Upload
vuthuy
View
242
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Právnická fakulta Masarykovy univerzity
Veřejná správa
Katedra právní teorie
BAKALÁŘSKÁ PRÁCE
Co je to veřejný zájem? Právně-filosofická analýza problému
Mgr. Jiří Kelnar
2013/2014
1
„Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Co je to veřejný zájem? Právně-filosofická
analýza problému zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání
této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a
literatury.“
…………………….
2
Děkuji tímto vedoucí mé práce doc. PhDr. Tatianě Machalové, CSc. za vedení této práce a za
podnětné rady a připomínky
3
Abstrakt
Práce se zabývá pojmem Veřejný zájem a určením jeho významu a pochopení pro právní praxi. V
první části je analyzováno chápání veřejného zájmu v běžném jazyce a společenských vědách. Poté
je provedena logická analýza tohoto pojmu a příbuzných pojmů. Práce obsahuje i reflexi současné
právní úpravy veřejného zájmu. Poslední částí práce je analýza soudních rozhodnutí, které se
vymezení pojmu veřejný zájem věnují. Práce uvádí základní informace o obsahu pojmu veřejný
zájem pro další použití v právní praxi a výzkum.
Klíčová slova
Občanský zákoník, veřejný zájem, veřejný prospěch, veřejný statek, zákon o ochraně přírody a
krajiny.
Abstract
This thesis deals with the concept of publice interest and determining of its meaning and
understanding in legal practice. The first part analyzes the understanding of the public interest in
common language and social sciences. Then there is made an logical analysis of this concept and
related concepts. Thesis also contains a reflection of the current legal framework of public interest.
Last part of thesis is an analysis of court decisions that defines term public interest. Thesis presents
basic informations about the content of the concept of public interest for further use in legal practice
and research.
Key words:
Civil Code, public interest, public benefit, public properts, Law on protection of Nature and
Landscape.
4
Obsah
Úvod .............................................................................................................................. 5 1. Co je to veřejný zájem? ............................................................................................. 8 1.1 Porozumění pojmu veřejný zájem v běžném jazyce ............................................... 8 1.2 Porozumění pojmu veřejný zájem ve vědách příbuzných právu ........................... 9 1.2.1 Pojetí veřejného zájmu v politologii .................................................................... 9 1.2.2 Ekonomické pojetí veřejného zájmu .................................................................. 11 2.1 Analýza pojmu veřejný zájem ............................................................................... 13 2.2 Veřejný prospěch ................................................................................................... 14 2.3 Veřejný statek ........................................................................................................ 16 3. Současná právní úprava pojmu veřejný zájem v zákonech ČR .............................. 18 4. Soudní rozhodnutí a veřejný zájem......................................................................... 21 4.1 Spor o výstavbu v lokalitě Milíčovské rybníky a les ............................................ 21 4.2 Spor o výstavbu dálnice v lokalitě CHKO České středohoří................................ 26 4.3 Komparace přístupu soudu uvedených rozhodnutí .............................................. 28 Závěr............................................................................................................................ 30 Seznam použitých pramenů......................................................................................... 32
5
Úvod
Tématem této bakalářské práce je problematika veřejného zájmu. Právní věda řadí veřejný
zájem mezi tzv. neurčité právní pojmy.1 Právo tedy v současnosti nemá zákonem určen jasný výklad
tohoto pojmu.2 To znamená, že výklad tohoto pojmu je závislý od porozumění a interpretace
konkrétního případu. Nutnost obecného právního vymezení pojmu veřejný zájem je však čím dál
více aktuálnějším tématem a to z důvodu zvyšujícího se počtu zákonů, které s tímto pojmem
pracují.3 Stále častěji jsou také soudy nuceny řešit v rámci řízení veřejný zájem a pokoušet se o
výklad na základě jeho obecného vymezení v zákonech. Přesnějším vymezením pojmu veřejný
zájem by se ulehčila práce nejenom soudům, ale i jiným orgánům veřejné správy. V současnosti toto
téma ještě nabylo na významu v souvislosti s rekodifikací občanského práva, které se oblasti
veřejného zájmu také nutně dotýká.
Problémem však je, jakým způsobem se lze veřejný zájem určit. Vyřešení této otázky může
poskytnout veřejné správě návod k dalšímu postupu a konečnému vymezení pojmu veřejný zájem.
Vyřešení tohoto problému také nutně přispěje k lepšímu fungování veřejné správy, protože nebude
dále nutné řešit otázku „Co je to veřejný zájem?“. Věnovat se tomuto tématu je tedy více než
vhodné. Současný stav, kdy pojem veřejný zájem z hlediska významu a chápání není řešen, je
dlouhodobě neudržitelný a udržování tohoto stavu snižuje efektivitu veřejné správy.
S pojmem veřejný zájem se v zákonech a dalších právních textech lze setkat běžně,
například zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (dále jen „starý občanský zákoník“)4, nebo zákon
č. 266/1994 Sb. o drahách5, s ním více či méně sofistikovaně pracují. Literatura k tématu veřejného
zájmu se dá označit za spíše praktickou. Jejím cílem tedy není primárně vysvětlení pojmu tak, jako
je tomu u této práce, ale spíše uznávají status neurčitého právního pojmu a pracují poté s veřejným
zájmem sekundárně.6 Samotnému pojmu veřejný zájem nebyla v právu z hlediska významu a
obecné interpretace věnována doposud pozornost. Pozornost výkladu veřejnému zájmu je věnována
1 HENDRYCH, Dušan. Správní právo, obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 86. 2 Některé zákony určují výklad veřejného zájmu pro daný příklad viz. kapitola věnující se právní úpravě 3 Např. Zákon č. 89/2012 Sb. občanský zákoník 4 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů 5 Zákon č. 266/1994 Sb. o drahách, ve znění pozdějších předpisů 6 Veřejnému zájmu se ve své diplomové práci věnuje např. Roman Müller (MÜLLER, Roman. Orgány ochrany
veřejného zájmu (Nejvyšší kontrolní úřad a Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových) [online]. 2010 [cit. 21. 6. 2014]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Dostupné z: <http://is.muni.cz/th/134899/pravf_m/>.) , cílem práce je popis činnosti orgánů ochrany veřejného zájmu, tedy Nejvyššího kontrolního úřadu a Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Dále lze vyjádření k veřejnému zájmu nalézt v BEJČEK, Josef. Veřejný zájem v obchodním právu: sborník příspěvků z VI. mezinárodní vědecké konference pořádané katedrou obchodního práva. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 5. Zde je konstatováno, že práce obsahuje pouze různé pohledy na veřejný zájem ve specifických příkladech
6
v jiných vědách.7
V této práci bude problém řešen analýzou dostupných materiálů a to především odborných
publikací českých autorů jak z oblasti práva, tak i společenských věd - politologie a ekonomie. Dá
se totiž předpokládat, že tyto vědy s veřejným zájmem pracovaly podrobněji, než právo a budou mít
v otázce jeho chápání konkrétnější poznatky. Dále budou analyzovány také zákony, které s pojmem
veřejný zájem pracují. Podle zákonů je totiž nyní tvořeno aktuální chápání tohoto pojmu. Budou
použity také aktuální novinové články, které ukazují současný stav argumentace veřejným zájmem
ze strany úřadů, a jedná se o projev veřejného zájmu, se kterým se občané setkávají nejčastěji. Pro
praktický náhled na výklad soudů a pro možnost analýzy přístupu v judikatuře jsou vybrány dva
judikáty Nejvyššího správního soudu, které konfrontují veřejné zájmy na výstavbě s veřejným
zájmem ochrany přírody a krajiny. Tyto judikáty samy více specifikují veřejný zájem a dávají určitý
návod správním orgánům, při jejich činnosti v rámci správního řízení.
Problém definice veřejného zájmu bude řešen za pomocí analýzy dostupných faktů. Jedná se
o jediný způsob, kterým lze dosáhnout dalšího poznání v této oblasti. Práce bude tedy rozdělena do
čtyř hlavních kapitol. V první kapitole bude pozornost věnována porozumění veřejnému zájmu z
hlediska běžného jazyka a odbornému porozumění pojmu veřejný zájem. Nejprve bude
analyzováno porozumění veřejnému zájmu v rámci běžného jazyka a života8, protože je nutné
pochopit, jak veřejný zájem chápe laická veřejnost. Dá se totiž předpokládat, že chápání pojmu u
laické veřejnosti bude odlišné, než u právníků, či politologů. Druhá část kapitoly bude věnována
vědám, které jsou právu příbuzné a to politologii a ekonomii. Každá z těchto věd může mít
vzhledem k odlišnému zaměření, jiný pohled na pojem veřejný zájem a tedy i jiný výklad.
Postihnutí tohoto pohledu však pomůže k určení významu pojmu právní vědě. Druhá kapitola se
bude soustředit na analýzu samotného pojmu veřejný zájem a jeho příbuzných pojmů veřejný
prospěch a veřejný statek. Pojmová analýza totiž díky rozdělení pojmu na slova pomůže určit
původní význam jednotlivých slov a tedy dokáže postihnout i důvody jejich spojení a výsledný
význam. Příbuzná slova podpoří určení významu díky podobnosti svých významů s pojmem
veřejný zájem. Následující kapitola se bude věnovat tomu, zda zákony veřejný zájem nějakým
způsobem konkretizují a zda se jedná pouze o konkretizaci pro daný případ či konkretizaci
obecnou. Obecná definice v některém ze zákonů může totiž ulehčit vymezení pojmu pro celý právní
systém. Poslední kapitola se bude věnovat soudním rozhodnutím. Konkrétně se bude jednat o dvě
vybraná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, které možnosti určení veřejného zájmu v rámci
7 Např. politologie a ekonomie 8 Tedy, jak s pojmem veřejného zájmu pracuje veřejná správa ve vztahu k informování občanů o svých zájmech. V
této práci budou pro ilustraci použity novinové články
7
správního řízení definují a také určují postup při konfliktu veřejných zájmů, což se v rámci
správních řízeních nebo v rozhodování soudu běžně stává. Bude tedy probíráno, jak soud nahlíží na
postup v případě konfliktu veřejných zájmů. Ustálení definice veřejného zájmu soudem totiž dokáže
určit, jak na veřejný zájem má nahlížet právo. Řešení konfliktu veřejných zájmů je v rámci poznání
významu zájmu také důležité z hlediska způsobu samotného řešení, které pro určení veřejného
zájmu může mít podstatný význam.
Práce by tedy měla přispět k vymezení základní pojmové struktury veřejného zájmu. To
znamená, že cílem této práce je určit to, v jakém významu by tento pojem měl být používán v další
právní praxi. Práce by měla také poskytnout návod pro další výzkum v oblasti chápání tohoto a
dalších neurčitých právních pojmů.
V rámci práce by samozřejmě bylo možné navrhnout přesný návod pro zákonodárce, jak
uzákonit obecnou definici pojmu veřejný zájem, což by bylo nejjednodušší cestou k vymezení
tohoto problému. Možnost tvorby takového návodu však překračuje možnost zpracování v rámci
bakalářské práce a je zde tedy velký prostor pro další výzkum.
8
1. Co je to veřejný zájem?
Pro zodpovězení otázky „Co je to veřejný zájem?“ je nutné se podívat na to, jak je v
současnosti tomuto pojmu rozuměno. Pokud právní věda nezná význam pojmu veřejný zájem, tak
jsou dvě možnosti, kterými je nutno se zabývat. Jedná se o porozumění veřejnému zájmu v běžném
jazyce a porozumění veřejnému zájmu z pohledu věd, které jsou právu příbuzné.
1.1 Porozumění pojmu veřejný zájem v běžném jazyce
Pro pochopení jakéhokoliv pojmu je nutné věnovat pozornost tomu, jak je pojem používán
nyní a jak je s ním pracováno v rámci běžného jazyka. Je tedy nutné se podívat pohledem běžným,
tedy pohledem obyčejného občana. Běžný občan se s pojmem veřejný zájem setkává především při
externích činnostech orgánů veřejné správy9. Veřejný zájem zde nacházíme v argumentaci orgánů,
které tímto spojením ospravedlňují své kroky. Je tedy běžné, že argumentace veřejným zájmem
může být nalezena ve vyjádřeních těchto orgánů.10 Příkladem může být rozhodnutí hlavního města
Prahy o akcích, které jsou konány ve veřejném zájmu a s tím související omezení práv obyvatel.
„Podle příslušných ustanovení je možné z důvodu veřejného zájmu dočasně zakázat stání silničních
vozidel. Přenosné dopravní značky zakazující stání je nutno osadit nejméně týden předem a pak lze
vozidla, jejichž řidiči neuposlechnou značky zakazující stání, odtáhnout," řekl Pražskému deníku
Jiří Nouza, náměstek primátora.“11 Příkladem obhajoby kroků učiněných veřejnou správou může
být vyjádření mluvčí Ministerstva pro místní rozvoj ČR k problematice neodbornosti turistických
průvodců a opětovného zavedení jejich zkoušek: „Pro získání živnostenského oprávnění průvodce
jako živnosti volné musí být nyní splněny pouze všeobecné podmínky. Profesi tak vykonávají
mnohdy nekvalifikované osoby, které podávají neodborný výkon, což může ohrožovat veřejný zájem
České republiky jako turistické destinace, řekla Burketová.“12 I přes neodbornost uvedených
periodik se jedná o autentická vyjádření zástupců veřejné správy. Veřejný zájem v těchto
vyjádřeních konkretizován není, ale k pochopení významu pro občana nám pomohou.
Pojem veřejný zájem může tedy tvořit základ argumentace orgánů veřejné správy. Spojení
kroků orgánů veřejné správy s pojmem veřejný zájem je pak velmi těsné a v případě negativního 9 Činností veřejné správy chápeme různá konkrétní aktuální rozhodnutí, především s neurčitým okruhem ovlivněných
subjektů, ale také tvorbu strategických materiálů. 10 Běžně jsou vyjádření uváděna v tiskových zprávách nebo novinových článcích 11 CÉZOVÁ, Veronika. Pražané, pozor na místa veřejného zájmu. Mohou vám tam odtáhnout auto. iRegiony. [online].
Rádio Impuls, publikováno 20. 3. 2014 [cit. 21. 6. 2014]. 12 ČTK. Průvodci budou opět vázanou živností, zvažuje MMR. Blesk.cz.[online]. CZECH NEWS CENTER,
publikováno 21. 3. 2014 [cit. 21. 6. 2014].
9
vyznění těchto kroků, je negativní i dopad na veřejný zájem, jako pojem. Občan poté bere veřejný
zájem v argumentaci úřadů negativně. Veřejný zájem může být tedy ztotožněn se „zájmem úřadů“ a
tedy zájmem který jde proti občanovi. Což pomáhá posilovat negativní chápání politiky a
byrokracie. Veřejný zájem se pak mnohdy bere i jako superargument, který vyvolává argumentační
ticho, po němž již žádná diskuze nad smyslem a potřebou neprobíhá.13 Jde tedy o jiný způsob
výkladu veřejného zájmu, než je podán v rámci společenských věd.
1.2 Porozumění pojmu veřejný zájem ve vědách příbuzných právu
Pro pochopení pojmu veřejný zájem v právním pojetí lze využít znalosti, které o pojmu mají
jiné společenské vědy. Vzhledem k velké příbuznosti byly vybrány pro analýzu dvě nejbližší
praktické vědy a to politologie a ekonomie. V obou vědách budou probrány některé poznatky, které
o veřejném zájmu mají.
1.2.1 Pojetí veřejného zájmu v politologii
Politologie je věda zkoumající mimo jiné politiku a kroky politiků. Politologie se zabývá,
jak samotnými institucemi a instituty, tak i samotným chováním politiků i občanů. Pojem veřejný
zájem je pro politologii důležitý právě kvůli tomu, že se jako kategorie vyskytuje jak v chování
politiků, ale tak i v chování a rozhodování občanů.
V této práci se podíváme na současný trend chápání veřejného zájmu. Jak píše politolog
Clark E. Cochran v The Journal of Politics, je koncept veřejného zájmu důležitý ze dvou důvodů.14
Jednak se může jednat o debatu o významu a úplnosti tohoto termínu na akademické politologické
úrovni, ale v určitém rozsahu i v právu, kde celý význam zahrnuje hodně osobních zájmů. Je to
důležitý pojem, se kterým pracují různé regulativní komise, objevuje se v učebnicích veřejné
správy, ale také i v politických projevech. V poslední době přilákaly také pozornost lobby veřejného
zájmu ve jménu spotřebitelských a ekologických důvodů.15
Druhým důvodem a významem veřejného zájmu je v politologii ten, který mu dávají
13 ŽIŽLAVSKÝ, Martin. Mediální a logický význam kategorie veřejný zájem. In Problémy definování a prosazování
veřejného zájmu. Brno: ESF MU Brno, 1999. s. 83. 14 COCHRAN E. Clarke. Political Science and „The Public Interest“. The Journal of Politics. 1974, vol. 36, no. 2 s. 15 Tamtéž, s. 327
10
samotní političtí vědci v náhledu na politiku jako takovou.16 To jaké funkce mu dávají anebo
naopak nedávají různí výzkumníci pomůže určit jakým směrem se v současnosti ubírá politická
věda v USA.17 Cochranův text však rezignuje na popis samotného pojmu veřejného zájmu či
všeobecného blaha. Říká, že spíše aktuální teorie veřejného zájmu je symptomem dominance tzv.
„politiky zájmu“18 v současné politické vědě. Společnost se bere z politického hlediska jako soubor
jednotlivých občanů s vlastními zájmy a není tedy možné se nad určením veřejného zájmu a
obecného blaha vůbec zamýšlet. Nemůže být obecné blaho, protože není nic, co by bylo dobré pro
všechny členy společnosti. Mluví a píše se tedy o veřejném zájmu, ale reálně se jedná o zájem
skupinový či individuální.19
Cochran popsal myšlenkový směr, který je v současnosti nezanedbatelným hráčem v
politické vědě. Je to teorie veřejné volby. „Teorie, nebo také škola veřejné volby, jejíž vznik se
datuje do poloviny 20. století, pojmenovává hlavní ideály státu – veřejný zájem, veřejné blaho.“20
Tato škola preferuje individualismus. Jednotlivci ve společnosti jsou hlavními aktéry, kteří
způsobují pohyb ve světě a na základě jejich rozhodnutí se vše mění. Stát, národ, veřejný zájem a
veřejné blaho, jak říká filozof David Říha, jsou pouze názvy.21 Pouze názvy za nimiž se skrývá
individualita jednotlivců. Jednotlivci sledují své vlastní zájmy a nejednají ve jménu obecného blaha.
V této škole se zkoumá chování jednotlivců, jednání jednotlivců, jejich preference a zájmy. Tento
nový směr je způsoben pronikáním ekonomie a ekonomických metod rozhodování do politologie a
mění tedy její náhled na jednotlivce.22 Díky rozmanitosti různých teorií, jako jsou například teorie
blahobytu, teorie institucionální ekonomie, teorie racionální volby či model středového voliče,
poznáváme, jak souvisí individuální zájmy jednotlivce s jeho fungováním v rámci skupiny a v
rámci celého státu. Přes všechny výhrady k jeho chování lze vždy za pomoci některé z teorií zjistit,
že sleduje pouze vlastní zájmy a své blaho, ať již současné či budoucí.
V myšlenkových školách současné politologie se pracuje s veřejným zájmem z pohledu
občana. Pracuje se například s pojetím veřejného zájmu vznikajícího z jednotlivce, nikoliv ze
společnosti. V teorii veřejné volby je veřejný zájem brán, jako pouhý název, či argument, jelikož
vše pochází z občana a jeho individuálního zájmů. Ať již tedy občan – volič zdánlivě sleduje zájem
veřejný, tak reálně jedná v zájmu svém soukromém.
16 COCHRAN, op. cit., s. 328 17 Cochran jej označuje za korouhvičku, která indikuje odkud fouká vítr 18 Tedy že se převádí veškeré konání pouze na zájmy 19 COCHRAN, op. cit., s. 328. 20 ŘÍHA, David. K teorii veřejné volby. Filozofický klub 2008 [online]. Publikováno 5. 4. 2011. [cit. 21. 6. 2014]. 21 Tedy falešná a prázdná pojmenování 22 Hlavními představiteli jsou Kennteh Joseph Arrow, James McGill Buchanan a Gordon Tulloc.
11
1.2.2 Ekonomické pojetí veřejného zájmu
Vědou, pro kterou je veřejný zájem také velmi důležitou kategorií, je ekonomie. V ekonomii
se vytvořilo několik různých názorů na to, co se dá veřejným zájmem chápat. Existují autoři
„...kteří veřejný zájem jako ekonomickou kategorii v podstatě odmítají a poukazují na její vágnost,
nejednoznačnost a zneužitelnost.“23 Avšak jsou i názory, které veřejný zájem berou, jako objektivní
historicky determinovanou a na společenském konsenzu nezávislou kategorii.24
Ekonom Rochdi Goulli kupříkladu sleduje historický pohled na veřejný zájem a genezi
tohoto pojmu v oblastech latinsko – evropské tradice. Veřejný zájem je dle něj přítomen ve všech
stádiích vývoje lidské společnosti a také v teorii i realitě veřejné ekonomie.25 Nicméně konkrétnost
tohoto pojmu byla v průběhu dějin postupně rozmělňována a pojem se stával čím dál více vágním.
Díky tomuto se stal nástrojem politické a ideologické manipulace. V současnosti však již není
nositelem tohoto zájmu pouze stát, ale díky vzedmutí občanské společnosti se nositeli veřejného
zájmu stávají i občanská sdružení a to často v opozici ke státu.26
V případě neoliberalismu je veřejný zájem a jeho použití odkázáno jiným vědeckým
disciplínám. Díky neoklasické teorii však byla nově zformulována podstata racionální ekonomické
kalkulace. Ta je založena na poznání, že veřejný zájem je v chování lidí geneticky zakódován.
Důkazem jsou například pyramidy, Panthenon ale i nemocnice, silnice, či parky. To, že byl veřejný
zájem v průběhu doby zneužíván církví, absolutistickými panovníky či totalitním státem, ho
neznehodnocuje jako ekonomickou teorii. Čistý individualismus a svoboda totiž nemohou být
hnacím motorem celé společnosti.27
Český ekonom Jiří Marek potvrzuje stále větší frekvenci používání zkoumaného pojmu jak
v politice, tak i například mezi žurnalisty.28 Přestože je hojně používán jako argument, tak není ve
svém ekonomickém rozměru dle něj vymezen. Marek tedy staví otázku, zda je veřejně prospěšná
činnost, reprezentovaná například daňově účinnými dary, ale obecně formovaná jako činnost ve
prospěch někoho druhého, veřejným zájmem. Při financování ze soukromých zdrojů tomu tak je,
ale u veřejného financování nastává problém. Vyvstává otázka optimální velikosti financování
23 MALÝ, Ivan. Problémy definování a prosazování veřejného zájmu. Sborník referátů z teoretického semináře Brno
1999. 1 vyd. Brno: MU, 1999. s. 7 24 Tamtéž, s. 7 25 GOULLI, Rochdi. Veřejný zájem: pozitivní přístupy a stručné ekonomické teze. In Problémy definování a
prosazování veřejného zájmu. Brno: ESF MU Brno, 1999. s. 9 26 Občanská sdružení jsou založena na odporu ke konkrétním krokům státu, které dle nich nejsou v souladu s veřejným
zájmem 27 GOULLI, op. cit., s. 14 28 MAREK, Jiří. Pokus o vymezení ekonomické charakteristiky pojmu „veřejný zájem“ ve vztahu k pojmům „veřejný
prospěch“ a „veřejný statek“. In Problémy definování a prosazování veřejného zájmu. Brno: ESF MU Brno, 1999. s. 17.
12
veřejně prospěšných činností. Hlavním problémem pro označení činnosti za veřejný zájem je tedy,
zda jsou veřejné prostředky pro tuto činnost ekonomicky optimální. Což však může být v rozporu s
věcnou optimalitou.29 Díky tomu se Marek ptá, zda je veřejným zájmem vyřešení tohoto sporu mezi
dvěma optimalitami a odpovídá, že ano. A právě odpověď na tuto otázku je pro něj ekonomickou
definicí veřejného zájmu v obecné poloze: „Optimalizace celé struktury a soustavy i jednotlivých
úrovní veřejných rozpočtů i veřejné správy, včetně zabezpečení ekonomicky dostupných standardů
veřejných statků v odvětvovém průřezu tak, aby přispívala k optimálnímu rozvoji celé
společnosti.“30 Sám však upozorňuje na nutnost střídmého používání tohoto složitého pojetí, které
přímo vybízí k dělení na dílčí segmenty a tedy větší možnosti dezinterpretace a zneužití.
Pokusy o vymezení pojmu veřejný zájem proběhly i v rámci ekonomie. Dle některých teorií
je samotný veřejný zájem v lidském chování geneticky zakódován. Zajímavý prvek nabízí
formulace veřejného zájmu ze strany Jiřího Marka, které je však čistě ekonomickou interpretací a
pro právo je bohužel nevyužitelnou.
29 MAREK, op. cit., s. 17. 30 Tamtéž s. 20
13
2. Analýza významu pojmu veřejný zájem a příbuzných pojmů
To, jakým způsobem přistupují k pojmu veřejný zájem společenské vědy příbuzné právu,
nezmenšuje jeho neurčitost a proto je nutné přistoupit k analýze samotného pojmu veřejný zájem.
Pojem bude rozdělen na samostatná slova, která budou zkoumána zvlášť a budeme si všímat toho,
jaký význam mají odděleně, zda mají více významů a také, jak se význam změní při jiné kombinaci
v jiných, příbuzných pojmech. Díky tomu se podaří vytvořit komplexnější obraz o determinantech
chápání komplexu pojmů týkajících se veřejnosti a zájmů. Příbuznými pojmy, které budou zde
zkoumány, jsou veřejný statek a veřejný prospěch.
2.1 Analýza pojmu veřejný zájem
První část námi zkoumaného pojmu tvoří slovo „veřejný“. Toto slovo se váže k pojmu
veřejnost. Je dobré si jej vyložit pomocí pojmů veřejné právo a veřejná správa. Jedním z prvních
případů, kdy se s tímto pojmem setkáváme je základní dělení práva na soukromé právo a právo
veřejné. V případě soukromého práva stát zasahuje pouze na vyžádání subjektů tohoto práva a také
pouze v takové míře, v jaké si to tyto subjekty přály. Platí zde také dispoziční zásada31 a rovnost
postavení jednotlivých stran ve sporech a řízeních, tedy stát je v řízení rovnocenným partnerem.
Naopak u veřejného práva je charakteristická možnost státního či jiného veřejně mocenského
donucení.32 Veřejný je tedy přímým opakem k soukromému.
Veřejnost je definována tzv. Aarhurskou úmluvou: „znamená jednu nebo více fyzických nebo
právnických osob a - v souladu s vnitrostátní právní úpravou nebo praxí - jejich sdružení,
organizace nebo skupiny“. 33 Toto chápání je však odlišné od chápání, které je používáno ve veřejné
správě, kterou Průcha34 označuje za soubor správy společnosti, správu státu jako celku i územních
jednotek. Jedná se tedy o správu veřejných záležitostí organizované ve stát. Pro veřejnou správu je
charakteristická veřejná moc. Moc jako taková je možnost vnutit komukoliv určité chování a v
případě porušení tohoto vynucení jej také potrestat. Veřejná moc je tvořená mocí státní a zbývající
veřejnou mocí. Státní moc je tou veřejnou mocí, kterou disponuje stát a vykonává ji pomocí svého
31 Znamená svěření iniciativy v procesu účastníkům a je v opozici k principu oficiality 32 PRŮCHA, Petr. Správní právo, obecná část,6. doplněné a aktualizované vydání. 6. vydání. Brno: MU Brno -
Doplněk Brno, 2004. s. 19. 33 Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech
životního prostředí. [online]. [cit. 21. 6. 2014]. 34 PRŮCHA, op. cit., s. 46.
14
aparátu. Zbývající moc je naopak státem svěřena jiným nestátním subjektům35, které ji vykonávají
na základě vytyčených mantinelů a také v souladu se státní mocí a nemůže být proti ní v rozporu.
Pro pojem veřejný je tedy, jak bylo zjištěno na příkladu veřejného práva a veřejné správy,
zásadní její vztah ke státu a dalo by se říci, že co je veřejné, je do jisté míry i státní, prováděno
státem či ve vztahu ke státu. A charakteristické je tedy i nerovné postavení soukromých subjektů ve
vztahu ke státu a možnost státu ovlivňovat konání těchto subjektů. Ale pojem veřejnost je chápán i
jako soubor fyzických nebo právnických osob a jejich skupin, tedy jde o chápání zásadně nestátního
charakteru. Od pojmu veřejný nelze odebrat úlohu státu ani samotnou veřejnost, které v tomto
pojmu koexistují.
Pokud budeme uvažovat o zájmech, tak v případě neřešení veřejného zájmu je vhodné
použít jeho opozici - zájem soukromý. Soukromý zájem je zájmem jednotlivce.36 Může se jednat o
zájem související přímo s jeho osobou, či s čímkoliv jiným. Mohou se vyskytovat i skupinové
zájmy, tyto zájmy jsou tvořeny více osobami, které mají určitou část svých soukromých zájmů
společnou. Například důchodce, školák i majitel obchodu se suvenýry, ač mají různé soukromé
zájmy, tak mohou mít stejný skupinový zájem na zajištění veřejné dopravy v jejich obci. Na tomto
příkladu lze vidět, že ve skupinových zájmech se nemusí jednat o identickou pohnutku a důvod
soukromých osob, ale důležitý je jen a pouze určitý problém a shoda na jeho řešení. K těmto
zájmům je nutno ještě analyzovat státní zájem. Státní zájem je jednoduše řečeno zájem státu jako
subjektu, uvažovaného stejně jako například zájem nějaké společnosti. Mohlo by se říci, že právě
zájem státu je zájmem veřejným. Jednalo by se však až o přílišné zjednodušení, protože, jak již je
uvedeno výše, stát není jediným nositelem veřejného zájmu a tento prostor vyplňují i občanská
sdružení.
2.2 Veřejný prospěch
Při analýze veřejného prospěchu se vracíme opět k textu ekonoma Jiřího Marka37, který
dává veřejný prospěch do vztahu s veřejně prospěšnou činností. Jejíž význam je popsán v kapitole
věnující se veřejnému zájmu v ekonomii.
Zákon č. 89/2012 Sb. občanský zákoník (dále jen „nový občanský zákoník“)38 však ve svých
35 Například územní samosprávy, či profesní komory 36 HENDRYCH, Dušan. Právnický slovník. 2009. 3., podstatně rozš. vyd. V Praze: C.H. Beck. s. 1236. 37 MAREK, op. cit., s. 17. 38 Zákon č. 89/2012 Sb. občanský zákoník
15
ustanoveních (§ 46 - § 150) zavádí pojem „Veřejná prospěšnost“. Je zavedena veřejně prospěšná
právnická osoba, kterou zákon definuje takto: „Veřejně prospěšná je právnická osoba, jejímž
posláním je přispívat v souladu se zakladatelským právním jednáním vlastní činností k dosahování
obecného blaha, pokud na rozhodování právnické osoby mají podstatný vliv jen bezúhonné osoby,
pokud nabyla majetek z poctivých zdrojů a pokud hospodárně využívá své jmění k veřejně
prospěšnému účelu.“39 Veřejně prospěšné právnické osoby jsou vedeny ve veřejném rejstříku a
podmínky pro zápis do tohoto rejstříku by měl stanovovat jiný právní předpis40. Výmaz je prováděn
na základě samostatné žádosti veřejně prospěšné právnické osoby o něj a nebo na základě
rozhodnutí soudu. Soud rozhoduje na základě návrhu osoby, která na tom má právní zájem, ale i bez
návrhu v případě, že právnická osoba přestává splňovat podmínky pro nabytí takového statusu a ani
na výzvu soudu v přiměřené lhůtě tyto překážky neodstraní.
Status veřejně prospěšné právnické osoby je tedy určitou výhodou, kterou může právnická
osoba používat, jako důkaz kvality své práce pro zvýšení důvěry společnosti v ni. Specifikace v
novém občanském zákoníku je však velmi obecná a podmínky by měl stanovovat jiný právní
předpis. V této souvislosti byl navržen tzv. Zákon o veřejné prospěšnosti, který stanovoval činnosti,
které lze považovat za veřejně prospěšné a díky kterým se právnická osoba soukromého práva
mohla stát veřejně prospěšnou právnickou osobou.41 Zákon nastavoval pro zájemce o zisk tohoto
statusu přísné podmínky, oproti běžným právnickým osobám z hlediska účetnictví, schvalování
účetní uzávěrky auditorem, ale také zveřejňování některých dokumentů. Cílem zákona byla tedy
vyšší transparentnost těchto právnických osob, které měly mít za to výhody plynoucí z veřejných
prostředků. Právnická osoba mohla tento status získat také pouze na základě doložení dokumentů o
předchozí veřejně prospěšné činnosti, čímž by bylo zajištěno, že statut získají pouze osvědčené
právnické osoby.
Tento zákon byl však dne 12. září 2013 zamítnut Senátem, kdy důvody pro jeho zamítnutí
byla především krátká lhůta do účinnosti tohoto zákona a také to, že o zápisu do veřejného rejstříku
rozhoduje výlučně soud, což by vedlo k enormnímu zatížení soudů. Dle vyjádření ministryně
spravedlnosti42, se nejednalo o nezbytně nutný zákon související s účinností nového občanského
zákoníku od 1. 1. 2014 a proto nebylo nutné jej přijímat, jako zákonné opatření Senátu.43 44
39 §146 zákona č. 89/2012 Sb. občanský zákoník (nový občanský zákoník) 40 Má se jednat o zákon o veřejné prospěšnosti 41 KOFROŇ, Martin a KRAUS, Radek. Status veřejné prospěšnosti jako nový přívlastek právnických osob.
CFOworld. [online]. IDG Czech republic, publikováno 16. 5. 2013. [cit. 21. 6. 2014]. 42 Ministryní spravedlnosti byla Marie Benešová (ve funkci od 10. 7. 2013 do 29. 1. 2014) 43 V roce 2013 díky pádu vlády premiéra Nečase a následném rozpuštění sněmovny po jmenování vlády Jiřího
Rusnoka mohl Senát využít své pravomoci přijímat zákony formou zákonných opatření tak, jak je předpokládá Ústava ČR v článku 33 (Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů)
16
Na přesné určení toho, co znamená veřejně prospěšná právnická osoba podrobněji, než ji
vymezuje nový občanský zákoník a určení i toho, co znamená veřejný prospěch, který bude
pravděpodobně souviset i s pojmem veřejný zájem, bude nutno vyčkat na schválení nového zákona.
Přesné datum schválení tohoto zákona však nelze určit a také nelze s jistotou říci, že tento zákon
bude příspěvkem k určení toho, co je veřejný zájem.
2.3 Veřejný statek
U analýzy pojmu veřejný statek a jeho souvislosti s veřejným zájmem je možno využít
částečně předchozích zjištění. Tedy definice pojmu veřejný uvedené výše. Pojem veřejný bude
použit spíše v souvislosti s definicí veřejnosti dle Aarhurské úmluvy, což je pro tento pojem
příhodnější. Bude také dobré uvažovat v mezích přísné opozice pojmů veřejný, nikoliv soukromý,
tedy že se jedná o dva přísně oddělené pojmy.
Není zde však nutno analyzovat pojem statek samostatně, jelikož definice tohoto pojmu již
proběhla, či probíhá. V ekonomii45 je čistý kolektivní veřejný statek definován třemi podmínkami:
• „nedělitelnost spotřeby a nesoutěživost spotřebitele,
• nevyloučitelnost ze spotřeby,
• nulové mezní náklady na spotřebu každého dalšího spotřebitele.“46
O tento veřejný statek tedy neprobíhá žádná soutěž mezi spotřebiteli. Navíc k tomuto
veřejnému statku nemůže být spotřebiteli zamezen přístup. Spotřebu nelze dělit a má nulové mezní
náklady, tedy zvýšením produkce se celkové náklady nezvyšují. Jako tento veřejný statek si lze tedy
jasně představit například bezpečnost života nebo ochranu státu.
Veřejnému statku se však věnuje i nový občanský zákoník v § 490, který jej určuje, jako věc
určenou k obecnému užívání. Věc v právním smyslu je dle předchozího ustanovení vše, co je
odlišné od osoby a slouží potřebě lidí. Navíc některé části lidského těla nejsou věcmi a živé zvíře
věcí také není a ustanovení o věcech se na něj používají pouze částečně.
Obecné užívání veřejného statku pak však může zasahovat i do soukromého práva. Zde se
dostáváme k omezení vlastnického práva, kdy je vlastník pozemku povinen strpět obecné užívání
44 ČECHOVÁ, Linda a KOFROŇ, Martin. Zákon o statusu veřejné prospěšnosti od roku 2014. CFOworld. [online].
IDG Czech republic, publikováno 17. 10. 2013. [cit. 21. 6. 2014]. 45 MAREK, op. cit., s. 18 46 Tamtéž, s. 18
17
soukromého pozemku, jak je tomu například v lesním zákoně47. Tím je narušena klasická doktrína
toho, že věci v obecném užívání jsou pouze částí či jádrem pojmu věci veřejné.48
Souvislost veřejného statku a veřejného zájmu je na zvážení. Z hlediska obecného použití je
jistě veřejným ale i soukromým zájmem ochrana vlastního zdraví nebo obrana státu. Právní význam
tohoto pojmu však jím specifikovat nelze.
47 Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů 48 PRUCHOVÁ, Ivana a CHYBA, Jaroslav. Omezení vlastnického práva k pozemku z důvodu obecného zájmu. 1. vyd.
Brno: Masarykova univerzita, 1998. s. 29.
18
3. Současná právní úprava pojmu veřejný zájem v zákonech ČR
Jak již bylo řečeno, v současné právní úpravě není samotný pojem veřejného zájmu nikde
vymezen tak, aby mohl být používán napříč celým právním systémem a chápán stejně. Zákony jej
používají především jako odůvodnění pro přikázání nějakého konání. Jedná se tedy spíše o
podpůrnou specifikaci a zákonodárce neměl doposud zájem na stanovení tohoto pojmu. Zájem
panuje spíše na argumentačně dobrém základu zamýšlené normativní úpravy, což bezesporu pojem
veřejný zájem dostatečně poskytuje.
I když starý občanský zákoník již pozbyl účinnosti k 1.1.2014, je vhodné analyzovat jej
vzhledem k tomu, že byl účinný ještě nedávno. Zákonodárce zde v § 128 stanoví: „Vlastník je
povinen strpět, aby ve stavu nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu byla na nezbytnou dobu v
nezbytné míře a za náhradu použita jeho věc, nelze-li dosáhnout účelu jinak.“ a „Ve veřejném zájmu
lze věc vyvlastnit nebo vlastnické právo omezit, nelze-li dosáhnout účelu jinak a to jen na základě
zákona, jen pro tento účel a za náhradu.“49 Jedná se tedy o první případ, který podporuje tezi
uvedenou v předchozím odstavci a tedy to, že zákon veřejného zájmu používá pouze jako
argumentu k zamýšlenému konání. Podmínky pro omezení vlastnického práva tedy nejsou známy.
Nový občanský zákoník se omezení vlastnického práva také věnuje a v § 1037 uvádí: „Ve
stavu nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu lze na nezbytnou dobu a v nezbytné míře použít
vlastníkovu věc, pokud účelu nelze dosáhnout jinak.“ Veřejný zájem se objevuje i v § 1038 a to: „Ve
veřejném zájmu, který nelze uspokojit jinak, a jen na základě zákona lze vlastnické právo omezit
nebo věc vyvlastnit.“ Tento zákon se věnuje i možnosti odškodnění vlastníka za zásah do
vlastnických práv, ale neřeší stále, co lze pojímat jako veřejný zájem. Úprava je prakticky shodná s
předchozí. Nový občanský zákoník pracuje i s pojmy „Veřejná prospěšnost“ a „Veřejný statek“,
které jsou analyzovány v této práci v rámci příslušné kapitoly50.
Veřejnému zájmu se věnuje i zákon č. 219/2000 Sb. o majetku České republiky a jejím
vystupování v právních vztazích51. Uvádí zde v § 22 odst. 2: „Bezúplatně lze věc převést pouze ve
veřejném zájmu, anebo je-li bezúplatný převod hospodárnější než jiný způsob naložení s věcí nebo
stanoví-li tak zvláštní právní předpis.“52 Tedy také nekonkretizuje nijak význam veřejného zájmu.
To dělá až Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkový (dále jen „ÚZSVM“) na svých
49 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů 50 Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník 51 Zákon č. 219/2000 Sb. o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších
předpisů 52 Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších
předpisů
19
webových stránkách.53 Podle ÚZSVM je převod ve veřejném zájmu, zejména převodem
vlastnických práv na kraj, obec a jimi zřízené příspěvkové organizace v případě, že předmět
vlastnických práv bude užíván k plnění veřejné služby a veřejných úkolů realizovaných v rámci
přenesené působnosti takového subjektu. Zde je tedy veřejný zájem konkretizován až státní správou
v rámci její činnosti. Problémem je však nemožnost transformace této konkretizace vzhledem k její
povaze mimo prostor vymezený zmíněným zákonem.
Konkretizaci uvedenou přímo v zákoně najdeme však v zákoně č. 266/1994 Sb. o drahách54.
Zde je v § 2 odst. 5 uvedeno: „Veřejným zájmem v oblasti kombinované dopravy se rozumí zájem na
podpoře ekologicky šetrnějšího způsobu dopravy. Podporou kombinované dopravy ve veřejném
zájmu se rozumí sleva na dani podle zvláštního právního předpisu.“55 Opět se však jedná o
konkretizaci použitelnou pouze v rámci daného zákona, či spíše oblasti drážní a jiné dopravy. Nelze
tedy tento výklad veřejného zájmu použít například pro vysvětlení stejného pojmu v novém
občanském zákoníku.
Důležitou právní normou v oblasti veřejného zájmu je také zákon č. 159/2006 Sb. o střetu
zájmů56. Tento zákon upravuje chování veřejných činitelů, které taxativně určuje. Staví proti sobě
dva zájmy v §1 odst. a): „povinnost veřejných funkcionářů vykonávat svoji funkci tak, aby
nedocházelo ke střetu mezi jejich osobními zájmy a zájmy, které jsou povinni z titulu své funkce
prosazovat nebo hájit“57. Je tedy přesně označen osobní zájem a neurčitě jsou označeny zájmy,
které jsou veřejní činitelé povinni prosazovat, což odpovídá veřejnému zájmu. Tato teze je v § 3
odst. 1 potvrzena, kdy zákon říká, že proti sobě existuje střet veřejného zájmu a osobního zájmu.
Osobní zájem je ve stejném ustanovení upraven následovně: „Osobním zájmem se pro účely tohoto
zákona rozumí takový zájem, který přináší veřejnému funkcionáři osobní výhodu nebo zamezuje
vzniku případného snížení majetkového nebo jiného prospěchu.“58 Osobní zájem je přímo
konkretizován, i když chápáním omezen pouze pro účely tohoto zákona. Naopak veřejný zájem je
zde nevymezen a lze pouze odhadovat, zda zákonodárce při tvoření zákona předpokládal negativní
vymezení. Veřejným zájmem je veškerý zájem, který nespadá do obsahu vymezeného osobním
zájmem ve vztahu ke konkrétnímu veřejnému činiteli. Tento zákon však dále uvádí, co vše může
veřejný zájem ohrozit. Jedná se o využití postavení, pravomocí či informací získaných ze své
funkce k získání prospěchu pro sebe nebo jinou osobu. Dále se na svou funkci odvolává v
53 Veřejný zájem pro účely § 22 odst. 2 zákona ZMS. Úřad pro zastupování státu ve věcích majetkových [online]. [cit.
21. 6. 2014]. 54 Zákon č. 266/1994 Sb. o drahách, ve znění pozdějších předpisů 55 Zákon č. 266/1994 Sb. o drahách, ve znění pozdějších předpisů 56 Zákon č. 159/2006 Sb. o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů 57 Zákon č. 159/2006 Sb. o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů 58 Zákon č. 159/2006 Sb. o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů
20
případech, které souvisí s osobními zájmy. Také za úplatu nebo jinou výhodu dá svolení uvedení
svého jména, funkce či fotografie k použití k reklamním účelům. Ani z tohoto však nelze určit, co je
veřejným zájmem.
S pojmem veřejný zájem pracuje velmi často zákon č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a
krajiny59. Vzhledem k tomu, že příznivé životní prostředí je jedním z veřejných statků, tak je
pochopitelné, že se právě tento zákon veřejnému zájmu věnuje. Příkladem použití veřejného zájmu
je § 56, tedy výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů.
Výjimku ze zákazů uvedených v § 46 odst. 2, § 49 a § 50 lze dle odst. 1 udělit v případě, kdy jiný
veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo v zájmu ochrany přírody. Pro povolení
výjimky u zvláště chráněných druhů, však musí být splněny další podmínky a to například
neexistence jiného uspokojivého řešení nebo to, že povolovaná činnost neovlivní dosažení, či
udržení příznivého stavu z hlediska ochrany.60 Přesná konkretizace toho, kdy a jaký veřejný zájem
musí být, aby převýšil nad zájmem ochrany životního prostředí však zákonem poskytnuta není.
Veřejný zájem tedy v současné právní úpravě konkretizován v naprosté většině případů není
a pokud je, tak se jedná o konkretizaci pouze pro účely daného konkrétního zákona, jak je tomu
například v zákoně o drahách, která však není přenositelná do jiné oblasti.
59 Zákon č. 114/ 1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů 60 Zákon č. 114/ 1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů
21
4. Soudní rozhodnutí a veřejný zájem
V této části bude provedena analýza judikátů, které se pojmu veřejný zájem věnují a určitým
způsobem jej i formují. Nejvýznamnějším judikátem v této části je rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 10. května 2013 sp. zn. 6 As 65/201261. O tomto rozhodnutí bylo informováno
prostřednictvím novinových článků62. Spor se týkal oblasti ochrany životního prostředí. Další
probíraný judikát se bude také věnovat problematice ochrany životního prostředí.
4.1 Spor o výstavbu v lokalitě Milíčovské rybníky a les63
V tomto sporu bylo žalobcem Občanské sdružení Hezké Jižní Město, které žalovalo
Ministerstvo životního prostředí, odbor výkonu státní správy I. Osobami zúčastněnými byly
společnost Skanska, a.s. a Ateliér pro životní prostředí, o.s. Původně se jednalo o žalobu proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 12. 2008. Samotný Nejvyšší správní soud řešil řízení o kasačních
stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné (Skanska), proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 10. 10. 2012, č. j. 5 Ca 77/200964, který řešil právě výše uvedenou žalobu. Kasační stížnosti
jak žalovaného, tak i osoby zúčastněné, byly soudem zamítnuty.
Na počátku celého sporu byl zájem společnosti Skanska a.s. realizovat projekt „Milíčovský
háj jih a východ obytný soubor“, tedy vystavět v lokalitě Milíčovského háje v Praze nové byty.
Tento záměr byl řešen Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR, Správou chráněné krajinné oblasti
Český kras, jako orgánem I. stupně. Následně byl tento záměr řešen v odvolacím řízení i
Ministerstvem životního prostředí, které bylo za své správní rozhodnutí žalováno. Ministerstvo ve
svém rozhodnutí potvrdilo rozhodnutí Agentury ochrany přírody a krajiny ČR. Stavba v lokalitě
Milíčovského háje by vzhledem k výskytu několika chráněných druhů živočichů, jako například
Skokana Skřehotavého znamenala zásah do zákazu škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje
zvláště chráněných živočichů. Lokalita je navíc zařazena do území Natura 2000 a je vedena i jako
přírodní památka.
Pro stavbu bylo tedy nutné zajistit výjimku ze zákazu rušit a poškozovat živočichy užívaná
61 Rozsudek NSS ČR sp. zn. 6 As 65/2012 - 161 62 JANUŠ, Jan. Nejvyšší správní soud definoval veřejný zájem. Právní rádce [online]. Economia, publikováno 20. 5
2013. [cit. 21. 6. 2014]. 63 Kapitola založena na obsahu Rozsudku NSS ČR sp. zn. 6 As 65/2012 - 161 64 Rozsudek MS v Praze, sp. zn. 5 Ca 77/2009 – 126 cit. podle Rozsudek NSS ČR sp. zn. 6 As 65/2012 - 161
22
sídla specifikovaném v ustanovení § 50, zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny65. Tato
výjimka je možná dle ustanovení § 56, téhož zákona v případech, kdy jiný veřejný zájem převyšuje
nad zájmem ochrany přírody a krajiny. Orgán I. stupně udělil investorovi výjimku na základě
použití právě § 56 odst. 3 písm. e) a h).
Právě uvedená udělená výjimka, která byla potvrzena i rozhodnutím žalovaného
ministerstva se stala jádrem sporu. Žalobce uvedl, že dle orgánu I. stupně je komerční výstavba bytů
veřejným zájmem, výrazně převyšujícím nad zájmem ochrany přírody, i když jediným zájmem
investora je dosažení zisku. Použití uvedených ustanovení považuje za ohýbání zákona, protože
důvodem výstavby není ochrana přírody, jak je uvedeno, ale pouze soukromý zájem na komerčním
zisku. Důvodem pro udělení výjimky je dle zákona i neexistence jiného, uspokojivého řešení dle §
56 odst. 366, což však splněno nebylo a žalovaný pouze uvedl, že by i případný jiný vlastník
pozemků nejspíše území zastavěl.
Na základě těchto a dalších argumentů žalobce shrnul, že žalovaný nepředložil objektivní a
přezkoumatelné důvody udělení uvedené výjimky ze zákona. Tato výjimka by měla dle názoru
žalobce být také udělována pouze jako mimořádný prostředek pouze výjimečně. Došlo ke zkrácení
práva žalobce na právo na zákonné rozhodování, na právo na přezkum v oblasti odvolacích bodů a
na právu na to, aby rozhodnutí ve správním řízení mělo předepsané náležitosti a také řádné
odůvodnění.
Na základě uvedené žaloby bylo Městským soudem v Praze dne 10. 10. 2012 napadené
správní rozhodnutí zrušeno67, protože nebyly dostatečně vypořádány odvolací námitky žalobce.
Podmínkou udělení předmětné výjimky ze zákona o ochraně přírody je dle soudu kumulativní
naplnění podmínek naléhavého důvodu s výrazně převažujícím veřejným zájmem a neexistencí
jiného uspokojivého řešení a také to, že populace chráněného druhu bude udržena v příznivém stavu
z hlediska ochrany. Žalovaný v napadeném rozhodnutí dostatečně nevysvětlil to, že bytová výstavba
je výrazně převažujícím veřejným zájmem a je naléhavým důvodem sociální povahy. Soud
nedokázal postihnout, dostatečnou argumentaci neexistence jiného uspokojivého řešení v
napadeném rozhodnutí. Samotná informace o tom, že pozemky budou dříve, či později zastavěny
není doložením neexistence jiného uspokojivého řešení.
Proti tomuto rozsudku byla podána žalovaným i osobou zúčastněnou, společností Skanska
a.s. Kasační stížnost. Podle žalovaného je veřejným zájmem, který musí být neodkladně řešen,
65 Zákon č. 114/ 1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů 66 Zákon č. 114/ 1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů 67 Rozsudkem MS v Praze, sp. zn. 5 Ca 77/2009 – 126 cit. podle Rozsudek NSS ČR sp. zn. 6 As 65/2012 - 161
23
nedostatek ubytovacích kapacit. Neexistenci jiného uspokojivého řešení se pokusil odargumentovat
nemožností prvoinstančního, či odvolacího orgánu, navrhovat alternativy jeho projektu, či nabízet
možnosti realizace v jiném prostoru. Také bylo uvedeno, že s ohledem na predikovaný vývoj hrozí,
že uvedené místo přestane být v budoucnu biotopem pro chráněné druhy. Osoba zúčastněná se v
kasační stížnosti ztotožňuje se závěry žalovaného. Poukázala na nezákonnost rozhodnutí soudu,
jelikož soud dospěl k nesprávnému závěru na základě nesprávné aplikace zákona. Závěr soudu
neodpovídá zjištěnému skutkovému stavu. Napadený rozsudek je také nepřezkoumatelný, jelikož
rozhodnutí soudu se neopírá o důvody, na základě nichž by mohl učinit závěr o zrušení napadeného
rozhodnutí žalovaného.
Podle společnosti Skanska a.s., žalovaný dostatečně odůvodnil v čem veřejný zájem
uspokojování bytových potřeb převyšuje nad veřejným zájmem ochrany přírody a to následovně:
„Zájem na nové bytové výstavbě lze chápat jako veřejný zájem na uspokojování bytových potřeb
stávajících i budoucích obyvatel Prahy, a tedy jako ostatní naléhavý důvod s výrazně převažujícím
veřejným zájmem sociálním. Není přitom podstatné, resp. zákon v tomto smyslu nerozlišuje, zda
bytovou výstavbu provádí obec či soukromý investor.“ Dále odvolací orgán uvedl, že „populace
žádného z předmětných druhů živočichů nebude ohrožena na existenci, resp. budou zachovány
v příznivém stavu z hlediska jejich ochrany“68 Podle osoby zúčastněné navíc mimo uspokojení
bytových potřeb dojde ke zlepšení vzhledu krajiny, nebude místo zarůstat plevelem a náletovými
rostlinami a zlepší se hospodaření s dešťovou vodou. Podmínka naléhavých důvodů s výrazně
převyšujícím veřejným zájmem je tedy splněna. Důvodem pro udělení výjimky navíc nebylo pouze
splnění ustanovení § 56 odst. 3 písm. h) zákona o ochraně přírody a krajiny69, ale i splnění
ustanovení § 56 odst. 3 písm. e) a g) téhož zákona. Také uvedla interpretaci neexistence jiných
uspokojivých řešení, že neexistuje jiné uspokojivé řešení, jakým by bylo možno realizovat projekt
ve stávajícím objemu. Nelze tedy z logiky věci chtít po správní orgánu důkaz neexistence jiných
uspokojivých řešení, jelikož těch je v zásadě nekonečně mnoho.
Žalobce se ke kasační stížnosti žalovaného i osoby zúčastněné, Skansky vyjádřil. Mimo jiné
uvedl, že osoba zúčastněná odkoupila pozemky od Magistrátu hlavního města Prahy bez
výběrového řízení a navýšení míry využití území bylo zdůvodněno potřebou výstavby sociálních
bytů a doplnění chybějící občanské vybavenosti v rozsahu 10 %. Ani jedno však z důvodu
soukromého zájmu na maximalizaci zisku nerealizovala a soukromý zájem tedy je z podstaty věci
opakem veřejného zájmu. Pro prokázání nutnosti uspokojení bytových potřeb by bylo nutné uvést,
68 Rozsudek NSS ČR sp. zn. 6 As 65/2012 - 161 69 Zákon č. 114/ 1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů
24
jak jsou v danou chvíli uspokojovány a jak mohou být uspokojeny v jiné části Prahy a také
odůvodnit, zda dané potřeby bude projekt investora uspokojovat.
Osoba zúčastněná uvedla, že veřejný zájem uspokojení bytových potřeb opravdu existuje,
jinak by nebylo přikročeno ke stavbě takového bytového komplexu, pokud by poptávka po nových
bytech neexistovala. Jiné uspokojivé řešení také neexistuje, protože jiné, než dané pozemky pro
účely výstavby osoba zúčastněná nevlastní.
Kasační stížnost byla shledána Nejvyšším správním soudem jako přípustná. Dospěl však k
závěru, že ani jedna z kasačních stížností není důvodná. Žalovaný nedokázal vypořádat správně
námitky subjektu, který si vyhrazuje právo na podání opravného prostředku, byla porušena zásada
materiální pravdy, jelikož nebylo odpovězeno všem dotazům žalobce na odůvodnění rozhodnutí.
Zásadní otázkou podle NSS v řízení je, zda může být udělená výjimka odůvodněna veřejným
zájmem na výstavbě bytů a absencí jiných uspokojivých řešení. Zásada ochrany veřejného zájmu
dle soudu neznamená, že by správní orgány měly veřejný zájem nebo veřejné zájmy samy
formulovat, to náleží pouze moci zákonodárné. Úkolem správních orgánů je při aplikaci zákonů,
které veřejné zájmy obsahují pouze konkretizovat v daných případech obecně uvedené veřejné
zájmy. To souvisí s vyjádřením Ústavního soudu, že: „veřejný zájem v konkrétní věci by měl být
zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po
zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění správního rozhodnutí pak musí zřetelně
vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou jiných partikulárních zájmů. Veřejný zájem je
třeba nalézt v procesu rozhodování …“70 Soud upozorňuje, že i soulad přijatého řešení s veřejným
zájmem je jednou z hlavních zásad správního řízení. Mnohdy se stane, že v jednom řízení stojí proti
sobě několik obecných veřejných zájmů a není možné, aby výsledek řízení byl v souladu se všemi
veřejnými zájmy, které se střetávají v daném řízení.
Dle soudu stojí v daném řízení nesporný veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny. Dále je
uveden žalovaným veřejný zájem na výstavbě bytů. Soud říká, že není možné zaměňovat zájem
soukromý za zájem veřejný, ale mnohdy je veřejný zájem pouze více, či méně společným zájmem
jednotlivců a skupin. V daném případě je však důležitý soukromý zájem investora na výstavbě bytů
a jeho cílem je pravděpodobně zisk. Samotné uspokojení bytové poptávky nemusí vytvářet
odpovídající sociální veřejný zájem. Žalovaný neuvedl, zda je veřejným zájmem zájem, který bude
výstavbou bytů uspokojován. I kdyby však bylo dokázáno, že uvedená výstavba je veřejným
zájmem, tak se daná kategorie veřejného zájmu musí aplikovat na konkrétní řízení. Již v dřívějších
judikátech soud požadoval důkaz, že navrhovaná varianta stavby je nejoptimálnější pro ochranu
70 Nález US ČR sp. zn. Pl. ÚS 24/04
25
zvláště chráněných rostlin a živočichů a každá jiná by znamenala mnohem větší zásah do jejich
ochrany, což se zde nestalo.
Pokud tedy bude správní úřad vážit dva kolidující veřejné zájmy, musí vždy určit jejich
jádro a periferii a z každého veřejného zájmu musí být zachováno alespoň jeho jádro. V uvedeném
případě však takové vážení provedeno nebylo a také nebylo uvedeno zda a proč je výstavba v
uvedené lokalitě veřejným zájmem a proto správním orgánem udělená výjimka nesplňuje zákonné
požadavky.
Pro naši potřebu definice toho, co je to veřejný zájem je uvedené rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu velmi zásadní. Říká nám především, kdo veřejný zájem může formulovat a dle
soudu to nemohou být správní orgány. Zde tedy soud jasně utlumuje snahu různých orgánů
formulovat to, co je v daném místě (například v obci) veřejný zájem. Správní orgány se veřejným
zájmem zabývají až v konkrétních řízeních, kdy pouze aplikují veřejné zájmy zmíněné v zákonech,
či vyplývající ze zákona a tyto veřejné zájmy mohou pouze konkretizovat. Není tedy možné, aby
například obce samy obhajovaly některou stavbu, či nějaké své konání obecně definovaným
veřejným zájmem, ale mohou pouze aplikovat zákonem určené a nesporné veřejné zájmy.
Nespornost veřejného zájmu v případě jeho použití správním orgánem je nutno dle soudu prokázat
jasným odlišením od zájmu soukromého. Musí být tedy přesně definováno, jak se daný veřejný
zájem odlišuje od soukromého zájmu, jakým způsobem správní orgán aplikoval zákon a jaké úvahy
ho k tomuto vedly. Dá se zde tedy vysledovat povinnost určená soudem pro danou konkretizaci
veřejného zájmu, aby se postupovalo dle základních zásad správního práva.
Naopak soud říká, kdo jedině může zformulovat veřejné zájmy, případně sám formulovat
veřejný zájem. Dle soudu jsou to orgány zákonodárné moci. Formulace různých typů veřejných
zájmů může proběhnout pouze za pomoci právních předpisů a především tedy zákonů a předpisů s
vyšší právní silou. V současné době tedy není možno formulovat obecně veřejný zájem, například
pouze z partikulárních veřejných zájmů vztahujících se k problematice definované příslušným
zákonem, ale je nutno vyčkat na formulaci veřejného zájmu ze strany zákonodárce.
26
4.2 Spor o výstavbu dálnice v lokalitě CHKO České středohoří71
Podobně, jako bylo s veřejným zájmem pracováno v předchozím judikátu NSS, je s ním
pracováno i v rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 6 As 8/2010 – 32372 ze dne 23. června
2011. V této právní věci byla žalobcem Společnost ochránců životního prostředí, občanské sdružení
a žalovaným opět Ministerstvo životního prostředí. Osobami zúčastněnými byly Ředitelství silnic a
dálnic ČR (dále jen ŘSD), obec Vchynice, Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, Sdružení pro
přírodu, občanské sdružení. NSS posuzoval kasační stížnosti Ministerstva životního prostředí a
ŘSD. Kasační stížnosti byly proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 5. 2009, č. j. 7 Ca
162/2008 - 17373, ve znění opravného usnesení ze dne 7. 9. 2009, č. j. 7 Ca 162/2008 – 18474.
Rozsudek Městského soudu v Praze byl zrušen a věc se vrátila tomuto soudu k dalšímu řízení.
Základem sporu byla stavba dálnice D8 v úseku Lovosice – Řehlovice, která má vést přes
CHKO České středohoří. Opět se pro tuto stavbu dálnice měla použít výjimka ze zákazu zasahování
do rozvoje a života ohrožených druhů podle ust. § 56 zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a
krajiny75. Proti rozhodnutí Správy chráněné krajinné oblasti České středohoří, kterým byla udělena
předmětná výjimka76, se odvolali Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu. Ministerstvo změnilo
výrok rozhodnutí a doplnilo jej o některé podmínky, které podmiňovaly udělení této výjimky. Tyto
podmínky zahrnovaly například omezení stavby v určitém období z důvodu ochrany čmeláků nebo
transfer kupovitých hnízd rodu Formica. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobu Společnost
ochránců životního prostředí z důvodu porušení ust. § 33 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb.77
Uvedená žaloba byla odmítnuta rozhodnutím Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2005,
č. j. 7 Ca 137/2004 – 4678 z důvodu nemožnosti soudního přezkumu úkonů správního orgánu, které
nejsou rozhodnutími. Po odvolání bylo toto rozhodnutí Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze
dne 28. 5. 2008, č. j. 6 As 9/2006 – 9979 zrušeno a věc byla vrácena k dalšímu řízení.
Z hlediska veřejného zájmu je zajímavé především další řízení před Městským soudem v
Praze, kdy soud svým rozsudkem ze dne 30. 6. 2009, č. j. 7 Ca 162/2008 – 17380 zrušil rozhodnutí
ministra životního prostředí a věc vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění soud vytýkal nedostatečné
posouzení jednotlivých variant stavby dálnice v rámci řízení. Městský soud však především uvádí, 71 Kapitola založena na obsahu Rozsudku NSS ČR sp. zn. 6 As 8/2010 - 323 72 Rozsudek NSS ČR sp. zn. 6 As 8/2010 - 323 73 Rozsudek MS v Praze, sp. zn. 7 Ca 162/2008 – 173 cit. podle Rozsudek NSS ČR sp. zn. 6 As 8/2010 - 323 74 Usnesení MS v Praze, sp. zn. 7 Ca 162/2008 – 184 cit. podle Rozsudek NSS ČR sp. zn. 6 As 8/2010 - 323 75 Zákon č. 114/ 1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů 76 Řízení probíhalo na žádost ŘSD 77 Zákon č. 71/1967 Sb. správní řád, ve znění pozdějších předpisů 78 Rozhodnutí MS v Praze, sp. zn. 7 Ca 137/2004 – 46 cit. podle Rozsudek NSS ČR sp. zn. 6 As 8/2010 - 323 79 Rozsudek MS v Praze, sp. zn. 6 As 9/2006 – 99 cit. podle Rozsudek NSS ČR sp. zn. 6 As 8/2010 - 323 80 Rozsudek MS v Praze, sp. zn. 7 Ca 162/2008 – 173 cit. podle Rozsudek NSS ČR sp. zn. 6 As 8/2010 - 323
27
že pokud jsou ve správním rozhodnutí poměřovány zájmy, v tomto případě se jedná o zájem
ochrany přírody a zájem veřejný. Přestože to není v rozsudku výslovně uvedeno, dá se zájem
ochrany přírody považovat za veřejný zájem a zájem veřejný, tedy zájem na výstavbě dálnice, je
veřejným zájmem také. Soud považuje za nutné, aby v odůvodnění byly tyto zájmy přesně
specifikovány, tedy aby nejen byly vyjmenovány ohrožené druhy, které v dané lokalitě jsou, ale aby
byl specifikován jejich konkrétní výskyt a význam. Také u zájmu na stavbě dálnice nemůže být
uvedena pouze povaha dané stavby, ale musí být uvedeny širší souvislosti tedy finanční náklady,
konstrukční možnosti a dopravní situace. I přes náročnost takového postupu je dle soudu tento
postup úměrný významu zásahu do dané lokality. Až po této specifikaci je možno na základě
správního uvážení poměřit tyto dva zájmy. Díky tomuto bude možno zjistit, jak ve smyslu kvantity
a kvality správní orgán tyto zájmy poměřoval. Musí být jasné v čem převážil zájem na výstavbě
dálnice oproti veřejnému zájmu ochrany přírody a ohrožených druhů. Tento požadavek vyslovený
Městským soudem v Praze je shodný s požadavkem Nejvyššího správního soudu, který byl uveden
ve sporu v předchozí kapitole. Správní orgány mají tedy povinnost veřejné zájmy, co nejvíce
konkretizovat vzhledem k dané situaci a na základě této konkretizace mezi nimi mohou rozhodnout.
Prokázání veřejného zájmu na výstavbě této dálnice však neleží na bedrech správního orgánu, ale
má jej specifikovat navrhovatel. Správní orgán má povinnost pouze s touto specifikací pracovat.
Pravděpodobně by ji měl i rozšiřovat, aby vyhověla předchozím požadavkům.
Soud však navíc požaduje, aby v rámci daného správního řízení bylo přihlédnuto i k jiným
uvažovaným variantám stavby. Pokud o nich nebylo provedeno řízení podle zákona č. 244/1992
Sb.81 o posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí, pak má správní
orgán za součinnosti investora „nahradit“ takové řízení, aby bylo možno argumentačně udržet
důvod převahy veřejného zájmu na výstavbě u varianty, jejíž vliv na ochranu přírody není nejnižší.
Což v daném případě provedeno nebylo.
Soud tedy shledal žalobu jako důvodnou a věc vrátil k dalšímu řízení. Proti tomuto rozsudku
byla podána kasační stížnost žalovaným, jednak kvůli tomu, že rozhodnutí je právně vadné82, ale
také nesouhlasí s nutností dělat pro každou variantu samostatné řízení o posouzení vlivu na životní
prostředí. Samotné správní řízení se má vést pouze o variantě, která je uvedena v žádosti ve
správním řízení. Stěžovatel navíc uvádí, že prozkoumání všech možných variant stavby není možný
a splnitelný vzhledem k obrovským nákladům na toto zkoumání a problémů s predikcí dalšího
81 Zákon č. 244/1992 Sb. Zákon České národní rady o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších
předpisů 82 Soud zrušil rozhodnutí ministra životního prostředí, ale žalovaným bylo samotné ministerstvo a ministr v dané věci
rozhodnutí nevydal
28
vývoje v rámci populací ohrožených druhů v rámci celého CHKO. Ke specifikaci veřejného zájmu
v řízení uvádí, že tento veřejný zájem na výstavbě dálnice byl již mnohokráte různými orgány,
mimo jiné i Vládou ČR v průběhu předchozích let specifikován a není nutné jej v řízení již
specifikovat.
Nejvyšší správní soud kasační stížnosti (byla podána i osobou zúčastněnou ŘSD) uznal
důvodnými. Vyjádřil se k názoru Městského soudu ohledně posuzování i ostatních variant v řízení o
výjimce, kdy řekl, že jiné varianty byly posuzovány dříve, zvláště při tvorbě územního rozhodnutí a
žádost o povolení výjimky se již má týkat pouze konkrétní varianty trasy a není zde prostor pro
posouzení ostatních variant. Neexistence jiného uspokojivého řešení, dle § 56 odst. 1, zákona č.
114/1992 Sb.83 má být tedy vyřešena již před řízením o povolení výjimky dle tohoto ustanovení. V
tomto řízení by teda měla být posuzována již pouze varianta, která je jediným uspokojivým
řešením.
Soud také zmiňuje, že v chráněných krajinných oblastech je dle § 26 odst. 1 písm. s) zákona
č. 114/1992 Sb.84 zakázáno stavět nové dálnice. Výjimku v případech, kdy veřejný zájem výrazně
převyšuje nad zájmem ochrany přírody povoluje v každém jednotlivém případě svým rozhodnutím
dle § 43 uvedeného zákona Vláda ČR. Řízení o povolení výjimky dle § 43 proběhlo před řízením
dle § 56 zákona. Tímto rozhodnutím je tedy správní orgán vázán potud, že veřejný zájem výrazně
převyšuje nad zájmem ochrany přírody. V řízení o povolení výjimky dle § 56 má tedy být
posouzeno, zda navrhovaná trasa představuje optimální řešení pro ochranu zvláště chráněných
druhů rostlin a živočichů.85 Nejvyšší správní soud tedy rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a
věc vrátil k dalšímu řízení.
4.3 Komparace přístupu soudu uvedených rozhodnutí
Ve dvou předchozích částech byly obsáhle probrány dva případy, kdy se soud zabýval
veřejným zájmem a poměřováním různých veřejných zájmů mezi sebou. Pro stanovení a formulaci
veřejného zájmu v rámci správního řízení se jedná o poměrně důležité rozsudky. Jednak v prvním
případě bylo stanoveno Nejvyšším správním soudem, že správní orgán nemá sám veřejný zájem
formulovat, ale má pouze pracovat na konkretizaci veřejných zájmů určených zákonodárcem v
právních předpisech. A to pouze těch, které do řízení doopravdy vstupují. Má tedy povinnost obecně
83 Zákon č. 114/ 1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů 84 Zákon č. 114/ 1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů 85 Zákon č. 114/ 1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů
29
formulované veřejné zájmy definovat pro konkrétní případy a na základě podrobného definování
mají být tyto veřejné zájmy poměřovány.
S tímto právním názorem pracoval i Městský soud v Praze, který požadoval, aby v rámci
řízení byly určeny a podrobně popsány oba konkurenční veřejné zájmy. V tomto případě však
Nejvyšší správní soud určil, že v rámci řízení o výjimce není nutno veřejné zájmy poměřovat a
konkretizovat, pokud v rámci předchozího správního řízení bylo určeno jiným správním orgánem, v
tomto případě vládou, že veřejný zájem na výstavbě dálnice převyšuje veřejný zájem na ochraně
přírody. Není tedy nutné v každém řízení poměřovat vyskytující se veřejné zájmy, pokud již byla
stanovena dle zákona převaha jednoho veřejného zájmu nad druhým v rámci jiného řízení. Toto se
však týká pouze konkrétního případu a tuto převahu není možné použít pro řízení týkající se jiného
problému.
Veřejný zájem může být tedy určen jiným správním orgánem a správní orgán musí v
konkrétním řízení s tímto již pracovat a není možno, aby se sám zabýval tímto veřejným zájmem.
Nad tímto je možné považovat pouze při podstatné změně podmínek, kdy by však o trvání a
převaze veřejného zájmu měl rozhodnout orgán, který jej sám určil.
30
Závěr
V této práci bylo nahlíženo na veřejný zájem jako pojem a na možnosti jeho stanovení z
různých pohledů. Cílem práce bylo určit význam pojmu veřejný zájem pro další právní praxi.
Vysvětlit tedy, jak by mělo být na termín veřejný zájem nahlíženo a jak z tohoto neurčitého
právního pojmu vytvořit pojem určitý. Práce stanovený cíl plní tím, že poskytuje komplexní
poznatky z různých svých kapitol a tedy prostorů zkoumání. Poznatky v práci uvedené, určují, jak
lze a případně nelze na význam pojmu veřejný zájem nahlížet a tedy na to, jak je možno s ním v
rámci praxe pracovat. Práce neposkytuje jednoduché vysvětlení pojmu veřejný zájem, což není
možné vzhledem k jejímu formátu. Pro jednoduchý výklad pojmu by bylo nejvhodnější, jak je
ostatně uvedeno v judikátu Nejvyššího správního soudu, aby byl obecný výklad pojmu legislativně
upraven.
Metody, které byly v práci použity poskytly jasné určení toho, jak je na pojem nahlíženo v
některých společenských vědách, jak je s pojmem pracováno v obecném jazyce, jak s ním v
současnosti pracuje zákon. Bylo také logickou pojmovou analýzou vysvětleno, co tento pojem
běžně znamená při rozdělení slov a také uvedené judikáty ukázaly, jak se s pojmem veřejný zájem
pracuje v současném soudním systému. Uvedené metody a prostory zkoumání tedy poskytly
bohatou zásobu informací o pojmu veřejný zájem.
Přínos práce spočívá také v počtu poznatků o tom, co veřejný zájem definuje a jak s ním
dále pracovat. Za nejužitečnější poznatek, který práce přinesla je to, že správní orgány by samy
neměly tvořit veřejné zájmy a vkládat je do řízení. Mají pracovat pouze s veřejnými zájmy, které do
řízení vstupují ze zákonů, které s nimi pracují a tyto veřejné zájmy mají správní orgány pouze
konkretizovat pro konkrétní případ při poznání specifik tohoto případu. Důležitý je také poznatek
spočívající v poměřování více veřejných zájmů, kdy je nutno z každého veřejného zájmu zachovat
vždy jeho jádro a není možné tedy jeden veřejný zájem úplně v uvažování eliminovat a plně
upřednostnit druhý.
V rámci zkoumání veřejného zájmu v právu je možné nyní postupovat ve více rovinách.
Jednak v rovině zkoumání pojetí veřejného zájmu v rámci právní úpravy a hledání společných
znaků v této úpravě. Podobný postup je možné aplikovat i v druhé rovině a to při zkoumání
rozhodnutí různých orgánů veřejné správy a hledání společných znaků v těchto rozhodnutích. Je
také možno, na základě poznatků uvedených v této práci, vytvořit jasný návod pro zákonodárce, jak
veřejný zájem legislativně upravit, jak zákonem stanovit jeho chápání.
Díky této práci je nyní možnost mnohem pohodlněji v rámci práva pojem veřejný zájem v
31
jeho obecné rovině pochopit a mít jasnou představu o tom, co tento pojem v právní vědě znamená a
jak jej dále uchopit.
32
Seznam použitých pramenů
Knižní zdroje
1. BEJČEK, Josef. Veřejný zájem v obchodním právu. Sborník příspěvků z VI. mezinárodní
vědecké konference pořádané katedrou obchodního práva. 1. vyd. Brno: Masarykova
univerzita, 2008, 187 s. ISBN 9788021045743.
2. COCHRAN E. Clarke. Political Science and „The Public Interest“. The Journal of Politics.
1974, vol. 36, no. 2. s. 327-355. ISSN 0022-3816 .
3. GOULLI, Rochdi. Veřejný zájem: pozitivní přístupy a stručné ekonomické teze. In: MALÝ,
Ivan. Problémy definování a prosazování veřejného zájmu. Brno: ESF MU Brno, 1999. s. 9-
15. ISBN 80-210-2236-1.
4. HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009. 837 s.
ISBN 9788074000492.
5. HENDRYCH, Dušan a FIALA, Josef. Právnický slovník. 3. podstatně rozš. vyd. Praha: C.H.
Beck, 2009. 1459 s. ISBN 9788074000591.
6. MALÝ, Ivan. Problémy definování a prosazování veřejného zájmu. Sborník referátů z
teoretického semináře.1999. první vyd. Brno: MU. 216 s. ISBN 80-210-2236-1.
7. MAREK, Jiří. Pokus o vymezení ekonomické charakteristiky pojmu „veřejný zájem“ ve
vztahu k pojmům „veřejný prospěch“ a „veřejný statek“. In: MALÝ, Ivan. Problémy
definování a prosazování veřejného zájmu. Brno: ESF MU Brno, 1999. s. 17-20. ISBN 80-
210-2236-1.
8. PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 6. doplněné a aktualizizované vydání, . Brno:
MU Doplněk Brno, 2004. 356 s. ISBN 8021033509.
9. PRŮCHOVÁ, Ivana a CHYBA, Jaroslav. Omezení vlastnického práva k pozemku z důvodu
obecného zájmu. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1998, 185 s. ISBN 802101959x.
10. ŽIŽLAVSKÝ, Martin. Mediální a logický význam kategorie veřejný zájem. In: MALÝ,
Ivan. Problémy definování a prosazování veřejného zájmu. Brno: ESF MU Brno, 1999.
s. 81-86. ISBN 80-210-2236-1.
Diplomové práce
1. MÜLLER, Roman. Orgány ochrany veřejného zájmu (Nejvyšší kontrolní úřad a Úřad pro
zastupování státu ve věcech majetkových) [online]. Brno, 2010 [cit. 21. 6. 2014]. Diplomová
33
práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Dostupné z:
<http://is.muni.cz/th/134899/pravf_m/>
Právní předpisy
1. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů In:
CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 21.6.2014]
2. Zákon č. 89/2012 Sb. občanský zákoník In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační
systém]. ATLAS consulting [cit. 21.6.2014]
3. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů In: CODEXIS
ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 21.6.2014]
4. Zákon č. 266/1994 Sb. o drahách, ve znění pozdějších předpisů In: CODEXIS ACADEMIA
[právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 21.6.2014]
5. Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve
znění pozdějších předpisů In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS
consulting [cit. 21.6.2014]
6. Zákon č. 219/2000 Sb. o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích,
ve znění pozdějších předpisů In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém].
ATLAS consulting [cit. 21.6.2014]
7. Zákon č. 159/2006 Sb. o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů In: CODEXIS
ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 21.6.2014]
8. Zákon č. 114/ 1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů In:
CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 21.6.2014]
9. Zákon č. 71/1967 Sb. Správní řád, ve znění pozdějších předpisů In: CODEXIS ACADEMIA
[právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 21.6.2014]
10. Zákon č. 244/1992 Sb. Zákon České národní rady o posuzování vlivů na životní prostředí,
ve znění pozdějších předpisů In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém].
ATLAS consulting [cit. 21.6.2014]
Soudní rozhodnutí
1. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 10. 5. 2013, sp. zn. 6 As 65/2012 – 161.
Nejvyšší správní soud. [online]. [cit. 21.6.2014]. Dostupné z:
http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2012/0065_6As__120_20130521155800_pr
evedeno.pdf
34
2. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23. 6. 2011. sp. zn. 6 As 8/2010 – 323.
Nejvyšší správní soud. [online]. [cit. 21.6.2014]. Dostupné z:
http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2010/0008_6As__100_20110715104546_pr
evedeno.pdf
3. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04. Ústavní soud.[online].
[cit. 21.6.2014]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-24-04
4. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 10. 2012, sp. zn. 5 Ca 77/2009 – 126, cit.
podle Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 10. 5. 2013, sp. zn. 6 As 65/2012 –
161. Nejvyšší správní soud. [online]. [cit. 21.6.2014]. Dostupné z:
http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2012/0065_6As__120_20130521155800_pr
evedeno.pdf
5. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 5. 2009, sp. zn. 7 Ca 162/2008 – 173.
Městský soud v Praze, cit. podle Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23. 6.
2011. sp. zn. 6 As 8/2010 – 323. Nejvyšší správní soud. [online][cit. 21.6.2014]. Dostupné z:
http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2010/0008_6As__100_20110715104546_pr
evedeno.pdf
6. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 7. 9. 2009, sp. zn. 7 Ca 162/2008 – 184. Městský
soud v Praze, cit. podle Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23. 6. 2011. sp.
zn. 6 As 8/2010 – 323. Nejvyšší správní soud. [online]. [cit. 21.6.2014]. Dostupné z:
http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2010/0008_6As__100_20110715104546_pr
evedeno.pdf
7. Rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2005, sp. zn. 7 Ca 137/2004 – 46.
Městský soud v Praze, cit. podle Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23. 6.
2011. sp. zn. 6 As 8/2010–323. Nejvyšší správní soud. [online]. [cit. 21.6.2014]. Dostupné z:
http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2010/0008_6As__100_20110715104546_pr
evedeno.pdf
8. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2008 sp. zn. 6 As 9/2006 – 99. Městský
soud v Praze, cit. podle Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23. 6. 2011. sp.
zn. 6 As 8/2010 – 323. Nejvyšší správní soud. [online]. [cit. 21.6.2014]. Dostupné z:
http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2010/0008_6As__100_20110715104546_pr
evedeno.pdf
35
Internetové zdroje
1. CÉZOVÁ, Veronika. Pražané, pozor na místa veřejného zájmu. Mohou vám tam odtáhnout
auto. iRegiony. [online]. Rádio Impuls, publikováno 20. 3. 2014 [cit. 21. 6. 2014]. Dostupné
z: http://regiony.impuls.cz/praha/prazane-pozor-na-mista-verejneho-zajmu-mohou-vam-tam-
odtahnout-auto-20140320-td6p.html
2. ČECHOVÁ, Linda a KOFROŇ, Martin. Zákon o statusu veřejné prospěšnosti od roku 2014.
CFOworld. [online]. IDG Czech republic a.s., publikováno 17. 10. 2013. [cit. 21. 6. 2014].
ISSN 1805-4714. Dostupné z: http://cfoworld.cz/legislativa/zakon-o-statusu-verejne-
prospesnosti-od-roku-2014-2646
3. ČTK. Průvodci budou opět vázanou živností, zvažuje MMR. Blesk.cz.[online]. CZECH
NEWS CENTER, publikováno 21. 3. 2014 [cit. 21. 6. 2014]. ISSN 1213-8991. Dostupné z:
http://www.blesk.cz/clanek/live-ekonomika/241232/pruvodci-budou-opet-vazanou-zivnosti-
zvazuje-mmr.html
4. JANUŠ, Jan. Nejvyšší správní soud definoval veřejný zájem. Právní rádce [online].
Economia, publikováno 20. 5. 2013. [cit. 21. 6. 2014]. ISSN 1213 – 7693. Dostupné z:
http://pravniradce.ihned.cz/c1-59909370-nejvyssi-spravni-soud-definoval-verejny-zajem
5. KOFROŇ, Martin a KRAUS, Radek. Status veřejné prospěšnosti jako nový přívlastek
právnických osob. CFOworld. [online]. IDG Czech republic a. s., publikováno 16. 5. 2013.
[cit. 21. 6. 2014]. ISSN 1805-4714. Dostupné z: http://cfoworld.cz/legislativa/status-
verejne-prospesnosti-jako-novy-privlastek-pravnickych-osob-2365
6. ŘÍHA, David. K teorii veřejné volby. Filozofický klub 2008 [online]. Publikováno 5. 4.
2011. [cit. 21. 6. 2014]. Dostupné z: http://www.filosoficky-klub.cz/2011/04/05/k-teorii-
verejne-volby/
7. Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní
ochraně v záležitostech životního prostředí. [online]. [cit. 21. 6. 2014]. Dostupné z:
http://www.ucastverejnosti.cz/cz/text-umluvy/#clanek2
8. Veřejný zájem pro účely § 22 odst. 2 zákona ZMS. Úřad pro zastupování státu ve věcích
majetkových [online]. [cit. 21. 6. 2014]. Dostupné z: http://www.uzsvm.cz/verejny-zajem-
344-0-85/verejny-zajem-pro-ucely-c2a7-22-odst-2-zakona-zms-741/