2015:27

Den ifrågasatta avgiften

Om arrangörers skyldighet att ersätta polisens bevakningskostnader

MISSIV

DATUM DIARIENR

2015-12-08 2014/27-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2014-01-23 Ju2014/409/L4

Regeringen Justitiedepartementet 103 33 Stockholm

Uppdrag till Statskontoret att utvärdera effekterna av avskaffandet av ersättningsskyldigheten för polisens kostnader för ordningshållning Regeringen gav den 23 januari 2014 Statskontoret i uppdrag att utvär-dera effekterna av avskaffandet av ersättningsskyldigheten för poli-sens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. Ersättningsskyldigheten avskaffades den 1 januari 2014 (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56). Statskontoret överlämnar härmed sin redovisning av uppdraget i rapporten Den ifrågasatta avgiften. Om arrangörers skyldighet att ersätta polisens bevakningskostnader (2015:27). Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Utred-ningschef Marie Uhrwing och utredare Åsa von Sydow, fördragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Matsson Åsa von Sydow

POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. registrator@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll

Sammanfattning 7 1 Inledning 11 1.1 Statskontorets uppdrag 12 1.2 Lång tradition av att anordnare betalar 12 1.3 Ersättningsskyldigheten ifrågasätts och tas bort 13 1.4 Störst behov av polisbevakning vid fotbollsderbyn 13 1.5 Insatser vid och påverkan av ett fotbollsderby 15 1.6 Genomförandet av uppdraget 19 1.7 Begrepp 21 1.8 Rapportens disposition 21 2 Vad innebar ersättningsskyldigheten? 23 2.1 Vem ansvarar för vad? 23 2.2 När och för vem gällde ersättningsskyldigheten? 24 2.3 Hur gick ett ärende till? 25 2.4 För vilka kostnader skulle ersättning tas ut? 29 3 Varför togs ersättningsskyldigheten bort? 31 3.1 Konsertarrangörer vana att betala 31 3.2 Idrottsaktiebolagen ifrågasätter att de ska betala 32 3.3 Problem vid tillämpningen av lagstiftningen 34 3.4 Lagstiftningen utreds och avskaffas 35 4 Hur tillämpades ersättningsskyldigheten? 37 4.1 Intäkter för polisbevakning 37 4.2 Ersättningsskyldigheten tillämpades olika 43 4.3 Kostnaderna i vissa fall större än intäkterna 43 4.4 Beslut om belopp överklagades systematiskt 44 4.5 Sammanfattande iakttagelser 46 5 Hur har polisens kostnader förändrats? 49 5.1 Ingen förändring av polisens kostnader i stort 49 5.2 Anordnares insatser har inte minskat 50 5.3 Sammanfattande iakttagelser 53

5

6 Hur har polisens insatser och anordnares arbete förändrats? 55

6.1 Minskad administrativ börda 55 6.2 Polisen har ökat fokus på villkor 56 6.3 Arrangörerna har viss förståelse för villkor 57 6.4 Graderat polisarbete 57 6.5 Arrangörernas arbete har inte förändrats 58 6.6 Sammanfattande iakttagelser 58 7 Vilka andra effekter har reformen haft? 59 7.1 Samverkansklimatet har förbättrats 59 7.2 Inga synliga effekter på ordning och säkerhet 61 7.3 Tänkbart att utbudet av evenemang kan ha påverkats 62 7.4 Sammanfattande iakttagelser 62 8 Slutsatser 63 8.1 Avskaffandet har inte påverkat polisens kostnader 63 8.2 Bättre samverkansklimat ännu utan synlig effekt på

ordningen 65 8.3 Polisen ändrar arbetssätt för att öka trygghet och minska

kostnader 66 Referenser 69

Bilaga Regeringsuppdraget 71

6

Sammanfattning

Sedan den 1 januari 2014 ska arrangörer inte längre ersätta polisens kost-nader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster som anordnas i vinstsyfte. Statskontoret har fått i upp-drag av regeringen att analysera effekterna av att avskaffa ersättnings-skyldigheten.

Ersättningsskyldigheten ifrågasattes och avskaffades Lagstiftningens innehåll har varierat genom åren, men någon form av ersättningsskyldighet har funnits sedan 1868. Ersättningsskyldigheten gällde enbart vid evenemang som anordnades i vinstsyfte och ideella föreningar har varit undantagna. Det har länge funnits en acceptans för att arrangörer av evenemang som grundar sig på kommersiella intressen, som till exempel konserter, ska ersätta staten för polisens bevaknings-kostnader. Det var först när polisen började tillämpa ersättningsskyldig-heten på idrottsaktiebolag som lagstiftningen började ifrågasättas och därefter togs bort. Vissa idrottsklubbar är nämligen organiserade som aktiebolag och andra som ideella föreningar, och ersättningsskyldig-heten för enbart idrottsaktiebolagen uppfattades som orättvis.

Polisens kostnader oförändrade Polisens kostnader för ordningshållning har inte förändrats på grund av att ersättningsskyldigheten togs bort. Arrangörernas insatser för ordning och säkerhet har inte heller minskat. Det innebär att arrangörerna inte har vältrat över kostnaderna för ordningshållning till polisen, som en effekt av avskaffandet.

Polisen har fortfarande mycket höga kostnader i samband med vissa spe-cifika arrangemang, särskilt fotbollsderbyn i Stockholm. I de fallen har det inte gjort någon skillnad att ta bort ersättningsskyldigheten.

7

Ersättningarna gav relativt blygsamma intäkter till statskassan, och i samband med vissa evenemang motsvarade de inte polisens faktiska kostnader. Vidare skapade ersättningsskyldigheten en oproportionerligt stor administrativ belastning för polisen. Detta arbete tog resurser från rättsfunktionen, tillståndsfunktionen och den operativa verksamheten.

Bättre samverkansklimat ännu utan synlig effekt på ordningen Under den korta tid som ersättningsskyldigheten tillämpades på idrotts-aktiebolagen var samarbetsklimatet kyligt mellan polisen och de aktuel-la klubbarna. Enligt båda parter fungerar samverkan påtagligt bättre efter att ersättningsskyldigheten har avskaffats. Statskontoret har dock inte sett några tecken på att det förbättrade samarbetsklimatet haft någon effekt på ordningen; i detta avseende kvarstår fortfarande stora problem, främst i Stockholm. Vi kan heller inte bedöma om några effekter av det förbättrade ordningsläget kan tänkas komma längre fram.

Villkorsgivningen en mer framkomlig väg Sammantaget var ersättningsskyldigheten inget effektivt verktyg för polisen vid idrottsevenemang. Vid konserter och festivaler har det fungerat bättre, men där förekommer sällan ordningsstörningar i samma omfattning som vid framför allt fotbollsderbyn.

I dag återstår villkoren i samband med tillståndsgivningen som polisens verktyg. Genom tillstånden har polisen stora möjligheter att sätta villkor inför ett evenemang, till exempel ett fotbollsderby. Exempel på villkor som kan ställas upp om ordningen och säkerheten vid tidigare evene-mang inte kunnat upprätthållas är att begränsa antalet åskådare på stå-plats, sektionera ståplatsläktare eller ställa in evenemanget.

Polisen för en dialog med arrangörerna när man anger villkoren för ett evenemang. Både polisen och fotbollsklubbarna uppger också, som ovan nämnts, att samarbetsklimatet har förbättrats avsevärt sedan ersätt-ningsskyldigheten togs bort. Det bör nu därför finnas goda möjligheter att fördjupa dialogen och formulera skärpta villkor inför högriskevene-mang såsom fotbollsderbyn.

En annan fördel är att polisen slipper göra kostnadsvärderingar inför varje evenemang och i stället kan bredda perspektivet och relatera

8

villkorsgivningen till samhällets förväntade totala kostnader för ett evenemang. Allmänna medel ska användas på ett så effektivt och ända-målsenligt sätt som möjligt. Därför är det rimligt att minska de samhälle-liga kostnaderna för främst vissa fotbollsmatcher.

9

10

1 Inledning

Den 1 januari 2014 trädde ett antal ändringar i ordningslagen (1993:1617) i kraft.1 Ändringarna innebär att det inte längre finns någon skyldighet att ersätta polisens kostnader för att hålla ordning vid offent-liga tillställningar och allmänna sammankomster.2 Tidigare var den som i vinstsyfte anordnar en offentlig tillställning, exempelvis ett idrotts-arrangemang eller en festival, skyldig att ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid evenemanget. Om det fanns särskilda skäl kunde det även gälla allmänna sammankomster, exempelvis kon-serter.

Avskaffandet av ersättningsskyldigheten innebär inte någon förändring av ansvarsfördelningen vid offentliga tillställningar och allmänna sam-mankomster, utan det är fortfarande anordnaren som har huvudansvaret för ordning och säkerhet.

I propositionen som låg till grund för beslutet om reformen angavs att effekterna av avskaffandet bör utvärderas.3 Regeringen ville på så sätt kontrollera att förändringen inte får oönskade konsekvenser, som exem-pelvis att anordnare övervältrar sina skyldigheter på polisen. Under riks-dagsbehandlingen underströk Justitieutskottet särskilt vikten av en sådan utvärdering.4

1 Prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56. 2 För en redovisning av vilka evenemang som räknas som offentliga tillställningar res-pektive allmänna sammankomster, se avsnitt 2.2. 3 Prop. 2013/14:1, s. 555. 4 Finansutskottets betänkande 2013/14:FiU1 Utgiftsramar och beräkning av statsin-komsterna, Bilaga 8 Justitieutskottets yttrande, s. 482-484.

11

Statskontorets uppdrag Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera effekterna av att avskaffa ersättningsskyldigheten för polisens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. I uppdraget ingår att analysera om polisens insatser och anordnares arbete för att upprätthålla ordning och säkerhet vid evenemangen förändrats i något avseende med anledning av reformen. Statskontoret ska även ana-lysera om avskaffandet lett till andra effekter av betydelse. Kostnads-aspekterna ska belysas särskilt.

Lång tradition av att anordnare betalar Det är arrangören som har huvudansvaret för ordning och säkerhet vid ett evenemang.5 Polisen ansvarar för att övervaka den allmänna ord-ningen och säkerheten.6 Inom det område som anordnaren ansvarar för ska polismyndigheten endast sköta kvalificerade uppgifter, det vill säga främst förhindra brott, ingripa när brott begåtts och övervaka trafiken.

Diskussionen om ersättning för polisbevakning handlar främst om huru-vida samhället eller anordnaren ska stå för kostnaderna för polisens insatser. Det finns dock en lång tradition av att anordnaren ska ersätta dessa kostnader. Ända sedan 1868 års ordningsstadga för rikets städer har anordnare av en tillställning kunnat åläggas att ersätta kostnaden för polisbevakning.7 Innehållet i lagstiftningen har varierat under årens lopp men en genomgående princip har varit att den som anordnar rena nöjes-tillställningar i vinstsyfte ska betala för polisens bevakningskostnader. Däremot har ideella föreningar varit undantagna.

Den nu gällande ordningslagen (1993:1617) trädde i kraft den 1 april 1994.8 Bestämmelserna om ersättningsskyldighet anger att den som av

5 2 kap. 16 § ordningslagen. 6 2 § polislagen. 7 Justitiedepartementet (2013) Ersättning för polisbevakning, Ds 2013:24, s. 29. 8 Prop. 1992/93:210, bet. 1993/94:JuU1, rskr. 1993/94:1. I förarbetena till ordningslagen framhölls att den ordningslagstiftning som gällt ditintills varit oöverskådlig och svårtill-gänglig såväl för enskilda som för de myndigheter som hade till uppgift att tillämpa den. Det ansågs därför angeläget att lagstiftningen på området blev mer överskådlig och lättillgänglig.

12

kommersiella skäl anordnar till exempel ett idrottsarrangemang, en festival eller konsert som kunde medföra ordningsstörningar också ska stå för kostnaderna för dessa.

Ersättningsskyldigheten ifrågasätts och tas bort

Många anordnare av allmänna sammankomster, exempelvis konsert-arrangörer, bedriver tydligt en kommersiell verksamhet och har därför relativt lång vana av att betala för polisens bevakningskostnader.

Vissa idrottsklubbar har sedan 1999 valt att bedriva sin verksamhet i aktiebolagsform istället för i ideella föreningar. I och med detta blev de ersättningsskyldiga för polisens bevakningskostnader. Inom idrotten fanns med andra ord ingen tradition av att betala för dessa kostnader, och systemet har fått stark kritik. Det är framför allt idrottsaktiebolagen i Stockholm som varit kritiska, vilket beror på dels höga kostnader för polisbevakningen, dels det faktum att enbart idrottsaktiebolagen blev ersättningsskyldiga.

Skyldigheten att ersätta polismyndighetens kostnader togs bort från ord-ningslagen från och med den 1 januari 2014.9 Som motiv angav rege-ringen bland annat att regleringen gett upphov till avgränsnings- och tillämpningsproblem. Regeringen poängterade dock att anordnaren även fortsättningsvis har huvudansvaret för ordning och säkerhet.10

I kapitel 2 och 3 fördjupar vi oss i regleringen och tillämpningen av ersättningsskyldigheten, på vilka sätt den ifrågasattes och varför den avskaffades.

Störst behov av polisbevakning vid fotbollsderbyn

Majoriteten av de evenemang som anordnas inom kulturområdet kräver relativt begränsade bevakningsinsatser av polisen för att bibehålla ord-ning och säkerhet. Ordningsstörningar vid konserter och festivaler kan

9 Prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56. 10 Prop. 2013/2014:1 Budgetpropositionen för 2014, s. 552-555.

13

handla om enstaka småstölder och omhändertagande för berusning. Större publik och större alkoholintag ger fler ordningsstörningar. De flesta idrottstävlingar kräver som regel också begränsade bevaknings-insatser av polisen. Det finns dock vissa undantag inom framför allt fot-boll och ishockey, där behovet av polisbevakning i vissa fall kan bli stort.

Våld och fotboll har följts åt under fotbollshistorien, i Sverige såväl som internationellt, och det finns en stark koppling mellan fotboll, våld, unga män och alkohol. År 1906 inträffade det första publikbråket i Sverige som fick större uppmärksamhet, men redan tidigare fanns officiella skrifter som angav att domaren bör skyddas mot spelarens och publikens ogillande samt att det bör finnas en avspärrad väg mellan omklädnings-rummet och spelplanen.11

En knäckfråga i debatten har gällt om stöket vid fotbollsmatcherna ska anses vara ett idrottsproblem eller ett samhällsproblem. Det finns en kärna av kriminella personer som dras till fotboll för att utöva våld i olika former, och idrottsaktiebolagen anser att detta i första hand är ett samhällsproblem som idrottsklubbarna inte ensamma kan ansvara för.

En nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstör-ningar i samband med idrottsevenemang har tagits fram.12 Polisen, Svenska Fotbollförbundet, Svensk Elitfotboll, Svenska Ishockeyförbun-det och Svenska Hockeyligan har förbundit sig att arbeta tillsammans i enlighet med strategin. Regeringen har sedan 2011 en nationell samord-nare som arbetar för att stärka den positiva supporterkulturen och mot-verka idrottsrelaterad brottslighet. Samordnaren ska verka för att de åtgärder som följer av den ovan nämnda nationella strategin genomförs

11 Radmann, Aage (2013) Huliganlandskapet. Medier, våld och maskuliniteter. Malmö: Malmö Högskola, s. 23. 12 Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) En nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med idrottsevenemang, 2014–2017 och Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) Handledning till Nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med idrottsevenemang, 2014–2017.

14

för att uppnå visionen om att idrottsevenemang blir välkomnande, tryg-ga, säkra och stämningsfulla för alla.13

Insatser vid och påverkan av ett fotbollsderby

De största kostnaderna för polisbevakning uppstår vid fotbollsderbyn i Stockholm (se vidare kapitel 4). Statskontoret har därför följt med poli-sen under en av dessa matcher för att observera händelseförloppet.

Lägesbild från ett fotbollsderby

Fotbollsderbyn börjar med att ett antal av lagens respektive supportrar träffas och gemensamt tar sig till arenan. I vissa fall genomförs en gemensam marsch som utannonserats av supportrarna i förväg via bland annat sociala medier. I det fallet vi observerade marscherade cirka 200 supportrar från en gemensam uppsamlingsplats till arenan. Polisen hade spärrat av den aktuella vägen, vilket bland annat innefattade en av Stock-holms centrala gator och en bro under rusningstrafik, vilket i sin tur påverkade människors möjlighet att ta sig hem från jobbet.

Supportrarna som gick i första ledet var maskerade, och övriga support-rar var i stor utsträckning svartklädda. Med jämna mellanrum stannade marschen av och supportrarna skanderade sånger med tillhörande rörel-ser samtidigt som de eldade bengaler och brände av knallskott. Många förbipasserande stannade på håll och tittade. Ju närmare marschen kom, desto fler människor förflyttade sig in i de närliggande kvarteren. Små-barnsfamiljer gick raskt iväg med barnvagnarna för att komma ifrån de höga ljuden från knallskotten och röken från bengalerna.

Efter själva marschen följde ett städteam, bestående av två gatusop-ningsmaskiner och fyra städare, som till fots plockade respektive sög upp skräp såsom tomma flaskor, påsar och papper. De var dessutom tvungna att se upp så de inte råkade få med en bengal som ännu inte

13 Socialdepartementet Protokoll 2015-01-30 Uppdrag som nationell samordnare för att stärka den positiva supporterkulturen och motverka idrottsrelaterad brottslighet. Dnr S2015/642/FS.

15

slutat brinna. Den typ av bengaler som supportrarna använder kan inte släckas utan måste få brinna ut av sig själva innan de kasseras.

Vid ett tillfälle passerade marschen en tunnelbanestation där ett träplank skilde gångvägen och perrongen åt. Ett antal supportrar kastade tomma glasflaskor över träplanket ned på perrongen utan att de kunde se vad som fanns där nere. Polisen fick fösa undan människorna på perrongen för att de inte skulle träffas av nedfallande glasflaskor. Vid upprepade tillfällen urinerade supportrar längs gångvägen mot väggar, broräcken och byggnader. Väl framme vid arenan leddes de två lagens supportrar in genom separata ingångar. Polisen och ordningsvakter följde noga ankomsten för att hindra eventuella rusningar där supportrar från de olika lagen försökte bryta sig ur strömmen för att komma åt att bråka med varandra. Samtidigt skulle de se till att övrig publik kunde komma fram till arenaentréerna på ett tryggt sätt.

Under matchens gång eldades bengaler i sådan omfattning att matchen vid ett tillfälle fick avbrytas under drygt 30 minuter på grund av rök-utveckling. Ordningsvakter fick vid några tillfällen tillkalla polisen till läktaren där vi stod för att föra bort supportrar som betedde sig hotfullt mot andra i publiken. Efteråt fick vi veta av polisen att det under bengal-bränningarna finns supportrar som bränner sig, men att dessa skador sällan rapporteras till någon.

Efter matchen leddes de två lagens supportrar ut via olika entréer. Vi passerade ett utsläpp och såg hur supportrar betedde sig aggressivt mot polisen, bland annat genom att kasta flaskor, och bråk uppstod.

De två lagens supportar slussades till olika tunnelbanestationer. Stock-holms Lokaltrafik, SL, har som rutin att dirigera tunnelbanetågen så att de inte stannar och släpper av passagerare på samma stationer, för att undvika bråk mellan lagens supportrar.

Polis och anordnares insatser

Polisens insats i samband med ovan nämnda fotbollsderby bestod av 335 poliser som arbetade under tio timmar. Vidare deltog 12 ridande poliser och en helikopter. Dessutom tillkom arbete före och efter evenemanget

16

i form av exempelvis personalplanering, administration, operativ plane-ring, stabsmöten, och uppföljningsmöten, liksom utredning av de brott som begicks i samband med arrangemanget.

Polisens tillstånd till arrangören innehåller en rad villkor. Bland annat skulle det finnas 82 arenautbildade ordningsvakter som polisen förord-nat.14 Arrangören skulle också se till att minst 364 funktionärer (varav 100 publikvärdar, 6 sjukvårdare och 8 brandvakter) tjänstgjorde vid till-ställningen. Enligt uppgifter från hemmalaget tjänstgjorde 86 ordnings-vakter och 374 funktionärer (varav 110 publikvärdar, 6 sjukvårdare och 8 brandvakter). I polisens tillstånd anges alltså ett minsta personaluttag och det är enligt både polis och arrangörer relativt vanligt förekomman-de att arrangören själv väljer att ta in fler.

Vid matchen tjänstgjorde också tre delegater utsedda av Svenska Fot-bollförbundet för att kvalitetssäkra arrangemanget.

Resurser för att hantera denna typ av matcher krävs även av andra aktö-rer, som exempelvis SL15, Räddningstjänsten, sjukvården och andra kommunala förvaltningar.

Ordningsstörningar och brottslighet

Vi har bett polisen om uppgifter angående antalet ordningsstörningar och brott under just den match vi besökte. Underlaget som inkommit visar att polisens resursuttag, antalet ordningsstörningar och mängden brott i samband med matchen motsvarar ett vanligt fotbollsderby i Stockholm.

Enligt polisen rör det sig om hundratals brott mot ordningslagen eller framkallande av fara för annan, i form av användning av pyroteknik inne på arenan. Man uppskattar att omkring 250 pyrotekniska pjäser antändes inne på arenan och omkring 100 utanför. Därutöver upprättades anmäl-ning om 22 brott som har samband med den fotbollsmatch som arrange-rades. Bland dessa kan nämnas tre fall av våld mot tjänsteman, då en

14 Polisen Bevis om anmälan 2015-05-20. Dnr A048.600/2015. 15 Högriskmatcherna kostar SL omkring 1,35 miljoner kronor per år. Dagens Nyheter 2015-12-03 ”Polisen får ta notan för matchbråk”.

17

ordningsvakt exempelvis fick ett knytnävsslag i magen och polisperso-nal utsattes för slag och sparkar. Vidare förekom fyra fall av våldsamt upplopp, då en folksamling på cirka 150 personer i samförstånd gick till förenat våld genom att maskera sig och kasta stenar, knallskott och bengaler mot polis och ordningspersonal.

Utöver dessa brott omhändertogs ett stort antal personer enligt polis-lagen och lagen om omhändertagande av berusade personer m.m. På en gata mötte polisen en folksamling om drygt 100 personer vilka rör sig aggressivt i riktning mot en plats där en annan samling befinner sig. Delar av folksamlingen maskerade sig och signalerade med kroppssprå-ket att de tänkte ge sig in i strid. Totalt 15 svarta luvor och 9 tandskydd togs i beslag. I detta fall omhändertogs 99 personer och transporterades iväg med bussar utanför Stockholm. Totalt 16 av de omhändertagna var under 18 år och kördes hem eller till socialjouren på Södermalm.

Under insatsen skadades 13 poliser.

Samhället påverkas

En derbymatch är inte bara resurskrävande för polisen och arrangören, utan den kräver också, som ovan nämnts, insatser av exempelvis SL, räddningstjänsten, sjukvården och kommunen. Allmänheten påverkas också. Pendlare kan få svårt att ta sig hem från jobbet och människor längs vägen till och från arenan kan uppleva oro och osäkerhet. Offent-liga platser skräpas ned och utsätts för skadegörelse. Dessutom riskerar poliser att få arbetsskador, och supportrar och förbipasserande riskerar hörselskador av knallskott. Eldandet av illegal pyroteknik, så kallade bengaler, innebär också en säkerhetsrisk eftersom hög temperatur upp-nås i en folksamling med mycket tändbart material såsom jackor och flaggor.

18

Genomförandet av uppdraget I detta avsnitt beskriver vi hur utredningsuppdraget har genomförts.

Metod

Statskontoret har hållit ett flertal intervjuer med polisen på nationell nivå, däribland representanter från ekonomiavdelningen, nationella ope-rativa avdelningen, rättsavdelningen och utvecklingsavdelningen. Från ekonomiavdelningen har vi fått uppgifter om nationella avgiftsintäkter för polisbevakning. Vi har också genomfört två fallstudier – i Stockholm och Göteborg eftersom det är här bevakningskostnaderna varit störst i landet. Stockholm är huvudsäte för tre av landets största idrottsaktie-bolag, medan Göteborg har en större tonvikt på evenemang inom konsert- och nöjessektorn. Vi har träffat representanter från både den administrativa och den operativa verksamheten i Stockholm och Göte-borg och fått uppgifter från deras ekonomisystem angående polisbevak-ning.

Vidare har vi gjort strukturerade telefonintervjuer med företrädare för landets samtliga polisregioner utifrån ett frågeformulär. Frågorna gällde om och i så fall i vilken utsträckning regionens tidigare polismyndig-heter begärt ersättning för sina kostnader för ordningshållande. Vidare efterfrågade vi hur polisens arbete påverkades av skyldigheten att ta betalt, och vilka effekterna blev när kravet om ersättningsskyldighet togs bort. Ytterligare en central frågeställning gällde vilka kostnader polisen kan få fram i efterhand för de aktuella åren.

Utöver de intervjuer som genomförts med polisen har vi även träffat och intervjuat företrädare för de tre fotbollsaktiebolagen AIK Fotboll AB, Djurgårdens Elitfotboll AB och Hammarby Fotboll AB. Vidare har vi intervjuat företrädare för Svenska Fotbollförbundet och Svensk Elitfot-boll. När det gäller ishockey har företrädare för Svenska Hockeyligan (SHL) intervjuats. Företrädarna för Djurgården och AIK har även fått besvara frågor gällande sina ishockeylag. Vi har dessutom genomfört en deltagande observation där vi följde med polisen i Stockholm på ett fot-bollsderby.

19

När det gäller konsert- och nöjesarrangörer har vi intervjuat Live Nation, United Stage, Nöjet AB samt SPG Live/Live Nation.

Inga uppgifter om nationella kostnader

Polisens årsredovisning eller underlag innehåller inga uppgifter om nationella kostnader för ordningshållning. Kostnaderna för bevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster har inte redo-visats enhetligt och inte heller rapporterats in i ett och samma system. Det var upp till var och en av länspolismyndigheterna att bestämma hur denna verksamhet skulle redovisas.

Under tidsperioden som detta uppdrag avser har polisen dessutom om-organiserats, vilket bland annat har medfört nya system och arbetssätt för inrapportering. Det är därför inte möjligt att jämföra kostnadsut-vecklingen mellan de tidigare länspolismyndigheterna och de nuvarande regionerna.

Det går att få fram uppgifter om den beräknade kostnaden vid tillstånds-givningen, och i många fall också den faktiska kostnaden (det vill säga den avgift som anordnaren fick betala). Att ta fram dessa uppgifter krä-ver emellertid ett stor manuellt arbete, samtidigt som kvaliteten på upp-gifterna är ojämn. Vi har därför valt att enbart be Polisregion Stockholm ta fram uppgifter, eftersom denna region står för hälften av landets intäk-ter från avgifter för polisbevakning.

Uppgifter om polisens intäkter finns nationellt

Det finns däremot uppgifter om polisens intäkter för ordningshållning, det vill säga de avgifter som anordnare betalat in för polisens bevak-ningskostnader över hela landet. På grund av överklaganden kan det finnas en viss eftersläpning och skillnad mellan intäkter och debiterade belopp. Kostnader som uppstod under ett år betalades således först under följande år, efter det att domstolen prövat överklagandet.

Polisens ekonomiavdelning har tagit fram uppgifter gällande avgifts-intäkterna mellan 2008 och 2015. I uppgifterna framgår de totala avgiftsintäkterna per länsmyndighet liksom andelen intäkter från idrotts-evenemang och kulturevenemang.

20

Projektgrupp och kvalitetssäkring

Arbetet har genomförts av Pia Brundin, Samuel Good (april-juni 2015) och Åsa von Sydow (projektledare). En intern referensgrupp har knutits till projektet. Som extern referensperson har vi haft den nationella samordnaren för att stärka den positiva supporterkulturen och motverka idrottsrelaterad brottslighet.16 Vidare har Polismyndigheten fått lämna synpunkter på de delar som berör deras verksamhet. På motsvarande sätt har följande aktörer fått lämna synpunkter på de delar av rapporten som berör deras verksamhet: AIK Fotboll AB, Djurgårdens Elitfotboll AB, Hammarby Fotboll AB, Svenska fotbollförbundet, Svensk elitfotboll, SHL samt SPG Live/Live Nation.

Begrepp Vi använder det mer allmänt förekommande begreppet arrangör som synonym för anordnare. Evenemang används som samlingsbegrepp för allmän sammankomst och offentlig tillställning.

Rapportens disposition Dispositionen för rapporten är upplagd på följande sätt: i kapitel 2 redo-görs för när och för vem ersättningsskyldigheten gällde, och hur anord-nares respektive polisens ansvar såg ut. Därefter redovisas i kapitel 3 motiven till att ersättningsskyldigheten togs bort. I kapitel 4 analyseras hur intäkterna för polisbevakningen fördelat sig mellan olika delar av landet och mellan evenemang inom idrotts- respektive kultur- och nöjes-området. I kapitel 5 analyserar vi hur polisens kostnader har förändrats efter att ersättningsskyldigheten togs bort, medan kapitel 6 redogör för hur polisens insatser och anordnares arbete har förändrats. I kapitel 7 beskriver vi vilka övriga effekter reformen har fått. Slutligen presenteras Statskontorets slutsatser i rapportens kapitel 8.

16 Socialdepartementet Protokoll 2015-01-30 Uppdrag som nationell samordnare för att stärka den positiva supporterkulturen och motverka idrottsrelaterad brottslighet. Dnr S2015/642/FS.

21

22

2 Vad innebar ersättningsskyldigheten?

I detta kapitel redogör vi för det ansvar anordnare respektive polis hade vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, när anord-naren var ersättningsskyldig. Vi beskriver också hur ett ärende om er-sättningsskyldighet gick till, vilka kostnader polisen kunde debitera och hur detta reglerades.

Vem ansvarar för vad? Även om skyldigheten att ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster togs bort från ordningslagen från och med den 1 januari 2014 är ansvars-fördelningen densamma även idag.

Anordnaren bär ansvaret

Anordnaren ska enligt ordningslagen svara för att det råder god ordning vid sammankomsten eller tillställningen.17 Det är med andra ord arran-gören som har huvudansvar för evenemanget och som är ansvarig för ordning och säkerhet i arenaområdet före, under och efter evenemanget. Arrangören har också ett övergripande samordningsansvar, och ska se till att riskerna för bränder och andra olyckor minimeras i samband med evenemanget. Därutöver bör arrangören uppfylla de rekommendationer som uppställs i Säkerhetsguide för evenemang, upprättad av Myndig-heten för samhällsskydd och beredskap.18

17 2 kap. 16 § ordningslagen. 18 Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) Handledning till Nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med idrotts-evenemang, 2014-2017, s. 29-30.

23

Polisen ska förhindra brott

Polismyndigheten ansvarar enligt polislagen för att övervaka den all-männa ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträf-fat.19 Polismyndigheten ska endast sköta kvalificerade uppgifter inom det område som anordnaren ansvarar för, det vill säga främst förhindra brott, ingripa när brott begåtts och övervaka trafiken.20

Polismyndigheten får ställa de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid arrangemanget (se avsnitt 2.3.3). Myndigheten kan också förbjuda en tillställning om det vid tidigare tillställningar av samma slag förekommit något som stred mot lagen eller om den med-förde oordning.21 Dessutom kan Polismyndigheten besluta att ställa in evenemanget om det inte räcker med mindre ingripande åtgärder. Enligt polislagen (SFS 1984:387) har Polismyndigheten möjligheter att avvisa, avlägsna eller omhänderta den som har brutit mot de ordningsregler som gäller för tillställningen.22

När och för vem gällde ersättningsskyldigheten?

Enligt ordningslagen var den som i vinstsyfte anordnade en offentlig till-ställning skyldig att ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning.23 Om det fanns särskilda skäl omfattade skyldigheten även den som i vinstsyfte anordnade en allmän sammankomst. I tabellen nedan exemplifieras vad som menas med allmän sammankomst och offentlig tillställning.

19 2 § polislagen. 20 Rikspolisstyrelsen Allmänna riktlinjer för uttag av ersättning för polisbevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, RA-510-1704/11, s. 3. 21 2 kap. 2 § ordningslagen. 22 Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) Handledning till Nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med idrotts-evenemang, 2014-2017, s 33. 23 2 kap. 26 § första stycket ordningslagen.

24

Tabell 1 Exempel på allmänna sammankomster och offentliga tillställningar

Allmän sammankomst24 Offentlig tillställning25 • Konserter • Demonstrationer • Föreläsningar och föredrag som hålls för undervisning • Teaterföreställningar • Biografföreställningar • Sammankomster för att framföra konstnärligt verk

• Idrottstävlingar • Festival • Danstillställningar • Marknader • Mässor

Ersättningsskyldigheten gällde inte ideella föreningar.26 Om det fanns särskilda skäl kunde polisens krav på ersättning sättas ned eller helt efterges.27

Enligt Rikspolisstyrelsens riktlinjer för ersättning för polisbevakning skulle syftet med att anordna ett visst evenemang vara avgörande, och man skulle inte ta hänsyn till det slutliga ekonomiska resultatet eller anordnarens generella vinstsyfte. 28 Om evenemanget anordnades av ett aktiebolag kunde man ta för givet att det fanns ett vinstsyfte. Detta utgick från 3 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551), som anger att om verksamheten inte syftar till att ge vinst till aktieägarna ska det uttryck-ligen anges i bolagsordningen.

Hur gick ett ärende till? Det krävs tillstånd för att anordna allmänna sammankomster och offent-liga tillställningar på offentliga platser.29 I detta avsnitt beskrivs hur ett ärende gick till medan ersättningsskyldigheten fanns. I figur 1 nedan

24 2 kap. 1 § första stycket ordningslagen. 25 2 kap. 3 § första stycket ordningslagen. 26 De ideella föreningar som var undantagna var så kallade kvalificerade ideella före-ningar, i enlighet med vad som anges i 7 kap. 7 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). 27 2 kap. 26 § tredje stycket ordningslagen. 28 Rikspolisstyrelsen Allmänna riktlinjer för uttag av ersättning för polisbevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, RA-510-1704/11, s. 3. 29 2 kap. 4 § ordningslagen.

25

illustreras processen, från det första steget när arrangören ansökte om tillstånd fram till det sista steget, när polisen fakturerade arrangören.

Figur 1 De olika stegen i ett tillståndsärende under tiden för ersättningsskyldigheten

Ansökan om tillstånd eller anmälan

Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar får inte anord-nas på offentlig plats utan tillstånd från polisen. Arrangörer får därmed ansöka om tillstånd hos polisen för sina evenemang. I övriga fall räcker anmälan.30 Konserter, fotbolls- och hockeymatcher sker oftast inte på offentliga platser utan på arenor och i dessa fall räcker det alltså med en anmälan. Stadsfestivaler å andra sidan sker ofta på offentlig plats och kräver ansökan om tillstånd. Ansökan om tillstånd och anmälan följer formellt samma process, med den skillnaden att en ansökan kan avslås.

Ansökan om tillstånd eller anmälan ska göras hos Polismyndigheten och ska om möjligt ha inkommit senast en vecka respektive fem dagar före sammankomsten eller tillställningen.31 Såväl ansökan som anmälan ska innehålla ”uppgifter om anordnaren, tiden för sammankomsten eller till-ställningen, dennas art och huvudsakliga utformning samt de åtgärder i fråga om ordning och säkerhet som anordnaren avser vidta”.32 Tanken är att sökanden eller anmälaren på en gång ska ge tillräckliga uppgifter för att myndigheten ska kunna bedöma sammankomsten eller tillställ-ningen från ordnings- och säkerhetssynpunkt.33

30 Under vissa förutsättningar kan det även vara anmälningsfritt, enligt 2 kap. 4 § 3 st och 2 kap. 5 § 2–3 st ordningslagen. 31 2 kap. 6 § ordningslagen. 32 2 kap. 7 § ordningslagen. 33 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 38–39.

Ansökan eller anmälan

•Anordnare lämnar in blankett

Tillståndsbevis eller bevis om anmälan

•Beslut av polisen•Innehåller:

beräknad kostnad och villkor

•Kan överklagas

Evenemang genomförs

•Polisen dokumenterar vilka resurser som används

Slutligt beslut

•Beslut av polisen•Innehåller: faktisk

kostnad•Kan överklagas

Faktura

•Kan bestridas

26

Analys av säkerhetsläget inför beslut

Polisen grundar sina beslut på bland annat på erfarenheter från tidigare evenemang och underrättelseinformation. Men också vilka åtgärder arrangören själv tänkt vidta för att trygga ordning och säkerhet. Ansökan remitteras internt i organisationen för att samla in underlag för beslut. Inför hockey- och fotbollsmatcher lämnar klubbarna in en säkerhetsplan till polisen.

Inför större evenemang, såsom stora konserter, festivaler eller fotbolls- och hockeymatcher, har de inblandade aktörerna såsom arrangör, polis och räddningstjänst ett planeringsmöte. Syftet är att få en så bra riskana-lys och planering av evenemanget som möjligt.

Polisens beslut ska enligt ordningslagen meddelas skyndsamt. Beslutet ska innehålla de villkor som Polismyndigheten meddelar för samman-komsten eller tillställningen.34

Polisen ställer villkor

Polismyndigheten får sätta upp de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid arrangemanget. Villkoren kan till exempel gäl-la under vilken tid sammankomsten eller tillställningen får pågå, hur många ordningsvakter som ska finnas på platsen eller i lokalen samt vilka skyddsanordningar som ska vidtas.35

Villkoren får inte medföra att anordnaren belastas med onödiga kostna-der eller att det på något sätt blir svårt att hålla sammankomsten eller tillställningen.36 Anordnaren kan bli ersättningsskyldig om den inte föl-jer de föreskrifter och villkor om ordning och säkerhet som har gällt för sammankomsten eller tillställningen.37

34 2 kap. 11 § ordningslagen. 35 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 39. 36 2 kap. 16 § ordningslagen. 37 2 kap. 27 § ordningslagen. Anordnaren kan även dömas till böter eller fängelse i högst sex månader (2 kap. 29 § ordningslagen).

27

Skyldigheten att anlita personal får bara gälla den personal som behövs för att upprätthålla kravet på ordning och säkerhet. Det är bara vid kon-serter och offentliga tillställningar som anordnaren behöver anlita ord-ningsvakter enligt lagen (1980:578) om ordningsvakter.38

Vid så kallade högriskmatcher39 ställer Polismyndigheten som villkor att ordningsvakterna ska ha arenautbildning, utöver grundutbildningen. Vid matcher som inte bedöms som högrisk räcker det med grundutbildning. Syftet med arenautbildningen är att ordningsvakterna ska lära sig meto-der och taktiker som ger ökad förmåga att arbeta i grupp och samverka med polisen i en riskfylld miljö. De förordnade ordningsvakterna står under polisens befäl men är anlitade av arrangören och utövar sin tjänst i enlighet med sitt förordnande. Arrangören kan själv styra ordningsvak-terna så länge inte polisen har behov av en omdisponering.40

Första beslutet angav ett högsta belopp

Förutom villkor skulle Polismyndigheten ange det högsta belopp som arrangören kunde få betala för polisens kostnader för ordningshållning. Beslutet om högsta ersättningsbelopp var avsett att fungera som ett underlag för arrangören vid bedömningen om evenemanget skulle anordnas eller inte. Om Polismyndigheten inte bestämde ett maxbelopp i samband med ansökan eller anmälan fick man senare inte ta ut någon ersättning.

38 Skyldigheten att anlita ordningsvakt kan också villkoras vid allmänna sammankoms-ter men det används inte i praktiken. Om det skulle villkoras är dock anordnaren skyldig att anlita ordningsvakter även vid allmänna sammankomster. 39 Polisen delar in matcherna i låg, medel och hög hot- och risknivå. Exempel på faktorer som förknippas med en högriskmatch: måttlig till stor publik förväntas till matchen, det förväntas en omfattande logistik i anslutning till evenemanget, båda lagen har större grupper av risksupportrar med dokumenterad våldshistorik som förväntas till matchen, det finns en historik av konflikter mellan lagens supportergrupper, det finns nu aktuella konflikter mellan lagens supportergrupper, matchen äger rum en veckodag eller vid en tidpunkt som kan ha betydelse för ordningsnivån. 40 Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) Handledning till Nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med idrotts-evenemang, 2014-2017, Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet, s. 31.

28

Andra beslutet angav den faktiska kostnaden

Efter evenemanget beslutade polisen om den faktiska kostnaden genom att jämföra den planerade insatsen med det faktiska utfallet. Om exem-pelvis färre poliser än beräknat arbetade under evenemanget sänktes beloppet, men om det krävdes färre poliser än beräknat fick polisen alltså inte överskrida sitt tidigare beslut om högsta belopp.41 Både poli-sens beslut om det beräknade beloppet (tillståndsbevis eller bevis om anmälan) och polisens beslut om den faktiska kostnaden var möjligt att överklaga.

Därefter fakturerades arrangören den faktiska kostnaden. Arrangören kunde också bestrida fakturan hos Kammarkollegiet.

Uppföljning vid stora evenemang

Efter större och återkommande evenemang såsom stora festivaler eller fotbolls- och hockeymatcher förekommer uppföljningsmöten med de inblandade aktörerna, exempelvis arrangör, polis och räddningstjänst. Syftet är att lära av erfarenheterna och förbättra förutsättningarna inför nästa evenemang. Aktörerna tar också fram egna analyser efter evene-mangen. Inom exempelvis hockey och fotboll kontrolleras att respektive förbunds ordningsregler och riktlinjer har följts. Annars blir det aktuellt med disciplinära åtgärder.

För vilka kostnader skulle ersättning tas ut?

Beloppet som arrangörerna fakturerades var en avgift för polisbevak-ning och tillföll därmed inte polisen utan betalades in till statskassan. I nedanstående avsnitt redogör vi för vilka kostnader polisen skulle begära ersättning.

41 2 kap 26 § fjärde stycket ordningslagen.

29

Riktlinjer för vad anordnare skulle betala

I Rikspolisstyrelsens riktlinjer från 2011 framgår att uttrycket ”vid evenemanget” avgjorde vilka kostnader en anordnare kunde få ersätta. 42 Till det så kallade kostnadsområdet räknades även områden i nära anslutning till den plats där evenemanget hölls, till exempel en arena. Sådana områden kunde vara parkeringsplatser, campingplatser, parker, tunnelbanestationer och busshållplatser. Dit räknades även vägkors-ningar som krävde extra trafikdirigering med anledning av trafik till och från evenemanget.

Kostnadstiden för insatsen skulle räknas utifrån start- och sluttid för polisens ordningshållande arbete inom kostnadsområdet. Kostnaderna måste också kunna hänföras till deltagarna i evenemanget. Anordnaren skulle inte ersätta kostnader för polisens arbete på grund av vad som hände på annan tid.43 Arrangören av till exempel en fotbollsmatch debi-terades därmed för en timme före, två timmar under och en timme efter matchen, för de poliser som befann sig inom kostnadsområdet.

Kostnaden reglerades i förordning

Föreskrifter om hur polismyndighetens kostnader för ordningshållning skulle beräknas återfinns i förordningen (1982:789) om ersättning för polisbevakning och för anslutning av larmanläggningar till polisen m.m. Enligt förordningen uppgår avgiften till 920 kronor per påbörjad timme för var och en av de poliser som behövs för en specifik bevakningsinsats. Därtill kommer en avgift för varje påbörjad kilometer med bil eller motorcykel.44 Kostnaden för varje påbörjad timme med polishund var 320 kronor, medan motsvarande kostnad för en polishäst var 390 kronor per påbörjad timme. Kostnaden för en polishelikopter var 15 200 kronor per flygtimme.

42 Rikspolisstyrelsen Allmänna riktlinjer för uttag av ersättning för polisbevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, RA-510-1704/11, s. 4-5. 43 Rikspolisstyrelsen Allmänna riktlinjer för uttag av ersättning för polisbevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, RA-510-1704/11, s. 6. 44 Kostnaden var 4 respektive 5 kronor per påbörjad kilometer.

30

3 Varför togs ersättningsskyldigheten bort?

I detta kapitel redogör vi för varför och hur ersättningsskyldigheten avskaffades.

Konsertarrangörer vana att betala Konsertarrangörer ifrågasätter inte skyldigheten i

sig

Många anordnare av allmänna sammankomster, exempelvis konsert-arrangörer, bedriver tydligt en kommersiell verksamhet och har därför relativt lång vana av att betala för polisens bevakningskostnader. Enligt våra intervjuer har de inte i någon större utsträckning ifrågasatt ersätt-ningsskyldigheten i sig, även om de har synpunkter på kostnaderna och variationen i landet.

Stadsfestivaler ifrågasätter vinstsyfte

Det har sedan en tid tillbaka varit populärt med olika former av stads-festivaler. Vissa arrangörer har ansett att de inte anordnar festivalen i vinstsyfte och därför överklagat polisens beslut om bevakningskostna-der. En dom från Högsta förvaltningsdomstolen visar dock att en stads-fest ska anses vara anordnad i vinstsyfte om anordnaren vill skapa ett mervärde för kommunen och regionen i ekonomiska termer.45 Sveriges Kommuner och Landsting invänder och menar att det är orimligt att kommuner, landsting och regioner ska svara för polisens kostnader vid stadsfestivaler och liknande arrangemang – oavsett vilken associations-form anordnaren valt att bedriva verksamheten i.46

45 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 98. 46 Prop. 2013/14:1 Budgetproposition för 2014, s. 552-553.

31

Poliskostnadsutredningen kom fram till att de flesta aktiebolag som anordnade festivaler under de sista åren lagstiftningen gällde betalade för sina bevakningskostnader.47

Idrottsaktiebolagen ifrågasätter att de ska betala

Den mest omfattande debatten angående bevakningskostnaderna gäller idrottsområdet. Här finns inte någon tradition av att betala för polisens bevakningskostnader eftersom verksamheten under lång tid endast be-drevs inom ideella föreningar och därmed var undantagen ersättnings-skyldigheten.

Idrottsverksamhet börjar bedrivas i aktiebolagsform

År 1999 ändrade Riksidrottsförbundet i sina stadgar och tillåter sedan dess att ett så kallat idrottsaktiebolag tar över en allmännyttig ideell idrottsförenings rätt till att delta i tävlingar, till exempel seriespel.48 Totalt 22 föreningar har upplåtit rätten att delta i det aktuella special-idrottsförbundets tävlingsverksamhet till aktiebolag.49 Dessa föreningar ägnar sig åt fotboll (4), ishockey (5), speedway (10), bandy (1), inne-bandy (1) och handboll (1). Nästan hälften av idrottsaktiebolagen ägnar sig med andra ord åt speedway. Av resterande tolv idrottsaktiebolag finns två tredjedelar i Stockholmsområdet, varav AIK Fotboll AB regist-rerades år 1995, Hammarby Fotboll AB år 2001 och Djurgårdens Elit-fotboll AB år 2005.50

Innan stadgarna ändrades 1999 gjorde Riksidrottsförbundet en bolagise-ringsutredning och konstaterade idrottsaktiebolag framför allt skulle kunna bli aktuellt inom den del av idrottsrörelsen som kunde betecknas som kommersiell idrott med professionella utövare. I utredningen fram-hölls även att idrottsaktiebolagen fick räkna med att bli behandlade som

47 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 64. 48 11 kap. 3 a § Riksidrottsförbundets stadgar. 49 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 61. Uppgifter från november 2012. 50 Uppgifter om årtal för inregistrering av idrottsaktiebolagen inhämtade från allabolag.se.

32

övriga bolag i samhället och att de skulle kunna bli ersättningsskyldiga för polisbevakning.51

Polisen tog inte betalt under många år

Under de första drygt tio åren efter Riksidrottsförbundets beslut behövde idrottsaktiebolagen inte betala något för polisbevakningen av sina matcher. Riksrevisionen påpekade 2011att lagstiftningen inte efterfölj-des, varpå Rikspolisstyrelsen meddelade föreskrifter som innebar att polismyndigheterna skulle börja fakturera idrottsaktiebolagen för bevakningskostnader.52 Övergången skedde stegvis hos de berörda polismyndigheterna men från och med den 1 juli 2012 skulle bolagen i Stockholms län betala hela polisens kostnad.53 Det betyder i praktiken att ersättningsskyldigheten tillämpades fullt ut under ett och ett halvt år innan den avskaffades.

Idrottsaktiebolagen anser att ersättningsskyldigheten är orättvis och slår hårt mot deras ekonomi

Ersättningen för polisbevakningskostnaderna slog hårt mot idrottsaktie-bolagens ekonomi.54 De ifrågasatte också att det var associationsformen som skulle avgöra vilken klubb som fick betala och inte behovet av polisinsatser. Det förekom exempelvis att AIK, som är ett idrottsaktie-bolag, spelade hemmamatch mot IFK Göteborg, som är en ideell före-ning, och då skulle AIK betala för polisens bevakningskostnader. När IFK Göteborg sedan spelade hemmamatch mot AIK skulle IFK Göte-borg inte betala för detta. Ett fåtal arrangörer blev betalningsskyldiga och det gjorde att ersättningsskyldigheten uppfattades som orättvis.

51 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 60. 52 Rikspolisstyrelsen Allmänna riktlinjer för uttag av ersättning för polisbevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. Dnr RA-510-1704/11. 53 Polismyndigheten i Stockholms län Inriktning – ersättningsskyldighet vid idrotts-evenemang. Dnr AA 510-81083-2011. 54 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 8. Uppgifter från november 2012.

33

Problem vid tillämpningen av lagstiftningen

I detta avsnitt redovisas problem som uppstod vid tillämpningen av lag-stiftningen.

Lagstiftningen ifrågasätts

Många anordnare valde att överklaga besluten om kostnadsersättning. År 2012 överklagades 91 av Polismyndighetens 187 slutliga beslut.55 Bland annat ifrågasattes om ersättningsskyldigheten skulle bedömas som en avgift eller en skatt, och om matcher av det här slaget innefattade ekonomiska aktiviteter av en sådan omfattning att matcherna kunde anses anordnas i vinstsyfte.

Vissa idrottsbolag anpassade sin organisation för att undkomma ersätt-ningsskyldigheten.56 En anordnare som tidigare bedrivit sin verksamhet i aktiebolagsform angav plötsligt att verksamheten bedrevs av en ideell förening, utan att vare sig personal eller organisation ändrats. Anordnare har också konstruerat upplägg där flera bolag var involverade i anord-nandet av ett evenemang, och då kunde det vara svårt för polisen att utreda vilken av de inblandade som var den egentliga anordnaren.

Samverkan försvårades

Ersättningsskyldigheten medförde att polis och anordnare ställdes mot varandra, vilket försvårade samverkan mellan parterna. Detta blev prob-lematiskt i polisens arbete med att minska otrygghet, brott och ord-ningsstörningar i samband med främst idrottsevenemang. För att arbeta med dessa frågor måste klubbarna känna förtroende för polisens arbete så att de exempelvis lämnar ut övervakningsfilmer och medverkar i för-undersökningar.

55 Polisen (2013) Polisens uttag av ersättning för polisbevakning enligt 2 kap. 26 § ord-ningslagen (1993:1617). Tillsynsrapport 2013:11, s. 9. 56 Polisen (2013) Polisens uttag av ersättning för polisbevakning enligt 2 kap. 26 § ord-ningslagen (1993:1617). Tillsynsrapport 2013:11, s. 8.

34

Lagstiftningen utreds och avskaffas Regeringen har låtit utreda frågan om poliskostnader vid två tillfällen. I november 2011 tillsatte regeringen en nationell samordnare för att mot-verka brottslighet i samband med idrottsevenemang.57 Den nationella samordnaren föreslog 2012 att idrottsaktiebolagen skulle jämställas med de allmännyttiga ideella föreningarna och helt befrias från ersättnings-skyldighet för polisbevakningskostnader.58 Under remissbehandlingen framfördes dock kritik mot att idrottsaktiebolagen skulle särbehandlas jämfört med andra anordnare av allmänna sammankomster och offent-liga tillställningar.

I december 2012 tillsatte regeringen en utredare för att undersöka hur skyldigheten att ersätta polisens kostnader borde utformas, för att begränsa kostnadsansvaret för dem som var betalningsskyldiga. Utre-darens huvudförslag presenterades i Poliskostnadsutredningen (Ds 2013:24) och innebar att ersättningsskyldigheten skulle sätts ned till hälften. Även under denna remissbehandling framfördes en del kritik. Bland annat pekade Konkurrensverket på en snedvridning i konkur-rensen när aktiebolag får betala medan ideella föreningar slipper. Flera remissinstanser efterfrågade också preciseringar av begreppen ”vinst-syfte” och ”vid tillställningen”.

Poliskostnadsutredningen kom vidare fram till att uttaget av kostnads-ersättning påverkade delar av idrotts- och kulturlivet negativt.59 För idrottsaktiebolagen var kostnaderna nya och slog hårt mot bolagens eko-nomi, enligt utredningen. Allmänna sammankomster såsom festivaler och konserter anordnas ofta av aktiebolag, och de var som konstaterats ovan vana att betala. Men enligt utredningen upplevde även de att kost-naderna för polisbevakningen var mycket betungande eftersom taxan höjdes flera gånger och polisens insatser blev mer omfattande.

Regeringen valde slutligen att helt ta bort ersättningsskyldigheten för polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställ-ningar och allmänna sammankomster, från och med den 1 januari

57 Kommittédirektiv 2011:22 Nationell samordning för att motverka brottslighet i sam-band med idrottsarrangemang. 58 SOU 2012:23 Mindre våld för pengarna. 59 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 64 & s. 8-10.

35

2014.60 Man menade bland annat att de avgränsnings- och tillämp-ningsproblem som regleringen medfört inte löstes genom att halvera ersättningen. Regeringen uppskattade vidare att inkomstbortfallet blev omkring 20 miljoner kronor per år,61 och ansåg det därför inte motiverat att behålla skyldigheten av enbart statsfinansiella skäl.62

I propositionen betonade regeringen att avskaffandet inte förändrar ansvarsfördelningen när det gäller ordningshållning vid offentliga till-ställningar och allmänna sammankomster. Det är fortfarande anordnaren som har huvudansvaret för ordning och säkerhet.

60 Prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56. 61 Prop. 2013/14:1 Budgetpropositionen för 2014, s. 555. 62 Prop. 2013/14:1 Budgetpropositionen för 2014, s. 555.

36

4 Hur tillämpades ersättningsskyldigheten?

I detta kapitel analyseras statens intäkter för polisbevakning, hur polisen tillämpade ersättningsskyldigheten och i vilken mån polisens beslut överklagades.

Intäkter för polisbevakning Eftersom polisen inte har några kostnadsuppgifter har vi analyserat intäkterna från avgifterna för polisbevakningen. Det gäller alltså de fakturor som polisen ställde till arrangörerna efter avslutat evenemang.

Intäkterna ökade efter riktlinjer och inriktningsbeslut

Under perioden 2008–2015 gav avgifterna för polisbevakning 47 miljo-ner kronor till statskassan. Som vi kan se i tabellen nedan mer än fördubblades intäkterna från 2012 till 2013. Detta var en effekt av att polisens nationella riktlinjer för uttag av ersättning för polisbevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster började gälla i april 2011. Det berodde också på att polisen i Stockholms län fattade inriktningsbeslut om att från och med november 2011 stegvis börja ta betalt för bevakningskostnaderna.63 Från och med den 1 juli 2012 skulle bolagen i Stockholms län betala hela polisens kostnad.

63 Polismyndigheten i Stockholms län Inriktning – ersättningsskyldighet vid idrotts-evenemang. Dnr AA 510-81083-2011.

37

Tabell 2 Intäkter av polisbevakning 2008–2015

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Totalt Intäkter mnkr

3,6 2,2 1,9 2,6 6,2 15,0 10,8 5.0 47,3

Källa: Polisens ekonomiavdelning

I figur 2 nedan illustreras hur intäkterna utvecklades under perioden 2012–2014 vad gäller idrotts- och kulturevenemang. Kurvan för idrott återspeglar tydligt effekten av att idrottsaktiebolagen överklagade en majoritet av ersättningsbesluten, och den pekade fortfarande uppåt när ersättningsskyldigheten togs bort. På kulturområdet ser man däremot en markant nedgång.64

Figur 2 Intäkternas utveckling 2012–2014

Källa: Polisens ekonomiavdelning

64 De totala intäkterna för 2015 är nästan 5 miljoner kronor. Dessa uppgifter finns inte uppdelade på kultur och idrott eller län, men majoriteten härrör enligt polisens bedöm-ning från idrottsområdet.

0 kr

2 000 000 kr

4 000 000 kr

6 000 000 kr

8 000 000 kr

10 000 000 kr

12 000 000 kr

14 000 000 kr

16 000 000 kr

2012 2013 2014

Totalt Idrott Kultur

38

Eftersom många beslut överklagades av arrangörerna finns en efter-släpning i intäkterna ända fram till 2015. Om vi lägger samman intäk-terna för 2012–2015 får vi därför en uppfattning om intäkterna för åren 2012 och 2013. Under denna tvåårsperiod var de sammanlagda intäkter-na 37 miljoner kronor.

Hälften av intäkterna kom från Stockholms län

I kommande avsnitt fördjupar vi oss i avgiftsintäkterna för åren 2012–2014 då ersättningsskyldigheten tillämpades i störst utsträckning. För 2015 finns inte uppgifterna fördelade på län. Men för 2012–2014 finns uppgifter från polisen nationellt fördelade på både län och på evenemang inom idrotts- och kulturområdet.

Som framgår av tabell 3 kom hälften av landets intäkter för polisbevak-ning från Stockholms län.65 Sammantaget var det 19 län som tog ut avgifter för polisbevakningen, vilket var en påtaglig ökning jämfört med vad som var fallet tidigare. Före 2012 tog endast polismyndigheter inom tio län ut avgifter för polisbevakning. Två län, Gotland och Kronoberg, tog inte ut några avgifter alls för polisbevakningen. Både polisen i Kronoberg och på Gotland uppger att de inte haft den typ av evenemang som krävt polisiär närvaro i någon större omfattning, och att det har räckt med de ordningsvakter som polisen angivit i arrangörens tillstånd.

65 Uppgifterna kommer från polisens ekonomiavdelning.

39

Tabell 3 Avgifter för polisbevakning per län 2012–2014

Län Intäkter för polisbevakning

Län Intäkter för polisbevakning

Stockholm 15 676 800 Värmland 674 400

Västra Götaland 3 968 100 Örebro 597 200

Blekinge 2 109 200 Gävleborg 463 700

Östergötland 1 558 700 Dalarna 426 000

Västernorrland 1 059 000 Halland 125 100

Norrbotten 996 000 Södermanland 122 400

Västerbotten 952 600 Västmanland 53 800

Jönköping 806 600 Uppsala 53 400

Jämtland 794 700 Gotland -

Skåne 779 900 Kronoberg -

Kalmar 777 600

Total 31 995 200

Källa: Polisens ekonomiavdelning

I län med idrottsaktiebolag förändras intäktsbilden

Två tredjedelar av avgiftsintäkterna från polisbevakning under perioden 2012–2014 kom från kulturområdet och evenemang såsom konserter och festivaler.

I figuren nedan visas intäkterna fördelat på idrott och kultur. Tre län skiljer ut sig i jämförelse med de andra: I Stockholms län härrör drygt 60 procent, eller tio miljoner kronor, av intäkterna från polisbevakning från idrottsevenemang. Örebro har en ännu högre andel av sina intäkter från polisbevakning av idrottsevenemang, och Dalarna hade enbart intäkter från idrottsevenemang under perioden 2012–2014. I samtliga dessa tre län finns idrottsaktiebolag.

40

Figur 3 Fördelning av intäkterna från polisbevakning fördelat på idrott och kultur per län

Källa: Polisens ekonomiavdelning

Intäkterna varierade beroende på evenemang

Intäkterna varierar åtskilligt mellan olika evenemang och vid olika till-fällen. Polisens insatser avgörs bland annat utifrån typen av evenemang och publikens storlek, men också utifrån den riskanalys som polisen gör baserad på vilka åtgärder arrangören själv tänker vidta för att trygga ordning och säkerhet, tidigare erfarenheter och underrättelseinforma-tion. Det finns en stor spännvidd på behovet av polisinsatser för olika evenemang, och därmed varierar också intäkterna. Vissa evenemang kräver ingen polisnärvaro alls, medan andra kräver mer. Som exempel på intäkter från kulturområdet kan nämnas musikfestivalen Summer-burst där intäkterna uppgick till 211 600 kronor. En konsert med Iron Maiden gav vidare 118 680 kronor, Bruce Springsteen 62 560 kronor,

0 kr2 000 000 kr4 000 000 kr6 000 000 kr8 000 000 kr

10 000 000 kr12 000 000 kr14 000 000 kr16 000 000 kr18 000 000 kr

Stoc

khol

mVä

stra

Göt

alan

dBl

ekin

geÖ

ster

götla

ndVä

ster

norr

land

Nor

rbot

ten

Väst

erbo

tten

Jönk

öpin

gJä

mtla

ndSk

åne

Kalm

arVä

rmla

ndÖ

rebr

oGä

vleb

org

Dala

rna

Halla

ndSö

derm

anla

ndVä

stm

anla

ndU

ppsa

la

Idrott Kultur

41

Petter 11 040 kronor och Sven Bertil Taube 0 kronor, eftersom endast tillsyn krävdes.66

Som exempel på intäkter från idrottsområdet kan nämnas trav: Elit-loppet 522 560 kronor; bandy: Hammarby–Västerås 51 520 kronor; fot-boll: Hammarby–Örebro 2 760 kronor, AIK–Brommapojkarna 29 440 kronor, Djurgården–AIK 882 920 kronor; och hockey: AIK–HV71 3 680 kronor, DIF–Malmö Redhawks 11 040 kronor, Djurgården–Mora 47 840 kronor.67 Även för idrottsevenemang är alltså spännvidden stor.

Fotbollsderbyn i Stockholm står för de största intäkterna för polisbevak-ning av ett enskilt evenemang. Polisens fakturering för dessa uppgick i flera fall till närmare 1 miljon kronor per match, vilket redovisas mer utförligt i följande avsnitt.

Stockholm: över hälften av intäkterna avser fotboll

I detta avsnitt tittar vi närmare på intäkterna för polisen i Stockholm 2013, för att se hur intäkterna fördelar sig mellan olika typer av evene-mang. Vi har valt år 2013 eftersom det är det enda året då polisen tog ut full ersättning för polisbevakningen, och Stockholm för att intäkterna var störst där.

Tabellen nedan visar att 58 procent av de belopp som fakturerades för polisbevakning i Stockholm kom från fotbollsmatcher, medan is-hockeyn svarade för 13 procent. Allmänna sammankomster såsom kon-serter och demonstrationer stod för 18 procent av intäkterna och offentliga tillställningar såsom festivaler, mässor och idrottstävlingar för 11 procent.

Tabell 4 Fakturerade belopp för polisbevakning polisen i Stockholm 2013

Fakturerat belopp kr Andel i procent Offentliga tillställningar 1 000 000 11 Allmänna sammankomster 1 648 600 18 Fotboll 5 165 800 58 Ishockey 1 162 900 13 Totalt 8 977 300 100

Källa: Polisregion Stockholm

66 Uppgifter om exempel på kostnader från Polisregion Stockholm. 67 Uppgifter om exempel på kostnader från Polisregion Stockholm.

42

Ersättningsskyldigheten tillämpades olika

Polisen har hanterat frågan om ersättningsskyldigheten på olika sätt runt om i landet. Genomgående i intervjuer med både arrangörer och polisen är att de olika polismyndigheterna har tagit betalt i varierande utsträck-ning och omfattning.

Samtliga arrangörer, inom både idrott och konserter, framhåller att polisbevakningskostnaderna hanterades på olika sätt i olika delar av landet. I vissa städer tog polisen inte ut någon avgift alls medan kostna-derna i andra städer var höga, trots att evenemangen enligt arrangörernas egna uppgifter inte skilde sig nämnvärt från varandra. Konsertarran-gören Live Nation har exempelvis aldrig betalat något för polisbevak-ningen av konserter i Malmö, medan de betalat i Stockholm och Göte-borg. Konsertarrangörerna beskriver det som godtyckligt när det gäller vilka arrangörer som skulle betala och vilka summor som skulle betalas.

Det har förekommit att polisen i mindre kommuner har tagit ut avgifter i mindre utsträckning än polisen i större kommuner.68 Det har även förekommit påtryckningar från politiskt håll i vissa kommuner om att polisen inte skulle ta betalt för sin bevakning av till exempel stads-fester.69

Kostnaderna i vissa fall större än intäkterna

De belopp som polisen fakturerade beslutades utifrån de riktlinjer som tagits fram baserat på lagstiftningen. Polisens tolkning av lagstiftningen ifrågasattes inte i några rättsliga instanser.

Det bör påpekas att polisens faktiska kostnader för bevakningen i vissa fall var högre än intäkterna. När polisen debiterade arrangörer för exem-pelvis en fotbollsmatch fakturerades fyra timmar, det vill säga en timme

68 Intervju Polisregion väst den 8 juni 2015. 69 Intervju Polisregion Öst den 7 oktober 2015.

43

före, två timmar under och en timme efter evenemanget. Varken kostna-derna för planering inför matcherna eller kostnaderna för efterarbete inkluderades i de fakturor som ställdes till arrangörerna.

I polisens förberedelsearbete vid derbymatcher i Stockholm, som klassi-ficeras som högriskmatcher, ingår bland annat stabsmöten, möten med klubbarna, SL och räddningstjänsten, liksom arbete med att ta fram direktiv till avdelningschefer inför insatsen. I efterarbetet ingår uppfölj-ningsmöten med arrangören för att förbättra arbetet inför nästa evene-mang.

För ett Stockholmsderby i fotboll debiterade polisen som tidigare redo-visats upp emot 1 miljon kronor. Enligt Stockholmspolisens egna beräk-ningar är dock den faktiska kostnaden vid ett derby omkring 3,7 miljoner kronor.70 Detta innebär en kostnad på cirka 7,4 miljoner kronor för de två Stockholmsderbyna i allsvenskan 2013. Därutöver tillkommer kostnader för övriga matcher under säsongen. Detta kan jämföras med att polisen samma år fakturerade fotbollsaktiebolagen i Stockholm totalt 5,2 miljoner kronor

Polisen beräknade de faktiska kostnaderna för högriskmatcherna i svensk fotboll 2014 till 75 miljoner kronor.71 Detta inkluderar kostnader för poliser, fordon, hästar och helikoptrar i samband med matcherna. Men även kostnader för planering, uppföljning och utvärdering samt personal som arbetar med idrottsrelaterad brottslighet.

Beslut om belopp överklagades systematiskt

Nära hälften av alla beslut om ersättning för polisbevakning överklaga-des under 2011 och 2012.72 För följande år finns inga uppgifter på natio-nell nivå. Majoriteten av dessa beslut överklagades av idrottsaktiebolag.

70 Intervju Stockholmspolisen den 22 maj 2015. 71 Rikspolisstyrelsen Underlag till Justitiedepartementet om kostnader samt resurser för kommande fotbollsmatcher 2014. Daterat 4/4 2014. Dnr POA-096.396/2014. 72 År 2011 överklagades 24 av 57 beslut om ersättningsbelopp och 2012 överklagades 91 av 187. Polisen (2013) Polisens uttag av ersättning för polisbevakning enligt 2 kap. 26 § ordningslagen (1993:1617). Tillsynsrapport 2013:11, s. 9.

44

Stockholmsklubbarna överklagade i princip samtliga beslut om ersätt-ning för polisens bevakningskostnader.73

Polisen i Stockholm har lämnat uppgifter om idrottsaktiebolagens över-klaganden av bevakningskostnader för idrottsevenemang enligt 2 kap. 26 § ordningslagen. Sammanställningen omfattar samtliga överklagade beslut som fattades under tidsperioden 14 november 2011–31 december 2013. Varje enskild rättsprocess kan omfatta upp till 20 matcher, efter-som anordnaren kan söka tillstånd för flera matcher samtidigt. Antalet processer är med andra ord inte samma sak som antalet matcher.

Tabell 5 nedan gäller det beräknade beloppet som polisen först fattade beslut om, det framgår att förvaltningsrätten i Stockholm prövade dessa myndighetsbeslut i 128 domar. Arrangörernas invändningar gällde bland annat om ersättningsskyldigheten skulle bedömas som en avgift eller en skatt, och om matcher av det här slaget innefattade ekonomiska aktiviteter av en sådan omfattning att matcherna kunde anses anordnas i vinstsyfte.

Vi kan konstatera att 93 procent av förvaltningsrättens domar överkla-gades av idrottsaktiebolagen till kammarrätten. Ingen fick prövnings-tillstånd i Högsta förvaltningsdomstolen. Idrottsaktiebolagens överkla-ganden i Stockholms län har med andra ord inte lett till någon ändring i de av polismyndigheten meddelade besluten. Därmed var rättsläget klar-lagt.

73 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 10.

45

Tabell 5 Processer angående ersättningsskyldigheten som handlagts vid Stockholms läns polismyndighet där idrottsaktiebolag överklagat beslut angående högsta belopp, 14 nov 2011–31 dec 2013

Dom förvalt-ningsrätt

Överklagade till kammar-rätt

Ej prövnings-tillstånd i kammarrätt

Dom kam-marrätt

Överklagade till Högsta förvalt-ningsdomstolen

Ej prövnings-tillstånd i Högsta förvaltnings-domstolen

AIK Ishockey AB

13 13 8 5 13 13

Djurgården Hockey AB

41 31 25 6 30 30

AIK Fotboll AB 40 40 40 0 40 40 Djurgården Elitfotboll AB

26 26 26 0 26 återkallades Återkallades

Hammarby Fotboll AB

17 17 9 8 8 8

Hammarby Bandy AB

1 1 1 0 0 0

Totalt 138 128 109 19 117 91

Källa: Polisregion Stockholm

Domstolarnas kostnader för målen i förvaltningsrätten och kammar-rätten i Stockholms län var 2,1 miljoner kronor, för idrottsaktiebolagens överklagande av polisens beslut om högsta belopp och om slutgiltigt belopp. Detta avser beslut fattade under perioden 14 november 2011–31 december 2013.74 Utöver detta tillkommer kostnader för att handlägga prövningstillstånd till kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen. För staten tillkommer kostnaden för två jurister som arbetade heltid hos polisen i Stockholms län under 2012–2014 med att handlägga dessa processer.

Sammanfattande iakttagelser Intäkterna från polisbevakning 2012–2013, när ersättningsskyldigheten tillämpades i störst utsträckning, var cirka 37 miljoner kronor. Närmare hälften kommer från Stockholms län, och drygt hälften av dessa kommer

74 138 processer i förvaltningsrätt angående högsta belopp och 19 processer angående högsta belopp i kammarrätten. 86 processer i förvaltningsrätt angående slutgiltigt be-lopp. Inget överklagande till kammarrätten avseende slutgiltigt belopp fick prövnings-tillstånd. Underlag för beräkningarna har varit Sveriges domstolars årsredovisning 2013, bilaga 2 och 3 till resultatredovisningen, styckkostnader verksamhetens kostnader och styckkostnader transfereringar, fasta priser.

46

från fotbollsevenemang. Ersättningsskyldigheten tillämpades till viss del olika inom och mellan landets olika polismyndigheter.

Vi kan konstatera att polisens faktiska kostnader för polisbevakningen är betydligt högre än de avgifter som togs ut. För ett enskilt fotbollsderby uppgick intäkterna till närmare 1 miljon kronor, medan den faktiska kostnaden enligt polismyndighetens beräkningar är 3,7 miljoner kronor.

Närmare hälften av alla beslut om bevakningskostnader överklagades till förvaltningsrätten. Idrottsaktiebolagen i Stockholms län överklagade systematiskt alla beslut men överklaganden ledde inte till någon ändring.

Målen i förvaltningsrätten och kammarrätten i Stockholms län kostade 2,1 miljoner kronor under perioden 14 november 2011–31 december 2013. För staten tillkommer kostnaden för att handlägga prövningstill-stånd och polisens kostnader för jurister.

47

48

5 Hur har polisens kostnader förändrats?

I detta kapitel analyseras vilka effekter avskaffandet av ersättningsskyl-digheten fått för polisens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. Analysen bygger på upp-gifter från polisens ekonomisystem samt intervjuer med polisen och ett flertal arrangörer.

Ingen förändring av polisens kostnader i stort

Samtliga polisregioner uppger att deras kostnader för ordningshållning är oförändrade efter att ersättningsskyldigheten togs bort. De insatser som polisen behöver göra för ordning och säkerhet är desamma oavsett ersättningsskyldigheten.

Polisens kostnader påverkas av antalet evenemang, och antalet evene-mang påverkas i sin tur av olika samhällstrender, såsom arrangerandet av stadsfestivaler vilket har ökat på många håll i landet. En annan faktor är antalet Stockholmslag som spelar i allsvenskan; fler lag innebär fler derbyn, och varje derby innebär stora kostnader för polisen. Stock-holmspolisen har ännu inte summerat 2015 års kostnader men förväntar sig att de blir något högre än 2014 eftersom ytterligare ett lag (Hammar-by) nu spelar i allsvenskan.

Förutom hot och risker förknippade med det specifika evenemanget kan händelser i omvärlden, som exempelvis hotbildsbedömningen för Sverige, också påverka polisens insatser vid evenemang. Detta kan leda till att polisens kostnader tillfälligt ökar.

Avskaffandet av ersättningsskyldigheten har dock inneburit att polisen har fått ett administrativt arbetsmoment mindre. Tidigare skulle polisen

49

avgöra om den allmänna sammankomsten eller offentliga tillställningen bedrevs i vinstsyfte samt ta fram betalningsområdet och beräkna kostna-derna för detta. Under själva evenemanget skulle man dokumentera vilka poliser som befann sig inom betalområdet, och vid vilka tider de kom och gick. Många fakturor överklagades också av arrangörerna, vilket ledde till efterarbete för polisens rättsenheter.

Samtliga polisregioner uppger att administrationen kring ersättnings-skyldigheten var betungande. Bland annat var det vid större kommende-ringar tidskrävande att hålla ordning på vilka poliser som befann sig inom betalområdet. Enligt uppgifter från Polisregion Syd kunde det vid stora kommenderingar krävas en heltidsresurs under den tid som ett evenemang pågick för att dokumentera när poliser gick in och ut ur betalområdet.75

Anordnares insatser har inte minskat Arrangören har huvudansvaret för ordning och säkerhet vid ett evene-mang, vilket vi tidigare konstaterat. Deras insatser påverkar hur mycket polisen behöver göra och därmed polisens kostnader. Arrangörer inom både kultur- och idrottsområdet menar att deras verksamhet är beroende av trygga och säkra evenemang. Om besökarna inte känner sig trygga och säkra kommer färre personer att vilja besöka evenemangen. Detta skulle i sin tur medföra att biljettintäkterna minskar, och de är i dag arrangörernas viktigaste inkomstkälla. Arrangörerna säger därför att de varken vill eller kan dra ned på säkerhetsarbetet, alldeles oavsett ersätt-ningsskyldigheten.

Polisen upplever att arrangörernas säkerhetsarbete är oförändrat

Ingen av landets sju polisregioner anser att arrangörernas insatser för att upprätthålla ordning och säkerhet vid evenemang har minskat sedan ersättningsskyldigheten togs bort. Fem regioner menar att arrangörernas insatser är oförändrade, medan två regioner upplever att arrangörerna arbetar mer med ordning och säkerhet i dag jämfört med tidigare.

75 Intervju Polisregion Syd den 12 oktober 2015.

50

Konsertarrangörerna

Konsertarrangörerna vi intervjuat återkommer till att branschens säker-hetstänkande har förändrats och utvecklats sedan nio personer klämdes ihjäl under Roskildefestivalen 2000. Händelsen blev en ögonöppnare för arrangörer över hela Europa.76 Efter olyckan har säkerhetsarbetet inför och under evenemang såsom konserter och festivaler fått ökat fokus, enligt vad som framkommit av intervjuerna. Konsertarrangörerna har dock inte lämnat några uppgifter om deras säkerhetskostnader.

Idrottsklubbarna

Inom både hockey och fotboll finns problem med idrottsrelaterat våld. Säkerhetsarbetet har därför successivt stärkts sedan flera årtionden till-baka med bland annat utpekade säkerhetsansvariga. Fotbollens kostna-der för säkerhetsarbetet ökade från 14 miljoner kronor 2005 till 39 miljoner kronor 2011, ishockeyns kostnader för säkerhetsarbetet ökade från 4 miljoner kronor 2005 till 25 miljoner kronor 2011.77 Dessutom har Svenska Fotbollförbundet och SHL tagit fram regler och riktlinjer, med disciplinära åtgärder som konsekvens för klubbarna om reglerna inte följs.

Varken SHL, Svenska Fotbollförbundet eller Svensk Elitfotboll anser att ishockey- eller fotbollsklubbarna har dragit ned på sitt säkerhets-arbete sedan ersättningsskyldigheten togs bort. Eftersom polisen, men också idrottsförbunden, ställer hårdare villkor vid evenemangen i dag (se avsnitt 6.2) bedöms läget snarare vara det motsatta.

Svenska Fotbollförbundet har gjort en uppskattning som visar att kost-naderna för ordningshållning ökat under de senaste fem åren, som fram-går av tabellen nedan. Dessa siffror omfattar elitfotbollen och landslags-verksamheten och gäller ordningsvakter, publikvärdar och andra säker-hetsfrämjande åtgärder på elitmatcher och vid landskamper.

76 Svenska Dagbladet 2010-07-02 Roskilde minns olyckan. 77 SOU 2012:23 Mindre våld för pengarna, s. 196.

51

Tabell 6 Kostnaderna för ordningshållning i elitfotbollen och landslagsverksamheten

2010 2011 2012 2013 2014 Mnkr 50 55 65 75 80

Källa: Svenska Fotbollförbundet

Idrottsaktiebolagen AIK, Djurgården och Hammarby uppger att de inte har dragit ned på kostnaderna för säkerhet sedan ersättningsskyldigheten togs bort. I tabellen nedan ser vi också att klubbarnas kostnader för säkerhet och publikservice i princip har fördubblats under de senaste 5–6 åren. Denna ökning har inget med ersättningsskyldigheten att göra, enligt klubbarna.

Tabell 7 Kostnader för säkerhet och publikservice hos idrottsaktiebolagen i Stockholm 2010–2015

2010 2011 2012 201378 2014 201579 AIK Kostnad kr 2 866 000 2 974 000 2 184 000 2 083 000 4 645 000 5 500 000

Poliskostnad 4 639 000 3 346 000 Publiksnitt 11 925 13 865 14 311 18 900 16 446 20 983 Kr per åskådare 16 14 10 7 19 17

DIF Kostnad kr 2 956 000 3 746 000 5 562 000 7 226 000 7 100 000 6 900 000 Poliskostnad 2 100 000 3 300 000 Publiksnitt 7 718 8 671 9 183 12 475 13 145 15 484 Kr per åskådare 26 29 40 39 36 30

HIF Kostnad kr 2 600 000 2 714 000 3 772 000 5 188 000 4 945 000 6 718 000 Poliskostnad 362 000 290 000 Publiksnitt 6 864 7953 8 463 12 101 20 451 25 507 Kr per åskådare 25 23 30 29 16 18

Källa: AIK Fotboll AB, Djurgårdens Elitfotboll AB, samt Hammarby Fotboll AB

Om vi däremot relaterar kostnaden till publiksiffran så kan vi konstatera att kostnad per åskådare inte har förändrats i lika stor utsträckning. Om vi jämför 2010 med 2015 är kostnaden per åskådare ungefär lika stor för AIK, den har ökat lite för Djurgården medan den har minskat något för Hammarby. Även om man inte kan förvänta sig att kostnaderna ska öka

78 Våren 2013 började AIK spela på en arena med större publikkapacitet, och Djurgården och Hammarby under senare delen av juli 2013. 79 AIK:s och Djurgårdens kostnader för säkerhet och service 2015 är prognoser.

52

proportionellt med publikmängden så förefaller det ändå rimligt att den totala kostnaden ska ha ökat. Och det har den alltså gjort i samtliga fall.

Sammanfattande iakttagelser Polisens kostnader för ordningshållning har inte påverkats av att ersätt-ningsskyldigheten har avskaffats. Däremot har administrationen mins-kat eftersom ett arbetsmoment försvunnit.

Arrangörernas insatser för ordning och säkerhet har inte minskat.

53

54

6 Hur har polisens insatser och anordnares arbete förändrats?

I detta kapitel analyserar vi polisens insatser och anordnarnas arbete för att upprätthålla ordning och säkerhet vid evenemangen, för att se om de har förändrats i något avseende med anledning av reformen.

Minskad administrativ börda Administrationen av polisens insatser för ordningshållning blev enklare i och med att ersättningsskyldigheten togs bort. Det gäller både plane-ringen, genomförandet och efterarbetet. Under planeringen skulle exem-pelvis vinstsyftet bedömas och betalområdet identifieras. Under genom-förandet skulle insatserna dokumenteras så att kostnaden kunde fast-ställas, och det upplevdes som tidkrävande att bokföra timmar och resur-ser för polisbevakningen. Under efterarbetet skulle sedan den faktiska kostnaden beräknas och faktureras. Därtill kom arbetet med de beslut som överklagades. En informant sammanfattar arbetet så här: ”Mycket administration och mycket jobb med att räkna och ta fram underlag. Det medförde ett merarbete eftersom polisen ville vara seriös och ta betalt för rätt saker och på rätt nivå.”80

Polisen uppger att man fick lägga ner mycket kraft på att förklara för arrangörer varför man tog betalt nu när man inte hade gjort det tidigare. Det var också svårt att förklara varför aktiebolagsformen skulle medföra en ersättningsskyldighet när arbetet med andra arrangörer varit lika om-fattande men inte medfört någon kostnad, enbart på grund av deras orga-nisationsform. Enligt en informant var kostnadsersättningen ”lätt att säga men svår att genomföra i praktiken”.81

80 Intervju Polisregion Nord den 23 september 2015. 81 Intervju Polisregion Mitt den 6 oktober 2015.

55

Polisen har ökat fokus på villkor Sedan 2015 arbetar polisens nationella operativa avdelning och rättsav-delning med att föra ut en villkorsstrategi i organisationen. Syftet är att underlätta för arrangören att få ett säkert evenemang och att minska uttaget av polisiära resurser. Inriktningen mot skärpta villkor har inte något direkt samband med ersättningsfrågan, utan enligt polisen är det en nödvändig åtgärd för att få idrottsarrangörer att ta det ansvar som krävs

Ytterligare ett syfte med strategin är att polisens villkor ska vara desam-ma oavsett var i landet evenemanget anordnas. Arrangörerna ska därmed få samma bemötande av polisen i hela landet. Den nationella strategin syftar alltså till en ökad tydlighet jämfört med tidigare då olika polis-myndigheter gjorde på olika sätt.

Utgångspunkten för polisens villkorsgivning är att det normalt inte ska behövas några villkor vid ett evenemang. Det är arrangören själv som ska vidta åtgärder för att trygga ordningen och säkerheten. Polisens ambition är att stegvis skärpa villkoren tills ordning och säkerhet kan upprätthållas. Om arrangören brister i sin skyldighet ska polisen i ett nästa steg besluta om de villkor som behövs för att trygga ordningen och säkerheten. Om detta inte anses vara tillräckligt ska polispersonal sättas in, och om det inte heller räcker kan polisen under vissa förutsättningar förbjuda eller upplösa sammankomsten eller tillställningen.82

Hittills har polisen kommunicerat ut den nya villkorsstrategin till regio-nerna muntligen. Polisen arbetar hösten 2015 med att ta fram riktlinjer för villkorsgivning i syfte att ytterligare öka enhetligheten och använ-dandet av villkor. Vi har under våra intervjuer med polismyndighetens sju regioner frågat om deras arbete med villkorsgivning ändrats sedan ersättningsskyldigheten togs bort. Polisregion Stockholm och Göteborg svarar ja på frågan, och återkommer också under våra besök till att de arbetar mer aktivt med villkorsgivningen i dag.

82 Rikspolisstyrelsen (2014) Offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. Granskning av polismyndigheternas bedömningar av och innehållet i meddelade villkor m.m. Tillsynsrapport 2014:7, s. 25.

56

Arrangörerna har viss förståelse för villkor

Våra intervjuer med SHL, Svenska Fotbollförbundet och fotbollsklub-barna visar att polisens skärpta villkor har fått genomslag och att det finns en viss acceptans för hårdare villkor. Villkoren ses som ett bättre verktyg jämfört med ersättningsskyldigheten. Genom villkorsgivningen kan åtgärder styras mot en specifik klubb i stället för att gälla generellt, och polisen kan därmed skärpa villkoren där det behövs.

Både arrangörer inom sport- och kulturområdet uppger att polisen följer upp villkoren på plats i stor utsträckning.

Graderat polisarbete Sedan 2015 arbetar polisen med projektet graderat polisarbete vid idrottsevenemang, vilket betyder att i största möjliga utsträckning anpassa funktion, bemötande och utrustning till situationens krav. 83 Det innebär exempelvis att kommunikationen ska ske mycket närmare supportrarna, i syfte att skapa bättre relationer så att polis och supportrar kan utbyta information på ett enklare sätt.

Projektet ska bidra till att arrangören tar ett än större ansvar för ordning och säkerhet kring arrangemanget och att polisen därmed kan minska sin närvaro. Polisen vill med hjälp av graderat polisarbete bland annat stärka den positiva supporterkulturen, minska antalet risksupportrar, minska mängden ordningsstörningar och brott och stärka den upplevda tryggheten i samband med idrottsarrangemang.

Det graderade polisarbetet har enligt intervjupersonerna varit fram-gångsrikt på vissa platser, och Polisregion Väst, Syd, Mitt och Bergsla-gen har i viss mån kunnat minska sitt resursuttag under 2015. Vi har dock inte fått några uppgifter som visar i hur stor utsträckning resurs-uttaget faktiskt har minskat.

83 Syftet med projektet är att uppnå största möjliga trygghet med minsta möjliga polis-resurs utan att göra avkall på demokratiska fri- och rättigheter, rättssäkerheten eller per-sonliga säkerheten. Polisen Beslutsprotokoll 2014-12-30 Graderat Polisarbete i den särskilda polistaktiken. Dnr A096.396/14.

57

Arbetet kommer att utvärderas en första gång efter 18 månader, och en andra gång efter ytterligare 18 månader om polisen väljer att fortsätta med arbetssättet efter första utvärderingen.

Enligt Svenska fotbollförbundet och Svensk elitfotboll har polisens arbetssätt förändrats i och med den nationella strategin. Polisen har enligt förbundens mening mer dialog och samarbete med klubbarna och arbetar därmed i större utsträckning med att anpassa de gemensamma resurserna efter rådande läge, vilket medför att färre poliser behövs.

Arrangörernas arbete har inte förändrats Ingen av arrangörerna anser att deras arbete med ordning och säkerhet har förändrats av att ersättningsskyldigheten avskaffades. Arbetet de bedriver är detsamma och de resurser de satsar på säkerhet har inte mins-kat, utan har snarare ökat menar arrangörerna (se avsnitt 5.2.1).

Sammanfattande iakttagelser Sammanfattningsvis kan vi konstatera att polisens administrativa börda minskade när ersättningsskyldigheten avskaffades. Polisen eftersträvar i dagsläget en mer aktiv och enhetlig villkorsgivning vid idrottsevene-mang, och arbetet har hittills börjat få visst genomslag i Polisregion Stockholm och Väst.

Under 2015 har polisen påbörjat ett projekt med så kallat graderat polis-arbete vid idrottsevenemang. Det innebär att anpassa funktion, bemötan-de och utrustning till situationens krav för att uppnå största möjliga trygghet med minsta möjliga polisresurs. Arbetet har enligt uppgifter från polisen börjat få visst genomslag i Polisregion Väst, Syd, Mitt och Bergslagen.

Arrangörernas arbete har inte förändrats av att ersättningsskyldigheten togs bort.

Enligt arrangörerna är en aktiv villkorsgivning ett bättre verktyg i poli-sens arbete med ordningshållning än ersättningsskyldigheten. Genom villkorsgivningen kan åtgärder styras mot en specifik klubb i stället för att gälla generellt.

58

7 Vilka andra effekter har reformen haft?

I detta kapitel analyseras om avskaffandet av ersättningsskyldigheten har gett några andra effekter av betydelse.

Samverkansklimatet har förbättrats Den främsta effekten av att ersättningsskyldigheten avskaffades är att samverkansklimatet mellan polisen och fotbolls- och ishockeyklubbarna har förbättrats åtskilligt. Detta lyfts fram i samtliga intervjuer, och skill-naden beskrivs som ”natt och dag” jämfört med vad som var fallet medan kostnadsersättningen togs ut.

Ny situation för båda parter skapade irritation

Samtliga parter var obekväma när kostnadsersättningen skulle tas ut. Polisen hade inte någon tidigare vana av att ta betalt för sin verksamhet, och många informanter beskriver att det kunde vara svårt att avgöra vilka arrangörer som skulle betala och hur mycket. Arrangörerna å sin sida var vana att köpa kommersiella tjänster och upplevde det som annorlunda att betala för något utan att vara kund, det vill säga utan att själv kunna styra den tjänst som de ansåg sig betala för.

Polisen upplevde i vissa fall att arrangörerna ville vara med och styra deras arbete och att de ifrågasatte den ”tjänst” de fick, och den efter-följande fakturan. Vid en rad olika tillfällen filmade arrangörerna poli-sens arbete för att sedan ifrågasätta deras insatser och avgiften. Bland annat var de kritiska mot närvaron av poliser som inte tycktes vara sysselsatta med något, och arrangörerna ville inte betala för en polis som inte föreföll arbeta.

Båda parter menar också att ett bra samverkansklimat är nödvändigt för att motverka idrottsrelaterat våld. Medan kostnadsersättningen togs ut

59

handlade dialogen dock i stor utsträckning om var gränsen för betalom-rådet skulle dras och varför, vad polisen gjorde och inte gjorde och var de skulle befinna sig. Både polis och klubbar vill ha ett öppet samtals-klimat där underrättelser kan delas, men det främjades inte av ersätt-ningsskyldigheten. Tvärtemot delade man i mindre utsträckning med sig av information, eftersom det fanns en risk att avgifterna i så fall skulle kunna öka.

Förbättrat samverkansklimat inom idrottsområdet

Sedan ersättningsskyldigheten avskaffades har relationen mellan polis och idrottsklubbarna blivit bättre enligt båda parter. Det är mer och bätt-re dialog idag, både före och efter matcherna. I dag samverkar klubbar-na, polis och supportrar för att motverka idrottsrelaterat våld. Det gick inte under tiden med ersättningsskyldigheten.

Samverkansklimatet mindre påverkat på kulturområdet

Samverkansklimatet mellan konsertarrangörer och polisen påverkades inte lika mycket av ersättningsskyldigheten. Acceptansen för betal-ningskravet var betydligt större samtidigt som konserter innebär mindre ordningsstörningar jämfört med fotbollsmatcher där två rivaliserande lag möts. Konsertbesökare kommer för att se artisten, och någon kon-fliktsituation uppstår ytterst sällan i dessa sammanhang. Incidenter vid en konsert kan handla om att någon svimmar vid ett staket, men sedan hämtar sig efter tio minuter och kan fortsätta ta del av arrangemanget. Vid festivaler kan det dock vara lite större behov av ordnings- och säker-hetsarbete.

Konsertarrangörernas främsta kritik är att de fakturerade beloppen upp-levdes som godtyckliga, både vad gäller vem som skulle betala och hur mycket, men detta har inte påverkat samverkan med polisen i någon stor utsträckning.

60

Inga synliga effekter på ordning och säkerhet

Samarbetsklimatet har alltså förbättrats efter reformen, och då främst mellan fotbollsklubbarna och polisen. Det är också inom fotbollen de största kostnaderna och de flesta ordningsstörningarna finns.

Ordningsläget under fotbollssäsongen 2014 beskrivs, av Samverkans-rådet mot idrottsrelaterad brottslighet, som gott. Det är främst i samband med derbymatcher i storstadsregionerna som de flesta ordningsstör-ningarna har uppstått. Användning av pyroteknik har enligt rådet ökat de senaste fyra åren.84 Statistik för 2015 tas fram först efter årsskiftet, men polisen bedömer att det liksom tidigare år stundtals förekommer svårare oordning och brottslighet inne på arenorna, framförallt under stora matcher mellan lag från storstäderna. Enligt polisen har använd-ningen av illegal pyroteknik ökat trots arbetet för att minska detta.

Svenska Fotbollförbundet menar att de stora ordningsproblemen före-kommer på allmän plats, utanför arenorna, i samband med matcher. Samtidigt har det förekommit ordningsstörningar även under andra dagar, då gäng eller ”firmor” av fotbollssupportrar haft uppgjorda slags-mål på olika ställen i landet. Inne på arenorna har problemen mest varit olaglig pyroteknik och interna slagsmål i samma klackar, det vill säga olika grupper av supportrar till samma lag som drabbat samman.

Fotbollssäsongen 2015 har inte inneburit en minskad användning av illegal pyroteknik, och flera matcher har fått avbrytas på grund av att bengaler har eldats. Det goda samtalsklimat som avskaffandet av ersätt-ningsskyldigheten medfört har med andra ord hittills inte haft någon synlig effekt på ordningen och säkerheten i samband med matcher.

Säkerhetsarbetet är högre prioriterat hos fotbollsklubbarna än tidigare, men klubbarna anser att de inte har makt att komma åt de värsta gruppe-ringarna och vill ha hjälp av myndighetskrav från polis, åklagare och domstol.

Ishockeyn har också tidigare haft problem med illegal pyroteknik vid bland annat derbyn i Stockholm och implementerade 2011 nya riktlinjer

84 Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) Uppföljning av tillträdesför-budslagen samt andra aktiviteter år 2014.

61

för att minska problemen. Under 2014 spelades derbymatcherna i Stock-holm endast för hemmapublik, vilket enligt SHL minskade såväl brott och ordningsstörningar som problemen med pyroteknik.

Tänkbart att utbudet av evenemang kan ha påverkats

Utifrån våra intervjuer framgår det att enstaka arrangörer har avstått från evenemang av rädsla för höga bevakningskostnader. Vissa fakturor blev ökända bland arrangörerna eftersom de upplevdes som skyhöga. Lik-nande fall omnämns av Poliskostnadsutredningen.85

Arrangörerna bakom Summerburst menar att de aldrig hade klarat av att betala kostnaderna för polisbevakning under de första åren om det inte varit för att de hade en ägare som kunde ta förluster under just dessa initiala år. När ersättningsskyldigheten avskaffades upplevde arrangö-rerna det som en ”kniv mot halsen som försvann”, och såg det som en förutsättning för att man skulle kunna fortsätta bedriva sin verksamhet.

Det är med andra ord sannolikt att ersättningsskyldigheten hade en viss negativ påverkan på en del arrangörers förmåga och vilja att anordna evenemang. Omfattningen är dock oklar.

Sammanfattande iakttagelser Ersättningsskyldigheten minskade polisens möjligheter att samverka med arrangörer, speciellt idrottsarrangörer. Detta var problematiskt eftersom samarbetet för att motverka idrottsrelaterat våld förutsätter ett bra samverkansklimat. Samverkan mellan främst idrottsarrangörer och polisen har blivit klart bättre sedan ersättningsskyldigheten avskaffades.

Vi kan ännu inte se att ordningen och säkerheten har påverkats av att ersättningsskyldigheten avskaffats.

Avskaffandet kan ha haft en viss positiv effekt på arrangörers vilja att anordna evenemang.

85 Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning, s. 10.

62

8 Slutsatser

Sedan den 1 januari 2014 ska arrangörer inte längre ersätta polisens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster som anordnas i vinstsyfte. Lagstiftningens innehåll har varierat genom åren, men någon form av ersättningsskyldighet har fun-nits sedan 1868. Ideella föreningar har varit undantagna från ersättnings-skyldigheten.

Det har länge funnits en acceptans för att arrangörerna av evenemang som grundar sig på kommersiella intressen, som till exempel konserter, ska ersätta staten för polisens bevakningskostnader. Lagstiftningen började inte ifrågasättas förrän idrottsaktiebolag bildades, och polisen efter flera års fördröjning började tillämpa ersättningsskyldigheten på dessa, och därefter togs skyldigheten bort. En stor del av kritiken berod-de på att vissa idrottsklubbar är organiserade som aktiebolag och andra som ideella föreningar, och ersättningsskyldigheten för enbart idrotts-aktiebolagen uppfattades som orättvis.

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera effekterna av avskaffandet av ersättningsskyldigheten för polisens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankoms-ter. I detta kapitel redovisar vi våra samlade slutsatser.

Avskaffandet har inte påverkat polisens kostnader

Polisens kostnader för ordningshållning oförändrade

Polisens kostnader för ordningshållning har inte förändrats på grund av att ersättningsskyldigheten togs bort. Arrangörernas insatser för ordning och säkerhet har inte heller minskat. Det innebär att kostnaderna för ord-ningshållning inte har vältrats över från arrangörer till polisen sedan

63

ersättningsskyldigheten avskaffades. Polisen har dock mycket höga kostnader i samband med ett fåtal specifika arrangemang, särskilt fot-bollsderbyn i Stockholm.

Intäkterna till statskassan var relativt små

Intäkterna till staten för ersättningsskyldigheten var relativt små. Under 2012 och 2013, när även idrottsaktiebolagen betalade polisens bevak-ningskostnader, var intäkterna totalt cirka 37 miljoner kronor.

Polisen beslutade i förväg om ett högsta belopp för att arrangören skulle kunna ta ställning till kostnaden. Detta belopp fick sedan inte överskri-das när det slutliga beloppet fastställdes. Ersättningsskyldigheten gällde polisens bevakningskostnader vid evenemanget, det vill säga i och om-kring arenan före, under och efter tillställningen. De belopp som polisen fakturerade beslutades utifrån riktlinjer som tagits fram baserat på lagstiftningen. Polisens tolkning av lagstiftningen ifrågasattes inte i några rättsliga instanser.

De belopp som polisen fakturerade arrangörerna motsvarade i vissa fall inte myndighetens faktiska kostnader. För ett Stockholmsderby i fotboll fakturerade polisen upp emot 1 miljon kronor. Enligt Stockholmspoli-sens egna beräkningar är kostnaden dock cirka 3,7 miljoner kronor. Detta innebär att de två Stockholmsderbyna i allsvenskan 2013 kostade runt 7,4 miljoner kronor. Därutöver tillkommer polisens kostnader för övriga matcher under säsongen. Detta kan jämföras med att polisen totalt samma år fakturerade fotbollsaktiebolagen i Stockholm 5,2 miljo-ner kronor

Mindre administration för polisen

Ersättningsskyldigheten skapade en oproportionerligt stor administrativ belastning för polisen. Under tillståndsgivningen beslutade polisen om både ett beräknat takbelopp före ett evenemang och ett faktiskt belopp efter samma evenemang. Detta innebar en rad administrativa insatser för att bestämma betalområde, beräkna insatsen, dokumentera och sedan stämma av den faktiska insatsen och därefter fakturera. Denna process tog resurser från polisens rättsfunktion, tillståndsfunktion och den ope-rativa verksamheten.

64

Kostnaderna för rättsprocesser upphör

Idrottsaktiebolagen i Stockholm överklagade systematiskt polisens be-slut, trots att ingen av de förvaltningsrättsliga domarna beviljades pröv-ningstillstånd i Högsta förvaltningsdomstolen. Kostnaden för målen i förvaltningsrätten och kammarrätten i Stockholms län uppgick till 2,1 miljoner kronor för beslut fattade under perioden 14 november 2011-31 december 2013. För staten tillkommer dessutom kostnaden för att hand-lägga prövningstillstånd och polisens kostnader för jurister. Dessa kost-nader upphörde när ersättningsskyldigheten avskaffandes.

Polisens kostnader vid högriskmatcher alltjämt mycket höga

Polisen har fortfarande mycket höga kostnader i samband med ett fåtal specifika arrangemang som högriskmatcher i fotboll och då särskilt fot-bollsderbyn i Stockholm. Avskaffandet av ersättningsskyldigheten har i detta avseende inte haft någon betydelse.

Polisen beräknade de faktiska kostnaderna för högriskmatcherna i svensk fotboll 2014 till 75 miljoner kronor.86 Detta inkluderar kostnader för poliser, fordon, hästar och helikoptrar i samband med matcherna. Men även kostnader för planering, uppföljning och utvärdering samt personal som arbetar med idrottsrelaterad brottslighet. Under säsongen 2015 tillkommer kostnaden för ytterligare fyra derbyn eftersom ytter-ligare ett Stockholmslag spelar i allsvenskan, vilket resulterar i en kost-nad på cirka 90 miljoner kronor för polisen. Även övriga samhället drab-bas av kostnader i samband med fotbollsderbyn, vilket vi illustrerat i kapitel 1.5.

Bättre samverkansklimat ännu utan synlig effekt på ordningen

Under den korta tid som ersättningsskyldigheten tillämpades på idrotts-aktiebolagen beskrivs samarbetsklimatet som kyligt mellan polisen och de klubbar som bedrevs som aktiebolag. Enligt båda parter fungerar samverkan påtagligt bättre sedan ersättningsskyldigheten har avskaffats.

86 Rikspolisstyrelsen Underlag till Justitiedepartementet om kostnader samt resurser för kommande fotbollsmatcher 2014. Daterat 4/4 2014. Dnr POA-096.396/2014.

65

Samtliga intervjupersoner lyfter fram detta som en stor och betydelsefull effekt.

Samverkansklimatet är enligt både polisen och idrottsklubbarna en grundläggande förutsättning för arbetet med att motverka idrottsrelaterat våld. Statskontoret har dock inte hittat några indikationer på att det för-bättrade samarbetsklimatet hittills haft någon synlig effekt på ordningen. Vi kan inte heller bedöma om några sådana effekter kommer att uppstå på längre sikt på grund av det förbättrade samarbetsklimatet.

Polisen ändrar arbetssätt för att öka trygghet och minska kostnader

Ersättningsskyldighet var inget effektivt verktyg vid idrottsevenemang

Ersättningsskyldigheten har genom årens lopp varit relativt accepterad bland konsert- och festivalarrangörer. Även om arrangörer har ifrågasatt de belopp som polisen beslutat har ersättningsskyldigheten i sig ansetts legitim. Det var också relativt okomplicerat för polisen att tillämpa lag-stiftningen vid denna typ av arrangemang.

Ersättningsskyldigheten hade däremot inte någon legitimitet hos idrotts-aktiebolagen, vilket ledde till överklaganden och en ansträngd relation mellan klubbarna och polisen. Det var även administrativt betungande för polisen att ta ut kostnadsersättningen i samband med idrottsevene-mangen. Många gånger täckte ersättningen inte heller polisens kostna-der på ett rimligt sätt. Detta ledde sammantaget till att ersättningsskyl-dighet inte blev ett effektivt verktyg för polisens ordningshållning vid idrottsevenemang.

Nya arbetssätt hos polisen

Sedan ersättningsskyldigheten avskaffades har polisens arbetssätt änd-rats i två avseenden. Förändringarna påverkar polisens arbete för att hålla ordning vid evenemang, men de har ingen direkt koppling till av-skaffandet.

66

Polisen har börjat arbeta för en mer aktiv och enhetlig villkorsgivning vid idrottsevenemang. Arbetet har hittills fått visst genomslag i Polis-region Stockholm och Väst, men ännu saknas nationella riktlinjer. Poli-sen har även börjat med så kallat graderat polisarbete och anpassar där-med funktion, bemötande och utrustning till situationen för att uppnå största möjliga trygghet med minsta möjliga polisresurs. Detta arbetssätt har hittills resulterat i något mindre resursuttag i Polisregion Väst, Syd, Mitt och Bergslagen.

Villkorsgivningen en mer framkomlig väg

Efter att ersättningsskyldigheten avskaffats återstår villkorsgivningen som polisens verktyg för att begränsa förekomsten av ordningsstör-ningar vid evenemang. Villkoren meddelas i samband med tillstånds-givningen, och ger polisen stora möjligheter att sätta villkor inför ett evenemang, till exempel ett fotbollsderby. Exempel på villkor som kan ställas upp i de fall då ordningen och säkerheten vid tidigare evenemang inte kunnat upprätthållas är att begränsa antalet ståplatspublik, att sektio-nera ståplatsläktare eller, som en sista utväg, att ställa in evenemanget.

Polisen för en dialog med arrangörerna när villkoren för ett evenemang specificeras, till exempel inför ett fotbollsderby. Både polisen och fot-bollsklubbarna uppger att samarbetsklimatet har förbättrats avsevärt sedan ersättningsskyldigheten togs bort. Det bör nu därför finnas goda möjligheter att fördjupa dialogen och formulera skärpta villkor inför högriskevenemang såsom fotbollsderbyn.

Hur mycket får en högriskmatch kosta?

Under tiden med ersättningsskyldigheten handlade polisens kostnads-värdering inför evenemang till stor del om vilket ersättningstak man skulle ange till arrangören. Utan ersättningsskyldigheten får polisen ut-rymme att bredda perspektivet och relatera villkorsgivningen till sam-hällets förväntade totala kostnader för ett evenemang. Med villkoren får polisen även en viss möjlighet att påverka sina egna kostnader.

Allmänna medel ska användas på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt. Det framstår därför som rimligt att de samhälleliga kost-naderna för främst vissa fotbollsmatcher minskar. Polisen har nu ett för-

67

bättrat samverkansklimat och en minskad administrativ börda, och däri-genom fått utrymme att aktivt använda villkorsgivningen för att åtmins-tone i viss mån påverka hur mycket en högriskmatch ska få kosta, både för polisen och för samhället i övrigt.

68

Referenser

Dagens Nyheter 2015-12-03 ”Polisen får ta notan för matchbråk”.

Ds 2013:24 Ersättning för polisbevakning.

Finansutskottets betänkande 2013/14:FiU1 Utgiftsramar och beräk-ning av statsinkomsterna, Bilaga 8 Justitieutskottets yttrande.

Kommittédirektiv 2011:22 Nationell samordning för att motverka brottslighet i samband med idrottsarrangemang.

Polisen Bevis om anmälan 2015-05-20. Dnr A048.600/2015.

Polisen Beslutsprotokoll 2014-12-30. Graderat Polisarbete i den särskilda polistaktiken. Dnr A096.396/14.

Polismyndigheten i Stockholms län Inriktning – ersättningsskyldighet vid idrottsevenemang. Dnr AA 510-81083-2011.

Prop. 2013/14:1 Budgetpropositionen för 2014.

Prop. 1992/93:210, bet. 1993/94:JuU1, rskr. 1993/94:1.

Radmann, Aage (2013) Huliganlandskapet. Medier, våld och masku-liniteter. Malmö: Malmö Högskola.

Riksidrottsförbundets stadgar

Rikspolisstyrelsen Underlag till Justitiedepartementet om kostnader samt resurser för kommande fotbollsmatcher 2014. Daterat 2014-04-04. Dnr POA-096.396/2014.

Rikspolisstyrelsen Tillsynsrapport 2014:7 Offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. Granskning av polismyndigheternas bedömningar av och innehållet i meddelade villkor mm.

69

Rikspolisstyrelsen Tillsynsrapport 2013:11 Polisens uttag av ersätt-ning för polisbevakning enligt 2 kap. 26 § ordningslagen (1993:1617).

Rikspolisstyrelsen Allmänna riktlinjer för uttag av ersättning för polis-bevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. Dnr RA-510-1704/11.

Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) En nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i sam-band med idrottsevenemang, 2014-2017. Polisen, Svenska hockey-ligan, Svenska fotbollförbundet, Svenska hockeyförbundet, Svenska bandyförbundet, Föreningen svensk elitfotboll.

Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) Handledning till Nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstör-ningar i samband med idrottsevenemang, 2014-2017. Polisen, Åklagarmyndigheten, Svenska Fotbollförbundet, Svenska Ishockey-förbundet, SHL, Svenska Bandyförbundet och Föreningen Svensk Elitfotboll.

Samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet (2014) Uppföljning av tillträdesförbudslagen samt andra aktiviteter år 2014. Polisen, Åklagarmyndigheten, Svenska Fotbollförbundet, Svenska Ishockey-förbundet, SHL, Svenska Bandyförbundet och Föreningen Svensk Elitfotboll.

SOU 2012:23 Mindre våld för pengarna.

Svenska Dagbladet 2010-07-02 Roskilde minns olyckan.

Sveriges domstolars årsredovisning 2013.

Socialdepartementet Protokoll 2015-01-30 Uppdrag som nationell samordnare för att stärka den positiva supporterkulturen och motverka idrottsrelaterad brottslighet. Dnr S2015/642/FS.

70

Bilaga Regeringsuppdraget

71

72