamos por ejemplo
el texto de 1933, veremos que al tener el mismo origen
(elección popular) e idénticas facultades, se desprende que
una no viene a ser sino el remedo de la otra. Si las dos
hacen lo mismo, entonces una está de más. No tiene sentido
dilatar la obra legislativa sin beneficio de nadie ( ).
Sobre el tema, refiere Torres Lara que, “la Constitución
del 93 toma una medida de eficacia para la producción de
normas legales” ( ). Sin embargo, dicha eficacia apunta a
la producción legislativa pero no afirma necesariamente la
calidad o utilidad práctica de la norma producida.
Ahora bien, este sistema tiene también sus detractores,
quienes manifiestan que bajo el sistema UNICAMERAL:
• Las leyes aprobadas son flojas, incoherentes.
• Tiene una vocación altamente localista sin visión macro:
congresistas actuarían como diputados que representan a sus
jurisdicciones.
• La unicameralidad se acomoda mejor en países pequeños.
• En el mundo solo hay 11 parlamentos unicamerales, la
mayoría de ellos dominados por un solo partido, y el resto
funciona en países pequeños como Israel o Costa Rica.
“La experiencia peruana de unicameralismo a partir de 1992
ha sido poco feliz no por la existencia de una mayoría
absoluta oficialista (cosa que no tendría porque causar
problemas si es decisión del pueblo) sino por la forma en
que dicha mayoría ha entendido que consiste su hegemonía
parlamentaria: la ha tomado no solamente como el derecho a
decidir sino como la improcedencia de la discusión y de la
concertación con la minoría. De esta manera, se produce una
hegemonía de la mayoría con procedimientos reñidos con el
principio de pluralismo, la tolerancia y concertación que
son esenciales a la democracia. Nada de esto que decimos
cuestiona el derecho de la mayoría a hacerse de la decisión
final. Cuestiona que la democracia son procedimientos y
ellos no han sido debidamente tomados en cuenta. Sin
embargo, no hay que confundir a esta mayoría de la que
hemos hablado con el unicameralismo en el Perú. Será
perfectamente posible encontrar un Congreso unicameral con
otras reglas de funcionamiento real, como también hubo en
el pasado congresos bicamerales que comportaron con los
mismos criterios que éste de los años noventa. En otras
palabras, los accidentes y características de una
determinada fuerza política en el Congreso, no deben ser
por ellos mismos adscritos a la estructura unicameral o
bicameral en la que actúe” ( ).
CAPITULO IV
ALTERNATIVAS PARA LA BICAMERALIDAD
De la revisión de ambas formas de organización
parlamentaria podemos concluir que la Bicameralidad
“permite que la legislación revista un carácter de mayor,
sagacidad, reflexión y madurez y que el Parlamento sea más
independiente frente a los intereses creados. La
bicameralidad es una garantía que las leyes aprobadas,
serán más prudentes, que la opinión pública se pronuncie
oportunamente y evita además los riesgos de la Dictadura de
una Asamblea Unica”. En dicho sentido, intentando retornar
a la tradición rota por la Constitución de 1993, el 15 de
mayo de 2007 la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso de la República aprobó un dictamen –recaído en los
Proyectos de Ley No 094/2006-CR, 589/2006-CR, 784/2006-CR y
1064/2006-CR- que proponían restaurar el Sistema Bicameral,
con un Senado de 50 senadores y una Cámara de Diputados de
120 diputados, lamentablemente tales iniciativas no
prosperaron. Sin embargo no es óbice para reformular dichas
peticiones, atendiendo a la naturaleza y a nuevas
circunstancias político-sociales.
En los últimos años, existe un sector de la doctrina y de
los espacios académicos que promueven retomar la iniciativa
hacia al cambio del sistema parlamentario por la vigencia
de la Bicameralidad, con fines de democratizar la instancia
parlamentaria, evitando la imposición de la mayoría y sobre
todo considerando aspectos propios de la representación
social que tendría el Parlamento más orientado o producto
de una votación nacional en comparación con el componente
departamental que rige actualmente la elección de
congresistas.
Por otro lado el tema de la calidad legislativa también
ingresa en el debate. Como bien refiere Pareja Paz Soldán
“La celeridad del procedimiento no se debe sacrificar a la
bondad de la ley. La revisión por la colegisladora da
tiempo a la opinión pública y particularmente a las fuerzas
vivas para que se expresen sobre la ley o decisión a
aprobarse. La Cámara Única es una invitación a la ligereza
y a la imprudencia, aun en pueblos de temperamentalmente
reflexivo, porque una asamblea sin el contrapeso de otra
asamblea, respira un ambiente psicológico de omnipotencia y
de irresponsabilidad. El Senado actúa de barrera y de
dique. “Más importante que tener muchas leyes es tener
buenas leyes” ( ). En efecto, la cantidad de leyes no
necesariamente determinan la calidad de las mismas,
teniendo en cuenta la realidad que norman y su eficacia en
la práctica.
“Han pasado 15 años de vida democrática desde que se puso
en vigencia la Constitución de 1993 y todas nuestras
relaciones sociopolíticas, económicas, jurídicas, derechos
humanos, producción, trabajo, salud, etc. a nivel nacional
y con el resto del mundo se han desarrollado al amparo de
esta carta política o pacto social. Nos hemos dado miles de
nuevas leyes, decenas de miles de decretos supremos,
resoluciones supremas, resoluciones ministeriales, normas
de gobierno regional, de gobierno municipal, ejecución
anual de 15 presupuestos generales, suscripción de
contratos leyes, contratos de estabilidad jurídica,
contratos de estabilidad tributaria. Millones de actos
jurídicos que han plasmado las relaciones públicas y
privadas de los peruanos y el Estado Peruano ante el país y
ante el mundo” ( ).
Así por ejemplo, en los Estados Unidos “la legislatura se
organizó en dos cámaras. En una de ellas, la Cámara de
Representantes ( ), se concedió igual representación a los
individuos. En la otra, el Senado, se confirió igual
representación a los Estados. Inglaterra había tenido desde
antiguo una legislatura de dos cámaras, la de los Lores y
la de los Comunes” ( )
En cierta forma el Senado constituye un contrapeso, toda
vez que los Senadores deben ser electos por votantes de
todo el país, de manera tal que a diferencia del caso de la
elección de los diputados no habría influencia alguna de
factores tales como la desigual distribución poblacional de
algunas circunscripciones pequeñas con menos
representantes. También resulta mucho más difícil a una
maquinaria política, un grupo étnico, o un grupo especial
de interés dominar todo un departamento, en comparación con
la relativa facilidad con que estos grupos pueden barrer en
un distrito.
CONCLUSIONES
• El sistema de organización parlamentaria en el Perú no ha
tenido un carácter uniforme, muy por el contrario ha sido
variada atendiendo a las características particulares o
necesidades de cada régimen de gobierno.
• Independientemente del régimen parlamentario vigente, se
hace necesario reformar todo el proceso de formulación,
creación y aprobación de la ley en el Perú, convirtiendo al
proceso legislativo en más expeditivo y eficaz.
• La Bicameralidad constituye en esencia el respeto por la
representación nacional y el correspondiente equilibrio.
Asimismo debemos considerar que la función de
representación tiene importancia para expresar
públicamente, y dentro del aparato del Estado, todas las
opciones políticas más significativas.
• El sistema bicameraleral consolida el Poder Legislativo,
dándole la mayor autoridad e influencia, al mismo tiempo
que representa un mayor control parlamentaria.
• Los gobiernos autoritarios prefieren las cámaras únicas y
además pequeñas porque en un sistema bicameral se hace más
difícil la aprobación de leyes y facilita la presión de
poderes fácticos sobre el Congreso, situaciones que
convienen poco a dicho tipo de gobiernos.
RECOMENDACIONES
• Se debería promover una reforma constitucional orientada
al restablecimiento del sistema bicameral de organización
parlamentaria en nuestro país, la misma que ha de
perfeccionar los criterios de elección de representantes,
así como el procedimiento de trabajo parlamentario.
• Independientemente del Sistema Parlamentario vigente,
consideramos que resulta deseable que dentro del sistema
existan mecanismos que garanticen una mejor calidad de las
leyes, toda vez que no se trata, por tanto, de aprobar
muchas leyes y lo más rápido posible. De lo que se trata es
de aprobar leyes luego de un debido análisis y ponderación
de sus efectos.
• Es necesario realizar un examen cualitativo y comparativo
de la producción legislativa entre los periodos de
unicameralidad (1993-2004) y bicameralidad (1980-2002) para
obtener indicadores reales de evaluación que permitan
superar algunos problemas originados en la practica
parlamentaria unicameral.
BIBLIOGRAFIA
BERNALES BALLESTEROS, Enrique (1998) La Constitución de
1993. Análisis comparado. Honrad Adenauer Stinfung y
Ciedla, Lima.
CHANAME ORBE, Raúl (2001) La Constitución Actual. Gráfica
Horizonte, Lima.
DEUTSH, Karl W. (1998) Política y Gobierno, Fondo de
Cultura Económica, México.
FLORES POLO, Pedro (2008) ¿Tiene sentido volver a la
Constitución de 1979? En Revista del Foro, Agosto.
GARCIA BELAUNDE, Domingo (1991) Constitución y Política.
Eddili S.A.
PAREJA PAZ SOLDAN, José (1997) Derecho Constitucional
Peruano y la Constitución.
RUBIO CORREA, Marcial (1999) Estudio de la Constitución
Política, Tomo II, PUC Fondo Editorial, Lima.
SALCEDO CUADROS, Carlo Magno (2010) ¿Unicameralidad o
Bicameralidad? Falsos dilemas en la discusión sobre la
reforma del parlamento peruano. En:
http://blog.pucp.edu.pe/media/avatar/161.pdf.
PUBLICADO POR LEX NOVAE REVISTA DE DERECHO EN 11:12
/-*/-*/-*/-*/
Por La Bicameralidad Del Congreso Peruano • A 84 les gusta
esto
11 de marzo a la(s) 15:51 •
• La unicameralidad es la creación de la retorcida
doctrina fujimontesinista, por ella entraron farnaduleros y
demas imperitos en política desde el año 95 a la fecha, es
necesario retornar a la bicameralidad, pero no con el
esquema de antaño sino un esquema a semejanza de las
democracias modernas en donde ambas cámaras tengas
especialidad de funciones y diferencias en el sistema de
elección, solo ahí cambiaría la política peruana aunado a
la eliminación del voto preferencial y optar por el sistema
de elección uninominal o el binominal, asíestan bien se
fortalecerían los partidos políticos y la gente mejor
preparada llegaría al parlamento ya sea como diputado o
senador, en nuestra región los países que han optado el
sistema bicameral son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Paraguay y Uruguay, mientras que Ecuador y
Venezuela son unicameral debido a los regímenes
autocráticos que ahí imperan. Los parlamentos unicamerales
son los preferidos por las dictaduras, gobiernos comunistas
o países pequeñitos con menos de 10 millones de habitantes,
claro con excepciones de algunos países que optaron por el
sistema bicameral como es el caso de República Dominicana.
Nuestra tradición constitucional siempre ha sido el sistema
uniocameral y al tener 30 millones de habiotantes y solo
130 representantes es un verdadera vergüenza por la
subrepresentatividad existente; para eso Fujimori
estableció el unicameralismo para gobernar como le de en
gana, con política chicha, sin fiscalización y con gente
poca preparada, es inaudito que en 12 años de democracias
sigamos con la constitución de un dictador y sometidos bajo
el inutil sistema chichero unicameral.
**--*/*-/-*/*-/
You are currently browsing the tag archive for the
‘unicameralidad’ tag.
Algunos aportes sobre la bicameralidad o unicameralidad del
parlamento
mayo 18, 2007 in Sin categoría | Tags: Congreso,
constitución, perú, política, unicameralidad | 2
comentarios
¿Dos cámaras o una?
Ese debate ha sido uno de los más largos y apasionados en
la historia del Derecho moderno.
Allí donde el ingenio de Sieyes decía:
“Si las dos cámaras están de acuerdo, la segunda cámara es
innecesaria, si está en desacuerdo, ella es detestable”[1]
El talento de Finer respondía:
“Si las dos cámaras están de acuerdo, es mucho mejor para
nuestra creencia en la sabiduría y la justicia del Derecho,
si están en desacuerdo, es tiempo de que el pueblo
reconsidere su actitud”[2]
Precisamente, hace varios años, cuando era un jovencito de
60 kilos y figura atlética (lo último es una exageración
literaria no literal) hice un pequeño estudio sobre el
tema.
En este brevísimo post comparto pareceres de tres
destacados juristas, y así brindamos algo de material
“especializado”, a la discusión iniciada por el Blog del
Jomra; y seguida por El Útero de Marita, (*) Entre Portadas
, Pretextos a partir de la aprobación del retorno del
Senado por parte de la Comisión de Constitución del
Congreso.
Si alguien quisiera informarse sobre el tema, el libro de
Linares Quintana titulado “Tratado de la Ciencia del
Derecho Constitucional”, en su tomo VIII contiene una
colección de las distintas posiciones y argumentos sobre
unicameralidad y la bicameralidad. Así que para ir entrando
en calor comencemos con una cita del mismo Linares:
“Se dice que el sistema unicameral representa la apoteosis
de la precipitación y la audacia democráticas. Y
necesitamos poner un freno a la rueda. Necesitamos poner un
freno a la rueda. Necesitamos un mecanismo que retarde los
impulsos un poco bruscos de un organismo recién nacido de
su contacto con el electorado y ambicioso, en su
inexperiencia, para correr la suerte de cualquier tendencia
innovadora.
Con la existencia de la segunda cámara se provee
exáctamente a la solicitud esa garantía; y es digno de
notar que, prácticamente todos los Estados de alguna
importancia hayan adoptado el sistema bicameral”[3]
Se puede apreciar en el pensamiento de este autor su
tendencia al bicameralismo. Y los dos fundamentos de su
posición:
1. La segunda cámara ofrece una garantía de control
“reflexivo” a los acuerdos de los diputados. No estoy muy
enterado sobre la edad de Abugattaz, pero si estuviera en
edad de entrar al senado, sería un sólido argumento en
contra.
2. Todos los Estados de “alguna importancia” tienen un
sistema bicameral. Me parece que este argumento es una
falacia. No hay un estudio que confirme la relación entre
auge económico y bicameralidad.
Particularmente me inclino hacia aquellos juristas que
sostienen que la bicameralidad debe estar sustentada en una
causa objetiva y política. Históricamente, la existencia de
dos cámaras, estaba asociada a la distinción de clases o a
la división funcional del cuerpo electoral. Ejemplo: La
Cámara de los Lores y de los Comunes, o los Estados
Federados.
En el Perú, la situación se hace un poco más complicada,
porque carece de ambas justificaciones. Mirando un poco más
lejos, cabría preguntarse si las dos justificaciones
mencionadas son las únicas. La pregunta resulta válida, si
tomamos en cuenta que, si bien no somos un Estado federado
o una nación oficialmente aristocrática, las distinciones
de edades y la inclusión de los ex presidentes en el senado
(al estilo Constitución del 79) podrían ofrecer un control
a los planteamientos extremistas y aventureros, al estilo
Canchaya, Casquino, Menchola, Fujimori y demás etcéteras.
En contra del bicameralismo, podemos escuchar a Cavalcanti
argumentar lo siguiente:
“Las razones que justifican la creación del bicameralismo
han desaparecido, no dmite la superviviencia dl sistema con
el propósito de dividir y debilitar el poder legislativo,
ya que en la generalidad de los países el poder judicial lo
controla, eliminando así el peligro de los abusos” [4]
El planteamiento de este jurista me parece interesante,
porque nos sugiere una visión más integrada del problema.
La eficacia del gobierno y el control constitucional
depende de una visión integral que incluya el Poder
Judicial. Con el estado en que se encuentra la
magistratura, la existencia de una o tres cámaras podría no
hacer gran diferencia. Mucho más incisivo en su oposición
al bicameralismo, Bernareggi, plantea lo siguiente:
“No puede encontrarse una justificación a la existencia de
dos cámaras en los Estados no federales, desde que las dos
cámaras son expresión de una idéntica manifestación de la
voluntad popular, siendo elegido por el mismo cuerpo
electoral” [5]
Como vemos, el debate está vigente y se actualiza cada vez
que un Estado decide modificar su estructura
constitucional.
Roberto Pável
Jáuregui Zavaleta
(*) No fue posible hacer un link al blog “Desde el tercer
piso” debido a que no tiene habilitada la opción de links a
entradas específicas. Pero el día 16 de Mayo se publicó un
extenso e intenso artículo sobre el tema.
[1] Linares Quintana; Tratado de la Ciencia del Derecho
Constitucional; Bs. As.; Ed. Alfa, Tomo VIII; 1963, p.74
[2] Loc. Cit
[3] Loc. Cit
[4] Op. Cit. Pp. 76,77
[5] Loc. Cit
Perublogs Tags: Bicameralidad Unicameralidad Congreso
Política Constitución Congreso de la República Reforma
Constitucional Senadores Diputados peru
/*-/-*/-*/*-/
EL PARLAMENTO PERUANO: Unicameralidad, bicameralidad y los
proyectos de reforma parlamentaria 1. Introducción.
La bicameralidad o unicameralidad[1] entendidas como
posiciones doctrinarias que contribuyen a optar por un
modelo de estructuración del parlamento, o para ser mas
precisos de los parlamentos, han estado o diríamos están, a
menudo confrontadas. Y es que, ambas posiciones son
irreconciliables, porque no es posible contar al mismo
tiempo con un parlamento bicameral y unicameral, son
estructuras mutuamente excluyentes y sobre el cual, el
poder constituyente derivado[2] tiene que optar al momento
de diseñar el orden constitucional parlamentario.
En nuestro país nuestra comunidad académica no ha estado
exenta de densos y agrios debates entorno a la
bicameralidad o unicameralidad, como sistema parlamentario
que pueda engarzar mejor con nuestros intereses comunes
nacionales. Por lo que, a continuación trataremos de
explicar la tradición parlamentaria a lo largo de nuestras
diferentes constituciones, las bondades y problemas de
parlamento unicameral y bicameral, los proyectos de reforma
parlamentaria que se han venido trabajando en los últimos
años, llegando a suscribir algunas conclusiones
preliminares de carácter general.
2. La Tradición Constitucional Parlamentaria.
Referirnos a la tradición constitucional parlamentaria[3],
es hacer mención a las doce constituciones[4] que han
regido a lo largo de nuestra vida republicana, y observar a
través de ellas, que estructura parlamentaria es la que se
ha ido desarrollando y consolidando.
Como lo explica el doctor Enrique Bernales, en el Perú el
sistema bicameral ha marcado el derrotero constitucional.
Fueron sólo tres las Constituciones que intentaron
inaugurar o cambiar el modelo, pero fracasaron en su
intento. La Carta de 1823 en su art. 51 definió un régimen
unicameral con atribuciones legislativas exclusivas de la
Cámara de Diputados. El Llamado Senado Conservador mas
sirvió, como lo sostiene Chirinos Soto, de Consejo de
Estado consultivo. Esta Carta, a pesar de sus notables
aportes, tuvo efímera existencia, puesto que en 1824 el
Congreso Constituyente le entregó a Simón Bolívar todo el
poder dictatorial. Fue precisamente el Libertador quien
elaboró la Constitución Vitalicia de 1826. En ella se
diseño, en el art. 27, un Legislativo con tres cámaras, al
igual que la Constitución bonapartista del año VIII: los
tribunos, los senadores y los censores. Esta propuesta ni
siquiera llegó a implementarse[5].
La Carta de 1867, que prácticamente no rigió, fue la única
del siglo XIX que definió de manera taxativa la composición
unicameral del Congreso. En efecto, el art. 45 establecía
que “el Poder Legislativo se ejerce por el Congreso por una
sola Cámara y en la forma que esta constitución
establece[6]”
En el siglo XX la regla fue el bicameralismo, hasta la
Carta de 1993, que impone un sistema unicameral[7],
rompiendo con toda la tradición histórica constitucional
que hasta ese momento se había desarrollado.
En suma, diríamos, en consonancia con Domingo García
Belaunde, que el hilo conductor, desde el nacimiento del
parlamento peruano hasta su desarrollo, ha sido el
bicameralismo, con algunas variantes, que forman parte de
su propia organización, necesidades y coyunturas
históricas.
3. Los Defectos y Bondades del Parlamento Unicameral y
Bicameral.
Es lógico pensar que la unicameralidad y la bicameralidad,
como sistemas parlamentarios creados y pensados por el ser
humano sean imperfectos, por lo que, no nos debe extrañar
las criticas y/o adulaciones que reciben ambos sistemas por
parte de los tratadistas y estudiosos del derecho
constitucional. Sin embargo, y tratándose de reformas
parlamentarias, es necesario realizar un balance de ambos
sistemas parlamentarios que nos permitan optar por el
sistema menos malo, que mejor pueda adaptarse a las
necesidades, problemas y realidad del país.
3.1. Los Defectos del Parlamento Unicameral y Bicameral.
3.1.1. Los Defectos del Parlamento Unicameral.- Los reparos
que desde diferentes sectores se realiza a la
unicameralidad son varios, quizás sea el sistema más
censurado por la doctrina, a continuación desarrollaremos
sus principales problemas:
a) Producción legislativa precipitada y poco meditadas: La
cámara única se ha venido caracterizando por las
denominadas “leyes sorpresa”, que han pasado por un proceso
deliberativo corto, superficial y que en algunos casos (no
pocos), atentan contra el orden constitucional[8] aprobarse
leyes inconstitucionales, que se contradicen (antinomias
jurídicas) y que no respetan el principio constitucional de
jerarquía de las normas, poniendo en riesgo la seguridad
jurídica del país.
b) Leyes que carecen de rigurosidad técnica legislativa:
Ésta crítica es una consecuencia de la anterior; al no
existir un espacio para la doble reflexión o una
deliberación profunda, es muy probable que se filtren
leyes, que desde una perspectiva académica, carecen de una
forma técnica y que por demás, puedan caer en la ambigüedad
o generar grandes lagunas jurídicas, peligrosas para el
orden jurídico.
c) Monopolio de la función legislativa por una o dos
bancadas parlamentarias que obtengan mayoría: Es muy
probable que en un parlamento unicameral el partido que
obtenga la mayoría parlamentaria sea quien imponga la
voluntad legislativa, tal como sucedió en la década
fujimorista; o de lo contrario, generar alianza entre dos
bancadas, con el objeto de imponer la agenda legislativa.
d) Propensas ha hacer manipularas por el ejecutivo: La
historia reciente nos enseña que el parlamento unicameral
se encuentra expuesta hacer dirigida desde el ejecutivo,
sirviendo a los intereses del gobierno de turno.
e) Son de corte autoritario[9]: Transforman a los
parlamentos en instancias poco propensas a controlar y
fiscalizar el ejercicio del poder político.
f) Se impone la dictadura de la mayoría sobre la minoría:
En el sistema unicameral, la mayoría parlamentaria se
impone, sobre las bancadas de minoritarias, mostrándose en
algunos casos, intolerancias o indiferencia con las
propuestas legislativas de la minoría.
3.1.2. Los Defectos del Parlamento Bicameral.- Del mismo
modo, que el parlamento unicameral, el bicameralismo es
duramente criticado, sobre todo por los partidarios del
unicameralismo, podemos recordar las arduas sesiones del
congreso constituyente cuando en mil novecientos noventa y
tres se discutía la reforma del parlamento bicameral al
unicameral[10]; los principales reparos son las siguientes:
a) La lentitud y complejidad en la producción legislativa:
Al existir doble deliberación, el trabajo parlamentario de
legislar se hace lento al ser necesaria la revisión y
acuerdo de las dos cámaras. Hay quienes manifiestan que la
lentitud propia de la bicameralidad no es acorde, a lo
expeditivo que debe ser el parlamento en un Estado moderno.
b) Los conflictos entre las dos cámaras son permanentes: La
historia de los bicameralismos nos enseñan que en los
sistemas parlamentarios bicamerales es común las
desavenencias entre la cámara de senadores y de diputados,
produciéndose en algunos casos entrampamientos en la
producción legislativa. Sin embargo, con razón se ha
aseverado, que estas disensiones son consustanciales a la
democracia y que lo que se necesita son buenos reglamentos
para evitar o resolver los posibles conflictos entre las
cámaras. En ese sentido, Linares Quintana recuerda que se
ha señalado desde Rousseau y Sieyes que si la ley es la
expresión de la voluntad del pueblo o de la nación el
órgano legislativo debe ser único ya que no puede
concebirse la posibilidad de una contradicción entre una y
otra Cámara: que una diga que si y la otra no[11].
c) Mayores costos para el Estado: Un sistema parlamentario
bicameral aumenta los gastos corrientes (al aumentar el
numero de congresistas, asesores y empleados) y
administrativos (aumento de papelería y logística en
general, mayores gastos de energía, agua, teléfono entre
otros). Este argumento es relativo, debido a que se ha
comprobado, por ejemplo, que el congreso bicameral de 1991
costaba menos que el congreso unicameral de la época de
Alejandro Toledo[12].
3.2. Las Bondades del Parlamento Unicameral y Bicameral.
Del mismo modo como se han identificado los defectos de los
parlamentos unicamerales y bicamerales, contrario sensu,
podemos numerar las bondades de ambos sistemas
parlamentarios.
3.2.1. Las Bondades del Parlamento Unicameral.- Las
bondades del sistema parlamentario unicameral son ha
nuestro modo de ver, bastante relativas, entre ellas
podemos hacer mención a las siguientes:
a) Menores costos para el Estado: Los defensores del
unicameralismo aseveran que un parlamento con una sola
cámara utiliza menos recursos económicos, logísticos y
físicos (infraestructura y otros). Sin embargo como lo
afirmamos anteriormente, esta supuesta bondad del
unicameralismo es muy relativa[13].
b) Rapidez en la producción legislativa: Permite que los
proyectos de ley sean aprobados en tiempo relativamente
cortos. Empero, es necesario manifestar esta reducción de
los tiempos en la producción legislativa se debe a que los
procesos de elaboración y aprobación legislativa son
simples y con un grado bajo de deliberación[14].
c) Refuerza la unidad del parlamento: Al evitar que se
generen desavenencias entre las diferentes cámaras.
A pesar de estas bondades que se exponen (propias del
parlamento unicameral), se ha logrado establecer con
objetividad que son los Estado más pequeños y de gran
inestabilidad política los que optan por éste sistema[15],
excepto Suecia y Portugal. En la actualidad existen casi
cuarenta Estados en el mundo que cuentan con un Parlamento
unicameral[16].
3.2.2. Las Bondades del Parlamento Bicameral.- Varias son
las bondades del sistema bicameral, por lo que trataremos
de identificar las mas reconocidas y que tengan mayor peso
doctrinario.
a) Doble reflexión: Es consustancial a la bicameralidad que
los proyectos de ley pasen por dos niveles de reflexión en
la cámara baja y alta. Es necesario manifestar que, casi
siempre, en éste sistema parlamentario el senado se
convierte en una cámara especializada de reflexión y
revisión. En relación a ello, el profesor Alberto Borea nos
dice que “la doble visión del Estado para compensar el
localismo, la serenidad de personas más cuajadas en el
proceso político para cotejarlas con el ímpetu de los que
se inician con los nuevos aires, la maduración con la mejor
calidad de leyes, el control del poder, son razones que nos
convencen de la necesidad del bicameralismo[17].”
b) Participación de la población, instituciones civiles y
medios de comunicación en el proceso de aprobación de las
leyes: En el proceso de la doble reflexión y revisión de
las leyes (cuando un proyecto pasa en alzada de la cámara
baja a la alta) la población y las organizaciones de la
sociedad civil se manifiestan antes de que el senado
decida, lo que puede morigerar la decisión del senado y con
ello variar la orientación de la norma que se quiera
aprobar.
c) Combinación de sistema de representación acorde con la
descentralización: La bicameralidad nos puede permitir un
doble sistema de representación que guarde coherencia con
el proceso de descentralización, por una parte, la
representación macro-regional (cuatro o cinco
circunscripciones electorales) que recaería en el senado y
de otra parte la representación local (distrito múltiple)
que recaería en la cámara de diputados.
d) Mayor control del parlamento: Al existir dos cámaras, se
fortalece la institucionalidad parlamentaria debido a que
hay mayor control, de una cámara hacia otra cámara.
e) Fortalece al poder legislativo: Con la bicameralidad es
materialmente imposible que un gobierno obtengan la mayoría
parlamentaria en el senado y en la cámara baja. Asimismo,
se promueve el equilibrio entre los diferentes poderes del
Estado, generando equilibrio, pesos y contrapesos (sobre
todo con el ejecutivo).
f) División de funciones entre ambas cámaras: En el sistema
parlamentario bicameral las diferentes cámaras comparten
algunas funciones y se dividen otras. En este sistema es
necesario que existan reglamentos idóneos que eviten
cualquier tipo de conflictos entre ambas cámaras.
Asimismo, el sistema parlamentario bicameral se ha
consolidado en la mayoría de Constituciones, sobre todo en
las democracias más fuertes y sólidas como Francia,
Inglaterra, España, Estados Unidos, Brasil, Argentina,
Colombia, Chile, México, Paraguay, entre otros.
4. Los Proyectos de Reforma Parlamentaria.
Desde el periodo de transición democrática iniciada con el
Presidente Valentín Paniagua, varios han sido los proyectos
de reforma parlamentaria, desde luego, orientados hacia la
restitución del sistema bicameral, algunos con formulas
normativas muy similares a las contenidas en los artículos
164 y siguientes de la Constitución de 1979, otros
realizando algunas variantes importantes. Veamos los
principales proyectos:
4.1. Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución (Ley
Nro. 27600).
En el gobierno del Presidente Alejandro Toledo, se promulgo
la Ley 27600, mediante la cual se le delegaba al Congreso
de la República la facultad “Constituyente Derivada” con el
objeto que se presente el Proyecto de Ley de Reforma
Integral de la Constitución Política del Estado.
Ésta Comisión del Congreso, en el Anteproyecto[18],
presenta en sus artículos 150 y siguientes una composición
del Congreso de la República bicameral. Con un Senado
elegido por distrito único, por un periodo de cinco años.
Además, la propuesta establecía que el número de Senadores
debiera ser de 60; es necesario decirlo, existía un texto
alterno que reducía el número de Senadores de 60 a 50.
Asimismo, proponían una Cámara de Diputados elegidos por un
periodo de cinco años, que se renovaría por mitades cada
dos años y medio, e integrado, por un total de 180
Diputados. También, existía un texto alterno que reducía el
número de Diputados de 180 a 120 legisladores.
4.2. Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución (Ley
Nro. 27600).
En consonancia con el Anteproyecto, el Proyecto[19],
diríamos el texto final (debatido y consultado) reiteraba
la vocación del legislador de constituir un sistema
parlamentario bicameral; realizando, algunas variaciones al
Anteproyecto.
El mencionado Proyecto en sus artículo 134 y siguientes
establecía que el Senado debiera ser elegido por distrito
único, por un periodo de cinco años. Y que, el número de
integrantes del Senado debía ser de 50.
Asimismo, indicaba que la Cámara de Diputados es elegido
por un periodo de cinco años y se renovaría por mitades
cada dos años y medio. Y que, debiera estar integrado por
150 diputados.
4.3. Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que
Restituye al Senado en el Poder Legislativo. Grupo
Parlamentario - Alianza Parlamentaria.
El grupo Alianza Parlamentaria, propone categóricamente que
el Congreso se componga de dos Cámaras: el Senado y la
Cámara de Diputados. Estableciendo, que el Senado sea
elegido por distrito único, por un periodo de cinco años,
que el número de Senadores sea de 48. Asimismo, y con una
formula normativa muy similar a la Constitución Política de
1979 (artículo 166), establece también, que son Senadores
vitalicios los ex-presidentes constitucionales de la
República.
De otro lado, señalan que la Cámara de Diputados sea
elegida por regiones mediante distrito electoral múltiple y
por un periodo de cinco años; asimismo, el número de
diputados propuesto en el proyecto, es de 120.
4.4. Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que modifica
los Capítulos I, II y III del Título IV de la Constitución
Política del Estado. Grupo Parlamentario - APRA.
El Partido Aprista, a través de su bancada parlamentaria
proponen el sistema bicameral parlamentario constituida por
la Cámara de Senadores y Diputados. Un Senado compuesto por
50 miembros, elegidos por un periodo de 5 años, por cada
circunscripción. Al igual que el Grupo Alianza
Parlamentaria, con una prescripción normativa muy similar a
la Constitución Política de 1979, se establece que,
integran el Senado en calidad de Senadores Vitalicios los
ex-presidentes Constitucionales de la República.
Asimismo, la bancada parlamentaria aprista, propone que la
Cámara de Diputados este compuesta por 180 diputados,
elegidos por circunscripciones electorales (tomando en
cuenta la densidad poblacional), para un periodo de 5 años.
4.5. Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que
Reestablece la Bicameralidad en el Poder Legislativo. Grupo
Parlamentario - Unidad Nacional.
El proyecto de ley que presenta Unidad Nacional fundamenta
la propuesta de la bicameralidad, principalmente, en la
tradición constitucional peruana, haciendo mención a las
diferentes Cartas supremas que hemos tenido a lo largo de
nuestra historia republicana.
Unidad Nacional propone que el Senado sea elegido por
circunscripción nacional, por un periodo de cinco años, y
que, el número total de senadores sea de 50. Del mismo
modo, se establece en el proyecto, que la Cámara de
Diputados sea elegida por diferentes circunscripciones de
acuerdo a una Ley Orgánica ad hoc, por un periodo de cinco
años e integrada por 150 Diputados.
5. Observaciones a los Proyectos de Reforma Parlamentaria.
Casi todos los proyectos de reforma parlamentaria
analizados, con la clara excepción del proyecto presentado
por la bancada aprista, hacen mención a la elección de los
Senadores a través de una circunscripción nacional o
distrito electoral único. En cambio, la bancada
parlamentaria aprista, hace mención a la elección del
Senado a través de diferentes circunscripciones
electorales. Sin embargo, ninguno de los proyectos
analizados da una explicación razonable de porque optar por
una elección a través de circunscripciones múltiples o
únicas, a lo máximo, se habla de la mejoría de la
representación, que como lo explicamos al inicio es una
bondad consustancial del sistema parlamentario bicameral.
Tampoco, en los proyectos analizados, existe una
explicación motivada que justifique el número de
integrantes del Senado y de la Cámara de Diputados. Existen
propuestas, como de la Alianza Parlamentaria, que proponen
la cantidad de 48 Senadores, y las otras, de 50 a 60
Senadores; igual forma, en lo diferentes proyectos, se
establece que el número de diputados sea desde 120
(propuesta de la bancada Alianza Parlamentaria), hasta 180
(propuesta de la bancada aprista). Consideramos que en este
punto debe existir, un verdadero sustento técnico, que nos
permita acercarnos a establecer una relación de a “cuantos
habitantes corresponde por diputado o senador”.
Otro de los puntos innovadores e importantes es la
propuesta de “renovación por mitades de la Cámara de
Diputados” que esta contenida en el anteproyecto y proyecto
de reforma de la Constitución (Ley 27600), y que sin
embargo, los proyectos de las bancadas parlamentarias
(Alianza Parlamentaria, Unidad nacional y Apra) que hemos
analizado no lo consideran.
Asimismo, los proyectos de las bancadas Alianza
Parlamentaria y Aprista, proponen que se consideren
senadores vitalicios a los ex-presidentes constitucionales,
posición que puede ser interesante, pero que puede
convertirse en una propuesta anacrónica y hasta anti-
democrática, si no se encuentra debidamente normada.
6. Conclusiones.
- Como hemos podido observar, los diferentes sistemas
parlamentarios, dependiendo de las perspectivas
doctrinarias, pueden ser muy vulnerables por la crítica
académica. Sin embargo, consideramos necesario
manifestarlo, ambos sistemas tienen bondades y defectos,
casi consustanciales en algunos casos, y relativos, en
otros. Todo va ha depender de la regulación especifica que
pueda morigerar excesos, que precise categóricamente y con
claridad las funciones de las cámaras (o cámara), que
defina con perspicacia la organización y funcionamiento
orgánico del parlamento, los procedimientos parlamentarios
y los deberes y derechos de los legisladores; algo más,
Germán Bidart Campos nos dice que “no creemos que haya
argumentos decisivos para tomar una posición teórica a
priori en el problema de unidad o bifurcación de las
cámaras. Como ocurre con el federalismo, con las formas de
gobierno, u con tantos otros aspectos del derecho
constitucional, las razones doctrinarias sólo valen en
relación con cada caso determinado y con cada organización
política[20].”
- El sistema parlamentario por el que opto reiteradamente
el Poder Constituyente Derivado, y que es parte de nuestra
tradición constitucional peruana fue el de la
bicameralidad, con dos excepciones en nuestra historia
Republicana, la Constitución de 1867 que como lo afirmamos
en su momento “prácticamente no rigió” y la actual Carta
fundamental de 1993.
- Existen diversos proyectos de reforma del parlamento
peruano, desde luego, encaminados hacia el restablecimiento
del sistema bicameral, algunos con formulas normativas muy
similares a las contenidas en los artículos 164 y
siguientes de la Constitución Política de 1979, otros
realizando algunos cambios importantes, como por ejemplo,
la renovación por mitades de la Cámara de Diputados cada
dos años y medio.
Fuentes Consultadas
Fuentes Bibliográficas
BERNALES BALLESTEROS, Enrique y otros. Parlamento y
Ciudadanía, Problemas y Alternativas, Serie: Democracia N°
3. Comisión Andina de Juristas. Lima CAJ, 2001.
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993,
Análisis Comparado. ICS Editores, Tercera Edición,
noviembre de 1997.
BOREA ODRIA, Alberto. Como Rehacer el Senado luego de una
Dictadura. Ponencias Desarrolladas en el VIII Congreso
Nacional de Derecho Constitucional, Arequipa 22-23-24 de
setiembre de 2005. Fondo Editorial 2005, Colegio de
Abogados de Arequipa, 2005.
GARCIA TOMA, Víctor. Teoría del Estado y Derecho
Constitucional. Palestra Editores, Primera Edición, Abril
2005.
HAKANSSON NIETO, Carlos. La Constitución Comentada, Tomo
II. Gaceta Jurídica. Primera Edición, Diciembre de 2005.
PALACIOS DEXTRE, Darío y otro. Las Constituciones del Perú,
1823-1993. Editora Fecat. Lima, Abril, 2003.
Documentos, Normas, Proyectos y Anteproyectos.
CENTRO DE INVESTIGACIÓN PARLAMENTARIA CIP. Ayuda memoria
para el debate de la agenda legislativa del pleno.
31/05/05.
Constituciones Políticas del Estado de 1822-1823, 1826,
1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y
1993.
Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución. Comisión de
Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales.
Fondo Editorial del Congreso del Perú. Serie documentos
parlamentarios.
Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que Restituye al
Senado en el Poder Legislativo. Grupo Alianza
Parlamentaria.
Proyecto de Ley que Propone la Reforma de los Capítulos I,
II, y III del Título IV de la Constitución Política del
Estado. Grupo Parlamentario Aprista.
Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que Reestablece
la Bicameralidad en el Poder Legislativo. Grupo
Parlamentario Unidad Nacional.
Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución (texto
para el debate). Comisión de Constitución, Reglamento y
Acusaciones Constitucionales, 5 de abril de 2002. Fondo
Editorial del Congreso del Perú. Serie documentos
parlamentarios.
[1] Doctrinariamente existe una tipología de parlamentos,
entre ellos, podemos distinguir los siguientes: i)
parlamento unicameral, ii) bicameral y iii) tricameral. El
Unicameralismo puede ser perfecto o imperfecto, es perfecto
cuando desempeña las funciones de forma integral; contrario
sensu, se configura un unicameralismo imperfecto cuando no
desempeña funciones en forma integral, sino existe un
órgano en el parlamento que obra como una segunda cámara en
pequeño. El Bicameralismo, igualmente puede ser perfecto e
imperfecto; es perfecto cuando ambas cámaras parlamentarias
desempeñas funciones legislativas y políticas a la vez. Es
imperfecto el bicameralismo cuando una desempeña funciones
políticas y la otra cámara desempeña funciones técnicas y
deliberativas; es decir, en esta sub-clasificación, se
realizan una clara división de funciones.
[2] La actividad del poder constituyente derivado o
constituido se expresa en la reforma de la Constitución.
GARCIA TOMA, Víctor. Teoría del Estado y Derecho
Constitucional. Palestra Editores, Primera Edición, Abril
2005, página 443, cuarto párrafo.
[3] El profesor DOMINGO GARCÍA BELAUNDE, hace mención a la
“Constitución Histórica”, precisando que la Constitución
Histórica implica una larga sucesión de hechos, debidamente
enlazados entre si, que condensan las manifestaciones de
las personas, los grupos y las instituciones, y que van
marcando los acontecimientos en el tiempo. Agrega que
dentro del proceso histórico constitucional “... podemos
decir que existen ciertas variantes, referidas a las
instituciones, que nacieron en un determinado momento y que
luego se han ido desarrollando a través de diversas
acciones en un largo periodo. Estas son líneas de tendencia
que suelen repetirse y acumularse, sobre todo en lo
referente a las instituciones; ellas conforman lo que
llamamos Constitución histórica”. BERNALES BALLESTEROS,
Enrique y otros. Parlamento y Ciudadanía, Problemas y
Alternativas, Serie: Democracia N° 3. Comisión Andina de
Juristas. Lima CAJ, 2001, pagina 166, segundo párrafo.
[4] Véase, las Constituciones de 1822-1823, 1826, 1828,
1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y 1993.
[5] BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993,
Análisis Comparado. ICS Editores, Tercera Edición,
noviembre de 1997, página 434, cuarto párrafo.
[6] Ibíd.
[7] Debe agregarse que la propuesta unicameral fue un
planteamiento intransigente por parte de la mayoría
oficialista e iba de la mano con el esquema marcadamente
anti-Parlamento defendido por el Presidente Fujimori.
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993,
Análisis Comparado. ICS Editores, Tercera Edición,
noviembre de 1997, página 436, cuarto párrafo.
[8] El Congreso unicameral dictó, sin ningún control, un
cúmulo de normas inconstitucionales. Entre ellas podemos
mencionar, la Ley 26479, por el cual se amnistiaba, en los
hechos, a militares implicados en casos de violaciones a
los derechos humanos, como el asesinato de los estudiantes
y el profesor de la Universidad La Cantuta; la Ley 26657,
ley de la Interpretación Autentica, por medio de la cual se
permitió la re-reelección del ingeniero Alberto Fujimori;
la Ley 26898, que igualó las facultades de los magistrados
provisionales con la de los titulares, afín de que los
primeros puedan participar en la elección de los
integrantes del JNE, entre otros. Véase, BERNALES
BALLESTEROS, Enrique y otros. Parlamento y Ciudadanía,
Problemas y Alternativas, Serie: Democracia N° 3. Comisión
Andina de Juristas. Lima CAJ, 2001, paginas 42 y 43.
[9] Por su lado señalan los peligros de la únicameralidad
en la experiencia histórica llevada a cabo durante la
Convención Nacional en la época de la Revolución Francesa,
con Robespierre a la cabeza se implantó la etapa de terror
bajo la conducción de la dictadura jacobina en una suerte
de Cámara Única. CENTRO DE INVESTIGACIÓN PARLAMENTARIA CIP.
Ayuda memoria para el debate de la agenda legislativa del
pleno. 31/05/05.
[10] Véase, las Actas del Congreso Constituyente, 29°
sesión matinal y vespertina, de fecha miércoles 21 de julio
de 1993, páginas 128, 132 y 133.
[11] BOREA ODRIA, Alberto. Como Rehacer el Senado luego de
una Dictadura. Ponencias Desarrolladas en el VIII Congreso
Nacional de Derecho Constitucional, Arequipa 22-23-24 de
setiembre de 2005. Fondo Editorial 2005, Colegio de
Abogados de Arequipa, 2005, página 198, cuarto párrafo.
[12] El parlamento bicameral de 1991 costaba S/. 36 447
154.00 (treinta y seis millones cuatrocientos cuarenta y
siete mil ciento cincuenta y cuatro con 00/100 nuevos
soles). El parlamento unicameral del 2002 costaba S/ 265
000 000.00 (doscientos sesenta y cinco millones con 00/100
nuevos soles). Fuente: Congreso de la República.
[13] Ibíd.
[14] Es necesario recordar algunos episodios históricos
ilustrativos, caso de los franceses que “voltearon al
Senado luego de una época donde se aprobaron normas a toda
velocidad y sin la suficiente maduración. Lo mismo ha
sucedido en los países que salen de dictaduras con una
cámara {única, que más sirve de reflejo de los deseos del
que manda y cuya voluntad hay que cumplir lo antes
posible.” (Las comillas son nuestras). BOREA ODRIA,
Alberto. Como Rehacer el Senado luego de una Dictadura.
Ponencias Desarrolladas en el VIII Congreso Nacional de
Derecho Constitucional, Arequipa 22-23-24 de setiembre de
2005. Fondo Editorial 2005, Colegio de Abogados de
Arequipa, 2005, página 199, segundo párrafo.
[15] Algunos de los países que según sus Constituciones
cuentan con un Parlamento unicameral son Bulgaria (1991),
Dinamarca (1953), Ecuador (1979), Egipto (1971), Finlandia
(1919), Grecia (1975), Honduras (1982), Hungría (1949),
Indonesia (1959), Nicaragua (1987), Panamá (1972), Portugal
(1976) y Suecia (1975). HAKANSSON NIETO, Carlos. La
Constitución Comentada, Tomo II. Gaceta Jurídica. Primera
Edición, Diciembre de 2005, página 5, pie de pagina.
[16] HAKANSSON NIETO, Carlos. La Constitución Comentada,
Tomo II. Gaceta Jurídica. Primera Edición, Diciembre de
2005, página 5, cuarto párrafo.
[17] BOREA ODRIA, Alberto. Como Rehacer el Senado luego de
una Dictadura. Ponencias Desarrolladas en el VIII Congreso
Nacional de Derecho Constitucional, Arequipa 22-23-24 de
setiembre de 2005. Fondo Editorial 2005, Colegio de
Abogados de Arequipa, 2005, página 209, primer párrafo.
[18] Anteproyecto de Ley de reforma de la Constitución
(texto para el debate). Comisión de Constitución,
Reglamento y Acusaciones Constitucionales, 5 de abril de
2002. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Serie
documentos parlamentarios.
[19] Proyecto de Ley de reforma de la Constitución.
Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones
Constitucionales. Fondo Editorial del Congreso del Perú.
Serie documentos parlamentarios.
[20] BOREA ODRIA, Alberto. Como Rehacer el Senado luego de
una Dictadura. Ponencias Desarrolladas en el VIII Congreso
Nacional de Derecho Constitucional, Arequipa 22-23-24 de
setiembre de 2005. Fondo Editorial 2005, Colegio de
Abogados de Arequipa, 2005, página 184, cuarto párrafo.
Publicado 2nd September 2009 por Omar J. Candia Aguilar
-/-*/-*/-*/*
Martes 28 de agosto 2012
El bicameralismo, una vez más
Por: Javier Valle-Riestra.
Foto: Medios
Sé que incurrimos en lugares comunes y reiteraciones, pero
vuelve a la palestra la imbatible idea de restaurar el
bicameralismo. Históricamente siempre ha sido así en el
Perú. Dos cámaras y hasta tres en los días de Bolívar
durante la efímera Constitución vitalicia. Todo el mundo se
proclama antifujimorista, pero están dentro de la
arquitectura constitucional de esa tendencia. Fujimori
abolió el Senado e instauró el monocameralismo que nos
gobierna hoy. Los más recalcitrantes antialbertistas
defienden paradójicamente esta monstruosidad contraria a
las tradiciones nuestras y a la tendencia hispanoamericana.
Muchos dicen que ya hay que restaurar el Senado para el
2016. ¿Cómo? ¿Apelando a dos legislaturas ordinarias
sucesivas? ¿Convocando a una Asamblea Constituyente ad hoc?
Yo no creo en procedimientos complejos.
Creo en lo expeditivo y que es de gran pureza
constitucional: invocar el artículo 307° de la Constitución
de 1979, que legitima a todo ciudadano investido o no de
autoridad para el restablecimiento de su efectiva vigencia.
Los constituyentes de 1979 sabíamos visionariamente que un
atropello como el cometido por Fujimori podría producirse.
Por eso apelamos al poder de los poderes: el constituyente
que teníamos los asambleístas por derecho propio y que
heredaron todos los peruanos. Dicho poder se mantiene hasta
hoy y podríamos restaurar ipso iure la Charta de 1979,
dejando sin efecto el papel mojado en tinta de hoy, pero
eso exige voluntad colectiva nacional.
La propuesta ha surgido nuevamente del partido oficialista
Gana Perú con el apoyo de Alianza Parlamentaria. Quieren
discutir un posible retorno al Senado para el 2016. Los
fujimoristas se oponen arguyendo que la Constitución de
1993 establece que el Poder Legislativo es unicameral.
Recordar que para cambiar la Constitución se requieren
ochenta y siete votos en dos legislaturas consecutivas o
sesenta y seis adhesiones más una consulta popular, si el
debate se agota en una sola legislatura. El oficialismo con
Gana Perú tiene cuarenta y tres votos, mientras que Alianza
Parlamentaria -que reúne a Perú Posible y otros
independientes- aporta doce votos más, con lo que
alcanzarían cincuenta y cinco votos. Políticamente aún
inviable.
Evidentemente que ese no es el camino. El mejor camino es
la autoconvocatoria a una asamblea constituyente. Se dirá
que me repito sistemáticamente con esta tesis, pero es que
hay que educar al país. El común de las personas que no han
vivido el bicameralismo democrático de 1945, 1956, de 1963
a 1992, no interpretan democráticamente el fenómeno. Lo ven
como un fenómeno caótico, extraño a la síntesis, redundante
y es que no saben que las cámaras de Diputados y Senadores
tendrían atribuciones distintas. Que la primera podría ser
disuelta, convocando a elecciones inmediatas, y que la
segunda subsistiría durante un interregno hasta completar
su período. Esa es la nueva democracia que queremos. Tanto
de “muera Fujimori”, que “fallezca en la cárcel”, pero su
obra magna, el unicameralismo, es defendida a ultranza por
sus verdugos.
Publicado el 28 de agosto de 2012 en el diario La Razón.
-/-*/-*/-*/*-/*-
19/jun/2008: ¿Es necesario el bicameralismo en el
parlamento peruano? Depende
Category: Parlamento
Publicado por: cmsalcedo
Visto: 21223 veces
Entre los puntos de agenda de la frustrada reforma
constitucio- nal, destacó la pro- puesta de restablecer el
sistema bicameral (“bicameralismo” o “bi- cameralidad”) en
el parlamento peruano.
Aunque el debate sobre esta reforma se ha postergado por
tiempo indefinido, considera- mos pertinente pro-
nunciarnos sobre el particular, toda vez que es una demanda
que en nuestro país es reiteradamente requerida por muchos
sectores de la academia y de la política (a pesar de no ser
muy popular entre la mayoría de ciudadanos), y es de
suponer que tarde o temprano será nuevamente puesta en el
candelero.
La propuesta de reforma constitucional para restablecer el
bicameralismo fue aprobada por la Comisión de Constitución
y Reglamento del Congreso de la República, a través del
dictamen recaído en los proyectos de ley N.º 094/2006-CR,
589/2006-CR, 784/2006-CR y 1064/2006/CR. El dictamen
implícitamente planteaba retornar a la tradición rota por
la Constitución de 1993, al proponer la reinstauración del
sistema bicameral con un Senado conformado por 50 senadores
elegidos en circunscripción electoral nacional o “distrito
electoral único”; así como una Cámara de Diputados
integrada por 120 diputados, elegidos en circunscripciones
departamentales o regionales, bajo el sistema de “distrito
electoral múltiple”, tal como actualmente son elegidos los
congresistas de nuestro parlamento unicameral.
Sobre la base del referido dictamen se ha desarrollado la
discusión sobre si habría que mantener el actual parlamento
de una sola cámara o si, por el contrario, convendría
retornar a un modelo bicameral similar al de la
Constitución de 1979. Surge entonces la pregunta: ¿es
realmente tan necesario restablecer el bicameralismo en el
parlamento peruano, como afirman sus promotores?
La respuesta, sin embargo, no es tan simple como optar
entre una o dos cámaras; y más bien es necesario que la
discusión trascienda la simple dicotomía bicameralismo
contra unicameralismo, debiendo analizarse los distintos
tipos de segundas cámaras que existen en el Derecho
Constitucional Comparado, y comprenderse las razones por
las que han adquirido las características que actualmente
tienen. Veamos.
TIPOS DE BICAMERALISMO
Según la más conocida clasificación de los parlamentos,
estos pueden ser o unicamerales o bicamerales. Los
parlamentos unicamerales están conformados por un único
órgano legislativo o cámara, en tanto los bicamerales
cuentan con dos cámaras: una primera cámara denominada
Cámara Baja, Cámara de Diputados o Cámara de
Representantes; y una segunda cámara generalmente
denominada Cámara Alta, Senado o Cámara de Senadores. Sin
embargo, existen por lo menos tres tipos de parlamentos
bicamerales: el aristocrático, el federal y el meramente
revisor o de control.
Bicameralismo aristocrático
El bicameralismo aristocrático tiene en el parlamento
británico a su caso más emblemático. Este parlamento está
conformado por la Cámara Alta (o Cámara de los Lores) y la
Cámara Baja (o Cámara de los Comunes). Esta división se
explica en el original carácter estamental de la sociedad
británica, que distingue a sus integrantes entre nobles
(congregados en la Cámara de los Lores) y plebeyos (el
resto de ciudadanos, representados en la Cámara de los
Comunes); sectores sociales que, de acuerdo a la concepción
aristocrática, no deben mezclarse en el mismo órgano
político por pertenecer a distintos estamentos, con
distintos derechos y privilegios, y distintos intereses,
que deben equilibrar entre sí sus poderes. La Cámara de los
Lores representa los intereses conservadores de la nobleza
británica, como un freno al radicalismo de la Cámara de los
Comunes, integrada por representantes de la burguesía y la
plebe.
Ciertamente, este tipo de bicameralismo no se condice con
el principio democrático de los regímenes republicanos
según el cual todos los individuos de una sociedad son
ciudadanos libres e iguales en derechos y deberes. Sin
embargo, dicha institución se mantiene (como parte del
régimen monárquico), por una cuestión de tradición
histórica. Pero si algún día se llega a abolir la
monarquía, también se abolirá la nobleza y, con ella, la
Cámara de los Lores.
Bicameralismo federal
El bicameralismo federal corresponde a los Estados
republicanos federales o con una organización política de
tipo federal (como las autonomías de España). En estos
casos, la existencia de dos cámaras ha obedecido a la
necesidad de establecer dos diferentes tipos de
representación: una cámara para representar al conjunto de
los ciudadanos de la república (propio del modelo
republicano) y otra cámara para representar a los estados
miembros de la federación (propio del modelo federal).
Es el caso del Congreso de los Estados Unidos de
Norteamérica, que tiene una Cámara de Representantes y un
Senado (a razón de dos senadores por cada estado, sin
importar su población electoral), elegidos a través de
sufragio universal. O del Parlamento Federal de Alemania,
compuesto por el Bundestag o Dieta Federal, cuyos miembros
son elegidos por sufragio universal; y por el Bundesrat o
Consejo Federal, cuyos miembros son delegados o
representantes designados por los gobiernos de los estados
federados (bundesländer o, simplemente, länder) de la
federación alemana, siendo estos miembros, por tanto, una
suerte de embajadores sujetos a las órdenes de sus
respectivos gobiernos, de lo que se deduce que los
gobiernos de los länder desempeñan un rol fundamental en el
proceso legislativo federal y en la determinación de la
política federal alemana.
Es también el caso de España y de muchas repúblicas
unitarias, que no obstante no estar organizadas bajo el
modelo federal, han establecido un modelo bicameral según
el cual la primera cámara, la Cámara de Diputados, se
concibe como el órgano representativo de los ciudadanos,
mientras que la segunda cámara, el Senado, se concibe como
el órgano representativo de las unidades territoriales que
integran la república (regiones o provincias).
Bicameralismo meramente revisor o de control
El bicameralismo meramente revisor o de control,
corresponde a los países que no están organizados
oficialmente como aristocracias ni como estados federados;
por lo que la existencia de dos cámaras no se justifica en
las distintas necesidades de representación, sino
únicamente en la supuesta calidad revisora o rol de control
que tendría el Senado dentro de la estructura
parlamentaria.
Este modelo parte del supuesto que las decisiones de la
Cámara de Diputados (“cámara joven” o “cámara política”)
obedece a criterios políticos más que a criterios técnicos,
lo que podría afectar la calidad de las leyes aprobadas por
esta. Frente a esta situación, un Senado, supuestamente
compuesto por individuos más experimentados, desempeñaría
el rol de “cámara reflexiva”, encargada de revisar y
corregir los eventuales desaciertos o excesos aprobados por
la cámara baja; o serviría como un control intraorgánico de
la actividad legislativa del Parlamento.
PROBLEMAS DEL BICAMERALISMO MERAMENTE REVISOR O DE CONTROL
El problema de este tipo de bicameralismo es que se basa en
un supuesto falso: que la aprobación de las leyes en la
“cámara política” obedece a las correlaciones de fuerzas
propias del juego político, lo cual es verdad; mientras que
la revisión realizada por el Senado obedecería a un mayor
análisis y a una ponderada y madura reflexión, más que a
criterios políticos. Esto último no es necesariamente
cierto ya que la aprobación de las leyes y la toma de
decisiones tanto en la Cámara de Diputados como en la de
Senadores, siempre obedecerá a razones políticas, es decir
a las correlaciones de fuerza, a las alianzas o acuerdos
políticos a los que pueden arribar las bancadas.
Ciertamente, es deseable que dentro del parlamento existan
mecanismos que garanticen una mejor calidad de leyes. Pero
para alcanzar tal objetivo bastaría con institucionalizar
mecanismos —dentro del actual unicameralismo— que
garanticen un análisis más minucioso, así como una adecuada
sustentación técnica y la deliberación pública de las
iniciativas legislativas, antes de su aprobación. A nivel
de las comisiones parlamentarias, por ejemplo, se podría
establecer como regla que el debate de los proyectos de ley
sea público y que sea obligatorio contar con la opinión de
los organismos públicos, organizaciones de la sociedad
civil y especialistas relacionados con los asuntos
debatidos. Sólo aquellos proyectos que hayan cumplido esos
pasos podrían ser dictaminados, requisito sin el cual no
podrían pasar al Pleno del parlamento para ser votados.
De otro lado, sobre el supuesto rol contralor del Senado,
cabe señalar que la Constitución estable dos mecanismos
interorgánicos que permiten controlar eficientemente la
actividad legislativa del parlamento: la atribución de
observar la ley del Presidente de la República (art. 108) y
el control concentrado de la constitucionalidad de las
leyes a cargo del Tribunal Constitucional (art. 202, num.
1). Estos dos mecanismos de control, propios del sistema de
frenos y contrapesos del constitucionalismo moderno,
funcionan eficientemente en nuestro país. ¿Para qué
entonces sumarle otro mecanismo –el Senado– el cual, por lo
demás, no asegura un eficiente desempeño como órgano de
control?
UNA PROPUESTA ALTERNATIVA: HACIA UN BICAMERALISMO DE TIPO
FEDERAL
Si el objetivo de la reforma es retornar a un bicameralismo
meramente revisor o de control (conforme se propone en el
dictamen bajo comentario), sin considerar los distintos
tipos de representación que debe tener cada una de las dos
cámaras, no es necesaria la reforma del parlamento, ya que
los costos de tal reforma no justifican sus supuestos
beneficios. De otro lado, nuestro régimen político es
republicano, por tanto, está descartado de plano el modelo
aristocrático (aunque existen ciertos sectores en nuestra
sociedad que, no lo dudo, no se sentirían incómodos con un
Senado aristocrático).
Sí tendría sentido, en cambio, avanzar hacia un
bicameralismo de tipo federal, de acuerdo al cual la
primera cámara se constituiría en el órgano representativo
de los ciudadanos, en tanto la segunda cámara sería el
órgano representativo de las regiones. Consideramos que
esta es la única propuesta coherente con el proceso de
regionalización por el cual viene transitando el Perú.
En efecto, si bien el Perú es una república unitaria (no
federada), su gobierno es descentralizado (art. 43 de la
Constitución) y, en ese sentido, actualmente nos
encontramos en un proceso de descentralización y
regionalización (art. 188), cuyo resultado debe ser la
conformación de gobiernos regionales que, de manera análoga
a los estados federados, tengan autonomía política,
económica y administrativa (art. 191).
Si efectivamente se quiere fortalecer el proceso de
regionalización (que implica otorgar atribuciones y
competencias, es decir, transferir poder a los gobiernos
regionales), lo coherente sería impulsar una segunda cámara
que responda al modelo federal, es decir, que se considere
a esta cámara como un órgano representativo de las regiones
dentro del parlamento. Ello, además, contribuiría a superar
la actual inexistencia de una instancia de articulación
entre los gobiernos regionales y el nivel nacional del
Estado peruano.
Ahora bien, un elemento muy importante para determinar el
tipo de parlamento que se configurará es el sistema
electoral. En tal sentido, la propuesta contenida en el
dictamen bajo comentario (elegir a los 120 diputados de su
propuesta por “distrito electoral múltiple” y a los 50
senadores por “distrito electoral único”), no es en
absoluto apropiado para conformar una segunda cámara de
tipo federal (o regional). Lo apropiado con este tipo de
bicameralismo sería que los miembros de la segunda cámara
sean elegidos en el ámbito de cada gobierno regional.
Respecto a la modalidad específica de elección podría
optarse entre alguna de las siguientes alternativas:
– La elección de los miembros de la segunda cámara por los
ciudadanos, a través de sufragio universal, como en los
Estados Unidos.
– La elección (o designación) de los miembros de la segunda
cámara por algún órgano de gobierno regional (el Consejo
Regional o la Presidencia Regional), como en Alemania. En
este caso, personalmente, considero que lo más adecuado
sería que la elección corresponda al Consejo Regional, por
ser el órgano colegiado y normativo del gobierno regional.
– La conformación mixta de la segunda cámara,
estableciéndose que una parte de sus miembros se elija por
sufragio universal, en el ámbito de cada región o
departamento, y otra parte sea designada por alguno de los
órganos de gobierno regional, de manera parecida al caso
español.
De otro lado, respecto al número de miembros de la segunda
cámara, básicamente existen dos alternativas:
– Establecer un mismo número de representantes para cada
una de las circunscripciones regionales (territorios sobre
cuya base se han constituido gobiernos regionales),
atendiendo al principio de igualdad que deben tener estas
circunscripciones entre sí; como en los Estados Unidos.
– Establecer un número distinto de representantes para las
circunscripciones regionales, atendiendo a criterios
poblacionales, como ocurre en Alemania o en la elección de
los senadores españoles elegidos por las Comunidades
Autónomas; atendiendo al distinto peso relativo que tienen
las respectivas circunscripciones en función a criterios
demográficos.
IMPORTANTE: Un análisis más exhaustivo sobre este tema se
realiza en nuestro artículo: “¿Unicameralidad o
bicameralidad? Falsos dilemas en la discusión sobre la
reforma del Parlamento peruano”,
Jus Doctrina & Práctica, N.º 7, Lima, Grijley, julio 2007,
pp.271-283.
Asimismo, para una mayor comprensión sobre el
funcionamiento del sistema parlamentario alemán, véase la
reseña que realizamos de la exposición del Dr. Ulrich
Schöler, Director de la Oficina de la Presidencia del
Parlamento Alemán (Deutscher Bundestag): “Historia y
experiencia del sistema parlamentario alemán”. Serie
Excerpta N.º 98, Lima: Fundación Friedrich Ebert, noviembre
2003.
Etiquetas : bicameralismo, bicameralidad, tipos de
bicameralismo, parlamento inglés, parlamento alemán
*/-*/-*/-**-/
martes, 30 de septiembre de 2008
columna: ¿Y la bicameralidad cuándo?, FERNANDO TUESTA
POR UN LEGISLATIVO EFICIENTE Y REPRESENTATIVO
Más allá de la opinión pública, contraria a cualquier
cambio en el Congreso, el retorno al bicameralismo
constituye una de las reformas fundamentales de la agenda
del Parlamento. La forma de abordarla tendrá que ver con su
pertinencia, sus funciones, el tamaño de la representación
y la forma de elección de los miembros.
Como se recordará, la naturaleza del Congreso fue
severamente modificada por la Constitución de 1993. Lo que
hoy tenemos es un congreso unicameral de 120 miembros, que
no corresponde a un país como el nuestro. La bicameralidad
permite una mejor representación (poblacional,
territorial), un mejor control de las leyes a través de la
revisión, una mejor elección de altos funcionarios del
Estado, entre otras cosas.
En términos comparados, las democracias más estables y
modernas son bicamerales. Además del criterio histórico, el
tamaño del país ha sido importante. Es por eso que entre
los 10 países más poblados del mundo, casi todos son
bicamerales, mientras que en la lista de los más pequeños,
casi todos son unicamerales.
Los congresos unicamerales --como el nuestro-- se
encuentran generalmente en países pequeños (los de
Centroamérica, Bhutan, Namibia, etc.), nórdicos de
monarquías constitucionales (Suecia, Noruega, Dinamarca,
Finlandia), socialistas (China, Cuba), ex socialistas
(Georgia, Hungría, Lituania, Albania) o reformados por
gobiernos autoritarios (Venezuela con Chávez y Perú, con
Fujimori). El resto, salvo excepciones, son bicamerales.
La Cámara de Diputados (de representación poblacional) debe
desarrollar la función de control político, elaboración de
leyes, acusación ante la cámara de senadores a los altos
cargos del Estado, así como la potestad de censurar al
primer ministro. La cámara de senadores debe encargarse de
la función revisora de leyes y del nombramiento de todos
los titulares de los organismos constitucionales autónomos,
en cronograma de fecha fija y obligatoria. Es decir, un
Parlamento con cámaras asimétricas.
Asimismo --a diferencia de la propuesta que nace de la
Comisión de Constitución--, la cámara de senadores debe
tener una representación territorial, con independencia del
tamaño de las circunscripciones. La circunscripción única,
que muchos proponen, no permite una representación de esta
naturaleza. Los países que nacen de este tipo de
circunscripción son excepcionales, como Colombia. Los
liderazgos nacionales no tienen que ver con el tipo de
circunscripción que les da origen, sino con la calidad de
su desempeño.
Hasta que no se constituyan regiones, se deben elegir dos o
tres senadores por cada departamento, considerando al
Callao, Lima Metropolitana y Lima Provincias, de manera
independiente.
Los congresos crecen cada cierto tiempo en la medida en que
sus poblaciones lo hacen, de lo contrario se convierte en
subrepresentativo, como el actual. Nuestros parlamentos
tuvieron ese recorrido, desde 1822 con 85 parlamentarios,
hasta los 240 en 1992, que fue disuelto por Fujimori. El
tamaño de 120 no tiene relación con una población de cerca
de 30 millones y un electorado que ya debe estar por los 17
millones. Por eso, para evitar mayores problemas la reforma
debe pasar por que en la Constitución no se coloque un
número fijo en su texto.
Pero más allá de las diferencias en algunos puntos, es
momento de reorientar el diseño institucional,
introduciendo el bicameralismo. Esto, obviamente, no podrá
ponerse en práctica si no existe una voluntad mayoritaria
para realizar la reforma. Lo único que podrá evitarlo es el
actual fraccionamiento de la representación partidaria, uno
de los males últimamente endémicos de nuestro Parlamento.
AUTOR: Fernando Tuesta Soldevilla
MEDIO: DIARIO EL COMERCIO
PUBLICADO: 11 de junio de 2008
FUENTE WEB: Polítika/ Blog de Fernando Tuesta Soldevilla
/-*/-*/-*/-*/*-
13/abr/2009: La condena a Fujimori y la “teoría del dominio
del hecho”
Category: Fujimori
Los partidarios, los defensores oficiosos (como Javier
Valle Riestra y José Luis Sardón) y la defensa legal de
Alberto Fujimori Fujimori, han sostenido y sostienen que no
existe ninguna prueba que incrimine al ex presidente por
los graves delitos contra los derechos humanos por los que
ha sido acusado, procesado y sentenciado: homicidio
calificado, con el agravante de alevosía, contra las 25
víctimas de Barrios Altos y La Cantuta; lesiones graves
contra cuatro víctimas de Barrios Altos; y secuestro
agravado, con el agravante de trato cruel, en agravio del
periodista Gustavo Gorriti y del empresario Samuel Dyer.
Sin embargo, como todos sabemos, el criterio del tribunal
que lo ha juzgado ―la Sala Penal Especial de la Corte
Suprema integrada por los vocales supremos César San
Martín, Víctor Prado Saldarriaga y Hugo Príncipe Trujillo―
ha sido muy diferente y, más bien, lo ha encontrado
culpable por la comisión de tales delitos y le ha impuesto
el máximo de la pena prevista por la ley penal: 25 años de
pena privativa de la libertad. No sólo eso, también ha
precisado que tales delitos son crímenes de Estado y contra
los derechos humanos.
Aunque no soy un especialista en Derecho Penal,
seguidamente voy a tratar de informar brevemente (en el
lenguaje menos esotérico que me sea posible, atendiendo a
lo árida que puede resultar a veces la doctrina penal) en
qué se basaron los magistrados para condenar a Fujimori. El
tribunal determinó que Fujimori fue AUTOR MEDIATO de los
delitos que se le imputaron, basándose en la denominada
“TEORÍA DEL DOMINIO DEL HECHO”.
Comencemos señalando que el artículo 23 del Código Penal
establece tres tipos de autoría (calidad de autor) del
hecho punible (el delito cometido): la autoría inmediata o
directa, la autoría mediata o indirecta y la co-autoría.
– Se considera AUTOR INMEDIATO al ejecutor material del
hecho delictivo, quien realiza por sí mismo la conducta
típica y que, por tanto, tiene el dominio de la acción.
– Se considera AUTOR MEDIATO a quien, teniendo el dominio
de la acción, se sirve de un intermediario para cometer un
hecho delictivo. En tal sentido, el intermediario tiene una
posición subordinada frente al autor mediato, siendo este
último el que domina la voluntad del primero y lo utiliza
como su instrumento para ejecutar la acción típica (el
delito). También puede ocurrir que el intermediario sea
inducido a error por el autor mediato, y que no sepa que
comete un delito; o que el intermediario actúe sin tener el
dominio de su propia voluntad.
– Finalmente, hay CO-AUTORÍA cuando el delito es cometido
conjuntamente por varias personas, que participan
voluntaria y conscientemente, dividiéndose funciones. Por
tanto, se considera autor a cada uno de los que aporta en
la comisión del delito, no existiendo diferencia esencial
entre los distintos participantes.
Ahora bien, la Teoría del Dominio del Hecho, precisamente,
tiene por objeto establecer qué debe entenderse por autor;
y se aplica especialmente para determinar la autoría
mediata, únicamente en los delitos dolosos.
Esta teoría fue esbozada inicialmente por el jurista alemán
Hans Welsel y desarrollada posteriormente por su
compatriota Klaus Roxin ("Autoría y Dominio del Hecho en
Derecho Penal"). Según esta teoría, el autor de los delitos
dolosos es quien domina finalmente la realización del
hecho.
Roxin distingue tres formas de dominio del hecho: (1)
dominio del hecho por acción; (2) dominio del hecho
funcional y (3) dominio del hecho por voluntad. A su vez el
dominio del hecho por voluntad puede tener tres
modalidades:
a) Dominio de voluntad por coacción;
b) Dominio de voluntad por error; y
c) Dominio de voluntad en virtud de aparatos organizados de
poder (o dominio por organización).
De estas tres subespecies, en el caso de Fujimori ha sido
relevante el “dominio por organización”. Esta forma de
dominio de la voluntad se presenta cuando existe un aparato
organizado de poder (estatal o no), cuyo modo de
funcionamiento específico está a disposición del “hombre de
atrás”. Dicho aparato de poder funciona partiendo del hecho
de que los ejecutores son intercambiables, no siendo
siquiera necesario que el “hombre de atrás” los conozca. De
hecho, el hombre de atrás puede confiar en que se cumplirán
sus instrucciones, pues aunque alguno de los ejecutores se
niegue a cumplir la orden y se sustraiga de contribuir a la
realización del delito, inmediatamente otro ocupará su
lugar, de modo que la orden se cumpla. Es decir, los
ejecutores tan sólo son “ruedas intercambiables en el
engranaje del aparato de poder”.
Siendo esto así, la figura central en el suceso es el
hombre de atrás en virtud de su “medida de dominio de
organización”, a pesar de la pérdida de cercanía con el
hecho punible. Para afirmar la concurrencia de dominio del
hecho en el hombre de atrás, no es decisiva la acción del
ejecutor, sino únicamente el hecho de que aquel “pueda
dirigir la parte de la organización que se encuentre a sus
órdenes, sin tener necesidad de hacer depender la
realización del delito de otros”. De acuerdo con lo
anterior, puede ser consideración autor mediato cualquiera
que esté incorporado dentro de un aparato de organización
de tal modo que “pueda dar órdenes a personas subordinadas
a él” y haga uso de esa facultad “para la realización de
acciones punibles”.
Según Roxin, quienes mueven los hilos de un aparato
organizado de poder, tienen interés en la realización del
hecho, tanto como el inductor, por lo que el fundamento de
su autoría no puede sustentarse en una posición subjetiva
con relación al hecho que se realiza, sino sólo en el
mecanismo de funciona-miento del aparato en el marco en el
que se actúa. En consecuencia, para la Teoría del Dominio
del Hecho, se considera como autor, al "hombre de atrás"
quién decide la realización del hecho, siendo que su
transcurso y su resultado, dependen de él, teniendo pues la
capacidad de hacer continuar o impedir que la acción se
ejecute. No es pues la persona que llega a realizar el
delito en forma directa, sino que se sirve de otra persona
para realizar el hecho típico. El "hombre de atrás" es el
que adopta las decisiones y el ejecutor (que puede ser
fungible) es el que está predispuesto para realizar la
orden.
En resumen, como señala el profesor de la Universidad de
Freiburg Kai Ambos: “El dominio por organización tiene como
presupuesto la existencia de una organización estructurada
de modo jerárquico y estricto y un dominio del hecho del
hombre de atrás sobre ejecutores fungibles. Como grupos de
casos entran en consideración aparatos de poder de
organización estatal y no estatal, es decir, Estados
totalitarios y determinadas formas de criminalidad
organizada, en la medida en que esta última posea los
elementos estructurales mencionados. La desvinculación del
derecho de estos aparatos de poder no tiene porqué ser
excluida, pero no constituye una condición ni suficiente ni
necesaria del dominio por organización. Por lo tanto,
resulta prescindible en cuanto elemento estructural del
dominio por organización.”
Aplicando esta teoría no es necesario probar que el hombre
de atrás dio una orden directa para que otros ejecuten un
delito determinado; sino que basta que se demuestre la
posición de aquel dentro del aparato organizado de poder.
Por tanto, la postura de los defensores de Fujimori en el
sentido que no existe ninguna prueba documental o
testimonial de que el ex presidente haya ordenado los
crímenes por los que ha sido condenado, queda desbaratada.
Cabe señalar que gracias a la aplicación de esta teoría por
parte de los jueces, ha sido posible juzgar y condenar a
diversos criminales como los jerarcas nazis, gobernantes
violadores de derechos humanos, jefes de organizaciones
criminales o terroristas, entre otros, que de otro modo no
podrían haber sido condenados. Ciertamente, Abimael Guzmán
Reynoso y la cúpula de la organización terrorista Sendero
Luminoso también fueron condenados gracias a la teoría del
dominio del hecho.
OTROSI: Para una mayor ilustración sobre la teoría del
dominio del hecho en virtud de aparatos organizados de
poder, recomendamos los siguientes artículos:
- Kai Ambos, “Dominio del hecho por dominio de voluntad en
virtud de aparatos organizados de poder. Una valoración
crítica y ulteriores aportaciones”.
- Enrique Eduardo Aldunate Esquivel, “El autor detrás del
autor. Reflexiones sobre el Dominio de voluntad en virtud
de aparatos organizados de poder”.
Etiquetas : Fujimori, Valle Riestra, Sardón, Klaus Roxin,
condena, Teoría del Dominio del Hecho, Dominio por
organización, autoría inmediata, autoría mediata, co-
autoría, Hans Welsel
![[XLS]fmism.univ-guelma.dzfmism.univ-guelma.dz/sites/default/files/le fond... · Web view1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1](https://img.pdfslide.net/doc/110x75/5b9d17e509d3f2194e8d827e/xlsfmismuniv-fond-web-view1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1.jpg)
![$1RYHO2SWLRQ &KDSWHU $ORN6KDUPD +HPDQJL6DQH … · 1 1 1 1 1 1 1 ¢1 1 1 1 1 ¢ 1 1 1 1 1 1 1w1¼1wv]1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 ï1 ð1 1 1 1 1 3](https://img.pdfslide.net/doc/110x75/5f3ff1245bf7aa711f5af641/1ryho2swlrq-kdswhu-orn6kdupd-hpdqjl6dqh-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1.jpg)
