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2Capítulo

Conocimiento y evaluación del riesgo2.1 Entender la naturaleza del riesgo2.2 Nuevas tendencias en materia de

amenazas, patrones devulnerabilidad e impacto de losdesastres

2.3 Evaluación del riesgo

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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El riesgo de desastres forma parte de la vida diaria. Por tal razón, para emprender actividades destinadas areducir el riesgo de desastres es preciso tener conocimiento del riesgo. Centrar la atención en la gestión del riesgoy no tan sólo en los sucesos catastróficos, indica una predisposición a ocuparse de las amenazas de que pueden serobjeto los bienes sociales y materiales, antes de perderlos.

Ante determinadas posibilidades de experimentar pérdidas o daños, el estudio de las experiencias anteriores enmateria de desastres así como las enseñanzas obtenidas de ellas ayudan a definir las características comunes delos riesgos a que están expuestos personas, actividades y lugares.

El conocimiento del riesgo se relaciona con la capacidad de determinar lo que podría suceder en el futuro, dentrode una gama de alternativas entre las cuales se puede elegir. La adopción de políticas y medidas adecuadas yexitosas para reducir los desastres exige evaluar los riesgos a partir del análisis de las vulnerabilidades y de lasamenazas.

En este capítulo se examinarán los siguientes aspectos:

• la naturaleza del riesgo, con especial referencia a las vinculaciones entre amenazas y vulnerabilidad;• las nuevas tendencias que están surgiendo en los patrones de amenaza y vulnerabilidad y los efectos de los

desastres; y• el análisis y evaluación del riesgo, con ejemplos prácticos de aplicación de estas metodologías.

El grado de conocimiento del riesgodepende en gran medida de la cantidad ycalidad de la información disponible y delas distintas maneras en que las personasperciben el riesgo. La gente es másvulnerable cuando no tiene conciencia delas amenazas que ponen en peligro su viday sus bienes. La percepción del riesgovaría según la sensibilidad de cadapersona, comunidad o gobierno. Tenerconocimiento de las amenazas y de lavulnerabilidad, así como el disponer deinformación precisa y oportuna al respectopuede influir en esta percepción.

Formulación de riesgo

Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad

Esta expresión del riesgo consta de doselementos fundamentales, a saber: laexistencia de un evento, fenómeno oactividad humana potencialmente dañinos–la amenaza– y el grado de susceptibilidad

de los elementos expuestos al riesgo –lavulnerabilidad.

El impacto adverso –el desastre–dependerá de las características,probabilidad e intensidad de la amenaza,así como de la susceptibilidad de loselementos expuestos a ella de acuerdo conlas condiciones naturales, sociales,económicas y ambientales imperantes.

El reconocimiento de que lavulnerabilidad es un elemento clave en laformulación del riesgo se ha vistoacompañado de un interés creciente porvincular las capacidades de las personaspara hacer frente a los efectos de lasamenazas. Esto permite formarse una ideade la medida en que esa capacidad puedereducir el alcance de las amenazas y elgrado de vulnerabilidad.

Los aspectos sociales están estrechamentevinculados con el proceso de toma dedecisiones para enfrentar el riesgo de

EEll rriieessggooProbabilidad de

consecuencias perjudicialeso pérdidas esperadas

(muertes, lesiones,propiedad, medios de

subsistencia, interrupciónde actividad económica o

deterioro ambiental)resultado de interaccionesentre amenazas naturales

o antropogénicas ycondiciones de

vulnerabilidad.

2.1 Entender la naturaleza del riesgo

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.1 Entender la naturaleza del riesgo

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desastres, debido a que abarcan toda una gama depercepciones del riesgo y sus causas subyacentes.

Una mirada más detenida de la naturaleza de lasamenazas y de los conceptos de vulnerabilidad ycapacidad permiten comprender mejor los retosque plantea la reducción del riesgo de desastres.

Entender la naturaleza de las amenazas

Para poder conocer la naturaleza de las amenazasnaturales es preciso ocuparse de casi todos losfenómenos físicos que se producen en el planeta.Empezando por los movimientos lentos en elmanto terrestre –las células convectivas queprovocan el desplazamiento de los continentes y laformación de los fondos marinos–, que son lospuntos de partida y los más destacados. Estosmovimientos levantan montañas y moldean elpaisaje. Además, dan origen a volcanes ydesencadenan terremotos que pueden tenerconsecuencias catastróficas.

Al igual que los demás grandes movimientosinvisibles que se producen en la atmósfera –losciclos del carbono, del agua y del nitrógeno– losvolcanes y los terremotos, junto con los adelantostecnológicos, proveen el basamento geológico denaciones poderosas, de industrias productivas y degrandes ciudades. Naturalmente, también tienenel potencial para destruirlas.

Si bien es cierto que la mayoría de las amenazasnaturales no se pueden evitar, lo contrario sucedecon los desastres. Tratando de comprender yanticiparse a futuras amenazas mediante el estudiodel pasado y monitoreo de las situaciones que seproducen en el presente, las comunidades o lasautoridades pueden minimizar el riesgo dedesastres.

El grado de prudencia de un pueblo y los valoresde una sociedad permitirán que una comunidadsea capaz de aprender de las experiencias de otrosen vez de sufrir consecuencias propias. Se sabemucho acerca de la naturaleza y consecuencias delas distintas amenazas, sobre su frecuenciaesperada, magnitud y posibles alcances, pero encambio se conocen muy poco las enseñanzas quepueden obtenerse de ellas.

Las amenazas son dinámicas y sus posiblesimpactos son muy variados. Debido a los cambios

que se han producido en el medio ambiente,muchos países y organizaciones regionales debenadquirir mayores conocimientos acerca de lascaracterísticas de las amenazas.

Existe una amplia gama de amenazas geofísicas,meteorológicas, hidrológicas, ambientales,tecnológicas, biológicas e incluso sociopolíticasque, ya sea por sí solas o mediante complejasformas de interacción, pueden poner en peligro lavida de las personas y el desarrollo sostenible.Si se considera su origen, las amenazas puedenclasificarse en las causadas por fenómenosnaturales y las que obedecen a causastecnológicas/antropogénicas. El aumento de ladegradación del medio ambiente va también aafectar intensidad, frecuencia e impacto de lasamenazas.

No obstante que las amenazas de origen naturalpueden clasificarse en tres amplias categorías–hidrometeorológicas, geológicas y biológicas–,varían notablemente el alcance geográfico ynaturaleza de sus impactos.

Por ejemplo, aunque se reconoce que los incendiosforestales son una amenaza de origen natural, amenudo se los califica de amenazas ambientales.Para poder distinguir entre los diferentes tipos deamenazas, algunas instituciones han preparadocatálogos de amenazas. El gráfico 2.1 resume losactuales puntos de vista al respecto.

La compleja relación que existe entre las distintasamenazas dificulta su clasificación. ¿En quémomento un deslizamiento de tierra, quegeneralmente se considera una amenaza geológica,se transforma en una avalancha de lodo, que amenudo se conoce como amenaza hidrológica?, deahí el término amenaza hidrogeológica.

Por otra parte, las amenazas primarias a menudogeneran amenazas colaterales o secundarias. En muchos casos, las segundas entrañan unpeligro mayor que las primeras para lascomunidades. Los ciclones y otro tipo detormentas tropicales pueden dar lugar a otrasamenazas, en especial marejadas, crecidasrepentinas y avalanchas. Con frecuencia, lasinundaciones costeras o fluviales conexas son lasque provocan consecuencias más graves.Asimismo, los daños relacionados con losterremotos a menudo se deben a deslizamientos,incendios, maremotos o inundaciones.

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Gráfico 2.1Mapa m

undial de amenazas naturales

Fuente: Munich Re, 1998

Mapa mundial de amenazas naturales

TerremotosZona 0: MMV y menosZona 1 MM VIZona 2 MM VIIZona 3 MM VIIIZona 4: MM IX y superior

Ciudad grande con el efecto“Ciudad de México”

Intensidad máxima probable (MM: escalaMercalli modificada) con una probabilidadde excedencia del 10%

en 50 años (loque equivale a un período de retorno de475 años) para condiciones promedias delsubsuelo.

Intensidad máxima probable (S.S.escala Saffir-Simpson) con unaprobabilidad de excedencia del 10%en 10 años (que equivale a unperíodo de retorno de 100 años)

Amenaza alta de tormentas extratropicales,especialmente en inviernoTrayectorias principales de las tormentas extratropicales

Límite entre EstadosLímite entre Estados, en litigio

> 1 millón de habitantesCiudad capital100.000 a 1 millón de habitantesSede de Munich Re> de 100.000 habitantes

Límite de desplazamiento de los témpanos de hieloHielos compactos (máxima invernal)

Este mapa también está disponible en gran tamaño para colocarse en la pared así como en varios idiomas, lomismo que en un globo muy atractivo en el idioma inglés (véase la parte posterior para determinar los númerospara ordenarlos).Fuente: Munich Re, 1998

Principales trayectorias seguidaspor las tormentas tropicales

El mapa principal y sus auxiliares incluidos en la tercera versión del Mapa Mundial de AmenazasNaturales incluye la revisión de las zonas que están expuestas a terremotos, tormentas(tropicales, extratropicales, monzones y de altas precipitaciones, granizadas y rayerías.Adicionalmente, dicho juego de mapas incluye información acerca de la exposición a otrasamenazas (como las erupciones volcánicas, las marejadas, maremotos y témpanos de hielo) y alos efectos de los cambios naturales y antrópicos sobre el clima. La descripción pormenorizada

de las diferentes amenazas naturales y sus efectos negativos en esta publicación especializada,junto con el catálogo completo de desastres principales, permite realizar una evaluación realista yajustada del riesgo de pérdidas.

Última erupción antes de 1800 d.C.Última erupción después de 1800 d.C.Volcanes especialmente peligrosos

Amenaza de maremotos (onda sísmica marina)Amenaza de marejadaAmenaza de maremotos y de marejada

Zona 1: SS1 (118 - 153 km/h)

Zona 2: SS2 (154 - 177 km/h)

Zona 3: SS3 (178 - 209 km/h)

Zona 4: SS4 (210 - 249 km/h)

Zona 5: SS5 (> de 250 km/h)

VolcanesTormentas y ciclones tropicales

Otras amenazas naturales

Tormentas extratropicales e invernalesFronteras políticas

CiudadesMaremotos y marejadas

Casi todas las comunidades –sean urbanas orurales– son vulnerables a las amenazas. Las máscomunes son las hidrometeorológicas, siendo lasinundaciones las que afectan a dos tercios de lapoblación afectada a amenazas de origen natural.

Sin embargo, algunas regiones son más propensasque otras a ciertos tipos de amenazas.

Las amenazas que con mayor frecuencia provocandesastres en Asia, el Pacífico, Europa y América

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.1 Entender la naturaleza del riesgo

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AMENAZAEvento físico, potencialmente perjudicial, fenómeno y/o actividad humana que puede causar la muerte olesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación ambiental.

AMENAZAS NATURALESProcesos o fenómenos naturales que tienen lugar en la biosfera que pueden resultar en un evento perjudicial ycausar la muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación

ambiental.

ORIGEN

Amenazas hidrometeorológicas Procesos o fenómenos naturales de origenatmosférico, hidrológico u oceanográfico, que puedencausar la muerte o lesiones, daños materiales,interrupción de la actividad social y económica odegradación ambiental.

Amenazas geológicasProcesos o fenómenos naturales terrestres, quepuedan causar pérdida de vida o daños materiales,interrupción de la actividad social y económica odegradación ambiental.

Amenazas biológicasProcesos de origen orgánico o transportados por vectoresbiológicos, incluidos la exposición a microorganismospatógenos, toxinas y sustancias bioactivas, que puedencausar la muerte o lesiones, daños materiales, disfuncionessociales y económicas o degradación ambiental.

FENÓMENOS / EJEMPLOS

• Inundaciones, flujos de lodo y detritos • Ciclones tropicales, marejadas, vientos, lluvias y

otras tormentas severas, ventiscas, rayerías• Sequías, desertificación, incendios forestales,

temperaturas extremas, tormentas de arena o polvaredas

• Heladas, avalanchas de nieve• Terremotos, tsunamis• Actividad y erupciones volcánicas• Movimientos de masas, deslizamientos,

desprendimiento de rocas, licuefacción deslizamiento de los fondos marinos

• Colapso de superficies, actividad de fallas geológicas

• Brotes de enfermedades epidémicas, contagio de plantas y animales y pandemias

AMENAZAS TECNOLÓGICASAmenaza originada por accidentes tecnológicos o industriales, procedimientos peligrosos, fallos de infraestructurao de ciertas actividades humanas, que pueden causar muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de laactividad social y económica o degradación ambiental.

Ejemplos: contaminación industrial, actividades nucleares y radioactividad, deshechos tóxicos, rotura de presas;accidentes de transporte, industriales o tecnológicos (explosiones, fuegos, derrames).

DEGRADACIÓN AMBIENTALDisminución de la capacidad del ambiente para responder a las necesidades y objetivos sociales y ecológicos.

Los efectos potenciales son variados y pueden contribuir al incremento de la vulnerabilidad, frecuencia eintensidad de las amenazas naturales.

Algunos ejemplos: degradación del suelo, deforestación, desertificación, incendios forestales, pérdida de labiodiversidad, contaminación atmosférica, terrestre y acuática, cambio climático, aumento del nivel del mar,pérdida de la capa de ozono.

Cuadro 2.1Clasificación de las amenazas

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Gráfico 2.2Distribución de desastres de origen natural, por país y por tipo de fenómeno, 1975-2001

Fuente: EM-DAT: Base de datos internacional sobre desastres OFDA/CRED <www.em-dat.net> Universidad Católicade Lovaina – Bruselas – Bélgica – 2004.

Gráfico 2.3Número de víctimas fatales (clase de ingreso/tipo de desastre), resumen mundial 1973-2002

Fuente: EM-DAT: Base de datos internacional sobre desastres, OFDA/CRED –www.em-dat.net- UniversidadCatólica de Lovaina – Bruselas – Bélgica, 2004, a partir de la elaboración efectuada por ADRC

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.1 Entender la naturaleza del riesgo

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del Norte, son las inundaciones y lastormentas de viento. En África seregistran principalmente sequías yepidemias, mientras que el Pacífico y elCaribe son más vulnerables a los efectosde los ciclones tropicales.

Los países andinos y centroamericanos seven afectados con mayor intensidad porlos fenómenos ocasionados por El Niño,inundaciones, erupciones volcánicas o porterremotos. Incluso dentro de una regióndeterminada, como en el caso del Pacífico,la frecuencia e intensidad de algunasamenazas varían de un país a otro.

Asimismo, los diferentes grupos socialestambién son más o menos vulnerables aciertos tipos de amenazas. Si bien escierto que la población pobre es la másdirectamente afectada por todo tipo dedesastres, éstos influyen de maneradiferente en mujeres, hombres, personaspertenecientes a diferentes grupos étnicoso de edad diferente y en las que tienendistintas aptitudes físicas o cognitivas.

Entender la naturaleza de lavulnerabilidad y de la capacidad

El riesgo se arraiga en condiciones devulnerabilidad física, social, económica yambiental que es necesario evaluar yadministrar de forma continua. Elobjetivo primordial es minimizar laexposición a las amenazas mediante eldesarrollo de capacidades individuales,institucionales y de la sociedad, quepermitan enfrentar las pérdidas o daños.

En los últimos 30 años han evolucionadomucho los conocimientos relacionados conla susceptibilidad de las personas a lasamenazas. Los primeros en utilizar elconcepto de vulnerabilidad fueron losingenieros, al proponer diseños para laconstrucción que guardaran relación conel grado de resiliencia a las fuerzas físicasque ejercen los movimientos del suelo, losvientos y el agua.

En las décadas de los ochenta y noventahubo un interés creciente por conocer larelación entre desastres y desarrollo.

Originalmente, los estudios se centraronen el análisis del impacto de los desastresen el desarrollo, pero desde entonces sualcance se ha ampliado hasta abarcar losefectos que tiene el desarrollo en el montode los daños ocasionados por los desastres.Surgió así un nuevo campo depreocupaciones, las socioeconómicas yambientales, como parte del concepto devulnerabilidad.

Asimismo, se reconoce el rol participativoque desempeña la comunidad y, engeneral, la capacidad de las personas paraafrontar los desastres como factores clavesque explican el riesgo de desastres. Elvínculo creativo entre las condiciones devida adversas en que se desenvuelven laspersonas y las cualidades que poseen, quea menudo se pasan por alto, subrayan laimportancia de los aspectossocioeconómicos del riesgo.

Sin embargo, continúa siendo un desafíodeterminar las fortalezas y capacidadesexistentes en el plano local que puedenreducir el riesgo ante las amenazas. Laimportancia de poner de manifiestocapacidades, que en épocas en que no haydesastres permanecen ocultas, setransforma en una tarea decisiva parareducir el riesgo de desastres. La nociónde capacidades se aplica a todos los nivelesde la sociedad y de las organizacionessociales; ellas comprenden una ampliagama de aspectos sociales, económicos yecológicos.

La vulnerabilidad es un reflejo de lascondiciones físicas, sociales, económicas yambientales, tanto individuales comocolectivas. Éstas se están configurandopermanentemente por las actitudes,conductas e influencias culturales,socioeconómicas y políticas de que sonobjeto las personas, familias, comunidadesy países.

VulnerabilidadCondiciones determinadaspor procesos y factoresfísicos, sociales, económicosy ambientales queaumentan la sensibilidadde una comunidaddeterminada a los efectosde las amenazas.

Capacidad para hacerfrente a las circunstancias.Formas en que laspersonas y organizacionesutilizan los recursos ycapacidades disponiblespara enfrentar condicionesadversas que podríanconducir a un desastre.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Puesto que se rige por la actividad humana, lavulnerabilidad no puede considerarseindependientemente de las actividades que sellevan a cabo en pro del desarrollo. Por esemotivo, la vulnerabilidad desempeña un papeldecisivo en todos los aspectos relacionados con eldesarrollo sostenible.

El gráfico 2.4 iulustra las cuatro áreas principalesen las cuales se pueden clasificar los distintosaspectos de la vulnerabilidad, éstas se representanpor círculos intersectados para mostrar lainteracción entre todos ellos.

Los factores físicos

Tradicionalmente, este concepto tiene unaconnotación material, él proviene de las corrientesde ordenamiento territorial, de la ingeniería y laarquitectura. Aunque el alcance de los aspectosfísicos de la vulnerabilidad se amplía en formapermanente, éstos todavía se relacionanprincipalmente consideraciones y susceptibilidadescon respecto a ubicación y al entorno construido.Puede describirse como “exposición”, o “estardonde las papas queman”, o “estar en el lugarequivocado en el momento equivocado”. Lavulnerabilidad física puede determinarse poraspectos tales como la densidad de la población, loapartado que se encuentra un asentamiento, ellugar, diseño y materiales que se utilizan paraconstruir la infraestructura vital y las viviendas.

Los factores sociales

La vulnerabilidad social guarda relación con elgrado de bienestar de las personas, lascomunidades y la sociedad. Comprende aspectosvinculados con el grado de alfabetización yeducación; las condiciones de paz y seguridad; elacceso a los derechos humanos fundamentales; lossistemas de buena gobernabilidad y equidad social,los valores tradicionales de carácter positivo, lascostumbres y convicciones ideológicas y lossistemas de organización colectiva en general.

Algunos grupos son más vulnerables que otros.Por lo general, las personas menos privilegiadaspor razones de clase o estructura de castas, lasminorías étnicas, los muy jóvenes o muy ancianosy otros segmentos desfavorecidos o marginados dela población, están expuestos a mayor riesgo.También deben tenerse presentes las cuestiones degénero, en especial el papel de la mujer. Enmuchas sociedades, las mujeres son las principalesresponsables de la vida en el hogar y deproporcionar albergue y otras necesidades básicas.En consecuencia, tienen mayores probabilidadesde que su carga sea más pesada o de ser másvulnerables en los momentos de crisis.

La salud pública, que se relaciona con el bienestarfísico, mental y sicológico de las personas, es unaspecto fundamental de la vulnerabilidad social.Los discapacitados -que suman cientos demillones en todo el mundo- son especialmentevulnerables, puesto que en situaciones de desastrecuesta mucho evacuarlos y preocuparse de ellos.Entre las distintas condiciones de vulnerabilidad,cabe citar la predisposición a contraer infecciones,la exposición innecesaria a enfermedadescontagiosas y la falta de mecanismos de defensa.Algunas características materiales, como la falta deinfraestructura básica, en especial de agua potabley saneamiento, así como los servicios y suministrosde salud inadecuados, también son indicadores demayor vulnerabilidad de las comunidades.

Los sistemas tradicionales de conocimiento yalgunos aspectos culturales tales como lascreencias indígenas, tradiciones y capacidad deenfrentar, son un rasgo importante que determinala percepción del riesgo. Creencias muyarraigadas, basadas en un destino predeterminadoo que plantean una visión fatalista de los desastres,

Gráfico 2.4Interacción de los factores devulnerabilidad

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.1 Entender la naturaleza del riesgo

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pueden reflejar un sentido de la vulnerabilidad decarácter religioso o ideológicamente heredado yconstruir un serio obstáculo para aceptar unacultura de prevención y protección.

La vulnerabilidad social también se vincula conotros factores de orientación política, como sonlas relaciones sociales de poder. Las institucionesy estructuras de gobernabilidad también influyende manera importante en el grado devulnerabilidad social. La cohesión social y elsistema normativo aumentan la capacidad desuperación, mientras que la inseguridad socialacrecienta la vulnerabilidad.

Los factores económicos

El grado de vulnerabilidad depende mucho de lasituación económica de las personas, comunidadesy países. La población pobre, grupo que en lamayoría de regiones está formado por una excesivaproporción de mujeres y ancianos, generalmenteson mucho más vulnerables que los segmentos másacomodados de la sociedad. Esto se relaciona conel hecho de que al producirse un desastre lo másprobable es que sus pérdidas seanproporcionalmente mayores y, al mismo tiempo,que su capacidad de recuperarse sea más limitada.

La vulnerabilidad económica también incluye lamagnitud de reservas económicas individuales,comunitarias y nacionales, el grado deendeudamiento y el acceso a créditos, préstamos yseguros. Las economías menos diversificadasgeneralmente son más vulnerables. Asimismo, laspersonas están expuestas a mayor riesgo cuando suacceso a la infraestructura socioeconómica esencialy básica, que incluye las redes de comunicación,servicios de utilidad pública y suministros,transporte, agua potable, alcantarillado y serviciosde salud, es inadecuado.

Los factores ambientales

Entre los aspectos fundamentales de lavulnerabilidad ambiental cabe mencionar el gradode agotamiento de los recursos naturales y suestado de degradación. Del mismo modo, la faltade resiliencia de los sistemas ecológicos y laexposición a contaminantes tóxicos y peligrosos sonfactores importantes que contribuyen a lavulnerabilidad ambiental. Cuando disminuye elacceso a aire limpio, agua potable y saneamiento, ycuando las formas de gestión de los desechos soninadecuadas, particularmente en mediosdensamente poblados y urbanos, puede aumentarla vulnerabilidad. El aumento sostenido de lavulnerabilidad ambiental, por ejemplo, encondiciones de merma de la biodiversidad,degradación del suelo o de creciente escasez deagua, puede fácilmente poner en peligro laseguridad alimentaria de personas cuyasubsistencia depende de productos agrícolas,bosques y pastizales y del medio marino.Asimismo, vivir en un medio ambientecontaminado implica exponer la salud a mayoresriesgos.

A medida que aumenta la escasez de recursosnaturales, se van limitando las alternativas de quedisponen las comunidades, disminuyendo susaptitudes para desarrollar soluciones a fin deenfrentar situaciones de riesgo, así como laresiliencia local frente a amenazas o su capacidadde recuperarse de un desastre. Los factoresambientales pueden aumentar aun más lavulnerabilidad con el tiempo, puesto que vancreando nuevos e indeseables patrones de discordiasocial, privaciones económicas que, eventualmente,provocarán la migración obligada de comunidadescompletas.