CAPITOLO 12 - sna.gov.itsna.gov.it/ · CAPITOLO 12 LO SCENARIO, LE PROSPETTIVE E LE DIRETTRICI DI INTERVENTO 302 5¡ RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE ¥ 2001

CAPITOLO 12

LO SCENARIO,LE PROSPETTIVEE LE DIRETTRICIDI INTERVENTO

12.1 LA FORMAZIONE NEI CONTRATTI DI LAVORO DEL PUBBLICO IMPIEGO

La formazione e l’aggiornamento del personale delle Pubbliche amministrazioni ven-gono richiamati costantemente nella contrattazione collettiva come fattori necessari perle strategie del cambiamento e per la qualità ed efficacia dell’attività amministrativa.

Il riconoscimento della rilevanza di tale fattore ha avuto un’importante conferma con larecente direttiva sulla formazione del personale delle Pubbliche amministrazioni ema-nata dal Ministro per la Funzione Pubblica il 13 dicembre 2001, che ha fornito alcuneimportanti indicazioni per la programmazione dell’attività formativa e sulle linee strate-giche, costituendo un riferimento importante sia per la contrattazione collettiva sia perquella integrativa. Il recente protocollo d’intesa tra il Governo e i sindacati del 4 feb-braio 2002 ne richiama infatti in modo significativo i contenuti, prevedendo su questotema la costituzione di un tavolo tecnico.

Tuttavia la contrattazione collettiva dell’ultimo quadriennio aveva già prestato partico-lare attenzione alla formazione. I contratti collettivi attualmente in vigore per i vari com-parti hanno infatti stabilito il principio della formazione come leva strategica per la cre-scita professionale, per un'efficace politica di sviluppo delle risorse umane e, in gene-rale, per il sostegno al processo di modernizzazione.

L’importanza di tale fattore è desumibile dal fatto che la formazione, come è noto, ven-ga prevista come dimensione costante della vita lavorativa di tutto il personale dipen-dente, sia esso di ruolo, fuori ruolo, comandato o appena assunto, garantendo la par-tecipazione alle attività di formazione organizzate dall’Amministrazione, considerandoil personale in formazione, in servizio a tutti gli effetti. Il salto di qualità deve fondarsisulla capacità delle Amministrazioni di programmare le attività di formazione, intese co-me attività permanenti di valorizzazione delle risorse umane con l’obiettivo di:❍ favorire il consolidarsi di una nuova cultura gestionale improntata al risultato;❍ sviluppare l’autonomia e la capacità innovativa delle posizioni con più alta respon-

sabilità;❍ orientare i percorsi di carriera di tutto il personale.

In linea generale, la formazione avviene attraverso programmi di addestramento, ag-giornamento e qualificazione professionale e sono strutturati secondo percorsi formati-vi definiti nell’ambito della contrattazione integrativa, in ragione delle esigenze orga-nizzative e di innovazione delle singole Amministrazioni e comunque nell’ottica di unapiena affermazione del diritto alla formazione permanente.

Da questo punto di vista la pianificazione e la programmazione delle attività formativedeve tenere conto anche delle esigenze e delle inclinazioni dei singoli dipendenti, incoerenza con gli obiettivi istituzionali delle singole Amministrazioni. Le relazioni sinda-

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cali in tale contesto dovranno svolgere un ruolo centrale, sia per la valutazione dei fab-bisogni, sia per l’analisi dell’efficacia, nonché per istituire un sistema di crediti formati-vi.

L’incremento della formazione dell’ultimo anno è stato condizionato fortemente dalleattività di riqualificazione del personale. La formazione ha assunto particolare rilevanzaanche attraverso questo strumento di riqualificazione e aggiornamento professionaleper le progressioni economiche dei dipendenti all’interno delle aree e per i passaggi traaree. Questo nuovo meccanismo di progressione, però, dovrà essere utilizzato comeopportunità per creare percorsi di carriera e di valorizzazione moderni e flessibili.

Nell’attuazione dei programmi formativi, le Amministrazioni si avvalgono della colla-borazione della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, degli istituti e scuo-le di formazione esistenti presso le Amministrazioni stesse, delle università e di altri sog-getti pubblici o società private specializzate nel settore.

Al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi minimi prestabiliti di crescita pro-fessionale dei partecipanti, tali percorsi formativi di regola si concludono con l’accerta-mento dell’avvenuto accrescimento della professionalità del singolo dipendente, atte-stato dal rilascio di un titolo da parte delle scuole e delle istituzioni erogatrici dell’atti-vità formativa. In questo caso il forte rischio è quello di dedicare grande attenzione almero titolo, idoneo a proseguire nella progressione orizzontale, ma non alla qualità eall’efficacia del percorso formativo.

È evidente, quindi, la connessione tra la progressione orizzontale e la qualità dei per-corsi formativi, che vanno inseriti in una politica generale sulle risorse umane e non aprescindere da essa.

A questi si aggiungono i corsi di aggiornamento finalizzati al conseguimento di un piùalto grado di operatività e autonomia in relazione alle funzioni assegnate e ad una piùefficiente gestione delle risorse umane, organizzative e tecnologiche da parte di tutto ilpersonale interessato.

Per quanto riguarda gli oneri relativi alla formazione, i contratti confermano comeobiettivo a carico delle singole Amministrazioni l’1% del monte retribuzioni. In alcunicontratti, come quello del comparto degli enti di ricerca e sperimentazione e del com-parto delle Regioni e Autonomie locali, tale vincolo di destinazione è ancora più fortein quanto viene previsto un significativo incremento dei finanziamenti già esistenti dadestinare alla formazione e che le somme destinate alla formazione, non spese nell’e-sercizio finanziario di riferimento, sono vincolate per il riutilizzo nell’esercizio successi-vo per le medesime finalità.

L’incentivazione della formazione professionale costituirà un elemento importante an-che della prossima tornata contrattuale. Dovrà essere potenziata la sinergia tra forma-zione e aggiornamento ed esigenze di innovazione organizzativa delle Pubbliche am-ministrazioni, attraverso l’analisi aggiornata dei profili professionali mancanti, che do-vrà costituire la base dei programmi di formazione e di riqualificazione del personale,adeguando le professionalità ai processi di innovazione, informatizzazione, riorganiz-

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zazione e decentramento, attraverso un utilizzo più ampio della metodologia di forma-zione a distanza.

Le linee generali e le priorità di indirizzo all’organismo di coordinamento dei comitatidi settore sui rinnovi contrattuali pongono, inoltre, attenzione alle nuove figure profes-sionali e ai nuovi fabbisogni, che devono trovare una risposta nella capacità di pro-grammazione della formazione.

La contrattazione integrativa, perdendo la precedente caratteristica di contrattazione de-rivata dal contratto nazionale per assumere una sua autonoma caratterizzazione, comedimostrano l’assenza di controlli effettuati da organi esterni, può costituire uno stru-mento essenziale per acquisire e utilizzare economie aggiuntive (risparmi, economie digestione, ecc.), per la definizione e distribuzione delle risorse destinate alla produttivi-tà e alla formazione per il personale dei diversi livelli.

I criteri di progressione, i sistemi di valutazione e le politiche retributive dovranno co-stituire un quadro virtuoso che valorizzi la formazione di qualità e incentivi all’investi-mento in formazione sia come scelta individuale sia come strategia organizzativa.





12.2 I PROGETTI STRATEGICI PROMOSSI DAL DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA

L’azione formativa costituisce, come questo Rapporto documenta, uno strumento diffu-so di crescita professionale, di aggiornamento e di sostegno al cambiamento e all’inno-vazione nelle singole Amministrazioni, in particolare quelle maggiormente interessatedai processi di riforma e attente al rapporto con l’utente.

Ma la formazione rappresenta anche una leva per avviare processi di grande portata edi natura strategica, che attraversano le Amministrazioni al di là dei singoli comparti elivelli di governo. In questo senso, l’utilizzo strategico della formazione è particolar-mente importante per il Dipartimento della Funzione Pubblica nel suo ruolo di centrodi cooperazione e raccordo tra le Amministrazioni.

Per questo il Dipartimento promuove e finanzia progetti strategici su cui vale la penasoffermarsi brevemente.

PROGETTO GOVERNANCE

La finalità di questo progetto è orientare il riordino dei sistemi di programmazione, bi-lancio e controllo all’idea guida della governance, condizione indispensabile per il suc-cesso dell’azione di governo. Obiettivo è spostare l’attenzione delle Amministrazioni,dei dirigenti e di tutto il personale, dalle procedure formali agli obiettivi, ai risultati, alservizio ai cittadini e alle imprese. Il progetto mira a sostenere le Pubbliche amministrazioni a tutti i livelli istituzionali nel-lo sforzo di applicare il nuovo principio nella programmazione della spesa, nella ge-stione del bilancio, nello svolgimento di controlli strategici e di gestione. I risultati attesi riguardano la massima diffusione della nuova cultura di servizio agliutenti e l’introduzione nelle Pubbliche amministrazioni di competenze specifiche. L’importo del finanziamento è di 13.944.336 di euro.

PROGETTO SPORTELLO PER LA MONTAGNA

Il progetto, in convenzione con l’Uncem, Unione nazionale comuni comunità enti mon-tani, si propone di sviluppare programmi formativi ad hoc per amministratori e perso-nale operante in territori come quelli montani, il cui sviluppo è stato considerato, ulti-mamente, di importanza strategica. Il progetto si svilupperà nell’arco di 18 mesi e porterà allo sviluppo di forme di parte-nariato e di coinvolgimento attivo degli attori locali, e consentirà l’elaborazione finaledi un prototipo di modello formativo che potrà essere ulteriormente diffuso. L’importo del finanziamento è di 3.770.135 euro.

PROGETTO BONUS FORMATIVO

Il programma, che rientra nella logica della valorizzazione dei dirigenti pubblici impe-gnati in funzioni emergenti, darà agli stessi dirigenti e ai funzionari la possibilità di pro-



gettare e realizzare i programmi formativi da essi proposti.I progetti ammessi godranno di un finanziamento entro 6 milioni di lire ciascuno (bo-nus) e dovranno essere realizzati nell’arco di 12 mesi dalla selezione. L’importo del finanziamento è di 4.906.340 euro.

PROGETTO DI FORMAZIONE DEGLI ARBITRI NELLE CONTROVERSIE DEL LAVORO PUBBLICO

È un progetto che viene proposto per la prima volta e che ha carattere sperimentale. L’obiettivo è di creare una commissione composta da 175 esperti che si occuperanno diprocedure di arbitrato e conciliazione. Il finanziamento è di 723.039 euro, e la gestione operativa sarà svolta dal Formez.

PROGETTO SULLA COMUNICAZIONE ISTITUZIONALE

L’intervento realizzato dal Formez ha inteso istituire un'apposita struttura di missionecon il compito di promuovere, anche in attuazione della legge 150/2000 e del relativoregolamento di attuazione, la riorganizzazione, il coordinamento e l’integrazione delleattività di comunicazione e informazione ai cittadini.Obiettivo è la sperimentazione e la progettazione di forme di comunicazione pubblicaintegrata che preparino, a partire dalle esperienze del Dipartimento, una nuova culturadelle relazioni con i cittadini.L’importo del finanziamento è di 2.375.701 euro.

PROGETTO DI SOSTEGNO ALL’E-GOVERNMENT

Il progetto, elaborato d’intesa ed in stretta collaborazione con gli uffici del Ministro perl’Innovazione tecnologica Lucio Stanca, intende sostenere la capacità progettuale delleAmministrazioni locali che parteciperanno alle azioni previste dall’action plan per l’e-government.Le azioni previste nel progetto, che sarà realizzato dal Formez in 12 mesi, hanno infat-ti l’obiettivo di mettere in grado gli Enti locali di partecipare ai bandi per l’e-governmente di rafforzare le loro capacità di scelta e di valutazione delle molteplici alternative tec-nologiche. Il finanziamento per il progetto ammonta a 3.615.198 di euro.

PROGRAMMA DI FORMAZIONE INTERNAZIONALE

In vista del semestre italiano di presidenza Ue, il Dfp ha promosso, con il supporto delMinistero degli Affari Esteri, un vasto ed articolato programma formativo che sarà rea-lizzato nel corso del 2002 e che coinvolgerà circa 2.500 dipendenti. L’attività di formazione coinvolgerà tutti i livelli dell’Amministrazione, dai funzionari alvertice politico e vedrà il Dipartimento avvalersi del contributo dei maggiori istituti diformazione della Pubblica amministrazione italiani ed europei.

INTERVENTI PER LO SPORTELLO UNICO PER LE ATTIVITÀ PRODUTTIVE

I Comuni che non dispongono ancora di uno Sportello unico per le attività produttive,o che vogliono potenziare gli uffici già in funzione, potranno utilizzare nuovi finanzia-menti per acquisire le consulenze necessarie a dotarsi di questo strumento. Il piano degli interventi presenta importanti novità rispetto al passato: il maggiore coin-volgimento delle associazioni imprenditoriali e degli utenti, il coinvolgimento delle al-tre Amministrazioni pubbliche coinvolte (Regioni, Province, Asl, Vigili del fuoco, ecc.),la compartecipazione dei Comuni al finanziamento, la presenza di un comitato di ga-



ranzia con il compito di verificare l’effettiva ed efficace attivazione degli Sportelli, l’in-serimento di meccanismi di premialità per i progetti più efficaci e la diffusione, a curadel Dipartimento, delle best practice realizzate.

PROGETTO CANTIERI

È un'iniziativa del Dfp per accelerare e dare concretezza ai processi di innovazione nel-le Amministrazioni pubbliche. Cantieri nasce in collaborazione con partner pubblici e privati, valorizza la rete degliinnovatori (oltre 4 mila funzionari pubblici) e promuove un sistema integrato di servizie strumenti, tra cui un portale Internet dedicato. Cantieri è un metodo di lavoro per arrivare a conseguire risultati tangibili, con un approc-cio diverso rispetto al passato: non parte dalle leggi e non vuole arrivare a nuove leggi.

PROGETTI E PROGRAMMI CONCORDATI CON ALTREAMMINISTRAZIONI CENTRALIPROGETTO SULL’INTEGRAZIONE TRA ISTITUZIONI SCOLASTICHE, AMMINISTRAZIONI LOCALI,SISTEMA INFORMATICO E SISTEMA ECONOMICO-PRODUTTIVO

Il progetto, elaborato sulla base di un protocollo d’intesa con il Ministero dell’Istruzio-ne, dell’Università e delle Ricerca, ha come obiettivo la valorizzazione dei processi for-mativi attraverso l’individuazione e il trasferimento delle buone pratiche tra Ammini-strazioni diverse. Il Dipartimento ha stipulato con il Formez una convenzione, per la durata di 24 mesi,finalizzata alla realizzazione di un programma di interventi, servizi e progetti di accom-pagnamento alla cultura della collaborazione ed integrazione tra istituzioni scolastiche,amministrazioni locali, sistema formativo e sistema economico-produttivo. L’importo totale della convenzione è di 1.291.142 euro.

PROGETTO FALCO

Il Dfp e il Formez hanno stipulato una convenzione che prevede la realizzazione, entro12 mesi, di un programma di interventi, servizi e progetti di accompagnamento allo svi-luppo locale nel settore agricolo per la diffusione dell’innovazione amministrativa. L’obiettivo principale del progetto è di sostenere la qualificazione e la riorganizzazionedel Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, nonché degli enti strumentali ad essocollegati. L’importo totale della convenzione è di 1.859.244 euro.

PROGETTO PER LA SOSTENIBILITÀ AMBIENTALE

Si tratta di un programma che ha per oggetto la realizzazione di interventi di formazio-ne ed affiancamento consulenziale in materia di sostenibilità ambientale, in base ad unaconvenzione che il Dipartimento ha stipulato con il Formez. L’obiettivo principale del progetto è quello di favorire l’integrazione della politica am-bientale con tutte le altre politiche pubbliche, da perseguire attraverso lo sviluppo dinuove professionalità nel settore ambientale, il sostegno alle iniziative imprenditorialiin grado di produrre autonome e durature occasioni di lavoro nel settore ambientale,promuovere la riforma della Pubblica amministrazione in coerenza con i principi dellosviluppo sostenibile. L’importo totale della convenzione è di 2.324.056 euro.



Nel complesso gli obiettivi di questi progetti toccano l’intero arco di azione del Gover-no e individuano aspetti di particolare priorità, in particolare in quelle aree in cui l’in-tervento sulle risorse umane è particolarmente rilevante per il raggiungimento degliobiettivi, e dove il valore delle iniziative è anche quello di costituire elemento di stimo-lo per singole Amministrazioni e comparti a proseguire poi autonomamente nel lavorodi innovazione, diffondendo e approfondendo le attività.



12.3 LA FORMAZIONE PER LA PA NELLA PROGRAMMAZIONE REGIONALE DEL FONDO SOCIALE EUROPEO

A partire dal 2000, sulla base dei nuovi regolamenti comunitari sui Fondi strutturali, ilFse può finanziare, nell’ambito della formazione continua, interventi rivolti ai dipen-denti delle pubbliche amministrazioni; tali interventi non sono più limitati alle Regioniin ritardo di sviluppo, l’obiettivo 1 della politica strutturale europea, ma possono esse-re realizzati nell’intero territorio nazionale.

Di conseguenza, e coerentemente con i diversi passi di programmazione che in questianni si sono compiuti, tutti i Programmi operativi regionali (Por), tanto dell’obiettivo 1che dell’obiettivo 3, prevedono una Misura, cofinanziata dal Fse, finalizzata all’adegua-mento delle competenze della PA.

Nei Por obiettivo 3 l’intervento è rappresentato dalla Misura D.2 e si inserisce nel con-testo dell’Asse D, specificamente destinato alla formazione continua dei lavoratori oc-cupati. Nei Por obiettivo 1 tale Misura è inserita nell’Asse III Risorse umane ed è gene-ralmente denominata Misura 3.10.

Gli interventi a supporto della PA si riferiscono tutti al pilastro adattabilità della Strate-gia europea per l’occupazione, e testimoniano la volontà di considerare unitariamentela formazione continua come un’esigenza comune a tutti i lavoratori, tanto quelli occu-pati nel settore pubblico, quanto quelli occupati nel privato.

Complessivamente i Por stanziano a supporto della PA, nel periodo di programmazio-ne 2000-2006, circa 175 milioni di euro per l’obiettivo 3 (in media la Misura per l’ade-guamento delle competenze della PA rappresenta il 2,12% del Por di riferimento) e cir-ca 110 milioni di euro per l’obiettivo 1 (in media la Misura per l’adeguamento delle com-petenze della PA rappresenta il 2,39% del Por di riferimento). Nell’ambito dell’obiettivo1, inoltre, sono previsti ulteriori stanziamenti, riferiti alle Pubbliche amministrazioni perlo sviluppo della Società dell’informazione (Fesr e Fse).

Il rilievo di tali investimenti, oltre che dalla dimensione assoluta indicata e alla dimen-sione rispetto al totale del programma, può essere valutata considerando il peso dellaMisura rivolta alle Pubbliche amministrazioni rispetto al totale degli interventi di forma-zione continua finanziati. I Grafici 1 e 2 forniscono tale indicazione separatamente perle Regioni dell’obiettivo 1 e per le Regioni dell’obiettivo 3.

Con l’approvazione dei Complementi di programmazione e l’avvio delle attività, nel2001, tutte le Regioni hanno iniziato la realizzazione dei programmi.

I contenuti, anche sulla base delle indicazioni del Dipartimento della Funzione Pubbli-ca, comprendono le attività ora descritte.



AZIONI PER IL MIGLIORAMENTO DEI SERVIZI PUBBLICI

I cittadini e le imprese richiedono alle Amministrazioni regionali e locali servizi semprenuovi e rispondenti alle esigenze che emergono nel tessuto economico e sociale. I fun-zionari e gli operatori pubblici debbono sapere ideare, realizzare e gestire tali servizi in-novativi, con obiettivi di qualità ed efficacia: sono necessarie nuove professionalità,competenze tecnico-specialistiche e lo sviluppo di abilità manageriali. Le Regioni hanno quindi programmato azioni di formazione finalizzate a:❍ assicurare l’innalzamento della qualità dei processi di programmazione, progetta-

zione, monitoraggio e valutazione dei servizi offerti ai cittadini;❍ promuovere l’integrazione dei servizi offerti sul territorio, attraverso lo sviluppo del-

la collaborazione tra le Amministrazioni e la realizzazione di servizi in forma asso-ciata.



Grafico 1RISORSE FINANZIARIE

PROGRAMMATE NEI P.O.R. FSE(OBB. 1 E 3) RELATIVE ALLA

FORMAZIONE CONTINUA: COSTOTOTALE 2000-2006 (RIPARTIZIONE

PERCENTUALE FRA LE REGIONI)

Grafico 2RISORSE FINANZIARIE

PROGRAMMATE NEI P.O.R. FSE(OBB. 1 E 3) RELATIVE ALLA

FORMAZIONE CONTINUA: COSTOTOTALE 2000-2006 (RIPARTIZIONE

PERCENTUALE FRA LE REGIONI)

Fonte: Osservatorio formazione continua su dati Isfol

Fonte: Osservatorio formazione continua su dati Isfol

INTERVENTI PER LA SEMPLIFICAZIONE DELLE PROCEDURE E DEI PROCESSI AMMINISTRATIVI

Alla domanda di servizi innovativi nei contenuti fa eco la richiesta di modalità di inter-vento e di erogazione dei servizi più semplici e più vicini ai cittadini e alle imprese. Ta-le finalità implica l’introduzione di una cultura della semplificazione tanto a livello diproduzione normativa, quanto di documentazione, modulistica e procedure. Molti Por prevedono studi ed analisi finalizzati a promuovere una semplificazione delleprocedure, anche attraverso la realizzazione di sistemi informatici e telematici per lasemplificazione dei processi amministrativi e lo scambio dei dati tra le Amministrazioni. In alcuni casi è stata prevista la creazione di centri informatizzati per facilitare l’accessodei cittadini agli atti delle Amministrazioni. Sono, inoltre, promosse ricerche ed analisi sugli effetti organizzativi, procedurali e pro-fessionali conseguenti ad un utilizzo intensivo di supporti informatici e telematici nellePubbliche amministrazioni, anche al fine di individuare gli effetti dell’uso delle nuovetecnologie in termini di miglioramento del rapporto di comunicazione delle Ammini-strazioni con il cittadino.

INTERVENTI A SUPPORTO DEL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO

La riorganizzazione delle funzioni, conseguente al processo di devolution in atto, im-plica, per le Amministrazioni regionali e locali, nuove competenze, nuove risorse e lanecessità di individuare nuovi modelli organizzativi. In questo contesto le Regioni hanno programmato, con particolare riferimento all’am-bito delle politiche del lavoro e della formazione, interventi quali:❍ studi, analisi e sperimentazione di modelli a supporto all’ulteriore processo di dele-

ga dalle Regioni alle Province;❍ formazione e creazione di nuove figure professionali, quali progettisti di politiche

attive del lavoro, esperti del contesto socio-economico territoriale, esperti in analisidei fabbisogni e valutazione delle politiche.

AZIONI DI SOSTEGNO ALLE POLITICHE DI SVILUPPO LOCALE

L’evoluzione del rapporto con i cittadini e le imprese impone alle Pubbliche ammini-strazioni e al loro personale un ruolo sempre più attivo e mirato allo sviluppo del terri-torio in cui operano. È necessario pertanto un rafforzamento e un’evoluzione degli strumenti quali la pro-gettazione integrata e i servizi dello Sportello unico per le attività produttive, che costi-tuiscono elementi di raccordo con il tessuto socio-economico territoriale. Il buon funzionamento di tali strumenti è strettamente legato alle capacità e alle com-petenze del personale che vi opera. Molti Por prevedono interventi per la formazione di nuove professionalità, soprattuttoprogettisti, ma anche esperti in marketing territoriale ed esperti nelle nuove tecnologiedell’informazione e della comunicazione, che possano offrire un supporto specifico al-la domanda di cittadini ed imprese. In alcuni casi è prevista la formazione di professionalità estremamente specialistiche:❍ esperti in politiche ambientali e pianificazione del territorio;❍ esperti in politiche comunitarie e tutela del principio di concorrenza dei mercati;❍ funzionari e operatori esperti nel settore beni, attività e servizi culturali;❍ funzionari e operatori esperti nel settore delle professioni legate alla gestione delle

attività sportive, ecc.



INTERVENTI PER LA DIFFUSIONE DI NUOVE FORME DI ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO

NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

I Por registrano una forte domanda di flessibilità e adattabilità nell’organizzazione dellavoro delle Amministrazioni e nell’erogazione dei servizi, sia da parte dei cittadini chedei lavoratori dipendenti della Pubblica amministrazione: del resto nuove funzioni enuove competenze implicano la ricerca di nuove modalità organizzative. Le Regioni propongono una vasta gamma di interventi finalizzati a diffondere l’appli-cazione di nuovi orari e forme di organizzazione del lavoro nella PA, quali:❍ supporto e accompagnamento ai piani di riorganizzazione interna, anche attraverso

il ricorso a consulenti esterni; ❍ analisi, ricerca e studi sugli impatti economici e sociali delle nuove forme di orga-

nizzazione del lavoro;❍ sperimentazione di modalità innovative di organizzazione del lavoro (job sharing,

job rotation, telelavoro);❍ promozione dell’utilizzo di formule contrattuali flessibili ed adeguate alla realizza-

zione delle attività individuali di formazione, anche attraverso la ricerca e la speri-mentazione di meccanismi contrattuali per utilizzare quote della riduzione dell’ora-rio di lavoro nella formazione dei lavoratori;

❍ promozione della diffusione del telelavoro.

AZIONI DI SOSTEGNO PER LA GESTIONE DEI FONDI STRUTTURALI

I Fondi strutturali sono gestiti per la maggior parte dalle Regioni, spesso con il coinvol-gimento diretto di Province e Autonomie locali. Per utilizzare i Fondi con efficacia so-no necessarie competenze specialistiche; per formare queste professionalità la quasi to-talità delle Regioni promuove azioni formative finalizzate al miglioramento dei proces-si di programmazione, gestione, monitoraggio e valutazione dei Fondi strutturali.Alcune Regioni hanno individuato interventi più specialistici, diretti a rispondere a spe-cifici fabbisogni, quali, a titolo esemplificativo:❍ azioni formative per operatori dei servizi di vigilanza e controllo operanti sul terri-

torio delle diverse PA a sostegno di interventi mirati a contrastare il lavoro nero(Inps, Inail, Asl, Ispettorati del lavoro e altri);

❍ interventi formativi per l’adeguamento delle competenze e lo sviluppo di nuovi pro-fili nel settore socio-sanitario.

Quasi la totalità delle Regioni prevede la realizzazione di interventi di alfabetizzazioneinformatica e linguistica.

Tra le modalità individuate per l’erogazione della formazione, oltre a quelle tradiziona-li, sono previste metodologie innovative, come la formazione a distanza, che vanno nel-la direzione di un approccio più individualizzato e di una formazione maggiormente in-tegrata con l’attività professionale e con le attività di consulenza organizzativa. Inoltrenumerose Regioni prevedono l’utilizzo del voucher formativo.



12.4 LE AZIONI DI SISTEMA PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

LA FORMAZIONE PER LA PA NELLA PROGRAMMAZIONE DEIFONDI STRUTTURALI 2000-2006I Fondi strutturali costituiscono una formidabile opportunità per finanziare le politichedi formazione, gli interventi a sostegno dell’occupazione, la promozione dello sviluppolocale e la salvaguardia dell’ambiente. Coerentemente con il nuovo quadro istituziona-le, che si è consolidato con la recente modifica del Titolo V della Costituzione, sono af-fidati per la maggior parte alla diretta gestione delle Regioni e sono spesso utilizzati afavore delle Province e degli Enti locali. Per utilizzarli al meglio, anche in considerazio-ne della complessità della normativa che ne presiede il funzionamento, le Amministra-zioni sono chiamate ad esprimere elevati livelli di specializzazione e di efficienza orga-nizzativa.

Ecco perché, nell’attuale programmazione dei Fondi strutturali, la formazione per laPubblica amministrazione è stata individuata come uno degli strumenti essenziali peril conseguimento dell’insieme degli obiettivi di sviluppo propri delle politiche struttu-rali. In particolare, nell’ambito della strategia del Fondo sociale europeo (Fse), che so-stiene le politiche di sviluppo delle risorse umane su tutto il territorio nazionale, sonostati indicati, quali obiettivi specifici, il rafforzamento del sistema di formazione per laPA e la promozione dell’adeguamento delle competenze nelle Pubbliche amministra-zioni.

Si tratta di un risultato importante, frutto di un lungo processo di negoziazione, che si èconcluso con l’approvazione dei Quadri comunitari di sostegno (Qcs) e dei Programmioperativi regionali (Por), cui il Dipartimento della Funzione Pubblica ha preso parte at-tivamente affinché si delineasse una vera e propria strategia di intervento a sostegnodella Pubblica amministrazione, che tenesse conto sia della correlazione tra moderniz-zazione della PA e sviluppo socio-economico, sia della necessità di sostenere i proces-si di formazione continua anche per le risorse umane del settore pubblico.

Su tali basi, nel Qcs obiettivo 3 è stata inserita una Misura per l’adeguamento delle com-petenze della Pubblica amministrazione (Misura D.2), finalizzata, tra l’altro, a “stimola-re la capacità di adattamento e l’adozione di un ruolo propulsivo della PA rispetto aiprocessi di riorganizzazione e modernizzazione del sistema” ed a “promuovere lo svi-luppo e la diffusione della formazione continua, in particolare nelle Pmi e nella PA”.Nel Qcs obiettivo 1, a questa Misura (che assume la denominazione di Misura III.10), sene aggiungono anche altre di natura trasversale rispetto ai vari Assi del Qcs, come nelcaso delle Misure a sostegno della Società dell’informazione.

La previsione di una Misura specifica per la Pubblica amministrazione nei Qcs ha tro-vato riscontro in tutti i Por, obiettivo 3 e obiettivo 1, che comprendono almeno una Mi-



sura finanziata dal Fondo sociale europeo per l’adeguamento delle competenze dellaPubblica amministrazione.

Alle azioni previste nei Por, tuttavia, si è ritenuto opportuno affiancarne altre, coordi-nate a livello centrale, che garantissero il raccordo tra i diversi livelli di intervento ed ilrispetto delle priorità strategiche individuate a livello nazionale, in una logica di servi-zio e sostegno rispetto alla programmazione attuata a livello regionale.

Per tale motivo al Dipartimento della Funzione Pubblica è stata affidata la titolarità didue Misure, finanziate dal Fse, per la realizzazione di Azioni di sistema, mirate a soste-nere i processi di modernizzazione e riqualificazione della Pubblica amministrazione.

Nell’ambito del Pon obiettivo 1 Assistenza tecnica e Azioni di sistema il Dipartimentoè titolare della Misura II.2 “Sviluppo ed adeguamento delle strutture e del personale im-pegnati, con funzioni diverse, nelle attività di programmazione, coordinamento, ge-stione e controllo dei programmi dei Fondi strutturali”.

Nell’ambito del Pon obiettivo 3 Azioni di sistema, il Dipartimento è titolare della Misu-ra D.2 “Azioni di sistema per l’adeguamento delle competenze della PA”.

Il Dipartimento della Funzione Pubblica, inoltre, contribuisce all’attuazione delle politi-che in materia di formazione mediante la partecipazione ai diversi Comitati di sorve-glianza dei Programmi operativi regionali e di alcuni Programmi operativi nazionali.

Le risorse a disposizione per le Azioni di sistema si differenziano a seconda della for-ma di intervento: per il Pon obiettivo 1 - Misura II.2 il costo totale è di 79.416.000 euro,mentre per il Pon obiettivo 3 - Misura D.2 è di 16 milioni di euro, per un totale di95.416.000 euro.

Le Azioni di sistema indicano, in linea generale, attività di indirizzo, orientamento esupporto gestite a livello nazionale, rivolte alle Amministrazioni con compiti di pro-grammazione e gestione delle politiche strutturali dell’Unione europea. Si tratta di in-terventi di affiancamento, formazione, studio e ricerca diretti, ad esempio, alla defini-zione di standard, all’individuazione di modelli e alla realizzazione di sperimentazionida diffondere omogeneamente sul territorio nazionale, allo scopo di assicurare coeren-za e unitarietà alla strategia di intervento a tutti i livelli di programmazione, nel rispettodelle specificità territoriali e settoriali.



D - Promozione di una forza lavoro compe-tente, qualificata ed adattabile, dell’innovazio-ne e dell’adattabilità nell’organizzazione dellavoro, dello sviluppo dello spirito imprendito-riale, di condizioni che agevolino la creazionedi posti di lavoro nonché della qualificazione edel rafforzamento del potenziale umano nellaricerca, nella scienza e nella tecnologia.

Obiettivo specifico n. 7 - Sostenere le politi-che di rimodulazione degli orari e di flessibiliz-zazione del mercato del lavoro, e sviluppare laformazione continua con priorità alle piccole emedie imprese e alla Pubblica amministrazio-ne.

• Azioni formative per migliorare la qualità deiprocessi di programmazione e progettazio-ne dell’azione dei servizi pubblici.

• Azioni formative per l’adeguamento dellecompetenze del personale della PA.

• Azioni formative, per soggetti pubblici e pri-vati, che si occupano dell’internazionalizza-zione dei processi economici e culturali;

• Analisi e modalità di trasferimento dellebuone prassi e dei modelli esemplari per laformazione continua.

ASSE OBIETTIVO SPECIFICO ESEMPI DI TIPOLOGIE DI AZIONI PREVISTE NEL QCS

PON AZIONI DI SISTEMA – COMPLEMENTO DI PROGRAMMAZIONEMISURA D.2 ADEGUAMENTO DELLE COMPETENZE DELLA PA: INTERVENTI PREVISTI

I CONTENUTI DELLE AZIONI DI SISTEMAIl Pon obiettivo 3 Azioni di sistema si propone di sostenere, nelle regioni del centro-nord, i principali processi di riforma e di innovazione nel campo delle politiche del la-voro e della formazione, garantendo a tali politiche una diffusione omogenea sul terri-torio nazionale, nonché il necessario monitoraggio e l’interconnessione dei diversi dispositivi. Il ruolo del programma è in particolare quello di contribuire ad inserire i si-stemi regionali, sui quali si incardina la concreta attuazione degli interventi program-mati nei Por, in un quadro nazionale coerente con quanto richiesto dalla più generalestrategia europea per l’occupazione.

Una delle priorità del Pon Azioni di sistema, coerentemente con le linee-guida del Pia-no nazionale per l’occupazione, è quella di sostenere le politiche di rimodulazione de-gli orari e di flessibilizzazione del mercato del lavoro, e sviluppare la formazione conti-nua, dando priorità alle piccole e medie imprese e alla PA. In questo contesto si inseri-sce la Misura D.2 “Adeguamento delle competenze della Pubblica Amministrazione” atitolarità del Dipartimento della Funzione Pubblica, alla quale, come già accennato, so-no destinati circa 16 milioni di euro. La tabella che segue traccia una sintesi delle tipo-logie di intervento previste in tale ambito.

Il Pon Assistenza tecnica e Azioni di sistema obiettivo 1 si propone di contribuire alprocesso di riqualificazione e rafforzamento della Pubblica amministrazione delle re-gioni del Mezzogiorno. Più in particolare, la Misura II.2 si propone di attuare un insie-me di interventi finalizzati al potenziamento delle competenze della Pubblica ammini-strazione, tenendo conto sia delle esigenze legate ai processi di programmazione, ge-stione e monitoraggio degli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali, sia dell’attualeevoluzione del ruolo dell’Amministrazione pubblica, chiamata ad agire nel nuovo con-testo della devoluzione di funzioni e, quindi, con maggiori responsabilità sui processidi sviluppo locale.

Gli interventi previsti nel quadro della Misura II.2 si inseriscono significativamente nel-l’ambito della più generale politica di miglioramento dell’efficienza dell’Amministrazio-ne pubblica, riconosciuta come una delle politiche settoriali trasversali dalla cui attua-zione dipende anche il successo del Qcs obiettivo 1. In questo contesto, gli interventidelineati nella Misura si propongono una ricaduta più ampia rispetto alle strutture e alpersonale coinvolti nell’attuazione degli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali; laMisura, infatti, intende fornire un supporto diffuso al processo di modernizzazione inatto in tutta la Pubblica amministrazione del Mezzogiorno.

La Misura II.2 si articola in cinque Azioni. La tabella seguente riporta l’articolazione del-la Misura in Azioni e, eventualmente in Sottoazioni, nonché alcuni degli interventi pre-visti.

LE MODALITÀ DI ATTUAZIONE E LE PROSPETTIVE DI SVILUPPO Le Azioni di sistema sono attuate dal Dipartimento della Funzione Pubblica, che ne cu-ra il coordinamento e la gestione, in raccordo con il Ministero dell’Economia e delle Fi-nanze e con il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, titolari dei due Pon in cuisono inserite le Misure a titolarità del Dipartimento.



Una particolare rilevanza assume, per l’attuazione, la concertazione con le Amministra-zioni destinatarie e, in particolare con le Amministrazioni regionali, con le quali sono incorso di definizione appositi protocolli d’intesa per l’integrazione tra risorse nazionali erisorse dei Por.

Per l’individuazione dei soggetti ai quali affidare la realizzazione degli interventi sonoutilizzate procedure ad evidenza pubblica, analoghe a quelle adottate per il ProgrammaPass. Per alcune azioni, tuttavia, sulla base di un accordo specifico raggiunto in sede dinegoziato con la Commissione europea, il Dipartimento della Funzione Pubblica puòricorrere direttamente al Formez e alla Sspa. Più in particolare, è previsto che questi soggetti possano accompagnare la realizzazio-ne delle Azioni di sistema attraverso:❍ attività rivolte alla definizione di metodologie;❍ sperimentazione di modelli;❍ analisi e diffusione di buone pratiche;❍ monitoraggio delle riforme delle Pubbliche amministrazioni;❍ predisposizione di documenti specifici;❍ progettazione e coordinamento di linee sperimentali legate alle riforme e alla quali-

tà della formazione per la Pubblica amministrazione.

Le prime Azioni di Sistema, avviate nel 2000 e concluse nel 2001, sono state realizza-te dal Formez ed hanno toccato alcune delle linee di intervento previste dalle Misure,quali il sostegno all’introduzione delle forme di lavoro flessibile, alla diffusione degliSportelli unici per le attività produttive, la formazione per i componenti dei Nuclei divalutazione e verifica degli investimenti pubblici istituiti dalla legge n. 144/99. La mag-gior parte delle risorse previste per il primo triennio (2000-2003), tuttavia, sarà impe-gnata nel corso del 2002, sia attraverso l’affidamento di ulteriori iniziative al Formez edalla Sspa, sia attraverso l’emanazione di bandi di gara, attualmente in corso di messa apunto.





PON AZIONI DI SISTEMA – COMPLEMENTO DI PROGRAMMAZIONEMISURA D.2 ADEGUAMENTO DELLE COMPETENZE DELLA PA: INTERVENTI PREVISTI

• Progetti interregionali di sperimentazione di modelli organizzativi per l’implementazione di Sportelli unici e dimiglioramento della qualità organizzativa e dell’efficacia operativa;

• progetti interregionali per la qualificazione del ruolo degli Sportelli unici nella promozione dello sviluppo loca-le, con l’implementazione di funzioni quali la promozione della creazione di impresa, la promozione delle im-prese sociali, il marketing territoriale e l’attrazione degli investimenti;

• costituzione di un Osservatorio sul sistema degli Sportelli, per la realizzazione di una sistematica azione di mo-nitoraggio, l’individuazione delle best practice e la fornitura di servizi di assistenza, tutoraggio, diffusione diesperienze e metodologie;

• azioni di ricerca sull’impatto economico degli Sportelli unici per le imprese;• azioni a supporto del trasferimento di esperienze tra funzionari di diverse Amministrazioni anche dei Paesi del-

l’Unione europea, mediante tirocini, periodi di formazione specialistica e gemellaggi tra Amministrazioni rela-tivamente al ruolo delle Amministrazioni nella promozione dello sviluppo locale;

• progetti interregionali di progettazione e sperimentazione formativa per la creazione di nuove figure profes-sionali;

• progetti interregionali di sensibilizzazione ed informazione degli utenti (cittadini, imprese, associazioni im-prenditoriali) sulla tematica dello Sportello unico, con particolare priorità alle azioni svolte in collegamento conle azioni di implementazione, miglioramento e qualificazione.

• Progetti di ricerca finalizzati ad individuare i bisogni ricorrenti delle Amministrazioni e le condizioni che con-sentono l’applicazione nel settore pubblico delle diverse forme di flessibilità e del lavoro in rete, in particolaredel telelavoro;

• studi ed analisi delle esperienze d’eccellenza, anche nell’ottica della progettazione di prototipi facilmente tra-sferibili;

• interventi formativi, informativi, consulenziali e gestionali per promuovere la sperimentazione delle diverseforme di flessibilità contrattuali e gestionali e del lavoro in rete, in particolare del telelavoro, anche sulla basedelle esperienze d’eccellenza già analizzate;

• implementazione di supporti informativi interattivi sugli strumenti di gestione del rapporto di lavoro in mate-ria di sicurezza sul lavoro e controversie di lavoro.

• Azioni di supporto alla creazione di nuove figure professionali e all’arricchimento di professionalità esistenti,quali (a titolo esemplificativo) analisti di organizzazione, gestori di archivi complessi, esperti in tecniche di co-municazione, esperti in better regulation, valutatori di progetti;

• azioni mirate a promuovere la cultura, favorire l’interiorizzazione e supportare l’impianto del controllo di ge-stione nelle Pubbliche amministrazioni permettendo l’efficace attuazione delle disposizioni in materia di con-trolli interni e, in particolare, del Dl 30 luglio 1999, n. 286;

• azioni di supporto metodologico e tecnico per agevolare la gestione integrata delle innovazioni amministrati-ve, tecnologiche, organizzative e professionali, il cui motore è rappresentato dalle riforme in atto e dalla dif-fusione della Rete unitaria;

• azioni di supporto alla costituzione ed il rafforzamento dei Nuclei tecnici di valutazione e verifica degli investi-menti pubblici;

• azioni formative finalizzate allo sviluppo della cultura delle parità nella Pubblica amministrazione;• azioni di sostegno e sviluppo della Società dell’informazione per favorire l’accesso da parte dei cittadini e del

sistema produttivo ai servizi delle PA;• azioni di valutazione delle politiche di formazione continua nelle PA.

AZIONE 1 SOSTEGNO ALLO SVILUPPO LOCALE

AZIONE 2SPERIMENTAZIONE DI FORMECONTRATTUALI FLESSIBILI E DELTELELAVORO

AZIONE 3SVILUPPO DI NUOVI STRUMENTI GESTIONALIE DI VALUTAZIONE

AZIONI INTERVENTI PREVISTI



AZIONI INTERVENTI PREVISTI

AZIONE 1SOSTEGNO ALLE PUBBLICHEAMMINISTRAZIONI NELLA GESTIONE DEIFONDI STRUTTURALI

AZIONE 2ADEGUAMENTO DEL SISTEMA FORMATIVOPER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

AZIONE 3SOSTEGNO ALLE POLITICHE DI SVILUPPOLOCALE

AZIONE 4SOSTEGNO AI PROCESSI DI CAMBIAMENTONELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

AZIONE 5SUPPORTO ALLE AMMINISTRAZIONICENTRALI RESPONSABILI DI ATTIVITÀ DIINDIRIZZO E COORDINAMENTO

• Analisi dei fabbisogni formativi dei funzionari e operatori pubblici, con particolare riferimento all’adeguamentodelle competenze in materia di programmazione, progettazione e gestione dei fondi strutturali;

• sviluppo di servizi informativi per la Pubblica amministrazione sui fondi strutturali;• studi e trasferimenti di esperienze per la semplificazione delle procedure di gestione dei Fondi strutturali, con par-

ticolare riferimento al circuito finanziario;• servizi formativi di sistema per la creazione di nuove figure professionali e l’arricchimento di quelle esistenti in ri-

ferimento alle esigenze poste dal nuovo ciclo di programmazione dei fondi strutturali, con particolare riferimen-to a personale con responsabilità di gestione nell’ambito della programmazione comunitaria;

• supporto metodologico alle Regioni per la specificazione dei profili giuridico-amministrativi delle varie posizioni diresponsabilità (Autorità di gestione, di coordinamento, di controllo, di pagamento ambientale, responsabili di Mi-sura, ecc.) previste nella gestione dei Por.

• Sostegno all’attuazione delle Linee Guida sulla formazione rivolte alle Pubbliche amministrazioni impegnate nel-la definizione della domanda formativa per la riqualificazione del personale;

• ricerche e studi sulle metodologie di indagine dei bisogni formativi e di nuovi profili professionali nella Pubblicaamministrazione;

• analisi dei percorsi formativi universitari e post universitari mirati alla formazione dei dirigenti delle Pubbliche am-ministrazioni;

• analisi, modellizzazione e diffusione di modalità di accreditamento degli organismi di formazione per la Pubblicaamministrazione, in coerenza con il sistema nazionale di accreditamento;

• supporto alla qualificazione del sistema regionale di formazione per la Pubblica amministrazione.

• Sostegno al sistema degli Sportelli unici per le imprese;• progettazione e sperimentazione formativa per la creazione di nuove figure professionali;• supporto al trasferimento di esperienze tra funzionari di diverse Amministrazioni anche dei Paesi dell’Unione eu-

ropea relativamente al ruolo delle Amministrazioni nella promozione dello sviluppo locale;• studio ed analisi degli aspetti istituzionali, giuridici, amministrativi e contabili relativi all’attivazione di strumenti di

progettazione integrata di sviluppo locale ed alla gestione in forma associata di funzioni e servizi pubblici;• sostegno alle Amministrazioni locali nella Progettazione integrata territoriale.

■ 4.1 - Sostegno alle politiche comunitaria e nazionale in tema di Società dell’informazione.

■ 4.2 - Supporto al trasferimento di competenze dalle Amministrazioni centrali alle Amministrazioni regionali e lo-cali.

■ 4.3 - Sostegno allo sviluppo e alla diffusione di strumenti innovativi per la gestione e valutazione del personale.

■ 4.4 - Interventi mirati alla semplificazione delle procedure.

■ 5.1 - Attività di formazione in materia di politiche sociali.

■ 5.2 – Formazione per responsabili e operatori delle politiche di parità e di pari opportunità tra uomini e donne.

■ 5.3 - Sviluppo di attività formative finalizzate alla formazione e selezione di personale da impegnare nelle attivitàdelle task-force ambientali.

■ 5.4 – Affiancamento per il miglioramento del processo di programmazione e della qualità progettuale degli in-terventi del Qcs 2000-2006 nel settore dei beni e delle attività culturali.

■ 5.5 – Azioni di affiancamento e azioni di internazionalizzazione dell’economia e della cultura delle Regioni obiet-tivo 1.

■ 5.6 - Formazione ed affiancamento nel settore dell’energia.

■ 5.7 - Indirizzo, coordinamento, affiancamento consulenziale e orientamento nel campo del turismo.

■ 5.8 - Formazione della Pubblica amministrazione nel settore della difesa, salvaguardia, uso e governo del siste-ma fisico-ambientale.

■ 5.9 - Attività di affiancamento consulenziale nel settore delle risorse idriche.

■ 5.10 - Attività di formazione del personale nel settore dell’agricoltura e dello sviluppo rurale.

■ 5.11 - Trasferimento delle metodologie e degli strumenti a supporto della qualità del sistema di governo dellepolitiche sanitarie sul territorio.

MISURA II.2 LE AZIONI DI SISTEMA

12.5 FORMAZIONE CONTINUA NEL SETTORE PRIVATO E FORMAZIONE PER LA PA

La continuità della formazione durante tutto l’arco della vita lavorativa costituiscesempre più uno degli elementi vincenti di un sistema Paese ed una componente in-dispensabile di adeguamento e sviluppo delle risorse umane impiegate nei processiproduttivi.

La formazione continua, quale parte delle opportunità di apprendimento permanenteche vengono fornite ai cittadini, deve assumere un approccio fondato sul partenariato,rispondere ai bisogni del discente, mettere a disposizione risorse adeguate perché l’ac-cesso all’offerta formativa sia garantito a tutti.

L’Unione europea, nella Comunicazione della Commissione del 21 novembre 2001, in-vita gli Stati membri a “identificare strategie coerenti e misure pratiche al fine di favo-rire la formazione permanente per tutti” quale elemento chiave della strategia conce-pita a Lisbona per fare dell’Europa l’economia basata sulla conoscenza più competitivae dinamica del mondo.

L’avvio di un sistema di formazione continua in ItaliaA partire dal 1993, con l’accordo tripartito sul costo del lavoro, si è definito il nuovoassetto istituzionale del sistema formativo e si sono poste le basi per il varo della leg-ge 236/93. Successivamente, con l’accordo tripartito del 25 settembre 1996, sfociatonella legge 196/97, sono stati indicati gli obiettivi generali della riforma del sistema for-mativo.

Dal 1996 sono state emanate otto circolari che hanno impegnato oltre 690 milioni di eu-ro coinvolgendo oltre 800 mila lavoratori, sono state finanziate azioni di sistema e in-terventi di formazione per formatori; è stato inoltre avviato il finanziamento di piani for-mativi aziendali, settoriali e territoriali, promossi dalle parti sociali per dare attuazionea quanto previsto dall’articolo 17 della legge 196/97, e la formazione individuale.

Tale dispositivo prevede che la fonte di finanziamento della formazione continua abbianatura privatistica, fonte che attualmente è costituita dal versamento da parte delle im-prese all’Inps dello 0,30% di quanto versato per l’assicurazione obbligatoria contro la di-soccupazione involontaria che è pari all’1,61% del costo del lavoro. Tali risorse, che so-no destinate a creare il fondo unico per la formazione, provvedono a cofinanziare ilfondo di rotazione per l’accesso ai Fondi strutturali dell’Unione europea, nonché gli in-terventi previsti dalla 236/93.

Attualmente si sta attuando il graduale passaggio dagli interventi finanziati con le mo-dalità previste nella 236/93 ai piani formativi aziendali, settoriali e territoriali finanziati



dai fondi paritetici interprofessionali costituiti per promuovere lo sviluppo della forma-zione continua nei settori dell’industria, dell’agricoltura, del terziario, e dell’artigianato,attraverso il finanziamento di piani formativi aziendali, settoriali e territoriali. Per l’avviodei fondi sono già stati stanziati circa 51 milioni di euro nella finanziaria del 2001 e cir-ca 93 milioni di euro sono stati messi a disposizione dalle Regioni e Province Autono-me; è stato inoltre approvato dal Ministero del Lavoro lo statuto del primo fondo pro-mosso dalle confederazioni dell’artigianato e dalle organizzazioni sindacali dei lavora-tori.

La programmazione 2000-2006 del Fondo sociale europeo (Fse) riserva uno spazio si-gnificativo alla formazione continua all’interno dei Programmi operativi regionali e na-zionali (Por e Pon), sia in ambito pubblico che privato. Nel Quadro comunitario di so-stegno (Qcs), l’Asse D dell’obiettivo 3, che indirizza anche i contenuti dell’obiettivo 1,costituisce un riferimento importante per la formazione continua, e le finalità del vec-chio obiettivo 4 si trasferiscono per intero in questo Asse. Queste vengono così sinte-tizzate: “promuovere una forza lavoro competente, qualificata e adattabile… nonchésviluppare la qualificazione e il rafforzamento del potenziale umano” senza alcuna di-stinzione di settore economico, tipologia di contratto o rapporto di lavoro.

Emerge pertanto la volontà di considerare la formazione continua come una necessitàe un impegno rivolto a tutti i soggetti del mondo del lavoro a prescindere dalle formecontrattuali. Va inoltre menzionato che nelle Azioni di sistema previste nel Pon sono as-segnati i compiti specifici (Misura D.1) di sostenere lo sviluppo di un sistema naziona-le di formazione continua e quello (Misura D.2) di favorire l’adeguamento delle com-petenze della Pubblica amministrazione; entrambe queste Misure si muovono nellostesso ambito di collaborazione attiva tra i soggetti coinvolti nelle politiche formative econ forti intrecci tra i diversi ruoli attivati dalle relative policy.

Le Pubbliche amministrazioni, in particolare le Regioni, si trovano contemporaneamen-te a dover scegliere le azioni formative adeguate allo sviluppo delle proprie risorseumane ed i criteri da adottare perché l’offerta di formazione continua sia adeguata alleesigenze delle imprese e dei lavoratori ed ancora che questi due soggetti siano messinelle condizioni di operare scelte consapevoli ed efficaci. Si può quindi sostenere cheil sistema di formazione continua può sviluppare le potenzialità indicate nella Comuni-cazione della Commissione se si riesce contemporaneamente a valorizzare il ruolo di-stintivo dei diversi attori e adeguare le regole e le consuetudini delle relazioni tra gli at-tori. In questo contesto problematico si collocano le strumentazioni che accompagna-no il processo formativo: da quelle relative alla programmazione fino a quelle che at-tengono la valutazione d’impatto.

Oltre la nuova programmazione del Fse 2000-2006, la novità più recente nel sistema diformazione continua in Italia è costituito dai meccanismi premiali previsti dalla legge383/01. All’articolo 4 si prevede l’estensione dei benefici fiscali alle imprese anche perle spese di formazione e aggiornamento, per cui le spese di formazione diventano inparte deducibili come fossero una forma di investimento.



Le risorse a disposizione della formazione continuaSe si prende in esame il bilancio dello Stato per il 2000, le spese complessive per la for-mazione professionale degli occupati si possono stimare nell’ordine di 1.032 meuro,mentre quelle per l’istruzione e la formazione sono di circa 51.645 meuro. Questo si-gnifica che il 98% delle risorse impegnate sono destinate ai 10 milioni di utenti giovanie disoccupati e il 2% è destinato a coprire le necessità di 21 milioni di occupati, di 3 mi-lioni di sottooccupati e di circa 30 milioni di adulti non attivi perché al di là dell’età pen-sionabile.

La nuova programmazione del Fse destina all’Asse D dell’obiettivo 3 circa 3.500 miliar-di di lire (500 per anno); al sud il 18,6% delle risorse complessive per la policy field D,ossia 1.609 miliardi di lire, circa 230 per anno.

In particolare, la ripartizione delle risorse tra le Misure dell’Asse D mostra una netta pre-valenza della D.1 (Sviluppo formazione continua e competitività delle imprese), conuna media del 61,5% al centro-nord e del 52,5% al sud, seguita dalla Misura D.3 (Im-prenditorialità) col 20% al centro-nord e il 23,3% al sud. Sulla misura D.2 (Adegua-mento della PA) le Amministrazioni programmano il 10% circa delle intere risorse, siaal centro-nord che al sud, mentre gli interventi a favore di Risorse umane e R&S si atte-stano su valori pari all’8% e all’11% per obiettivo 3 e obiettivo 1. In generale, l’inciden-za media del budget dell’Asse D sul totale del Por è pari al 20% circa.

Se si somma le disponibilità dei piani cofinanziati dal Fse con le risorse della legge236/93 e le ulteriori disponibilità per sostenere la formazione continua definite nell’ar-ticolo 17 della legge 196/97, l’Italia ha potuto mettere a disposizione, negli ultimi cin-que anni, circa 1.900 meuro, destinati soprattutto alla formazione dei lavoratori dipen-denti dalle Pmi.

Dal 1996 il Ministero del Lavoro ha messo in gioco ogni anno circa 103 meuro per leazioni di formazione continua previste nella legge 236/93, cui si aggiungono, a partiredal 2000 oltre 15 meuro per i congedi formativi previsti dalla legge 53/00.

A partire dal 2000 la quota di Fse a sostegno della Fc, nell’ambito della formazione pro-fessionale, è di circa 258 meuro nelle Regioni del centro-nord e di circa 118 meuro nelMezzogiorno. Ulteriori 129 meuro sono destinati a sostenere lo sviluppo del sistema diformazione continua a carico dell’iniziativa Equal, delle azioni di sistema del Fse a tito-larità del Ministero del Lavoro e del Programma Leonardo da Vinci.



A N N U A L I T À 9 6 A N N U A L I T À 9 7 A N N U A L I T À 9 8 - 9 9 T O T A L EPRESENTATI FINANZIATI PRESENTATI FINANZIATI PRESENTATI FINANZIATI PRESENTATI FINANZIATI

Centro-nord 1.938 976 3.945 2.434 10.271 6.766 16.154 10.176

Sud 395 172 619 464 1.932 1.335 2.946 1.971

Totale 2.333 1.148 4.564 2.898 12.203 8.101 19.100 12.147

Nota: In milioni di lireFonte: Elaborazioni Isfol, Dipartimento Fc - Osservatorio formazione continua su dati Isfol, Ministero del Lavoro, Università di Firenze

Tabella 1 - LEGGE 236/93: DISTRIBUZIONE DEL NUMERO DI PROGETTI AZIENDALI PRESENTATI E FINANZIATI NEL PERIODO 1997-99

La propensione delle imprese a investire in formazioneDalla seconda rilevazione sulla formazione delle imprese, riferita all’anno 1999, con-dotta su iniziativa della Commissione europea e di Eurostat nei 15 Paesi dell’Unione eu-ropea e nei 9 Paesi candidati all’adesione, oltre alla Norvegia, emerge che l’Italia è pe-nultima relativamente alla percentuale di imprese che fanno formazione, collocandositra la Spagna e il Portogallo e molto distante dai paesi del nord Europa.

Solo il 24,1% delle imprese italiane con più di 10 addetti ha svolto una o più attività diformazione nel 1999. Anche se l’incremento rispetto al 1993 è pari al 53%, il dato è an-cora lontano dalla percentuale del totale delle imprese che fanno formazione in Ger-mania (75%) o in Irlanda (79%). Tuttavia questa distanza è sensibilmente ridotta quan-do si confronta la quantità di formazione fatta dalle imprese più grandi: se si prendonoin esame le aziende con più di 250 addetti la percentuale per l’Italia sale all’81% (Ger-mania 98%, Irlanda 100%).

Questo dato conferma, per tutte le realtà europee, la rilevanza della dimensione azien-dale sulla scelta di fare formazione, ma evidenzia anche una criticità particolarmentemarcata per le imprese italiane: se ad esempio si prende a riferimento l’Irlanda, la di-stanza nella scelta di fare formazione passa dai 19 punti percentuali per le aziende con250 addetti ed oltre ai 54 punti percentuali per le aziende della classe di 10-49 addetti.

Analizzando più in dettaglio i dati relativi all’Italia emerge una minore attività di forma-zione in alcuni settori come le attività ricreative, culturali e sportive (5,5%), le industrietessili e dell’abbigliamento (10,7%), editoria e stampa (15,7%), e commercio al dettaglio(16,4%). Anche relativamente alla ripartizione territoriale si può osservare una percen-tuale minore, rispetto alla media nazionale, nelle Regioni del centro (21,7%) e del Mez-zogiorno (16,5); tale minore utilizzo della formazione riguarda tutte le classi di gran-dezza delle imprese. La modalità di formazione più utilizzata è quella relativa ai corsiesterni con circa l’80% delle imprese che hanno svolto formazione; la seconda modali-tà è la partecipazione del personale a lezioni, convegni o seminari con circa il 66% del-le imprese, segue la formazione in situazioni di lavoro con il 62% e il 53% con attivitàdi rotazione/affiancamento.

Per comprendere gli atteggiamenti ed i comportamenti dei lavoratori italiani dipenden-ti dalle imprese private verso la formazione, l’Isfol ha realizzato nel 2001, in collabora-zione con Abacus Spa, un’indagine su un campione rappresentativo di circa 10 milionidi lavoratori dipendenti di imprese private. Tale indagine mette in evidenza uno scena-rio complementare che presenta forti elementi di riscontro.

Tra numerosi aspetti di particolare interesse emerge che: il 32% dei lavoratori sostienedi aver partecipato ad azioni di formazione continua negli ultimi due anni; le tipologiedi azione sono prevalentemente la partecipazione a corsi di formazione con circa il70%; la dimensione d’impresa si conferma un elemento importante con il 54% delle im-prese con oltre 250 addetti e il 23% di quelle con 10-49 addetti.

Il lavoratore che utilizza maggiormente la formazione ha questo profilo: quadro, con etàcompresa tra i 30 e 40 anni, laureato, dipendente di grandi aziende, residente nelle me-dio-grandi città; quello che la utilizza di meno ha invece questo profilo: operaio gene-



rico, con oltre 50 anni, che ha frequentato solo la scuola dell’obbligo, che lavora in unapiccola impresa, residente nei piccoli centri.

In sostanza i maggiori utilizzatori di opportunità formative sono soprattutto i lavoratoripiù forti sul piano professionale e che hanno più facilità di accesso all’offerta di formazione. Il lavoratore formato, in genere, si rafforza partecipando a più azioni diformazione effettuate in un breve arco temporale: i 2/3 dei lavoratori coinvolti in azio-ni formative ne hanno realizzate più di una, fino ad un massimo di cinque azioni in dueanni. Si verifica dunque una sorta di paradosso per cui i maggiori utilizzatori di oppor-tunità formative sono soprattutto i lavoratori più forti sul piano professionale.

Un altro aspetto interessante che emerge dall’indagine è l’esigenza, espressa dagli in-tervistati, di disporre in azienda di un referente della formazione con il ruolo di facilita-re i processi formativi: per il 38% questa figura dovrebbe informare i lavoratori sulle ini-ziative ed opportunità di formazione, per il 30% dovrebbe giocare un ruolo di interme-diario della formazione tra impresa e lavoratore, per il 27% dovrebbe organizzare la for-mazione interna. Questi dati confermano l’importanza che i lavoratori attribuiscono al-le condizioni di accesso alla formazione sia all’interno delle logiche e delle prassi azien-dali che come scelta individuale.

I costi della formazionePer valutare il costo della formazione continua nelle imprese italiane si può fare riferi-mento all’indagine annuale Excelsior dell’Unioncamere condotta su un campione di im-prese non agricole con status giuridico di società di capitali.

Secondo tale campione, nel 2000 il costo della formazione continua è stato pari a 1.218meuro di cui solo il 13% sostenuto con fondi pubblici ed ha interessato 1.065 addetti.Quasi la metà dell’investimento complessivo è stato sostenuto dalle grandi imprese checontribuiscono con le proprie risorse ad oltre l’88% del costo totale, mentre le impreseche finanziano la formazione continua dei propri dipendenti con risorse pubbliche so-no solo il 3%. Rispetto alla classe dimensionale si evidenzia come le grandi imprese ri-corrano pressappoco nella stessa misura ai fondi pubblici (49,3) e ai fondi privati(43,4%), viceversa le Pmi utilizzano prevalentemente i fondi pubblici (26,9%) rispetto aifondi propri (17,7) nella classe 50-249 addetti e 18,9% contro il 15,3% nella classe 10-49.

Il costo medio per formato è pari a 1.136 euro con poche differenze complessive tra lediverse Regioni, ma con differenze significative relativamente alle classi dimensionali inrapporto alla localizzazione: le imprese con più di 250 addetti coprono in generale il48,5% dell’investimento complessivo in formazione, ma sono le piccolissime imprese asostenere i costi unitari maggiori con una spesa pari a 1.807 euro per lavoratore coin-volto nella formazione, con punte di 2.732 euro in Basilicata e 2.666 euro in Sicilia.

Relativamente alla distribuzione delle risorse per settore di attività economica la spesain formazione vede prevalere i servizi (54%) rispetto all’industria (46%). Nel macroset-tore servizi il 53% delle risorse risulta speso dal comparto servizi alle imprese.



La contrattazione collettivaLe imprese private che versano lo 0,30% all’Inps hanno assunto, sulla base di un accor-do esplicito, ma non formalizzato, con le organizzazioni sindacali dei lavoratori, l’one-re di sostenere le politiche generali della formazione continua che, per decenni, hannoprivilegiato la formazione di giovani disoccupati trascurando l’aggiornamento e l'ulte-riore qualificazione di soggetti adulti.

In ambito privato sono numerose le categorie che hanno introdotto, nel tempo, delleclausole contrattuali riguardanti la formazione dei lavoratori e che vanno ad aggiunger-si a quelle relative al versamento dello 0,30%. Nei Ccnl dei dipendenti delle Aziende dicredito e finanziarie è previsto, relativamente alla formazione continua, una duplicefunzione: quella di contribuire alla valutazione e valorizzazione delle risorse umane equella di tutela dell’occupazione e per la prevenzione del conflitto fra le parti. La nor-ma contrattuale dispone un diritto per ogni singolo lavoratore di 50 ore annue di for-mazione suddivise in un pacchetto formativo non inferiore a 24 ore annuali da svolge-re durante il normale orario di lavoro, un ulteriore pacchetto di 26 ore annuali, di cui 8retribuite, da svolgere in orario di lavoro e le residue 18, non retribuite, da svolgere fuo-ri dal normale orario di lavoro, anche tramite autoformazione, con l’ausilio di adeguatastrumentazione, anche informatica.

Uno degli aspetti maggiormente significativi dell’attuale Ccnl è la totale revisione del si-stema di inquadramento del personale e di sviluppo professionale e di carriera con uncollegamento molto stretto fra formazione, inquadramento del personale, valutazione edinamiche retributive.

Nel Ccnl per gli addetti dell’industria chimica, farmaceutica, ceramica ed abrasivi sti-pulato nel 1988, le parti contraenti hanno convenuto di dedicare alla formazione unaspecifica sezione dell’Osservatorio nazionale che, di concerto con le strutture sindacalie imprenditoriali interessate, potrà articolarsi a livello territoriale in relazione a specifi-che opportunità. Tra gli obiettivi della sezione spicca quello della “opportunità di por-re i lavoratori, con particolare riferimento a quelli per i quali il rischio di inadegua-tezza professionale è più alto in relazione all’attività svolta e alla fascia d’età, in con-dizione di rispondere più efficacemente alle esigenze poste dall’innovazione tecnologi-ca e organizzativa in atto nelle imprese e dal mercato”, di fornire alle imprese indiriz-zi formativi in materia di attività di monitoraggio e incentivazione delle iniziative form-ative; di collaborare, particolarmente nei confronti delle piccole e medie imprese, nel-la definizione dei programmi formativi aziendali.

Nel settore del turismo l’ente bilaterale nazionale del turismo con i propri organi regio-nali costituisce lo strumento per lo svolgimento delle attività individuate dalle parti sti-pulanti il Ccnl del turismo in materia di occupazione, mercato del lavoro, formazione equalificazione professionale. Il Ccnl del 30 maggio 1991 prevede una contribuzione pa-ri al 0,40% di paga base e contingenza per il finanziamento dell’ente bilaterale, di cui lo0,20% a carico delle aziende e lo 0,20% a carico dei lavoratori del settore.

Per la formazione nel settore dei poligrafici è significativo menzionare l’Ente nazionaleistruzione professionale grafica (Enpg), costituito sin dal 1950 a seguito di specifica nor-ma inserita nel contratto nazionale di lavoro del 27 ottobre 1949. L’Enpg è finanziato



dalle imprese grafiche per lo 0,010% del monte salari, con il 75% di questa somma de-stinata ai comitati provinciali.

Il settore dell’edilizia si avvale, dal 1980, dei servizi dell’Ente nazionale per la forma-zione e l’addestramento professionale per l’edilizia-Formedil e delle sue articolazioniregionali. Le attività di formazione vengono realizzate dalle scuole edili, 90 centri coor-dinati a livello nazionale dal Formedil nazionale e a livello regionale dai Formedil re-gionali, in base alle esigenze del mercato del lavoro locale. L’Ente dispone di risorseproprie costituite da un finanziamento dello 0,008% calcolato sulla massa salariale na-zionale, mentre un finanziamento compreso tra lo 0,20% e l’1% della massa salariale cal-colata su base provinciale concorre a finanziare le singole scuole edili locali.

Le imprese del settore artigianato si possono avvalere, per la formazione dei dipen-denti, degli enti bilaterali che vengono finanziati, attraverso un obbligo contrattuale di84 mila lire per ogni dipendente, anche se la quota parte per la formazione è minorita-ria.

Le Pubbliche amministrazioni hanno recepito nei contratti collettivi nazionali stipulatinel periodo 1998-2001 l’impegno a destinare l’1% della massa salariale alla formazionedei dipendenti e, tra i criteri previsti per misurare la progressione economica e di in-quadramento, che è demandata alla contrattazione a livello di singola Amministrazione,compare sempre più il riconoscimento delle attività formative. In particolare nel con-tratto della sanità vengono riconosciute le attività formative come una delle discrimi-nanti per lo sviluppo professionale e la progressione di carriera. Inoltre alcuni contrat-ti più recenti recepiscono la legge sui congedi formativi (53/2000).

In generale si può sostenere che, sia in ambito privato che pubblico, il peso negozialenelle scelte di impegno delle risorse disponibili e nella valutazione degli esiti sia anco-ra inadeguato e potrebbe dare un maggiore contributo, vista anche una disponibilità deilavoratori ad utilizzare tempo libero per la formazione pari al 65% del totale (indagineIsfol/Abacus).

Nel settore privato solo alcune categorie hanno deciso di destinare significative quotedelle risorse negoziate per promuovere la formazione continua dei lavoratori. Il ritardodelle parti sociali è in parte compensato dalla scelta di costituire gli organismi bilatera-li nati quasi sempre per promuovere ricerche sui fabbisogni di competenze professio-nali e per sviluppare politiche formative efficaci. La scelta bilaterale si rafforza conquanto era previsto nell’articolo 17 della legge 196/97 e che si sta attuando con la co-stituzione dei primi fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua.





12.6 L’INTERNAZIONALIZZAZIONE DELLA PA COME TEMATICA FORMATIVA

L’internazionalizzazione è uno degli obiettivi fondamentali dell’evoluzione della Pubblicaamministrazione per molteplici motivi. Quelli più evidenti sono rappresentati da dueaspetti che perdurano da troppo tempo: la componente italiana dei vari organi europei edinternazionali è ancora piuttosto ridotta e l’uso dei fondi comunitari da parte italiana nonha ancora superato del tutto le criticità sperimentate nel periodo di programmazione pre-cedente. A questi va aggiunto un fatto che, pur se di carattere occasionale, data la con-creta necessità, potrebbe favorire un ciclo virtuoso di costruttiva attenzione ai temi del-l’Unione, e cioè che l’Italia avrà il turno di presidenza del Consiglio europeo nel 2003.

Accanto a queste considerazioni, esiste anche un altro elemento che porta la Pubblicaamministrazione italiana verso un’internazionalizzazione che sarà in pratica irreversibi-le: la costruzione istituzionale dell’Unione europea, attualmente in via di completa-mento e di perfezionamento anche sul piano costituzionale, che comporterà necessa-riamente una forte interazione tra le diverse PA dei Paesi membri.

Questo significherà in primo luogo che l’economia e il diritto comunitario dovrannocomunque diventare parte fondamentale della formazione dei dirigenti e dei funziona-ri della PA, ed in secondo luogo che bisogna prevedere un’effettiva mobilità dei diri-genti e dei funzionari all’interno dell’Unione che, tra l’altro, è prossima all’allargamentopiù rilevante e impegnativo della sua storia. Conseguentemente in Italia, la formazionedei dirigenti della PA dovrà venire svolta fornendo loro una preparazione adeguata aconfrontarsi con le altre Pubbliche amministrazioni d’Europa.

Va inoltre considerato che, sia per la natura originaria delle funzioni regionali che sonofortemente legate alla gestione del territorio, sia per l’acquisizione più recente di fun-zioni un tempo di competenza centrale, la maggior parte delle Regioni italiane è pre-sente presso le istituzioni e gli organi europei avendo costituito rappresentanze e ufficidi specifica competenza europea e comunitaria.

Accanto a queste considerazioni, è possibile rilevare un indicatore piuttosto affidabiledella formazione che sottolinea un notevole impegno verso l’internazionalizzazione daparte degli Enti.Nelle Regioni la formazione erogata nell'area internazionale è del 4% e in quella lingui-stica dell’8,4% con un totale del 12,4%.Nei Comuni al di sopra dei 250 mila abitanti l’area internazionale occupa il 4%, e quel-la linguistica il 13,3%.Invece nelle Amministrazioni centrali i valori medi per l’area internazionale non arriva-no allo 0,5% e per l’area linguistica sono molto variati: per Presidenza e Ministeri si si-tuano tra il 3 e il 4%, negli Organi dello Stato arrivano solo allo 0,5%, nelle Autoritàsono del 5,6 %, negli Enti pubblici arrivano fino al 15%.



Nelle Amministrazioni centrali queste necessità trovano concretizzazione in varie occa-sioni formative, come nei programmi della Sspa per la formazione per l’accesso alla car-riera di dirigenti dello Stato. In questi la maggior parte delle attività saranno dirette adassicurare un’adeguata dimensione internazionale degli allievi, costruendo le condizio-ni concrete affinché essi possano passare un periodo significativo del loro ciclo forma-tivo presso i più importanti istituti europei.

Alla Pubblica amministrazione sarà comunque necessaria una concentrazione di risor-se umane e finanziarie nelle relazioni con i maggiori Paesi dell’Unione europea; in par-ticolare con Francia, Germania e Gran Bretagna per due ragioni fondamentali.

La prima è che in questi Paesi si possono trovare i migliori modelli e le migliori praticheamministrative, cosa che è difficile che avvenga in Paesi meno avanzati, o che comunquepresentino dimensioni comparativamente troppo diverse (come la Svezia o i Paesi Bassi).

La seconda ragione è che in Italia la Pubblica amministrazione si troverà sempre più im-pegnata a gestire il processo di unificazione europea. Questo processo sarà essenzial-mente guidato dai Governi e dalle Amministrazioni dei maggiori Paesi dell’Unione. Diconseguenza è con queste ultime che i dirigenti e i funzionari della PA dovranno pri-mariamente interagire, in spirito sia di collaborazione che di negoziazione.

In questa prospettiva si stanno rafforzando i legami già esistenti con gli analoghi istitu-ti di formazione di Francia, Germania e Gran Bretagna.

Per quanto riguarda la formazione in vista del semestre di presidenza italiana del Con-siglio europeo, il Dipartimento della Funzione Pubblica sta attuando uno specifico pro-gramma di formazione internazionale.

Il programma, che dovrebbe coinvolgere circa 2 mila persone, si rivolgerà a dirigenti efunzionari di tutti i Ministeri, ed avrà come obiettivo quello di dotare le Amministrazio-ni statali di personale preparato sui temi dell’integrazione europea e di stimolare la sen-sibilità dei dipendenti sulla consapevolezza di operare ormai in un contesto di relazio-ni internazionali e di continua interazione operativa con Amministrazioni ed organismieuropei ed internazionali.

Un' ulteriore dimensione della tematica dell’internazionalizzazione è legata all’esigenzadi promuovere una maggiore capacità di dialogo e di proiezione sui mercati interna-zionali dei sistemi economici locali, in particolare delle Regioni del Mezzogiorno. LaPubblica amministrazione regionale e locale è quindi chiamata a contribuire alla cre-scita dei sistemi locali.

L’Istituto Diplomatico Mario Toscano del Ministero degli Affari Esteri partecipa al pro-gramma di internazionalizzazione di Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia e Sar-degna, con un proprio progetto finanziato dai fondi per gli interventi strutturali dell’U-nione europea.



Tenendo presente il persistente divario tra le Regioni del Mezzogiorno e le altre Regio-ni italiane ed europee nel contesto delle relazioni e degli scambi internazionali, econo-mici e culturali, l’obiettivo generale dell’intervento dell’Istituto Diplomatico è quello diadeguare le risorse umane della PA delle Regioni del sud e quelle della Pubblica am-ministrazione centrale preposta allo sviluppo del Mezzogiorno, sia nelle modalità orga-nizzative, sia nelle competenze necessarie.

Per realizzare tale obiettivo, l’Istituto Diplomatico metterà a disposizione il proprio know-how nella materia della formazione internazionalistica ed il proprio net-working nazio-nale ed estero di esperti della materia e di Centri di formazione specialistica nel settore.

Lo scopo è sempre quello di mettere in grado dirigenti e funzionari delle Regioni di al-lacciare e mantenere rapporti di scambio e collaborazione vitali per il reciproco svilup-po con gli omologhi interlocutori delle aree del resto d’Europa e di collaborare con gliattori economici del territorio per promuovere l’internazionalizzazione.

Oltre a promuovere e sviluppare le capacità e le competenze in materia di internazio-nalizzazione, richieste dai processi di europeizzazione, il progetto prevede di migliora-re l’accesso del personale della PA del Mezzogiorno alle opportunità formative ed allerisorse culturali, tecniche e finanziarie disponibili sia nell’ambito della programmazionecomunitaria e nazionale dei fondi, sia nell’ambito del mercato dei servizi in generale.

Come risulta dai dati precedentemente citati, un aspetto specifico che certamente costi-tuisce una base del tutto irrinunciabile e fondamentale per l’internazionalizzazione, nel-le diverse accezioni a cui si è fatto riferimento, è rappresentato dalla formazione lin-guistica, necessaria per accostarsi alle relazioni con gli altri paesi d’Europa.

Infatti il dirigente dello Stato avrà sempre più occasioni per gestire programmi e pro-getti di interesse europeo, e quindi dovrebbe poter dialogare con colleghi di altre na-zionalità.

In molte occasioni ufficiali sono presenti interpreti e traduttori, ma sicuramente, un di-rigente che conosca personalmente la lingua dei suoi interlocutori, si trova più vicinoalla soluzione dei problemi e viene anche maggiormente rispettato. È quindi essenzia-le la padronanza di almeno una lingua veicolare in comune con i propri interlocutori.

È anche noto che molti accordi vengono raggiunti in colloqui più ristretti che avvengo-no in occasioni non ufficiali, ma forse anche più importanti, come colazioni e pranzi dilavoro, visite ai luoghi notevoli dei Paesi ospitanti, manifestazioni culturali e altro. Inquesti casi, in cui gli interpreti spesso sono assenti, è fondamentale potersi esprimerealmeno in inglese, impostando rapporti diretti di maggiore confidenza con gli interlo-cutori stranieri.

Che la conoscenza delle lingue straniere sia un grande valore aggiunto nella professio-nalità dei dipendenti della Pubblica amministrazione è ormai opinione largamente dif-fusa e condivisa: i corsi di lingua sono molto frequentati e, in svariate occasioni, anchei referenti politici e amministrativi hanno richiesto un forte impegno verso l’apprendi-mento della lingua inglese.



Molte Amministrazioni si sono quindi attivate in tal senso, e la stessa Scuola Superioredella Pubblica Amministrazione, che forma i dirigenti delle Amministrazioni centrali, nel2001 si è dotata di due moderni centri linguistici, a Caserta e Reggio Calabria, mentre aBologna effettua la formazione linguistica tramite le strutture del Cilta, Centro linguisti-co dell’Università.

L’internazionalizzazione della PA è quindi un processo che, per quanto riguarda la for-mazione, sarà costituito da un complesso di temi di tipo internazionale, economico-fi-nanziario ed europeo, accompagnati da validi corsi di lingue, ma soprattutto sostenutidalla volontà delle Amministrazioni di voler operare con autorevolezza anche fuori dal-l’Italia.



12.7 LA FORMAZIONE NEL SETTORE SANITARIO: IL CASO DELLA REGIONE PIEMONTE

Il settore sanitario non è presente nel Rapporto, eccezion fatta per il Ministero della Sa-lute e l’Istituto Superiore di Sanità, in ragione dell’elevato livello di autonomia delleaziende che lo compongono e che gestiscono, quindi, in modo autonomo le proprie at-tività formative, e della competenza regionale nel settore.

Questo secondo aspetto rende meno agevole individuare un luogo di raccolta e di co-ordinamento delle informazioni a livello nazionale.

D’altro canto, a livello regionale, le responsabilità di coordinamento, anche per gliaspetti formativi del settore sanitario, sono collocate nel settore specifico, con limitatirapporti con le strutture di coordinamento della formazione. È probabile, inoltre, chenon vi sia omogeneità di comportamenti tra le diverse Regioni in tema di coordina-mento e di monitoraggio della formazione sanitaria.

Questa carenza è certamente da colmare: si tratta di un settore di grande rilevanza peri servizi che fornisce a tutti i cittadini, un settore verso il quale si indirizza un’elevataspesa pubblica e un importante flusso di investimenti, un settore che raccoglie eleva-tissime professionalità ed operatori con una fortissima intensità di rapporto con il pub-blico.

Un settore, quindi, in cui la formazione costituisce elemento cruciale di efficienza, diqualità e di affidabilità. Un settore che certamente si pone all’avanguardia in termine didiffusione della formazione, di qualità degli strumenti e delle metodologie formative.

Pur non potendo colmare questa lacuna in questo 5° Rapporto, due elementi consen-tono di arricchire la riflessione in questa direzione:l’istituzione dell’Educazione continua in medicina (Ecm);la possibilità di ospitare una storia di caso regionale che, pur non potendosi considera-re rappresentativo né pienamente integrabile all’interno del Rapporto, rappresenta, tut-tavia, una testimonianza di grande interesse e, in qualche modo, anche un termine diconfronto, pur nell’assoluta differenza di scala, con l’indagine svolta sul complesso del-la PA dell’Osservatorio.

Il programma Educazione continua in medicinaIl programma Ecm costituisce un’esperienza innovativa ed unica in Europa, viste le suecaratteristiche e i suoi obiettivi peculiari.

L’obiettivo primario è l’aggiornamento degli operatori sanitari del settore pubblico e pri-vato al fine di conseguire crediti utili alla loro carriera. Ma oltre a questo obiettivo for-mativo manifesto, il programma Ecm imporrà un’innovazione nelle pratiche e nei mo-



di di operare delle strutture preannunciando, alla lunga, un vero e proprio mutamentoculturale.

Infatti saranno le strutture sanitarie a dover progettare e realizzare eventi formativi mi-rati all’aggiornamento del proprio personale (potranno anche consorziarsi per raggiun-gere migliori obiettivi) in vista di una scadenza, quella del 2003, quando la valutazionenon riguarderà la singola iniziativa formativa ma la prestazione dell’Ente e gli obiettiviraggiunti.

Il fatto che sarà l’Ente stesso a programmare e realizzare la propria attività formativa puòfar pensare all’apertura di nuove opportunità per quanto riguarda l’efficacia dei pro-grammi formativi; infatti si può ipotizzare che una struttura coinvolta in pieno nellaprogettazione della propria formazione possa rivolgere maggiore attenzione a una pras-si finora insufficiente, quella della rilevazione del fabbisogno formativo.

Le attività di monitoraggio e valutazione di questo programma saranno svolte dal Mini-stero e permetteranno quindi di costruire una base di dati utile per la lettura integrata alivello nazionale di una quota significativa dell’attività formativa rivolta al settore sani-tario: informazioni che potranno trovare spazio significativo nel Rapporto del prossimoanno.

L’OSSERVATORIO SULLA FORMAZIONE SANITARIA DELLA REGIONE PIEMONTE L’Osservatorio sulla formazione, gestito dalla Direzione controllo delle attività sanitariedella Regione Piemonte, nasce dall’esigenza di monitorare le attività e le iniziative pro-mosse in materia di formazione da parte delle 29 Aziende sanitarie regionali, la parte-cipazione del personale dipendente, i costi sostenuti e le risorse finanziarie messe a disposizione.

Il monitoraggio riguarda le iniziative tanto di formazione obbligatoria che facoltativarealizzate direttamente dalle Aziende sanitarie oppure dalla Regione.

L’indagine si articola in sei schede di rilevazione della formazione che le Aziende sani-tarie regionali hanno attuato. Vengono rilevati:❍ i dati relativi al personale dipendente;❍ i fondi messi a disposizione per la formazione e i fondi effettivamente spesi;❍ il numero di corsi di aggiornamento obbligatorio e facoltativo, per ogni ruolo pro-

fessionale;❍ il numero dei partecipanti per ogni qualifica;❍ gli enti organizzatori della formazione, pubblici o privati e le eventuali aziende di

supporto ai corsi.

I dati sono tutti riferibili alle attività di formazione e ai fondi messi a disposizione dalleAziende sanitarie regionali a partire dall’anno 1999, tenendo conto che le azioni forma-tive si distinguono principalmente tra attività di natura obbligatoria e di natura facoltati-va, e che l’obiettivo è di raggiungere un livello di investimento in formazione pari ad al-



meno un punto percentuale del monte retributivo, così come previsto, a titolo indicati-vo e compatibilmente con le esigenze di flessibilità dei bilanci, dalla Circolare 24 aprile1995, n. 14, disposizione ripresa dal Ccnl del comparto sanità 1998/2001 all’articolo 29.

Tale livello di stanziamento costituisce un obiettivo adeguato per perseguire un pro-gressivo allineamento ai livelli dei programmi formativi in ambito sanitario dei princi-pali Paesi europei.

I dati raccolti dall’Osservatorio consentono così un primo apprezzamento quantitativodei corsi organizzati dalle Aziende e quindi di una quota rilevante dell’attività formati-va svolta.

In una prima fase (rilevazione 1999) l’Osservatorio è stato utile soprattutto per attivareil sistema di raccolta dei dati da parte delle Aziende sanitarie regionali; questa prima ela-borazione non ha consentito, però, una vera e propria valutazione analitica e compa-rata dei risultati trasmessi in quanto le Aziende hanno rilevato i dati in modo disomo-geneo, ed alcune non li hanno fatti pervenire.

La rilevazione dell’anno 2000, integrata con la richiesta dei dati relativi alla formazione,previsti dal Sistema regionale di controllo (indicatori), ha consentito una più attenta ana-lisi comparata, ed ha permesso di giungere ad una più efficace valutazione dei risultati.

I risultati della rilevazione permettono di evidenziare le scelte e l’orientamento delle di-verse Aziende nei confronti della formazione:❍ se privilegiano l’aggiornamento obbligatorio piuttosto che quello facoltativo;❍ se sono dotate o no del piano di formazione;❍ se raggiungono l’obiettivo dell’1% rispetto al monte salari. I dati permettono, inoltre, di evidenziare quali figure fruiscono con più frequenza del-la formazione e quali aree professionali richiedano maggiore attenzione.

Tutti questi elementi consentono inoltre di comparare non solo l’attività formativa svol-ta all’interno dell’Azienda con quella svolta all’esterno, ma anche di operare un con-fronto fra le stesse Aziende per quanto concerne la programmazione e la realizzazionedella formazione.

Un confronto che, oltre ad agire da stimolo, consente alle aziende, attraverso l’analisidei dati, di proporre miglioramenti, là dove il dato dimostra una carenza o un’assenzadi intervento, sempre nel tentativo di perseguire un miglioramento in un campo che,come dimostra anche la normativa vigente, necessita di una particolare attenzione daparte di tutti gli operatori.

Si segnalano alcuni dati rilevati dall’indagine svolta per l’anno 2000 (i dati relativi al2001 sono in fase di elaborazione):❍ il numero totale dei dipendenti delle 29 Aziende sanitarie e ospedaliere della Re-

gione Piemonte era di 54.745; ❍ sul totale dei dipendenti 22.799 hanno partecipato alle attività di formazione obbli-

gatoria e 5.465 alle iniziative di aggiornamento facoltativo, per un totale di 28.264,pari al 52% circa del totale dei dipendenti;



❍ le iniziative realizzate nel campo della formazione obbligatoria sono state 13.194, dicui 6.104 organizzate dalle stesse aziende;

❍ le iniziative di formazione facoltativa sono state 5.510.

È da segnalare che il 79% delle Aziende si è dotata di uno strumento di programmazio-ne, ovvero di un piano annuale di formazione.

Nel complesso la spesa sostenuta per la formazione obbligatoria nel 2000 è stata di qua-si 10 miliardi di lire, pari ad oltre 350.000 lire per partecipante, a fronte di un investi-mento programmato per la formazione obbligatoria di circa 13 miliardi di lire.



12.8 LO SVILUPPO DELLA QUALITÀ: L ’ACCORDO TRA LE SCUOLE PUBBLICHE DI FORMAZIONE

Le Scuole pubbliche di formazione (Sspa, Scuola Superiore dell’Economia e delle Fi-nanze, Scuola Superiore dell'Amministrazione dell'Interno, Civilscuoladife, Istituto Di-plomatico, Formez, Istituto Tagliacarne, Sspal) consapevoli del proprio ruolo e delleproprie responsabilità in un momento di grandi trasformazioni nelle organizzazioni del-le Istituzioni pubbliche del Paese, recependo quanto dètta la direttiva del 13 dicembre2001 del Ministro della Funzione Pubblica e la nota dello stesso Ministro del 9 ottobre2001, in coerenza con le proprie norme fondative e statutarie, hanno recentemente sti-pulato un accordo per esprimere il comune impegno di sviluppare al proprio internouna politica e una cultura della qualità.

Pur nella diversità, originalità e creatività delle soluzioni adottate da ciascuna Scuola,ciascun istituto intende assicurare elevati standard di qualità ai servizi formativi offerti,in linea con le esigenze di sviluppo professionale dei partecipanti e di sviluppo orga-nizzativo delle loro Amministrazioni di provenienza.

Questo impegno indubbiamente potrà favorire ulteriori sinergie operative tra le Scuole,facilitando un proficuo scambio di buone pratiche e le opportune complementarizza-zioni e, in definitiva, rafforzando l’efficacia/efficienza ed economicità di gestione del-l’offerta formativa delle Scuole.

Frutto apprezzabile di una condivisione crescente di culture formative potrà essere laprogettazione ed erogazione congiunta di moduli formativi su temi trasversali oggi nonfacilmente realizzabili, di cui esiste tuttavia un diffuso ed acuto bisogno.

In una prima fase, la comune politica per la qualità si concentrerà sulla formazione inpresenza, rinviando ad un momento successivo sia la sua estensione alla formazione adistanza (dopo che il gruppo di lavoro sull’e-learning avrà elaborato le sue proposte),sia l’eventuale allargamento ad altre forme evolute e innovative di formazione (ricerca-azione, action learning, mentoring, ricerca-formazione, out-door learning, ecc.), an-che di quelle inserite in progetti più ampi di sviluppo organizzativo.

Il processo formativo può essere concettualmente scandito in quattro fasi:a) diagnosi, b) progettazione, c) erogazione, d) monitoraggio e valutazione, le Scuole si sono quindi impegnate a sviluppare per ciascuna di esse azioni e standardcomuni che dovranno essere oggettivamente rilevabili.



Le azioni comuni, che dovranno essere opportunamente documentate, potranno espri-mersi, con modalità diverse, secondo le peculiarità organizzative e le strategie specifi-che di ciascuna Scuola. In particolare, tali azioni sono:

FASE A - DIAGNOSI

❍ Sensibilizzazione/responsabilizzazione della committenza❍ Analisi dei fabbisogni formativi del target di riferimento, intesa come lettura con-

giunta delle esigenze dell’unità organizzativa di riferimento (committenza) e dei bi-sogni degli individui

❍ Realizzazione di data base dei partecipanti (o potenziali utenti), con esperienze,fabbisogni e attese

FASE B - PROGETTAZIONE

❍ Definizione degli obiettivi di formazione e di apprendimento❍ Metodologia didattica, assiata sulla giornata formativa, che privilegi la didattica atti-

va, basata su esercitazioni pratiche, lavoro di gruppo, casi di studio, simulazioni, ro-le playing e uso di supporti multimediali

❍ Individuazione del responsabile per ogni corso❍ Formazione e tenuta di un elenco docenti e fornitori

FASE C - EROGAZIONE

❍ Individuazione dell’assistente d’aula❍ Standard di erogazione (esempio di regola, soglia massima di 30 allievi per corso)❍ Revisione (se necessario) di obiettivi didattici, di metodi e di contenuti

FASE D - MONITORAGGIO E VALUTAZIONE

❍ Valutazioni di feed-back (questionario di gradimento con elementi divalutazione/autovalutazione della didattica e dell’apprendimento)

❍ Prove d’esame (se previste)❍ Valutazione del processo❍ Valutazione dell’impatto organizzativo tramite questionario (almeno annuale) di

feed-back sui committenti e sugli stessi ex allievi❍ Assise annuale dei responsabili dei corsi sui temi della qualità della formazione

Per promuovere e verificare l’attuazione delle attività previste, nello spirito di una soli-dale cooperazione culturale e nella prospettiva di un miglioramento continuo, è statoistituito un apposito Comitato per la verifica e lo sviluppo della qualità.

Compito del Comitato è quello di realizzare un servizio di audit presso le Scuole, checomprenderà anche una visita annuale in data concordata, e di promuovere le attivitàpreviste dall’accordo.



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CAPITOLO 12 - sna.gov.itsna.gov.it/ · CAPITOLO 12 LO SCENARIO, LE PROSPETTIVE E LE DIRETTRICI DI INTERVENTO 302 5¡ RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE ¥ 2001