Der Landrat

Georg Fuchs

Der Landrat

Karrierewege, Stellung, Amtsführung und Amtsverständnis

ISBN 978-3-531-19507-0 ISBN 978-3-531-19508-7 (eBook)DOI 10.1007/978-3-531-19508-7

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Georg FuchsWürzburg, DeutschlandVoestalpineLinz, Österreich

Bernhard Schmidt

Langenhagen, Deutschland

Danksagung

Die vorliegende Dissertation ist nicht allein mein Verdienst. Es gab im privaten, beruflichen und wissenschaftlichen Bereich ein Netzwerk, das mich getragen und im Notfall auch aufgefangen hat. Dem ist es mit zu verdanken, dass ich trotz der manchmal großen Doppelbelastung aus Beruf und Promotion hoffentlich eine akzeptable Leistung abgeliefert habe.

Folgenden lieben Menschen möchte ich daher ausdrücklich danken – ohne ihre Unterstützung, ihren Rat und ihr Verständnis wären diese Arbeit und das Gelingen meiner Promotion nicht möglich gewesen.

Meiner Freundin Lena Lamprecht, meinen Eltern Dieter und Renate Fuchs. Meinen Großeltern.

Meinen Betreuern und Gutachtern Prof. Dr. Hans-Joachim Lauth (Julius-Maximilians-Universität Würzburg) und Professor Dr. Hans-Georg Wehling (Eberhard Karls Universität Tübingen).

Meinen Arbeitgebern, den beiden Mitgliedern des Deutschen Bundestages Bundesminister a.D. Michael Glos MdB und Norbert Geis MdB und mit meinen Kolleginnen und Kollegen nicht nur aus diesen beiden Büros. Sie haben mein „Projekt“ stets mit Interesse verfolgt und mir exklusive Zugänge zu Akteuren und Institutionen verschafft, die der Arbeit unbedingt zu Gute gekommen sind. Auch stand mir der Zugang zur Bibliothek des Deutschen Bundestages offen, die mir eine große Hilfe war und alle Literatur zeitnah besorgen konnte.

Den Herren Landrat a.D. Georg Denzer und Altlandrat Roland Eller sowie dem Präsidialmitglied des Bayerischen Landkreistages a.D. Wolfgang Magg für ihre freundschaftliche Begleitung meiner Arbeit. Sie haben manchen wertvollen Hinweis geliefert und hatten stets innerhalb von Stunden per E-Mail kompetente Antworten auf meine Fragen parat.

Allen Interviewpartnern aus Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern. Sie haben mir und der Wissenschaft einen Teil ihrer wertvollen und knappen Zeit geopfert.

Laura Kluge, die mir bei der Transkription der Gespräche geholfen hat. Ei-ne wertvolle Hilfe.

Meinen treuen, selbst der politischen Kultur Süddeutschlands eng verbun-denen Freunden Benjamin Denzer M.A., Mark Fraschka M.A., Dr. Andreas K.

6 Danksagung

Gruber und Felix Scholtysik M.A. für ihr stetes Interesse und manche spannende Fachdiskussion, für ihre Unterstützung und ihren Rat.

Schließlich auch allen Freunden und Bekannten, die mir die Möglichkeit gegeben haben, bei einigen Stunden auf der Jagd in ihren deutschen und österrei-chischen Revieren einmal richtig abzuschalten und an ganz andere Dinge zu denken.

Würzburg und Berlin Georg Fuchs

Inhaltsverzeichnis

Danksagung .......................................................................................................... 5

Verzeichnis der Abbildungen ............................................................................. 13

Verzeichnis der Tabellen .................................................................................... 15

1 Einleitung: Der Landrat – Herrgott, König und Feudalherr? ............... 17

2 Konzeptionelle Grundlegung und Relevanz der Untersuchung............. 212.1 Forscherperspektive und Erkenntnisinteresse ..................................... 212.2 Zentrale Fragestellung und Fallauswahl ............................................. 252.3 Forschungsansatz: Akteurszentrierter Institutionalismus .................... 312.4 Praxisrelevanz und Forschungsstand .................................................. 352.5 Grenzen der Untersuchung .................................................................. 44

3 Der Weg zum modernen Landrat: historische Zusammenhänge .......... 473.1 Spannungsfeld von Herrschaft und Genossenschaft:

Geschichte von Kreis und Landrat ...................................................... 483.1.1 Das Mittelalter: Konflikt zwischen Herrschaft und

Genossenschaft ........................................................................ 483.1.2 Brandenburg-Preußen: Entstehung von „Creyß“ und

„Landrath“ ............................................................................... 503.1.3 Die Reformen des Freiherrn von und zum Stein und des

Fürsten Hardenberg ................................................................. 543.1.4 Der Landrat in der Weimarer Republik und im

Dritten Reich ............................................................................ 603.2 Geschichte des Landrats in Baden-Württemberg ................................ 63

3.2.1 Urform des heutigen Landrats: Der württembergische Oberamtmann .......................................................................... 64

3.2.2 Der badische Amtsvorsteher, Oberamtmann und Kreishauptmann ....................................................................... 67

3.2.3 Der Landrat im neuen Bundesland „Baden-Württemberg“ ..... 69

8 Inhaltsverzeichnis

3.3 Geschichte des Landrats in Bayern: vom „Pfleger“ zum Landrat ....... 713.4 Amt und Zeitläufte: knappe Würdigung der historischen

Entwicklungen .................................................................................... 77

4 Formale Stellung des Landrats in Baden-Württemberg und Bayern heute ............................................................................................................ 794.1 Übergreifende Darstellung: die Organe des Landkreises .................... 81

4.1.1 Der Kreistag ............................................................................. 814.1.2 Der Landrat .............................................................................. 824.1.3 Der Kreisausschuss .................................................................. 83

4.2 Übergreifende Darstellung: Die Aufgaben des Landrats .................... 844.2.1 Staatsaufgaben ......................................................................... 844.2.2 Kreisaufgaben .......................................................................... 884.2.3 Exkurs: Verwaltungsreform in Baden-Württemberg im

Jahr 2005 .................................................................................. 904.2.4 Inhaltliche Gliederung der Aufgaben ....................................... 92

4.3 Kreis und Landrat in Baden-Württemberg .......................................... 954.3.1 Der Landkreis in der Landesverfassung .................................. 974.3.2 Wesen des Landkreises und Kreiseinwohner ........................... 984.3.3 Kreistag .................................................................................... 994.3.4 Wahl und Stellung des Landrats ............................................ 101

4.4 Kreis und Landrat im Freistaat Bayern ............................................. 1084.4.1 Der Landkreis in der Landesverfassung ................................ 1094.4.2 Wesen des Landkreises, Kreiseinwohner und Kreisbürger .... 1114.4.3 Direkte Demokratie im Landkreis: Bürgerbegehren und

Bürgerentscheid ..................................................................... 1124.4.4 Kreistag und Kreisausschuss ................................................. 1134.4.5 Wahl und Stellung des Landrats ............................................ 115

4.5 Synopse: Kreistag, Kreisausschuss und Landrat ............................... 121

5 Theoretische Grundlegung, ergänzende Fragestellungen und Operationalisierung ................................................................................. 1235.1 Akteur und Institution – Spannungsfeld und Zusammenhänge ........ 1245.2 Politik und Verwaltung – Spannungsfeld und Zusammenhänge ...... 1305.3 Dimensionen der Untersuchung: Formulierung ergänzender

Fragestellungen ................................................................................. 1385.4 Theoretisch fundierte Variablengenerierung und

Operationalisierung ........................................................................... 1435.4.1 Landrat und Akteurskonstellation: Begriff des Vetospielers

nach Tsebelis ......................................................................... 144

Inhaltsverzeichnis 9

5.4.2 Amtsausübung und Amtsverständnis: Rollentheorie nach Dahrendorf ............................................................................. 160

5.4.3 Der Weg zum Landrat: Karrieretheoretischer Ansatz nach Herzog ................................................................................... 168

5.4.4 An der Spitze des Amtes: Theorie der exekutiven Führerschaft nach Grauhan .................................................... 176

5.5 Zur Systematisierung: zwei Idealtypen eines süddeutschen Landrats ............................................................................................ 1845.5.1 „Der Beamte“ – loyaler Diener der Gesetze .......................... 1865.5.2 „Der Politiker“ – emotionaler Einsatz für die Heimat ........... 188

5.6 Hypothesenformulierung: vermutliche Auswirkungen des Wahlmodus ....................................................................................... 190

6 Reflexion über die Methodik der Untersuchung ................................... 1956.1 Vorstudie ........................................................................................... 1966.2 Untersuchungsmethodik: Triangulation ............................................ 196

6.2.1 Qualitatives Untersuchungsinstrument: Problemzentrierte Interviews .............................................................................. 200

6.2.2 Quantitatives Untersuchungsinstrument: Schriftliche Befragung .............................................................................. 202

6.2.3 Codierung, Datenerfassung, -kontrolle und -bereinigung ...... 2076.3 Untersuchungsgruppen...................................................................... 208

6.3.1 Problemzentrierte Interviews: Experten und Akteure ............ 2086.3.2 Schriftliche Befragung: Akteure ............................................ 210

6.4 Untersuchungszeitraum ..................................................................... 211

7 Empirie: Landkreise und soziodemographische Merkmale der Befragten ................................................................................................... 2137.1 Strukturdaten der Landkreise ............................................................ 2137.2 Alter, Herkunft, Geschlecht, Konfession und Familienstand ............ 2177.3 Amtsdauer, Antritt und Parteizugehörigkeit ..................................... 2227.4 Reflexion, Bedeutung für die Fragestellung und Stimmen aus der

Praxis ................................................................................................ 228

8 Landrat im Alltag: Amtsführung und Amtsverständnis in der Praxis ......................................................................................................... 2338.1 Arbeitszeiten und Tagesablauf – Schreibtisch und

Repräsentation? ................................................................................. 2338.2 Sozialisation, Rekrutierung und Karrierewege der Amtsinhaber ...... 244

8.2.1 (Politische) Sozialisation ....................................................... 244

10 Inhaltsverzeichnis

8.2.2 Politische Rekrutierung.......................................................... 2518.2.3 Politische Karriere ................................................................. 2538.2.4 Reflexion und Bedeutung für die zentrale Fragestellung ....... 263

8.3 Praktischer Ablauf des Bestellungsprozesses aus Sicht der Landräte ............................................................................................ 2658.3.1 Baden-Württemberg: Wahl durch den Kreistag ..................... 2668.3.2 Freistaat Bayern: Wahl durch die Kreisbürger ...................... 276

8.4 Akteurskonstellation und Interaktion des Landrats mit anderen Akteuren ............................................................................................ 2838.4.1 Einführender Überblick: Bedeutung und Einfluss der

Akteure .................................................................................. 2848.4.2 Institutionelle Vetospieler: Kreistag, Verwaltung, Aufsicht

und Bürger ............................................................................. 2908.4.3 Parteipolitische Vetospieler: Fraktionen, Kreisräte und

Parteien .................................................................................. 3118.4.4 Exkurs: Beziehung zwischen Landrat und Bürgermeistern ... 3208.4.5 Agenda-Setter: Initiativpotential und Stärke des Landrats .... 3298.4.6 Exkurs: Bedeutung der Journalisten und Pressearbeit der

Landräte ................................................................................. 3348.4.7 Reflexion und Bedeutung für die zentrale Fragestellung ....... 338

8.5 An der Spitze des Landratsamtes: der Landrat als Behördenleiter .... 3458.5.1 Kreiskommunale Aufgaben: Exekutive Führerschaft des

Landrats ................................................................................. 3498.5.2 Staatliche Aufgaben: starke Ausgleichsfunktion und

weitgehende Delegation ......................................................... 3558.5.3 Reflexion und Bedeutung für die zentrale Fragestellung ....... 362

8.6 Eigenes Amtsverständnis der süddeutschen Landräte ....................... 3648.6.1 Eigenes Amtsverständnis in Baden-Württemberg ................. 3658.6.2 Eigenes Amtsverständnis im Freistaat Bayern ....................... 3718.6.3 Reflexion und Bedeutung für die zentrale Fragestellung ....... 376

8.7 Eigene Einschätzung der verschiedenen Wahlmodi ......................... 379

9 Ergebnisse: Freiheit des Landrats und Wahlmodus – Strategien der Amtsführung ...................................................................................... 3899.1 Typisch Landrat: viele verschiedene Rollen – in der Praxis

unterschiedliche Schwerpunkte? ....................................................... 3909.2 Beantwortung der zentralen Fragestellung und Einordnung der

Idealtypen .......................................................................................... 3969.2.1 Intervenierende Einflüsse: Persönlichkeit und Kreisstruktur . 397

Inhaltsverzeichnis 11

9.2.2 Synoptisch-komparatistischer Überblick über die wichtigsten Ergebnisse .......................................................... 398

9.2.3 Bayern – der „Politiker“ als selbstverständliches Muster ...... 4019.2.4 Baden-Württemberg – der „Beamte“ wird zum

„Verwaltungsmanager“ .......................................................... 4039.3 Wahl durch den Kreistag oder das Volk – was ist

wünschenswert? ................................................................................ 408

10 Fazit: Das Amt des Landrats – wandelnder Charakter bei identischem Kern ..................................................................................... 411

11 Anhang und Dokumentation ................................................................... 41711.1 Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen ..................................... 41711.2 Liste der Gesprächspartner ................................................................ 41911.3 Gesprächsleitfaden für die problemzentrierten Akteursinterviews ... 42011.4 Anschreiben und Referenzen zur schriftlichen Befragung ................ 42311.5 Fragebögen zur schriftlichen Befragung ........................................... 428

11.5.1 Schriftliche Befragung der Landräte in Baden-Württemberg .............................................................. 428

11.5.2 Schriftliche Befragung der Landräte im Freistaat Bayern ..... 432

12 Literaturverzeichnis................................................................................. 437

Verzeichnis der Abbildungen

Abbildung 1: Akteurszentrierter Institutionalismus nach Scharpf und praktische Bezüge ................................................................... 35

Abbildung 2: „Doppelhut des Landrats“: Aufgabensystematik .................... 94Abbildung 3: Verwaltungsmäßige Gliederung des Landes

Baden-Württemberg ............................................................... 96Abbildung 4: Akteure, Organe und Prozess bei der Wahl des Landrats

in Baden-Württemberg ......................................................... 105Abbildung 5: Verwaltungsmäßige Gliederung des Freistaates Bayern ...... 110Abbildung 6: Akteure, Organe und Prozess bei der Wahl des Landrats

in Bayern. ............................................................................. 117Abbildung 7: Multidimensionale Betrachtung des politischen Akteurs

Landrat – theoretisches Konzept. ......................................... 145Abbildung 8: Der politische Akteur Landrat und die ihn umgebenden

Vetospieler ............................................................................ 157Abbildung 9: Ein Landrat, viele Rollen – Versuch einer Taxonomie. ........ 169Abbildung 10: Prozessmodell nach Herzog und Verwendung des

Ansatzes in der Untersuchung .............................................. 177Abbildung 11: Operationalisierung Verhältnis Politik / Verwaltung und

exekutive Führerschaft ......................................................... 183Abbildung 12: Methodenmix auf einem Kontinuum zwischen

qualitativen und quantitativen Verfahren ............................. 197Abbildung 13: Triangulation quantitativer und qualitativer Forschung ........ 198Abbildung 14: Parallele Verbindung qualitativer und quantitativer

Methoden .............................................................................. 199Abbildung 15: Experten und Eliten: Unterscheidung und Kongruenz ......... 210Abbildung 16: Verteilung Zeitbudget nach Art der Tätigkeit ....................... 240Abbildung 17: Verteilung Zeitbudget nach Art der Aufgaben ..................... 242Abbildung 18: Beruf des Vaters ................................................................... 245Abbildung 19: Qualifikation Verwaltungsausbildung /

rechtswissenschaftliches Studium......................................... 250Abbildung 20: Stimmzettel bei bayerischer Landratswahl am Beispiel

Pfaffenhofen 2011 ................................................................ 281

14 Verzeichnis der Abbildungen

Abbildung 21: Bedeutung der Akteure nach Kommunikationshäufigkeit (Bayern) ................................................................................ 285

Abbildung 22: Bedeutung der Akteure nach Kommunikationshäufigkeit (Baden-Württemberg) ........................................................... 286

Abbildung 23: Positiver oder negativer Einfluss der Akteure (Bayern) ....... 288Abbildung 24: Positiver oder negativer Einfluss der Akteure

(Baden-Württemberg) ........................................................... 289Abbildung 25: Einfluss einzelner Akteure auf die Vorbereitung der

Tagesordnung/ Sitzung des Kreistags ................................... 330

Verzeichnis der Tabellen

Tabelle 1: Synopse: Kreistag, Kreisausschuss und Landrat in Baden-Württemberg und Bayern ........................................................... 121

Tabelle 2: Berechnung der Rücklaufquote .................................................. 206Tabelle 3: Grundgesamtheit der quantitativen Untersuchung ..................... 210Tabelle 4: Einwohnerzahlen der Landkreise ............................................... 214Tabelle 5: Landkreisgröße (ungefähre Ausdehnung) .................................. 214Tabelle 6: Siedlungsmäßiger Charakter der Landkreise .............................. 215Tabelle 7: Altersstruktur der Befragten ....................................................... 217Tabelle 8: Befragte nach Altersgruppen. ..................................................... 218Tabelle 9: Herkunft der Befragten nach Bundesland .................................. 219Tabelle 10: Amtsinhaber nach Geschlecht .................................................... 220Tabelle 11: Befragte nach Konfession .......................................................... 221Tabelle 12: Befragte nach Familienstand ...................................................... 221Tabelle 13: Befragte nach Kinderzahl ........................................................... 222Tabelle 14: Dauer der Amtsausübung ........................................................... 223Tabelle 15: Landräte nach Erfahrungsgruppen ............................................. 224Tabelle 16: Alter bei der ersten Wahl zum Landrat ...................................... 224Tabelle 17: Befragte nach Parteien und Relationen zu

Zusammensetzung Landtag ........................................................ 226Tabelle 18: Tage pro Arbeitswoche .............................................................. 234Tabelle 19: Stunden pro Arbeitstag ............................................................... 234Tabelle 20: Wochenarbeitszeit ...................................................................... 235Tabelle 21: Abendtermine pro Woche .......................................................... 236Tabelle 22: Persönliche Freizeit der Befragten ............................................. 237Tabelle 23: Einfluss des Amtes auf das Familienleben der Befragten .......... 238Tabelle 24: Mitgliedschaft in der Jugendorganisation einer Partei

(Landräte mit Parteimigliedschaft) ............................................. 247Tabelle 25: Höchster Schulabschluss ............................................................ 248Tabelle 26: Höchster beruflicher Abschluss .................................................. 249Tabelle 27: Alter beim Parteibeitritt nach Parteien ....................................... 252Tabelle 28: Beruf zum Zeitpunkt der ersten Wahl zum Landrat ................... 254Tabelle 29: Hauptamtliche politische Positionen vor der ersten Wahl .......... 255

16 Verzeichnis der Tabellen

Tabelle 30: Ehrenamtliche politische Positionen vor erster Wahl ................. 258Tabelle 31: Eigene Einschätzung Kausalität erste Kandidatur ...................... 261Tabelle 32: Größe Kreistage nach Bundesländern ........................................ 290Tabelle 33: Tagungsfrequenz Kreistage nach Bundesländern ....................... 291Tabelle 34: Fragmentierung Kreistage nach Bundesländern ........................ 294Tabelle 35: Bestimmende Mehrheitsverhältnisse im Kreistag ...................... 295Tabelle 36: Mitarbeiterzahl der Landratsämter nach Bundesländern ............ 300Tabelle 37: Anweisung durch Aufsichtsbehörden nach Bundesländern ....... 302Tabelle 38: Wahlergebnisse nach Bundesländern ......................................... 333Tabelle 39: Einfluss der Presse auf das Ansehen des Landrats

und persönliches Verhältnis zu Journalisten .............................. 335Tabelle 40: „Professionelle“ und „politische“ Pressearbeit........................... 337Tabelle 41: Selbstverständnis – „Politiker“, „Beamter“ oder „Manager“ ..... 369Tabelle 42: Amt des Landrats letzte Stufe der eigenen Karriere ................... 370Tabelle 43: Eigene Einschätzung der Stärke des Landrats nach

Wahlmodus ................................................................................ 380Tabelle 44: Eigene Einschätzung der Bürgernähe des Landrats nach

Wahlmodus ................................................................................ 381Tabelle 45: Eigene Einschätzung des Parteieinflusses nach Wahlmodus ..... 382Tabelle 46: Eigene Einschätzung zur Durchsetzung Allgemeinwohl

nach Wahlmodus ........................................................................ 384Tabelle 47: Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse der

einzelnen Untersuchungsdimensionen ....................................... 399Tabelle 48: Liste der für diese Studie geführten Interviews .......................... 419