Derechos Humanosen el Uruguay

Informe 2007

Servicio Paz y Justicia - Uruguay

© Edición: diciembre de 2007 Serpaj

Servicio Paz y JusticiaJoaquín Requena 1642Tel. (+598 2) 408 53 01Serpajuy@Serpaj.com.uywww.Serpaj.com.uyMontevideo - UruguayCP 11200

Impreso en Uruguay

Derechos Humanos en el Uruguay:Informe 2007. Servicio Paz y Justicia - UruguayMontevideo - Serpaj-Uruguay, 2007

ISBN: 978-9974-564-32-9

Consejo EditorFernando WillatAna JuancheRicardo Changala

IntroducciónAna Juanche

Derechos Civiles y PolíticosGuillermo Payssé, Graciela Romero, Pilar Elhordoy, Mauro Tomasini

Juan Faroppa, Santiago Garderes, Gabriel Valentín, José Luis González, Pablo Chargoñia, WalterDe León.

Derechos Económicos Sociales y CulturalesFernando Willat (SERPAJ - PIDHDD Capítulo Uruguay), Carlos Santos (REDES - Amigos dela Tierra), ALAMES, Oscar Mañán, Gustavo Melazzi, Ruben Elías, Antonio Elías (REDIU),PIDHDD Capítulo Uruguay, Amnistía Internacional.

Derechos de los niños, niñas y adolescentesJavier Palummo, Luis Pedernera (Comité de los Derechos del Niño)

Derechos de las mujeresElena Fonseca (Cotidiano Mujer)

La política exterior en Derechos HumanosMargarita Navarrete (Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en elMERCOSUR)

Institución Nacional de Derechos HumanosRicardo Changala

Transformación Democrática del Estado: ¿hacia una nueva hegemonía social basada en losderechos?Oscar Mañán, Claudio Iturra (REDIU)

Recopilación LegislativaLaura Bálsamo, Sonia Kuntaov (Centro de Documentación y Biblioteca "Luis Pérez Aguirre -SERPAJ)

ColaboradoresBetania Silvera, Madelón Aguerre, Andrea Pereyra, Bruno Juanche

Edición y Composición GeneralAna Juanche

Diseño de tapaBruno Juanche

FotografíaArtigas Pessio

Apoyo FinancieroAdviescommissie Missionaire Activiteiten (AMA)Pan para el Mundo (PpM)

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Una vez más, como cada 10 de diciem-bre desde hace ya 20 años, publicamos “De-rechos Humanos en el Uruguay”. En estaoportunidad nos propusimos una doble mi-rada, retrospectiva y prospectiva. Intenta-mos entregar un panorama de la situaciónde los Derechos Humanos hoy, comparan-do y analizando su evolución e imaginán-donos nuevos escenarios para su futura rea-lización. Nuestra mirada intenta dar cuen-ta de los avances, “estancamientos” y tam-bién retrocesos que hemos hallado en algu-nos ámbitos. Así es que nos propusimos,tanto en los artículos producidos al inte-rior de nuestra institución como en aque-llos que hemos solicitado a nuestros precia-dos/as colaboradores/as intentar trascenderel análisis de la realidad y dar algunas señaspara un nuevo horizonte en clave de Dere-chos Humanos.

Como sociedad, no hemos vertebradoaún un proyecto de país desde la perspecti-va de los Derechos Humanos. Hacerlo su-pone, entre otras cosas, entender que paraefectivizarlos se necesita además de buenasvoluntades y estrategias de garantía, con-creciones en el plano real a través del dise-ño de políticas públicas. El Estado encuen-tra el fundamento de la legitimidad de susprerrogativas al garantizar la más plena rea-lización posible de los Derechos Humanosde todas las personas que viven dentro desu jurisdicción. De ello se derivan obliga-ciones que dan el marco en el que el Estadopuede actuar: obligación de respetar los

Introducción

Derechos Humanos, esto es, que su acciónno cause daño o retroceso en los estándaresque se ha comprometido a respetar; obliga-ción de proteger a las personas frente a laacción de actores con poder que quieranimponer su dominio ilegítimo; obligaciónde usar el máximo de los recursos disponi-bles para adoptar medidas que garanticensu progresiva satisfacción.

Esto implica, entre otras cosas, produ-cir información sobre la situación de cadaderecho y cada grupo humano que presen-te una situación de vulnerabilidad, discri-minación o exclusión. Debe asegurar y pro-mover el acceso público a la información ycrear ámbitos de participación para que laciudadanía –en particular las personas vul-neradas– pueda aportar al relevamiento delos problemas y a la comprensión de losmismos. El Estado debe además, definirplanes de acción con metas, plazos concre-tos e indicadores de impacto, recogiendolos aportes de la sociedad civil para el dise-ño de las políticas públicas; debe igualmentegarantizar el seguimiento de las obligacio-nes asumidas.

La perspectiva de Derechos humanos nosolamente constituye una obligación que elEstado ha asumido al ratificar tratados in-ternacionales de Derechos Humanos, sinotambién la incorporación de las luchas delos pueblos por su liberación. Entender elEstado de Derecho contemporáneo impli-ca comprender los alcances y los límites quele proporciona el marco internacional. Laapertura del Estado a nivel internacional se

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materializa en el terreno de los DerechosHumanos y en su integración política, eco-nómica, social, cultural y ambiental. Porambos caminos se puede corroborar la exis-tencia de mecanismos supranacionales quepautan su accionar. Este encuadre nos per-mite comparar no sólo al Uruguay consigomismo en perspectiva histórica, sino tam-bién con nuestros hermanos en la región ycon aquellos otros del continente y del mun-do. Nuestro país, formalmente respetuosodel Derecho interamericano e internacio-nal, ha firmado y ratificado prácticamentetodos los tratados de Derechos Humanos.Sin embargo, en el plano de la realidad in-terna, más allá de la adecuación de la legis-lación doméstica en la materia –habiendoaún cuestiones muy importantes sin solu-cionar- las acciones en términos de concre-tar medidas para la progresiva superaciónde las situaciones de vulneración de dere-chos, vienen siendo insuficientes.

Es por esta razón que señalábamos enun comienzo, que necesitamos tener un

buen diagnóstico de la realidad para luegodiseñar las herramientas con las que inter-vendremos para modificarla. Lo que sí esclaro es que el diagnóstico es sólo el primerpaso. Sin desconocer algunas voluntadesmanifiestas y acciones incipientes del actualgobierno, nos atrevemos a señalar que noha sido suficiente su “sensibilidad” hacia latemática. Resulta imperioso tomar medi-das concretas: diseño de planes de acción,asignación de recursos humanos y presu-puestales para su correcta ejecución, elabo-ración de informes de seguimiento y eva-luación de los mismos para las instanciasnacionales e internacionales, entre otras.

Uruguay va caminando, pero su paso estan lento y disperso que corre el riesgo nosólo de rezagarse del resto de la región y delmundo, sino de retroceder respecto de supropio recorrido. Los artículos aquí verti-dos dan sustento a esta afirmación a la vezque aportan elementos para pensar otro paísdonde nadie “quede afuera”.

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Derechos Civilesy Políticos

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Hace más de 20 años que en nuestropaís se consagró la impunidad para los fun-cionarios militares y policiales que come-tieron delitos durante el período de la dic-tadura cívico – militar ( 27/06/1973 – 1/03/1985) por móviles políticos, en ocasióndel cumplimiento de sus funciones o deacciones ordenadas por los mandos, al ca-ducar el ejercicio de la pretensión punitivadel Estado, según lo dispuesto en el artícu-lo 1º de la Ley Nº 15.848.

El Parlamento Nacional, con fecha 22de diciembre de 1986, gestó una ley incons-titucional. Se trató de evitar un mal menor:el desacato de ocho militares y un policía,

Por la Nulidad de laLey de Impunidad *

que protegidos por el entonces Comandantedel Ejército Gral. Hugo Medina, no con-currirían a declarar a la sede penal que loscitó para investigar graves violaciones a losDerechos Humanos.

Reza el art. 8 de la Carta Magna: “Todaslas personas son iguales ante la ley no recono-ciéndose otra distinción entre ellas sino la delos talentos o las virtudes”. Es claro que esteprecepto se rompió al suministrar a deter-minadas personas el “amparo” de la impu-nidad.

El Parlamento uruguayo no fue el úni-co que votó este tipo de “salidas políticas”;el argentino también improvisó soluciones

* Autor: Dr. Guillermo Payssé; Coordinador Nacional de SERPAJ Uruguay.

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similares que fueron las leyes de Obedien-cia Debida (Nº 23.521) y de Punto Final(Nº 23.492). Pero el Congreso argentinoel 21 de agosto de 2003 por Ley Nº 25.779declaró insubsanablemente nulas a las refe-ridas leyes.

Hoy, el Parlamento podría anular la leypor ser mayoría simple, pero sorpresivamen-te, los legisladores del partido de gobierno,salvo algunas excepciones, no manifiestanvoluntad para votar su anulación. Esta pos-tura llama la atención ya que la Ley Nº15.848 no contó con el voto de ningún le-gislador frentista.

El Presidente de la República se mani-festó públicamente por que esta norma per-manezca vigente en nuestro derecho, fun-damentando su posición en que así lo ma-nifestó en la campaña política. Lo que noha quedado claro es por qué el principallíder del Frente Amplio asumió esta postu-ra a favor de una ley que consagra la impu-nidad y de la cual su fuerza política fue laprincipal opositora, causando un gran des-asosiego cuando fue aprobada.

La Comisión Interamericana de Dere-chos Humanos ha declarado que la Ley Nº15.848 es incompatible con el artículoXVIII (Derecho de Justicia) de la Declara-ción Americana de los Derechos y Deberesdel Hombre y los artículos 1, 8 y 25 de laConvención Americana de Derechos Hu-manos (Informe 29/92 de la sesión Nº1169, que rechaza los aspectos jurídicos dela ley de caducidad al quedar impunes losresponsables de cometer delitos de lesa hu-manidad).

La Ley de Caducidad de la PretensiónPunitiva del Estado presenta el vicio origi-nal de haberse aprobado bajo coacción mi-litar, de convertir la “lógica de los hechos”en una fuente de derecho no admitida porla Constitución, ni como procedimiento dereforma de la misma o de dictar leyes. Vio-la además, el principio de la separación depoderes, la independencia del Poder Judi-cial y el debido proceso legal, ya que se atri-buye al Poder Ejecutivo una función juris-diccional que es competencia privativa delPoder Judicial.

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La gran cantidad de prueba aportada ala justicia por las organizaciones de Dere-chos Humanos y los familiares de las víc-timas así como las revelaciones obtenidas através de investigaciones periodísticas seriasy comprometidas, han dejado al descubiertoalgo que ya nadie puede desconocer e igno-rar: el legado del Terrorismo de Estado a lasdemocracias de los países del Cono Sur fuedevastador. Hasta hoy día persisten las con-secuencias negativas y a más de dos déca-das de estas salidas democráticas -por másque algunos gobiernos se hayan esforzadotanto en ocultar lo sucedido y sus conse-cuencias-, el pasado regresa una y otra vez

Respuestas que no llegan,impunidad que continúa...*

para recordarnos todas las preguntas queaún no tienen respuestas: ¿Dónde están? ¿Porqué se los llevaron? ¿Por qué los asesinaron?¿Quiénes son los asesinos? ¿Dónde están susrestos?

A tres años de un nuevo gobierno querenovó las esperanzas y abrió grandes ex-pectativas, estas preguntas aún no tienenrespuestas para la enorme mayoría de losasesinados y desaparecidos, y ese oscuropasado vuelve una y otra vez para recordarque la injusticia y la impunidad persisten yque la dignidad aún no ha sido devuelta atodas las víctimas.

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* Autora: Dra. Graciela Romero; Miembro de SERPAJ Uruguay.

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En el Informe Anual de 2006 decíamosque “la pretendida reconciliación nacional esun proceso complejo que debe entrelazar estra-tégicamente cuestiones como la verdad, la justi-cia, la reparación integral, la educación sobreel pasado reciente, la reconstrucción de lamemoria y la construcción de una cultura derespeto a los Derechos Humanos, que efectiva-mente permita consolidar nuevas relaciones po-líticas y sociales que se presenten como unaverdadera alternativa al silencio y la impuni-dad”.

¿Hemos avanzado en este sentido?¿Cómo nos encontramos en el plano delacceso a la verdad, la justicia, reparaciónintegral y memoria histórica, cuestionestodas que deben ser abordadas por los go-biernos como derechos humanos que per-tenecen a las víctimas, sus familiares y lasociedad en su conjunto?

El derecho a la verdad

La verdad aún debe sortear por lo me-nos tres obstáculos importantes:

a) la incapacidad de los sucesivos gobier-nos para ahondar en la búsqueda de las res-puestas y para obligar a comparecer a losresponsables, b) la persistencia de versionesoficiales y no oficiales que desvirtúan la his-toria construyendo teorías que en realidadencubren las violaciones a los DerechosHumanos y las responsabilidades políticas1 ,y c) una fuerte tendencia a buscar y recopi-

lar una verdad sólo para conocer la historiapero no para investigar y analizar las res-ponsabilidades, el por qué, las causas, ni elpara qué, corriendo así el riesgo de no sen-tar las bases de un verdadero NUNCAMÁS, sino de sólo buscar - lo que muchasvíctimas temen encontrar- “una verdad parala impunidad” si con ella no se alcanza lue-go la justicia.

Por ello es que el relator especial contrala Impunidad de la ONU, Louis Joinet ensu Informe Final establece una trilogía in-divisible de derechos para las víctimas: de-recho de la víctima a saber, el derecho a lajusticia y el derecho a la reparación.

En esta larga búsqueda de la verdad, enalgunos países de América del Sur como porejemplo Perú, Chile, Guatemala, El Salva-dor y Argentina2, se han utilizado instru-mentos denominados Comisiones de la Ver-dad, cuyo objetivo final es tratar de llegar auna compilación lo más acertada posibleacerca de lo sucedido. Todas estas comisio-nes significan el reconocimiento de la exis-tencia de un gran conflicto sin resolver y unesfuerzo organizado por llegar a la verdad.

Pero concretamente en Uruguay, luegode casi cinco años de finalizada la tarea de laComisión Para la Paz3, se puede observarcon claridad que la misma ha desarrolladouna labor insuficiente e inacabada, inclusose ha podido comprobar con la aparición denuevas pruebas y de hallazgos posteriores de

1 Se utilizó y aún se utiliza la teoría de “los dos demonios”. Según ésta, lo que sucedió se reduce alenfrentamiento de dos bandos en una guerra: el Estado y sus FF.AA por un lado y la guerrilla por el otro.Resultado de esta guerra, es que las FF.AA, defendiendo a la patria, cometen excesos y errores. Porsupuesto que en Uruguay los hechos no sucedieron de este modo ya que la guerrilla uruguaya estabadesmantelada desde antes del golpe de Estado (1973) y todos sus militantes ya estaban presos. Ladictadura duró 12 años (hasta 1985), y además la enorme mayoría de las víctimas no estaba relacionadacon la guerrilla, ni con armas, sobre todo los niños que también lo fueron.2 Comisión Nacional sobre Personas Desaparecidas en Argentina (CONADEP) creada en 1983 y Comi-sión Retting de Chile creada en 1990.3 La Comisión para la Paz fue instalada durante el gobierno del Dr. Jorge Batlle por Decreto presidencialen el año 2000 y su Informe Final fue presentado el 10 de abril de 2003.

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algunos restos humanos, que los “informan-tes anónimos” que voluntariamente quisie-ron colaborar4 aportaron datos falsos con laintención de confundir e inducir a errores5.

A su vez, los informes solicitados a lasFuerzas Armadas y entregados al Presiden-te de la República, Dr. Tabaré Vázquez, el8 de agosto de 2005, son absolutamenteinsuficientes, ocultan la información e in-cluso la desvirtúan.

Para abonar la teoría de que la búsquedaha estado intencionalmente mal dirigida,también tenemos el incidente protagoniza-do por el Coronel Raúl Gloodtdofsky, quiencumplía funciones en la Misión de Paz des-tacada en Haití hasta su relevo en los prime-ros días de noviembre de este año. Este Co-ronel no pudo ocultar por más tiempo susimpatía con el accionar represivo de lasFuerzas Armadas durante la dictadura y conel pacto de silencio que han sellado los mili-tares para ocultar la verdad sobre lo sucedi-do. Es así que durante un evento festivo enHaití, acusó a la Armada de traición porhaber colaborado con la búsqueda de la ver-dad.

Lo más peligroso y desconcertante detodo esto no es que el Coronel Gloodtdofs-ky reivindique el Terrorismo de Estado y laimpunidad6, sino que es el mismo oficialque se desempeñaba como jefe del estadomayor personal del comandante del Ejérci-to Ángel Bertolotti cuando el gobierno deTabaré Vázquez ordenó al Ejército reunirinformación sobre el destino de los desapa-

recidos durante la dictadura.“Cuando la justicia ordenó las excavacio-

nes en los batallones 13 y 14, y en la chacra dePando que pertenecía a la Fuerza Aérea, Gloo-dtdofsky fue el responsable de la supervisiónde los trabajos. Según consta en expedientesjudiciales, ejerció una ‘marcación hombre ahombre’ sobre los civiles que realizaban lasexcavaciones” y “fue el entonces coronel deCaballería quien informó a Fernández sobreel resultado de las investigaciones entre oficia-les del Ejército para la ubicación de los restosde María Claudia García de Gelman, ente-rrada en los predios del Batallón 13. La in-formación impulsó al presidente Vázquez aasegurar que existía un 99 por ciento deprobabilidad de ubicar los restos, y al coman-dante Bertolotti a mostrarle a Macarena Gel-man el lugar preciso: ‘Aquí, a 80 centímetrosde profundidad, están los restos de tu madre’,le dijo Bertolotti a Macarena” 7.

Evidentemente, los hechos demuestranque en materia de búsqueda de la verdadha existido una gran ingenuidad por partede este gobierno, y se ha depositado enmanos nada confiables una tarea muy deli-cada e importante para el país.

Por ello, SERPAJ y la Comisión de Ase-sinados Políticos siguen reclamado (lo hanhecho desde que asumió el nuevo gobier-no), la instalación de una nueva Comisiónde la Verdad con un mandato más amplioque alcance también a los asesinados polí-ticos y a las víctimas de tortura, con másfacultades, más recursos económicos y le-

4 La comisión no tenía poder alguno para interrogar sino que sólo podía invitar a algunos militares acolaborar en forma voluntaria y preservando su identidad.5 La versión que se brindó a la comisión afirmaba que los restos de cremaban y las cenizas se esparcíanen diferentes lugares o en el mar; sin embargo los restos del Esc. Fernando Miranda y de UbagesnerChávez Sosa fueron ubicados en el Batallón 13 y en la Chacra de Pando respectivamente, en el año2004. La aparición de Simón Riquelo en Argentina también deja al descubierto la fragilidad de la infor-mación aportada a la comisión.6 También lo hizo en mayo de 2006 el jefe del Ejército, teniente general Rosales quien fue “observado”por la ministra Azucena Berrutti, por su discurso en ocasión del Día del Ejército.7 Samuel Blixen; Semanario Brecha; 3 de noviembre de 2007.

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gales y más integrantes (incluso algunospueden ser militares que hayan demostra-do interés y compromiso real con el proce-so) que puedan trabajar coordinando esfuer-zos hacia la búsqueda de la verdad.

El 18 de diciembre de 2006, Madres yFamiliares de Uruguayos Detenidos Des-aparecidos, también expresaba en un comu-nicado público que no compartía la deci-sión del Poder Ejecutivo de finalizar la bús-queda de los restos hasta que hubiera nue-vas denuncias sobre lugares de posibles en-terramientos. Los familiares también con-sideraban que los equipos de antropologíade la Universidad de la República no ha-bían “relevado toda la información existente”y afirmaban que existía más información yque ésta se sigue ocultando por parte de lasFuerzas Armadas.

A su vez, reclamaban la apertura de losarchivos que continúan en poder del Estadoy que podrían contener información muyútil para acceder a la verdad y a la justicia.

El historiador Gerardo Caetano infor-mó a la prensa en setiembre de este año,que el grupo de investigadores que trabaja-ron en la elaboración de los libros sobre lahistoria reciente presentados por el gobier-no8 -a pesar de que el trabajo surgió a ins-tancias del Poder Ejecutivo-, sólo pudieronacceder a menos del 5% de los archivos exis-tentes en el país sobre la materia.

Los académicos accedieron a 19 archi-vos, la mayoría nacionales y algunos extran-jeros, pero no lograron acceder a los archi-vos en poder del Ministerio de Defensa.Caetano agregó además, que los investiga-dores no aceptan que algunos archivos se

hayan destruido y dijo que “nos tienen queprobar a todos los ciudadanos uruguayos quelos archivos del SID y de la OCOA no exis-ten”, agregando que durante la investigaciónen los archivos de la cancillería vieron foto-copias de documentos que pertenecían a losarchivos de los organismos antes mencio-nados. También instó a “tener una actitudproactiva en la búsqueda de esos archivos que,mientras no se prueba, existen9”.

Desde SERPAJ hemos reclamado al go-bierno desde su asunción, la búsqueda yapertura de archivos. Estos reclamos hansido efectuados de diversas formas, inclusopersonalmente a través de entrevista man-tenida con la Ministra de Defensa Nacio-nal Azucena Berrutti y con el Presidente dela República Dr. Tabaré Vázquez.

También insistimos en que la verdaddebe ser suficientemente difundida por losEstados de manera que toda la sociedad (quetambién es víctima en sentido amplio) co-nozca lo que sucedió y valore los hechos.

Cómo y por qué memoriahistórica y NUNCA MÁS.

Otro aspecto fundamental en el proce-so es el de la memoria. La memoria no sig-nifica tener “ojos en la nuca” sino saber dedónde venimos para saber a dónde vamos.Es fundamental recordar, saber, conocer,informar a las nuevas generaciones paraconstruir un verdadero NUNCA MÁS. Estees un concepto muy claro para quienes hansido parte de esta lucha histórica desde siem-pre. Significa NUNCA MÁS Terrorismo deEstado y eso no implica cambiar la historiay hablar de guerra entre hermanos sino de

8 En cumplimiento del artículo 4º de la ley N º 15.848 se realizó esta investigación histórica realizada porlos profesores Álvaro Rico (coordinador de la investigación), José Pedro Barrán y Gerardo Caetano (su-pervisores académicos) y un equipo de investigación. La obra cuenta de cinco tomos.9 Semanario Búsqueda; 20-09-2007; pág.11.

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LA VERDAD. Hubo un golpe de Estado,y luego ese Estado terrorista reprimió, matóy desapareció personas. La enorme mayo-ría uruguayos y uruguayas pacíficos, estu-diantes, trabajadores, profesores, maestros,jóvenes, incluso niños.

En definitiva, la verdad que debe que-dar en nuestra memoria histórica y colecti-va es la que ha albergado durante todos es-tos años de lucha y de dolor. Esa que diceque no hubo una guerra instalada entre dosbandos, sino lisa y llanamente represiónpolítica desde un Estado que utilizó todaslas prerrogativas para reducir y aniquilar alos disidentes políticos que se oponían a eserégimen dictatorial.

Hablar de un “nunca más para todos”confunde a las víctimas y a los victima-rios, al punto tal que quienes durante añosestuvieron en las antípodas de nuestros re-clamos, ahora se sienten identificados porla idea10. Coincidimos con la politólogaConstanza Moreira cuando reflexiona ensu artículo “Confusiones Peligrosas” quese “induce a la confusión cuando se equipa-ra la situación de los ‘caídos en la lucha con-tra la sedición’ con la de los desaparecidos, yno es una confusión menor, y cuando se uti-liza “La misma palabra ‘reparación’ cuandosólo debería ser empleada para los desapare-cidos (o para cualquier otra persona cuyosderechos humanos fueron violados), peronunca para los policías y militares que par-ticiparon de tales hechos” .

10 El Diputado García Pintos, se sintió parte de esa idea y el gobierno propuso refrendar su iniciativarespecto a la compensación económica para las familias de los caídos en la lucha contra la sedición.11 Ver comunicado de prensa de SERPAJ.12 Por ejemplo el caso de María Claudia García de Gelman. Véase Campaña por la Nulidad de la Ley deCaducidad en este informe.

Consideramos además que la fecha pro-puesta por el gobierno para conmemorar elNUNCA MÁS es una fecha impuesta, sinhistoria y sin significado. Nos hubiera gus-tado que fuera parte del sentir colectivo quese ha formado durante todos estos años 11

y que el recordatorio se identificara con esalucha social y política histórica, así como loes el 20 de mayo, día en que miles y milesde uruguayos y uruguayas marchan recla-mando “VERDAD, JUSTICIA Y NUN-CA MÁS TERRORISMO DE ESTADO”.

En definitiva aún falta mucha verdad ya la misma sólo se puede llegar con unavoluntad política clara y firme de los go-bernantes. Para ello es necesario dar señalespositivas en ese sentido y poner en marchanuevas estrategias de búsqueda con meca-nismos más efectivos y más transparentes,que incluyan sobre todo una colaboraciónverdadera y comprometida por parte de al-gunos integrantes de las Fuerzas Armadas.

Es hora de profundizar en un procesodemocrático sin impunidad, una democra-cia sin cortapisas y sin recortes, que digni-fique la función de la Justicia, para que po-damos decir que esta realmente es libre eindependiente, porque ahora está muy cla-ro que en este tema no lo es: los jueces si-guen preguntando al Poder Ejecutivo quécasos seguir y cuáles no así como hay otrosen los que sencillamente no se puede inves-tigar ni juzgar porque la ley de caducidadno lo permite12.

Sólo la verdad y la justicia podrán jerar-quizar nuestras democracias.

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El nombre del Coronel (R) Manuel Cor-dero empezó a manejarse en Uruguay y Ar-gentina inmediatamente finalizadas las dic-taduras en ambas márgenes del Plata, al seridentificado y denunciado por las víctimascomo autor de múltiples violaciones a losDerechos Humanos junto a otros militarestambién muy conocidos como Gavazzo, Sil-veira (hoy detenidos) y Campos Hermida(fallecido).

Desde 1986, Argentina reclama su ex-tradición, pero la impunidad instalada ennuestro país le ha servido como escudo pro-tector para no tener que rendir cuentas niante la Justicia argentina ni ante la urugua-ya, consecuencia de lo cual nunca tuvo quepisar un juzgado hasta el año 2003.

Es que, además de haber cometido ho-rribles violaciones a los Derechos Huma-nos y no haber dado la cara ante las vícti-mas ni ante la Justicia, el Cnel. Corderohasta se permitió reivindicar los “métodos”utilizados durante la dictadura cívico-mili-tar en un semanario de nuestra capital. Estoprovocó que en el año 2001, SERPAJ jun-to a otras organizaciones de DDHH, lodenunciaran por apología del delito ante elJuzgado Penal de 4to. Turno, a cargo delDr. José Balcaldi.

El Coronel Manuel Corderoante la Justicia

Luego de varias artimañas dilatorias quebuscaban burlar la justicia y de realizar co-mentarios y cuestionamientos ofensivos di-rigidos al magistrado, el Dr. Balcaldi lo de-nunció conjuntamente con su abogado,imputándoles el delito de desacato por ofen-sas, y el entonces Fiscal Rafael Ubiría pidióel procesamiento. Es así que el Cnel. Ma-nuel Cordero huye a Brasil y pide refugiocomo perseguido político.

Luego de gozar de su libertad durantevarios años en ese país, en febrero de 2007,es detenido y recluido en la Superintenden-cia de la Policía Federal de Río Grande doSul en Porto Alegre, acusado por la Justiciaargentina y por la uruguaya de integrar elPlan Cóndor y ser autor de graves violacio-nes a los Derechos Humanos.

En julio de 2007, argumentando edadavanzada y problemas de salud, solicitó elbeneficio de la libertad provisional pero elSupremo Tribunal Federal de Brasil se lanegó. En setiembre de 2007 es trasladado auna celda individual del presidio estadualde Santana do Livramento, rodeado de fuer-tes medidas de seguridad ante el temor deque pudiera fugarse nuevamente como yalo hiciera en Uruguay.

Mientras tanto, el Cnel. Manuel Cor-dero sigue en Brasil esperando su turno para

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rendir cuentas por sus crímenes, ante la jus-ticia de ambas orillas del Río de la Plata.

En nuestro país el Dr. Luis Charles -ti-tular del Juzgado Letrado en lo Penal de 19ºTurno- también solicitó su extradición en

la causa en que fueron procesados militaresy policías por la desaparición de AdalbertoSoba, la que se suma a las solicitadas porlos jueces argentinos Guillermo Montene-gro y Daniel Rafecas.

En la lucha contra la impunidad se comienzan a coordinar esfuerzos con la finali-dad de anular esta aberración jurídica. Organizaciones sociales, de Derechos Huma-nos, políticas y personas a título individual comienzan un largo camino, que tienecomo el momento más significativo, el acto celebrado el día 4 de setiembre en elteatro “El Galpón”, el que se encontraba desbordado de gente, habiéndose realizadoun llamamiento a “romper la cultura de la impunidad”.

Se plantea comenzar a reunir más de 250.000 firmas para anular los artículos 1º a4º de la ley, mediante reforma de la Constitución, de acuerdo a lo dispuesto en el art.331 de la Carta Magna en su literal A) “Por iniciativa del diez por ciento de los ciudada-nos inscriptos en el Registro Cívico Nacional, presentando un proyecto articulado que selevará al Presidente de la Asamblea General, debiendo ser sometido a la decisión popular,en la elección más inmediata”.

En las papeletas que vienen siendo firmadas por la ciudadanía, se establece ade-más que:

“Se tendrán por no pronunciadas las resoluciones del Poder Ejecutivo que hayan in-cluido casos en la caducidad establecida por el artículo 1º de la referida Ley.” “El PoderJudicial continuará de oficio la tramitación de las causas que hayan sido alcanzadas porlas disposiciones anuladas como si éstas nunca hubieran existido, no pudiendo invocarse lacosa juzgada en dichas causas hasta el dictado de nueva sentencia”. [...]

“Respecto de aquellos delitos que fueren prescriptibles y que hayan sido o pudieranhaber sido comprendidos en la caducidad dispuesta por el art.1º de la Ley Nº 15.848 nopodrá computarse a efectos de la prescripción el período transcurrido entre el 22/12/1986y la fecha de entrada en vigencia de la presente reforma constitucional”.

La Coordinadora Nacional por laNulidad de la Ley de Caducidad

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En cumplimiento del artículo 4º de laley N º 15.848 los profesores Álvaro Rico(coordinador de la investigación), José Pe-dro Barrán y Gerardo Caetano (superviso-res académicos) junto a un equipo de in-vestigación realizaron una investigación his-tórica.

La obra publicada cuenta de cinco to-mos. El primero trata la reconstrucción delcontexto represivo, con referencia a los ope-rativos planificados y ejecutados por lasfuerzas de seguridad: detenciones, desapa-riciones y traslados contra militantes delPartido Comunista, PVP, GAU, MLN yotras organizaciones. Se describen los cen-tros de reclusión de Uruguay y la región ala vez que se reconstruyen las formas de lacoordinación represiva regional conocidascomo “Plan Cóndor”. Asimismo, se reco-gen 20 testimonios en relatos que hacenreferencia al terrorismo de Estado, la viola-ción de los Derechos humanos y la desapa-rición forzada.

Los tomos II y III contienen datos delas víctimas presentados en fichas persona-les, comenzando el segundo de ellos con los/as detenidos/ as desaparecidos/ as en nues-

El Poder Ejecutivo presentóinvestigación histórica sobre

detenidos desaparecidos

tro país y en Argentina y continuando eltercero con los desaparecidos en Argenti-na, Chile, Bolivia y Colombia. El tomo IIIcontiene una sección para el secuestro ydesaparición de niños/ as y adolescentes yotra sección con las fichas de los hallazgosde NN en las costas uruguayas de Colonia,Maldonado, Montevideo y Rocha.

El tomo IV contiene documentación dedistinta índole: de comisiones investigado-ras, informes de las fuerzas armadas al Pre-sidente de la República, legislación nacio-nal sobre convenciones internacionales so-bre desaparición forzada, autos de procesa-miento y sentencias del Poder Judicial, ade-más de relevamiento de archivos y denun-cias contra el régimen uruguayo ante losorganismos internacionales.

Finalmente el tomo V contiene el infor-me final de las investigaciones arqueológi-cas sobre detenidos/as desaparecidos/as du-rante la dictadura cívico –militar, realizadopor el Grupo de Investigación en Arqueo-logía Forense (GIAF) de la Facultad deHumanidades y Ciencias de la Educaciónde la Universidad de la República, coordi-nado por el Prof. José López Mazz

21En lo que transcurre del mandato del

primer gobierno del Encuentro Progresista-Frente Amplio -Nueva Mayoría, se suce-dieron distintos hechos que marcaron laagenda política en relación a las políticasdel pasado. Entendemos estas políticascomo aquellas que se disponen a regular yresolver los conflictos que surgen de nues-tra historia reciente (1973-1985). Las mis-mas son importantes en la conformaciónde acuerdos y criterios sobre los hechos con-flictivos y traumáticos de nuestro pasado.Buscan establecer criterios de verdad y ve-racidad, -y sus respectivas consecuenciasjurídicas-; establecen juicios y posicioneséticas sobre hechos, construyen una narra-

El uso político de la memoria*

ción oficial sobre el pasado en relación alpresente e intervienen en la construcciónde la memoria colectiva.

En síntesis, estas políticas tienen comofin elaborar un discurso que haga creíble yaceptable para el interés general, la repre-sentación del pasado creando condicionespara que la narración oficial sobre el pasa-do -en relación al presente- encuentre con-senso en la sociedad civil.

Por tanto, la lucha que se libera por lahegemonía del pasado no está exenta deinconvenientes, conflictos y contradiccio-nes.

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* Autor: Mauro Tomasini; Miembro de SERPAJ Uruguay.

22

Antecedentes:los discursos oficiales

Durante el primer gobierno democráti-co del Dr. Julio María Sanguinetti (1985-1990), se instauró un discurso legitimadordel terrorismo de Estado. Dicho discursose fundamentó en la imposibilidad de juz-gar a militares y civiles que actuaron en ladictadura por estar éstos determinados porla coyuntura política. Según esta visión, lademocracia post-dictadura se encontraba enestado de precariedad, y su afianzamientoy estabilidad dependía en gran medida delas acciones que se llevaran a cabo para re-solver los “problemas” del pasado.

Asimismo, el Dr. Sanguinetti afirmabaque “al fracasar la amnistía a los militares,afectaría el proceso de pacificación, ya que lasfuerzas armadas se sentirían excluidos del es-píritu de reconciliación de la transición de-mocrática”1. El mandatario se refería al errorque implicaría la derogación de los artícu-los 1 a 4 de la ley Nº 15.848 (ley de Cadu-cidad de la Pretensión Punitiva del Estado),la cual le otorgaba una amnistía a los mili-tares que habían actuado en el proceso cívi-co-militar.

Al finalizar la votación del referéndumsobre la Ley de Caducidad (octubre de1989), y a sabiendas de los resultados, el expresidente manifestó en una entrevista quela transición había alcanzado su final. Pun-tualizó que ello significaba que “el Uruguayha resuelto todos los problemas del pasado. El

debate sobre el período de la dictadura estafinalizado. El país se está enfrentando a sufuturo” 2 .

La narración oficial sobre el pasado re-ciente en los primeros años de democraciase organizó en relación a dos ejes. Uno deéstos fue la “teoría de los dos demonios”;discurso en donde se equiparaban las cul-pas de guerrilleros y militares; de esta ma-nera la clase política recuperaba la legitimi-dad, sirviendo también para librar al Esta-do de cualquier error u horror que se hu-biera cometido en su nombre3. El otro eje,que se complementa con el primero fue laimplementación de una política del olvidosobre el pasado; el Uruguay debía estar,“como siempre lo estuvo a la altura de las cir-cunstancias”, como lo definía Sanguinetti,y dejar ir al pasado, dando vuelta la páginade la historia.

El discurso oficial sobre el pasado se ins-tauró en ese momento, apoyado en hechosy acontecimientos, como la derrota electo-ral del referéndum contra la ley de caduci-dad punitiva del Estado.4

Después de tres períodos de gobiernodemocrático, fue recién durante el gobier-no del Dr. Jorge Batlle (2000-2005) que semodificó el discurso oficial sobre el pasadoreciente. El Dr. Batlle creó la Comisión parala Paz, que estuvo integrada por represen-tantes del gobierno, de la oposición y de lasociedad civil (central sindical, familiares dedesaparecidos, iglesia, representante de laoposición política) y que tenía como obje-

1 GAMARRA, Jorge “El voto verde y el claro del 16: Las oscuridades del presidente” en: Brecha, Monte-video, 24 de febrero de 1989, pp 2-4.2 COVAS SANGUINETTI, José , “El país está de cara a su futuro”, en: El País, Madrid, 19 de abril de1989. Citado en: RONIGER, Luis, SZNAJER, Mario, “La reconstrucción de la identidad colectiva en Uru-guay tras las violaciones a los derechos humanos por la dictadura” en: Araucaria, AÑO 5, vol 9, 2003.3 Este relato ubicaba a la guerrilla y los militares como los únicos actores principales en la dinámicahistórica, y por lo tanto los únicos culpables del proceso histórico ocurrido en la historia del Uruguayreciente, excluyendo a los actores políticos de cualquier responsabilidad.4 La transición fue compleja; generadora de múltiples argumentos de distinto calibre que fueron despuéstomados como herramientas jurídicas para mantener el statu quo y el orden político post-dictadura.

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tivo cumplir “una obligación ética del Esta-do”, encarando “una tarea imprescindiblepara preservar la memoria histórica” de laNación, así como para “consolidar la pacifi-cación nacional y sellar para siempre la pazentre los uruguayos”. La Comisión investi-garía con el fin de “determinar la situaciónde los detenidos-desaparecidos durante el ré-gimen de facto, así como de los menores des-aparecidos en iguales condiciones”5.

En la relatoría del informe final se con-cluye que “La COMISIÓN no puede sosla-yar que, a pesar de las limitaciones que de-marcan sus facultades y cometidos, ha forma-do convicción plena acerca de las graves viola-ciones a los derechos humanos perpetradasdurante el régimen de facto. Desde la tortura,la detención ilegítima en centros clandestinos,hasta llegar a los casos más graves de desapari-ción forzada, se constata la actuación de agen-tes estatales que, en el ejercicio de su funciónpública, obraron al margen de la ley y em-pleando métodos represivos ilegales.”6. Porprimera vez se reconoce desde un ámbitooficial que agentes del Estado cometieronviolaciones a los derechos humanos duran-te el régimen cívico-militar.

Asimismo, el informe continúa afirman-do que “las personas fallecidas evidencian quela enorme mayoría de ellas no participaba enforma directa en actos de violencia ni inte-graban organizaciones subversivas. La fechade sus muertes pone de manifiesto, por su par-te, que la mayoría de ellas se verificaron des-pués que la sedición había sido desarticuladay derrotada y cuando sus integrantes se halla-ban detenidos en establecimientos de reclu-sión”7. En este párrafo se evidencia la dis-crepancia con el relato oficial precedente ala labor de esta Comisión.

En conclusión, durante el primer gobier-no de Sanguinetti, se construyó una repre-sentación o narración histórica oficial so-bre el pasado que perduró y perdura inclu-so hoy en día en parte de la población. Elgobierno del Dr. Jorge Batlle, en cambio,fue el primero en cambiar oficialmente eldiscurso construido por los gobiernos post-dictadura.

Investigación histórica sobredetenidos desaparecidos

En cumplimiento del artículo 4 de laLey N° 15.848, el actual gobierno enco-mienda a un grupo de investigadores dediversas ramas de las ciencias sociales –a tra-vés de un convenio suscripto con la Uni-versidad de la República-, la investigaciónsobre los/as detenidos/as desaparecidos/as,y sobre la circunstancia y el contexto de ladetención y desaparición. La investigaciónse centró en el período 1973-1985.

La publicación, editada en el año 2007,consta de cinco tomos, y lleva por título“Investigación histórica sobre detenidosdesaparecidos”.

En la obra, el abordaje teórico refleja unacontinuidad con el informe final de la Co-misión para Paz que afirmaba que “es siem-pre y en todo caso el ESTADO quien tiene laobligación suprema de defender determina-dos valores, afianzar ciertos principios y des-cartar ciertos procedimientos, usando su au-toridad y poder con estricto apego a la ley y alos derechos fundamentales de la persona hu-mana.

El ESTADO que abandona esas premisasy admite o tolera la existencia de un aparatorepresivo que actúa sin control y por fuera de

5 “Comisión para la Paz: Informe Final”, Montevideo, 10 de abril de 2003, pp. 12-17.6 Ibíd., pp12-17.7 Ídem.

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la legalidad, desvirtúa su esencia y agrede prin-cipios fundamentales que hacen a la razón desu propia existencia”8.

Es así que los autores de la obra afirmanque “la investigación del período 1973-1985referida a la desaparición forzada de personasse centró, fundamentalmente, en los documen-tos oficiales que permiten ilustrar esas lógicasestatales autoritarias. Fue así que cobró espe-cial relevancia el registro detallado de la acu-mulación de antecedentes sobre personas y gru-pos, los análisis de inteligencia y la operativarepresiva, los lugares de reclusión clandestinosy traslados secretos, sus justificaciones ante lasdenuncias sobre violaciones a los derechos hu-manos, la coordinación represiva regional”9.

La publicación contiene -además delrelevamiento heurístico de suma importan-cia tanto para la memoria histórica comopara el conocimiento de nuestra historiareciente- documentación de diverso tipo,como por ejemplo los Informes de las Fuer-zas Armadas al Presidente de la República,el informe de las Comisiones investigado-ras sobre detenidos desaparecidos, denun-cias realizadas ante organismos internacio-nales, el informe final sobre las excavacio-nes arqueológicas en busca de restos de de-tenidos desaparecidos realizadas por el gru-po de antropología forense de la Facultadde Humanidades y Ciencias de la Educa-ción, etc.

El Presidente de la República, en la in-troducción del primer tomo de la obra, afir-ma que la lectura de ésta es “Indispensablepara conocer lo que pasó y hacernos cargo deun momento de nuestra historia que no porhaber sido terrible debe ser eludido. Por el con-trario: la experiencia indica que en materia

de violaciones a los Derechos Humanos, y muyespecialmente en lo que se refiere a la desapa-rición de personas detenidas, ‘dar vuelta lapágina’ es un atajo que conduce a dejar pre-guntas sin respuestas, a agudizar el dolor in-dividual , a denigrar a la sociedad y a dete-riorar a sus instituciones”10.

Más adelante el mandatario afirma que“este es un libro para la memoria, para la re-flexión, para el compromiso y para todos losuruguayos”11.

Es necesario resaltar la importancia dela investigación; tanto en lo relativo al ob-jeto de su estudio como en lo que tiene quever con su valor simbólico.

Sin embargo, la investigación deja tras-lucir las contradicciones que existen en estegobierno con respecto al pasado. Estas con-tradicciones se reflejaron, por ejemplo, enla imposibilidad del acceso por parte de losinvestigadores a archivos de importanciacomo el del Servicio de Información y De-fensa (SID), el archivo del Estado MayorConjunto (ESMACO) y el de la Junta deComandantes de las tres Fuerzas entre otros.

Otro aspecto significativo es que la pu-blicación –por decisión del Poder Ejecuti-vo- se circunscribe solamente a la situaciónde las personas detenidas desaparecidas,excluyendo el resto de las situaciones queconstituyeron violaciones a los derechoshumanos, esto es, torturas, persecuciónpolítica, prisión política, exilio, censura delos medios de comunicación, restriccionesa todos los derechos civiles y políticos, etc.Ello impide dar cobertura e información apropósito de la real dimensión de todo elsistema represivo y la magnitud del régimendictactorial.

8 “Comisión para la Paz: Informe Final”, Ibíd. pp. 169 “Investigación Histórica sobre Detenidos Desaparecidos”, Montevideo, IMPO, 2006, T I, p 21.10 Ibíd., p 5.11 Ídem.

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El día del “Nunca Más”

En la resolución 832/06 emitida por elPoder Ejecutivo se resuelve que “A efectosque el país pueda mirar el futuro y encontrarcaminos de reconciliación nacional, fíjase eldía 19 de junio de cada año como única fechaconmemorativa de que nunca más deberánocurrir estos episodios entre uruguayos; díaque, en adelante, será la única fecha conme-morativa por parte del gobierno nacional.”12

En la misma resolución se establece “quela primera etapa de las actuaciones dirigidasa la investigación de las desapariciones forza-das perpetrada en el territorio nacional”13

queda culminada.Asimismo, en un discurso del 26 de di-

ciembre de 2006, el presidente Vázquezdecía, -refiriéndose al día de la conmemo-ración del 19 de junio-, y reafirmando lodicho en la escalinata del Palacio Legislati-vo en el discurso de asunción de mando del1 de marzo de 2005: “Nunca más un her-mano contra otro hermano en este país”.

La visión que el Poder Ejecutivo crea apartir de dicha conmemoración, genera undiscurso difícil de suscribir por parte deaquellos que continúan en la lucha por laverdad y la justicia, más aún cuando susdemandas no han sido alcanzadas y las res-puestas son insuficientes o aún no llegan.Asimismo, equiparar a los que sufrieron lasatrocidades del terrorismo de estado conaquellos que las cometieron es inadmisibleno solo desde el punto de vista de las vícti-

mas, sino para el derecho internacional delos derechos humanos14.

Aún más, el Presidente usa un términoque ha sido muy caro a las organizacionesde derechos humanos y a las víctimas de lasviolaciones de derechos humanos, consig-na reivindicativa desde hace décadas: “Nun-ca Más”; es decir, Nunca Más terrorismo deEstado. Del contenido de los discursos seaprecia que el sentido que el Presidente leatribuye a esa frase no es el mismo que leotorgan las organizaciones de DDHH.

Otro debate que se generó fue a partirde le elección de la fecha, -19 de junio-,para conmemorar el día del “Nunca Más”.El Presidente elige la misma fecha en que seconmemora el natalicio de José Artigas, elprócer de la patria. Es evidente que la elec-ción de dicha fecha pretende conseguir laidentificación de los actores con una fechaemblemática, generadora de consenso.

El discurso oficial actual sobre elpasado

Los avances en materia de derechos hu-manos del gobierno del Encuentro Progre-sista - Frente Amplio - Nueva Mayoría hansido numerosos, sobre todo si los compara-mos con los gobiernos que lo precedieron.

El gobierno practica con respecto al pa-sado –en lo relativo a la postura sobre lasviolaciones de los derechos humanos- unalógica de oscilación entre las reivindicacio-

12 Resolución 832-06, 22 de diciembre de 2006, p 2.13 Ídem.14 Días antes del 19 de junio, el comandante en jefe del Ejército, Jorge Rosales, sostenía en un discursopronunciado en el aniversario de su arma que “El Ejército Nacional como institución, no quiere ser juzga-do por eventuales acciones individuales incorrectas desarrolladas por algunos de sus integrantes, y noacepta ni quiere ser rehén de las extemporáneas y parcializadas interpretaciones históricas que sobre suaccionar pretenden algunos reivindicar, olvidando que las mismas respondieron a la acción de aquellossectores de la sociedad que intentaron derrocar a Gobiernos Democráticos a través de las armas”. En:w w w . l a o n d a d i g i t a l . c o m / L a O n d a / L a O n d a / D o c u m e n t o s /Discurso%20del%20Comandante%20Jorge%20Rosales.htm

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nes históricas de las organizaciones de dere-chos humanos y de sectores de la izquierdapor un lado, y la opinión de aquellos secto-res menos proclives a la verdad, la justicia yla memoria por el otro lado. Entre estos úl-timos se encuentran las Fuerzas Armadas ylos sectores de los partidos tradicionales queposibilitaron y legitimaron la impunidad.

La política del gobierno parece consistiren amortiguar las acciones entre las partesinvolucradas del conflicto. Por ejemplo,excluye de la ley de Caducidad determina-dos casos por tener una gran carga simbóli-ca, y debido a que a través de esos resquiciosen la ley se pueden ver concretadas –solo enparte- las demandas de justicia; pero noanula la ley de Caducidad. Emprende accio-nes para encontrar restos de desaparecidospolíticos, pero es mal informado sobre eldestino de varios restos, lo cual detiene labúsqueda de los mismos (y no recae sanciónalguna a los “informantes”). Aprueba lainvestigación sobre detenidos desparecidos,pero impide (o demuestra ineficiencia y falta

de voluntad política) la apertura de los ar-chivos de gran importancia para la mismainvestigación. Estos archivos son los que seencuentran en manos de las Fuerzas Arma-das y son de vital trascendencia para la bús-queda de datos y también por lo que repre-sentan. Se sabe que dichos archivos, entreotras cosas, contienen el seguimiento políti-co ideológico de cientos de miles de ciuda-danos15. A nivel internacional existe tantouna normativa como una práctica de lospaíses que han transitado por regímenes re-presivos, de preservación y acceso al materialde esos archivos por parte de los ciudadanos.

La elaboración de un discurso sobre elpasado está intrínsecamente vinculada conla planificación de un proyecto político. Elrelato sobre lo que fuimos, somos y seremos,como así también respecto a lo que pensa-mos que somos, se lee siempre desde el pre-sente. La posibilidad de una reconciliaciónnacional se crea sin ambigüedades ni osci-laciones, basándose en tres preceptos im-prescindibles: verdad, justicia y memoria.

15 El año pasado se descubrieron rollos de microfilm en una dependencia militar conteniendo según laMinistra de Defensa Azucena Berrutti, informes de uruguayos detenidos por personal policial y militar,carátulas e historiales de procesados por la Justicia militar y de los no procesados, listado de ciudadanosbajo la égida de categorías "A", "B" y "C", versiones de interrogatorios a detenidos y grabaciones quecontienen las conversaciones que los familiares de los presos políticos mantenían con éstos, fundamen-talmente en el Penal de Libertad. Dicho material sería evaluado por el presidente de la República, Dr.Tabaré Vázquez, “para que sea él quien decida su valor legal”. En: La República, 15 de noviembre de2007, p. 2.

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Montevideo, 14 de noviembre de 2007

El día 8 de noviembre, fueron procesa-dos por el Ministro en Visita de la Corte deApelaciones de Santiago Don Joaquín Bi-llard, los militares MANUEL CONTRE-RAS SEPÚLVEDA (el "Mamo") y DAVIDMIRANDA MONARDES en calidad deautores de del Secuestro Calificado de losuruguayos Nelsa Gadea Galán y Julio Ce-sar Fernández.

Julio César Fernández Fernández seencontraba exiliado en Chile desde agosto

Procesan militares chilenos pordesaparición de uruguayos

de 1972. Fue secuestrado el 11 de octubrede 1973, en la ciudad de Santiago, sin tes-tigos, y conducido, entre otros, al Campa-mento de Detenidos ubicado en el Regi-miento Escuela de Ingenieros Militares deTejas Verdes.

El 18 de diciembre de 1973, Nelsa Zu-lema Gadea Galán, casada, secretaria eje-cutiva de la CORVI (Corporación de laVivienda) perteneciente al Ministerio deObras Publicas chileno, fue secuestrada ensu trabajo en la ciudad de Santiago, pormilitares. Siendo vista por última vez y en

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muy malas condiciones debido a las tortu-ras en Tejas Verdes, cerca de Valparaíso.

Numerosos testigos, entre ellos milita-res, han declarado haber visto a ambos enel campo de prisioneros del regimiento; sussecuestros y asesinatos fueron reconocidospor las Fuerzas Armadas chilenas en el in-forme presentado en enero de 2001 a laMesa de Dialogo instauradas en ese país.

En ese momento el general de Ejércitoen retiro Juan Manuel Contreras Sepúlve-da (el Mamo) se encontraba al frente dedicho regimiento, pasando luego a dirigirla DINA (Dirección Nacional de Inteligen-cia). En este momento se encuentra cum-pliendo condena por varios cargos de vio-laciones a los derechos humanos.

DAVID MIRANDA MONARDESejerció como Fiscal Militar en Tiempo deGuerra en Tejas Verdes y también esta vin-culado al Regimiento de FerrocarrilerosPuente Alto; donde fueron vistos por últi-ma vez otros uruguayos: Ariel Arcos, Enri-

que Pagardoy y Juan Povaschuk. En estemomento tiene varios procesamientos porcausas de violaciones a los derechos huma-nos, pero aún no ha sido condenado.

En octubre de 2000 los familiares de losocho uruguayos detenidos desaparecidos enChile presentaron querella criminal contraAugusto Pinochet y otros.

Han sido siete años de paciencia, de es-fuerzo y constancia de los familiares, abo-gados y organizaciones de DDHH tanto deUruguay como en Chile que ha resultadoen el segundo procesamiento de militarestrasandinos por la desaparición de compa-triotas en aquel país. En diciembre de 2006fue procesado coronel retirado Mateo Du-rruty Blanco por la desaparición de los uru-guayos Ariel Arcos, Juan Povaschuk y Enri-que Pagardoy.

Este nuevo fallo judicial nos muestra queestamos en el camino de la verdad y la justi-cia que durante tantos años hemos buscado.

Madres y Familiares de UruguayosDetenidos Desaparecidos

La Intendencia Municipal de Montevideo por resolución de fecha 1º de febre-ro de 2007 resolvió que el Museo de la Memoria se instale para su funcionamientoen el predio municipal conocido como “ Quinta de Máximo Santos”, ubicado enAvda. de las Instrucciones, entre la calle Corneillle y el Bvar. José Batlle y Ordóñez,estableciendo que su cometido esencial será promover en forma participativa lapaz, los derechos humanos, la memoria histórica, la libertad, la democracia y lajusticia social.

Creación del Museo de la Memoria

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El Servicio Paz y Justicia (Serpaj) ante laconmemoración del “Día del Nunca Mas”manifiesta a la opinión pública:

1) Nos congratulamos de algunos de loscontenidos del discurso presidencial encuanto a que: “la verdad es el único cami-no para poder superar las heridas y zonasoscuras que tiene cada sociedad”, que seseguirá trabajando para “...llegar a la ver-dad toda, toda la verdad. Memoria y ver-dad, pero también justicia”, “La reparaciónno como punto final...”. “No hay puntofinal”. Sin embargo, aún persiste cierta con-fusión en el significado del “Nunca Más” alpretender ampliar su alcance y al enmar-carlo en la fecha del 19 de junio.

2) La expresión “Nunca Más” ha teni-do y tiene un significado muy preciso, sig-nifica “Nunca Más terrorismo de Estado”.Nunca más dictadura, nunca más los crí-menes sistemáticos cometidos por el Esta-

Sobre el “Nunca MásTerrorismo de Estado”

“No conseguiremos jamás el progreso de nuestra felicidad si la mal-dad se perpetúa al abrigo de la inocencia, llegado es el tiempo en quetriunfe la virtud y que los perversos no se confundan con los buenos”.

José Artigas al Cabildo de Montevideo, el 18 de noviembre de 1815.

do, como la tortura, las desapariciones for-zadas, los asesinatos, los secuestros de ni-ños o bebés alterando su identidad.

El riesgo del terrorismo de Estado noserá erradicado definitivamente mientras nose reconozca toda la verdad y lo cierto esque no ha habido un reconocimiento insti-tucional de las Fuerzas Armadas sobre lapráctica del terrorismo de Estado, a 22 añosde recuperada la democracia. No se ha juz-gado todavía a todos los responsables de lasdenuncias formuladas, aún siendo signifi-cativos los avances del Poder Judicial y en-contrándose varias causas en trámite.

Resultan vergonzosos los testimonios delos indagados y testigos quienes se mues-tran amnésicos ante el destino que se dio alos detenidos desaparecidos, sobre que pasócon las personas trasladadas en el segundovuelo –admitido en el informe oficial de laFuerza Aérea-. Asimismo manifiestan desco-nocimiento de la actuación de los integran-

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tes de las Fuerzas Armadas fuera del terri-torio nacional en el ámbito del “Plan Cón-dor” y sistemáticamente, no admiten la másmínima responsabilidad en los gravísimoshechos delictivos en que participaron.

3) Resultan inadmisibles las declaracio-nes efectuadas por el Comandante en Jefedel Ejército – designado por este Poder Eje-cutivo- el día 18 de mayo de 2007, al atri-buir la acción del “Terrorismo de Estado” yla aplicación de la “Doctrina de la Seguri-dad Nacional”, a “acciones individuales in-correctas”.

Así resulta imposible comenzar a reco-rrer un camino de diálogo, en busca de unareconciliación, con la visión del pasado ex-puesta por el jerarca castrense.

El discurso militar posterga una vez másla admisión de los hechos ocurridos, justi-ficando el pasado en una visión que tergi-versa la historia y nada aporta al conoci-miento de la verdad, manteniendo un esta-do de penumbra, crueldad y tortura paracon la sociedad toda y para con los familia-res de los detenidos – desaparecidos, apos-tando al olvido de las violaciones de losderechos humanos.

4) En el conocimiento de la verdad ypara la actuación de la Justicia la perma-nencia en el orden jurídico de la “Ley deCaducidad” significa una traba, por lo quese impone la nulidad de la misma.

Es inadmisible en un Estado de Dere-cho mantener la vigencia de una ley queviola la separación de poderes, atribuyendo

al Ejecutivo funciones que la Constituciónde la República reserva exclusivamente alPoder Judicial.

Además es violatoria del derecho inter-nacional como lo manifestara el informe 29/1992 de la Comisión Interamericana deDerechos Humanos y la Opinión Consul-tiva 13/1993 de la Corte Interamericana,por lo que el Estado uruguayo no puedeseguir sosteniendo una ley de impunidad,en contradicción a los Convenios y Trata-dos Internacionales de Derechos Humanosa los cuales adhirió y ratificó, siendo por lotanto obligatorios en nuestra jurisdiccióninterna.

5) La sociedad uruguaya ha avanzadomucho en su conciencia y en su lucha paraque no vuelvan a ocurrir las violaciones alos derechos humanos cometidas durantela dictadura y las marchas del 20 de mayoson la más clara expresión de ello. Pero elEstado aún está en deuda y lo seguirá es-tando mientras no exista un reconocimien-to de las Fuerzas Armadas, una verdad ofi-cial completa e institucional, eliminandotodas las trabas a la actuación de la Justiciay el conocimiento de la verdad y una repa-ración integral a las víctimas del terrorismode Estado.

6) Por lo anteriormente expuesto, enten-demos inconveniente el contexto en que seha definido este “Día del Nunca Más”, asícomo la falta de precisión conceptual, mo-tivos por los cuales no concurriremos al actodel 19 de junio.

Montevideo, 18 de junio.

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Con sorpresa la población tomó cono-cimiento de un proyecto enviado por elPoder Ejecutivo al Presidente de la Asam-blea General para “resarcir económicamentea los familiares de aquellas personas civiles eintegrantes de las Fuerzas Armadas y del Ins-tituto Policial que perdieron su vida en oca-sión o a consecuencia del enfrentamiento ar-mado con la sedición que tuvo lugar entre losaños 1962 y 1976, tanto en el territorio na-cional como fuera de él. Dicha reparación com-prenderá además a los familiares legales o na-turales de las personas consideradas ausentespor desaparición forzada cuyo desaparecimien-to resultó confirmado en el Anexo 3.1 delInforme Final aprobado por decreto del Po-der Ejecutivo 146/003 de 15/04/2003 queprodujo la Comisión de la Paz”.

El proyecto, según se expresa en la ex-posición de motivos, “refrenda la iniciativaelaborada por la Asociación de Homenaje Per-manente a los Caídos en Defensa de las Insti-tuciones Democráticas y de la Libertad, quefuera presentada en la Cámara de Represen-tantes por el Diputado Daniel García Pintosel día 11/01/2007”.

Propuesta de resarcimiento

económico por parte

del Poder Ejecutivo

En el anexo se señalan 66 víctimas (18militares, 14 civiles y 34 policías) cuyas fa-milias serán reparadas, a los que se sumanlos 26 casos de detenidos desaparecidos delinforme que produjo la Comisión de la Paz.El monto del resarcimiento previsto fue deU$S 150.000.

El Poder Ejecutivo presentó el proyectosin consultar a su fuerza política, expresan-do la Mesa Política y la bancada legislativadel Frente Amplio su rechazo al mismo.

La exposición de motivos realmenteimpresentable, justificaba la reparación eco-nómica a las “víctimas de la sedición” basadaen la “inquebrantable defensa que hicieronmilitares y policías de la sociedad”.

La original interpretación del períododel enfrentamiento armado entre los años1962 y 1976, también recibió importantescríticas, ya que incluye años de la dictaduracívico – militar y pretende indemnizar a losdefensores del orden legal. Se excluyen ca-sos como el del Dr. Vladimir Roslik ocurri-do el 16 de abril de 1984, asesinado me-diante torturas en un cuartel de Río Negro,meses antes de asumir el primer gobierno

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democrático. Además, establece la repara-ción a militares, policías y civiles muertosen el país y fuera de él, mientras que la listade la Comisión para la Paz sólo incluye alos desaparecidos en territorio nacional.

Se pretendió indemnizar a 26 casoscomo saldo de una dictadura, donde la tor-tura fue de aplicación sistemática y los ase-sinatos políticos, las desapariciones forza-das, el secuestro de niños, los traslados clan-destinos fueron moneda corriente.

En el caso de policías y militares su acti-vidad incluye el riesgo de morir en un en-frentamiento armado, es parte del estatutode trabajo de un policía o un militar, por loque resulta jurídicamente muy dudosa lasituación de crear una indemnización espe-cial a quienes perdieron la vida en “enfren-tamientos”.

Se ignoraron los principios y directricessobre el derecho de las víctimas de viola-ciones, presentes en las normas internacio-nales de Derechos Humanos y del DerechoInternacional Humanitario, Resolución2005/35 de la ONU donde se recomiendala reparación integral de las víctimas poracciones u omisiones del Estado. Dicha re-paración integral incluye entre otras cosas:el conocimiento de la verdad, la restitución(devolver a la víctima a la situación ante-rior), la indemnización apropiada y propor-cional a la gravedad de la violación (consi-derando el daño físico o mental, la pérdidade oportunidades -empleo, educación, pres-taciones sociales-, los daños materiales -pér-dida de ingresos-, perjuicios morales, gas-

tos de asistencia jurídica, medicamentos,servicios médicos, sicológicos, etc.); reha-bilitación (atención médica, atención sico-lógica, servicios jurídicos ysociales);garantías de no repetición; satis-facción: (a) medidas eficaces para conseguirla cesación de las violaciones continuadas;b) verificación de los hechos y la revelaciónpública y completa de la verdad; c) búsque-da de las personas desaparecidas, identida-des de los niños secuestrados y de los cadá-veres de las personas asesinadas; d) declara-ción oficial que restablezca la dignidad, lareputación; e) disculpa pública que incluyael reconocimiento de los hechos y acepta-ción de las responsabilidades y los derechosde la víctima y las personas vinculadas aellas; f ) aplicación de sanciones judiciales oadministrativas a los responsables de las vio-laciones).

En nuestro país en situaciones anterio-res se formaron comisiones para analizar lostemas y los casos particulares: reincorpora-ción de los funcionarios públicos (Ley Nº15.783), personal militar destituido(Ley Nº 17.949) y los derechos jubilato-rios o pensionarios de los presos políticos(Ley Nº 18.033).

El Estado está en deuda con las familiasde los detenidos desaparecidos, de los ase-sinados políticos y de todas las víctimas delas violaciones a los Derechos Humanos. Sedebe presentar un proyecto alternativo y decaracterísticas muy diferentes al analizado,para proceder a indemnizar en forma inte-gral a las víctimas de la dictadura.

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Evolución y estado actual dealgunas causas

1) Prisión para el dictador Juan MariaBordaberry y para el ex Canciller de laDictadura Juan Carlos Blanco

El 16 de noviembre de 2006 el Juez Dr.Roberto Timbal accede al pedido de la Fis-cal Dra. Mirtha Guianze y resuelve el pro-cesamiento con prisión del ex Presidente dela República, Juan María Bordaberry y su

Denuncias por violaciones a losDerechos Humanos durante la

dictadura cívico-militar

Canciller, Juan Carlos Blanco por coauto-ría de cuatro homicidios muy especialmen-te agravados.

Se trata de los homicidios cometidos enBuenos Aires el 20 de mayo de 1976 con-tra los legisladores Zelmar Michelini, Héc-tor Gutiérrez Ruiz y de los militantes tupa-maros Rosario Barredo y William White-law. La pena para estos delitos tiene un mí-nimo de 15 años y un máximo de 30 años.

Las defensas de Bordaberry y Blancoapelaron la sentencia de procesamiento y el

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Tribunal de Apelaciones en lo Penal de 2ºturno en dictamen del 1º de junio de 2007confirmó los procesamientos. Mas, los Mi-nistros José Balcaldi, Alfredo Gómez Tedes-chi y William Corujo sostienen que Borda-berry estaba en conocimiento de todo losucedido y reafirman que “nada de lo queocurría en su gobierno le era ajeno, nada leera desconocido, sostener lo contrario no sóloinsulta la inteligencia, sino que contraría lanaturaleza de los hechos”.

En el expediente de 21 años de presuma-rio y miles de fojas queda probada la partici-pación de los imputados en los homicidiosde marras y, entre otras muchas pruebas, laexistencia y funcionamiento del Plan Cón-dor.

El expediente continúa en la etapa desumario, hay un cúmulo de pruebas a dili-genciarse y mientras tanto ambos imputa-dos siguen en prisión: Juan Carlos Blancoen Cárcel Central y Juan María Bordaberrycon régimen de prisión domiciliaria. La Fis-cal del caso solicitó una pericia médica paraconstatar situación de salud y decidir si exis-ten o no elementos que ameriten su regresoa Cárcel Central.

El caso es patrocinado por los Dres.Hebe Martínez y Walter De León Orpi.

2) Procesamientos de Juan María Borda-berry por coautoría de diez homicidiosmuy especialmente agravados

La Jueza Penal Dra. Graciela Gatti, asolicitud de la Fiscal Dra. Ana María Telle-chea, procesó el 20 de diciembre de 2006al dictador Juan María Bordaberry porcoautoría de diez homicidios muy especial-mente agravados. Se le imputan los homi-

cidios de: JOSE ARPINO VEGA,EDUARDO PÉREZ SILVEIRA , LUISEDUARDO GONZÁLEZ, JUAN MA-NUEL BRIEBA, FERNANDO MIRAN-DA PÉREZ, CARLOS PABLO ARÉVA-LO ARISPE , JULIO GERARDO CO-RREA RODRÍGUEZ, OTERMIN LAU-REANO MONTES DE OCA DOMENE-CH, HORACIO GELOS BONILLA,UBAGESNER CHÁVES SOSA.

En este expediente de miles de fojas, seacumulan pruebas de las violaciones a losderechos humanos, homicidios, torturas,Plan Cóndor, un cúmulo de elementos pro-batorios que pueden accionar como prue-ba trasladada para otros procedimientos pe-nales.

Es de destacar que entre decenas de tes-tigos que concurrieron al Juzgado, se en-cuentran las declaraciones del Dr. MartínAlmada, abogado que descubrió los Archi-vos del Terror en Paraguay y que aportóprofusa documentación oficial y legalizada.Asimismo, también concurrió a declarar ala sede y aportar documentación legaliza-da, Carlos Osorio, investigador que promo-vió la desclasificación de cientos de milesde documentos del departamento de Esta-do de EEUU, casi 5.000 vinculados a lasdictaduras del Cono Sur y muchos de loscuales agregó a este expediente que está enla jurisdicción de la Jueza Graciela Gatti.

La defensa de Juan María Bordaberryapeló la sentencia de procesamiento y elTribunal de Apelaciones en lo Penal de 3ºturno, en dictamen del 10 de setiembre de2007, confirmó la sentencia de primera ins-tancia.

El expediente continúa el trámite delproceso penal con mucha prueba pendien-

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te para diligenciar. Bordaberry está en pri-sión, procesado - en dos causas pendientes -por coautoría en un total de 14 homicidios,sin perjuicio de que en los dos juicios entrámite se le pueda imputar otros delitos.

El caso es patrocinado por los Dres.Hebe Martínez y Walter De León Orpi.

3) Homicidios políticos de Luis Martire-na e Ivette Jiménez de Martirena

El Juez Rolando Vomero ha llevado lasactuaciones para la investigación de los homi-cidios del matrimonio Luis Martirena e IvetteJiménez, perpetrado el 14 de abril de 1972.

Los esposos eran militantes tupamarosy fueron acribillados a balazos por las Fuer-zas Conjuntas en su casa del barrio Malvín,sin que ellos hubieran tirado un solo tiro yestando desarmados.

En el expediente que ha tenido extensasactuaciones, concurrieron a declarar dece-nas de testigos, entre ellos militantes tupa-maros y miembros de la Policía y el Ejército.

Uno de los testigos fue el Cnel. (R.)Carlos Calcagno Gorlero (hoy solicitada sucaptura internacional por Paraguay, ya queparticipó en misiones en el exterior en elmarco del Plan Cóndor, acusado de come-ter violaciones a los derechos humanos),quien estuvo en el operativo como miem-bro del Cuartel Florida.

El 16 de abril de 2007, el Juez –a pedi-do de la Fiscal– archivó el expediente sinperjuicio. Surge de la prueba aportada laresponsabilidad en los homicidios del Ins-pector Víctor Castiglioni y el ComisarioHugo Campos Hermida.

La resolución del Juez dice que “en eldictamen de fs. 142-147, la Sra. Fiscal dice

“Víctor Castiglioni y Hugo Campos Hermidafallecieron. No se ha podido establecer ningu-na otra persona como responsable de los he-chos que se investigan…”.

El caso es patrocinado por el Dr. WalterDe León Orpi.

4) Investigación sobre restos de Floreal Ed-gardo Avellaneda

Joven argentino, detenido junto a sumadre, en Munro, provincia de Bs. As. porlas Fuerzas Conjuntas de ese país y trasla-dados posteriormente a un centro clandes-tino de reclusión y torturas.

La víctima de 14 años de edad, luegode ser torturada es asesinada. El 14 demayo de 1976, su cuerpo es encontradoen las costas del Río de la Plata, cerca deMontevideo. Por una marca personal ensu cuerpo, su familia en Argentina lograidentificar a la víctima y solicita en expe-diente argentino que se corrobore la iden-tidad del menor. Aún en estas condicionesde sospecha, el cuerpo del joven es ente-rrado en Montevideo como “NN” en elaño 1976 y en esa situación permanecedurante dos años en el cementerio delNorte. Posteriormente sus restos se cre-maron y fueron vertidos en un urnariocomún en el año 1978 según la informa-ción obtenida.

El 10 de noviembre de 2006, se incor-pora a la causa una solicitud para que seoficie a la Dirección de Necrópolis de laIntendencia Municipal de Montevideo, afin de que ésta informe a la Sede por mediode sus registros, cuándo fue enterrado elcuerpo, fecha exacta de su eventual crema-ción, sobre el depósito de las cenizas y toda

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otra información que tenga en sus registrosen relación a esta causa.

En el mes de octubre de 2007 Necrópo-lis informa a la Sede, que los restos sí fueroncremados y depositados en un urnario co-mún y que desde el año 1978 hasta la fecha,esa es la única información que se posee. Noresponden por qué, pese a los innumerablesexhortos provenientes de la República Ar-gentina en relación con la identificación delos restos de Floreal Avellaneda.

El caso es patrocinado por el Dr. OscarLópez Goldaracena y SERPAJ.

5) Denuncia por desapariciones forzadasen Argentina en 1977 y traslados clandes-tinos al Uruguay en 1978

Autos: “MICHELENA DE GOU-VEIA, María Fernanda y otros – DENUN-CIA – Ficha 2-20415/2007”, iniciado enel mes de mayo del año 2007.

Se denuncian desapariciones forzadas defamilias de uruguayos exiliadas en la Repú-blica Argentina por motivos políticos, na-cimientos en cautiverio, apropiación debebés y sustitución de identidad.

Víctimas: José Enrique MICHELENABASTARRICA 14.06.77; Graciela SusanaDE GOUVEIA GALLO 14.06.77; CléberSILVA IRIBARNEGARAY "Padre Mauri-cio" 14.07.77; Daniel Pedro ALFAROVÁZQUEZ 11.07.77; Luis FernandoMARTÍNEZ SANTORO 29.07.77; Alber-to CORCHS LAVIÑA 21.12.77; ElenaPaulina LERENA COSTA 21.12.77; Ed-mundo Sabino DOSSETTI TECHEIRA21.12.77;Ileana Sara María GARCÍA RA-MOS 21.12.77;Alfredo Fernando BOSCOMUÑOZ 21.12.77; Julio César D’ELIA

PALLARES 22.12.77; Yolanda Iris CASCOGELPHI 22.12.77; Raúl Edgardo BORE-LLI CATTANEO 22.12.77; GuillermoManuel SOBRINO BERARDI 22.12.77;María Antonia CASTRO HUERGA23.12.77; José Mario MARTÍNEZ SUA-REZ 23.12.77; Gustavo Alejandro GO-YCOCHEA CAMACHO 23.12.77; Gra-ciela Noemí BASUALDO NOGUERA23.12.77;Gustavo Raúl ARCE VIERA27.12.77; Raúl GÁMBARO NUÑEZ27.12.77; Atalivas CASTILLO LIMA 4.12.77; Miguel Ángel RIO CASAS 24.12.77;Eduardo GALLO CASTRO 24.12.77;AídaCelia SANZ FERNANDEZ 23.12.77; ElsaHaydée FERNANDEZ LANZANI23.12.77; María Asunción ARTIGASNILO 30.12.77; Alfredo MOYANO SAN-TANDER 30.12.77; Juvelino Andrés CAR-NEIRO DA FONTOURA GULARTE30.12.77; Carolina BARRIENTOS SA-GASTIBELZA 30.12.77; Carlos FedericoCABEZUDO PÉREZ 30.12.77; CélicaÉlida GOMEZ ROSANO 3.01.78; JuanCARDOZO; Ary Héctor Severo Barreto24.04.78; Beatriz Alicia Anglet de León24.04.78; Jorge Hugo Martínez Hermino-guez 24.04.78; Carlos Baldomero SeveroBarreto 24.04.78; Marta Beatriz SeveroBarreto 24.04.78; Claudio Ernesto Loga-res Manfrini 18.05.78; Mónica Sofía Gris-pón de Logares 18.05.78; Paula Eva Loga-res Grispón 18.05.78.

Se denuncia la existencia de cinco o seistraslados que en el año 1978 habrían traí-do, desde Buenos Aires a Montevideo, a losuruguayos secuestrados en la RepúblicaArgentina que al día de hoy están desapare-cidos. En algunos casos se trata de urugua-

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yos que políticamente se manifestaban con-tra la dictadura y tenían vinculaciones opertenecían a diversos sectores como el Par-tido Comunista Revolucionario (PCR),Grupos de Acción Unificadora (GAU),Movimiento de Liberación Nacional(MLN) y Agrupaciones Socialistas. Enmuchos de los casos, se trata de personassin ninguna vinculación política. Entre losdenunciantes hay hijos de desaparecidosnacidos en cautiverio y apropiados que re-cuperaron su identidad años después.

Se solicitó que se investigue judicialmen-te sobre dichos traslados y sobre el parade-ro y destino de las personas desaparecidasque habrían sido trasladadas, determinan-do las responsabilidades penales de civiles ymilitares al respecto, fundamentalmente ladel ex dictador Gregorio Álvarez que asu-mió como comandante en Jefe del Ejércitoen febrero de 1978.

Particularmente, se denunció la partici-pación de la Armada en la coordinaciónrepresiva ya que los primeros traslados ha-brían sido por lancha y efectivos de la ma-rina uruguaya, habrían participado en for-ma coordinada con la dictadura argentina.Asimismo, se solicitó se retomaran las ex-cavaciones aportándose lugares de posiblesenterramientos, como La Tablada y la Bri-gada de Artillería Antiaérea.

Se solicita la imputación de crímenes delesa humanidad, específicamente de desapa-rición forzada de personas al amparo de loprevisto en la Ley Nº 18.026

La denuncia está siendo instruida en eta-pa de presumario, habiéndose tomado másde sesenta testimonios, algunos de sumaimportancia por tratarse de sobrevivientesdel Pozo de Banfield y de La Tablada, como

también testimonios de gente que fue tras-ladada clandestinamente y que sobrevivió.Asimismo, se han aportado documentosdesclasificados del gobierno de EEUU y delos archivos de Cancillería que demostra-rían la responsabilidad de los mandos y lapráctica de los traslados como algo habi-tual. De comprobarse los hechos denuncia-dos, se estaría modificando la historia ofi-cial conocida hasta el momento y la prácti-ca de los traslados clandestinos entre am-bos países, de ida y de vuelta, por aire, mary tierra. El pasado 5 de noviembre declaróel ex dictador Gregorio Álvarez.

La causa se encuentra en el Juzgado Pe-nal de 19º Turno, Dr. Luis Charles; Fiscalíade 2º Turno, Dra. Mirtha Guianze, quienrecientemente ha pedido el procesamientocon prisión del dictador Gregorio Álvarez.El Sr. Juez deberá expedirse dentro de unplazo de 90 días.

Denunciantes: María Fernanda MI-CHELENA DE GOUVEIA, Alejo EnriqueMICHELENA DE GOUVEIA, María delos Ángeles MICHELENA BASTARRICA,Soledad DOSSETTI GARCÍA, Ileana SaraMaría GARCÍA RAMOS, Olga RAMOSLAGAR, Ovidio GARCÍA PERDOMO,Carlos D’ ELÍA CASCO, Reneé PALLA-RES de D’ELIA, Pablo Simón SOBRINOCOSTA, Graciela Julieta SOBRINO BE-RARDI, Sergio GOYCOECHEA CAMA-CHO, Horacio Ernesto GOYCOECHEACAMACHO, Nicolás Alejandro GO-YCOECHEA BASUALDO, Miguel CA-BEZUDO PÉREZ, Juan Francisco FON-TOURA GULARTE, Valentín ENSEÑAT,Carlos Agustín SANZ FERNÁNDEZ,Nelson Esteban GÓMEZ ROSANO, Nés-

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tor Julio GÓMEZ ROSANO, Elsa BeatrizPAVÓN, Marianela Santa CASTROHUERGA, Natalia BOSCO MARTÍNEZ,Patricia BOSCO MARTÍNEZ, AlfredoFernando BOSCO MUÑOZ; BeatrizMARTÍNEZ ADDIEGO, Fernando Guz-mán ALFARO VAZQUEZ, Susana ALFA-RO VAZQUEZ, Alvaro ANGLET PROT-TI, María Matilde SEVERO BARRETO,Fabrizio MARTÍNEZ DIBARBOUREN yMaría Victoria MOYANO ARTIGAS.

El caso es patrocinado por el Dr. OscarLópez Goldaracena.

6) Homicidio Político de Nibia Sabalsa-garay

El 29 de junio de1974 Nibia Salbasaga-ray es detenida en su domicilio en Monte-video por 5 personas: tres uniformados demilitares y dos de particular. Nibia tenía 24años, era Profesora de Literatura, militabacontra la dictadura en la Unión de la Ju-ventud Comunista.

A las pocas horas de su detención fueentregado a sus familiares el cuerpo sin vida,con la versión oficial de que se había suici-dado. La partida de defunción señala comolugar de su muerte Camino Casavalle No.4600 (Montevideo), donde se encontrabael Batallón de Ingenieros (Transmisiones)No. 5, y actualmente se encuentra el Bata-llón de Comunicaciones No. 1.

El 8 de setiembre de 2004 su hermana,Stela Sabalsagaray, promueve una denun-cia ante el Juzgado Letrado de Primera Ins-tancia en lo Penal de 10º Turno (Dr. Vo-mero), apuntando a dos objetivos: que sereconociera oficialmente que su hermanahabía sido asesinada por torturas en esa

unidad militar y que se responsabilizasepenalmente a los autores y cómplices delhomicidio.

El Juez, en cumplimiento del Art. 3º dela Ley de Caducidad pidió informe al Po-der Ejecutivo actual que respondió que losmilitares y policías eventualmente implica-dos estaban amparados por dicha ley, peroque si habían actuado civiles, debía conti-nuarse la indagatoria porque, obviamente,la ley no los ampara.

Continuaron las indagatorias y presta-ron testimonio tres testigos, uno de ellos elactual Intendente de Canelones Dr. Mar-cos Carámbula, estudiante de medicina enla época del fallecimiento de Nibia y que,habiendo examinado el cuerpo, pudo cons-tatar las torturas que le habían infligido.

Asimismo, han declarado varios oficia-les en actividad y en retiro, entre ellos elentonces Alférez de la Unidad y actual Ge-neral Miguel Angel Dalmao, Director Na-cional de Sanidad de las FFAA y el Coronel(R) Chialanza, Jefe del Batallón al momen-to de la muerte de Nibia.

Meses atrás, a solicitud del MinisterioPúblico, se realizó una autopsia histórica porparte de una Junta Médica integrada por losmédicos forenses Dres. Ruben Arias y HugoRodríguez y por la Lic. Beatriz López, queluego de un pormenorizado análisis de laspruebas testimoniales y documentales exis-tentes, solicitó la realización de una autop-sia psicológica y una inspección ocular en ellugar donde se produjo la muerte de Nibia.

Actualmente se está instrumentando laautopsia psicológica.

El caso es patrocinado por los Dres. JuanErrandonea y Ruben Waisrub.

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7) Homicidio político de Luis AlbertoLuzardo

Luzardo militaba en el MLN, cuandoen el año 1972, las Fuerzas Conjuntas lodetienen junto a E. Hengler y le disparana quemarropa, estando desarmado. Es tras-ladado a un batallón donde permanecetoda la noche herido de gravedad y al díasiguiente lo internan en el Hospital Mili-tar, sala 8. El disparo lo deja prácticamen-te inmóvil y aún en esa situación es tortu-rado y se le niega todo tipo de asistenciamédica, sanitaria y humanitaria. La ordenprovenía de los altos mandos y fue la omi-sión de asistencia el instrumento para sueliminación física. Fallece el 9 de junio de1973, luego de 10 largos meses de agonía,a consecuencia de una infección generali-zada. La denuncia original fue presentadapor su viuda la Sra. Ana Blanco, represen-tada por el Dr. Héctor Digiácomo (Ficha87-10103/ 2002) en el año 2002. En elaño 2006 la familia Luzardo (2- 42386/2006) realiza nueva denuncia que se incor-pora a la anterior, esta vez enmarcando lacausa como homicidio político y comoparte de un plan de exterminio de oposi-tores, sindicando a represores civiles y mi-litares en carácter de autores de crímenesde lesa humanidad.

El Juez en lo Penal de 1er. Turno, Dr.Fernández Lechini y la Fiscal de 13º turno,Dra. Adriana Costa, han tomado declara-ción a testigos, médicos y militares (entreotros integrantes de la OCOA).

La causa actualmente continua encurso, con fijación de nuevas audiencias,evaluación de prueba documental y nuevostestimonios. Se prevé asimismo se cite adeclarar a Gregorio Álvarez, indicado por

los denunciantes como el autor intelectualde hecho.

El caso es patrocinado por SERPAJ.

8) Homicidio político de Horacio RamosHoracio Ramos era militante tupamaro

y como muchos otros, fue procesado y en-carcelado en el Penal de Libertad. En el año1981, Ramos es enviado a “la Isla” comocastigo, y tiempo después es encontradoahorcado con su propia bufanda o faja, enla celda. Era práctica común en esa época,utilizar como método de tortura, el izar conuna soga desde el cuello al detenido por unapequeña ventana de la celda de castigo; lue-go, casi al momento de la asfixia se lo deja-ba caer. Horacio Ramos es encontrado ahor-cado y según los militares que lo custodia-ban, se suicidó. Su hija Patricia RamosBuxedas, en el año 2006, presenta denun-cia a los mandos de la época (ficha 2-21982/2006) -convencida que su padre nuncapudo haberse suicidado- entre otras cosas,por su profunda convicción religiosa. ElJuez de Penal 3º Turno Dr. Torres y la Dra.Mirtha Guianze han realizado evaluaciónde la prueba ofrecida y se han tomado de-claraciones a varios testigos -más de 15- queaseguran la imposibilidad de la hipótesis delsuicidio. Por otro lado han declarado va-rios militares, principalmente los mandosencargados del Penal de Libertad en la épo-ca de los hechos. La causa continua en trá-mite, esperando nueva audiencia y citaciónde militares.

El caso es patrocinado por el Grupo deabogados/as defensores/as de DDHH ySERPAJ.

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© Foto: Andrés Cuenca

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9) Homicidio político de Hugo LeonardoDe Los Santos Mendoza

Joven de 21 años, estudiante de agrono-mía y militante del 26 de Marzo. Es dete-nido en plena vía pública, en horas del díapor personal de las fuerzas conjuntas. Pos-teriormente, de forma ilegal, es conducidoa un centro de reclusión y torturas, en don-de luego de aplicarle todo tipo de vejáme-nes, fallece a consecuencia de los mismos,en setiembre de 1973. Su familia denunciala muerte por torturas en la época de loshechos, puesto que varios testigos aseguranque vieron los claros signos de tortura so-bre el joven, entre ellos, su tía Ruth de LosSantos. Los militares en su momento, rea-lizan una autopsia falsa, tergiversando loocurrido. La familia, médicos amigos y elDr. Mario Forni Bell (Juez Letrado de Ro-cha) deciden de forma “clandestina” reali-zar una segunda autopsia, con fotografíasincluidas, las que evidencian las terriblestorturas a las que fue sometido Hugo Leo-nardo. En el año 2006, el Grupo de aboga-dos de DDHH y SERPAJ deciden denun-ciar (Ficha 2 – 21986/2006) el homicidiopolítico de la víctima como delito de lesahumanidad, y denuncian a los mandos dela época como los responsables. El Juez Ser-gio Torres de 3º Turno (turno original de lacausa), decide archivar el caso en lo que re-fiere a los militares, por entender que esta-ban incluidos y amparados por la ley decaducidad, no así con los civiles denuncia-dos. El expediente actualmente se encuen-tra en manos de la Dra. Gatti (7º Turno)quien lleva adelante la causa contra el dic-tador Bordaberry, directamente involucra-da con el homicidio de De Los Santos. Lue-go que la causa original contra Bordaberry

vuelva del Tribunal de Apelaciones, la Sra.Jueza tomará declaración a los testigos. Ac-tualmente la magistrado actuante, ha soli-citado se incorpore cierta información a lacausa y se le tomará declaración a la tía deljoven, la Sra. Ruth de los Santos -única fa-miliar que le ha sobrevivido-, en las próxi-mas semanas.

El caso es patrocinado por el Grupo deabogados/as defensores/as de DDHH ySERPAJ.

10) Homicidios políticos. Vuelo clandes-tino “Vuelo Cero”. Los fusilados de Soca

En el año 2006 se realiza la denunciapenal contra los mandos civiles, policialesy militares del año 1975, por la detenciónilegal, torturas, traslado clandestino, apro-piación de menores y homicidio de 5 ciu-dadanos uruguayos. Siete ciudadanos uru-guayos, en su mayoría militantes del MLNy exiliados en Argentina, incluido un me-nor, fueron detenidos ilegalmente en el año1975, por personal de las fuerzas conjuntasde ese país, actuando dentro del llamado“Plan Cóndor”, trasladados posteriormen-te a centros de reclusión y torturas clandes-tinos. Las víctimas eran el matrimonio Gar-cía-Hernández y su hijo de tres años Ama-ral García (quien permanecerá en calidadde desaparecido en Argentina por 10 añoscon otro nombre y recuperará su identidadluego de la apertura democrática urugua-ya), el matrimonio Brum - Corbo (esta úl-tima embarazada de 6 meses), Estefanell yel Sr. Julio Abreu, el único sobrevivienteademás de Amaral García. Los detenidos -excepto Amaral García-, luego de ser some-tidos a torturas, son trasladados a Uruguay

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en el llamado “vuelo cero” (así denomina-do por ser descubierto de forma posterioral primer vuelo clandestino). Una vez eneste país, las víctimas son conducidas a otrocentro clandestino de reclusión y someti-das a torturas nuevamente. Luego se deci-de el destino final de los detenidos, Corbo,Brum, Estefanell, García y Hernández quie-nes son encontrados acribillados a balazosen la localidad de Soca (Canelones). Sobre-vive el Sr. Julio Abreu. En el año 2006, fa-miliares de las víctimas, incluido el Sr.Amaral García Hernández y el Sr. Abreurealizan denuncia penal. En primera instan-cia se presenta en Pando, en el juzgado de1º turno. El Magistrado de turno, entiendeque no es competente y lo remite a su par,la Dra. Gatti (7º turno), quien continúa conla causa principal contra el dictador Borda-berry. Esta causa, espera por el momento laresolución definitiva del Tribunal de Ape-laciones y se aguarda que en las próximassemanas se comience con la ratificación dela denuncia, toma de declaración a testigosy demás prueba ofrecida para este caso, en-marcado dentro del Plan Cóndor y confi-gurando claramente delitos de lesa huma-nidad.

El caso es patrocinado por el Dr. HoenirSarthou y SERPAJ.

11) Desaparición forzada. Apropiación demenores. Traslado clandestino “SegundoVuelo”

Se denuncia la desaparición forzada y eltraslado clandestino de una veintena de uru-guayos integrantes del PVP en octubre de1976, detenidos de forma ilegal en la Re-pública Argentina y trasladados por las fuer-

zas represivas (actuando dentro del marcodel Plan Cóndor) en el vuelo clandestinodenominado “Segundo Vuelo” hacia el Uru-guay, donde fueron presumiblemente eje-cutados luego de ser torturados y sus cuer-pos desaparecidos, permaneciendo los mis-mos enterrados en nuestro país (según locertifican los documentos entregados a losfamiliares por la Comisión de la Paz). Elvuelo es confirmado el 8 de agosto del año2005 por la Fuerza Aérea uruguaya, luegoque fuera descubierto por el periodista einvestigador Roger Rodríguez (al igual queel vuelo cero). La denuncia fue realizada porfamiliares de las victimas: Adriana Cabrerapor Ary Cabrera, Luz Ibarburu por JuanPablo Recagno, Ignacio Errandonea porJuan Pablo Errandonea, María Esther Gat-ti por María Emilia Islas (abuela de Maria-na Zaffaroni). Posteriormente se incorpo-ran nuevas víctimas: Rafael Lezama, Rosa-rio Carretero, Nelson Moreno Malugani yRuben Prieto. Acotamos que el caso Soba yotros se encuentran también vinculados aesta causa. Actualmente el expediente sigueen manos del Dr. Charles (19º turno) y laFiscal Mirtha Guianze, en la denominada“mega-causa”, quienes han tomado decla-ración a todos los testigos ofrecidos hasta elmomento y han evaluado la prueba presen-tada por los denunciantes. Asimismo, de-clararon en calidad de indagados por estacausa, varios militares involucrados direc-tamente a la OCOA, a la Fuerza Aérea y alEjército Nacional, entre otros. El expedientese encuentra actualmente en etapa de su-mario. Todos los hechos que se denuncianse encuadran dentro del marco del PlanCóndor y cada uno de los delitos denun-ciados son de lesa humanidad responsabili-

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zándose por estas desapariciones a todos losmandos civiles, policiales y militares de laépoca.

El caso es patrocinado por el Dr. OscarLópez Goldaracena y SERPAJ.

12) Desaparición forzada de Elena Quin-teros

La Maestra Elena Quinteros fue dete-nida en 1976 por fuerzas represivas. Fuellevada a prisión y tras varios días de en-cierro urde un plan mediante el cual lograengañar a sus custodios convenciéndolespara que la llevaran hasta un supuesto lu-gar clandestino donde se reunirían suscompañeros/ as. Así llega hasta los jardinesde la Embajada de Venezuela donde soli-cita refugio político y es nuevamente se-cuestrada habiendo sido “arrancada” de losbrazos del entonces Embajador de aquélpaís. A partir de ese momento se encuen-tra desaparecida.

El proceso es presentado ante el Juzga-do Letrado de Primera Instancia en lo Pe-nal de 1º turno, a cargo del Juez Dr. JuanCarlos Fernández Lechini, Exp. 17/414/2003, actuando como Fiscal la Dra. Mir-tha Guianze.

En el año 2006 la Intendencia Munici-pal de Montevideo solicitó que el Juez le-vantara las medidas cautelares dispuestaspor la Sede sobre el Batallón Nº 13, pararealizar trabajos de saneamiento. El Prof.López Mazz no objetó la solicitud peroseñaló que sería conveniente que su equi-po esté presente “por si aparecen restos hu-manos”. El 13 de septiembre el Juez auto-rizó los trabajos de la IMM con supervi-sión de antropólogos.

En junio de 2007 el Juez Fernández Le-chini dispuso una medida de no innovar enel Batallón Florida sito en Camino Maldo-nado. Ingresó al Cuartel junto a los peritosDaniel Panario, Ofelia Gutiérrez y JoséLópez Mazz y al abogado denunciante e in-terrogó a dos testigos que dijeron poseerinformación sobre enterramientos clandes-tinos.

El denunciante solicitó que se indagarala responsabilidad penal de militares y po-licías involucrados en el caso.

Actualmente Juan Carlos Blanco, Can-ciller de la dictadura, se encuentra procesa-do bajo la figura penal homicidio muy es-pecialmente agravado.

El caso es patrocinado por el Dr. PabloChargoñia.

13) Privación de libertad y desapariciónforzada de Washington Barrios

Washington Barrios fue detenido en laprovincia de Córdoba, Argentina, en el año1974 y procesado por la Justicia de ese paísante una presunta “entrada ilegal”.

En octubre de 1975, cuando era con-ducido desde un juzgado de La Plata al deCórdoba con orden de liberarlo, desapare-ció, figurando en la documentación judi-cial como “fugado”.

En abril del mismo año, en Montevideo,un comando militar integrado por Juan Mo-desto Rebollo, José Nino Gavazzo, ManuelCordero y Jorge Silveira habían intentadocapturarlo. En esa ocasión el comando asesi-nó a las militantes del MLN Silvia Reyes (de19 años, esposa de Washinton y embarazadade 3 meses) y sus compañeras Laura Raggio(19 años) y Diana Maidanic (21 años).

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El 19 de setiembre de 2005, HildaFernández y Jacqueline Barrios presenta-ron la denuncia por privación de libertad(desaparición forzada) de WashingtonBarrios Fernández ante el Juzgado Letra-do en lo Penal de 19º turno a cargo delDr. Luis Charles, Expediente 2-43332/005.

Los denunciados son Juan Modesto Re-bollo, José Gavazzo, Manuel Cordero, Jor-ge Silveira, Armando Méndez, GregorioÁlvarez, Ernesto Rama, Juan María Borda-berry, Juan Carlos Blanco “y los mandos queactuaron durante el período de facto e impar-tieron las órdenes”.

A este caso, se le anexaron las denunciapor la desaparición de Adalberto Soba(2006) y luego la denuncia contra los man-dos presentada por varias organizaciones deDDHH (2006).

Actualmente la denuncia se encuentraen estado de presumario.

El caso es patrocinado por el Dr. PabloChargoñia.

14) Desaparición forzada de AdalbertoSoba

Adalberto Soba, militante del PVP cayóen manos de los represores el 26 de setiem-bre de 1976 junto a su compañero AlbertoMechoso, en Buenos Aires siendo llevadosal centro de detención clandestino Auto-motores Orletti. Allí fueron víctimas detorturas y desaparecieron.

La causa es presentada ante el JuzgadoLetrado en lo Penal de 19º turno a cargodel Dr. Luis Charles, oficiando como Fis-cal la Dra. Mirtha Guianze (Expediente 2-11680/2006).

La denuncia fue presentada el 4 de abrilde 2006, excluida de la ley de caducidadpor resolución del Presidente de la Repú-blica de 24 de mayo de 2006. Son procesa-dos con prisión José Gavazzo, Jorge Silvei-ra Quesada, Gilberto Vázquez, José Arab,Ricardo Medina, Luis Maurente, José San-de (fecha del auto de procesamiento: 11 deseptiembre de 2006) imputándoseles pri-vación de libertad y asociación para delin-quir. Los procesados por el caso Soba ape-laron el auto de procesamiento y presenta-ron excepción de inconstitucionalidad res-pecto del Art. 5º de la Ley 15.737.

En 2007 el Juez Dr. Luis Charles incor-poró el caso de la desaparición de AlbertoMechoso a la de Soba. Asimismo, dispusoindagar la desaparición de León Duarte. ElSindicato de FUNSA aportó prueba delcaso y solicitó el procesamiento de perso-nal militar, policial y de los funcionariosdiplomáticos que revistaban en la Embaja-da uruguaya en Argentina en el año 1976.También se denunció la tortura sufrida porSergio López Burgos, invocándose la Ley18.026, sosteniendo que se trata de un cri-men de lesa humanidad, por consecuencia,imprescriptible.

Se desarrolla el proceso de extradiciónen Brasil ante solicitud del Dr. Luis Char-les por el caso Soba y las solicitudes de lajusticia argentina.

El Tribunal de Apelaciones en lo Penalde 2º turno (Alfredo Gómez Tedeschi,William Corujo y José Balcaldi) confirmóel procesamiento de Gavazzo y Arab, revo-cándolo parcialmente respecto de la figurade asociación para delinquir, pues “lo que síexistió, como consecuencia de la existencia deun enemigo común (existió) un accionar con-

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certado, coordinado, entre fuerzas de seguri-dad (y no sólo de fuerzas militares) fruto deuna política de Estado, hija de la doctrina dela Seguridad Nacional”.

Actualmente la denuncia está en estadode presumario.

El caso es patrocinado por el Dr. PabloChargoñia.

15) Desapariciones forzadas de NelsonRodolfo Santana Scotto y Gustavo EdisonInzaurralde Melgar

El 29 de marzo de 1977 la Policía para-guaya detuvo en Asunción, junto a tres ciu-dadanos argentinos (José Nell, José Logolu-so y Marta Landi), a los militantes del PVPNelson Santanta y Gustavo Inzaurralde.

Alertados los servicios de inteligencia deambos países, el Mayor Carlos Calcagno delSID, viaja a Paraguay.

El 16 de mayo, son entregados a oficia-les argentinos que los trasladaron en unvuelo de la Armada de ese país, permane-ciendo desaparecidos desde ese entonces.Este caso es otro ejemplo de la coordina-ción represiva regional.

La denuncia se presentó el 28 de mayode 2007 (Expediente 2-21152/2007) ante elJuzgado Letrado de Primera Instancia en loPenal de 7º turno a cargo de la Dra. GracielaGatti. Aporta prueba de la responsabilidaddel Mayor del Ejército Carlos Calcagno. ElPoder Ejecutivo dispuso la exclusión de laLey de Caducidad en agosto de 2007.

La sede judicial citó a declarar a fami-liares de las víctimas e investigadores de lacoordinación represiva.

La Fiscal, Dra. Mirtha Guianze solicitóque se incorporara, como parte de la prue-

ba, el libro “Investigación Histórica sobrelos Desaparecidos” editado por la Presiden-cia de la República.

El caso es patrocinado por el Dr. PabloChargoñia.

16) Homicidio político de Nuble DonatoYic

En 1976 Nuble Donato Yic, militantedel Partido Comunista, es detenido en sudomicilio, frente a su familia, por personalde las fuerzas conjuntas, quienes lo detie-nen, se lo llevan robando durante el opera-tivo todo lo que pueden del lugar.

Es de resaltar que la víctima en ese mo-mento se encontraba en reposo médico porun segundo infarto cardíaco. Yic es trasla-dado a varios centros de reclusión y tortu-ras y permanecerá en calidad de desapare-cido durante cinco meses durante los cua-les su familia nada sabe de él y pese a sucondición física, es sometido a todo tipode torturas. Posteriormente es conducidoal batallón del Km. 14 de Camino Maldo-nado y allí informan a su familia que puedevisitarlo. Solo existió una visita en la cual,mesa de por medio y militares con arma,Nuble Yic, cuenta asumiendo todos lo ries-gos, lo que él y sus compañeros estaban vi-viendo y por supuesto, ruega que denun-cien tal situación. Dos días después de estesuceso, Yic muere durante un recreo, sinrecibir ningún tipo de atención médica nisanitaria. La causa de su muerte aún es du-dosa. En octubre del año 2007, dando cum-plimiento al pedido de su padre, Marys Yicrealiza la denuncia a los mandos militares,civiles y policiales de la época, que dentrode un plan de eliminación de opositores

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políticos, lograron la eliminación física dela víctima. El juez encargado es el Dr. LuisCharles (19º Turno en lo Penal) y la Fiscalde 6to. Turno es la Dra. Elsa Machado,quienes el 9 de noviembre enviaron el ex-pediente (2-48475/2007) al Poder Ejecuti-vo y solicitaron se oficiara a la SupremaCorte. El 13 de noviembre el Poder Ejecu-tivo excluye esta denuncia de la ley de ca-ducidad, por lo que se espera que en lospróximos días se comience con la etapa in-dagatoria.

El caso es patrocinado por SERPAJ.

17) Desaparición forzada de Kleber Mau-ricio Silva

Kleber Mauricio Silva “el cura barrende-ro”, es un uruguayo detenido y desaparecidoen Argentina el 14 de junio de 1977. En elaño 2006, la Profesora Gloria Sellera, ami-ga de Mauricio y representante de su fami-lia aquí en Uruguay, junto al Dr. OscarLópez Goldaracena y Serpaj, mantuvieronreuniones en el Ministerio de RelacionesExteriores con la Sra. Belela Herrera y conel Sr. Embajador argentino Hernán PatiñoMeyer. Se solicitó por escrito que ambosgobiernos realicen todas las investigacionesnecesarias tendientes a esclarecer este caso,determinar las circunstancias de la desapa-rición del sacerdote, identificar a los respon-sables y conocer el paradero de los restos.También se le solicita al Vaticano que per-mita el acceso a los archivos referidos almismo. Es de resaltar que el Vaticano negótal información, lo que generó en nuestropaís una polémica en relación a este y otroscasos vinculados a la Iglesia Católica. En elaño 2007 las investigaciones continúan, la

causa del padre Mauricio, se suma a la de-nuncia de los traslados clandestinos de losaños 1977 y 1978, asimismo, en Argentinase inicia una querella penal por la desapari-ción de Kleber Mauricio Silva, los denun-ciantes son un sector de la Iglesia Católica.

18) Desaparición forzada de Roberto Ju-lio Gomensoro Josman

Se tramita en el Juzgado Letrado de Pri-mera Instancia de Paso de los Toros, ficha429-10197/2001, autos caratulados “Go-mensoro, Roberto – Su muerte”.

Fue detenido antes del golpe de Estado,el 12 de marzo de 1973 cuando tenía 24años de edad. El Ejército intervino en eloperativo y habría sido conducido al Gru-po de Artillería Nº 1, ubicado en las proxi-midades del Cerro de Montevideo, dondese le interrogó bajo tortura. El jefe de launidad era el Tte. Cnel. Alfredo Rubio y el2do. jefe era el Mayor José Nino Gavazzo.El 18 de marzo de 1973 se encontró porparte de lugareños un cuerpo flotando enel lago de la represa del Rincón del Bonete;los pies y las manos estaban atados conalambre, recubierto con una malla, y contres piedras para evitar que flotara. El lugares lindero al Batallón de Ingenieros Nº 3.

El médico forense interviniente, Dr.Emilio Enrique Laca Lanza, se quedó conel cráneo, enterrándose el cuerpo en el Ce-menterio Municipal de Tacuarembó.

En el año 2001 SERPAJ realiza diversasacciones ante la Intendencia Municipal deTacuarembó para exhumar los restos delNN sepultado en la tumba Nº 10.936, queculminan con una denuncia penal por par-te de la Intendencia; el Juez Letrado de Pasode los Toros incauta el cráneo en poder del

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Dr. Laca y mediante pericias de ADN seconcluye que pertenece a Roberto Go-mensoro Josman (12/07/2002).

A mediados del año 2005 se realizanexcavaciones en el Cementerio de Tacuar-embó y se extraen restos óseos de cinco tum-bas, los que son analizados no pudiéndosedeterminar la identificación de los mismos.

En el presente año la Fiscal Dra. Adria-na Rocha solicitó el enjuiciamiento y pri-sión del Dr. Emilia Laca por la comisión deun delito de vilipendio de cadáveres, porexhumación, mutilación y ocultamiento(art. 307 C.P.).

La Juez Letrada Dra. María JacquelineEnrique Toledo por resolución Nº 675 defecha 28/09/2007 resolvió declarar prescrip-ta la acción punitiva del Estado por los he-chos relativos a la existencia del delito devilipendio del cadáver de Roberto Gomen-soro Josman, resolución que fue apelada porla Fiscalía.

La Dra. Enrique es la cuarta Juez queestá al frente de la Sede desde que RobertoGomensoro fue identificado. A mediadosde año SERPAJ le solicitó audiencia queconcedió, manifestándole la preocupaciónpor la identificación de los responsables dela detención, el interrogatorio y su poste-rior muerte y ocultamiento del cadáver. Sele presentó un escrito, donde se adjuntó ladocumentación de la “Investigación Histó-rica sobre Detenidos Desaparecidos” vin-culada a Roberto Gomensoro (Tomo II.Datos de las víctimas págs. 236 a 251), yquiénes eran las autoridades de la época delGrupo de Artillería Nº 1 (Tomo I. Contex-to represivo, etc. pág. 350).

El caso es patrocinado por SERPAJ.

19) Desaparición forzada de Héctor Cas-tagnetto Da Rosa

Fue detenido con 19 años de edad en lavía pública, el 17 de agosto de 1971. Habíasalido de su casa a entregar unos discos quehabía vendido en la Feria de Tristán Narvaja.

Intervino en el hecho el “escuadrón dela muerte”, llevándolo hasta las proximida-des del Hotel Carrasco. Sus captores lo tras-ladan a otro vehículo llevándolo a un ran-cho abandonado en el balneario El Pinardonde se le interroga. Posteriormente estrasladado a una vivienda en la calle Arau-cana (Carrasco) donde se lo tortura. Ha-bría sido ejecutado y arrojado al mar y sevincula a su muerte al capitán de navío Jor-ge Nader Curbelo (fallecido).

El funcionario policial Nelson Bardesiosecuestrado por el MLN, acusado de perte-necer al “escuadrón de la muerte”, relatócómo ocurrió el hecho e involucra en elmismo a: Insp. Pedro Fleitas, Subcom. Os-car Delega, Insp. (R) Jorge Grau Saint Lau-rent, Miguel Sofía, Cap. Jorge Nader, Mi-guel Crosas (paraguayo), Com. Pablo Fon-tana.

La denuncia por el delito de desapari-ción forzada fue presentada el 21 de juniode 2005 por su hermana Ana María y sediligencia en el Juzgado Letrado en lo Pe-nal de 8º Turno (ficha 2-26768/05). Su ti-tular desde hace pocos meses es la Dra. Gra-ciela Eustaquio. La denuncia fue instruidapor el anterior titular Dr. Pablo Eguren,habiendo declarado militares y policías re-tirados, y civiles todos señalados en la de-nuncia a la desaparición de Castagnetto, deacuerdo al testimonio de Bardesio.

La denuncia que sobre estos hechos ha-bía presentado el diputado Lorenzo Rovi-

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ra, luego de recuperada la democracia, fuesustraída del Juzgado Penal de 8º Turno,situación que ocurrió también en otras se-des penales con denuncias de hechos ocu-rridos durante la dictadura cívico militar.

La Fiscal de 1er. Turno Dra. María delHuerto Martínez, quien a la fecha de esteinforme tiene el expediente a estudio, se-guramente solicitará medidas de acuerdo alo instruido, tendientes a lograr establecerresponsabilidades en un caso de desapari-ción forzada –delito de lesa humanidad ypor lo tanto imprescriptible, ocurrido hace36 años.

El caso es patrocinado por SERPAJ.

20) Desaparición Forzada de MaríaClaudia García de Gelman

María Claudia era una joven argentina,que como tantos compatriotas suyos, ymuchos otros ciudadanos latinoamericanos,sufrieron la persecución de un cruel y ferozrégimen militar. Era la esposa de MarceloGelman, y la nuera del poeta argentino JuanGelman.

Su caso se convirtió, quizás en uno delos más paradigmáticos de los actos de te-rrorismo de Estado, no solo porque MaríaClaudia carecía de militancia política y gre-mial que “justificara” el procedimiento dedetención, sino que además, y especialmen-te, porque fue elegida para cumplir con unmacabro favor: sustraerle el hijo, productodel embarazo que cursaba, y entregárselo auna familia uruguaya que reclama de suscamaradas de armas un niño para criar.

Maria Claudia fue secuestrada el 24 deagosto de 1976, junto a su esposo —Mar-celo Ariel Gelman— por agentes de orga-nismos de seguridad que irrumpieron en su

lugar de residencia en la ciudad de BuenosAires. Tenía 19 años de edad. Fueron con-ducidos a las instalaciones del centro clan-destino de detención conocido como “Au-tomotores Orletti”. Marcelo, quien fue tor-turado desde el comienzo de su cautiverio,fue reconducido a una celda en compañíade otros detenidos donde permaneció has-ta finales de setiembre de 1976, fecha en laque fue trasladado de allí sin que se tuvieraninguna otra información sobre su parade-ro. María Claudia fue vista en ese centroclandestino de detención hasta el 7 de oc-tubre de 1976 por otro detenido que luegofue liberado.

Según se desprende del Informe Finalde la Comisión para la Paz (que corrobo-ran datos obtenidos en otras investigacio-nes), en los primeros días del mes de octu-bre de 1976, María Claudia fue trasladadaclandestinamente en un “vuelo” por oficia-les de la Fuerza Aérea Uruguaya. Su desti-no fue Montevideo; allí fue recluida juntoa otros uruguayos en la sede de la DivisiónIII del Servicio de Información de Defensa(SID), ubicada en las calles Bulevar Artigasy Palmar de nuestra ciudad. A finales deoctubre o principios de noviembre fue lle-vada al Hospital Militar, donde dio a luz auna niña. Posteriormente María Claudia yla bebé, fueron nuevamente conducidas alas instalaciones del SID, lugar en el quepermanecieron aproximadamente hasta fi-nales de diciembre de 1976, fecha en la que,después de sustraerle a su hija, fue sacadade allí por dos militares. Hasta el día de hoyse desconoce su paradero.

El 14 de enero de 1977, la bebé de Ma-ría Claudia y Marcelo Gelman fue coloca-da en un moisés, en la puerta de casa de la

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familia del policía Ángel Tauriño1 con unanota que señalaba que la niña había nacidoel 1º de noviembre y que su madre no po-día cuidarla. Angel Tauriño y su esposa re-cogieron el canasto y se quedaron con laniña a quien llamaron y bautizaron como

1 Ángel Tauriño, Comisario Inspector retirado, fue nombrado en 1995 como Jefe de Policía del departa-mento de San José por el Presidente República Julio María Sanguinetti. Ángel Tauriño falleció el 14 deoctubre de 1999, al funeral asistió el Presidente Sanguinetti.

María Macarena Tauriño, registrándolacomo hija propia.

El caso es patrocinado por el Dr. JoséLuis González.

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Con fecha 20 de agosto de 2007, el Ser-vicio Paz y Justicia expide una carta abiertamanifestando su preocupación ante el nom-bramiento del ex Presidente Julio MaríaSanguinetti como miembro y Presidente delConsejo de la Universidad para la Paz.

La misma tuvo fuerte repercusión en laprensa nacional e internacional, provocan-do incluso la respuesta del ex PresidenteJulio María Sanguinetti1 y fue entregada alas autoridades de la Universidad de la Pazy a las de los gobiernos que financian estainiciativa, junto a 1347 firmas de adheren-tes provenientes de Uruguay, Argentina,Brasil, Colombia, Paraguay, Estados Uni-dos, España, Ecuador, Guatemala, Venezue-la, Suecia, Perú, México, Alemania, Boli-via, Nicaragua y Chile.

La Universidad para la Paz que tiene susede en San José, Costa Rica, fue “establecidacomo una Organización con su propia Cartaen un Acuerdo Internacional promovido por laAsamblea General de la Resolución 35/55 del5 de Diciembre de 1980, (…) tiene la misiónde "proveer a la humanidad de una institucióninternacional de educación terciaria para lapaz, con el objetivo de promover entre todos losseres humanos un espíritu de entendimiento,tolerancia y coexistencia pacífica, estimular lacooperación entre los pueblos, y ayudar a dis-minuir los obstáculos y amenazas a la paz y el

Carta abierta a la Universidadpara la Paz

progreso mundiales en el mantenimiento de lasnobles aspiraciones proclamadas en la Carta delas Naciones Unidas”2 .

En virtud de los objetivos enunciados yel argumento del compromiso con la paz,SERPAJ consideró lo que sigue:

El Servicio Paz y Justicia en América La-tina, a través de su Secretariado Nacional,SERPAJ-Uruguay, quiere expresar su pro-funda preocupación por el nombramientodel Sr. Julio María Sanguinetti como miem-bro y Presidente del Consejo de la Univer-sidad para la Paz.

Desde nuestra larga trayectoria comoorganizaciones de la sociedad civil defenso-ras de los derechos humanos en Uruguay, elCono Sur y América Latina, consideramosque los antecedentes del Sr. Sanguinetti enesta materia son incompatibles con unauniversidad cuyos programas académicosestán comprometidos con el derecho inter-nacional de los derechos humanos y la paz.

El Sr. Sanguinetti no sólo fue una figurapolítica decisiva en las negociaciones quellevaron a la salida de la dictadura cívico-militar en 1984; él fue, sobre todo, el artífi-ce de la política de impunidad para los de-litos de lesa humanidad cometidos durante

1 La República; 28/8/07.2 http://nacionesunidas.or.cr/index.php?option=com_content&task=view&id=35&Itemid=56

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la dictadura, y el garante de su implemen-tación durante los primeros 20 años de de-mocracia, a través de sus dos períodos comopresidente de Uruguay. Es por eso que enla comunidad de DDHH uruguaya se ganóel apodo de “campeón de la impunidad”.

He aquí una brevísima reseña históricade la conducta del Dr. Sanguinetti en estamateria:

Durante las negociaciones entre políti-cos y militares desarrolladas a lo largo de1984, Sanguinetti se encargó de asegurarlesa los dictadores salientes que él como futuropresidente garantizaría que ninguno de ellostendría que responder por sus crímenes anteninguna instancia pública. Eso, a pesar deque en la sociedad uruguaya -como en todala región- había un reclamo muy fuerte deVerdad y Justicia; y que en la ConcertaciónNacional Programática (acuerdo social am-plio para el programa de la transición) seaprobó explícitamente el compromiso deinvestigar y sancionar dichos delitos.

Una vez asumida la Presidencia, Sangui-netti ignoró todos los acuerdos alcanzadosen la mencionada Concertación, y durantesus dos primeros años de gobierno buscópor todos los medios asegurarse las mayo-rías necesarias para aprobar en el Parlamentouna ley de impunidad, mientras desde elpoder Ejecutivo se protegía a los militaresacusados, se obstaculizaba la actuación delpoder Judicial, y se alentaba en la ciudada-nía un clima de amenaza y temor sobre laposibilidad de un golpe militar en caso deque los militares fueran enjuiciados.

Finalmente, en diciembre de 1986, y undía antes de que los militares acusados tuvie-

ran que declarar ante un juzgado civil, elParlamento sesionó con carácter urgentepara aprobar la ley “de caducidad de la pre-tensión punitiva del Estado”, que consagra-ba la impunidad de todos los delitos de lesahumanidad cometidos durante la dictadura.De esta manera el Presidente cumplía elcompromiso con los militares que ya habíaanunciado su ministro de Defensa (el mis-mo general de la dictadura que había nego-ciado la transición, y que había anunciadoque ningún militar concurriría a declarar enun juzgado).

En los dos años siguientes, la sociedadcivil organizada a través del movimientosindical, estudiantil y cooperativo, las orga-nizaciones de derechos humanos y la oposi-ción política, impulsaron una vigorosa cam-paña para anular la ley de impunidad me-diante un referéndum popular. Este amplioy plural movimiento –presidido por tresmujeres familiares de víctimas de la dicta-dura- juntó 634.702 firmas (en una pobla-ción de sólo 3 millones) en menos de dosaños para hacer posible el referéndum, creó350 comités locales en todo el país, y visitópuerta a puerta más de 400.000 hogares.En ese tiempo, el gobierno de Sanguinetticontinuó operando por todos los mediospara hacer fracasar la iniciativa popular (in-cluyendo la manipulación escandalosa dela propia Corte Electoral, la mentira y lacensura de prensa para desinformar, ame-drentar y confundir a la opinión pública).

Paralelamente, la ley de impunidad uru-guaya recibió la condena de los principalesorganismos internacionales de derechoshumanos, tanto en el sistema interamerica-

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no de la OEA como en el de Naciones Uni-das, por su flagrante incompatibilidad conlos principios y tratados del derecho inter-nacional de los derechos humanos. El go-bierno de Sanguinetti ignoró y descalificósistemáticamente estos pronunciamientoscríticos de la comunidad internacional.

La campaña de desinformación y terrorimpulsada por Sanguinetti tuvo su fruto enuna ciudadanía todavía atemorizada querecién salía de una feroz dictadura, y la leyde impunidad fue ratificada por referéndumen 1989. No obstante, la propia ley de im-punidad establecía en su artículo 4 el deberdel poder Ejecutivo de investigar el parade-ro de los detenidos-desaparecidos. En unaverdadera burla a esa obligación, Sangui-netti encargó la investigación al fiscal mili-tar José Sambucetti (juez y parte en los de-litos a investigar), que por supuesto no arri-bó a ningún resultado.

Así, durante sus dos períodos de gobier-no, Sanguinetti se dedicó a descalificar losreclamos de Verdad impulsados desde losorganismos de derechos humanos naciona-les e internacionales; negó la existencia depersonas desaparecidas en Uruguay; obstru-yó sistemáticamente todos los esfuerzosencaminados ya no a hacer justicia sino ainvestigar la verdad y el paradero de los de-tenidos-desaparecidos; jamás respondió nin-gún planteo de las organizaciones de fami-liares de las víctimas, ni accedió a sus solici-tudes de entrevista.

Así, en 20 años jamás un solo militartuvo que declarar ante un juzgado en Uru-guay, ni siquiera como indagado o testigo, y

no se promovió ningún tipo de investiga-ción oficial sobre el período de la dictadura.El principal responsable de esa efectiva polí-tica de olvido oficial que buscó impedir laelaboración de la memoria histórica (congravísimas consecuencias para el conjuntode la sociedad, hasta hoy) fue Julio M. San-guinetti.

Esta política de impunidad y negaciónde las violaciones a los derechos humanostuvo su punto culminante en ‘el caso Gel-man’, que trascendió internacionalmente. Elmundialmente reconocido poeta argentinoJuan Gelman dedicó casi un cuarto de sigloa buscar al bebé nacido en cautiverio de sunuera desaparecida. La joven de 19 añoshabía sido detenida embarazada junto a suesposo en Argentina, en 1976; luego de queéste fuera brutalmente asesinado, la jovenfue trasladada clandestinamente a Uruguayjunto a un grupo de activistas de nuestropaís, gracias a los operativos de coordinaciónrepresiva entre las dictaduras del Cono Sur,hoy conocidos como Plan Cóndor. Una vezque la joven dio a luz en Uruguay, fue asesi-nada y hasta hoy permanece como desapa-recida. De su bebé no se supo nada durante24 años. Juan Gelman obtuvo informacio-nes extraoficiales de que su nuera había dadoa luz en Montevideo, y por eso entre 1998y 1999 intentó entrevistarse con Sanguinettipara pedirle su colaboración en la búsquedadel bebé. Sanguinetti jamás accedió a esasolicitud, negó conocer cualquier informa-ción sobre el hecho, y hasta descalificó aGelman en una respuesta pública dondeafirmaba que los hechos mencionados por elpoeta eran falsos y que en Uruguay no sehabían producido desapariciones forzadas.

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Eso provocó que durante todo el año 1999se desarrollara una campaña internacionalen la cual varios premios Nobel y persona-lidades del mundo de la cultura (entre mu-chos otros, García Márquez, José Saramago,Gunther Grass, Pérez Esquivel, Susan Son-tag, Eduardo Galeano, etc.) escribieron cen-tenares de cartas exigiéndole a Sanguinettique accediera a la solicitud de Gelman einvestigara el paradero de su nieta.

Sanguinetti jamás hizo nada, hasta que alaño siguiente, y a pocas semanas de haberdejado la presidencia, la nieta de Gelman fuelocalizada después de 24 años, y se inició elproceso de restitución de su verdadera iden-tidad. Pero lo más sorprendente fue descu-brir que el apropiador de la joven era unamigo personal y hombre de confianza de San-guinetti, a quien el presidente había puestocomo candidato a senador y nombrado jefede policía del departamento de San José.Quedó así en evidencia que, mientras le ne-gaba a Gelman los hechos que éste denuncia-ba, y afirmaba no saber nada sobre el parade-ro de su nieta, Sanguinetti estaba deliberada-

mente encubriendo a su amigo el apropiadorde la joven, y una vez más operando activa-mente para garantizar el ocultamiento y laimpunidad de los responsables de desaparicio-nes, ejecuciones y torturas, a los que defendió yprotegió a cualquier precio durante 20 años.

Las organizaciones que, como SERPAJ,durante décadas hemos trabajado por ha-cer cumplir y respetar el derecho interna-cional de los derechos humanos en nues-tros países, porque estamos convencidas quees condición insoslayable para una verda-dera democracia, consideramos que el Sr.Julio Sanguinetti no reúne los requisitoséticos para presidir el Consejo de una uni-versidad cuya finalidad es formar a las ge-neraciones jóvenes para que impregnen laspolíticas públicas, los Estados nacionales ylas relaciones internacionales con los valo-res de la paz y los derechos humanos.

Esperamos entonces que la UPAZ revi-sará esta designación y buscará una perso-na acorde con estos principios para presidirel Consejo.

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Seguridad ciudadanay sistema carcelario

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Como resultado de un largo proceso deacumulación se ha dado forma a nivel in-ternacional al concepto de seguridad hu-mana como uno de los “medios o condicio-nes” para el desarrollo humano, el que a suvez se define como “el proceso que permiteampliar las opciones de los individuos...[que]van desde el disfrute de una vida prolongaday saludable, el acceso al conocimiento y a losrecursos necesarios para lograr un nivel de vidadecente, hasta el goce de las libertades políti-cas, económicas y sociales”1.

En la misma dirección, y como una delas dimensiones de la seguridad humana,la seguridad ciudadana se concibe como lasituación social en la que todas las perso-nas pueden gozar libremente de sus dere-chos fundamentales, a la vez que las insti-tuciones públicas tienen la suficiente capa-cidad, en el marco de un estado de dere-cho, para garantizar su ejercicio y para res-ponder con eficacia cuando éstos son vul-nerados.

El Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo en sus documentos más re-

La gestión de la seguridad ciudadanacon enfoque de derechos humanos*

cientes viene sosteniendo que “como resul-tado del encuadre de la seguridad ciudadanaen el marco de la seguridad humana, las polí-ticas de seguridad, que tradicionalmente secentraban casi con exclusividad en la estabili-dad estatal y la conservación del régimen, co-rren y amplían su foco de atención hacia elbienestar de las personas y los derechos huma-nos. De este modo, es la ciudadanía el princi-pal objeto de la protección estatal. En suma,la seguridad ciudadana deviene una condi-ción necesaria –aunque no suficiente- de laseguridad humana que, finalmente, es la úl-tima garantía del desarrollo humano. Por con-siguiente, las intervenciones institucionalesdestinadas a prevenir y controlar el fenómenodel delito y la violencia (políticas de seguri-dad ciudadana) pueden considerarse unaoportunidad indirecta pero significativa para,por un lado, apuntalar el desarrollo económi-co sostenible y, por otro, fortalecer la goberna-bilidad democrática y la vigencia de los dere-chos humanos”2.

Sin embargo, todavía queda mucha telapara cortar, y es necesario continuar pro-fundizando en la elaboración de un marco

* Autor: Juan Faroppa Fontana; Ex Sub-Secretario del Interior, Profesor de Derechos Humanos de laUDELAR, Consultor de organismos internacionales en el área seguridad ciudadana y derechos humanos1 “Guía de Evaluación de la la Seguridad Ciudadana en América Latina y El Caribe”. Centro Regional deconocimientos y servicios para América Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para elDesarrollo, 2006.2 Idem.

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conceptual sólido y en el diseño de líneasde acción concretas en esta materia.

Así, una de las ciénagas que deberíancomenzar a evitarse definitivamente es aque-lla donde se encuentran los que siguen sos-teniendo que cualquier intento de vincularlos derechos humanos con la seguridad ciu-dadana es poco menos que mezclar agua conaceite. Debería parecer insólito, pero en esesitio coinciden (aunque con argumentosaparentemente opuestos), desde calificadosdefensores de los derechos humanos (queafirman que cualquier intento de regular elejercicio de los derechos individuales paramejorar la calidad de la convivencia en nues-tra sociedad es un retroceso a estándaresgarantistas ya alcanzados) hasta los más fielesrepresentantes del discurso represivo puroy duro (que, como siempre lo han hecho,siguen fieles a su proclama de que es impo-sible disminuir los niveles de violencia ycriminalidad en un marco de protección ypromoción de los derechos humanos).

Mi posición sobre este punto es que (másallá de manipulaciones groseras de la infor-mación por parte de algunos formadores deopinión y del uso político-electoral que sele asigna al tema) objetivamente determi-nadas formas delito y de violencia están afec-tado directamente a amplios sectores denuestra población, por lo general, a los sec-tores más vulnerables desde el punto de vistasocial o económico. Esto erosiona aún máslas formas de convivencia entre los habi-tantes de las diferentes zonas del país, fo-menta el miedo, la desconfianza y la exclu-sión, e incide negativamente sobre los pro-cesos de construcción de ciudadanía demo-

crática. Y creo también que, lamentable-mente, la solución de este problema nos vaa costar aún varios años más de esfuerzos. Ytambién creo que, la única forma de avan-zar positivamente en esa solución, es a par-tir de un enfoque de derechos humanos,activo y con nuevas herramientas de trabajo.

La seguridad ciudadana comopolítica pública

La herramienta para abordar esta pro-blemática desde un enfoque de derechoshumanos es concebir la seguridad ciudada-na en términos de política pública. Unapolítica pública, en general, debe ser inte-gral; abarcar todo el aparato del Estado; nolimitarse a la duración de un período degobierno; y, en consecuencia, sostenerse enamplios procesos participativos que permi-tan asegurarle fuertes consensos sociales ypolíticos.

Una política pública sobre seguridad ciu-dadana debe contemplar la implementaciónde planes y programas específicos, que im-pliquen la realización de acciones simultá-neas en tres áreas estratégicas:

a) El área institucional, que tiene quever con la capacidad operativa del aparatoestatal. En este sentido, debe realizarse unseguimiento permanente de la estructurapolicial y el sistema de administración dejusticia, atendiendo, entre otros aspectos, ala calidad y cantidad de los recursos huma-nos; los mecanismos de selección, forma-ción, especialización y carrera profesional;la remuneración; el equipamiento; medios

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de transporte y comunicaciones; etc.). Tam-bién se refiere al área institucional una es-tructura operativa basada en una clara dis-tinción entre las funciones policiales (conexclusiva responsabilidad en la política deseguridad ciudadana) y funciones militares(limitadas a la defensa nacional frente aeventuales ataques exteriores), así como unaclara regulación del mando policial por par-te de las autoridades políticas legitimadasen procesos electorales democráticos.

b) El área normativa se refiere a la ade-cuación del marco jurídico tanto a las ne-cesidades para la prevención o represión deldelito, como para el procedimiento penal ola gestión penitenciaria. En esta dirección,la legislación debe articular equilibradamen-te las potestades de las instituciones estata-les (sistema judicial, policial y penitencia-rio) con las garantías de los derechos hu-manos de todas las personas que integranla sociedad uruguaya.

La Constitución y las diferentes normasdel Derecho Internacional de los DerechosHumanos vigentes en nuestro país, debenleerse como un todo armónico. Y esa nece-saria armonía se materializa en dos dimen-siones: en primer lugar, una permanentetarea de ponderación entre derechos de igualjerarquía que muchas veces entran en con-flicto; y en segundo lugar, y a la vez comoconsecuencia de lo anterior, en la necesi-dad de que ese marco jurídico establezcaque el ejercicio de algunos de los derechosfundamentales (no el derecho en sí) puedeser regulado, y, por ende, ser objeto de al-guna forma de limitación. Esto ya estabapresente en una de las primeras declaracio-

nes históricas de derechos humanos, la “De-claración de los Derechos del Hombre y delCiudadano” francesa de 1789, que en suartículo 4to. estableció que la libertad con-siste en hacer todo lo que no daña a otrapersona, y que el ejercicio de los derechosnaturales de cada individuo tiene sus lími-tes en el goce de los derechos de los demás.

En consecuencia, y como enseña la másprestigiosa doctrina nacional, la Constitu-ción de la República3 reconoce expresamen-te la posibilidad de limitar el ejercicio delos derechos humanos, siempre que se cum-pla con dos requisitos: en primer lugar, lalimitación debe ser establecida por una ley(esto es, una norma, en sentido formal ymaterial, emanada de un Poder Legislativolegítimo) y no por otro tipo de acto regula-torio (como por ejemplo un decreto o unaresolución del Poder Ejecutivo); y en segun-do lugar, que la limitación establecida porley persiga un interés general (o, en otraspalabras, el interés colectivo sobre el indi-vidual, el “bien común” o la adecuada pro-tección de otros derechos o libertades deterceros). Esta es además la jurisprudenciade la Corte Interamericana de DerechosHumanos y, además, es lo que recoge ladoctrina de Naciones Unidas en la mate-ria4.

c) El área preventiva, que incorpora res-ponsabilidades que exceden las competen-cias policiales y/ o judiciales, convocando aotras dependencias estatales (gobierno cen-tral y gobiernos locales) y a organizacionesde la sociedad civil. Las medidas de pre-vención social y situacional son aquellas quetienen como objetivo intervenir sobre los

3 Entre otros, los artículos 7, 10, 11, 28, 32 y 36.4 Ver:“La libertad del individuo ante la ley: análisis del art. 29 de la Declaración Universal de los DerechosHumanos”.

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factores posibilitadores o factores de riesgoque inciden negativamente sobre los nive-les de violencia y criminalidad (sociales,culturales, económicos, ambientales, urba-nísticos, etc.). Pero también deben facili-tarse en este campo los procedimientos decontrol de la política de seguridad ciudada-na por parte de la sociedad, destinataria endefinitiva de la misma, a través de procedi-mientos de evaluación y rendición de cuen-tas eficaces y permanentes.

Es importante reiterar que las accionesque se integran en cada una de estas tresáreas deben implementarse en forma simul-tánea, ya que las políticas que solamente hanpriorizado una de esas líneas estratégicas(apostando exclusivamente a cambios ins-titucionales, o a modificaciones legales o aacciones de prevención social o situacional)fracasaron estrepitosamente, tanto en nues-tro país como en el contexto internacional.

El sistema de protección de losderechos humanos y la políticapública de seguridad ciudadana.

Un sistema de protección de los dere-chos humanos consiste en el conjunto in-terrelacionado de instituciones, organismos,normas y procedimientos que aseguren quelas intervenciones del Estado se ejecuten demanera eficiente, eficaz y válida. En estesistema deben operar instancias estatales yno gubernamentales, en la medida que esaoperatividad armónica es una de las garan-tías del funcionamiento democrático en lasrelaciones entre el Estado y la sociedad. Losroles que deben desempeñar las instancias

que integran ese sistema se definen de acuer-do a su inserción (instancias estatales o nogubernamentales) y a las funciones que des-empeñan (jurisdiccionales o cuasi-jurisdic-cionales; control a priori o a posteriori delacto estatal; control interno o externo a lainstitución involucrada); funciones de pro-moción, defensa o difusión de los derechoshumanos; o a la naturaleza de sus procedi-mientos (nacional o internacional, confor-me a los mecanismos que se utilicen para ellogro del objetivo).

Este sistema debería participar en todaslas etapas de construcción de una políticapública sobre seguridad ciudadana: en sudiseño; en su ejecución y en su evaluación.Y también este sistema debería participar,activamente, en cada una de las tres áreasestratégicas que conforman esa política. Atítulo de ejemplo: para la adecuada protec-ción de los derechos humanos es tan im-portante el marco jurídico que regula elproceso penal o las potestades policiales,como la forma en que se selecciona, se ca-pacita y se promueve en su carrera profe-sional a los jueces, los fiscales y los policías,así como los programas que pueden imple-mentarse para mejorar la calidad de la con-vivencia entre los vecinos de determinadazona del país.

Y por supuesto, este sistema debe tenerun papel fundamental en el control de lapolítica pública sobre seguridad ciudadana,a partir de indicadores elaborados con en-foque de derechos humanos. Estos indica-dores deben ser diseñados junto a los fun-cionarios responsables de implementar lasdiferentes actividades que incorpora la re-

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ferida política, y ser ampliamente difundi-dos al interior de las instituciones involu-cradas y hacia la sociedad en general, paraque se tenga el mayor conocimiento de quése está haciendo bien y qué se está hacien-do mal; qué debe mejorarse; qué debe re-producirse y, en todo, caso, quienes son losresponsables de los errores o de los aciertos.En suma: el control, como mecanismo esen-cial para el fortalecimiento de la democra-cia y el estado de derecho, debe hacerse an-tes, durante y después que las acciones in-corporadas en la política pública sobre se-guridad ciudadana se han implementado.

La gestión de la seguridad ciudadana conenfoque de derechos humanos es, enton-ces, un requisito imprescindible para con-solidar y ampliar la democracia y el estadode derecho en Uruguay. El proceso de cons-trucción de una doctrina firme en esta di-rección será todavía largo y complejo: se-guirán apareciendo resistencias con disími-les motivaciones; se producirán retrocesos;pero también se podrán sentar algunas ba-ses firmes, a partir del diálogo, el debate yel intercambio sin prejuicios ni preconcep-tos.

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El Proyecto que cuenta con la aproba-ción de la Cámara de Senadores contienenormas que establecen márgenes de discre-cionalidad muy peligrosos a favor de la ac-tuación de las fuerzas policiales, sin previocontrol judicial, conteniendo además artí-culos que directamente vulneran la Consti-tución y diversos instrumentos de DerechosHumanos.

SERPAJ, desde que tomó conocimien-to el año pasado del anteproyecto elabora-do por el Ministerio del Interior, fue muycrítico de la normativa que se consagrabaen el mismo, manifestándoselo así al Sub-secretario de la época, a quien se le entregóun documento con observaciones y críticas.

El texto original fue objeto de variacio-nes a favor del respeto de las normas cons-titucionales y legales vigentes, pero los cam-bios resultaron notoriamente insuficientesde acuerdo al análisis que sigue.

En relación al Proyecto de Leysobre procedimiento policial a

estudio del Parlamento nacionalque vulnera garantías constitucionales

y derechos fundamentales

Detenciones en averiguaciones: duran-te muchos años las organizaciones de De-rechos Humanos bregaron por la deroga-ción del decreto 690/80 por ser inconstitu-cional e ilegal. Cuando asumió el nuevogobierno, el Ministro del Interior planteóla derogación del mismo y así procedió elPoder Ejecutivo por decreto del 14 de mar-zo de 2005. En sus considerandos se seña-laba que “el reglamento aludido no condicecon los principios generales de respeto a la per-sonalidad humana inherentes a la forma de-mocrático republicana de gobierno”.

En el proyecto se instaura nuevamenteesta práctica, sólo que ahora a través de laley, norma que es contraria a la Constitu-ción (art. 15) y a la normativa internacio-nal de la Convención Interamericana de losDerechos Humanos (arts. 7.2 y 7.3) y elPacto de Derechos Civiles y Políticos (art.9.1).

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La Constitución en el art. 15 disponeque “nadie puede ser preso sino infragantidelito o habiendo semiplena prueba de él, pororden escrita de Juez competente”. Y el Códi-go del Proceso Penal en el art. 118 estable-ce “nadie puede ser preso sino en los casos dedelito flagrante o habiendo elementos de con-vicción suficientes sobre su existencia, por or-den escrita de Juez competente”. Esto signifi-ca claramente que ningún instrumento le-gal puede autorizar las “detenciones en ave-riguaciones”, como lo hace el proyecto enlos arts. 47 y 48.

Reconocimiento de personas: sólo ofre-ce garantías el reconocimiento en sede ju-dicial, ya que es sabido que en dependen-cias policiales se les exhibe a los damnifica-dos para el reconocimiento solamente al olos posibles autores. No se les pone en unafila intercalándolos con personas detenidas

en otros partes como se hace en los juzga-dos penales. El art. 66 establece que el Juez“puede ordenar la realización de reconocimien-tos en dependencia policial”.

Obligación de identificarse: se establecela obligación para cualquier persona de es-tar munido de documentos identificatorios,pero a pesar de identificarse se le otorga a lapolicía la posibilidad de detener en deter-minadas circunstancias, se otorga un mar-gen de discrecionalidad a los funcionariospoliciales en desmedro de derechos indivi-duales (arts. 42 y 43).

Incomunicación: la misma no sólo al-canza a la persona involucrada en el hechoinvestigado, sino también a la víctima y alos testigos del mismo. La incomunicaciónde testigos y víctimas es absolutamente in-constitucional. Solamente sería un accionar

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legítimo cuando al testigo o a la víctima seles intimara a declarar en el proceso y estosse negaran a hacerlo, situación en la que elJuez podrá disponer su conducción a la sedejudicial (arts. 75 a 78). Los familiares deldetenido sólo tienen derecho a conocer ellugar y hora de la detención, pero no elmotivo de la misma (art. 78).

Inviolabilidad del derecho a la defensa:la posibilidad de comunicarse libre y priva-damente con su defensor está contempladaen la Convención Americana de DerechosHumanos (art. 8). Este derecho del inda-gado debe ser garantizado desde el momen-to de la detención. La norma a estudio lodesconoce en más de un artículo; sólo pre-vé la posibilidad de informar al defensoracerca de “la hora y motivo de la detención ysobre la hora de comunicación de la misma aljuez competente” (art. 64).

En materia de incomunicación cuandose refiere a que “se les impide –al indagado ytestigos- mantener contacto de cualquier tipocon terceros...”, se incluye en esta categoría alos “abogados defensores” (art. 76).

Allanamiento y registro domiciliario: elart. 11 de la Constitución establece que “Elhogar es un sagrado inviolable. De noche na-die podrá entrar en él sin consentimiento de

su jefe, y de día, sólo de orden expresa de Juezcompetente, por escrito y en los casos determi-nados por la ley”.

Se establecen casos – circunstancias lí-mites o de interés general- en que se pres-cindirá del consentimiento del jefe del ho-gar o de la orden judicial para el ingreso alhogar (art. 136), disposiciones violatoriasde la Constitución. Es la Policía en solita-rio quien evalúa las circunstancias y proce-de en consecuencia; la inconstitucionalidaddel procedimiento genera sin duda la nuli-dad de las diligencias probatorias cumpli-das en el hogar allanado.

Resultaría incongruente que el Parla-mento aprobara el Proyecto de Procedi-miento Policial, cuando está en funcionesla Comisión Oficial de Reforma del Proce-so Penal, creada por Ley Nº 17.897 de fe-cha 14/9/2005, art. 21 “ De Humanizacióndel Sistema Carcelario Nacional”, donde seanaliza la temática policial.

Si se aprobara un procedimiento de es-tas características, le auguramos al mismouna corta vida, ya que muchas de sus dis-posiciones serán derogadas por el futuroCódigo del Proceso Penal que partirá de losmandatos contenidos en la Constitución,ya que en ella se encuentra el fundamentode validez del ordenamiento jurídico.

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Continuando con las actividades orga-nizadas por SERPAJ y la Fundación Kon-rad Adenauer, se trabajó durante el corrienteaño en la formulación de bases para la re-forma del proceso penal, que fueron pre-sentadas el 26 de setiembre, en el marcodel seminario organizado por las institucio-nes referidas, con la participación de invi-tados extranjeros y de los sectores represen-tativos de los ámbitos jurídico, académicoy periodístico nacional.

En la formulación de las bases para lareforma del proceso penal, se tuvo princi-palmente en cuenta la necesidad de adecuarel proceso penal a las normas y principiosconstitucionales así como a los convenios ytratados internacionales de derechos huma-nos ratificados por nuestro país, prestandoespecial atención a los modelos de reformaprocesal penal más modernos de la región,en especial el Código Procesal Penal Mode-lo para Iberoamérica, el Código ProcesalPenal chileno (2000), y el Código ProcesalPenal de la provincia argentina de Chubut(2006).

Las bases

Las bases se desarrollan a partir de uncapítulo de principios, que incluye referen-cias al debido proceso legal, el principio deinocencia y sus derivados, el principio de

Bases para la reforma del procesopenal en un Estado de Derecho*

igualdad procesal, el principio de imparcia-lidad, el principio acusatorio, los principiosde oralidad, inmediación, concentración eidentidad física del juzgador y el de publi-cidad.

Los principios constituyen el eje de cual-quier sistema procesal, y en este caso repre-sentan los postulados esenciales de la Cons-titución de la República en la materia, porlo que deben reflejarse en un proyecto dereforma procesal penal que pretenda visosde constitucionalidad.

a) El principio de inocencia

Se afirma en ese sentido, la necesidadde un sistema procesal penal inspirado enel principio de inocencia, que si bien no hasido consagrado expresamente en nuestraConstitución se infiere de diversas normasconstitucionales y se encuentra previsto enla Convención Americana sobre DerechosHumanos. De acuerdo a este principio, seconcluye que durante el juicio penal el im-putado tiene derecho a ser tratado comoinocente, ya que ese es su status jurídicomientras no exista una sentencia de conde-na firme.

Una de las principales características deun modelo legal inspirado en el principiode inocencia, consiste en la prohibición de

* Autores: Dr. Santiago Garderes, Dr. Gabriel Valentín.

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aplicar penas anticipadas al imputado, pues-to que “nadie puede ser penado ni confina-do sin forma de proceso y sentencia legal”,como lo indica el artículo 12 de nuestraConstitución. De modo que la prisión pre-ventiva no puede constituir, como ocurreen nuestro sistema legal vigente, una penaanticipada sino y exclusivamente, una me-dida cautelar.

b) La prisión preventiva

La prisión preventiva representa, juntocon el estudio de los principios, uno de lostemas centrales del proyecto al que hace-mos referencia en este breve informe. Nues-tro sistema legal consagra un régimen deprisión preventiva que desconoce abierta-mente los principios constitucionales y elde inocencia en particular. En la medidaque ésta no refleja en el plano normativo nien el plano real una finalidad cautelar o ase-gurativa sino un fin punitivo, se trata indu-dablemente de una pena anticipada y así loreflejan las causales legales que permiten oimponen disponer esa medida, así como –en general y con algunas excepciones- lamayoría de las sentencias denegatorias dela excarcelación provisional.

En ese ámbito, la reforma se torna ur-gente para corregir una de las estadísticasmás lamentables de nuestra realidad socio-jurídica: el elevado porcentaje de presos sincondena. Ocurre en ese sentido, que en basea una regla no explicitada legalmente perosin dudas vigente en la práctica a partir deun sistema normativo defectuoso, la prisiónpreventiva constituye la regla y no la excep-ción como debería ocurrir en un modelo

respetuoso de las garantías constitucionalesy del principio de inocencia en particular.Lo que, unido a la excesiva duración delproceso penal, determina que en la mayo-ría de los casos la privación de libertad noresponde a una sentencia de condena sinoal auto de procesamiento.

Las circunstancias que habilitan a adop-tar la prisión preventiva se limitan, en lamayoría de los modelos legales más avanza-dos de la región, a aquéllas que ponen enriesgo la consecución de los fines que justi-fican el proceso penal, en particular el peli-gro de fuga del imputado y el peligro deobstaculización de la prueba, indicándoseen general las circunstancias que puedenconfigurar tales presupuestos en un casoconcreto. Y se consagra expresamente entodos los modernos sistemas procesales, lanaturaleza excepcional de la prisión preven-tiva y el derecho del imputado a permane-cer en libertad durante el trámite del pro-ceso, porque no existe aún sentencia de con-dena firme que excluya el estado de ino-cencia.

c) El principio de imparcialidad

El principio de imparcialidad es otro delos ejes de la reforma. No se trata simple-mente de consagrar el principio de impar-cialidad como un enunciado teórico limi-tado a la ausencia de un interés específicodel Juez en el objeto del proceso penal, as-pecto en el que nuestro sistema judicial pre-senta suficientes garantías. Se trata de afir-mar, en síntesis, que el Juez que investiga ydicta el auto de procesamiento (y eventual-mente, la prisión preventiva), no debe ser

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el mismo que juzgue sobre el mérito de lacausa en la sentencia definitiva.

Se habla en ese sentido, de la “contami-nación” del Juez que investiga, que -comoocurre en nuestro sistema actual- se involu-cra activamente en la investigación penal,asumiendo de esa forma rasgos marcada-mente inquisitivos que llevan, en un planosistemático, a la confusión de roles. En unainteresante y conveniente fórmula legal, elmoderno Código Procesal Penal de la pro-vincia argentina de Chubut dispone que “losfiscales no podrán realizar actos propiamen-te jurisdiccionales y los jueces no podránrealizar actos de investigación o que impli-quen el impulso de la persecución penal acargo del Ministerio Público Fiscal.”

El principio de imparcialidad en los tér-minos expuestos, ha sido recogido en di-versos fallos a nivel internacional, señalán-dose a vía de ejemplo los casos “Piersack” y“De Cuber” en los que el Tribunal Europeode Derechos Humanos señaló que la garan-tía de imparcialidad comprende la prohibi-ción de que el juez a cargo de la instrucciónparticipe en el proceso principal y dicte lasentencia definitiva.

d) El modelo acusatorio

En el plano estructural, la vigencia delos principios enunciados sólo puede ase-gurarse mediante la implementación deun modelo acusatorio, en el que se en-cuentren claramente diferenciadas lasfunciones de investigar, acusar y juzgar.

Siguiendo el modelo vigente en la ma-yoría de los países de la región, se proyecta

un sistema en el que la investigación preli-minar está a cargo del Ministerio Públicobajo el control de un Juez de garantías, anteel cual deberá requerirse toda medida pro-batoria que pueda afectar las garantías delimputado o de terceros. El imputado y sudefensor tienen derecho a controlar la in-vestigación durante esta etapa, que en ge-neral tiene previsto un plazo máximo deduración al cabo del cual el Ministerio Pú-blico deberá formular su acusación o pedirel sobreseimiento por falta de mérito. Setrata, en definitiva, de la actividad instruc-toria que se realiza actualmente por el Juezdurante la etapa denominada “presumario”,que en un modelo acusatorio correspondeal titular de la acción (Ministerio Público)y no al órgano jurisdiccional, lo que con-tribuye a preservar las garantías del debidoproceso.

En ese esquema, carece de sentido elactual “auto de procesamiento”, que repre-senta un juicio de probabilidad acerca de laresponsabilidad penal del imputado, por loque se proyecta su eliminación siguiendolos modelos regionales, en particular el CPPChile y el CPP Chubut. Tal juicio de pro-babilidad sólo se exige en esta etapa prepa-ratoria para la eventual adopción de la pri-sión preventiva; fuera de esa hipótesis, debeevitarse todo pronunciamiento jurisdiccio-nal de probabilidad acerca del mérito de lacausa, preservando la garantía de imparcia-lidad.

La atribución de la investigación prepa-ratoria o preliminar al Ministerio Públicorequiere, de acuerdo a una opinión muydifundida en nuestro medio, asegurar la

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independencia de los fiscales mediante lareubicación institucional del órgano paraexcluirlo del sistema orgánico del PoderEjecutivo, para lo cual no sería necesariomodificar la Constitución de acuerdo a loexpuesto en las bases.

Formulada la acusación, el debate seconcentra en audiencia con vigencia de losprincipios de inmediación, concentracióny publicidad, diligenciándose la prueba enaudiencia con presencia del Juez y de laspartes. Siguiendo los modelos reformistasde la región, se contempla en las bases unrégimen conforme al cual el Juez de garan-tías no interviene en la etapa del juicio oral,confiada a otro Juez o tribunal para preser-var la garantía de imparcialidad, en la me-dida que el Juez de garantías tiene entre susatribuciones la de controlar la investigaciónpreparatoria y decretar la eventual prisiónpreventiva (que conlleva un pronuncia-miento de probabilidad acerca de la respon-sabilidad penal del imputado).

Las bases desarrollan otras cuestiones deinterés en el ámbito del proceso penal, comoel rol de la víctima, que debe proyectarse apartir del reconocimiento de sus derechos

elementales como el derecho a estar infor-mada y a recibir un trato digno, siguiendoen este punto los avances de las reformasprocesales más modernas de la región.

Las ideas recogidas en las bases han con-tado, en general, con el apoyo de los distin-tos participantes del seminario final al quese hiciera referencia al inicio de este infor-me, quienes estuvieron de acuerdo con lanecesidad de implementar un modelo acu-satorio en el que se encuentran claramentedefinidas y diferenciadas las funciones deacusar y juzgar.

Como fuera señalado en esa oportuni-dad, el proceso penal vigente no admite yamás modificaciones parciales; la reformasistemática de nuestro proceso penal se tor-na impostergable, y así lo evidencian infor-mes internacionales como el de la Comi-sión Interamericana de Derechos Humanosque, referido al ámbito específico de la pri-sión preventiva y el derecho a un procesode duración razonable, contiene conceptosy recomendaciones que revelan el desajustede nuestro marco legal respecto del modeloprevisto en la Convención Americana so-bre Derechos Humanos y -agregamos- enla Constitución de la República.

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Consideramos a la Ley de Humaniza-ción del Sistema Carcelario Nacional (Nº17.897 de 14/09/2005) como un mojónimportante de una visión generadora decambio en un sistema que notoriamentefracasó.

A poco más de dos años de su aproba-ción, corresponde preguntarse qué cambiosha provocado en la vida en reclusión de másde 7.000 personas.

Es bueno recordar pasajes de la exposi-ción de motivos de la misma, ya que reflejala grave situación y el alto índice de prisiónque registra el sistema. En ella, se hacía re-ferencia a que compone “parte de un con-junto de medidas para superar la crisis de uncaótico sistema penitenciario, la peor crisishumanitaria de nuestra historia reciente”.

En referencia a la sobre población de losestablecimientos se sostenía que “el hacina-miento supera los estándares internacionales,la orfandad alimenticia pone en riesgo la nu-trición de la población reclusa, y los serviciossanitarios padecen los efectos de la insuficien-te asignación presupuestal, y es por ello que elGobierno Nacional declaró el llamado Esta-do de Emergencia Humanitario”.

En relación a este punto resultó grata-mente llamativo que en el discurso presi-dencial del 1º de marzo de 2005, el Dr.Tabaré Vázquez incluyera al sistema peni-tenciario entre los graves problemas quetenía que asumir su gobierno, señalando elhacinamiento, la falta de alimentación y de

Situación carcelaria

atención a la salud suficientes, en todos losestablecimientos del país.

En aquel entonces se hacía referencia auna sobre propuesta legislativa en materiapenal, generada a partir de 1995 con la san-ción de la ley de Seguridad Ciudadana (Nº16.707 de 12/07/1995), sus modificativasy las leyes de Urgencia (Nº 17.243 de 29/06/2000 y Nº 17.292 de 25/01/2001). Secrearon nuevas figuras delictivas, se incre-mentó el guarismo mínimo de algunos de-litos como el hurto, que en alguna de susmodalidades se transformó en inexcarcela-ble, con dos años de pena mínima, y se su-primieron beneficios relacionados al régi-men de libertades. Sin embargo, con estasmedidas no se disminuyó la criminalidad,tampoco bajó el índice de reincidencia yaumentó el número de personas privadasde libertad. Entre 1995 y los primeros me-ses de 2005 la población carcelaria aumen-tó de 3.200 a 7.200 personas, es decir, casiel doble, en diez años.

Con algunas medidas consagradas en laLey de Humanización (régimen excepcio-nal de libertad provisional y anticipada), endiciembre de 2005 la población descendióa 6.211 personas, pero al 31de agosto de2007 la población carcelaria aumentó a7.202 personas.

En la exposición de motivos, se hacíareferencia además al hacinamiento, la insa-tisfacción de la demanda sanitaria y la esca-

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sez alimentaria, notoriamente insuficientesen cantidad y calidad, haciéndose evidenteque el sistema colapsó: “ Esta nefasta reali-dad, puso en cuestionamiento el cumplimien-to normativo en materia de Derechos Huma-nos, pues redujo al recluso a un grado de hu-millación extremo, incompatible con su con-dición de persona. En otras palabras recibi-mos un estado violador de los Derechos Hu-manos de las personas privadas de libertad”.

Entre las propuestas de la Ley se desta-ca: el régimen de redención de la pena portrabajo, conmutando un día de reclusiónpor dos días de trabajo (art. 13); la inser-ción laboral de personas liberadas que ge-nera la obligatoriedad a los empresarios deincluir en licitaciones de obras y serviciospúblicos a un mínimo de un 5% del perso-nal afectado a tareas de peones o similares,a personas que se encuentren registradas enla Bolsa de Trabajo del Patronato Nacionalde Encarcelados y Liberados (art.14); per-mitir que el Juez pueda disponer la prisióndomiciliaria para los procesados o conde-nados mayores de 70 años -excluyendodeterminados delitos del beneficio: homi-cidio agravado, violación, y los previstos enel Estatuto de Roma de la Corte Penal In-

ternacional (art.9)-; el Juez puede disponerla prisión domiciliaria en caso de enferme-dad grave, o de la mujer cuando se encuen-tre en los últimos tres meses de estado degravidez, como durante los tres primerosmeses de lactancia materna (art.8); sustitu-ción de leyes en lo que respecta a la liber-tad condicional, anticipada y salidas tran-sitorias (arts. 10 a 12).

En lo que respecta a la redención de lapena, pudimos comprobar que existen anivel de los jueces penales distintos crite-rios: algunos consideran toda la actividadrealizada durante la reclusión, otros la con-sideran a partir de la fecha de la Ley deHumanización y otros toman en cuenta lafecha de vigencia del reglamento a la Ley(13/07/2006).

En cuanto a las libertades anticipadas,SERPAJ planteó por escrito, luego de unaentrevista con la Presidenta de la SupremaCorte de Justicia, Dra. Sara Bossio, el inte-rés por conocer la cantidad de libertadespresentadas ante la misma, las concedidas ylas denegadas, desde el año 2000 a la fecha.

Los datos obtenidos son los siguientes,según información de fecha 9 de mayo de2007:

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Algunas consideracionesvinculadas a la realidadcarcelaria

Más allá de los esfuerzos realizados porla actual administración, no se ha logradosuperar el estado de violaciones a losDDHH al que se hacía referencia anterior-mente, ante lo cual formulamos las siguien-tes consideraciones y necesidades:

- las condiciones de reclusión continúansin ser respetuosas de las normas nacio-nales e internacionales, entre las que ci-tamos la Constitución de la República,el Pacto de San José de Costa Rica, laConvención contra la tortura, los Prin-cipios y reglas mínimas para el trata-miento de los reclusos, el conjunto delos principios para los encargados dehacer Cumplir la Ley, el Conjunto deprincipios para todas las personas So-metidas a detención, Decreto - Ley Nº14470 que regula el régimen de reclu-sión y el Reglamento de disciplina yconvivencia para las personas privadasde libertad (aprobado en el presenteaño);

- las penas privativas de libertad debantransformarse en último recurso, desa-rrollando una gama de medidas alter-nativas que se sumen a las previstas enla Ley Nº 17.726;

- reformar el proceso penal, establecien-do en el capítulo de cumplimiento de lapena el derecho a la defensa en la etapade ejecución; extender las garantías delproceso penal al ámbito carcelario, ade-más de la creación de la figura del Juezde ejecución;

- crear establecimientos carcelarios quealberguen a no más de 300 o 400 reclu-sos, que sustituyan a algunos con con-diciones edilicias severamente deterio-radas, lo cual requiere una importanteinversión pero no resiste la menor de-mora;

- replantear la ubicación del sistema car-celario, creando un organismo especia-lizado del sistema penitenciario y gene-rar una política nacional de cárceles;poner fin a un sistema heterogéneo einjusto, tal cual queda explícito en lasvisitas realizadas durante el año en cur-so y comparando las realidades delCOMCAR y del CNR, establecimien-tos que presentan dos visiones que pa-recerían no pertenecer al mismo país;

- continuar fomentando la democratiza-ción de las cárceles, siendo los reclusosy sus familiares quienes participen en laorganización de determinadas áreas dela vida interna del penal;

- agilizar los trámites de libertades antici-padas y salidas transitorias, dotando alINACRI de la cantidad de técnicos ne-cesarios;

- reducir el encierro a la menor cantidadde horas posibles, generando diversidadde actividades y dotando a los estableci-mientos del personal técnico y policialnecesario para que ello se pueda llevar acabo; razones de seguridad no debenseguir siendo permanentemente invoca-das para que no se puedan desarrollartareas a favor de la salud física y mentalde la persona privada de libertad;

- solucionar inminentemente la carenciade agua y la alimentación insuficiente yde mala calidad nutricional, aseguran-

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do además mecanismos de contralorsobre la provisión de estos servicios;

- actuar en forma urgente para cesar laviolencia intracarcelaria que ha provo-cado que en el presente año murieran 9reclusos en la cárcel de Libertad y 5 enel COMCAR, cifra récord en los últi-

mos años; se realizan severas y degra-dantes revisaciones a los familiares de losreclusos para evitar el ingreso de armas–entre otras cosas-, y se ha fracasado enlo que respecta a la protección del dere-cho a la vida de las personas privadas delibertad, obligación de las autoridades.

Ministerio del Interior - Departamento de datos estadísticos y análisisCapacidad Sistema Penitenciario Nacional al 31/08/2007

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De las 7.202 personas privadas de liber-tad, 6.749 (93.71%) son hombres y 453(6.29%) son mujeres.

El número de penados/as representa el37.33% (2.689) y el de procesados/as 62.67% (4.513). Si se consideran solamente lascárceles del interior, el número de penados/

as se reduce al 30% (931 en un total de3.014).

La tasa de prisión es de 217.29 (toman-do en cuenta para su cálculo el número dereclusos cada 100.000 habitantes). Se tratade una de las tasas más elevadas de AméricaLatina.

Evolución de la población carcelaria del país – diciembre 2005 a agosto 2007

Conclusiones de las visitasrealizadas al complejo carcelariode Santiago Vázquez,Cárcel de mujeres y CentroNacional de Rehabilitación1 - 2

Complejo Carcelario de SantiagoVázquez (COMCAR).

La visita fue realizada el 3 de septiem-bre de 2007, en compañía de las autorida-des del establecimiento quienes facilitaronla recorrida del mismo y los diálogos indi-viduales y colectivos con los reclusos.

Como síntesis de los monitoreado sebrinda a continuación una serie de consta-

1 Las visitas fueron realizadas por un equipo del Programa de Promoción y Defensa de los DerechosCiviles y Políticos de SERPAJ, en compañía de integrantes de la Asociación de Asistentes Sociales delUruguay y la Coordinadora de Psicólogos.2 El informe completo de las visitas se encuentra disponible en verdad@serpaj.org.uy.

taciones sobre la situación relevada y tam-bién algunas consideraciones.

- Calificamos la situación del estableci-miento como muy grave. Algunos mó-dulos se encuentran en estado ruinoso apesar de que la cárcel fue inauguradahace sólo 21 años. La falta de medidasde conservación edilicia es evidente. Losreclusos viven lugares inhabitables sibien hay módulos –nos referimos al 1 yal 6- que están en mejor estado de con-servación que otros. Entre las deficien-cias y roturas registradas podemos citarla falta de vidrios en las ventanas, losmarcos arrancados de algunas de ellas,olores nauseabundos generados por

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aguas servidas, falta de higiene, en partedebido a que no se entrega a los inter-nos materiales de limpieza, humedadesserias, escaleras rotas, pintura sumamen-te deteriorada, depósitos de basura lin-deros a los módulos.

La construcción no soportó el trato recibi-do; sin un plan de reparación de lo quese va rompiendo y con un número per-manente de reclusos muy superior al desu capacidad, difícilmente las condicio-nes edilicias y de ambiente puedan res-ponder al estándar mínimo de habita-bilidad.

- Es el establecimiento más poblado delpaís. Con capacidad para 1.412 inter-nos, alberga al día de la visita de 2.925personas. La densidad carcelaria cada100 plazas es de 207 ( Adviértase que elhacinamiento se califica de crítico cuan-do la densidad es superior a 120), esdecir que excede en más del doble sucapacidad de alojamiento.

- Las condiciones de vida son infrahuma-nas. Habitan 12 internos en lugares don-de el número adecuado es de 4 o 6.Durante la visita un interno señaló algrupo que por falta de espacio duermeen el piso debajo de la cama de otro. Sesuma al hacinamiento el agravante deque en diversas oportunidades perma-necen el día entero encerrados. El baño,que a su vez contiene los inodoros –encaso de que éste aún exista, o en su de-fecto el poso donde alguna vez estuvoinserto-, está ubicado dentro de las ce-ladas. La alimentación y la atención sa-nitaria son deficitarias y deficientes.Tampoco disponen de agua caliente.

- La Junta de Tratamiento, mecanismo que

otorga las plazas de trabajo y estudio pordos períodos de cuatro meses, funcionaregularmente pero no está integrada porningún técnico, trabajador social ni psi-cólogo. No hay equipo multidisciplina-rio en la Junta de Disciplina aún parapreparar el egreso del interno.

- Se carece de elementos técnicos para re-visar a las visitas y los objetos que se in-gresan.

- Hay dificultades en el traslado internode reclusos, ya sea para llevarlos en pre-sencia de sus defensores, endenteciendoasí la visita, o para que puedan concu-rrir a estudiar.

- Se manifiestan reiteradas situaciones deviolencia que se solucionan proveyendomayor seguridad en los módulos 2 y 3,imposición de encierro en las celdas conescasas o nulas salidas.

Evaluamos positivamente la transforma-ción de la barraca 7 en lugar de permanen-cia donde se alojarán 216 internos mayo-res de 40 años. Esto redundará –aunqueinsuficientemente- en el desahogo de losmódulos, a la vez que los beneficiados vivi-rán en más dignas.

Asimismo, es de destacar el aumento deinternos que concurren a las aulas de estu-dio, la presencia de maestras y el ámbitoacondicionado para la enseñanza.

En conclusión, se trata de un estableci-miento donde se violan las disposicionesconstitucionales, legales y los instrumentosde derechos humanos, siendo inaceptableslas condiciones de privación de libertad enlas que permanecen prácticamente la tota-lidad de los recursos, enfatizando que es

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obligación de las autoridades alterarlas enforma inmediata.

Cárcel de mujeres (Cabildo).

La cárcel fue visitada el 15 de junio de2007. La Directora del establecimiento,Comisaria Margarita Hermida, quien de-muestra profesionalidad, compromiso ysensibilidad hacia la tarea que desempeña,recibió a la delegación, proporcionándonosla información solicitada y generando unfluido intercambio de opinión. A partir delos datos proporcionados y las constatacio-nes realizadas se listan algunas considera-ciones.

- El edificio, muy antiguo, resulta inade-cuado para la concreción de las normassobre la progresividad de la pena ya queno posibilita la separación de las reclu-sas entre procesadas y penadas siendo unobstáculo importante para poder brin-darles una atención integral. La situa-ción de precariedad de los baños y la faltade patio en un sector, requieren una ur-gente reforma. Se aconseja el trasladode la cárcel a otro edificio ya que el ac-tual resulta inadecuado y caro.

- La situación de hacinamiento es alar-mante, agravándose año a año por el cre-cimiento de la población. Con la am-pliación de la capacidad locativa, no sesolucionó el problema. La masificaciónde las problemática no permite una re-habilitación efectiva, constituyendo asíun doble castigo.

- Surge como uno de los temas más sensi-bles, la preocupación por el desarrollode los niños en el contexto penitencia-

rio, y como el mismo imprime a sus jue-gos y estilo de vida una huella o marcaparticular, no deseable por sus implican-cias. Se hace necesaria la creación de unHogar Materno Infantil, en el cual pue-dan convivir las internas madres y susniños, con una atención adecuada, ten-diente a la reinserción social. En el edi-ficio actual esto no es posible.

- Es de imperiosa necesidad que el esta-blecimiento cuente con la tecnologíaadecuada para la revisación de las reclu-sas y sus visitas. Es inaceptable y contra-rio a la dignidad humana el método detacto vaginal y rectal.

- Las reclusas destacan la necesidad de en-tablar contacto con sus defensores, a loscuales muchas ni siquiera conocen, exi-giendo una mayor presencia de ellos enel establecimiento, ya que son muy po-cos los que lo visitan con asiduidad.

- La cantidad de trabajadores sociales ypsicólogos es insuficiente para la pobla-ción reclusa, por lo que los vínculos conel exterior se dificultan, así como tam-bién una adecuada inserción social de lainterna a su egreso.

Centro Nacional de Rehabilitación(CNR).

Fue visitado el 27 de junio de 2007. Lasautoridades colaboraron en la visita, la quetranscurrió en un clima cordial y distendi-do, permitiendo las entrevistas individua-les en forma reservada con los internos.

· El centro lleva 5 años de inaugurado yse constata un buen mantenimiento de

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la estructura. Los espacios comunes, ta-lleres, y habitaciones (tanto dormitorioscomo habitaciones donde se cumplen lassanciones) son adecuados.

· Tratándose de un establecimiento para300 internos y considerando la super-población del resto del sistema, no pa-rece razonable que en el mismo esté afec-tado un escaso número de 111 personasal día de la visita, es decir, solamente algomás de un tercio de su capacidad de al-bergue. Se atribuye esto a la falta de per-sonal y a razones presupuestales. Consi-deramos que se debería optimizar sucapacidad ya que redundaría en benefi-cio de otros establecimientos con impor-tante superpoblación como el COM-CAR, de donde provienen la mayoríade las derivaciones.

· El trabajo de los técnicos se ve reflejadoen todo el recorrido, incluso en los co-rredores donde los internos han ido co-locando letreros con consignas positivas:perseverancia, compañerismo, confian-za, comprensión, autoestima, amistad,entusiasmo, responsabilidad, supera-ción. Las acciones de los técnicos espe-cializados son la base de este sistema; elpersonal policial tiene a su cargo sólo

los aspectos relacionados con la vigilan-cia y seguridad, es decir, aquellos paralos que fueron formados.

· El sistema de sanciones vigente es muyrespetuoso de los derechos del individuo,situación muy diferente de otros que ve-mos en el sistema carcelario, donde sevulnera la dignidad y autoestima de lapersona privada de libertad.

· Se registra un muy bajo índice de vio-lencia interinstitucional. El diálogo esutilizado como método de resolución deconflictos.

· Hay un importante número de internoscon actividades, con un número signifi-cativo de peculios.

· Se permite tener dinero, lo cual señala unrégimen de confianza importante, siendouno de los hechos que acorta la distanciaentre las personas privadas de libertad yquienes gozan de ésta. Ser permite tam-bién el uso de teléfonos celulares.

En síntesis se trata de un modelo de re-clusión respetuoso de los derechos huma-nos de las personas privadas de libertad, quedebe crecer en cuanto al número de inter-nos y que debería trasvolarse al resto del sis-tema carcelario.

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Nuestro país fue de los primeros en ra-tificar el Protocolo Facultativo, y lo aprobóen el ámbito interno por Ley Nº 17.914 defecha 21 de octubre de 2005.

Su objetivo es prevenir la tortura y otrostratos o penas crueles, inhumanos o degra-dantes, estableciendo un sistema de visitasperiódicas a cargo de órganos internacio-nales y nacionales independientes a los lu-gares en que se encuentren personas priva-das de libertad.

En cuanto a los mecanismos nacionalesde prevención, nuestro país se atrasó en sudesignación, ya que el art. 17 del Protocoloestablece que “Cada Estado Parte manten-drá, designará o creará, a más tardar un añodespués de la entrada en vigor del presenteProtocolo, o de su ratificación o adhesión, unoo varios mecanismos nacionales independien-tes para la prevención de la tortura a nivelnacional”.

La posibilidad de tener varios mecanis-mos, fue defendida por los Estados con es-tructura federal. Los Estados Partes puedenoptar por varios mecanismos nacionales de

Protocolo facultativo de laConvención de las Naciones Unidas

contra la tortura y otros tratoso penas crueles, inhumanos

o degradantes

prevención con base en una división temá-tica, más que geográfica.

La práctica en distintas partes del mun-do ofrece una gran variedad de mecanismosnacionales cuyo mandato es el de realizarvisitas de monitoreo, como por ejemplocomisiones de Derechos Humanos, defen-sorías del pueblo, comisiones parlamenta-rias, organizaciones no gubernamentales.Cualquiera de estas entidades puede serdesignada como mecanismo nacional segúnel Protocolo Facultativo.

El mecanismo nacional permitirá efec-tuar visitas con mayor frecuencia, a los lu-gares de detención y mantener un diálogoregular con las autoridades a cargo de laspersonas encargadas de la custodia de laspersonas privadas de libertad, situación éstaque al mecanismo internacional, debido asu alcance mundial, le sería imposible cum-plir con la asiduidad necesaria.

El Estado Uruguayo debe cumplir consu obligación de designación del mecanis-mo nacional, ante el agotamiento de losplazos que otorga el Protocolo Facultativo.

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En el marco de las obligaciones que elEstado uruguayo asumió al ratificar elProtocolo Facultativo a la Convención deNaciones Unidas contra la Tortura y otrosTratos, o Penas Crueles, Inhumanas o De-gradantes, se encuentra la de crear un me-canismo nacional de prevención para mo-nitorear el respeto del derecho de todoslos seres humanos a no ser objeto de tor-turas ni malos tratos de cualquier tipo.El mecanismo se basa en la realización devisitas periódicas de inspección a cual-quier lugar en el que se realicen deten-ciones de personas, tales como cárceles,centros de internación de niños, niñas yadolescentes, dependencias policiales,hospitales psiquiátricos, etc. Uruguay seencuentra actualmente en omisión conrespecto a la creación dentro de los pla-zos establecidos para la creación de dichomecanismo, lo que debería ser subsana-do lo antes posible. Para profundizar so-bre este tema Ricardo Changala entrevis-tó al Dr. Hugo Lorenzo.

¿Cuál es el contenido fundamental del Proto-colo facultativo contra la Tortura?

La implementación de un método, porel que siempre ha peleado el Comité Suizocontra la Tortura, que después se convirtióen la Asociación para la Prevención de la Tor-tura (APT), y dio origen a lo que en Euro-pa ya está funcionando hace años, el Comi-té de Prevención de la Tortura (CPT). Estecomité hace visitas a los centros de priva-ción de libertad. El protocolo generaliza a

Entrevista al Dr. Hugo Lorenzo*

todos los estados parte de la Convención,que en este momento son alrededor de 140,estando todos llamados a ratificar este Pro-tocolo Facultativo que es un segundo trata-do.

El Protocolo Facultativo es un protocolo vin-culante con otro tratado…

Exactamente, la CPT tiene como come-tido prevenir y erradicar la tortura en elmundo. El protocolo, que fue abierto a lafirma y ratificación por los estados en 2005,en este momento tiene 34 estados partes,que a su vez deben ser parte de la conven-ción. Este protocolo establece mecanismospara la prevención mediante las visitas y unainnovación muy grande en tratados deDDHH. No sólo establece un órgano in-ternacional, (Subcomité para la Prevenciónde la Tortura y otros tratos crueles, inhu-manos o degradantes, compuesto por 10estados independientes) sino que ademásprevé que los estados partes están obliga-dos a crear, cada uno dentro de su territo-rio, uno o más mecanismos de prevenciónque deben desarrollar el trabajo de visitas,estudio de las personas privadas de libertady propuestas de mejoramientos (adminis-trativos, materiales de todo tipo, análisis dela legislación, a los efectos de proponer cam-bios que mejoren los reglamentos, las le-yes) que tienen que ver con personas priva-das de libertad.

¿Por qué un régimen de visitas puede ser unmecanismo eficiente para prevenir torturas?

* Abogado, ex Juez y ex integrante del Comité contra la Tortura de la ONU; actualmente consultor deONU e integrante de la Asociación para la Prevención de la Tortura (APT).

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Los especialistas dicen que una maneramuy eficaz de mejorar las condiciones de laprivación de libertad consiste en que loscentros de detención tengan una gran co-municación con el mundo exterior; que nosean grandes “tapias” que separan y aíslan aun cúmulo de personas “indeseables” delresto del mundo. Sobre todo en el aspectojurídico, la persona que está privada de li-bertad sólo pierde un derecho: la libertad,y no del todo, porque tiene derecho a lalibertad ambulatoria, pero no del todo,porque tiene derecho a excepciones de laprivación de la libertad ambulatoria, portanto no debiera perder ninguno de los de-más derechos. La comunicación entre elmundo interior y el exterior es fundamen-tal y para ello, la visita de gente especializa-da que pueda plantear temas y solucioneses una herramienta valiosísima.

Precisamente esa fue una de las estrategias quesiguieron las ONGs durante años, en variospaíses y aquí en el Uruguay, no sólo con laspersonas adultas sino con los menores priva-dos de libertad; ¿qué importancia tendría parael Uruguay la comprensión y práctica de estoscontenidos del Protocolo?

Uruguay, como los otros países “sub-desarrollados”, tiene serios problemas dedetención, no sólo en las cárceles, sino tam-bién en los lugares de privación de liber-tad de personas menores de edad, en luga-res como los hospitales de enfermos men-tales. En ese sentido el Protocolo es muyamplio: define como privación de liber-tad a toda situación en que una personano pueda salir del lugar por su voluntad.Eso es muy importante porque se amplía

a policías y militares que son sancionadoscon privación de libertad y a personas en-fermas mentales, por ejemplo. La impor-tancia para el Uruguay es que esa historiatan rica de las ONGs que hicieron ese tra-bajo, puede ahora fortificarse en un meca-nismo que debe ser hecho con mucha par-ticipación del Estado y la sociedad civil.Las organizaciones puedan y deben dar suexperiencia para que ese mecanismo seacon las condiciones que el Protocolo esta-blece: independencia, suficientes mediospara poder hacer este trabajo muy eficaz ytécnicamente, y mucha interrelación contodas las personas e instituciones que tie-nen que ver con el tema. Se trata de queestos mecanismos estén interrelacionadosdiariamente con las personas responsablesde los centros de reclusión y con los dete-nidos/ as y familiares, así como con lasONGs que se han ocupado, y quieran ha-cerlo en un futuro, sobre estos temas. Espor eso que la APT ha proclamado a tra-vés de una guía, cómo organizar los orga-nismos nacionales de prevención, que elproceso de formación de estos mecanismosnacionales debe ser un proceso participa-tivo, transparente e inclusivo.

El proceso de instalación de los mecanismosnacionales es un debate en muchos lugares;aquellos países que han ratificado tanto laConvención como el Protocolo le dan distin-tas discusiones; por ejemplo, muchos estados,y no sólo, plantean que el mecanismo nacio-nal es el ya existente, sea Comisión de DDHH,Ombudsman, aquí podría ser el Comisiona-do para las cárceles, argumentando que no sepuede estar creando nuevas instituciones paracada derecho o aspecto vinculado con un de-

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recho humano. Otros los ven de otra manera.¿Cuál es tu visión sobre el tema?

Yo creo que lo importante es que sea cualsea el mecanismo debe tener la característi-cas que el Protocolo exige. Esas que diji-mos que APT ha resaltado. El protocolo esmuy claro en la independencia del meca-nismo, la independencia del personal y enlos medios suficientes para que la labor seaeficiente, eficaz y técnica.

¿Independencia con respecto a quien?

Con respecto a los poderes públicos, enrelación a los poderes defectos; por suerteaquí en Uruguay yo no sé, habría que ver,pero en este momento no tenemos un po-der como fue el de las Fuerzas Armadas,pero en otros lo hay: un gran poder de laprensa, un gran poder de las entidades po-derosas económicamente…

¿Las empresas de seguridad por ejemplo?

Claro, aquí también existen y que pue-den ser un factor de distorsión en ese tema.El Protocolo proclama la independencia delmecanismo. Si éste se inserta en otro meca-nismo mayor, como puede ser un Ombuds-man, sea unipersonal o colectivo, una ins-titución nacional de DDHH, etc. es unadecisión del país que se tomará evaluandoaspectos como por ejemplo la coordinaciónde las acciones, que no haya dispersión, lue-go el tema económico es decir, cómo se re-parte el presupuesto casi siempre insuficien-te para abordar el trabajo en DDHH. Perosí, se le dé la forma institucional que sea,deben estar claramente esbozadas las con-

diciones que el Protocolo establece y crear-se con esas garantías.

¿Cómo visualizas a Uruguay en ese tema hoypor hoy?

El Uruguay está creciendo económica-mente, sin embargo, no hemos acompaña-do el fortalecimiento de instituciones de losDDHH de la misma manera; yo veo muypoco trabajo en torno a los DDHH. Porsupuesto no puedo compararlo con el enor-me país que tenemos al lado, Brasil, dondehay cientos de personas a tiempo completotrabajando esos tópicos desde el gobierno,sea federal o estadual. Pero aquí yo veo unagran pobreza. Tenemos algunos ámbitospúblicos, estatales: una Dirección dentro delMinisterio de Educación y Cultura, otrapequeñísima dentro del Ministerio de Re-laciones Exteriores pero carecemos de lo quehay en otros países aún más pobres, comopor ejemplo Guatemala donde la institu-cionalidad es prácticamente un ministerioy junto a ello un Ombudsman muy gran-de. Es cierto que esos países fueron muyayudados por la comunidad internacionalporque vivieron cosas muy horribles, peronosotros también y no ha habido una ma-nera de hacer órganos más fuertes econó-mica y humanamente, sobre todo con me-dios humanos suficientes para esto. Yo creoque hay que decidirse, debe haber una de-cisión política en el país que apueste a te-ner organismos fuertes en este sentido; delos pocos países en América que no tienenOmbudsman uno es Uruguay.

Respecto a si la Institución puede ser elComisionado Parlamentario, estudié la ley

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y creo que podría llegar a ser el mecanismonacional de prevención si es completado conalgunas cosas, como por ejemplo que tengaque atender por mandato a todas las perso-nas privadas de libertad, que parecería quehoy se circunscribe a las cárceles. Habríaque hacer una ley de reforma que ampliaralos ámbitos para su intervención por un ladoy por otro, asignarle mayor presupuesto ytambién recursos humanos. Por otro ladohabría que darle mas medios. Asimismohabría que crear un consejo donde estuvie-ra representada la sociedad civil para man-tener un diálogo permanente con el órganounipersonal y brindar transparencia.

Te proponemos mirar hacia delante e imagi-nar qué debería cambiar para que se efectivi-cen los derechos de las personas privadas delibertad y los de todos y todas.

Creo que lo primero y lo más impor-tante es el encare de políticas públicas. Sehan hecho muchos esfuerzos pero es nece-sario mucho más para la propuesta de po-líticas públicas en todos los campos: losderechos al juicio justo, a la libertad, a laprotección de la persona física y psíquica-mente, pero también en lo relativo a losderechos económicos, sociales y cultura-les. En todas las áreas de políticas públicashay un fuerte componente de DerechosHumanos; es más, se podría ver a todo elEstado como un gran servidor de los De-rechos Humanos, todas sus acciones polí-ticas en esa clave y entonces tendría quehaber una constante evaluación en cadauna ellas desde esos parámetros: el gradode respeto y el nivel de promoción de losmismos.

Aquí vamos nuevamente al tema de lasinstituciones. El Ombudsman debe sercomo un auditor externo en materia eco-nómica o financiera, indicando las caren-cias de las políticas públicas. Por otro ladodentro del gobierno, entre el Parlamentoy el Poder Ejecutivo, los dos poderes polí-ticos, debe haber estructuras pensadas paralos DDHH. Las condiciones del Parlamen-to ya existen y son buenas, pero tienen quetener más vuelo, tal vez más asesores, másinfraestructura que les permita trabajarmejor, y promover también la creación deun ministerio o la propia Dirección deDDHH existente, facultarla para que re-coja las inquietudes y las críticas del Om-budsman, de las ONGs, la sociedad civil,la prensa, y las transforme en políticaspúblicas de DDHH. La educación paraello es fundamental, por eso a muchosOmbudsman del mundo les potestan ade-más de la función de crítica o de denunciala de educación en DDHH, porque a me-dida que los agentes públicos y la pobla-ción en general esté más educada sobrecuáles son sus derechos, los podrá recla-mar y también percatarse y denunciarcuando se estén violando.

En ese marco ¿cual sería el papel de la socie-dad civil?

La función de la sociedad civil es fun-damental, porque es quien debe asumir surealidad carente en materia de DerechosHumanos para modificarla constructiva-mente. Actualmente en la ONU se estánestudiando documentos sobre el derecho yel deber del pueblo de asumir la situaciónde DDHH. Desde la Declaración Univer-

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sal de los DDHH en 1948 hasta ha sido elEstado el responsable de no violar, de pro-teger y de aprobar los DDHH. Hoy en díase esta legalizando también el aspecto rela-tivo a que todos tenemos obligación conlos DDHH y entonces las organizacionesde la sociedad civil -llámense ONGs, sin-dicatos, iglesias, etc.- pueden hacer gran-des aportes en materia educativa y en ma-teria prepositiva y también en construircosas concretas. El temor a perder la inde-pendencia si se integra un mecanismo esta-tal, está presente en muchas ONGs. Yo creoque todo lo que sea interrelación entre me-canismos estatales y la sociedad civil debeser siempre bajo la condición de que la so-ciedad civil mantiene su independencia,porque justamente por eso es que hay so-ciedad civil y eso lo entendemos como enla otra vereda del Estado. Pero estar en otravereda no quiere decir que nos tiremos pie-dras de un lado al otro sino que cada uno

mantenga su rol y que éstos puedan ser com-plementarios.

Finalmente, ¿cuál sería el rol, mirando haciadelante que hipotéticamente debiera jugarUruguay como parte de la comunidad inter-nacional?

Uruguay fue en el siglo pasado, propul-sor de todos estos mecanismos. Ahora talvez por la situación económica, tal vez por-que hemos padecido una dictadura de va-rios años, se quedó atrás. Tendríamos quetener un rol mas activo y diversificar losámbitos de las relaciones internacionales. Esun error restringirlas a lo económico y cen-trarse en qué y a quién vendo y compro.Por el contrario, cuando el país está bienposicionado políticamente y nada menosque en la política de DDHH, que es la másimportante, entonces todo cobra el mismosentido. No basta con ser integrantes delConsejo de Derechos Humanos.

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Derechoseconómicos, socialesy culturales

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SERPAJ ha venido señalando, al menosdesde hace diez años, que nuestro país havivido un proceso de exclusión social du-rante décadas. En el mismo han operadode modo sistemático, mecanismos de segre-gación que han ido segmentando el accesoa los bienes y servicios y a la estructura deoportunidades presentes en la sociedad. Así,se ha generado una segregación residencialpor la expulsión de las personas de meno-

No vale decir que no lo vimosporque estábamos mirando

hacia otro lado*

Un análisis de las políticas sociales para el “combate a lapobreza” desde la perspectiva de Derechos Humanos

res ingresos desde las zonas centrales hacialas periferias de las ciudades, especialmenteen Montevideo. La segregación residencialha estado asociada a un retroceso para esapoblación en sus condiciones de vida y ensu integración social. Durante al menosveinte años, los asentamientos precarios hancrecido a una tasa acumulativa anual del10%, por el desplazamiento interno de lapoblación de menores ingresos que era ex-

* Autor: Fernando Willat; Coordinador Nacional de SERPAJ Uruguay y Co-Coordinador del Capítulo Uru-guayo de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo.

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pulsada por una dinámica inmobiliaria re-gulada por el mercado. En un alto porcen-taje los jefes o jefas de hogar habían vividoantes en una vivienda digna, y en gran me-dida, el crecimiento de los asentamientosestuvo correlacionado con el número dedesalojos judiciales a personas que no pu-dieron seguir pagando sus alquileres. Perola segregación residencial también estuvopromovida desde las propias políticas deviviendas. Los complejos de viviendas denúcleos básicos evolutivos construidas enel marco de las políticas del Ministerio deVivienda, fueron una respuesta de mala ca-lidad al déficit registrado, y se ubicaron tam-bién en las zonas periféricas.

La regresión en las condiciones de vidade esta población no se limitó a la calidadde la vivienda sino a servicios de educación,salud, saneamiento, transporte, a condicio-nes de mayor inseguridad, a menores opor-tunidades de acceso a un trabajo digno, quese generaron por la desigual dotación deestas condiciones en el espacio geográfico.Pero la segmentación de la calidad de losservicios no sólo tiene que ver con el lugarde residencia sino también con la capaci-dad de compra de servicios privados. Almismo tiempo que en nuestro país se ex-pulsaba a la población más pobre hacia laszonas periféricas, se iba deteriorando la ca-lidad de la educación y de la salud públicasy se iba diferenciando en este sentido, res-pecto a las ofertas privadas de esos servi-cios, que a su vez se segmentaban en cali-dad según su costo. También en este perío-do se produjo una dispersión de los nivelessalariales y de las condiciones laborales delos trabajadores y un proceso de precariza-

ción del empleo y de crecimiento del des-empleo.

Hace diez años, en el Informe Anual de1997 decíamos: “Podemos pensar que estaprogresiva fragmentación está asociada a unaestratificación por ingresos que condiciona laposibilidad de acceso a bienes y servicios decalidad en educación, salud, seguridad, etc.Resulta particularmente relevante la diferen-ciación en la capacidad de acceso a la seguri-dad en sus diversas formas: en la estabilidadde la fuente laboral, en la regularidad de losingresos, en el acceso a servicios de calidad ensalud y educación, en la cobertura por segurossociales e incluso en la protección frente al ries-go de ser agredido en la integridad personal oen los bienes propios y en la capacidad de re-sarcirse frente a ese daño. El ser humano res-ponde en forma integral a las circunstanciasmateriales en las que debe satisfacer sus nece-sidades y desarrollar sus potencialidades. Encircunstancias de un alto grado de inseguri-dad, su particular adaptación activa será pro-fundamente diferente a la que se desarrolla-ría con niveles altos de certidumbre y protec-ción frente a la vulnerabilidad. La apariciónen el mercado de diversas ofertas de serviciosvinculados a la seguridad, entendida ésta ensentido amplio, es simultánea en un primermomento a la declinación o crisis de serviciospúblicos que satisfacían la demanda al menosde los sectores medios de la sociedad y en unasegunda etapa a la redefinición de las políti-cas de Estado, donde uno de los principiosorientadores pasa a ser la focalización de laspolíticas sociales hacia los sectores en los que sedetectan las carencias críticas. Esto significaque sectores medios que antes accedían a de-terminadas prestaciones por parte del Estado

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las sustituyan por otros servicios a los que ac-ceden a través del mercado. Este aspecto quefrecuentemente ha sido referido como un avan-ce hacia la consolidación de la equidad socialen tanto implica un redireccionamiento delgasto público hacia quienes realmente lo ne-cesitan, debería ser analizado con la miradacomplementaria que permitiera ver en quemedida los diversos segmentos de ingresos apor-tan al financiamiento de esta focalización, alhacerse cargo de la compra en el mercado deservicios sustitutivos de las prestaciones públi-cas. Y aún otras dos líneas de profundizaciónpodrían aproximarnos a una definición másadecuada de la equidad: ¿Cómo ha operadola irrupción de estas nuevas ofertas de servi-cios en el mercado, en la segmentación de lacalidad de dicha oferta? ¿Cómo inciden sobrela conformación del capital humanos y la even-tual pérdida de capital social, las opciones deinversión de los ingresos, en aquellos hogaresde recursos medios y medios bajos?”1

Las políticas sociales focalizadasen la pobreza, ¿o qué?

Diez años después podemos responderque el resultado de todo este proceso es unasociedad mucho más inequitativa, desigualy desintegrada. En ese contexto de trans-formación, como parte del mismo paquetede políticas que generaron esta situación yen detrimento de las políticas públicas uni-versalistas, comenzaron a implementarseotras políticas sociales focalizadas en la po-breza que apuntaban a compensar o atenuarlos efectos de “las medidas de ajuste estruc-tural”, en términos de intención declarada,pero que no sólo no moderaron los efectosde la exclusión sino que operaron como un

factor más de clasificación y estigmatiza-ción. El acceso y permanencia en un pro-grama social de política focalizada, está res-tringido a la condición de pobre, lo quepromueve la perpetuación de la misma paracontinuar recibiendo el beneficio. Esto ge-nera una relación de dependencia frente alprestador que es quien juzga desde un lu-gar de poder su legitimidad. El “beneficia-rio” se encuentra por tanto en una situa-ción de sumisión frente a ese poder, inten-tando exhibir sus carencias, pidiendo y agra-deciendo el favor recibido. Las políticas so-ciales se aplican sobre una población em-pobrecida en un contexto de pobreza másamplio, aplicándose sobre una parte de lapoblación, no necesariamente la más pobrea pesar de los esfuerzos por restringirse aella y dejando a otros que también padecenuna situación de vulnerabilidad, sin cober-tura de las políticas universales y como po-tenciales candidatos a ser reconocidos comopobres. La transitoriedad de lo políticas fo-calizadas, al no estar articuladas con políti-cas universales, abandona a la poblaciónatendida al cabo del período, en una situa-ción igual a la inicial con el agravante de lasubjetividad construida a partir de la rela-ción clientelar que tenderá a reproducirseen la búsqueda de nuevos programas foca-lizados.

La crítica a estas políticas neoliberalesha estado muy presente en el discurso de laizquierda y no obstante la necesidad de aten-der a la emergencia social, el actual gobier-no se ubica ante el desafío de superarlas ycomenzar a recuperar niveles de igualdad eintegración social. Muchas de las críticas alas políticas focalizadas podrían aplicarse a

1 SERPAJ; “Derechos Humanos en el Uruguay. Informe 1997”.

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las que actualmente desarrolla el Ministe-rio de Desarrollo Social, aún cuando la in-tención sea superarlas articulándolas conpolíticas universales. Pero el riesgo de se-guir reforzando la estigmatización está pre-sente porque las políticas capaces de rever-tir la desintegración social generada duran-te décadas, todavía están explorándose yporque el punto de partida es la asistenciafocalizada a una población que ha genera-do un vínculo de dependencia y demandaasistencial. Es cierto que se han obtenidologros muy significativos en la reducciónde la pobreza y la indigencia en estos últi-mos dos años y medio de gobierno, revir-tiendo por primera vez la tendencia crecien-te de los últimos años.

Sin embargo, el propio concepto depobreza debe ser analizado críticamentecuando lo que se pretende es evaluar las si-tuaciones de exclusión social. En el Infor-me Anual del año 1997 decíamos: “Tradi-cionalmente los problemas sociales han sidoabordados desde la identificación de las ca-rencias en la satisfacción de necesidades de al-gún tipo. El caso más claro en este sentido esla medición de la pobreza. Si bien este enfo-que permite medir la dimensión de la pobla-ción afectada, caracterizarla y hasta localizarlageográficamente, posee una carga ideológicaque debe ser contrarrestada por una lecturacrítica de los datos que se releven a partir deesta conceptualización. La identificación dela carencia, asigna a la población que la po-see, un signo que la ubica en una situación deinferioridad que debe ser compensada. Estaperspectiva oculta el hecho de que existen me-canismos de exclusión que generan la caren-cia. Oculta también que en cada marco de

condiciones materiales de existencia se desa-rrollan pautas culturales propias que estruc-turan la adaptación a estas condiciones, peroque también proporcionan identidad y satis-facciones. La negación de estos dos aspectospuede provocar que las respuestas que se den através de políticas sociales no modifiquen losmecanismos que generan el problema, incre-menten la estigmatización y sean rechazadaspor no respetar las pautas culturales propiasde la población hacia la que van dirigidas.

Resulta necesario por lo tanto abordar lareflexión sobre los problemas sociales con laperspectiva de la comprensión de las dinámi-cas generales en las que están insertos, la iden-tificación de los mecanismos que las produceny su conexión con las políticas aplicadas por elEstado. Asimismo resulta imprescindible in-cluir la participación de los afectados en laidentificación del problema, el diseño de res-puestas, su implementación y su evaluación”2 .

La protección de lavulnerabilidad desde laperspectiva de DerechosHumanos

La pobreza como índice estadístico pue-de estar reduciéndose mientras aumenta ladesigualdad y la desintegración social. Estofue lo que ocurrió durante el período posdictadura hasta 1999, y mientras tanto, losíndices socioeconómicos nos decían que nosquedáramos tranquilos que las cosas ibanbien, que el malestar y la percepción de queteníamos problemas era una cuestión desensación térmica. La sociedad uruguayamiraba para otro lado mientras se fractura-ba. Por lo tanto, el concepto de pobreza

2 Ibidem.

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puede operar como parte de los mecanis-mos de exclusión social, especialmentecuando se delimita a una población que seconvierte en objeto y receptor pasivo depolíticas focalizadas de tipo asistencial, des-vinculadas de un sistema universal de pro-tección social. Desde la perspectiva de De-rechos Humanos lo que importa identifi-car son los mecanismos sistemáticos queprovocan la exclusión social, identificándo-los como situación respecto a la cual el Es-tado tiene la obligación de adoptar medi-das para transformar progresivamente la si-tuación. Desde esta perspectiva, quienespadecen la exclusión son sujetos de dere-chos que deben ser protegidos y a quienesse debe una reparación integral que posibi-lite que se vuelvan protagonistas de un pro-ceso de recuperación de su propia dignidady la de la sociedad en la que viven. Laperspectiva de Derechos Humanos no re-

chaza las medidas asistenciales. Los princi-pios de Limburgo a la Aplicación del PactoInternacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales señalan al respecto:“Las medidas especiales, que se tomen con elúnico fin de asegurar la promoción adecuadade ciertos grupos o individuos que requierande tal protección para lograr un trato igual encuanto al goce de derechos económicos, socia-les y culturales; no deberán considerarse comouna discriminación siempre que estas medi-das no tengan como consecuencia el manteni-miento de una separación de derechos para losdiferentes grupos. No se deberá, por lo tanto,continuar con tales medidas una vez logradoel objetivo fijado.”

Sin embargo, el punto crítico es preci-samente lograr que las políticas asistencia-les protejan la vulnerabilidad sin crear unasituación de dependencia. Las intenciones

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de las políticas neoliberales eran las de mer-cantilizar los bienes y servicios, así comosegmentar la capacidad de acceso a los mis-mos, dejando para los más pobres una ofertade calidad mínima que se entrega como fa-vor. Aún cuando no sean las mismas inten-ciones las del actual gobierno, en cualquierintervención de carácter asistencial dirigi-do hacia las personas víctimas de la exclu-sión social, existe el riesgo de estar repro-duciendo el mecanismo de estigmatización.Lo cierto es que hoy las relaciones cliente-lares son parte de una situación heredadaen una población que requiere medidas es-peciales si se pretende lograr un trato igualen cuanto al goce de sus Derechos Huma-nos. El enfoque del combate a la pobreza,no es el enfoque adecuado para superar laexclusión social. Si sólo nos conformamoscon la reducción de las cifras de pobreza,seguiremos mirando para otro lado mien-tras se profundiza la fractura social.

La existencia de estos problemas no im-plica un enjuiciamiento que descalifique algobierno. Cada día más, resulta indiscuti-ble que es una obligación del Estado reali-zar un diagnóstico que releve los problemasy les dé difusión pública. Sin embargo, estaera una práctica inexistente en el Estado ysi bien es incorporada en el discurso delactual gobierno, sigue presentando una re-sistencia que apela con frecuencia a un dis-curso de justificación y que percibe el seña-lamiento desde la sociedad civil como opo-sición. Este tipo de proceder obedece alparadigma de la confrontación político par-tidaria entendida como juego de costospolíticos. Sin embargo, la perspectiva deDerechos Humanos tiene una racionalidad

diferente y constituye un nuevo paradigmaemergente que va ganando terreno en losdiversos actores del Estado y de la sociedadcivil. Desde esta perspectiva, las críticas, elseñalamiento de problemas y el cuestiona-miento de las políticas públicas, deberíantomarse como una colaboración para elmejor logro de sus fines esenciales, que noson otros que los de garantizar la más plenarealización de los Derechos Humanos detodas las personas que se encuentran den-tro de su jurisdicción. El Estado necesitadiagnosticar acertadamente los problemaspara adoptar medidas que sean eficientesen darles respuesta.

En el caso de la población que ha pade-cido y padece aún hoy la exclusión social,el Estado tiene un problema de muy difícilabordaje. En primer lugar porque la segre-gación social en guetos urbanos configurapautas culturales y rasgos de identidad quetienden a reproducirse intergeneracional-mente. Las políticas públicas no puedenrenunciar a transformar estas identidadespor ejemplo en cuanto a hábitos alimenta-rios o trasmitiendo valores e ideales propiosdel proyecto de sociedad integrada a la queaspiramos como país. Pero esta transforma-ción no puede ser el resultado de una im-posición que parta del desconocimiento dela identidad y las aspiraciones de las y losdestinatarios de las políticas. Su condiciónde sujetos de derechos no es reconocida sisólo se le concibe desde la carencia y comoreceptor pasivo de una prestación social. Sucondición de sujeto de derecho se concretaen relación a una obligación del Estado porla cual este debe adoptar medidas que trans-formen las causas de la exclusión y promue-

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van el desarrollo de potencialidades quefueron bloqueadas por la situación de ex-clusión. Pero en relación a estas medidastiene además el derecho a participar en sudiseño opinando, accediendo a informacióny monitoreando su cumplimiento.

Algunas pistas más

Además de este aspecto, hay algunasotras pistas a considerar para pensar las ca-racterísticas que posibiliten que las políti-cas públicas no reproduzcan la lógica de laestigmatización y la segregación social. Hayque recomponer la integración entre dife-rentes estratos socioeconómicos, es decirrevertir los procesos de segregación, residen-cial, educativa etc. ¿Qué políticas podríanhacer que personas de diferentes estratossocioculturales convivieran en los mismosbarrios, que compartan los espacios públi-cos, los centros educativos?

Por otra parte, atender las situaciones demayor rezago con respecto a los estándaresmínimos de dignidad requiere una inver-sión mayor de recursos económicos, en elmarco de una política universal que tam-bién tiene que estar financiada. Sería unerror pensar que para no estigmatizar nohay que invertir más recursos ni adoptarmedidas especiales dirigidas a la poblaciónmás vulnerada en sus derechos. A diferen-cia de las políticas focalizadas, no se tratade realizar una política de nivel mínimoaceptable y gratuita para pobres, sino unplus sobre la política general. Una segmen-tación de la calidad de la oferta, al revés delo que impusieron las políticas neolibera-les; no una educación o una salud pobrepara pobres, sino un reforzamiento del ser-

vicio educativo o de salud que es parte de lareparación que se busca con la política. Peroa su vez, respuestas para aquellos que lasnecesiten, no por sus niveles de ingresos,sino por su necesidad efectiva.

Una política con estas característicasimplica un aumento de la inversión. Estonos remite a la pregunta sobre la sustenta-ción de sus costos. Parece claro que no sefinancia sólo esperando el crecimiento eco-nómico; al menos no se logra ni en el cortoni en el mediano plazo. Necesariamente re-quiere opciones que recorten inversiones enotras áreas o que recauden más a través delos impuestos. Esto implica afectar intere-ses y oponerse a concepciones arraigadas.Seguramente, el Impuesto a las Retribucio-nes de las Personas Físicas debe gravar másal capital de lo que hoy lo hace, pero tam-bién a los asalariados de mayores ingresos.También hay diferencias entre los montosde las jubilaciones y es probable que aúndeban gravarse más las más altas. Hay ru-bros de inversión que deberíamos pregun-tarnos si deben seguir existiendo. ¿Tiene queexistir un ejército en nuestro país? Los gas-tos crecientes en seguridad interna tambiénhan sido la expresión de los procesos deexclusión social. El otro, el de otra clasesocial, es un extraño y una potencial ame-naza y no un vecino. Los códigos de convi-vencia y de solidaridad se fueron destruyen-do progresivamente y a los jóvenes de losestratos de menores ingresos, prácticamen-te se los acorrala para que desarrollen carre-ras delictivas. ¿Vamos a seguir gastando enconstruir más cárceles, que no hacen sinooperar para reafirmarlas? ¿Seguiremos dan-do una respuesta al síntoma que es partedel mecanismo que causa la enfermedad?

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En setiembre de este año se presentaronlos datos del Informe de Coyuntura del Ob-servatorio Montevideo de Inclusión Social1.Los datos dan cuenta de la evolución de lapobreza y la indigencia en la ciudad deMontevideo, discriminando la informaciónpor barrios. En este artículo extractamosalgunas de las consideraciones y de los da-tos que allí se presentan. La primera con-clusión es que “La pobreza y la indigenciaen Montevideo, han descendido desde el2004 a la fecha. Hacia finales de 2006 ha-bía 107.000 pobres menos y 34.000 indi-gentes menos que en el año 2004”.

Este descenso de la pobreza y la indi-gencia conlleva un triple fenómeno carac-terizado por:• Una importante disminución de la indi-

gencia, que se redujo a la mitad en dosaños. En este caso, en los barrios más po-

La exclusión social en cifrasbres ésta ha descendido un 60% en pro-medio coincidiendo con la concentra-ción del Ingreso Ciudadano en esos ba-rrios.

• Un muy rápido y contundente descen-so de la pobreza en los barrios de secto-res medio y medio alto de la ciudad(zona costera y ciudad consolidada) queoscila entre un 40% y un 65% muy su-perior al promedio de la ciudad que seubicó en un 13,8%.

• Una continuación de la concentraciónespacial de la pobreza en pocos barriosde la capital, en un proceso que ha sidoconsistente desde al menos el año 2001a la fecha.

En suma, la indigencia concentró sudescenso en la periferia de la ciudad, parti-cularmente en la zona oeste y noreste don-

1 Fabiana Espíndola y Gustavo Leal, Observatorio Montevideo de Inclusión Social, Informe de Coyuntu-ra, setiembre 2007.

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de se encuentran los barrios más pobres. Lapobreza tuvo un descenso más acelerado enlos barrios de clase media y media alta. Cabeconsignar que de todas formas, tanto la in-

digencia como la pobreza descendieron enforma casi generalizada en todos los barriosde la ciudad”.

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Como se ve la reducción ha sido muyrápida sobre todo en el año 2006, no obs-tante lo cual las cifras continúan aún sien-do superiores a las del año 2002, tanto enpobreza como en indigencia. La reducciónfue más pronunciada en los barrios de clasemedia y alta. En estos barrios la disminu-ción de la pobreza disminuyó entre un 33%y un 68% mientras el promedio de la ciu-dad fue del 13,8% en el año 2006 en rela-ción al período 2004-2005. El informe decoyuntura analiza al respecto: “En dichaszonas la recuperación económica ha impac-tado en forma evidente. En la medida quelos habitantes de dichos barrios en prome-

dio tienen un nivel educativo mayor y engeneral un capital de relaciones mayor, hanlogrado incorporarse rápidamente al pro-ceso de reactivación económica. Es posiblepensar que la reducción de la pobreza, ope-ró en este primer período en aquellos sec-tores sociales de pobreza reciente que ha-biendo caído bajo la línea de la pobrezadurante la crisis tenían un conjunto de ac-tivos que les permitió aprovechar las opor-tunidades en el marco de la reactivacióneconómica”. En cambio, en los barrios don-de la pobreza descendió por debajo del pro-medio de la ciudad, es donde se concentra-ban en 2006 más del 50% de los pobres.

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La indigencia ha registrado un descen-so muy relevante en Montevideo desde elaño 2005 habiéndose reducido un 50% enun período de tiempo relativamente cor-

to. Cabe consignar que durante el año2004 había en Montevideo 64.000 indi-gentes y a fines del año 2006 se registra-ron 31.000.

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Los datos aportados por el observatoriomuestran que si bien se redujo la pobreza yla indigencia lo cual constituye un resulta-do altamente positivo, otro problema mu-cho más duro es el de la exclusión social yla desigualdad. Una reducción mayor de lapobreza en los barrios de estratos socioeco-nómicos medios y altos, con respecto a lareducción constatada en los barrios máspobres, implica un aumento de la desigual-dad en términos proporcionales. Tambiéneste año el Observatorio Montevideo deExclusión Social presentó los resultados de

la Encuesta sobre Percepción de Exclusión So-cial y Discriminación2 que arrojan datos pre-ocupantes sobre los grados de degradaciónde la integración social que puedan haberseacumulado y que nos convierten hoy en unasociedad mucho más fragmentada, desin-tegrada e intolerante que lo que éramos al-gunas décadas atrás. La encuesta pregunta-ba: ¿Cuál de estas personas preferiría no te-ner como vecinos o familiares? Entre lasdiferentes opciones presentadas las más ele-gidas fueron personas que viven en un sen-tamiento y personas que han estado presas.

La distribución de los resultados respectoa quienes responden que preferirían no te-ner como vecino a alguien que vive en unasentamiento no presenta casi variacionesal considerar las variables sexo, edad o auto-identificación política. El estudio incluyedatos de un índice de tolerancia social res-pecto al cual sí presenta diferencias al con-siderar los distintos estratos sociales y alconsiderar discriminado medio rural y me-dio urbano.

A mayor nivel socioeconómico mayorintolerancia y también mayor intoleranciaen el medio urbano que en el rural. Curio-samente también se observan diferencias,aunque no tan pronunciadas, correlaciona-das con el nivel educativo. Son más intole-rantes las personas con más años de estu-dio. El 73,5% de las personas encuestadaspiensa que hay pocas o ningunas posibili-dades de que los pobres puedan salir de susituación de pobreza en los próximos 5 años

2 Observatorio Montevideo de Exclusión Social, Encuesta sobre Percepción de Exclusión Social y Discri-minación, Tomado de Presentación en Power Point.

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y de estos el 20,9% piensa que no tienenninguna posibilidad. La investigación tam-bién presenta un índice de prejuicio conrespecto a los pobres que arroja casi un 40%de valor alto y casi otro 40% de valor am-bivalente. Por otra parte, la valoración más

negativa de la sociedad uruguaya se presen-ta en las personas de nivel socioeconómicobajo y en los más jóvenes donde aproxima-damente la mitad de las personas expresansu disconformidad.

Índice de Tolerancia Social según años de educación

Índice de Tolerancia Social, según lugar de residencia en Montevideo

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Evaluación de la sociedad uruguaya según edad

Opinión según lugar de residencia en Montevideo¿La sociedad uruguaya es muy, bastante, poco o nada respetuosa de los derechos humanos?

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En los últimos años Gustavo Leal hadirigido o formado parte de distintas inves-tigaciones que, de una u otra forma, hanarrojado elementos muy interesantes paraentender la realidad actual desde la perspec-tiva de la inclusión o exclusión de ampliossectores de la población. A partir de esa ex-periencia le sugerimos que compartiera connosotros/as algunas de las claves más sig-nificativas que deben tomarse en cuenta enel Uruguay actual, y en especial aquellosaspectos que a su juicio deben atendersedesde ahora para construir un país más in-cluyente en un futuro no demasiado lejano.

De acuerdo a las investigaciones en las quehas participado, ¿cuál es la percepción domi-nante en cuanto a la “exclusión social”?

A partir del año 2002 en adelante, yconsolidándose en estos últimos dos años,se ha producido un viraje de la opiniónpublica en cuanto a la situación de la po-breza y de la exclusión a partir de que co-mienza a haber síntomas de un convenci-miento en ciertos sectores de la poblaciónde que los fenómenos de la exclusión y lapobreza no tienen retorno en la sociedad.

“La batalla por la inclusión social nose da en torno a la pobreza, se da en

torno a la desigualdad”Entrevista a Gustavo Leal

Es como el epílogo de una situación que afines de los 80 y principios de los 90 se pusoen discusión sobre el modelo de la sociedadintegrada, que decía que las diferencias so-ciales en el Uruguay eran pequeñas, que nohabía conflictos generacionales, un poco laactualización de lo que Real de Azúa llamó“el país de las medianías”. Eso durantemuchos años estuvo en discusión, pero hayfuertes evidencias de que un sector urugua-yo está sufriendo actitudes cada vez más cla-ras que dan cuenta de que ya no creen en laidea que la integración social sea un esce-nario futuro en el Uruguay.

¿A quiénes te referís?

Por un lado a los pobres, y por otro a losdel sector medio y medio alto, que se re-troalimentan en actitudes. Hay síntomas deque la idea de la sociedad integrada, basadaen la igualdad y la convivencia de los dife-rentes -en el sentido de que vale la pena quemi hijo comparta el espacio público conalguien diferente- están puestos en discu-sión, y yo creo que en el mediano plazo estatendencia es la más desestabilizadora quehay en el país.

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¿Se pueden dar algunos ejemplos de esos sínto-mas?

Por ejemplo en el estudio que hicimossobre la percepción de la exclusión social,hay un 38% de la gente que vive en el áreametropolitana (Montevideo, San José, Ca-nelones, Florida), que no quisiera tener aalguien que vivió en un asentamiento comosu vecino. Hay un 60% de la población queplantea que los pobres lo son porque no tra-bajan lo suficiente, que hay demasiada asis-tencia social y se acostumbran a no traba-jar, es decir, un conjunto de opiniones enrelación a los sectores de pobreza y a lospobres que denotan claramente un cambiode actitud. Ya no hay la mirada compasivahacia los pobres, sino de rechazo, barreras ydistancia.

A pesar de que la gente votó por un cam-bio, con un discurso político con un énfa-sis muy fuerte en los sectores excluidos, hayuna opinión muy consistente incluso entrepersonas que se definen de izquierda, quequieren lejos a los pobres. Ello tiene quever también con un proceso de segmenta-ción muy agudo en la ciudad y en la educa-ción. Cada vez más la población que acce-de a la escuela pública es más homogénea,tiene menos diversidad. Los de los sectoresmedios sacan a sus hijos de los liceos públi-cos apenas pueden. La elite que dirige estepaís a nivel político, empresarial, toma dedecisiones, no manda a sus hijos a liceospúblicos, esos son síntomas claros de quehay un convencimiento de que algunas co-sas en el mediano plazo no tienen retorno.

¿Hasta donde este tipo de percepciones se pue-de analizar en perspectiva histórica? ¿Hay

datos que permitan compararlas con lo queocurría hace 40 o 50 años?

Por un lado no se puede comparar por-que no hay investigaciones; no se puedesaber si la sociedad uruguaya discriminabamás o menos hace 40 años que ahora. Sinembargo, hay otros indicadores que tienenque ver con el uso de espacios públicos, conla heterogeneidad social en los serviciospúblicos, escuelas, liceos, salud, que clara-mente señalan menos mezcla social y me-nos posibilidad que una persona pobre en-tre en relación con personas de otros estra-tos sociales, a nivel del barrio, uso de espa-cios públicos, servicios públicos, liceo, etc.

En el Uruguay seguimos siendo más omenos la misma cantidad de gente que an-tes, las relaciones de medianía se podríanreproducir hoy, porque debemos haber cre-cido 400.000 personas más, en término devolumen. Sin embargo, la sociedad se hasegmentado mucho más. Aquí hay un pro-blema.

De acuerdo a los estudios que se realizan, ¿dón-de y cómo la gente se siente discriminada?

En los espacios públicos, playas, plazas,ramblas y en los lugares semipúblicos comolos centros comerciales, por ejemplo.

A la playa Pocitos los más pobres van ala mañana y no en la tarde como el resto;sienten una discriminación del “no te me-tas”, “no juegues con este niño”; les hacensentir que no deberían estar allí por su for-ma de ser, y en algunos lugares públicos note dejan entrar por la ropa, por “la cara”.Las diversas formas de discriminación sonpercibidas fuertemente, por ejemplo vincu-

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ladas a la apariencia física del individuo; sesienten depositarios de ciertos miedos porparte de los otros.

Por su parte, “del otro lado”, desde lossectores más humildes, hay un resentimien-to acumulado, que surge claro con los estu-dios más cualitativos, por ejemplo en tornoal uso de los servicios sociales. Se percibedesde los sectores con mayor “poder”, des-confianza en la capacidad de ser ciudada-nos de los pobres. En la policlínica, a losprofesionales se les percibe destratando a lossectores más pobres, ubicándolos en un es-tado de invalidez ciudadana. Eso va gene-rando un rencor bastante fuerte, que des-pués se estereotipa, entre otras cosas, en elfenómeno “plancha”.

Ese distanciamiento social marca unafisura de gran profundidad, porque ya escultural, porque comienza a haber estereo-tipos y relatos que tornan difícil el diálogo.Se favorece la idea de que el grupo que esigual a mí es mejor en calidad ciudadanaque el diferente, por lo tanto, valoro las cosasque conozco por el contacto directo de ciu-dadano a ciudadano de cercanía, y no res-cato nada positivo del diferente. Por tantola mezcla, la integración se hace innecesariaya que todo lo que veo del otro es negativo.

Esto es claramente muy diferente a loque ocurría hace 40 o más años en el Uru-guay. Vale la pena destacar que los últimosPresidentes de la Republica, estudiaron enliceos públicos y escuelas públicas dondehabía mezcla, aunque había diferencias so-ciales, pero existía la posibilidad de inte-ractuar con los otros.

Las sociedades que están polarizadas so-cialmente, no sólo son las que tienen mu-chos pobres, sino aquellas que tienen rotoslos canales de circulación social. Lo que estápasando en la sociedad uruguaya es que esoscanales se han roto y no se han reconstruido.

¿Cómo evaluás la percepción del no retornomanifestado por la mayoría de los consulta-dos en la investigación?

Desde el punto de vista político es unaherida en la democracia, porque esa con-vicción se transforma en actitudes, porejemplo el rechazo a que se meta un po-bre en mi barrio; si hay chiquilines delasentamiento que están en la escuela sacoa mis hijos de la escuela; en el espacio pú-blico de la plaza del barrio hay una dispu-ta de quién la usa, cuando unos la tienenotros se van a clubes deportivos, y cosas así.Es un gran problema para la convivenciademocrática.

¿Puede entenderse que ello es irreversible?

Creo que no, la sociedad en el mundomuestra que siempre hay posibilidades decambiar.

En las investigaciones, ¿encontraron otro tipode signos en sentido inverso?

Entre un 30 y 40% de la población tie-ne esas posiciones pero hay otros que no.

Sin embargo, aunque dentro del 60%restante hay una población que se mani-fiesta de otra forma, se enmarca dentro deuna tendencia general del desarrollo urba-no del área metropolitana, donde no hay

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signos claros de que haya habido procesosde retorno con espacios en la ciudad quesean usados de forma heterogénea. No hayplanes de cambio y reorganización urbanaen la ciudad que estén tomando esas claves.Por ejemplo, el Programa de Asentamientoes asentar a la gente de forma más digna enel mismo lugar en el que está. Al mismotiempo, se produce una verdadera exclusiónde carácter inmobiliario en algunas zonasde la ciudad, en Montevideo, con un perfilcada vez más marcado.

Entonces, si bien es cierto que un cam-bio es posible, que el retorno puede ocu-rrir, no hay señales claras de lineamientospolíticos hacia allí. Debemos tener presenteque se puede bajar la pobreza y al mismotiempo aumentar la desigualdad. En Uru-guay durante los últimos dos años ha ba-jado la pobreza y ha aumentado la des-igualdad, particularmente en el interior delpaís.

Precisamente, ¿cómo apreciás el trabajo delMIDES y los planes que se han impulsado?

En mi opinión, las estrategias más defondo en relación a la exclusión pasan portransformar el acceso a los servicios socialesy por poner en el centro de la discusión eltema de la desigualdad, no la pobreza. Si sepone en el centro el tema de la desigualdadse incide para romper el status-quo. Pero esun tema de opciones, al día de hoy no se hapuesto esa opción arriba de la mesa con fir-meza. Hay disputas con respecto a eso, hayvarios proyectos en juego. La tendencia ac-tual es que al fin de este gobierno se habrábajado entre un 30 % y 40% la pobreza, locual, por cierto, es muy importante.

En términos de exclusión social, ¿qué impactotiene?

Es relativo; yo tengo que tener un in-greso de “tanto” por mes para salir de lapobreza; yo tengo que tener un trabajo parasalir, pero desde el punto de vista culturalyo puedo seguir teniendo prácticas que ten-gan que ver con la reproducción de los cir-cuitos de exclusión.

Entonces, ¿dónde debiera estar el énfasis paraapuntar a un cambio más profundo?

Si se coloca en el centro de la política eltema de la desigualdad, deben adoptarsepolíticas que obliguen a los sectores mediosa retornar a los servicios públicos. En tornoa este punto, hay acciones que son contra-dictorias ya que si se siguen focalizandoprogramas en los sectores de alta exclusión,no se logra ese objetivo. El problema es quepara poner en el centro la desigualdad hayque tener políticas universales, focalizandoen algunos territorios, pero teniendo pro-gramas de tipo universal, tratando de quelos adolescentes retornen a los liceos públi-cos. Uno de los principales problemas esque la clase media retorne a los liceos pú-blicos. Si esto sucede es ahí donde se van ahacer atractivos también porque es la clasemedia la que tienen capacidad de presio-nar. Entonces acá hay un tema de calidad,no alcanza con ampliar la cobertura.

¿Qué características se pueden destacar si com-paramos la capital con el resto del país?

En el interior del país es donde el ingresose ha concentrado más; esto tiene que ver

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con el aumento de la renta agropecuaria, lareactivación económica en el campo. Losprecios internacionales entre otras causas,han generado un crecimiento económicogrande y un nivel de acumulación de rentaenorme, que como siempre, no se redistri-buye automáticamente. Al contrario, lo queha habido es una concentración bastantefuerte.

Ahora miramos hacia delante: para que sedetenga este proceso de exclusión social, paraque se dé una reversión, ¿cuáles serían las lí-neas de trabajo a seguir?

Un primer tema es que la sociedad uru-guaya tiene que discutir qué son las políti-cas de población. Uruguay no tiene creci-miento poblacional; hay 10 mil nacimien-tos menos en los últimos 10 años, pasamosde 56 mil a 47 o 48 mil por año. Hay unfenómeno de migración que es estructuralen el Uruguay, pero que tiene que ver conel desánimo de los jóvenes y de la gente conmejor nivel educativo. Este proceso de po-larización en la sociedad por un lado sepuede ir atacando si uno tiene políticas depoblación, por ejemplo con estímulos so-bre todo hacia los sectores medios, porquees ahí donde la población no crece.

Debe propenderse a equilibrar el creci-miento poblacional, porque además las pa-rejas que no tienen hijos son propensas aemigrar, entonces las políticas de poblaciónhacia los sectores medios operan como unancla de vinculación al país, y es un víncu-lo importante poder tener más niños enUruguay.

Pero además, el crecimiento de la pobla-ción atendería uno de los problemas que

tiene Uruguay que es el dinamismo de mer-cado. Ese dinamismo tiene que ver con unempobrecimiento cultural de la sociedad,un empobrecimiento de oportunidadesTambién con la capacidad de tener masacrítica de gente joven, dinámica, educada,que pueda despertar al Uruguay en proce-sos de innovación fuerte, de más trabaja-dores calificados.

Un segundo aspecto esencial consiste endesarrollar una política fuerte en relaciónal desarrollo infantil. En Uruguay, se puededecir que el 45% de los niños nace bajo lalínea de pobreza, pero también ello puedeverse de otra manera: señalando que la ma-yor parte de los uruguayos pasaron su in-fancia en la pobreza. Eso implica que susniveles de crecimiento y desarrollo psico-motor están dañados. Acabamos de cons-tatar que en el Departamento de Canelo-nes un 30% de la población exhibe retrasoen el crecimiento: un 20% de niños de 0 a4 años tiene retraso psicomotor y un 11%con rezago; es decir, no tienen la capacidadde desarrollar las habilidades psicomotorasque le corresponden al tramo de edad delniño, ni al tramo anterior. Un niño con 18meses de edad se espera que ya camine, ysin embargo, ese niño no camina; tampocoaccede al mundo del lenguaje simbólico alque accedería un niño normal. Luego, a los7 u 8 años tiene muchas dificultades paraaprender; no desarrolla de manera tempra-na su capacidad de lenguaje, que es unaherramienta de inclusión social clave.

Poner en el centro del debate la necesi-dad de tener políticas vinculadas al fomen-to del desarrollo infantil, del lenguaje, es

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pensar una lógica distinta a las tradiciona-les. Las políticas de población, las vincula-das a los temas del crecimiento y el desa-rrollo infantil, las políticas relacionadas almejoramiento de la calidad en los servicios,requieren mayor atención y coordinación.Aquí hay un problema de cobertura y cali-dad. La cuestión de la calidad no es partede la cultura de los servicios sociales en elUruguay; hay cultura de cobertura, pero node la calidad y eficiencia.

En el mediano plazo, otro tema esenciales la formación media en el Uruguay, quees otro de los puntos de las anclas de exclu-sión social.

El país no ha logrado revertir ese pro-blema de universalizar el acceso en calidady cantidad de años de la educación media,que en algún momento fue mucho mejorpor su enfoque universalista en la forma-

ción. Actualmente el número de jóvenes queno estudian ni trabajan llega al 17 o 18%de la población, un número demasiado ele-vado, que cuestiona cualquier estrategia deinclusión social.

Otro eje necesario de atender se relacio-na con las políticas de reordenamiento ur-bano.

Si no hay un esfuerzo por evitar el aisla-miento de los sectores medios, evitar la“fuga” de la ciudad, de los servicios públi-cos y espacios sociales, tendemos un serioproblema en el mediano plazo.

La batalla por la inclusión social no seda en torno a la pobreza, se da en torno a ladesigualdad y hay que incorporar a los sec-tores medios. En el momento actual, nodeben ser los sectores medios los posterga-dos en el reparto, sino aquellos más ricos.

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El Comité de Dereclos Económicos So-ciales y Culturales dice en su ObservaciónGeneral Nº 13 al Pacto Internacional deDESC: “La educación es un derecho humanointrínseco y un medio indispensable de reali-zar otros derechos humanos. Como derecho delámbito de la autonomía de la persona, la edu-cación es el principal medio que permite aadultos y menores marginados económica ysocialmente salir de la pobreza y participarplenamente en sus comunidades. La educa-ción desempeña un papel decisivo en la eman-

El derecho a la educacióny la fractura de la sociedad uruguaya*

cipación de la mujer, la protección de los ni-ños contra la explotación laboral, el trabajopeligroso y la explotación sexual, la promo-ción de los derechos humanos y la democracia,la protección del medio ambiente y el controldel crecimiento demográfico. Está cada vez másaceptada la idea de que la educación es unade las mejores inversiones financieras que losEstados pueden hacer, pero su importancia noes únicamente práctica pues dispone de unamente instruida, inteligente y activa, con li-bertad y amplitud de pensamiento, es uno de

* Autor: Fernando Willat, Coordinador Nacional de SERPAJ Uruguay, integrante de la Coordinación delCapítulo Uruguay de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo.

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los placeres y recompensas de la existencia hu-mana.”1

En nuestro país, la vulneración de estederecho recae especialmente sobre la pobla-ción que padece también las más graves vio-laciones de la integralidad de sus DerechosHumanos. Esto ocurre porque durante dé-cadas han operado en forma sistemáticaprocesos selectivos de exclusión que han idosegregando a la población de menores in-gresos y limitando sus posibilidades de ac-ceso a la estructura de bienes, servicios yoportunidades disponibles en la sociedad.

Al analizar la situación de cada derecho,pueden detectarse mecanismos concretosque operan generando los procesos sistemá-ticos de exclusión, así como los logros y li-mitaciones de las medidas adoptadas pararesponder a los problemas. Esto resulta par-ticularmente notorio al analizar el derechoa la educación. Como los niveles educati-vos alcanzados se estratifican socialmente,resulta significativo observar qué políticashan logrado avances en los objetivos edu-cativos de determinados niveles y cuáles sonlos núcleos duros de los problemas respec-to a los cuales las políticas resultan inade-cuadas o incluso se constituyen en parte delmecanismo de exclusión. En este artículono analizaremos la educación terciaria, queen un estudio más completo debería serconsiderada especialmente por su relevan-cia en el desarrollo de la sociedad. Este artí-culo intenta en cambio identificar los pro-blemas más graves vinculados a la expul-sión del sistema educativo que convergenjunto a otros factores a generar un fenóme-no de exclusión social.

Por supuesto que es esperable en unasociedad, que no todas las personas alcan-cen los mismos niveles de estudio, pero des-de la perspectiva de los Derechos Huma-nos existe un nivel mínimo, que aunque noestá determinado en términos absolutos yque varía para cada momento histórico,marca un parámetro por debajo del cualresulta una situación inadmisible. Asimis-mo, se definen otros estándares superioresal mínimo en relación a los cuales las socie-dades se fijan metas para lograr una pro-gresiva superación de los mismos. Si bienno existe un parámetro objetivo para fijarestos niveles, es claro que los progresos quevan lográndose en los diversos países mar-can una referencia con la que compararse.Por otra parte, los Estados en forma indivi-dual o en el marco de acuerdos multilatera-les como podrían ser las Metas del Mile-nio, definen los valores que se comprome-ten a alcanzar en plazos definidos. En Uru-guay, el ciclo básico de la enseñanza mediaes obligatorio, lo que refleja una valoraciónrespecto a ese estándar como un mínimoindispensable. Por otra parte, nuestro paísque había tenido una situación de privile-gio dentro de los países de la región respec-to a sus niveles educativos, ha ido quedan-do relegado en la región en lo que respectaa la cantidad de años de estudio de su po-blación.

“En efecto, alrededor de 2005, los relati-vamente bajos porcentajes de la población de25 a 59 años (núcleo de la población econó-micamente activa) con primaria incompletalo ubican en tercer lugar, después de Panamáy Argentina, entre el pequeño grupo de países

1 Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Observación General 13 al PIDESC.

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que, por haber logrado abatir tempranamen-te las tasas de analfabetismo, son consideradospioneros en la educación en América Latina.En cambio, Uruguay se ubica en la región endécimo lugar después de Argentina, Bolivia,Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Pa-namá, Paraguay y Perú, en cuanto a la po-blación del mismo grupo de edad con más de13 años de educación.”2

En el año 2006 la cifra de jóvenes de 20años, que residían en localidades de más de5.000 habitantes, que declararon habercompletado 12 años de educación formal,era la misma que en 1998 presentaba paraUruguay el Panorama Social de AméricaLatina (CEPAL, 2000). Ya en aquella épo-ca, llamó la atención que nuestro país seubicaba entre los 14 países de los cuales sedisponía de información, sólo superando aBrasil. Para Uruguay la cifra de quienes ha-bían completado estudios secundarios eradel 36% mientras que para Chile ya enaquel momento era cercano al 70%. Ochoaños después Uruguay continúa estancadoen relación a este indicador.3

Es precisamente en el ciclo básico deenseñanza secundaria donde comienza aproducirse un quiebre respecto a los logrosde universalización de la cobertura. Y setrata de un quiebre que de ningún modopuede considerarse parte de la libre elec-ción respecto a la decisión de continuar oabandonar los estudios, sino como un fra-caso del sistema en el que se sustenta la re-producción de la pobreza y la exclusión so-cial.

Primaria: un nudo que se vadesatando pero llega a un puntoenmarañado

Aún distando mucho de una situaciónideal, el subsistema de enseñanza primariapresenta mejores resultados en cuanto ahaber comenzado a dar respuestas adecua-das a la población más pobre, mientras queen la enseñanza secundaria y técnico profe-sional, los resultados muestran no solo lainsuficiencia de las respuestas sino la parti-cipación sistemática en los mecanismos deexclusión que aún persisten.

La enseñanza primaria en las últimasdécadas, ha logrado importantes avances enla cobertura de educación inicial, en el egre-so del ciclo primario, así como en los nive-les de aprendizaje alcanzados. Esto ha im-plicado en general una mejora en el accesoa la educación de aquellos niños que pro-vienen de hogares más pobres. Sin embar-go, aún persisten problemas graves que afec-tan especialmente a estos niños, tales comola deserción, el rezago, el abandono inter-mitente, la baja asistencia, la impuntuali-dad o la inscripción escolar tardía. Mien-tras que en las escuelas de contexto socio-cultural muy desfavorable la repetición en2006 alcanzó el 10,6%, la misma ascendióa 3,2% en las escuelas de contexto muy fa-vorable. La asistencia insuficiente fue de9,6% para las escuelas de contexto muydesfavorable frente al 4,2% en las de con-texto favorable. El abandono intermitenteinsuficiente de 1,5% para las escuelas decontexto muy desfavorable frente al 0,4%en las de contexto favorable.4

2 UNFPA, PNUD, INE, Ruben Katzman y Federico Rodríguez, Situación de la Educación en el Uruguay,análisis de los datos de la encuesta nacional de hogares ampliada de 2006.3 Ibidem.4 ANEP, Proyecto de Presupuesto. Sueldos, Gastos e Inversiones 2005-2009. Propuesta de ANEP. Enwww.uruguayeduca.edu.uy/anep/presupuesto/presupuesto.htm (10 de noviembre de 2007).

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Las Escuelas de Tiempo Completo cons-tituyen una política pública aplicada desde1994 dirigida a los niños de nivel socioeco-nómico más bajo. Los resultados educati-vos en estas escuelas resultan muy positi-vos, sin embargo, en conjunto, este tipo deescuelas atienden apenas al 35% de los ni-ños que sufren situaciones de pobreza en elpaís, sin considerar los niños de 4 y 5 años.Si se incluye a éstos, lograr la cobertura to-tal de los niños pobres en este tipo de es-cuelas, requeriría multiplicar por ocho lacobertura actual de esta población, pasan-do de 250.00 niños que hoy son atendidospor esas escuelas a 200.000 niños que cons-tituyen la población destinataria de estapolítica. El desafío se presenta más eviden-te si se tiene en cuenta que mientras la ma-trícula en educación inicial presentó un cre-cimiento sostenido en el período 1995-1999, el mismo se ha detenido a partir deese momento y está decayendo en los últi-

mos años especialmente en la oferta públi-ca. Este hecho se asocia especialmente alestancamiento en la tasa de asistencia de losniños en situación de pobreza, lo que señalaque los logros de las políticas aplicadas esta-rían llegando a los techos de sus posibilida-des al enfrentarse a un núcleo más duro delproblema. Asumir realmente el desafío re-querirá nuevas medidas para lograr la efecti-va universalización del acceso incorporandoa niños de contextos de extrema pobreza.5

Los problemas de la enseñanza primariatambién responden a dinámicas del propiosistema que por insuficiencia de estímuloscrea condiciones de mayores carencias en loscentros educativos que necesitarían mayoresapoyos. Una de las medidas adoptadas des-de la política educativa, que constituye unode los pocos casos de estímulo, es el de unamejora en las remuneraciones de quienestrabajan en escuelas de contextos sociocul-turales críticos. Quienes ejercen la docencia

5 Ibidem.

Tomado de: MEC, Anuario Estadístico 2006.

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perciben una partida fija que compensa dosjornadas mensuales en días sábados; losmaestros de aula que cumplen docencia di-recta reciben un 7,5% adicional. Sin embar-go, el sistema de asignación de cargos y lainsuficiencia de los estímulos para trabajaren las escuelas de contexto crítico hacen quelos maestros con menos experiencia ingresenpredominantemente a las escuelas más difí-ciles que son en general, las de nivel socioeconómico bajo. La falta de estabilidad delos docentes en estas instituciones alcanza amás del 60% y la mayoría de los directorescambian de centro cada 1 ó 2 años. Estasituación afecta la posibilidad de conformarun equipo docente estable y construir unvínculo con las familias de los alumnos asícomo la consolidación de un proyecto decentro y una cultura institucional.6

En todos los niveles, incluida la educa-ción primaria, los logros educativos se estra-tifican según nivel socioeconómico de losalumnos, lo que señala un déficit de partida,pero también una acumulación de ese dife-rencial al recorrer los cursos sucesivos delsistema educativo, que se expresan en dife-renciación en las competencias adquiridas,rezago en relación a la edad y finalmentedeserción. Desde una perspectiva de Dere-chos Humanos, los logros del sistema edu-cativo deben evaluarse en función de su ca-pacidad para reducir las diferencias de ori-gen sin reducir la calidad de la educación yel logro de las políticas educativas por sucapacidad para avanzar hacia ese objetivo.

Pero a pesar de todas estas carencias delsubsistema de educación primaria que ca-racterizan la situación presente, deben seña-larse los logros de las políticas aplicadas

cuando se observa la evolución en el tiempo.Se ha logrado una reducción de la repeticiónen todos los años desde 2000, especialmentesignificativa en primer año dónde el proble-ma era más grave. Del 20% en 2002, se re-duce al 16,1% en 2005. La mayor reducciónde la repetición se produce en las escuelas decontexto más desfavorable y en general lareducción se ordena de modo inverso alnivel socioeconómico, a mayor nivel so-cioeconómico menor reducción. Tambiénse reduce el número medio de alumnos porgrupo y es en las escuelas de contexto másdesfavorable donde es mayor la reducción.Se ha avanzado en lograr una mayor perma-nencia de los docentes en las escuelas aun-que los niveles de rotación continúan sien-do altos. También se han logrado mejoras enlos niveles de aprendizaje de Lengua y Ma-temática y también estas mejoras han sidomás significativas en las escuelas de contex-to más desfavorable, ordenándose en formainversa al nivel socioeconómico: a mayornivel socioeconómico, menor nivel de supe-ración en los rendimientos.7

Esto evidencia la posibilidad efectiva delograr reducir la desigualdad de origen me-diante políticas adecuadas. No obstante, lasituación actual continúa aún generandouna acumulación en el diferencial de com-petencias que se proyecta hacia un quiebreen la permanencia en el sistema educativoal llegar a la enseñanza media. Pero además,podrían estar apareciendo signos de estan-camiento en la capacidad de la enseñanzaprimaria para reducir la brecha de la des-igualdad. En particular, la repetición enprimer año presenta un leve incrementopasando de 16,1% en 2005 a 16,5% en

6 ANEP, Proyecto de Presupuesto. Sueldos, Gastos e Inversiones. 2005-2009. Propuesta de ANEP. Enwww.uruguayeduca.edu.uy/anep/presupuesto/presupuesto.htm (10 de noviembre de 2007).7 Ibidem.

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2006, luego de cuatro años de reducciónconsecutiva.8 Podría decirse que mientrasel subsistema de primaria presenta aún pro-blemas graves que siguen operando en lareproducción de la exclusión social, las po-líticas adoptadas para corregir estos proble-mas han obtenido logros significativos. Sinembargo, han empezando a encontrar suslímites al toparse con la inadecuación delas medidas para conseguir los logros espe-rados en los niños provenientes de contex-tos de extrema pobreza. Más grave resultala situación al mirar la globalidad del siste-ma educativo, ya que es en la culminacióndel ciclo de enseñanza primaria y al llegar ala enseñanza media, donde se evidencia lafractura de la sociedad uruguaya.

La enseñanza media: el nudoprincipal

Las posibilidades de aprovechamiento yfinalización del ciclo educativo de nivel

8 MEC Anuario de la Educación 2006.9 MEC, Anuario Estadístico 2006.

medio son muy diferentes para los adoles-centes y jóvenes que transitan por el siste-ma de enseñanza media, según su origensocial. Mientras que en los hogares conmayores ingresos, prácticamente todos losjóvenes de 14 y 15 años terminan prima-ria, esta probabilidad desciende al 89,2%para los niños pertenecientes al quintil dehogares de menores ingresos. En la educa-ción media en tanto, la probabilidad de quelos jóvenes de 17 y 18 años provenientesdel 20% de los hogares más pobres com-pleten el ciclo básico de enseñanza alcanzasólo a un 41,9%, mientras que los jóvenesprovenientes del 20% de los hogares conmayores ingresos tienen un 92,3% de pro-babilidades de completarlo. Sólo el 9,8%de los jóvenes de 21 y 22 años del primerquintil logra completar el ciclo de enseñan-za media mientras que en el quinto quintillo hace el 76,7%.9

Tomado de: MEC, Anuario Estadístico 2006.

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La estratificación de los resultados edu-cativos de la enseñanza secundaria urugua-ya la convierten en la más inequitativa detoda América Latina. En Uruguay un 63%del total de alumnos del primer cuartil deingresos abandonan sus estudios en el sub-sistema de enseñanza media, mientras enAmérica Latina el promedio global de quie-nes desertan es del 43% de los estudiantespertenecientes al 25% de los hogares máspobres de la población.10

Las cifras de repetición y abandonomuestran que se registra un empeoramien-to en 2006, por tercer año consecutivo.Estas cifras son especialmente más gravesen primer año y en los liceos de contextosociocultural más desfavorable. Casi unatercera parte de los alumnos de primer añono promovieron el curso en 2006, cifra quealcanza el 41,4% de promedio en Monte-video.11

10 ANEP, Proyecto de Presupuesto. Sueldos, Gastos e Inversiones 2005-2009. Propuesta de ANEP. Enwww.uruguayeduca.edu.uy/anep/presupuesto/presupuesto.htm (10 de noviembre de 2007).11 MEC, Anuario Estadístico 2006.12 ibidem

El primer y el tercer año del Ciclo Bási-co son los momentos en los que se registraun mayor porcentaje de abandono. En losliceos diurnos de Montevideo, en el año2002, 18,4% de los estudiantes provenien-tes del contexto más desfavorable abando-naron el liceo, 14,4% lo hizo en segundode liceo y 21,3% en tercero. Ese mismo año,el 9,9% de los estudiantes de contexto fa-vorable abandonó el liceo en primer año,

8,3% en segundo y 13,1% en tercero. En2006 el 8,6% de los jóvenes de 15 a 20 añosno estudiaba, no trabajaba, no buscaba tra-bajo y no había completado el ciclo básicode enseñanza media. Esta situación evolu-ciona del 7,1% al 8,6% entre 2005 y 2006,a pesar que en ese año los indicadores de laeconomía resultaron tener una evoluciónmuy positiva.12

Tomado de: MEC, Anuario Estadístico 2006.

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La brecha socioeconómica es especial-mente pronunciada entre el primer quintily el segundo. El 30% de los jóvenes de 15años que vive en los hogares del quintil máspobre, no asiste a establecimiento educati-vo alguno. A los 17 años, el porcentaje deno asistencia alcanza 52% y asciende a 67%a los 18 años. En cada uno de estos porcen-tajes corresponde incorporar el rezago poraños de repetición, lo que implica una si-tuación de muy bajos niveles educativos queya no se recuperan. A partir de los 13 añosun grupo de jóvenes de los sectores máspobres comienza un proceso de desafilia-ción al sistema educativo que no puede co-rrelacionarse sólo con los ingresos del ho-gar ya que no se explicaría el quiebre abrup-to con respecto al segundo quintil. El quie-bre cultural generado por la situación deexclusión social se expresa también en unadiferenciación respecto a las metas y valo-res compartidos por el conjunto de la so-ciedad, lo que constituye un elemento ca-racterístico de la dureza del problema. Se-guramente, revertir el daño causado poraños de exclusión, requiere un esfuerzomucho mayor en creatividad y en inversióneconómica que el que requiere sostener unproceso de desarrollo social que se constru-ye sobre metas mínimas de respeto de losDerechos Humanos ya conquistadas.13

En la enseñanza técnica la situación estambién muy grave. En los Cursos Básicosy Cursos de Formación Profesional Básica,el abandono alcanza al 50%, al cabo de losdos años de duración, mientras en los cur-sos de Formación Profesional Superior, elabandono en el primer año alcanza, en al-gunos centros y orientaciones, al 35% de lamatrícula. En los Bachilleratos Tecnológi-

cos en el primer año, sólo el 45% de losque comienzan estos cursos se inscriben enel tercer año, dos años después. Este es undesafío sustantivo en educación media su-perior en su conjunto, reconociendo queeste problema también se observa en losBachilleratos Diversificados de EducaciónSecundaria, donde solamente el 38% de losque cursaron cuarto año se inscribe en sex-to a los dos años.14

A la estratificación de los logros educa-tivos en lo que refiere a repetición y aban-dono, se suman los resultados de las prue-bas internacionales Pisa sobre aprendizajesque reafirman la inequidad del sistema almostrar la correlación de resultados acadé-micos con el entorno socioeconómico delos estudiantes. Los resultados de las prue-bas PISA muestran que Uruguay es un paísaltamente inequitativo en relación a los lo-gros en competencias de Lectura y Mate-mática. De hecho, es el país con mayor dis-tancia en los resultados de sus mejores ypeores estudiantes en Lectura. Sus mejoresestudiantes están bastante cerca de los me-jores estudiantes de la OCDE y bastantelejos de los mejores estudiantes de los de-más países latinoamericanos, al tiempo quesus estudiantes con peor desempeño, estánmuy por debajo de los de la OCDE e in-cluso, algo por debajo de algunos países la-tinoamericanos. No ocurre lo mismo conMatemática tan sólo porque el 5% de me-jor desempeño no tiene puntajes destaca-dos. En el contexto de América Latina, Uru-guay alcanza resultados un poco por enci-ma del resto de los países. Sin embargo,aproximadamente el 40% de los alumnosen Lectura y cerca del 50% en Matemáticapresenta niveles de aprendizaje insuficien-

13 ibidem14 ANEP, Proyecto de Presupuesto. Sueldos, Gastos e Inversiones 2005-2009. Propuesta de ANEP. Enwww.uruguayeduca.edu.uy/anep/presupuesto/presupuesto.htm (10 de noviembre de 2007).

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te. Probablemente esto sea la consecuenciade las dificultades de la educación mediapara incorporar efectivamente a los estu-diantes provenientes de los sectores socialesmás desfavorecidos a la actividad educativa.

EL subsistema de enseñanza media pre-senta una serie de características que defi-nen aquellas dinámicas institucionales queestán operando sistemáticamente como par-te de los mecanismos de exclusión social.En el marco del programa Pisa se realiza-ron entrevistas a directores de liceos quie-nes señalaron como las principales razonesdel bajo rendimiento académico de los es-tudiantes, el ausentismo tanto de los alum-nos como de los docentes y la falta de ex-pectativas de los alumnos con respecto alestudio, así como de los docentes con res-pecto a las posibilidades de esos alumnos.Esto tiene consecuencias muy graves en elclima institucional, en la medida que la tó-nica general está dada por el descreimientoen las posibilidades de la educación. Otrade las carencias centrales del subsistema esla insuficiencia e inadecuación de los espa-cios físicos disponibles. La expansión de lamatrícula que se disparó a partir de la déca-da del 70 con la extensión normativa de laobligatoriedad del ciclo básico, no fueacompañada por un incremento de la in-versión acorde al proceso de universaliza-ción promovido. Si bien en la última déca-da se ha intensificado el esfuerzo para supe-rar las carencias locativas, el déficit continúasiendo importante sobre todo si se lo com-para con la situación de la educación prima-ria. Las carencias locativas se manifiestancon mayor gravedad en los liceos de contex-to más desfavorable y se expresan sobre todoen el número excesivo de alumnos por gru-

po. En los liceos de contexto muy desfavora-ble el promedio de alumnos por grupo enprimer año es de 38 estudiantes. La reduc-ción del número de alumnos por grupo enlos años siguientes se debe en gran medida,al abandono de los estudios. El problemase agudiza en el bachillerato en el marco deun proceso de expansión de matrícula si-milar o superior al de ciclo básico.

También son graves las carencias respec-to al estado de conservación de las aulas.En el 45% de los liceos, las aulas están enun estado malo o regular, siendo claramen-te peor en los centros de contexto sociocul-tural muy desfavorable. En efecto, mien-tras que en estos la proporción de centroscon aulas en estado malo o regular es de54%, en los contextos desfavorables dismi-nuye a 46%, en los medios a 43.5% y en elcontexto más favorable desciende a casi40%.

Otro de los problemas estructurales quegeneró la expansión de la matrícula en laenseñanza media es el déficit de docentestitulados. Mientras que en Primaria más del90% posee título habilitante para enseñaren ese nivel y sólo el 0,5% carece de todotítulo a nivel terciario, en Secundaria me-nos del 50% posee título de profesor deenseñanza media y el 25% no posee nin-gún título de nivel terciario. El caso extre-mo se presenta en los profesores de Mate-mática, entre los que sólo un 13% poseetítulo docente.

Los docentes de enseñanza media, peroen general los de los diferentes subsistemastienen muy bajos salarios; uno de los nive-les más bajos de Latinoamérica. Un hogarcuyo único ingreso está constituido por unade las remuneraciones correspondientes al

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profesor de aula de 2do Ciclo, en la catego-ría 4 conformado con 2 adultos o en la cate-goría 7 conformado con 3 adultos, se ubica-ría por sus ingresos debajo de la línea depobreza. Las categorías 3 y 4 representan

respectivamente las situaciones de nivel in-termedio y máximo de la carrera docente.15

En gran medida, como consecuencia delos bajos salarios los docentes de enseñanzamedia trabajan muchas horas en la docen-

Salarios de los docentes de secundaria, según categoría y grado, y línea depobreza (LP). En pesos corrientes y en número de LP. Año 2004.

Fuente: ANEP, Proyecto de Presupuesto. Sueldos, Gastos e Inversiones. 2005-2009. Pro-puesta de ANEP. En www.uruguayeduca.edu.uy/anep/presupuesto/presupuesto.htm (10de noviembre de 2007).

Salarios de los maestros, por categorías seleccionadas y Línea de Pobreza.Año 2004, en promedio. En pesos corrientes.

Fuente: ANEP, Proyecto de Presupuesto. Sueldos, Gastos e Inversiones. 2005-2009. Pro-puesta de ANEP. En www.uruguayeduca.edu.uy/anep/presupuesto/presupuesto.htm (10de noviembre de 2007).

15 Ibidem.

cia, o la comparten con otro tipo de activi-dad remunerada. Casi el 45% de los do-centes que se dedican exclusivamente a la

enseñanza trabajan más de 40 horas sema-nales. En Primaria en cambio, tan sólo un8% de los maestros posee más de 40 horas

117

semanales asignadas. En general la mayoríade los docentes de enseñanza media se en-cuentran asignados a más de un centro edu-cativo y existe un alto nivel de rotación deun año a otro, afectándose así seriamente,la posibilidad de constituir sentido de per-tenencia y planteles docentes estables. Soloun 25% de los profesores de enseñanza se-cundaria trabajaban en el año 2001 en unsólo centro y casi un 36% trabajaban en 3o más establecimientos. La concentraciónde horas en un solo establecimiento y lapermanencia en el mismo, son una condi-ción esencial para consolidar una culturainstitucional, un proyecto educativo de cen-tro y un compromiso con ese proyecto.16

Las carencias materiales del sistema seexpresan en la cultura institucional tal comolo expresa el documento oficial de la ANEP“Así, la permisividad con el ausentismo, latolerancia de la autoridad y de los propios co-legas al dictado insuficiente de clases, la legi-timación de la sobrecarga docente y la inexis-tencia de valores que perciban en el fracasoestudiantil un fracaso docente, son monedacomún en el sistema. La adaptación a la esca-sez se produce mediante la recreación de uncontrato autoridad-docentes que tiende a de-jar fuera de la ecuación al tercer actor: el es-tudiante. La tasa de fracaso estudiantil, repe-tición, exámenes y la percepción por parte delos alumnos de enfrentar evaluaciones para losque no fueron preparados, están sugiriendojustamente esto: el contrato entre estudiante ydocente, pilar necesario del sistema, se encuen-tra devaluado y ha sido desplazado por uncontrato cuyo eje es la tolerancia a la escasezpedagógica justificada por la escasez de recur-sos“.17 Si esto se traslada a la segmentaciónestratificada de las condiciones de trabajo

según el contexto socioeconómico de loscentros educativos, también genera efectossobre la discriminación en la calidad de laoferta educativa, según el nivel socioeconó-mico de los alumnos.

Otro aspecto relacionado con la seg-mentación de la desigualdad social es la di-ferenciación de la calidad de la educaciónentre los colegios privados, los liceos públi-cos y las escuelas técnicas. Las pruebas Pisamuestran los problemas que presenta el sis-tema educativo uruguayo para lograr losaprendizajes en los jóvenes y la dispersiónque existe al comparar los resultados queobtienen según su nivel socioeconómico.Esta comparación marca dos extremos en-tre los resultados de aprendizajes de los co-legios privados y las escuelas técnicas delinterior. Los liceos públicos de Montevideoy Área Metropolitana, y los liceos de lascapitales departamentales obtienen resulta-dos prácticamente iguales. Sin embargo, lasEscuelas Técnicas del interior, de origensocial más desfavorecido, presentan resul-tados educativos mucho más bajos. EnMontevideo en cambio, las escuelas técni-cas e institutos de Montevideo y Área Me-tropolitana que captan matrícula de un es-pectro de sectores socioculturales y econó-micos más amplio que en el interior, obtie-nen resultados también muy dispersos. Losliceos públicos de las ciudades menores, aúncon un nivel socioeconómico más bajo lo-gran resultados levemente superiores a losde los liceos públicos de las capitales. Es lla-mativo cómo se estructura la segmentaciónsocial con la de los resultados. El gráficomuestra claramente cómo los resultadosdentro de cada categoría de institucioneseducativas se estructura linealmente, lo que

16 Ibidem.17 Ibidem.

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expresa una proporcionalidad directa entrenivel socioeconómico y resultados académi-cos. Pero además, los mejores resultados delos colegios privados cubren un nivel so-cioeconómico que se continúa hacia abajocon la cobertura de los liceos públicos detodo el país. Las escuelas técnicas de Mon-tevideo y el área metropolitana se ubicanen un espectro mucho más amplio que tam-bién estructura los resultados linealmentesegún su nivel socioeconómico y en el seg-

18 Ibidem.

mento más bajo, distanciado en términossocioculturales y de resultados académicos,se posicionan las escuelas técnicas del inte-rior. En las escuelas técnicas de Montevi-deo y área Metropolitana la pendiente de lagráfica es mayor, lo que expresa la mayordesigualdad en los resultados ordenados se-gún perfil socioeconómico en tanto que enlas escuelas técnicas del interior, si bien losresultados son muy bajos están atenuadaslas diferencias.18

La diferenciación de la calidad de la edu-cación pública y privada induce a una lógi-ca de mercantilización de la enseñanza, dón-de la educación de calidad es para quienpuede pagarla. Otra forma en la que se ex-presa esta mercantilización es en la contra-tación de clases particulares, en alumnos de

colegios privados pero también públicos.Según resultados de la Encuesta Continuade Hogares, los jóvenes entre los 16 y 18años declaran en un 50% haber asistido aclases particulares. En los colegios privadosintroduce un nuevo nivel de segmentaciónque se extiende dentro del espectro de jó-

Fuente: ANEP, Proyecto de Presupuesto. Sueldos, Gastos e Inversiones. 2005-2009. Propuesta de ANEP. En www.uruguayeduca.edu.uy/anep/presupuesto/presupuesto.htm (10 de noviembre de 2007).

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19 Secretaría del Rectorado de la Universidad de la República, ALGUNOS TOPICOS SOBRE LA EDUCA-CION EN URUGUAY, una aproximación desde la economía.

venes que asisten a la educación pública,supuestamente gratuita.

En esta situación general, el sistema edu-cativo, aún cuando no responde a una inten-cionalidad conciente, cumple el rol de cla-sificar socialmente operando selectivamen-te la expulsión y la diferencial adquisiciónde competencias, con las consecuencias so-bre la capacidad de acceso a la estructurade oportunidades para satisfacer sus nece-sidades y para definir autónomamente unproyecto de vida. En los extremos de la ex-clusión tenemos a una población joven, sinperspectivas, que por la vía de los hechos,es derivada hacia otro tipo de instituciona-lización, la de las cárceles, en particular lasde adolescentes, las que declarativamente seconsideran centros educativos y de resocia-lización, pero carecen de la mínima organi-zación para siquiera intentarlo, teniendo porel contrario el efecto de reforzar la carreradelictiva de estos adolescentes y jóvenes.

El Gasto público en Educación

El rezago del sistema educativo urugua-yo, en especial en su subsistema de enseñan-za media, tiene una clara relación con elestancamiento de la inversión en educación.

Durante las últimas cuatro décadas, has-ta 2004, nuestro país ha destinado la mis-ma proporción de recursos públicos delPNB a la educación. Uruguay presenta unretroceso en la década del ochenta que nopudo ser recuperado completamente al re-tornar a la democracia y luego un estanca-miento, mientras la inversión en educaciónen la región iba incrementándose. Nuestropaís al cabo de tres décadas, pasa de estarlevemente por encima del promedio regio-nal de América Latina en 1964, a estar pordebajo de la mayoría de los países de la re-gión. El gasto público en educación comoporcentaje del PNB de Uruguay se reduceen este período a las dos terceras partes delpromedio de la región.19

Tomado de: Secretaría del Rectorado de la Universidad de la República, ALGUNOS TOPICOS SOBRE LAEDUCACION EN URUGUAY, una aproximación desde la economía.

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Sin embargo, nuestro país ha tenido du-rante todo este tiempo un nivel de gastopúblico superior al de la región, pero con

una estructura diferente en la que el gastodestinado a la seguridad social aparece sobre-dimensionado respecto a los demás países.

Tomado de: MIDES, Identificación y análisis del Gasto Público Social en Uruguay2002-2005 (Versión Preliminar sujeta a modificaciones).

El gráfico muestra una estructura delgasto estable en la que los gastos en Seguri-dad Social se ubican por encima de los dostercios del total. El 90% se canaliza a travésdel BPS y al interior del organismo, las ju-bilaciones y pensiones son la parte mayori-taria, aunque se aprecia una caída de dospuntos porcentuales en su peso relativo(74,4% en 2002 y 72,4% en 2005), que escompensada por una tendencia creciente del“seguro de enfermedad” (DISSE) que pasade 10,8% a 13,5% del total, esto últimoprobablemente vinculado a los logros en la

formalización en el mercado laboral, que severificaron durante el año 2005.

El segundo componente en importan-cia dentro de la distribución es el gasto eneducación, que a partir de 2003 se ubica entorno a 16% del total del Gasto PúblicoSocial. Si bien en los últimos años se haverificado un leve incremento de la inver-sión en educación, que en términos de ob-jetivo se proyecta a alcanzar el 4,5% delPNB en 2009, esto significa que con unenorme esfuerzo estaríamos alcanzando,recién para esa fecha, niveles que la región

20 MIDES, Identificación y análisis del Gasto Público Social en Uruguay 2002-2005 (Versión Preliminarsujeta a modificaciones).

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ya estaba alcanzando y en el caso de mu-chos países superando, hace diez años. 20

21 ANEP, Proyecto de Presupuesto. Sueldos, Gastos e Inversiones. 2005-2009. Propuesta de ANEP. Enwww.uruguayeduca.edu.uy/anep/presupuesto/presupuesto.htm (10 de noviembre de 2007).22 MEC, Anuario Estadístico de la Educación 2006.

Dentro de los gastos de la ANEP, Pri-maria participa con aproximadamente el

50% del gasto total, con una tendencia le-vemente decreciente. La Educación Secun-daria absorbe cerca del 30% de los recur-sos, y la Enseñanza Técnico Profesional re-presenta alrededor del 10% del total de gas-tos, evidenciando una tendencia claramen-te decreciente en su participación.21

El gasto educativo, presenta un máxi-mo de crecimiento en el año 2001 y a par-tir de allí una tendencia decreciente muyfuerte, que se detiene en 2004, con un leve

crecimiento en 2005. En 2006 en cambio,el incremento de la inversión en educaciónes del 7,5% respecto al año anterior, con loque se recupera el nivel de inversión del año2001.22

Al considerar el gasto en relación al Pro-ducto Bruto Interno o en relación al gastototal del gobierno central, se observan dosevoluciones relativamente distintas.

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Tomado de: MEC, Anuario Estadístico de la Educación 2006

Respecto a la evolución del gasto comoporcentaje del PBI en el año 2006, se man-tiene por segundo año consecutivo un va-lor estable, lo que expresa una voluntadpolítica de incrementar el gasto en educa-ción atado al crecimiento del producto. Sinembargo, esto implica que no se ha recupe-rado los niveles anteriores de gasto comoproporción del PBI y es dudoso que conese ritmo de crecimiento no continuemosrezagándonos con respecto al resto de laregión. Tomando en cambio como referen-cia el gasto del gobierno central, se observauna disminución significativa en el últimoaño.

El gasto ejecutado por primaria en elperíodo 1990-2004, presenta una evolución

creciente a una tasa del 1,7% acumulativaanual, levemente inferior a la que verificael conjunto de la ANEP, de 2% para el mis-mo período. Tomando en cuenta el gastopor alumno, el incremento del gasto entre1990 y 2003 es del 7%. Sin embargo, elgasto por alumno alcanza un máximo en1999 y luego comienza a caer nuevamentehasta ubicarse en la cifra mencionada. Te-niendo en cuenta que en el período consi-derado, entre otras acciones se implementóla ampliación de la cobertura en educacióninicial y las escuelas de tiempo completo, lasituación regresiva del gasto por alumno apartir de 1999 debe llamar la atención so-bre el riesgo que implica para la consolida-ción de las tendencias positivas y la asun-

123

ción de los nuevos desafíos. Si bien entre2003 y 2004 se registra un leve incrementodel gasto por alumno, éste representa el 2%

en un año en que el incremento del PBI fuede casi un 12 %.23

23 ANEP, Proyecto de Presupuesto. Sueldos, Gastos e Inversiones. 2005-2009. Propuesta de ANEP. Enwww.uruguayeduca.edu.uy/anep/presupuesto/presupuesto.htm (10 de noviembre de 2007).

Tomado de: MEC, Anuario Estadístico de la Educación 2006.

Evolución del gasto por alumno de PrimariaEn dólares constantes de 2003

Fuente: ANEP, Proyecto de Presupuesto. Sueldos, Gastos e Inversiones. 2005-2009. Pro-puesta de ANEP. En www.uruguayeduca.edu.uy/anep/presupuesto/presupuesto.htm (10de noviembre de 2007)

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En el cuadro siguiente puede apreciarsela evolución de la asignación presupuestaldel Consejo de Educación Técnico Profe-sional, en niveles absolutos y como porcen-taje del total de gastos de la ANEP. La mis-ma resulta con oscilaciones si se la conside-ra en pesos corregidos por inflación, aun-que nunca supera el nivel de inversión de1987, ubicándose en 2003 en el mismovalor de 1984, el más bajo de la serie. Si seconsidera el gasto como porcentaje del gas-

to total de la ANEP, la evolución resulta cla-ramente regresiva. La Enseñanza Técnica esuna parte muy importante de la EnseñanzaMedia de nuestro país que comparte conSecundaria los problemas que reseñábamosanteriormente, en buena medida agravados,sobre todo en los cursos básicos y en parti-cular en el interior del país. En este senti-do, las medidas a adoptar para solucionarlos problemas del subsistema parecen estarseriamente comprometidas.

Fuente: ANEP, Proyecto de Presupuesto. Sueldos, Gastos e Inversiones. 2005-2009. Propuesta deANEP. En www.uruguayeduca.edu.uy/anep/presupuesto/presupuesto.htm (10 de noviembre de 2007).

Gasto del CETP, a precios constantes de 200y como porcentaje del Presupuesto de ANEP

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Un nuevo paradigma en larelación entre la sociedad civil yel Estado

En suma, los distintos aspectos conside-rados en este diagnóstico configuran unasituación grave en tanto la inversión en edu-cación es insuficiente y no parece fácil incre-mentarla sin afectar la estructura del gastopúblico, especialmente el gasto en seguridadsocial y profundizando las medidas redistri-butivas de la riqueza. Como consecuenciade la insuficiencia del gasto público en edu-cación, nuestro país está quedando rezaga-do en términos relativos en la región y creaa nivel interno, una situación de alta inequi-dad que opera como factor de exclusiónsocial, consolidando una fractura que cuan-to más se profundiza, más costosa será laposibilidad de revertirla. Toda esta situaciónpone de manifiesto que las políticas exis-tentes, encuentran sus limitaciones al lle-gar a la población más vulnerable. Revertirel daño causado a la población más pobrepor la exclusión sistemática a la que se lossometió durante décadas, constituye el grandesafío de nuestro país. Desde una perspec-tiva de Derechos Humanos, garantizar losderechos fundamentales a esta poblaciónaparece claramente como el objetivo prio-ritario a ser abordado. Mientras se han re-gistrado avances importantes en la situacióngeneral, éstos no llegan la mayoría de lasveces al núcleo duro del problema. Losmecanismos de exclusión siguen operandoy las políticas adoptadas suelen ser inade-cuadas. Asumir el desafío va a requerir unainversión mayor y una búsqueda de nuevasrespuestas, más adecuadas que involucrenla participación de las personas afectadas.

El Estado tiene la obligación de adoptarmedidas empleando para ello el máximo delos recursos de que dispone, para lograr pro-gresos en la satisfacción de este derecho entodas las personas, pero especial y priorita-riamente, en la población más vulnerable.No puede decirse que el Estado esté violan-do una obligación contraída en el marco deun tratado de de Derechos Humanos quehaya ratificado, si al evaluar la gestión delsistema educativo se constata una estratifi-cación de los logros académicos según ni-vel socioeconómico de los alumnos. Peroeso no lo exime de obligaciones al respecto.Una de estas obligaciones es la de producirinformación sobre el estado del Derecho ala Educación y definir un plan de acciónpara responder a los problemas relevados.El Ministerio de Educación y Cultura pro-duce un Anuario Estadístico de la Educa-ción que constituye un instrumento fun-damental para relevar los problemas, pro-fundizar en su comprensión y seguir la evo-lución de la situación. También el InstitutoNacional de Estadísticas y la ANEP presen-tan información estadística de fácil accesoy se elaboran documentos de carácter téc-nico que analizan los problemas. Pero ade-más de esos informes técnicos, la ANEPpresenta un documento político24, en el quenos hemos basado en gran medida parahacer este artículo, que releva los proble-mas de la educación en nuestro país y defi-ne los lineamientos estratégicos de las polí-ticas de la educación inicial, primaria ymedia. Este último documento no resultade tan fácil acceso, ya que si bien está dis-ponible por Internet, no aparece una rutaclaramente guiada desde la página de laANEP para llegar a él25. Además de este

24 Proyecto de Presupuesto Sueldos, Gastos e Inversiones 2005-2009. Propuesta de ANEP.25 www.uruguayeduca.edu.uy/anep/presupuesto/presupuesto.htm (10 de noviembre de 2007).

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documento, desde la página web de la Ofi-cina de Planeamiento y Presupuesto, sepuede acceder a los planes estratégicos quesustentan el Presupuesto Nacional en losque se definen objetivos, metas, indicado-res de impacto y productos de cada una delas acciones planificadas a ser ejecutadas porla misma26 .

El acceso a estudios técnicos resulta degran importancia a los efectos de relevar yprofundizar en la comprensión de los pro-blemas; la producción de este tipo de in-formes es una obligación del Estado. Peromás importante aún que la existencia deinformes técnicos, es la existencia de docu-mentos políticos en los que el Estado se hacecargo de identificar situaciones como pro-blemas respecto a los cuales debe asumir laobligación de adoptar medidas. Porque undocumento con estas características no esun documento que se proyecta al debateacadémico, sino que establece una agendaque está correlacionada con los procesos deconstrucción de políticas públicas y por lotanto, incorpora al Estado la obligación decorrelacionar los planes de acción con di-chos problemas.

Tal vez parezca evidente que el procederdel Estado debe transitar por asumir undiagnóstico en el que se agenden los pro-blemas a los que debe dar respuestas; queluego debe definir planes de acción conmetas, plazos, indicadores de impacto, pro-ductos y líneas de base a la vez que explici-tar el presupuesto asignado para ejecutar-los y, que finalmente debe rendir cuentassobre la ejecución de dichos planes. Tal vezresulte igualmente evidente que el Estadodebe garantizar el fácil acceso de toda la ciu-dadanía a la información de los diagnósti-

cos, los planes de acción y las rendicionesde cuentas, así como promover y garantizarla posibilidad de la participación de la so-ciedad civil con carácter consultivo, en cadauna de estas instancias, al relevar los pro-blemas, al diseñar las respuestas y al moni-torear el cumplimiento de los compromi-sos asumidos por él en el marco de los pla-nes de acción.

Sin embargo, estos procedimientos noson aún una práctica generalizada ni con-solidada, ni está tampoco afianzada la rela-ción entre la sociedad civil y el Estado, quela misma requiere. Esta perspectiva estabamucho menos presente hace 10 años. Losavances en esta dirección resultan lentos einsuficientes para nuestra escasa pacienciade simples mortales, pero en perspectivahistórica, me atrevo a afirmar que está ocu-rriendo un cambio de paradigma que con-lleva un proyecto de construcción de ciu-dadanía mucho más radical basado en laperspectiva de Derechos Humanos. Haceapenas veinte años comenzó a construirsela perspectiva de las obligaciones positivasdel Estado en el marco de la conceptualiza-ción de la exigibilidad de los Derechos Eco-nómicos Sociales y Culturales. Se trata deun nuevo paradigma de gran potencia quese abre camino transformando nuestrasprácticas y nuestras subjetividades. Por su-puesto que encuentra resistencias y enemi-gos, pero cada día resulta más difícil soste-ner que algunas prácticas no deban conver-tirse en obligaciones del Estado y cada vezresulta más difícil ocultar su no aplicación.

Es necesario consolidar el camino ini-ciado por el que se explicitan los planes es-tratégicos de toda la administración públi-ca asociados al Presupuesto Nacional y se

26 Proyecto de Rendición de Cuentas 2006. Período de Gobierno: 2005-2009. Tomo VI-2 ”Planes Estraté-gicos de Gestión 2005-2009 Versión 2007 y Planes Anuales de Gestión años 2007 y 2008. Incisos de laAdministración Central y Organismos del artículo 220 de la Constitución. www.opp.gub.uy/doc/rendición/Tomo_VI-2_CON _INDICE.pdf (10 de noviembre de 2007).

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facilita su acceso público colocándolos enInternet. Es posible señalar múltiples caren-cias técnicas en su formulación y la falta deuna clara articulación con los problemasrelevados y los lineamientos estratégicosdefinidos en el documento de ANEP. Sinembargo, el solo hecho de que existan y seande fácil acceso abre posibilidades para queestas carencias se superen.

El Documento que la ANEP presentaen el marco del Plan Estratégico asociadoal Presupuesto Nacional contiene un buendiagnóstico de los problemas relativos alDerecho a la Educación en Uruguay, peroque comienza a debilitarse a medida que sedebe ir concretando como plan de acción.Pero la debilidad responde no solo a fallastécnicas, sino a una débil incorporación delnuevo paradigma. No hay una explicitaciónde la importancia del informe de ANEP niuna clara ruta de acceso vía Internet; no se

explicita tampoco la articulación a travésde las asignaciones presupuestarias -a talpunto que son rutas en páginas de diferen-tes organismos del Estado-, ni están claroslos procedimientos de rendición de cuen-tas, ni las formas en las que la participaciónde la sociedad civil se articula con los pro-cesos de construcción y monitoreo de losplanes estratégicos.

Más lejos aún está la práctica de la par-ticipación de la sociedad civil en los proce-sos de construcción de políticas públicas;sin embargo, cada vez más la participaciónes un estándar indiscutible y se generan es-pacios que intentan habilitar su posibilidad,encontrándose con las dificultades de unaimplementación que requiere metodologías,protocolos y constitución de actores que aúnno están consolidados. El Debate Nacionalsobre la Educación que se realizó el añopasado, constituye una experiencia intere-

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sante de participación ciudadana. El obje-tivo del mismo era “promover una reflexióncolectiva en la que la ciudadanía pudiera par-ticipar para examinar los problemas actuales,proponer las orientaciones generales que laeducación ha de tener en el futuro y sugerirlos medios para lograr que las condiciones ma-teriales y profesionales de la educación se ade-cuen no sólo a las aspiraciones actuales del pue-blo uruguayo, sino también a una visión es-peranzada y solidaria de nuestra futura socie-dad”. El proceso culminó con la realizaciónde un Congreso Nacional de Educación quefue un espacio de síntesis y definición deldebate ciudadano e instancia de elaboraciónde bases para una ley de educación.

Este año se presentó el informe final conlos aportes de las Asambleas Territoriales,aportes documentales y las resolucionesaprobadas por el Plenario del CongresoNacional de la Educación. El material cons-tituye un insumo que debería ser tomadoen cuenta al definir los diagnósticos y laspolíticas educativas. Sin embargo, hoy losprocesos de definición de políticas correnpor un camino y el debate por otro carrilparalelo. Lograr que estos procesos se en-cuentren, requiere articular los insumos del

debate con la construcción de los planesestratégicos, para lo que se requiere un es-fuerzo específico con una metodología pre-cisa que implique llegar a expresar por par-te del Estado qué de lo propuesto se tomóy qué no, así como por qué se descartó aque-llo que no fue tomado. El Estado tiene laprerrogativa de decidir sobre las políticaspero debe rendir cuentas acerca de cómoutilizó los insumos del debate y cuáles sonlas razones que fundamentan las opciones.El proceso del Debate Educativo quedómuy asociado al proyecto de ley de educa-ción lo cual es una perspectiva demasiadolimitada. Pero además, el anteproyecto deley de educación presentado por el PoderEjecutivo, ha sido cuestionado por los gre-mios de la educación por no contemplarlas resoluciones del Congreso. El riesgo deimplementar procesos participativos que nose visualicen como eficaces para aportar ala construcción de políticas públicas, es quepuede llevar al descreimiento en este tipode prácticas, al verlas como instancias depseudo participación, que las autoridadesgeneran para legitimar decisiones que yatienen tomadas y que no van a modificarsepor la opinión de la gente.

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En la edición anterior de “DerechosHumanos en el Uruguay. Informe 2006”,se presentó un artículo en el que se dio cuen-ta de lo ocurrido durante ese mismo año entorno al “Debate Educativo”, proceso deconsulta popular que finalizó con la reali-zación del 1er. Congreso Nacional de Edu-cación “Maestro Julio Castro”.

Fruto de dicho proceso, existen una se-rie de publicaciones producidas por la Co-misión Orientadora del Debate Educativo,

Propuestas para una nuevaLey de Educación

las que dan cuenta del proceso de discu-sión, así como también de las propuestas ysugerencias emanadas del mismo.

Durante el transcurso del presente año,además –y entre otras cosas-, han tomadoestado público dos anteproyectos de ley, enmuchos puntos antagónicos entre sí. El pri-mero fue realizado por el Ministerio deEducación y Cultura1 mientras que el otro,se realizó en el marco de la Comisión deSeguimiento del Congreso Nacional de

1 Al momento de realizar este artículo este borrador aún no ha tomado estado público de manera oficial.No obstante lo cual, ya ha generado estados de opinión a nivel de los sindicatos de la educación y de lasAsambleas Técnico Docentes; así como también se encuentra publicado en Internet:www.laondadigital.com/LaOnda/LaOnda/359/A1.htm, (desde aquí fue tomado el día 14 de noviembre delpresente, a los efectos de la redacción de este artículo). Cabe destacar que este documento fue solicita-do al Ministerio de Educación y Cultura, quien no lo proporcionó debido a que se trata de un borrador detrabajo aún sujeto a modificaciones.

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Educación “Julio Castro”, compuesta –en-tre otras personas- por quienes integraronla Mesa de dicho Congreso2.

Existen varios puntos de divergenciaentre ambas propuestas, la intención de esteartículo es señalar algunas de ellas, por loque no se encontrará aquí un análisis ex-haustivo de los mismos, sino una contras-tación entre aquellos aspectos que a nues-tro modo de ver son más significativos

Estos borradores están compuestos pordos bloques: lo referido a los Principios,Fines y Cometidos de la educación por unladoy lo que tiene que ver con su organiza-ción, composición y funcionamiento insti-tucional, por el otro. Es en lo relativo alsegundo tipo de componentes que los pro-yectos divergen. Los proyectos presentanpropuestas diferentes de modificación ins-titucional, pero el centro de las divergen-cias se presenta en torno a la Autonomía yel Cogobierno de la Enseñanza. El proyec-to del Ministerio mantiene un esquema enel cual el sistema político decide casi todoslos cargos de dirección del Sistema de Edu-cación Pública. En cambio, el proyecto dela Comisión de Seguimiento del CongresoNacional de Educación establece mecanis-mos de elección de las autoridades de cadaórgano de gobierno, por cada uno de losórdenes respectivos de cada ámbito del sis-tema, de las que resulta un cogobierno delos órdenes, autónomo del poder político.La no inclusión de una propuesta de Auto-nomía y Cogobierno en el proyecto delMEC ha provocado reacciones de protestade los gremios de la enseñanza que recla-man el respeto al proceso del Debate Edu-

cativo, ya que en las recomendaciones delCongreso Nacional de la Educación éstehabía sido un asunto central.

Organización, composición yfuncionamiento institucional enel anteproyecto del Ministeriode Educación y Cultura

El anteproyecto del MEC establece unaEstructura General y una Estructura Am-pliada. La Estructura General presenta cin-co niveles. De estos cinco niveles el quintocorresponde a la educación terciaria, por lotanto, no se incluye en la ley al definir laestructura del sistema de educación públi-ca ya que la educación terciaria pública com-pete a la Universidad de la República queposee autonomía y cogobierno. Los otroscuatro niveles serían regidos por el Consejode Educación Inicial y Primaria (CEIP), elConsejo de Educación Media Básica (CEMbásico), el Consejo de Educación MediaSuperior (CEM superior) y el Consejo dela Educación Técnica, Tecnológica y Supe-rior (UTU). A estos consejos se agrega elConsejo del Instituto Universitario de For-mación Docente en Educación que tambiénse crearía con la aprobación de esta ley. Es-tos consejos junto al Consejo DirectivoCentral conforman la ANEBG que reem-plaza a la ANEP. El cambio que introducees la separación de la enseñanza secundariaen dos subsistemas y saca de la órbita de laUTU cursos de enseñanza básica tales comoel Ciclo Básico Tecnológico y los CursosBásicos. La Estructura Ampliada por suparte está constituida por la Educación enla Primera Infancia y la Educación No For-mal. En cada centro educativo se crearían

2 Julián Masón, Gilda Manfrini, Aníbal Merino, María Jesús Braña, Lucía Pastore, Marcelo Piñeiro.

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Consejos de Participación integrados porestudiantes o participantes, educadores odocentes, referentes familiares y referentesde la comunidad.

A los efectos de la coordinación del sis-tema, el anteproyecto crea la ComisiónNacional Coordinadora de la Educación yel Consejo Coordinador del Sistema Na-cional de Educación Pública. La ComisiónNacional Coordinadora de la Educaciónestaría integrada por el Ministro de Educa-ción y Cultura, el director de Educación delMEC, el Rector y dos integrantes del CDCde la UDELAR, el presidente de ANEBG,los directores generales de los consejos an-tes mencionados, los directores del ConsejoNacional de Educación en la Primera Infan-cia y del Consejo de Educación No Formal,el Director Nacional de Deportes, dos repre-sentantes de la educación privada, inicial,media y técnico-profesional y un represen-tante de la educación universitaria privada.El Consejo coordinador por su parte, ten-dría una integración más reducida, confor-mándose por el Ministro, el Director deEducación, El Rector y dos integrantes delCDC de la UDELAR y el Presidente y dosmiembros del CDC de la ANEBG. Se crea-ría también la Comisión Nacional para laEducación en Derechos Humanos y la Co-misión Coordinadora de la Educación Físi-ca. Se institucionalizaría el Congreso Nacio-nal de la Educación con carácter asesor yconsultivo que será convocado por la Comi-sión Coordinadora de la Educación al me-nos una vez en cada período de gobierno.

El Consejo Directivo de la ANEBG es-taría integrado por cinco miembros, desig-

nados por el Presidente de la República ac-tuando en Consejo de Ministros, previavenia del Senado. El presidente del Conse-jo Directivo Central sería designado por elSenado optando por alguno de los propues-tos por el Poder Ejecutivo. Los otros dosmiembros serían electos por el cuerpo do-cente de la ANEBG. Los Directores Gene-rales de los Consejos que forman la ANE-BG también integrarían de pleno derechoel Consejo Directivo Central. A su vez, losmiembros de estos consejos serían electospor un procedimiento similar asegurandotambién la designación de los DirectoresGenerales de entre los propuestos por elPoder Ejecutivo. Dos de los cuatro miem-bros de los consejos de Educación Inicial yPrimaria, Educación Media Básica y Me-dia Superior serían designados a propuestadel Ejecutivo, uno electo por los docentes yotro por los consejos de participación delos centros educativos en representación delos padres. En el caso del Consejo de UTUde sus cinco miembros, dos serían propues-tos por el Poder Ejecutivo para ser designa-dos mediante venia del Senado, uno por losdocentes, uno por los trabajadores y otropor los empresarios.

Organización, composición yfuncionamiento institucional enel anteproyecto Comisión deSeguimiento del CongresoNacional de Educación

El proyecto mantiene la AdministraciónNacional de Educación Pública integradapor el Consejo Directivo, los Consejos deEducación Primaria, de Educación Secun-

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daria, de la Universidad del Trabajo delUruguay y de Formación Docente.

El Consejo Directivo se compondría decinco miembros; un representante docentede cada uno de los Consejos (EducaciónPrimaria, Secundaria, Universidad del Tra-bajo del Uruguay y Formación Docente)designados por una mayoría especial de losmismos y un representante electo por votodirecto por los consejeros no docentes delos consejos.

El Consejo de Educación Primaria esta-ría compuesto por cinco miembros; tres deellos serían maestros, con más de diez añosde ejercicio, efectivos en Educación Prima-ria, electos por sus pares por voto directo,obligatorio y secreto, uno sería funcionariocon más de diez años en el subsistema, y elotro sería representante de los padres, elec-tos también por sus respectivos pares. ElDirector General del Consejo de EducaciónPrimaria sería electo por el Consejo entrelos integrantes docentes del mismo.

Análogamente los consejos de Educa-ción Secundaria y de la Universidad del Tra-bajo del Uruguay estarían compuestos porcinco miembros; tres de ellos serían profe-sores efectivos, con más de diez años de ejer-cicio, electos por sus pares, uno, sería fun-cionario no docente con más de diez añosen el subsistema, electo por sus pares, y unorepresentante de los estudiantes electo porestos. El Director General del Consejo res-pectivo sería electo por el Consejo entre losintegrantes docentes del mismo. En el casodel Consejo de Formación Docente el pro-

cedimiento también es análogo sólo que seagregaría un egresado de Formación Do-cente, electo por sus pares.

En todos los Consejos funcionaríanAsambleas Nacionales, con carácter asesory derecho de iniciativas en temas de Edu-cación General, cuyas resoluciones seránpreceptivas en temas técnico-pedagógicosy Asambleas Nacionales de los Ördenes, defuncionarios no docentes, de padres, de es-tudiantes y de egresados que tendrían ca-rácter asesor y consultivo.

En cada centro educativo funcionaríanasambleas de docentes, funcionarios, padres,estudiantes con carácter asesor y consultivoy para el caso de los Institutos de Forma-ción Docente funcionarían Consejos deInstitutos sobre el modelo del Consejo deFormación Docente, con potestades en laconducción del Instituto.

El Congreso Nacional de la Educaciónse reuniría ordinariamente cada cinco añosy sus resoluciones tendrían carácter orien-tador para los restantes organismos de laANEP, teniendo que elaborar las grandeslíneas de políticas educativas comunes atodo el Sistema Nacional de EducaciónPública, lo que incluye la evaluación e ini-ciativa en la formulación de cambios en lapolítica educativa. Sería convocado cada 5años por el Consejo Directivo de la ANEPy la Universidad de la República y partici-parían de él delegados de todos los órdenesdel sistema educativo con representaciónproporcional de los mismos.

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Para respondernos a esta pregunta reali-zamos una entrevista a la Directora de laDirección Nacional de Derechos Humanosdel Ministerio de Educación y Cultura, Dra.María Elena Martínez.

¿Qué es o qué será el PNEDDHH? ¿De dón-de salen las directrices?

Al finalizar la Década de la Educaciónen Derechos Humanos, la Asamblea Gene-ral de la ONU adoptó la Resolución A/RES59/113, que proclamó el ProgramaMundial de Educación en Derechos Hu-manos a partir del 1 de enero del 2005 y elborrador del Plan de Acción para los 3 pri-meros años (UN Doc. A/59/525). Es en elmarco de esta convocatoria que el Ministe-rio de Educación y Cultura de nuestro paísha manifestado que el Plan de Educaciónen Derechos Humanos (PNEDDHH) esuna prioridad para el país y lo ha estableci-do como uno de sus Objetivos Estratégi-cos. En realidad aspiramos a algo más sim-ple que lo que propone ONU. Lograr undesarrollo de un concepto general deDDHH y pautar un desarrollo de ese con-cepto para cada tramo de la educación, algolo suficientemente amplio. La Comisión

¿Habrá un Plan Nacional deEducación en Derechos Humanos?

está trabajando para realizar una adaptacióny ha elaborado un documento preliminarsobre el Plan Nacional de Educación enDDHH. Se comenzó con un esquema con-ceptual y operativo. La propuesta es hacer-lo aún más concreto.

¿Cómo y cuando surge en Uruguay elPNEDDHH?

Cuando se crea la Dirección de Dere-chos Humanos en la órbita del MEC, en elactual gobierno, y la Dra. María ElenaMartínez la asume. En agosto de 2005 setoma la decisión por parte del Rector de laUniversidad, el Ministro de Educación yCultura y el Director de la ANEP de esacreación. No hay un decreto. Es una deci-sión. Por tal razón estamos buscando unaley. No hay nada que constituya al Plan entérminos de obligatoriedad.

¿Cómo se está implementando la elaboracióndel Plan?

En agosto de 2005 se decidió la crea-ción de una Comisión Interinstitucional,que debería integrase con una amplia con-vocatoria a instituciones públicas y priva-

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das referidas a la educación y a los derechoshumanos. Desde esa fecha la Comisión fun-ciona en forma semanal con la participa-ción activa de representantes de la Admi-nistración Nacional de Educación Pública,Universidad de la República y la Direcciónde Derechos Humanos del Ministerio deEducación y Cultura, quien coordina, conel objetivo de diseñar y elaborar el PlanNacional de Educación en Derechos Hu-manos. Actualmente se han integrado lasrepresentaciones de los centros de educa-ción católica y de la educación pública noformal. Esta Comisión es el ámbito inte-rinstitucional que articula, genera instan-cias de intercambio y consulta con actoresclave del sistema educativo con la finalidadde llevar adelante la elaboración, implemen-tación y monitoreo del PNEDDHH. En elmarco de esta Comisión se ha elaborado undocumento preliminar de Plan Nacional deDerechos Humanos que se presenta a con-tinuación. Hasta hoy, lo único que ha ha-bido de avance es el trabajo de la Comisiónque funciona en el ámbito de la DirecciónNacional de DDHH. Por lo tanto, el ejeestá en la presión por incorporar en el textode la ley la necesidad de la educación enderechos humanos. El Ministro de Educa-ción y Cultura, Jorge Brovetto es concientede que no se puede educar sin DDHH.

¿Qué expectativas se tienen para este períodode gobierno?

La inclusión de conceptos y metodolo-gía transversalizada de DDHH. No confíoen el Plan. No hay interés en los docentesde Primaria ni de Secundaria, ni de Forma-ción Docente. Se entregó un cuestionario a

1000 directores de centros educativos deMontevideo, tanto de Primaria, Secunda-ria, Educación Técnica, pública y privada,de Montevideo y del interior, y sólo respon-dieron 40 de Montevideo y del interior vanllagando por día 3 o 4. Yo quería que lasmodificaciones se incorporaran en estemomento en que se está repensando y rees-tructurando toda la currícula.

¿Cómo se instrumentará el diseño de Plan quese está esbozando?

Tocando determinados puntos deDDHH, puntos básicos. Comenzamos conmodificaciones en el campo de la Historia(machismo, discriminación, violencia, etc.,cuestiones del pasado reciente). La instru-mentalización se hace a través de espacios yainstituidos: espacio de centro en Primaria,espacio adolescente en Secundaria y espaciotécnico, en UTU. En realidad no hay espa-cios formales de Educación en DDHH en elámbito de la Universidad tampoco, sólo elInstituto de DDHH de la Facultad de De-recho y la Cátedra Libre de DDHH de laFacultad de Psicología. Se hicieron tambiénotros gestos simbólicos como la instalaciónde placas recordatorias en centros dondecumplieron roles docentes personas víctimasde la dictadura, detenidos/as desaparecidas,como Julio Castro, por ejemplo.

¿Qué temas de DDHH se están trabajando?

Hay poca cosa más que la voluntad dela Dirección Nacional de DDHH.

Este año se presentó en junio, en Pana-má, en el I Encuentro de Educación enDDHH donde fueron citados los Ministe-

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rios, un informe sobre Educación enDDHH. El encuentro fue pobre porque engeneral se habló de Educación. No toma-ron en cuenta al citar a los Ministerios deEducación que en otros países el temaDDHH está bajo la órbita de los Ministe-rios de Justicia o como en Paraguay, en Re-laciones Internacionales.

¿Qué otros países tienen planes nacionales deEducación en DDHH, en la región?

Brasil va por el tercero, Argentina, lospaíses de Centro América, México y Chileque está empezando.

Documento Preliminar del PlanNacional de Educación enDerechos Humanos

Principios Generales

Según los lineamientos de la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas, del 2 deMarzo de 2005 en su documento “El bo-rrador revisado del Plan de Acción para laprimera fase (2005-2007) del ProgramaMundial de Derechos Humanos”, procla-mó los Principios rectores de (Resolución59/113, Asamblea General).

Los gobiernos deberán formular planesnacionales orientados a los siguientes fines:a) promover el respeto y la protección de

todos los derechos humanos medianteactividades educativas destinadas a todoslos miembros de la sociedad;

b) promover la interdependencia, la indivi-sibilidad y la universalidad de los dere-

chos humanos, incluidos los derechos ci-viles, culturales, económicos, políticos ysociales, así como el derecho al desarro-llo;

c) incorporar los derechos de la mujer comoparte integrante de los derechos huma-nos en todos los aspectos del plan nacio-nal;

d) reconocer la importancia que reviste laenseñanza de los derechos humanos parael fomento de la democracia, el desarro-llo sostenible, el imperio de la ley, y lapaz, así como para la protección del me-dio ambiente;

e) reconocer el papel de la enseñanza de losderechos humanos como estrategia parala prevención de las violaciones de esosderechos;

f ) alentar el análisis de problemas crónicose incipientes en materia de derechos hu-manos, para encontrar soluciones com-patibles con las normas a ese respecto;

g) fomentar los conocimientos sobre instru-mentos y mecanismos para la protecciónde los derechos humanos y la capacidadde aplicarlos a nivel mundial, regional,nacional y local;

h) dotar a las comunidades y a las personasde los medios necesarios para determi-nar sus necesidades en materia de dere-chos humanos y velar por su satisfacción;

i) elaborar métodos didácticos que inclu-yan conocimientos, análisis crítico y eldesarrollo de aptitudes para promover losderechos humanos;

j) alentar las investigaciones y la elabora-ción de material didáctico que sustenteestos principios generales;

k) fomentar entornos de aprendizajes libresde necesidades y temores y que estimu-

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len la participación, el goce de los dere-chos humanos y el desarrollo pleno de lapersonalidad humana.

Principios Operacionales

Todos los procedimientos y prácticaspara la elaboración, ejecución y evaluacióndel plan nacional deben garantizar:

a) la representación pluralista de la so-ciedad

b) la transparencia de las operacionesc) la representación de la gestión pú-

blicad) la participación democrática

d) Plan nacional de acción parala educación en derechoshumanos

Objetivos:Promover una cultura de Derechos Hu-

manos mediante la Educación.Objetivos Específicos:

1- Incluir en la formación formal y noformal la educación en DerechosHumanos.

2- Incluir en la formación docente, tec-nicaturas y profesiones afines a laeducación, la educación en derechoshumanos.

3- Fortalecer un sistema de educaciónen Derechos Humanos que articulelas iniciativas de educación formal yno formal.

Líneas Estratégicas:1) Promover acciones de difusión e in-

formación sobre la necesidad de unaEducación en Derechos Humanos quefortalezca una sociedad democrática.

2) Sensibilizar mediante instancias decapacitación a actores clave en la edu-cación: autoridades, docentes, perso-nal que se desempeñe en institucio-nes educativas formales y no formales.

3) Incluir en la formación básica y su-perior contenidos sobre DerechosHumanos que abarque todos losámbitos como área curricular espe-cífica, como línea transversal y comoorientación metodológica.

4) Promover la inclusión de los princi-pios y contenidos de los DerechosHumanos en la normativa nacionalen educación formal y no formal,referente a los docentes, estudiantesy otros actores de las comunidadeseducativas.

5) Promover la investigación y sistema-tización de experiencias de Educa-ción en Derechos humanos.

Líneas de acción:

Para el OE 1:Incluir en la formación formal y no for-

mal la educación en Derechos Humanos.En cuanto a la educación formal:

� Incluir y/o fortalecer los contenidos ymetodología de Educación en DerechosHumanos en la educación inicial, mediay superior.

� Desarrollar acciones de educación enderechos humanos con las familias y lascomunidades locales donde se encuen-tran los centros educativos.

� Generar espacios de participación de to-dos los actores de la comunidad educati-va como espacios de formación ciuda-dana.

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� Promover la elaboración de materialesdidácticos y educativos para la educaciónen Derechos Humanos.

� Promover la educación en derechos hu-manos como eje transversal en los pro-yectos educativos de centro (educaciónformal).

En cuanto a la educación no formal:� Incluir los conceptos de Educación en

Derechos humanos en los proyectos quese desarrollen en cada Organización dela Sociedad Civil (OSC).

� Desarrollar acciones de educación enderechos humanos con niños/as, adoles-centes, las familias y las comunidades lo-cales donde se encuentran las OSC.

� Generar espacios de participación y sen-sibilización de todos los actores de la co-munidad como espacios de educaciónciudadana.

� Promover la elaboración de materialesdidácticos y educativos para la educaciónen Derechos Humanos.

Para el OE 2:� Incluir en la formación docente, tecni-

caturas y profesiones afines a la educa-ción, la educación en derechos humanos.

� Promover instancias de formación teóri-co – práctico en Educación en DerechosHumanos, a través de talleres y semina-rios.

� Promover metodologías de formaciónque apunten al diseño de experiencias deeducación en Derechos humanos.

� Promover instancias académicas referidasa la educación en Derechos Humanos.

Para el OE 3:� Fortalecer un sistema de educación en

Derechos Humanos que articule las ini-ciativas de educación formal y no formal.

� Promover instancias de intercambio deexperiencias de educación en Derechoshumanos.

� Sistematizar y difundir las experienciasde educación en derechos humanos.

Montevideo, mayo de 2007.

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Este es un intento de convocarnos a lareflexión y el debate sobre los procesos dereforma sanitaria en nuestro continentedesde la Medicina Social, tomando concien-cia del extremo al que ha llegado la pene-tración de los valores capitalistas en algu-nos grupos de profesionales de la salud.

Releyendo el reciente libro de MiguelMárquez y Francisco Rojas Ochoa sobreJuan César García, resulta evidente, una vezmás lo limitado de cualquier análisis secto-rial que no integre adecuadamente el con-texto histórico y el modelo de desarrollo.La utopía que se ha sostenido en Uruguay,es que es posible construir un sistema desalud equitativo en el seno de una sociedadcapitalista en su fase actual de consumismoacelerado. Quizás afianzados en la idea deuna acumulación histórica de ciertos inten-tos de construcción y de ciertos fracasos dedemolición de lo que comúnmente deno-minamos Estado de Bienestar.

Declaración pública de la AsociaciónLatinoamericana de Medicina Social

(ALAMES)/Uruguay

La paradoja es que en nuestro país aúnsobrevive un sistema de educación públi-co-gratuito-universal, que incluye todos losniveles educativos, y para la que no existencupos o exámenes de ingreso. Las barrerasde acceso a la educación, son en primer tér-mino geográficas por la centralización cre-ciente a medida que se avanza de grado edu-cativo, y de capacidad económica (tantopara la adquisición de los materiales de es-tudio, como para el desarraigo y la supervi-vencia individual y familiar). Se perpetúanmonopolios de las empresas estatales de ser-vicios básicos (energía eléctrica y telefoníabásica) y se acaban de re-estatalizar los ser-vicios de agua potable y saneamiento (me-diante la movilización popular que logróuna reforma constitucional), por lo que elpoco menos de 10% de “consumidores” quetenían prestadores privados, ahora tienenal único prestador estatal. La empresa pe-trolera nacional / estatal (ANCAP), vieneampliando su porción del mercado inter-

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no, y recientemente adquirió una red deestaciones de servicios… ¿y en la salud?

En ninguno de estos casos, la poblaciónse vio amenazada con la provisión de servi-cios, y menos aún la más vulnerable. Nohubo manifestaciones de los empresarios delagua y el saneamiento amenazando condejar sin servicios a la población que aten-dían. Tampoco las multinacionales salierona reclamar que eran “expulsadas del país”sino que se dio un proceso de negociación,en el marco de las reglas de mercado, y secompraron empresas extranjeras, las quefueron cerradas, sus bienes traspasados a lasempresas públicas y sus utilidades sociali-zadas al conjunto de la población.

Ahora, ¿qué pasa en el sector salud?

Pues, el sector privado de la salud havenido sufriendo una serie de crisis recu-rrentes, desde cuando menos el año 1985en que se da la recuperación democráticatras 13 años de dictadura infame. Estas cri-sis, han tenido como saldo el cierre de múl-tiples “empresas prestadoras sin fines de lu-cro”, siendo que las personas afiliadas a lasmismas, fueron incorporadas a otras pres-tadoras “similares”, lo que en muchos casosfue generando la “fusión” de las prestado-ras, porque los propios gobiernos de turnoentendían que por razones de escala econó-mica, las mismas no eran viables de maneraindependiente. En este proceso, con el cie-rre de empresas, fueron miles los trabaja-dores que quedaron sin trabajo y con deu-das salariales, sociales y jubilatorias inco-brables y nunca pagas. Las estrategias detraspaso de afiliados incluían compromisos

de las empresas captadoras de afiliados, decaptar trabajadores en la misma proporción.El sector público, fue entonces el “refugio”de muchos profesionales … pero ahora,¡NADA ES LO QUE PARECE!

En primera instancia, la organización

sindical y la movilización en defensa de losintereses de un colectivo de trabajadores, nose aleja en nada de la historia del movimien-to sindical, incluso de los sindicatos o cole-gios de profesionales. Sin embargo, no pue-de ni debe pasar por desapercibido que, eneste caso en particular, los profesionales hanelegido ser representados por una firma con-sultora "al momento de negociar" y no porsus dirigentes gremiales o al menos no porellos solamente.

Por otro lado, el primer argumento fue

que "la huelga" se debía a que 1) existencondiciones inadecuadas de trabajo (comofalta de equipamiento), lo que genera de-moras y plazos largos para la coordinaciónde cirugías ... siendo que "el médico debeponer la cara ante el paciente" 2) y que elcomponente del conflicto por la mejora sa-larial era "claramente secundario, porque elobjetivo principal es que se cuente con lascondiciones adecuadas de trabajo, 3) con-siderándose un hecho grave que no fueran"anestesistas" quienes están aplicando anes-tesia en operaciones coordinadas.

Un hecho no poco curioso, es que en

estos días, en el contexto del conflicto, sellegó a alegar que, una vía para destrabarlo,era que el MSP eximiera de toda responsa-bilidad a los médicos anestesistas ante cual-quier reclamo, por estar trabajando en con-

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diciones impropias. No es poca cosa, enmomentos en que es procesado con prisiónun médico anestesista, aunque nadie pusoen duda que en ese caso contaba con lascondiciones de trabajo adecuadas. El mo-vimiento nacional de usuarios de saludmanifestó su total rechazo a esa propuesta,en el entendido de que si existen condicio-nes inadecuadas que comprometen la sa-lud de un paciente, entonces la responsabi-lidad del médico es denunciarlas y cancelarla intervención, pero no puede alegarseque debido a las condiciones de trabajo nohay responsabilidad alguna sobre la praxis.

Frente al argumento de las largas espe-

ras para cirugías coordinadas, cabe señalarlo establecido en el reciente informe reali-zado por el INE "Los uruguayos y la salud:situación, percepciones y comportamiento"muestra en la página 30, cuadro Nº28: quelas personas que debieron esperar hasta unmes para dicha intervención fueron un 51%en el MSP y 54% en las IAMC, hasta dosmeses 69% en el MSP y 73% en las IAMC,y más de dos meses 31% en el MSP y 27%en las IAMC, concluyendo que: "Los me-nores tiempos se verifican en los servicios desanatorios privados, donde casi el 60% debeesperar menos de un mes. No existe una dife-rencia demasiado relevante en el tiempo deespera para concretar las intervenciones entreel MSP y las IAMC. En ambos tipos de servi-cios en poco más de un 50% de los casos, lasesperas son menores al mes. En el servicio pú-blico es algo mayor el porcentaje de quienesdeben aguardar más de dos meses". La pre-gunta entonces es si esos tiempos de esperason inadmisibles, al no existir diferenciasrelevantes entre las esperas en el MSP y en

las IAMC ¿por qué no se realiza entoncesla huelga en las IAMC?

El tercer argumento tenía que ver con la

falta de idoneidad de quienes hacen aneste-sias. En este sentido, los residentes se for-man en el sector público, por lo que su prác-tica es en esos hospitales, y se realiza tantoen las coordinaciones como en las urgen-cias. Por lo que es discutible este aspecto,pero sin lugar a dudas, la estrategia mediá-tica que ha dado a entender que "cualquie-ra se pone a hacer anestesia", busca gene-rar alarma en la población y no tiene fun-damento, porque en todos los casos sonmédicos (no el vecino que pasó por la puertadel hospital), los que están en proceso deformación (residentes) y especialistas contítulo de anestesista.

Del informe de la Oficina nacional dela Organización Panamericana de la Salud“Perfil de los recursos humanos del sectorsalud en Uruguay” (OPS, 2007), extrajimosalgunos datos y conclusiones relevantes:· “La cantidad de médicos que realizan

estudios de postgrado presenta una ten-dencia creciente (…) en el año 1998 el66% de los médicos contaban con estu-dios de postgrado, en el año 2004 (…)73%”.

· “En lo que hace al peso relativo de lasdiferentes especialidades (…) las especia-lidades médicas representan en 28,1% ylas especialidades quirúrgicas 7,3%”.

· La cantidad de plazas disponibles paracursar las especialidades agremiadas enla SAQ son las siguientes: “Neurocirugía1, Cirugía Plástica 2, Cirugía Cardiaca2, Urología 3, Traumatología 6, Aneste-

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siología 10, Oftalmología 10, Cirugía Ge-neral 11, Ginecología 15”. Mientras quepor ejemplo en otras especialidades loscupos eran los siguientes “Cardiología 24,Medicina Familiar 25, Medicina Interna28, Pediatría 24”.

· “(…) la brecha salarial que existe entrelos médicos anestésico-quirúrgicos y elresto de los médicos se incrementó deun 20% en el año 2000 a 58% en el año2005.

Si bien hay versiones periodísticas res-pecto de la existencia de un informe de laFacultad de Medicina, en el que se sostieneque es necesario rever el número de aneste-sistas que ingresan y egresan anualmente,también según esa versión, se coloca comoproblema la emigración del 10% de los es-pecialistas en anestesia. En este sentido,parece ser que la solución de mediano pla-zo pasa necesariamente por la formación deun mayor número de especialistas, no soloen anestesia, sino en el conjunto de espe-cialidades agremiadas en la SAQ, pero ade-más, por el compromiso escrito, por ejem-plo, de que quienes accedan a una residen-cia financiada por el MSP u otro organis-mo público, generen un contrato laboralobligatorio por un período similar o mayora la residencia, de forma que se conjugue elaumento de especialistas y un freno tem-poral a la emigración de los mismos. Sinduda, facilitar políticas que promuevan laequidad de género en el acceso a las espe-cialidades agrupadas en la SAQ, debe sertambién un factor relevante a considerar.

Por otro lado, no es admisible que exis-ta una doble moral, o una concepción de

que existen médicos que deben ser mejorremunerados, simplemente porque el acce-so a la especialización está más restringido.El valor social de la tarea realizada por losprofesionales de la salud en el primer nivelde atención, es clave para el cambio demodelo de atención y no merece de formaalguna una retribución menor que otrosprofesionales. La brecha salarial del 58% esinmoral, ilegítima e injustificada, y permi-tir que se agudice sería un grave error porparte de las autoridades sanitarias.

Entonces volvamos al segundo argumen-to: la cuestión salarial es secundaria en esteconflicto. Esto simplemente no es creíble.No lo es porque, el problema de las condi-ciones de trabajo, "se resolvió" en la nego-ciación, con la propuesta del MSP de for-mar grupos de trabajo y hacer un releva-miento de las dificultades, y reunirse nue-vamente con esa valoración a los efectos de"acordar soluciones" a los problemas quepudieran existir. Este fue el primer acuer-do, el que se alcanzó casi de inmediato, peroel conflicto sigue y se realizó un paro médi-co de 48 hrs. Lo que está trabando la situa-ción en el conflicto entre la SAQ y el MSPes la cifra innegociable que la consultoracontratada por la SAQ o la SAQ plantean,habiendo rechazado varias propuestas deaumento sobre la base de un compromisode trabajo en régimen de guardia con unmínimo de 96 horas mensuales y un máxi-mo de 192 horas. ¿Por qué eso no se acepta?

¿Y la reforma?

En momentos en que se discute en elParlamento Nacional el proyecto de ley, que

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supone la ampliación progresiva del FO-NASA, los conflictos salariales ponen arri-ba de la mesa elementos nuevos. Es decir,el financiamiento previsto, supone un au-mento real de los recursos volcados al sec-tor salud, por lo que se está dando ahorauna discusión anticipada de cuál es el des-tino de esos recursos. Las proyecciones delgobierno implicaban niveles importantes deinversión en la infraestructura y equipa-miento para los efectores públicos nuclea-dos en la nueva ASSE, mientras que los gre-mios demandan recursos para la mejora sa-larial.

Al mismo tiempo, la nueva dinámica deafiliación a ASSE o a una IAMC a travésdel FONASA, lleva a situaciones paradoja-les. La no realización de inversiones impor-tantes en infraestructura del sector públi-co, mantendrá la imagen de insatisfacciónsobre esos aspectos de la calidad de los ser-vicios, con la consecuencia de otras opcio-nes al momento de elegir la cobertura asis-tencial. Estas opciones por otros prestado-res, generarán progresivamente una mermade recursos para el sector público, con elconsecuente agravamiento de las dificulta-des para disponer de recursos para inver-sión, e incluso pudiendo llegar a compro-meter la permanencia de fuentes de traba-jo, complicando la viabilidad del sistemaen su conjunto.

Todo parece indicar que es razonablepensar que el sector público debería reali-zar fuertes inversiones, orientadas a respon-der a las demandas de calidad de prestacio-nes, siguiendo un cronograma que vaya dela mano de los grupos de población a los

que se va a abrir la incorporación al FO-NASA. Es decir, si se abre la incorporacióna la población infantil, entonces es ahí don-de las inversiones deben ser mayores y eje-cutadas con mayor urgencia…

¿Será entonces casualidad que el conflic-to NAZCA en el HOSPITAL PEREIRAROSSELL? ¿Será entonces casualidad quese denuncien las condiciones de trabajo,alegando que las mismas podrían inclusollegar a comprometer la vida de los pacien-tes? ¿Será entonces casualidad que la asis-tencia deba garantizarse recurriendo a losefectores privados? ¿Qué familia preocupa-da por la salud de sus hijos optará por lacobertura de salud de ASSE que implica lahospitalización en el PEREIRA ROSSELL,si le advierten que quienes sedan no sonanestesistas? ¿Que por las condiciones defuncionamiento la vida de los niños correpeligro? Más aún, ¿que a las malas condi-ciones edilicias se le suma la falta de perso-nal? Para completar el panorama, se iniciael paro con amenaza de inicio de huelga yocupaciones por parte de los funcionariosno médicos … y la amenaza de renunciasmasivas de los anestesistas y demás especia-listas agremiados en la SAQ en los demáshospitales públicos de Montevideo …

¿Es ese el mensaje que debe darse a lapoblación para CONVOCARLA A AFI-LARSE A LA NUEVA ASSE?

¿Cuáles son las razones objetivas parapensar que la infancia va a estar mejor aten-dida si se asiste en las instituciones priva-das? ¿No se están olvidando de las barrerasgeográficas que hacen difícil el acceso de

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las personas a servicios fuertemente centrali-zados? ¿No se obvian las barreras de accesoque significan el cobro de órdenes para laatención, medicamentos y estudios diagnós-ticos? ¿No se está olvidando el impacto sa-nitario positivo que ha tenido la incorpora-ción de médicos de área y el acercar los ser-vicios públicos a cada barrio y comunidad?¿No se está desconociendo el trabajo de losequipos sociales y la relevancia de la visitadomiciliaria de captación y seguimiento?

¿No tendrá que ver que la cápita de losrecién nacidos y de los menores de un añoes la que mejor paga el nuevo sistema a tra-vés del FONASA?

¿De verdad pensamos que lo que se estádiscutiendo son solamente las condiciones

de trabajo y el aumento de salario de losanestesistas?

¿Quiénes son los grandes beneficiadoscon estos conflictos?

Quienes pensamos que para que existaun SISTEMA INTEGRADO DE SALUD,debe existir un SISTEMA PÚBLICO DESALUD, que sea referencia nacional en ca-lidad y que dé cobertura a no menos de lamitad de la población, a fin de mantenerun rol relevante como prestador y no solocomo rector, debemos entonces llamarnos¡SIN LA MENOR DEMORA A LA DE-FENSA DE LA SALUD PÚBLICA!

Montevideo. 1 de octubre de 2007.

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El primero de noviembre, ante el anun-cio de desalojo de 460 familias del asenta-miento “24 de Junio”, ubicado en las proxi-midades del kilómetro 16 de Camino Mal-donado, varias organizaciones nacionales einternacionales de Derechos Humanos pre-sentaron a las autoridades responsables dela política de vivienda en el Uruguay, unacarta en la que reclamaban al Estado uru-guayo respetar sus compromisos internacio-

Desalojo de familiasdel asentamiento “24 de Junio”,

Montevideo

nales respecto al Derecho a la Vivienda.Estas organizaciones son COHRE - Cen-tro por el Derecho a la Vivienda contra losDesalojos, Amnistía Internacional, secciónUruguay, Plataforma Interamericana deDerechos Humanos, Democracia y Desa-rrollo-capitulo Uruguay y Coalición Inter-nacional para el Hábitat/América Latina(HIC-AL). La carta se transcribe a conti-nuación:

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Porto Alegre, Montevideo y MéxicoD.F., 1 de noviembre de 2007.

Por medio de la presente queremos ma-nifestar nuestra preocupación respecto alanunciado desalojo de 460 familias previs-to para el mes de diciembre, que viven enel asentamiento “24 de Junio”, ubicado enCamino Repetto entre Domingo Mora yToledo Chico a la altura del Km 16 de Ca-mino Maldonado, en Montevideo. Las fa-milias viven en el área desde 2002 y mu-chas de ellas pagaron por los terrenos.

Según la información que aportan los/as vecinos/as, el Asentamiento como tal co-menzó el 24 de junio del año 2002. Previoa esa fecha varias familias habían comenza-do a pagar a una empresa que promovió elterreno como apto para la realización decooperativas de vivienda, “Proyecto Piri”,las cuales nunca se realizaron y la empresapromotora se retiró con el dinero que va-rias familias habían pagado. Asimismo exis-ten pobladores del asentamiento que paga-ron –y continúan pagando fracciones deterrenos donde han asentado sus viviendasa particulares que han promocionado estosterrenos como aptos para construir. Paracompletar el panorama, es importante men-cionar que muchas otras familias ocuparonestos terrenos en el contexto de la crisis eco-nómica del 2002, cuando miles de familiasenfrentaron situaciones de desempleo y con-secuencias en sus posibilidades de perma-necer en la ciudad formal por los costos devida que ello significa. Es así que muchaspersonas provenientes de Montevideo o deotros departamentos como Canelones lle-garon a estos terrenos y se asentaron.

Es preocupante la información que in-dica que varias familias han sido objeto demanejos de especuladores que les han co-brado pagos por terrenos que no se encuen-tran legalmente habilitados para construir.Según nos informan los/as vecinos/as, yahan efectuado reiteradas denuncias de estassituaciones a las autoridades competentessin encontrar hasta el momento una res-puesta adecuada.

La decisión de desalojar a estas familias,atenta contra normas internacionales de de-rechos humanos de las cuales el Estado uru-guayo es parte y, por lo tanto, tiene la obli-gación de respetar. El asunto es aún másgrave teniendo en cuenta que en este casose trata de familias que ocuparon estos te-rrenos en muchos casos pagando por ellosy que ahí viven sin acceso adecuado a losmás esenciales servicios básicos de aguapotable, alcantarillado, iluminación, reco-lección de residuos, etc.

El desalojo fue determinado por el po-der público - Juzgado de Paz Departamen-tal de Montevideo de 16º Turno sobreExpediente 128-587/2002-, sin tomar lasprevisiones adecuadas a la cantidad de per-sonas afectadas. Tampoco se ha tomado encuenta que los organismos del gobiernonacional y municipal, responsables por ga-rantizar condiciones dignas de vida espe-cialmente a la población pobre, no estánhaciendo efectivo el acceso a una viviendaadecuada, que incluye la seguridad jurídicade la tenencia, disponibilidad de servicios,infraestructura y equipamientos, gastos so-portables, habitabilidad, asequibilidad yadecuación cultural (ver Comentario Ge-

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neral n. 4 al Pacto Internacional de los De-rechos Económicos, Sociales y Culturales).

El derecho a una vivienda adecuada,ampliamente reconocido en la legislacióninternacional de derechos humanos y ennormas específicas del sistema interameri-cano, incluye explícitamente el derecho ala protección contra los desalojos forzosos.Este derecho se ha expresado con distintasfórmulas en numerosos instrumentos inter-nacionales, en particular en la DeclaraciónUniversal de Derechos Humanos en su Art.25(1); en el Pacto Internacional de Dere-chos Económicos Sociales y Culturales ensu Art. 11 (1); en la Convención para laEliminación de Todas las Formas de Dis-criminación Racial en su Art. 5 inc. e) iii;en la Convención para la Eliminación deTodas las Formas de Discriminación con-tra la Mujer en su Art. 14, inc. 2 h; en laConvención de los Derechos del Niño ensu Art. 27 (3) y en el Convenio 169 de laOrganización Internacional de Trabajo so-bre pueblos indígenas y tribales.

La práctica de desalojos forzosos ocurrecuando se realiza el desplazamiento de per-sonas o grupos de sus casas contra su vo-luntad y constituye una grave violación alderecho a una vivienda adecuada, en lostérminos del Pacto Internacional de Dere-chos Económicos, Sociales y Culturales, elComentario General n. 7 y la Resolución2004/28 de la Comisión de Derechos Hu-manos de las Naciones Unidas. Los costoshumanos de un desalojo forzoso son sus-tanciales y envuelven un amplio espectrode impactos negativos adicionales sobre lavida de las personas afectadas.

Asimismo, el Relator Especial para elDerecho a la Vivienda Adecuada del Con-sejo de Derechos Humanos de la ONU pre-sentó en junio 2007 los Principios Básicosy Directrices sobre los desalojos y el despla-zamiento generados por el desarrollo. Estasdirectrices presentan una serie de requisi-tos y conceptos a tomar en cuenta antes,durante y luego de los desalojos forzosos1.

La Subcomisión de Promoción y Pro-tección de los Derechos Humanos de laONU en su resolución 1991/12 ha insti-tuido directrices para definir las responsa-bilidades jurídicas de aquellos que efectúanel desahucio y se establece que los desalojosforzosos son realizados, sancionados, soli-citados, propuestos, iniciados o toleradospor diversas entidades, entre ellas, pero noexclusivamente, las autoridades de ocupa-ción, los gobiernos nacionales, los gobier-nos locales, las empresas urbanizadoras, losplanificadores, los propietarios de vivien-das, los especuladores inmobiliarios y lasinstituciones financieras y organismos deayuda bilaterales e internacionales. En 2003,la Subcomisión aprobó un proyecto de re-solución sobre la prohibición de los desalo-jos forzosos en la que se solicitaba a la Co-misión de Derechos Humanos que adopta-ra medidas al respecto en su 60º período desesiones. Al definirse la protección de la se-guridad de la tenencia, el Comité de Dere-chos Económicos Sociales y Culturales es-tablece que ello implica garantizar una pro-tección legal contra los desalojos2.

En el mismo texto se afirma que debenexistir recursos de apelación jurídica desti-nados a evitar desalojos o demoliciones pla-neados mediante la emisión de mandatos

1 (A/HRC/4/18) http://www.ohchr.org/english/issues/housing/evictions.htm.2 Comité DESC. Observación General nº 4 (1991), párr. 8 a).

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de los tribunales y procedimientos jurídi-cos para obtener indemnización después deun desalojo ilegal3 . Los casos más graves dedesalojos implican violaciones al derecho ala vida. Además cuando hay desalojos for-zosos se violan otros derechos como la se-guridad y la libertad personal, la integridadpersonal, el derecho a la no injerencia en lavida privada, la familia y el hogar, el dere-cho a disfrutar en paz de los bienes pro-pios, el debido proceso, protección judicialy a elegir su propio lugar de residencia; ylibertad de expresión e información.

Por su parte, el Pacto Internacional deDerechos Civiles y Políticos en el Art. 17establece que "nadie será objeto de injeren-cias arbitrarias o ilegales en su vida privada,su familia, su domicilio o su corresponden-cia" y que "toda persona tiene derecho a laprotección de la ley contra estas injerenciaso esos ataques". Disposiciones similares seespecifican también en el párrafo 1 del Art.16 de la Convención sobre los Derechos delNiño; el Art. 21 de la Convención Interna-cional sobre el Estatuto de los Refugiadosde 1951; el Art. 16 del Convenio sobrepueblos indígenas y tribales de 1989 (nº169) de la OIT; y el Art. 49 del CuartoConvenio de Ginebra relativo a la protec-ción de personas civiles en tiempo de guerra.

Además, cuando los/as niños/as no pue-den asistir a la escuela debido a un desalojoforzoso, se sacrifica el derecho a la educa-ción (Arts. 19 y 26 de la CADH y Arts. 13y 16 del Protocolo Adicional a la Conven-ción Americana sobre Derechos Humanosen Materia de Derechos Económicos, So-ciales y Culturales “Protocolo de San Sal-vador”). Cuando las personas pierden su

empleo, se atenta contra el derecho al tra-bajo (Art. 6 del Protocolo de San Salvador).Cuando la amenaza constante de desalojoperjudica la salud psíquica y física, se com-promete el derecho a la salud. Cuando sesepara violentamente a las familias y a lascomunidades mediante el desalojo, se violael derecho a la vida familiar. Cuando se lle-va adelante un desalojo sin consentimientode los/as ocupantes, se atenta contra losderechos a la vida privada y a la seguridaddel hogar.

Asimismo, en los casos de desalojo for-zoso pueden no respetarse nuevos derechoshumanos como el derecho a permanecer ensu hogar o tierra y el derecho a regresar a suhogar4. El derecho a la vivienda fue consa-grado en la Constitución uruguaya muchoantes de la redacción de los tratados inter-nacionales y las observaciones generalesmencionadas. En el Artículo 45 de la Cons-titución de la República se consagra: “Todohabitante de la República tiene derecho agozar de vivienda decorosa. La ley propen-derá a asegurar la vivienda higiénica y eco-nómica, facilitando su adquisición y esti-mulando la inversión de capitales privadospara ese fin”. La Dirección Nacional de Vi-vienda del Ministerio de Vivienda, Orde-namiento Territorial y Medio Ambiente delUruguay expresa que su misión es: “Hacerefectivo el acceso y la permanencia a unavivienda adecuada para todos los sectoresde la población, generando una políticahabitacional integral articulada con el or-denamiento territorial y con el conjunto delas políticas sociales.”

El hecho de que el área donde viven lasfamilias es considerada de uso rural, y por lo

3 Ibidem, párr. 17.4 Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Folleto Informativo nº 25. Los desalojosforzados y los derechos humanos. Punto II.

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tanto no pasible de urbanización, puede serresuelto por medio de modificaciones de losreglamentos del uso del suelo, en el marcode un proceso de negociación mediado porel poder público con base en las directricesdel desarrollo urbano de la ciudad, el inte-rés social, la función social de la propiedady la garantía de los derechos de las familias,especialmente a la vivienda adecuada. To-mando muy en cuenta además todos loselementos que constituyen el derecho a unnivel de vida adecuado, que contempla nosolamente la seguridad de la tenencia sino lagarantía de condiciones adecuadas de vida.

En los casos en que excepcionalmentesean legalmente aceptados los desalojos, quese haya considerado el debido proceso le-gal, la garantía de adecuado reasentamien-to y/o compensaciones, o cuando el trasla-do excepcional de poblaciones sea conside-rado necesario, se deben adoptar las pro-tecciones previstas en el Comentario Ge-neral nº 7 del Comité de Derechos Econó-micos, Sociales y Culturales y asegurar elderecho de información, consulta y consen-timiento de estas personas, al tiempo quese les debe ofrecer un lugar alternativo, se-guro y duradero para vivir.

Como recomendaciones más generales,instamos al Estado uruguayo a derogar lasfiguras penales que criminalizan a las per-sonas que ocupan irregularmente prediospúblicos y privados (Ley 18.116 de abril de2007) cuando estas personas no tengan al-ternativas para acceder a una vivienda ocuando el Estado no esté cumpliendo consu obligación de proveer políticas y progra-mas públicos de vivienda y acceso a la tierra.También se debe derogar la previsión legal

de concesión de medidas cautelares en ac-ciones judiciales de desalojo o reivindicaciónde propiedad que afectan a comunidades ogrupos de personas, sin que se les dé la posi-bilidad de amplia defensa. Se deben utilizarotros mecanismos del derecho que permitanla concertación entre las partes, que dejenlugar a las búsquedas alternativas y sosteni-bles de alojamiento para estas personas.

Los programas de regularización de latenencia de la tierra y urbanización de asen-tamientos informales urbanos y rurales de-ben ser implementados con el objetivo decrear condiciones para que los poderes pú-blicos actúen en la ampliación del acceso ala tierra dotada de servicios y de infraes-tructura. Para eso, la implementación denuevas políticas de habitación de interéssocial (en paralelo con el respeto de las yaexistentes de fomento y apoyo a la produc-ción social de vivienda y hábitat, incluyen-do las formas cooperativas por ayuda mu-tua), el cumplimiento de la función socialde la propiedad, de directrices inclusivaspara la planificación del ordenamiento te-rritorial y de protecciones legales contra losdesalojos y el desplazamiento forzado.

COHRE, Amnistía Internacional-Sec-ción Uruguay, PIDHDD-Capitulo Uru-guay y HIC-AL urgen a que las instanciasgubernamentales responsables por la pro-moción del derecho a la vivienda interven-gan junto a la jueza competente habilitan-do un proceso con participación de todoslos actores involucrados para buscar unaalternativa que garantice el bienestar de lapoblación afectada en base al respeto y ple-no disfrute de sus derechos humanos.

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Derechos de lospueblos

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El vocablo desarrollo es, como cualquierotro, histórico, tomando distintos conteni-dos concordantes con los proyectos políti-cos y equilibrios sociales hegemónicos osimplemente dominantes, tanto a nivel ge-neral del sistema capitalista o bien en lasformaciones sociales ya sean regionales, na-cionales o locales.

A su vez, el concepto de desarrollo esbásicamente normativo (Seers, 1970). Másallá que se busque endilgarle una pretendidaobjetividad, éste siempre refiere a una valo-ración particular y subjetiva que se hace (porparte de investigadores, comunidad acadé-mica, políticos, técnicos o burócratas, etc.)del deber ser. Toma también un cierto gra-do de utilitarismo, en especial cuando seapunta la idea de bienestar económico quepretende una maximización de variables decara a los ideales y estándares de bienestarde los países desarrollados (Prats y Catalá,2003, p. 4). Este nivel más instrumental, lo

El desafío de una senda alternativaal imaginario del desarrollo*

Una interpelación al autismo tecnocrático

hace especialmente útil para planear estra-tégicamente ese deber ser esperable.

Se identifica el uso sistemático de la pa-labra desarrollo desde la Carta del Atlánti-co firmada por Roossevelt y Churchill en1941 y que incorporara el concepto a laspolíticas públicas tanto nacionales comointernacionales (Boissier, 2002, p. 6).1 Apesar del tiempo transcurrido los móvilesque fundamentaban dicha carta, la búsque-da de un orden internacional que alentarala paz y la seguridad económica y social paralos hombres libres, sigue siendo una utopíadigna de perseguir.

La economía del desarrollo surge con eldescrédito que comienza a ganar el pensa-miento económico neoclásico a partir de lagran depresión. Polanyi ([1944]1992) le lla-ma a esto “la gran transformación” dondese da un pasaje del liberalismo al activismoestatal en política y del pensamiento neoclá-sico al keynesiano en economía (Bustelo,

* Red de Economistas de Izquierda del Uruguay (REDIU)Este trabajo fue realizado por Oscar Mañán con la colaboración de Gustavo Melazzi ambos integrantesde la REDIU. El autor es Dr. en Estudios del Desarrollo; prof. efectivo del CERP del Centro (Florida); prof.adjunto de Economía de América Latina en la facultad de CCEEyADM-UDELAR y Asesor de la COFE.Gustavo Melazzi es Dr. en Economía y prof. universitario.1 Hay dos eventos más que se especifican como pioneros del nacimiento de la ‘economía del desarrollo’.Una carta anterior del mismo año (1941) de Roossevelt donde se especifican “cuatro libertades” funda-mentales, incluida la libertad de no pasar necesidad. Y, el famoso punto cuatro de la declaración delpresidente norteamericano Truman (1949) donde se instrumenta el primer apoyo de su gobierno al desa-rrollo (Bustelo, 1999, p. 109).

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1999, pp. 103-104). La preocupación porlas economías menos desarrolladas no ha-bía constituido un objeto de estudio en símismo, no obstante a partir de la segundaguerra mundial, el avance económico delmundo comienza a pensarse como una for-ma de seguridad para la convivencia pacífi-ca de los habitantes del planeta.

En los albores de su utilización, en ladécada de los cuarenta, el vocablo desarro-llo se vinculaba directamente a logros eco-nómicos concretos y a la búsqueda del achi-camiento (o catch up) de las brechas queseparaban a los países de menor desarrollode las experiencias desarrolladas, tanto me-didas en ingreso per cápita o bien en patro-nes de consumo masivo. De la mano con loanterior, se incorpora la dimensión más es-tratégica, es decir, el debate del cómo hacerque esas brechas se redujeran. Se buscó pri-mero identificar cuáles eran los elementospresentes en aquellas sociedades tipificadasde desarrolladas o “modernas” que, por otraparte, estaban ausentes en las sociedades demenor desarrollo o “tradicionales”. Tantolos proyectos políticos como las accionesestratégicas que se emprendieron tuvieronque ver con el debate teórico existente, perofundamentalmente, con el entramado par-ticular de intereses que se fueron articulan-do en estos países.

Los pioneros buscaron tranquilizar lasinquietudes sobre el desarrollo (Clark,1951; Lewis [1955]1974; Kuznet, 1963,1973). Rostow (1960) apuntó que eran“etapas” en un desarrollo más bien linealque se daba con la incorporación del avan-ce técnico. Después vinieron los que apun-talaban el proceso de industrialización comoforma de acceder al desarrollo tardío (Lewis,

[1955]1974; Hirschman, 1958; Gers-chenkron, 1962).

La conocida “teoría de la convergencia”de la perspectiva neoclásica, aseguraba queel crecimiento económico traería indefecti-blemente el achicamiento de las brechas deingreso entre los países centrales y los demenor desarrollo relativo. El argumentosostenía que el cambio técnico es un bienpúblico, una vez producido es imposibledetener su divulgación. El intercambio co-mercial era el conducto (y catalizador) porel cuál el secreto del desarrollo, el avancetécnico, se socializaría y daría oportunidadesde incorporarlo a la producción interna delos países que no eran capaces de producirlo(Solow, 1956, p. 65-94). No obstante, laidea de justicia social que se le asocia deforma sistemática apunta sólo a una distri-bución ex post de los frutos del crecimiento.

La experiencia de mitad de siglo, en laque los países de menor desarrollo relativocrecían a un ritmo mayor que los mismosdesarrollados, avalaba en cierta medida di-cho argumento. El desarrollo sería, en esteentendido, una cuestión de tiempo. Lassociedades indefectiblemente tenderían aintegrarse y a parecerse ya fuera en sus pa-trones de consumo como en sus estructu-ras sociales. Las experiencias de los paísesdesarrollados eran el ejemplo y la imagende futuro que deberían perseguir los paísessubdesarrollados.2

No obstante, luego de medio siglo depensamiento “desarrollista” y prácticas polí-ticas acordes con dicho pensamiento, lascondiciones generales de vida de las pobla-ciones de los países subdesarrollados no hancambiado y el porvenir resulta un desafíoinevitable y de grandes dimensiones. El de-

2 Desde fines de los sesenta, la visión teórica sobre el desarrollo comienza a complejizarse, aparecenpropuestas críticas respecto al vínculo entre crecimiento y desarrollo, mismas que ponen énfasis en ladistribución, la equidad y también en la sustentabilidad ambiental.

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safío está en interpelar el mismo imaginarioque lleva a pensar en las vías eurocentristashacia el desarrollo y jugar con una idea nue-va rescatando el proceso social que implicaincorporar a las grandes mayorías nacionalesen el proceso social que les devuelva la digni-dad perdida en largos años de neoliberalismo.

A continuación se apuntan las corrientesmás relevantes del pensamiento desarrollistaque se impulsaron con los anhelos de lasburguesías nacionales que soñaban con laeuforia de sus homólogas europeas. Despuésse rescatan las críticas que se instauraroncomo alternativas al pensamiento burguésy que expresaron alianzas más incluyenteso proyectos de clase que intentaron ser elbackground para una ruptura con el capita-lismo. A su vez, la derrota de ambos proyec-tos implicó el caldo de cultivo para el pensa-miento neoconservador y la reestructura-ción capitalista de los últimos años. Luegose apunta la síntesis del debate actual de lasalternativas y, por último, se reflexiona sobreuna senda alternativa bajo una re-definicióndel imaginario del desarrollismo clásico.

El desarrollismo latinoamericano,sueños frustrados de la burguesíaautóctona

El desarrollismo latinoamericano surgecomo una reacción al pensamiento euro-centrista cuya principal misión era tranqui-lizar las inquietudes del mundo pobre ase-gurando que el desarrollo vendría indefec-tiblemente si se potenciaba el catalizadordel comercio exterior.

La teoría de la CEPAL contestó -desdeuna óptica latinoamericanista- con una teo-ría autóctona del desarrollo que, para la re-flexión más general de la economía, podríaentenderse como una génesis de teoría delcrecimiento endógeno. La importancia teóri-ca de CEPAL y su método histórico-estruc-tural, resultaron de gran influencia políticapara que los países latinoamericanos instau-raran un modelo de acción estratégica conmiras a lograr un desarrollo alentado porlas burguesías nacionales en ascenso.

El primer conjunto de ideas tiene quever con lo que se conoce como sistema cen-tro-periferia (Prebisch, 1949; CEPAL,1950), cuya virtud está en visualizar al sis-tema capitalista mundial como unidad deanálisis, donde el mundo subdesarrolladoconstituía un sistema interdependiente consu homólogo desarrollado. Se comienzaentonces a estudiar la realidad de los paísessubdesarrados como una especificidad di-ferente, pero interrelacionado con el capi-talismo central. El concepto centro-perife-ria rompe con la idea de linealidad propiade la visión convencional de la teoría deldesarrollo (Rostow, 1960).

El concepto de desarrollo económicoesgrimido “se expresaba en el aumento delbienestar material, reflejado en el alza delingreso real por habitante, y condicionadopor el incremento de la productividad me-dia del trabajo (Rodríguez, 1980, p. 25).Lo anterior, se articulaba de forma depen-diente con la elección de los métodos pro-ductivos idóneos que, a su vez, implicabamayor dotación de capital por hombre ocu-

3 Rodríguez (1980, p. 29) hace hincapié en la distinción de CEPAL entre estructura productiva y económi-ca. La primera refiere a la producción de bienes, mientras que la segunda incluye además la infraestruc-tura y la producción de servicios. Asimismo, se entendía que la apuntada en primer orden (estructuraproductiva) condicionaba a la segunda (estructura económica). El autor desestimó utilizar el término“dualismo estructural” (propio de la “teoría convencional de la modernización”) para usar el de “heteroge-neidad estructural” que introdujera Pinto (1965), aludiendo a su carácter dinámico en contraposición conla visión estática del primero.

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pado, cuestión que descansaba en el avancetécnico.

La especificidad de las estructuras pro-ductivas subdesarrolladas3 era su carácter deespecialización y heterogeneidad mientrasque las estructuras de los países desarrolla-dos del centro mostraban una diversifica-ción y homogeneidad contrastante (Rodrí-guez, 1980, p. 29; Kay, 1990, p.26).4 Laespecialización aludía a la cantidad limita-da de la oferta de productos en las econo-mías subdesarrolladas, mientras que la he-terogeneidad, refería a la convivencia desectores de alta productividad (generalmen-te los vinculados al sector externo) con otrossectores de baja productividad (básicamen-te de subsistencia). Las economías desarro-lladas del centro presentaban una gran in-tegración de sectores, oferta amplia y varia-da de productos y una productividad me-dia mayor a la existente en las periféricas.Dada la división internacional del trabajo,las estructuras subdesarrolladas se vincula-ban de forma desigual y asimétrica con lasestructuras del capitalismo central, dondelas primeras aportaban bienes primarios yse abastecían de productos industrializados.

La concepción centro-periferia expresauna “connotación estática” del sistema ca-pitalista, pero a su vez, agrega una formadinámica de relacionar la disparidad de pro-ductividades del trabajo e ingresos mediosque se dan en ambos polos, es ésta: la rela-ción de términos del intercambio (Rodrí-guez, 1980, p. 27). Dicha relación que vin-

cula los precios del intercambio comercialentre unos (países periféricos) y otros (cen-trales) tiene una tendencia histórica a de-clinar en contra de los primeros. Cuestiónésta que se mantiene hasta nuestros días(Ocampo & Parra, 2004).5

Si la productividad industrial crece másrápido que la del sector primario, la caídade los precios del intercambio se traduceen un acrecentamiento de las brechas deingresos. En el entendido que el grado demonopolio en la producción de la periferiaes mayor y el poder relativo de los obrerosmenor para negociar su cuota parte (dadassus características explicitadas y que la rea-lización de la producción no dependía desus ingresos); concomitantemente, la diná-mica de la relación de ingresos se diferenciade forma más rápida que las productivida-des. Esta concepción muestra que el avancetécnico en el centro capitalista que permiteaumentar la productividad del sector indus-trial, no se traduce en una disminución delos precios de estos bienes (Rodríguez, 1980,p. 29). Por el contrario, estos precios hanaumentado, si ya la misma disparidad en ladinámica de las productividades es suficien-te para que las distancias entre el centro y laperiferia se mantengan o crezcan, cuandocae esta relación de intercambio las distan-cias se acrecientan. Es ésta la razón funda-mental que explica la concentración delprogreso técnico en el centro capitalista.

Otro significado del deterioro de estarelación de intercambio tiene que ver con

4 Kay (1990, p. 29) resalta el adelanto del trabajo de Prebisch en tipificar las estructuras productivas de laperiferia como desarticuladas y duales adelantando lo que el mismo Lewis (1955) después resaltaría.Mostró a su vez, el contraste de los sectores rezagados del campo, con niveles de productividad deprimi-dos y cuya producción era de subsistencia, con el sector capitalista y el deterioro de los términos deintercambio (Kay, 1990, p. 233)5 La expresión algebraica más recurrente es: ? ( (Lp ·Pp)) ( (Li ( Pi ) Donde: ? es la relación del ingreso real por persona ocupada en ambas actividades en términos debienes industriales; Lp es la productividad física media del trabajo en la producción de un bien primario;Pp es el precio del mismo bien; Li es la productividad en la producción de un bien industrial; y, Pi su preciorespectivo.

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la menor dinámica de los ingresos mediosrespecto a la productividad del trabajo. Estoes que el progreso técnico ni siquiera lleva atraducirse en aumento de los ingresos, esdecir, que una parte de los frutos de dichoprogreso se pierde. Se utiliza el término detransferencia de excedentes -desde la peri-feria hacia el centro- para dar cuenta de estefenómeno, y la vía por excelencia que seidentifica para su explicación es la relaciónadversa de los términos del intercambio.6

En el centro desarrollado, por su parte,la clase obrera tiene “aptitud” para mante-ner y mejorar sus salarios con base en doscaracterísticas, una objetiva y propia de ladinámica demográfica, su escasez relativa,y otra subjetiva, derivada de la organizaciónsindical.

Los empresarios de los países centrales asu vez pueden mantener sus beneficios de-bido a que operan menos atomizados quesus homólogos de la periferia y, dado quelos bienes que producen son dominante-mente secundarios, pueden presionar a labaja los precios de los bienes primarios.

Por lo tanto, el pensamiento cepalinorescata la tendencia a la desigualdad estruc-tural, misma que se apunta como inheren-te a la propia dinámica del sistema centro-periferia. Como consecuencia de dicha ten-dencia, la periferia no puede elevar sus ni-veles de ahorro y tener tasas de acumula-ción comparables a la existente en los cen-tros. De aquí que el mismo funcionamien-to del sistema centro-periferia refuerza lacondición de desigualdad e impide que segeneren las condiciones que permitirían

trascender el rezago estructural en los paí-ses latinoamericanos.

En cuanto al proceso de industrializa-ción que comienza a llevarse a cabo en lospaíses de AL la CEPAL señala varios ele-mentos para su explicación, entre ellos: a)las dos guerras mundiales (1914 y 1939),b) el cambio de hegemonía desde una eco-nomía muy abierta (Gran Bretaña) a unarelativamente cerrada (EEUU), c) la crisisde los treinta, y d) una especie de inducciónendógena dependiente del funcionamientoestructural de la periferia que ya comenta-mos. Los factores externos influyeron encuanto a barrera a las importaciones que selevanta debido a la crisis productiva en lospaíses desarrollados en tiempos de guerra,restricción de divisas para las importacionesperiféricas y caída de la demanda de muchosproductos primarios. Por su parte, se hacehincapié en la espontaneidad del procesode industrialización periférica inducida porel déficit externo que lleva a la restricciónde importaciones y, que sumado a la diná-mica poblacional, permite sustituir inter-namente esa producción antes importada.7

La industrialización periférica se montaen la infraestructura del período de desa-rrollo hacia afuera de base primario-expor-tadora (y con las características de especia-lización y heterogeneidad resaltadas) y pre-senta según el análisis cepalino tres gruposde contradicciones. Son ellas: la tendenciaal desequilibrio externo, la tendencia al de-terioro de los términos de intercambio y elproblema de la inadecuación de la tecnolo-gía (Rodríguez, 1980, p. 37). El primer gru-

6 Aquí podemos ver la influencia clásica e incluso marxista, en especial de los divulgadores americanos(Baran, 1957; Baran y Sweezy, 1968) más allá de que no se haga explícita.7 Rodríguez (1980, p. 35) afirma que: “…logrado cierto nivel de desarrollo de la economía mundial, encondiciones de relativa inmovilidad internacional de la fuerza de trabajo, la industrialización constituye uncamino obligado del desarrollo periférico”. Además, apunta que éste no resulta un “argumento de políticaeconómica sino un razonamiento teórico” derivado del libre funcionamiento de las fuerzas económicasdefinidas más arriba.

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po refiere al cambio hegemónico de la eco-nomía central que se apuntó y el funciona-miento de la economía mundial como facto-res exógenos, pero a su vez, tienen un de-terminante inherente al desarrollo de lamisma industrialización periférica que es ladiscrepancia entre la demanda de importa-ciones para la industria y el ritmo de la de-manda de productos primarios por parte delcentro. El segundo grupo de contradiccio-nes, ya existente en el período de “desarro-llo hacia afuera” y se acentúa la tendenciaal desempleo por las razones demográficasestructurales (sobreabundancia de mano deobra) y por la estrategia de los capitalistaslocales para mantener su beneficio en basea la intensificación del proceso productivo(en base a tecnologías ahorradoras de fuer-za de trabajo). Por último, las contradic-ciones de la inadecuación de la técnica paralas necesidades del proceso productivo re-sulta evidente, la tecnología importada idea-da para producciones a gran escala y eleva-da densidad de capital choca con las condi-ciones de demanda deprimidas (bajos ni-veles de ingresos) y niveles de ahorro tam-bién insuficientes. A su vez, las estructurasde la propiedad agraria y la tenencia delsuelo son obstáculos para la ampliación dela oferta agrícola y para la absorción labo-ral, cuestiones que sumadas a las anterioresamplifican los problemas de empleo e in-flexibilidad de la producción.8

Más allá del análisis teórico y empíricode la realidad de los países latinoamerica-nos la CEPAL tuvo un papel estratégicoimportante para alentar las políticas de de-sarrollo y la planeación económica en estospaíses. Dada la descripción anterior de losproblemas o cuellos de botella que presen-taba un proceso de industrialización másbien espontáneo derivado de las condicio-nes estructurales de la periferia, de las delcentro y del funcionamiento del sistemacentro-periferia, se llega a la conclusión quees menester conducir deliberadamente esteproceso mediante la intervención del Esta-do (Rodríguez, 1980, p. 40).9

Efectivamente, durante el período queva desde mediados de la década del 40’ hastalos 80’ la mayoría de los países latinoame-ricanos sustentaron un auge relativo delmodelo ISI en un fuerte proteccionismoestatal. No obstante, como lo ha demostra-do Fajnzylber (1983, p.143-145) este pro-teccionismo que el autor llamó “frívolo” noredundó en el “aprendizaje” necesario parainterconectar los sectores primarios y secun-darios generando sinergias que, como ocu-rrió con la experiencia de los países del su-deste asiático, permitieran un desarrolloindustrial sostenible. Por el contrario, sediscute arduamente que la experiencia lati-noamericana creó una clase empresarial ren-tista, ineficiente, vinculada a los favores es-tatales y con fuerte aversión al riesgo pro-

8 El complejo latifundio-minifundio fue muy debatido en la década de los sesentas y la necesidad de loscambios estructurales que permitieran el aumento de la productividad agraria y de romper con el poderpolítico de la aristocracia rural. El Instituto de Economía de la Universidad de la República (1971) demos-tró cómo la introducción de la técnica era irracional en un sentido capitalista para el latifundio y, por otrolado, improcedente por los costos para el minifundio. Incluso, la tenencia improductiva de tierras quereprimía la productividad y la eficiencia global de la economía, resultaba una coraza (o blindaje) para laprotección del terrateniente en momentos inflacionarios.9 Podría apuntarse de reduccionista a esta posición. No obstante, la debilidad estructural del empresaria-do latinoamericano es un hecho incontrastable y que el Estado (entendido como ámbito dónde ocurrenlas luchas sociales) jugó un papel central de protección en un sentido conservador a los sectores expor-tadores que históricamente financiaron el aparato burocrático. A pesar de que en determinados períodosapuntaló una diversificación económica y nuevos sectores se alentaron, no hubo una contrapartida deresponsabilidades que permitieran sinergias estratégicas entre sectores. Esta debilidad se mantiene yexplica buena parte de las flujos negativos de capital que hasta hoy ostentan estos países.

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ductivo que, más temprano que tarde, ter-minó desvaneciendo las posibilidades rea-les de esta fase industrialista cuando los ex-cedente exportadores cayeron.

Este es el esquema inicial que abrió ladiscusión teórica sobre el desarrollo latino-americano, no obstante, el estructuralismocepalino aportó una serie de nuevos con-ceptos que se agregan a partir de la evolu-ción del proceso económico latinoamerica-no. Entre ellos, la propuesta de industriali-zación, la teoría de la inflación, los obstá-culos estructurales al desarrollo, los estilosde desarrollo y transformación productivacon equidad (Rodríguez, 1980, p.2; y enespecial, Bielschowsky, 2000). Algunos deesos conceptos que aquí se toman como unaevolución propia del marco cepalino (au-tores como Pinto, Furtado, Sunkel y Paz)son tomados como parte de otros marcosteóricos, por ejemplo el dependentista o elneoestructuralismo (Kay 1990, 1998). Tam-bién en este sentido se podría afirmar queel pensamiento de Prebisch mismo termi-na enjuiciando o desconfiando del desarro-llo en sus trabajos posteriores.

El pensamiento dependentista

Los conceptos dependentistas fueronmenos influyentes en la política de desa-rrollo, no obstante, se advierte que hay unainfinidad de miradas al respecto y que no

existe un consenso sobre la secuencia mis-ma del pensamiento social latinoamerica-no y sus influencias. Las propuestas depen-dentistas fueron influidas en gran medidapor la revolución cubana y el sueño de lasuperación del capitalismo (por lo menoslas más radicales).

La teoría de la dependencia tiene dosvertientes que corrientemente se denomi-nan “reformistas” y “marxistas” (Kay, 1990,pp. 125-162). Reformistas se nombraron alos autores que creían en la posibilidad del“desarrollo” dependiente, o el “desarrollodependiente asociado” como lo llamaraCardoso y Faletto (1969; Cypher & Dietz,2004, p. 181; Kay, 1990, p. 134-137). Porsu parte, los marxistas descreían de la posi-bilidad del desarrollo dentro del modo deproducción capitalista y planteaban la rup-tura con el sistema económico, pensandoen una vía socialista (entre otros, Dos San-tos, 1969; Bambirra, 1971; Marini, 1971,1995).10

En la vertiente reformista, el aporte másinfluyente en las esferas de gobierno vienepor el lado de la sociología política de Car-doso y Faletto (1969). Estos autores apun-tan la insuficiencia del ángulo económicoplanteado por CEPAL para mostrar las es-pecificidades de la inserción latinoamerica-na en el contexto capitalista mundial. Sibien toman el análisis económico de CE-PAL, agregan la dimensión sociopolítica

10 Esta no es la única clasificación y existen muchas diferentes. Por ejemplo, Dabat (1993, p. 93) sitúadentro de los que comparten “el núcleo duro de la dependencia”:…a) el subdesarrollismo radical que enfatizaba las consecuencias negativas del intercambio mercantil-capitalista, la sobreexplotación del trabajo y la necesidad de una salida anticapitalista (i.e. Frank, Marinio Quijano); b) “los nacionalistas radicales que insistían en los efectos de la inversión extranjera, la ‘des-nacionalización’ de la economía y la conveniencia de la autarquía económica, como Pedro Paz; c) losque asociaban la ruptura de la dependencia con la integración al Campo Socialista (Dos Santos, AlonsoAguilar y… los partidos comunistas).No obstante, el autor no considera dependentistas sino neoestructuralistas críticos a Cardoso, Sunkel oFaletto. Kay (1980) considera dependentistas los trabajos de Sunkel, Furtado y Pinto, e incluso, muestralas definiciones de dependencia de Sunkel y Dos Santos para demostrar su cercanía conceptual. Aquísostenemos que los trabajos de Furtado, Pinto y Sunkel son parte de la evolución crítica de la corrienteCepalina, pero aceptamos que fueron más lejos del marco teórico original.

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para discernir experiencias latinoamericanasque muestran estructuras económicas pare-cidas pero que presentaban evoluciones di-ferentes en su nivel de desarrollo. Incluso,critican la idea cepalina de Estado, mismaque a juicio de Cardoso y Faletto se presen-ta descontextualizada de las luchas socialesy de la dominación política doméstica.

El modelo utilizado por Cardoso y Fa-letto afirma que la inserción latinoamerica-na en el capitalismo mundial siguió dosmodalidades: a) economías de enclave y b)de control nacional de los procesos produc-tivos. Esta tipología apunta cómo insercio-nes internacionales parecidas, y que en laruptura de los pactos coloniales presenta-ban características estructurales compara-bles, desarrollaron modelos de dominacióndiversos generando evoluciones en el nivelde desarrollo también distintas.11

Las economías de enclave se caracteri-zaron por tener una estructura de clases muysimplificada, un sector exportador dinámi-co y un Estado encargado de generar lascondiciones de viabilidad para dicho sec-tor dinámico y reprimía a los grupos con-testatarios. Por su parte, las economías decontrol nacional presentaban grupos socia-les domésticos que tenían cierta autonomíaen el relacionamiento con el capital extran-jero, imponían condiciones y, en algunoscasos, apuntaban a la integración social y ala diversificación sectorial de la economía.

La conformación de las economías de

enclave seguía dos características: a) la ex-tensión de sectores dinámicos del centro quese establecían en la periferia, o b) el desa-rrollo de nuevos sectores por el mismo ca-pital extranjero. Generalmente estos secto-res vinculados a la exportación no teníanvínculo con el resto de la actividad econó-mica de estos países, sólo se relacionabancon el estamento político del Estado (bu-rocracia administrativa con la que intercam-biaba privilegios) y con una burocracia mi-litar (que resguardaba sus intereses). Noobstante, las economías de control nacionalpresentaban cierta diversificación económi-ca, sectores del capital nacional y extranje-ro que tenían relaciones económicas fluidasy un Estado que regulaba estos vínculos.

La variable central es el tipo de relacio-nes sociales y políticas que posibilitan tal ocual inserción, definiendo un modelo deEstado que tendrá como eje de su accionardos tareas: a) generar condiciones para queel sector competitivo en el mercado mun-dial siga ostentando su dinamismo y gene-rando divisas, y por otro lado, b) mantenercohesionadas las fuerzas sociales que no seveían directamente agraciadas con esa arti-culación al mundo capitalista. Es fácilmen-te apreciable que la integración y la cohe-sión social de aquellas economías que si-guieron el modelo de “control nacional” fuemás estable y generó sinergias importantesque todavía hoy las distinguen. En cambio,aquellas que fueron “enclaves” del centro

11 Ejemplos hay muchos, pero baste el más cercano. Argentina y Uruguay son economías que presentansimilitudes estructurales de origen, grandes espacios vacíos al decir de Furtado (1970). Sin embargo, ladominación que se instaura en Argentina basada en una burguesía comercial y financiera que controla elpuerto y el financiamiento subsume a las oligarquías regionales y permite un modelo liberal desarrollistabasado en el mercado. En contra partida, en Uruguay los grupos de la oligarquía agraria tenían controldel comercio exterior, la burguesía (débil) debió incorporar a las masas urbanas tempranamente en unEstado de bienestar adelantado para contrarrestar dicho poder y ejercer el poder político. El latifundiovinculado al comercio exterior compartió sus excedentes con la burguesía naciente que, a través delEstado, desarrolló una industria doméstica y un sector urbano de ingresos medios que no presionaronpor reformar la propiedad y la tenencia de la tierra quedando en el debe una diversificación agrícola. Elmodelo de pacto oligárquico-burgués, que en AL son propios de Uruguay y Colombia, explican gran partedel atraso agrario (agrícola básicamente) en que aún estos países se encuentran (Thorp, 1998).

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capitalista presentan una disociación másacentuada de sus economías y dificultadesestructurales más profundas para encararuna articulación nacional duradera (Cardo-so & Faletto, 1969).

Cardoso y Faletto, si bien coquetean conel análisis de clase en el sentido marxista, elmarco analítico es de corte weberiano yanalizan las relaciones sociales y políticasdescontextualizadas de las propiamente eco-nómicas. Algunos elementos del análisis delEstado en Weber y en Lenin tienen de he-cho puntos de contacto, si bien el marcometodológico es distinto. Respecto a la vi-sión de los autores sobre la posibilidad deldesarrollo, la intervención de Cardoso enla conferencia magistral para la CátedraRaúl Prebisch de CEPAL es elocuente:

Sin embargo, Prebisch no era fata-lista. Creía en el desarrollo, pese alos obstáculos internos y a las asime-

trías del comercio internacional. Enesto fui y sigo siendo discípulo deRaúl Prebisch. Diría lo mismo de miquerido amigo, Enzo Faletto. Jamásvimos contradicción entre desarro-llo y dependencia. La situación dedependencia definía la índole exclu-yente e inicua del desarrollo, pero norepresentaba un impedimento (Car-doso, 2003, p.1).

Como corolario, se desprende que cual-quier intento por emprender una planea-ción del desarrollo, indistintamente de cuá-les sean sus metas de corto o mediano pla-zo, deberá tener en cuenta la historia socialy política e incorporarlas como premisaspara delinear una teoría de la acción queaspire a ser exitosa.

El enfoque marxista de la dependenciatiene múltiples aportes.12 La teoría de ladependencia se encuentra en el status de

12 Aquí no se distinguen las distintos enfoques de esta corriente que son muchos, sólo atenderemos a losconceptos pioneros que aparecen en Gunder Frank (1973), Dos Santos (1970, 1978), Bambirra (1973) yMarini (1969). Para una revisión más exhaustiva puede verse entre otros: Kay (1980); Dabat (1993),Marini y Millán (1995).

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heterodoxia respecto a los marcos origina-les del marxismo clásico, analiza una con-formación capitalista divergente del capi-talismo central estudiado por Marx. Señalaque el mismo desarrollo dependiente se es-pecifica a partir de la inserción que las es-tructuras no-capitalistas se forjan en el sis-tema capitalista mundial. Es posible subra-yar como núcleo unificador de la propues-ta teórica: a) el carácter bipolar de la eco-nomía capitalista y b) la explotación de laperiferia por el centro. Dicha explotaciónse objetiva en la “succión” de excedentes ypor medio del comercio internacional, lainversión extranjera y la dependencia tec-nológica. Por lo tanto, el desarrollo estruc-tural de las economía dependientes resultaun “efecto reflejo” de sus vínculos con laseconomías desarrolladas. Las tesis depen-dentistas afirman que la historia del capita-lismo mundial es “la historia de los cam-bios en las modalidad de explotación de laperiferia por el centro y de las relaciones dehegemonía y dependencia al interior del sis-tema internacional” (Dabat, 1993, p. 94).13

La dependencia implica la explotación eco-nómica que lleva adelante el centro confor-mando un vínculo neocolonial, de aquí quela única salida que se identificaba era la rup-tura de esa dependencia mediante el aleja-miento del mercado mundial capitalista.

Los agentes del cambio eran las clases loca-les y los sectores populares que debían en-frentar el imperialismo y defender el “sernacional”.14

Gunder Frank es uno de los primerosque desconfía de las posibilidades del desa-rrollo en el contexto de la articulación decentros y periferias. Gunder Frank resultaun parteaguas en el pensamiento social la-tinoamericano, procesando una rupturacrítica con la concepción desarrollista ce-palina cuando advierte la historia econó-mica chilena como un proceso de “desarro-llo del subdesarrollo”. El autor se basa enuna incorporación de conceptos de la teo-ría económica clásica, en especial el con-cepto ricardiano de excedente y la influen-cia de las relecturas marxistas muy divulga-das entonces por los economistas america-nos Baran ([1957]1975) y Baran y Sweezy([1966]1972).15

Theotonio Dos Santos es uno de los refe-rentes que rompe con la idea de la posibili-dad del desarrollo dentro de los parámetroscapitalistas de producción y reproduccióndependiente (Kay, 1990, p. 139). Dos San-tos sostiene la potencialidad de las categoríasmarxistas para entender las causas de la de-pendencia dentro de los mismos procesoseconómicos y sociales latinoamericanos. Elsubdesarrollo es visto como un proceso en-

13 De lo expuesto, se desprende el menosprecio de este enfoque por los factores internos “y las transfor-maciones cualitativas de la base productiva, la estructura social, el Estado o los patrones culturalesdominantes de cada fase de su vida nacional” Dabat (1993, p. 94).14 Derivado de esto tenemos algunos planes nacionales que buscan separarse en los 70 y 80 de losorganismos internacionales sosteniendo propuestas nacionalistas más o menos autónomas (Chile, Bra-sil, Perú, México, Nicaragua) y discursos de “no pago a la deuda” y de enfrentamientos con el imperialis-mo americano. Según Dabat (1993, p. 95) la propuesta marxista de la dependencia al querer enfrentar alimperialismo construye un discurso que ignora en muchos casos las diferencias de intereses entre lasclases locales.15 La diferencia entre el excedente real y potencial explicaría en estos países las razones del atraso,distinguía a su vez, la expropiación y apropiación de dicho excedente. Sin embargo, como lo aclaraBaran (y también Frank) ninguno de los conceptos son estrictamente comparables al concepto marxistade plusvalía o de plusvalía directamente acumulada. No obstante, Frank plantea tres contradiccionespara su análisis: a) la primera tiene que ver con la expropiación-apropiación, la segunda es la de metró-poli-satélite y, por último, la continuidad en el cambio. El desarrollo de dichas contradicciones caracterizala situación de dependencia.

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dógeno, propio de una producción y repro-ducción capitalista dependiente, a contra-mano de lo que el propio Dos Santos llama“oscurantismo ideológico” de las conceptua-lizaciones que referenciaban una “situaciónde atraso” o “etapa anterior” como afirma-ban las teorías convencionales del desarrollo.

Marini (1974) es tal vez el esfuerzo teó-rico más acabado sobre la dependencia (Kay,1989, p. 144). Sin embargo, su trabajo fuepolémico y de arduo entendimiento. Mari-ni (1974) parte de una crítica a GunderFrank donde sostiene que este pensadorconfunde el proceso colonial donde lastransferencias de valor se dio por la vía ex-traeconómica, con las transferencias propiasde la acumulación dependiente donde ope-ran ahora las leyes económicas capitalistas(Osorio, 1994).

El concepto central es el de “sobre-ex-plotación” del trabajo como característicade los países dependientes, entendida di-cha sobreexplotación como la remuneracióndel trabajo por debajo de lo que se conside-ra socialmente el valor de la fuerza de tra-bajo. Dado que los países de América Lati-na (AL) no contaban con un sector indus-trial capaz de emplear la fuerza de trabajoal ritmo de su reproducción, el mismo ex-cedente de población facilitaba que los sa-larios se pagaran por debajo del valor de lafuerza de trabajo. La inserción internacio-nal no se sostiene por la vía tradicionalmen-te descrita de elevar el progreso técnico parapotenciar la acumulación productiva, sinoque estos países se caracterizaban por la so-breexplotación del trabajo como forma de

contrarrestar el intercambio desigual en lacompetencia internacional (Marini, 1972,pp. 92-93). Marini agrega al concepto deplusvalor relativo y absoluto de Marx, la idea(que también está en Marx aunque no de-sarrollada como ley del capitalismo) de laposibilidad del pago de la fuerza de trabajopor debajo de su valor. Por su parte, la ex-portación de bienes salarios baratos desdelos países dependientes permite la caída delvalor de la fuerza de trabajo en sus homó-logos desarrollados y, a través del intercam-bio desigual, los primeros transfieren valorque sostiene las ganancias en los segundos.Lo que posibilita los bajos salarios en lospaíses dependientes es que la realización dela producción no depende del consumoobrero sino de las exportaciones al mundodesarrollado. De aquí que la burguesía nose vea exigida a incrementar el cambio téc-nico con miras a reducir el valor de la fuer-za de trabajo, mientras que el intercambiodesigual lo enfrenta con la sobreexplotaciónde los trabajadores (Kay, 1989, p. 146).

Hay varias tesis que fueron parte deldebate latinoamericano de la dependenciaque por razones de espacio no pueden abor-darse.16

La vuelta a la ortodoxia y elllamado "neoliberalismo" enAmérica Latina

Dado el uso extensivo del término “neo-liberal”, a veces profuso, confuso y difusoen su significación, vale la pena algunasconsideraciones sobre su naturaleza y alcan-

16 Entre ellas: a) las tesis del imperialismo que tenían como referentes clásicos del marximo como Lenin,Luxemburg, Bujarin, Hilferding y a los llamados neo-marxistas Baran y Sutcliffe; b) las tesis del sub-imperialismo en las versiones de Marini (1969) y Bambirra (1973); c) a lo que se le agregan debatessobre fascismo o socialismo de Dos Santos (1978); d) las controversias sobre el modo de producción y ladeterminación de la producción o circulación de Gunder Frank (1973), Dos Santos (1970) y e) el carácterexterno o interno de la dependencia Gunder Frank, (1978); Cardoso, (1972) entre muchos otros. Ver Kay(1989, capítulos 5 y 6).

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ce. El término tiene su nacimiento en es-cuelas del pensamiento económico de Es-tados Unidos (Chicago y la Virginia Polyte-chnic Institute) y en una corriente políticadenominada “neoconservadora”. Sus auto-res pioneros son Hayeck (1960) y Friedman(1962) y la etimología de la palabra“neoconservadores” sería: “a la derecha delcentro”, “monetarista” y “económicamenteconservador” (Ramos, 1986. pp.1 y 27).

La traducción al español fue “neolibera-les” y no “neoconservadores”. Estas ideastomaron fuerza con los gobiernos de Re-agan en Estados Unidos y de Tatcher enInglaterra. Sin embargo, en el Cono Sur delcontinente americano tuvieron lugar expe-riencias “modelo”; en particular, la chilenay la uruguaya que se analiza aquí.17 La defi-nición más recurrida es la de Reagan queapunta los principios de esta corriente comola: “creencia en la superioridad de las solu-ciones de mercado para los problemas eco-nómicos y énfasis en la actividad económi-ca privada como motor del crecimiento noinflacionario” (Valenzuela, 1991, p. 22).

Comúnmente se recoge la palabra neo-liberal para nominar a aquellas políticaseconómicas de corte liberalizador, ya seanen lo comercial o financiero, las que bus-can la desregulación de la actividad econó-mica en general y el retiro del Estado de lasresponsabilidades productivas. Empero,muchas de las políticas que se definen hoycomo neoliberales no son novedosas en lahistoria de la economía política.

Las propuestas que se popularizaroncomo neoliberales no eran políticas aisla-das de corte liberal, sino que constituían

un modelo crítico al proteccionismo típicodel estilo de desarrollo económico conoci-do como ISI. Modelo, en el sentido quevinculaba de una manera particular una se-rie de políticas que buscaban un objetivoconcreto. Es así que podría entenderse tam-bién como una ‘idea fuerza’ que resguardaun proyecto político de clase (Valenzuela,1991). Dicho proyecto consistió en un nue-vo orden internacional para enfrentar ladesaceleración de la economía desarrolladadesde los últimos años 60 y en particulardespués de 1973.

Chang (2004) identifica al neoliberalis-mo como una vuelta a lo que fue el períodode oro que viviera el capitalismo en el últi-mo cuarto del siglo XIX y que se conocecomo etapa liberal. The golden age son vis-tos desde el neoliberalismo como una pros-peridad basada en: “la ausencia del Estadopaternalista y de regulaciones en la indus-tria y las finanzas, la flexibilidad del merca-do laboral, una política macroeconómicaanti-inflacionaria rígida (garantida por lainstitucionalidad del Patrón Oro) y los li-bres flujos internacionales de capital y delcomercio” (Chang, 2004, p. 1). Entonces“…el fin del siglo XX comenzó a ser visto[más] como una vuelta al siglo XIX, quecomo una transición al XXI, como si la his-toria hubiera pasado a ser dominada por laracionalidad antigua del ‘eterno retorno’ ”(Dabat, 1993, p. 64).

Hay varios supuestos que están en la basedel neoliberalismo, uno de carácter filosó-fico es que los mercados son institucionesnaturales, pre-existentes, mientras que otrasinstituciones como el Estado fueron crea-

17 Está claro que las propuestas programáticas que se recogían en el discurso apuntan al caso de Chiley de Uruguay en las dictaduras militares instauradas en ambos países en 1973. El proyecto uruguayo delPlan Nacional de Desarrollo 74-77 comenzó en la segunda parte del año 1974 (Ramos, 1986) y losgrupos neoliberales tomaron la conducción de la economía a fines de 1975 en Chile. Si atendemos a laprofundización en su aplicación concreta el caso chileno sería más radical (CEPAL, 2002), y el casouruguayo más pragmático (Ramos, 1986).

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das por el hombre (Chang, 2004, p. 50).En el plano teórico, el equilibrio generalwalrasiano es un supuesto básico:

a) la economía capitalista tiende espon-táneamente a una situación de equilibrioestable, b) tal equilibrio se corresponde conuna plena utilización de los recursos pro-ductivos, c) la asignación de los recursos esóptima y, por lo tanto, da lugar a la maxi-mización del dividendo social (Valenzuela,1991, p. 16).

En lo que hace a la intervención de polí-ticas económicas (PE) el mito fundador dela “mano invisible” es el que guía la acción.Primero, las perturbaciones económicas sonmomentáneas y en el largo plazo es de espe-rarse “un ajuste automático” al ritmo dedesempeño anterior (histórico). Segundo,la vida económica está llena de incertidum-bre, los agentes económicos corren muchosriesgos, de allí que “si sabemos poco haga-mos poco”. Tercero, las intervenciones dePE en un ambiente que en el largo plazofunciona equilibradamente tiende a ser per-judicial en el sentido de que representa unaperturbación (en sí misma) exógena. Por lotanto, se rescata como la mejor política aaquella que busca abstenerse de generarperturbaciones, ya que también es aceptadoque “el deshacer es más costoso que el ha-cer”. Cuarto y último, los hacedores de po-lítica tienden a equivocarse, siendo enton-ces la PE exitosa aquella que busca dismi-nuir el impacto de las intervenciones (Mar-tner, 2002, p. 18).

En AL se plantea como una forma deenfrentar el bajo dinamismo productivo ylos procesos inflacionarios que comienzana preocupar a fines de los 60 (en especialen los países del sur del continente). Se

identificaba como problema los déficit fis-cales del Estado que generaban presión in-flacionaria y cuya actividad limitaba los es-pacios de inversión privada, y por ende, laeficiencia global de la economía. Las polí-ticas de “estabilización y crecimiento” em-prendidas desde la década del 50 bajo lasupervisión del FMI son un antecedenteineludible.

Es posible identificar al neoliberalismocon las propuestas que tempranamenteemergen de los organismos internacionalesde crédito, y en especial el FMI, para enfren-tar el desafío de crecimiento y estabilidadeconómica. No obstante, las visiones teóri-cas de la inflación no fueron las mismas alo largo de estos años, por lo tanto, las polí-ticas que se instrumentaron con el objetivode combatirla también fueron disímiles. Lasinterpretaciones del FMI, a su vez, se hantransformado conjuntamente con los inte-reses de las clases sociales que explican ladominación en los distintos países, algunasveces coincidieron y otras no.

Las políticas estabilizadoras se estruc-turaron con base en cuatro postuladosque oficiarían como remedios: equilibriosmonetarios, apertura externa, incentivospara la acumulación privada y libertad demercado (Lichtenstejn, 1982). La infla-ción era vista como un fenómeno circuns-tancial de aumento de precios en térmi-nos absolutos pero que distorsionaba losprecios relativos, se apuntaba la expansiónde la demanda como causa fundamental ycasi siempre se la vinculaba a políticaseconómicas erróneas. Dichos errores depolíticas se concentraban en el comercioexterior, las políticas fiscal-monetaria-cre-diticia y salariales.

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En el comercio exterior las prácticas pro-teccionistas que generaban déficit en balan-za de pagos se llevaban las críticas mayores.En especial, el tipo de cambio sobrevalua-do y los gravámenes tanto arancelarios comono arancelarios que reprimían el comercioexterior. En la esfera fiscal se apuntaba alaumento de gastos e ingresos que genera-ban ineficiencia económica e ingerenciaindebida del gobierno en el libre mercado.Estos gastos tenían que ver con las activi-dades productivas y de comercialización lle-vadas a cabo por el Estado, los subsidios ytransferencias —ya fueran directas o indi-rectas— que subvencionaban precios y ta-rifas públicas y, no olvidarse, del costo de lagran burocracia estatal. En lo que refiere ala órbita salarial se señalaban excesos de re-gulación gubernamental que mantenían ri-gidez en los niveles de ingreso y no refleja-ban la cadencia de la productividad, apun-talando así el proceso inflacionario. La ex-pansión monetaria y las facilidades de en-deudamiento alentaban también la inflaciónal permitir gastos no estrictamente necesa-rios. Los fondos del ahorro no genuino lle-van a financiar salarios mayores, desequili-brios fiscales y tasas de intereses no realistas(negativas) (Lichtensztejn, 1982, p. 373).

Los organismos multilaterales de crédi-to han puesto especial énfasis a partir de los80 y 90 en lo que John Williamson (1990)llamó Washington Consensus (CW). El fa-moso decálogo de Williamson (reformas deprimera generación) cuenta con tres ejesfundamentales: uno que refiere al “papel delEstado” (las primeras tres), otro que apun-ta al comercio y la inserción externa (lascuatro siguientes) y, por último, el que tie-ne que ver con la competencia mercantil y

la libertad de mercado (las tres últimas). Noobstante, se destaca la importancia que tie-ne el vínculo particular que en esta visióntienen estos tres ejes y que terminaron ge-nerando un cambio estructural importanteen las economías latinoamericanas.

Según el uso original que Williamson(1990) le diera, la expresión CW venía aidentificar una serie de políticas que no pre-sentaban oposición entre los principalesorganismos internacionales y que podríanrobustecer un acuerdo extendido para afron-tar reformas que llevarían a AL a restaurarel crecimiento (según recapitula el mismoWilliamson, 2004). En la década de los 80,especialmente crítica para AL, se impusouna ola liberalizadora que se ha dado en lla-mar “la contrarrevolución neoclásica” (Bus-telo, 1999, pp. 157-172; Guillén, 1997;).Esta rescataba una crítica a lo que fue elmodelo ISI, en particular a la costosa inter-vención estatal y a la menguada eficienciaeconómica que propició, como así tambiéna la baja participación en el comercio inter-nacional (Little, 1982). Los problemas deendeudamiento, las urgencias y la resoluciónde los conflictos sociales que se sucedieronllevaron a los países a implementar las es-trategias de estabilización monetaria restric-tiva, ajustes fiscales y achicamiento de losEstados nacionales a mínimas expresiones,políticas que venían “condicionadas” a loscréditos de los organismos multilaterales.

El papel de las IFIs (FMI, BM, BID,Tesoro de EEUU, Wall Street) y su “condi-cionalidad estructural” es fundamental paraoperacionalizar estas prescripciones que seimponían so pena de aislar a los países delos financiamientos tan necesarios para eldesarrollo (Mañán, 2004).

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En la siguiente década, los ‘felices no-venta’ (Stiglitz, 2001), se da una superiori-dad del poder de mercado que sustituirá alas regulaciones políticas tanto en los siste-mas monetarios como en la institucionali-dad económica en general.

Muchas de las creencias originales dedicho consenso se han debilitado y existendiscrepancias al interior mismo de las insti-tuciones de Bretton Woods, y más aún, seencuentran cercadas también por las críti-cas emergentes de los Bancos Regionales,Comisiones Económicas Regionales, inte-lectuales independientes, el movimientoantiglobalización y el enjuiciamiento de unarealidad adversa. Como puede verse en latabla, a partir de 1996, se proponen unaserie de reformas, nombradas de segundageneración, y que tienen el objetivo de pro-piciar la “gobernabilidad del nuevo orden”(Banco Mundial, 1997).

Las alternativas existentes: unainterpelación al autismotecnocrático

Las alternativas de desarrollo que seplantean actualmente desde el Estado sonherederas de una u otra manera de las co-rrientes aquí planteadas, y es posible iden-tificar por lo menos dos dominantes: una"neoliberal" y otra "neodesarrollista". Es-tas propuestas son sostenidas por distintosgrupos de interés, clases sociales, partidospolíticos y/o algunas organizaciones de lasociedad civil.

Estas diversas concepciones o prác-ticas estratégicas, según se las perci-be en la realidad actual de AméricaLatina, pueden resumirse de modo

general en la caracterización de una“estrategia de capitalismo salvaje”,propiciada y puesta en ejecución porlos intereses dominantes [el capitalen general, como clase]; unas “estra-tegias de sobrevivencia”, a que hansido forzadas las capas sociales másempobrecidas y castigadas; y una “es-trategia de humanización del capi-talismo”, promovida por las fuerzaspolíticas que buscan conciliar la de-fensa de los intereses dominantes conalgún ámbito de democracia formal(Vuscovic, 1993, p. 85).

Lo anterior, puede desglosarse de formamás certera para visualizar la contradiccióny desafío hoy vigentes:

...las consecuencias políticas de unaestrategia de crecimiento y exclusión¾como lo es la primera¾, y las frus-traciones económicas a que está con-denado el intento de combinar loesencial de aquélla con acciones com-plementarias de “solidaridad con lapobreza” ¾como ocurre en la últi-ma¾, configuran el desafío actual deldiseño y puesta en práctica de otroproyecto social alternativo, capaz deresolver los problemas en el marcode un nuevo patrón de desarrolloeconómico y social (Vuscovic, 1993,p. 84).

Houtart (2001) en su análisis de “las al-ternativas creíbles del capitalismo mundia-lizado” coincide esencialmente con lo ante-rior. Por un lado, plantea la corriente quellama neokeynesista, misma que acepta lalógica capitalista y defiende los mecanismos

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de mercado en cuanto motores de la eco-nomía, pero a su vez, resalta la necesidadde regulación del sistema y de limitar losefectos perversos que trae aparejados(Houtart, 2001, p. 3). En dicha alternativael autor sitúa a la Tercera vía de Tony Blair yBill Clinton como también los programassocialdemócratas y democristianos que sos-tienen el concepto de “economía social demercado”. Afirma que el modelo de refe-rencia es la Europa de posguerra, con pac-tos estables entre el capital y el trabajo ade-más de un Estado garante y activo en la re-distribución de la riqueza. Por otro lado, lacorriente poscapitalista, estaría criticando lasbases mismas de la organización de la eco-nomía capitalista y allí se encuentran desdeversiones revolucionarias hasta otras menosradicales. Su brega es por una sociedad noindividualista y la búsqueda de una cons-trucción colectiva. Los radicales planteanla idea incluso de volver al viejo socialismoaunque imperfecto (pero mejor que la “eco-nomía criminal” que describía Castells,2003) y los que dejan abierta la ilusión deuna sociedad mejor como “utopía necesa-ria” (Ricoeur, citado por Houtart, 2001).Estos planteamientos engloban la diversi-dad de propuestas que salen de los movi-mientos anti-globalización enmarcados enla lucha contra las instituciones del capita-lismo global.

Existen también propuestas menos di-fundidas que van en el sentido de generarespacios de producción no capitalista, másen el sentido de la “sobrevivencia” que ha-blaba Vuscovic. Es una de ellas, la búsque-da de la extensión de una economía solida-ria para generar formas nuevas de produc-

ción que alcance a los intersticios socialesque tanto el mercado como el Estado nollegan (Coraggio, 2003). Así se desarrollanexperiencias nuevas de cooperación para laproducción no formal, como también decirculación y distribución de bienes y ser-vicios por fuera de lo que son los mecanis-mos de mercado (Hintze, 2003).

En AL igualmente y con un peso políti-co importante se encuentra la corriente neo-liberal (antes expuesta) y que ahora sostie-ne una visión crítica respecto a la era delCW, y la neo-estructuralista.18 Es arduo dis-tinguir tales propuestas en cuanto a quemuchos de sus planteamientos suelen en-trecruzarse, si bien difieren claramente enel papel del Estado en la economía (comola caracterización del mismo), en las políti-cas macroeconómicas (de largo plazo) y enla institucionalidad (para fortalecer el mer-cado o el Estado).

La primera, reconoce los efectos negati-vos de las actuales condiciones económicasderivadas de la rápida conformación de unescenario económico mundial, pero argu-menta que los problemas de desempleo ypobreza mejorarán en la medida que lospaíses se adapten al nuevo escenario y sevuelvan más competitivos. A su vez, sostieneque “no hay alternativas” ya que la mayoríade los países abrazan las mismas políticas yla modernización se hace menester paraatraer las inversiones extranjeras y generarla competitividad deseada (Kuczynsky &Williamson, 2003; Williamson, 2004).

La segunda, busca una síntesis originalentre la propuesta estructuralista y la de-pendentista (no marxista) en la coyunturade la actual economía global que definen

18 Estay (1995, pp. 227-254) sitúa como “tres de los principales exponentes de esta corriente” al pensa-miento de Raúl Prebisch, Celso Furtado y Aníbal Pinto en la década de los setenta. No obstante, es máscomún ver la ruptura con el estructuralismo a los trabajos posteriores a los 90 (i.e. con los conceptos másfermentales de Fajnzylber, 1990).

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como diferente de la que percibieron susantecesores. Afirman:

…que lo crucial no es la demanda ylos mercados. El quid del desarrolloestá por el lado de la oferta, calidad,flexibilidad, combinación y utiliza-ción eficientes de los recursos pro-ductivos, adopción de adelantos tec-nológicos, espíritu innovador, creati-vidad, capacidad de organización yde disciplina social, austeridad priva-da y pública, énfasis en el ahorro, ydesarrollo de habilidades para com-petir internamente. En resumen, es-fuerzos independientes emprendidosdesde adentro para alcanzar el desa-rrollo autosustentable (Sunkel, 1993,pp.8-9).

Las diferencias sustanciales del neolibe-ralismo y el neo-estructuralismo están en elpapel del Estado, mientras los primeros losubestiman para el proceso de desarrollo lossegundos le dan un papel estratégico para“gobernar el mercado” (Kay, 1998, p. 15).Por una parte, los nuevos estructuralistas soncríticos de la visión tecnocrática del Estadoque caracterizaba a los estructuralistas, noobstante, le otorgan un lugar preponderan-te para incluso moldear los vínculos de lasociedad civil y para inducir alianzas quepermitan favorecer a determinados secto-res sociales. Por otra, sostienen que los es-pacios de acción del Estado se encuentranmás limitados en la era de la globalizacióny reconocen ventajas y límites de la misma.En resumen, rescatan las ventajas de los flu-jos de capitales en el papel de financiamien-to de la inversión para el desarrollo, peroalertan sobre la vulnerabilidad que los mis-

mos presentan para los países dependientes(CEPAL, 2002, pp.99-132; Kay, 1998). Seplantea, en un sentido más amplio, dirigirel proceso de desarrollo con políticas ma-croeconómicas autónomas (anti-cíclicas) ypolíticas industriales y sociales desarrollis-tas que rescaten las experiencias de los paí-ses del sudeste asiático e incluso las latinoa-mericanas parcialmente exitosas como Brasilo Chile (Kay, 1998, p. 14).

El dilema planteado por el pensamien-to latinoamericano actual está en superar lacontradicción que significa la estrategia de‘competencia salvaje’ con las idea de “soli-daridad con la pobreza”. La primera es vis-ta como la más idónea para articular la eco-nomía de exportación de manera de aumen-tar la eficiencia y posicionarse en la fronte-ra del desarrollo capitalista sectorial (Ku-czynsky & Williamson, 2003; Williamson,2004). La segunda, en lo que hace al ámbi-to interno, se estima que con políticas so-ciales se contribuiría a esa “humanización”que hoy se denominaría crecimiento equi-tativo (Fajnzylber, 1991; CEPAL, 2002,pp.99-132;).

Cualquier superación del dilema plan-teado implica interpelar el imaginario queha contextualizado el vocablo “desarrollo”,e incluso, las acciones más corrientes de lasubdisciplina conocida como economía deldesarrollo. Rescatamos de las corrientes teó-ricas latinoamericanistas la impronta cues-tionadora del pensamiento eurocentrista, noobstante, no existe el agente económico quesoñaba con tal desarrollo, la burguesía na-cional. Compartimos la idea de que el ca-pitalismo es un límite insalvable a la demo-cracia real de los pueblos y, constatamos,los magros resultados empíricos del último

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siglo para la región latinoamericana encuanto a las condiciones de vida de la gente.

El mismo Furtado (1975, p. 90-91)palabra más que autorizada lo decía:Tenemos así la prueba definitiva deque el desarrollo económico –la ideade que los pueblos pobres podrán al-gún día disfrutar de las formas devida de los actuales pueblos ricos – essimplemente irrealizable. Ahora sa-bemos de manera irrefutable que laseconomías de la periferia nunca se-rán desarrolladas, en el sentido desemejantes a las economías que for-man el actual centro del sistema ca-pitalista.Pero ¿cómo negar que esa idea hasido de gran utilidad para movilizara los pueblos de la periferia y llevar-los a aceptar enormes sacrificios, paralegitimar la destrucción de formas decultura arcaicas, para explicar y ha-cer comprender la necesidad de des-truir el medio físico, para justificarformas de dependencia que refuer-zan el carácter predatorio del siste-ma productivo? Cabe, por lo tanto,afirmar que la idea del desarrollo eco-nómico es un simple mito.

La última fase de globalización que seinstauró en los 90 posibilitó reestructura-ciones internacionales que llevaron a unfortalecimiento de la economía estadouni-dense en desmedro de la CEE (Comuni-dad Económica Europea) y de Japón y lazona asiática. Existieron reestructuracionescapitalistas de importancia en los países ex

socialistas, también en China e India, y granretroceso económico en el resto del mundoperiférico, y particularmente, en AméricaLatina. A la luz de los resultados económi-cos hay gran frustración que cuestiona lateoría misma que sostuvo esos preceptosarticulados en Washington y también lagestión concreta de dichas reformas. ¿Seráeste fracaso propicio para una coyunturainternacional alentadora para el cambio deparadigma con que se articuló la economíade los años pasados?

Toda la economía neoclásica reinterpre-tada por los llamados “Chicago Boys” (los“Chicago Men” chilenos o actuales “neoli-berales”) otorga al mercado un status des-politizado que no tiene. Sería muy difícildefinir “un mercado” de forma pura, eco-nómicamente hablando, sin hacer alusióna alguna restricción o especificación propiade las políticas gubernamentales. El “libremercado”, incluso como abstracción es muycontroversial y para definirlo habría queaceptar que siempre existe algún tipo deregulación. Hay regulaciones aceptadas portodos que definen los límites del mercado,o más precisamente, lo generan. El mismoPolanyi ([1944]1992) afirmó que el libremercado es producto de “un enorme, con-tinuo, organizado y centralizado interven-cionismo” para hacer compatible “la sim-ple y natural libertad” de Adam Smith conlas “necesidades de la sociedad humana”(Chang, 2004, p. 50-51).19 ¿No será unafalsa oposición la discusión entre “Estado omercado” como disyuntiva de la gestióneconómica, a pesar de lo recurrente quefuera en los últimos 25 años?

19 Baste un ejemplo. El trabajo infantil está regulado, y seguramente la gran mayoría de los habitantes delas sociedades contemporáneas lo acepten como razonable, por lo tanto constituye una intervención queespecífica un mercado de trabajo en ciertas circunstancias. De aquí que el libre mercado sea una expre-sión muy lejana a las condiciones en que operan y se definen los mercados capitalistas. Nos pregunta-mos en el mismo sentido ¿será posible pensar en un Banco Central “autónomo”, “independiente”, real-mente “despolitizado”, más allá de la retórica y las leyes que lo sustenten?

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Los desafíos civilizatorios para laregión y el enfoque de derechos

Una visión del desarrollo puede deducir-se de lo que planteaba Furtado (1982, p.149):

...la experiencia ha demostrado am-pliamente que el verdadero desarro-llo es principalmente un proceso deactivación y canalización de fuerzassociales, de avance en la capacidadasociativa, de ejercicio de la iniciati-va y de la inventiva. Por lo tanto, setrata de un proceso social y cultural,y sólo secundariamente económico.Se produce el desarrollo cuando enla sociedad se manifiesta una ener-gía, capaz de canalizar, de forma con-vergente, fuerzas que estaban laten-tes o dispersas.

¿Será el desarrollo ese “emergente social”que resulta de desatar esas energías y arti-cularlas de manera de construir con ellassinergias para elevar la calidad de vida delos pueblos? (Bossier, 2002, p.1).20

Volver a poner a la gente por delante dela economía es uno de estos desafíos, perotambién al medio ambiente, a entrar en ar-monía con los recursos naturales como esla tradición de nuestros pueblos originarios.Esto implica, generar los canales de expre-sión y canalización de esas energías disper-sas y latentes que guardan nuestros pueblos.

El encuentro de Movimientos Socialesy Economistas Críticos organizado por laSEPLA-REDIU:

La superación de los problemas que afec-tan a nuestros pueblos requiere de profun-dos cambios en la economía, la sociedad, elEstado y la cultura, que modifiquen radi-calmente la estructura de la propiedad; ladistribución de la riqueza y del ingreso, elcontrol público de los recursos naturales yde las variables económicas fundamentalesde nuestros países; la integración de la re-gión a partir de los intereses populares comonorte que orienta la participación de Amé-rica Latina en la economía mundial. En esesentido, llamamos la atención sobre la ne-cesidad de resistir a toda ofensiva del capi-tal al mismo tiempo de contraponer, al pro-grama del capital, el programa de los pue-blos (SEPLA, 2007, p. 4).

Y por supuesto:La guerra y el hambre son un crimen.

Se debe enjuiciar a los responsables del te-rrorismo de estado, de la militarización yde las hambrunas de buena parte de la so-ciedad. La militarización es un instrumen-to para el saqueo de nuestros territorios yriquezas, convergente con el proyecto deliberalización económica que favorece la li-bre circulación de capitales y mercancías,restringe los movimientos de personas ycriminaliza las protestas sociales. Resultainadmisible la presencia de tropas de nues-tros países en Haití (SEPLA, 2007, p. 4).

Para lo anterior es necesario interpelarel imaginario que guió las construccionesdesarrollistas y que buscaron un deber serque implicaba mirarse en el espejo de las

20 Si así fuera habría que ir más allá de conceptos estáticos (en el sentido del peso de las variables stockpara su explicación) de capital social, o capital humano, y avanzar hacia construcciones más dinámicascomo la de “capital intangible” (Bossier, 2002). Independientemente de lo acertado de la nomenclatura deBossier, el trabajo subraya la necesidad de identificar esos activos sociales que “crecen con el uso”,como la solidaridad, cuyo ejercicio la hace más extendida y poderosa. Tal vez no sean entonces tanintangibles, salvo para los plazos más inmediatos como los que rescata la economía neoclásica (la di-mensión de la competencia capitalista), su tangibilidad y perdurabilidad en el tiempo son más que impor-tantes para otras dimensiones también imprescindibles para evaluar un sistema económico (i.e. justicia ydemocracia).

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economías capitalistas avanzadas. Es decir,habrá que afirmar "el derecho a no desarro-llarse" en el sentido anterior (Agostino,2001).

Construir alternativas implica una “des-trucción creadora” que pasa por una “nega-ción crítica” de lo existente que, sabemos,se articula con un orden dominante dondenuestros pueblos han tenido un lugar su-bordinado.

De las décadas pasadas deberíamos ha-ber aprendido que las recetas universales,aplicadas a lo largo y ancho del mundo sólotienen un resultado que refuerza la apro-piación de riqueza por parte de aquellos queestán mejor posesionados en la geopolíticadel capital. Sin duda, éste no es el caso delos países pobres.

Repensar el desarrollo es romper con laidea de que somos un país subdesarrollado,es decir, posicionarnos de otra manera queno implique la aceptación del “fracaso” y elbeneplácito con las cosmovisiones domi-nantes sobre el deber ser. Ello es, sin duda,aceptar la diversidad de “formas de hacerlas cosas -de vestirse, comer, de producir,de intercambiar bienes-” y rechazar la con-notación de “incapacidad” que se le asignaa las formas no occidentales de resolver lavida. A su vez, también implica cuestionarla identificación dominante entre creci-miento económico y desarrollo, que nos lle-va al productivismo y al consumismo pre-sente en los principios neoclásicos de la eco-nomía (i.e. tener es mejor que no tener; máses mejor a menos, etc.). Como lo señalamosantes, el desarrollo es una construcción nor-mativa que requiere una intervención direc-ta en la persecución de logros como lasmejoras de las condiciones de vida, no obs-

tante, necesita la legitimación de los involu-crados en tal respecto (Agostino, 2004, p.2).

Sin duda, cualquier alternativa de rees-tructurar una forma de producir nuestrasvidas de forma diferente, pasa en el cortoplazo, por una perspectiva macro. Ella, se-guramente implicará construir un nuevoEstado sobre la base de una articulaciónincluyente de intereses que redefina su lu-gar en la economía; una inserción interna-cional diferente apuntando a reinstalar larelación sur-sur y a proyectos de integra-ción solidarios; y también, redefinir el fi-nanciamiento para ese proceso sinergéticoque implicaría otro desarrollo. Ni que ha-blar que la ingeniería institucional que sos-tiene la euforia del capitalismo occidentales un escollo más que importante.

Pero a su vez, una perspectiva micro debelevantarse, rescatar una construcción huma-nista sobre las viejas ideas de la dignifica-ción del trabajo (como forma de produciry autoproducirnos), una nueva relación conel ambiente (y sus formas) y cuestionandola carrera sin tregua del consumo masivo.Los espacios micros no sólo son los nacio-nales y municipales, sino los barriales y hastafamiliares.

El enfoque de derechos que promueveSERPAJ cruza ambas perspectivas, la ma-cro y la micro. La lucha por los derechosimplica una construcción colectiva, juntar-nos en la defensa de valores superiores, porla justicia, por la dignidad humana en to-das sus formas, en defensa del medio am-biente y también un patrón energético quetenga futuro, la oposición implacable a laguerra y a las humillaciones de todo tipo, elrevelarnos contra el hambre y exigir la jus-ticiabilidad de los culpables de la falta de

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alimentos, de trabajo, aquellos que nos cas-tran los sueños día a día. En tal sentido,

necesitamos de todas las energías disponi-bles y muchas más.

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Para sorpresa de muchos, el "país pro-ductivo" que comienza a edificarse siguien-do el slogan de la campaña electoral que lepermitió a la izquierda llegar al gobierno,se basa en la inversión extranjera directa(IED). Contra lo que eran los discursos deotrora en la izquierda, hoy las ventajas otor-gadas por el gobierno al capital foráneo hanpermitido un fuerte proceso de extranjeri-zación de los principales recursos del país.

Uruguay "país productivo":las penas son de nosotros,

los recursos ya no... *

En contrapartida, el control nacional delproceso productivo se pierde y se cuestio-nan aquellas decisiones estratégicas quepodrían repensar el desarrollo nacional so-bre bases más autónomas.

Este trabajo busca identificar las aristasmás preocupantes de un modelo de desa-rrollo basado en la IED y que se presentacomo la única alternativa para un país debaja inversión y de insuficiente ahorro in-

* Red de Economistas de Izquierda del Uruguay (REDIU)Este trabajo fue elaborado por Rubén Elías y Oscar Mañán, con la colaboración de Antonio Elías. RubenElías es Ing. Agrónomo, docente, militante social y sindical, asesor de la Comisión de Asuntos Agrarios yde la Secretaria de Desarrollo Productivo del PIT-CNT; Oscar Mañán es Dr. En Estudios del Desarrollo,prof. efectivo de tiempo completo en el Centro Regional de Profesores de Florida, prof. adjunto de Econo-mía de América Latina de la Facultad de CCEE y ADM.-UDELAR y asesor de la COFE.

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terno. Primero, se recuerda la evolución delas recetas que sostienen la creencia en estaforma de desarrollo; luego se presenta elfenómeno de la extranjerización de recur-sos y sectores económicos que vienen dán-dose de forma acelerada en los últimos años;posteriormente, se resalta el modus operan-di de la empresas transnacionales y, por úl-timo, se apuntan alternativas a la inversiónextranjera.

1. El "desarrollo" reciente y suspretensiones

Desde la segunda guerra mundial hastaprincipios de los setenta las economías delos países centrales vivieron una de las épo-cas más prolongadas de certidumbre y esta-bilidad. La política económica era utiliza-da para regular el ciclo económico buscan-do maximizar el uso de la capacidad insta-lada y la estabilidad de precios. El alto nivelde empleo favorecía el consumo de la pro-ducción en masa y el Estado recaudaba losuficiente para sostener cierto grado de bien-estar de la población.

En los setenta, la prioridad de los go-biernos se desplazó de la búsqueda del ple-no empleo al control de los precios, los sa-larios y el déficit público. Luego se sucedie-ron los procesos de desregulación de la eco-nomía, de privatización de las empresas yservicios propiedad del sector público (dehecho o de derecho) y de desmantelamien-to de las redes que sostenía el Estado delbienestar.

El fuerte cambio en las políticas econó-micas fue producto de una crisis estructu-ral del capitalismo asociada a la reducciónde la productividad y la tasa de ganancia

desde fines de los sesenta. Los cambios tec-nológicos aumentaron la capacidad produc-tiva reduciendo el ciclo de vida útil de ma-quinarias y productos. Es así que el desa-rrollo de las fuerzas productivas entra encontradicción con un mundo fragmentadoen mercados nacionales, y su resolucióntransitoria se realiza promoviendo acuerdosbajo la celosa vigilancia de las Institucionesde Bretton Woods (FMI, BM, GATT pri-mero y OMC después). En tal escenario, selevanta un nuevo orden mundial que tienecomo uno de sus ejes la liberalización co-mercial multilateral, mismo que amparófísica y legalmente la penetración de lastransnacionales en los mercados globales yeliminó las fronteras económicas naciona-les y sus altos costos de transacción e insta-lación.

Las empresas transnacionales (ET) fue-ron las principales beneficiarias de un mer-cado mundial, construido a la medida, don-de desarrollan su actividad y explican el grancrecimiento del comercio (dominantementeentre sus filiales), potenciándose enorme-mente las rentas tecnológicas y las econo-mías de escala. Tales empresas explotan to-dos los espacios legales en cualquier partedel mundo para conseguir capital, trabajoy todo tipo de recursos e insumos más ba-ratos apuntando a un triple proceso de re-ducción de costos: re-localización de susplantas productivas; centralización de susprocesos administrativos y financieros; ter-cerización de los aspectos logísticos. Sin ol-vidar, por supuesto, la conversión necesariadel poder de mercado en poder político es-tratégico acorde a sus planes de expansióny de control de la producción y del comer-cio mundial.

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Se agudizó, en ese marco, la tendenciadominante de la economía capitalista a laconcentración de la propiedad y a las alian-zas estratégicas necesarias, que permiten laexpropiación y usufructo privado de losbeneficios del proceso productivo y la librecirculación de los mismos.

La apertura comercial y financiera, se-ñalada anteriormente, fue acompañada porcambios institucionales tendientes a redu-cir el papel productivista y regulador delEstado, siendo la privatización de empre-sas públicas uno de los aspectos más nota-bles. El proceso de desregulación afectó fun-damentalmente la relación capital-trabajoacompañado de formas de flexibilizaciónque buscaron incrementar la tasa de ganan-cia. Fue la época del desmantelamientomasivo de las organizaciones sindicales, in-cluso, en muchos casos apelando a la coac-ción física directa de las expresiones demo-cráticas de la sociedad.

En este proceso "las iniciativas de inte-gración regional representan un tercer ni-vel de reforma, la política comercial, queapunta a complementar la liberalizaciónunilateral y multilateral impulsada desdemediados de los años ochenta".

Primero fueron las políticas del Consen-so de Washington (CW); luego vinieron lasllamadas reformas de segunda generaciónque han pretendido expulsar el poder polí-tico del ámbito de la economía; ahora, enla tercera fase de este proceso, la "neocolo-nización". Debe entenderse por "neocolo-nización" la ocupación física de los territo-rios para sostener una división internacio-nal del trabajo que eterniza el histórico pa-pel del continente como proveedor de ma-

terias primas o con poco valor agregado;pero ahora, regresando al saqueo directo queposibilita la ocupación económica.

En este marco se inscriben los megapro-yectos de la "Iniciativa de Integración de laInfraestructura de Sur América" (IIRSA),impulsados como complemento del ALCA,pero que se mantiene como meta en el mar-co de los tratados binacionales de protec-ción de inversiones que firman los gobier-nos progresistas.

La IIRSA busca unir varios países y sec-tores productivos para canalizar, en formarápida y económica, los flujos de comer-cio a través de un mejoramiento de la in-fraestructura de transportes, energía y te-lecomunicaciones. Está dirigida, funda-mentalmente, a los complejos y cadenasproductivas con grandes economías de es-cala y capacidad exportadora, mayoritaria-mente en manos extranjeras. Su objetivoesencial es la extracción, rápida y económi-ca, de nuestros recursos naturales, a la vez,que facilita la instalación de la llamada "in-dustria sucia".

Implica, además, "el repliegue del Esta-do de la gestión directa de la infraestructu-ra, la implantación de nuevos marcos regu-latorios y la introducción de la competen-cia en ciertos servicios, la creación de nue-vas instituciones para la regulación y el con-trol de los servicios públicos, las privatiza-ciones y el ingreso de otros operadores na-cionales e internacionales, son los rasgoscomunes de esta transformación histórica".

Lo paradójico es que estos proyectos yla determinación de diseñar y avanzar enlas obras reúne a gobernantes supuestamen-te de diferentes orillas ideológicas.

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2. El Uruguay actual y loshechos tozudos que lointerpelan

Más allá de los programas de gobierno,más allá de las concepciones de economíapolítica, más allá de la acción de factoresendógenos y/o exógenos, más allá de la bue-na o mala voluntad de los decidores, másallá de todo esto están los hechos y los he-chos son tozudos.

Se observa en Uruguay, así como en laregión y en resto del tercer Mundo, unasuerte de "neocolonización" que atenta con-tra la soberanía y modifica radicalmentenuestro entorno.

En nuestro país el proceso de concen-tración y extranjerización de los recursosnaturales, así como el traspaso de las indus-trias -que subsisten- a capitales extranjerosno es cosa nueva. Lo que preocupa sobre-manera es el volumen de los traspasos y laaceleración de los procesos, con cifras sinprecedentes.

2.1.- LA EXTRANJERIZACIÓN DELAGRO

En los últimos meses se han hecho pú-blicos estudios realizados por la DIEA-MGAP, sobre los registros de las ventas detierras. Aquí puede verse que, desde el 1ºde enero al 30 de junio de 2006, cambióde dueño una cuarta parte de la superficieagropecuaria, 3,9 millones de hectáreas co-rrespondientes a 16 departamentos delpaís. La consultora SERAGRO estima queesa cifra se elevaría a cerca del 28% delterritorio nacional, 4,5 millones de hectá-reas, si se adicionaran las ventas realizadasen los departamentos de Canelones, Mal-

donado y Montevideo (que la DIEA noconsidero) y las transacciones posterioresal 30 de junio 2006 hasta mediados delaño en curso.

En cuanto a la procedencia de los com-pradores, SERAGRO considera que: "unagran proporción de los campos son com-prados por extranjeros: argentinos, brasile-ños, europeos, estadounidenses, mexicanosy otros. Algunos son grandes inversores in-dividuales, otros son grupos empresarialesregionales o internacionales. Varios poseenmás de 10 mil hectáreas en propiedad, yalguno llega a las 100 mil. A su vez, gran-des compañías forestales transnacionales sonprotagonistas del mercado de tierras, comoBotnia, Ence y Weyerhaeuser, que superanlas 100.000 hectáreas propias cada una. Sto-ra Enso busca sumarse al club y hay otrasempresas forestales con superficies igual-mente importantes".

La tenencia de tierras se adquiere -tam-bién- por arrendamiento, como ocurre concultivos como la soja y el arroz. En el casode la soja, observamos que la superficie sem-brada pasa en un lustro (año agrícola 2000/01 al 2005/06) de alrededor de 12.000 hec-táreas a 309.100. En el cultivo de soja, seaprecian "nuevos productores" que contro-lan el 44% del área de sembrada y el arren-damiento predomina sobre todas las otrasformas de tenencia. Los "nuevos producto-res" se caracterizan por "canalizar fondosde fuera del sector, utilizar y generar em-presas de servicios, comprar insumos direc-tos a importadores y/o fabricantes; trabajarcon tecnología ̀ calendario´; son básicamen-te agricultores, no diversifican; extranjerosy/o asociados a capital extranjero; con em-presas en otros países de la región".

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Y las ventas no se han detenido, los pre-cios han aumentado con el consiguienteaumento de las rentas, y cunde la alarmaentre los pequeños productores y sus fami-lias que con este panorama ven amenazadasu permanencia en el campo.

Resulta interesante comparar que desde1948, año de la aprobación de la Ley11.029, por la cual se crea el Instituto Na-cional de Colonización (INC) al 31/01/06,un período cercano a los 60 años, se hanincorporado al INC poco más de un 2%,345.091 hectáreas.

2.2.- LA FASE INDUSTRIAL TAMBIÉNSE EXTRANJERIZA

La mayoría de los frigoríficos que fae-nan más 100.000 cabezas anuales están con-trolados por capitales brasileros: grupoMarfrig (Tacuarembó, La Caballada, ElbioPérez Rodríguez y Colonia), Cater Group(Carrasco, Las Moras), Carnes Ana Paulade Ernesto Correa (PUL) y Bertin (Cane-lones). Estos frigoríficos concentran más dela mitad de la faena anual y similar porcen-taje de las exportaciones.

Un rasgo de esta política es el silencia-miento de los procedimientos utilizados:"Hay una fuerte presencia de frigoríficos decapitales brasileños que tienen anteceden-tes de colusión en Brasil, lo que le facilita-ría la colusión en Uruguay (incluso se pue-de negociar en Brasil). En particular en elcaso del Norte del país si Marfrig se ponede acuerdo en Brasil con Ernesto Correa,toda la zona Norte estaría bajo un únicocartel... En Brasil, la asociación de produc-tores: presentó dos denuncias contra los re-presentados (frigoríficos). Una denuncia sedebió a que los frigoríficos estarían ejer-

ciendo abusivamente posición dominanteen el mercado. La segunda denuncia se de-bió a que estarían adoptando posición co-mercial uniforme para la fijación de pre-cios.

Por otro lado, al no existir mayores im-pedimentos para la exportación de cuerossin procesar, se calcula que se exportaronmensualmente 20.000 cueros secos o sala-dos y unos 60.000 con procesos mínimos.Según estimaciones del sindicato de curti-dores: esa cantidad de cueros industrializán-dose en el país significaría trabajo para va-rios miles de obreros. El problema funda-mental, vinculado a lo anterior, es la faltade materia prima. El uso de cueros nacio-nales sólo abastece al 70% de la produc-ción, importándose cueros de EEUU., Ru-sia, Brasil y hasta de Chile.

El Grupo Marfrig, además, está cons-truyendo una curtiembre en Río Grande delSur para procesar los cueros que mandedesde sus frigoríficos.

A su vez, también capitales brasileros(CAMIL ALIMENTOS) compran SA-MAN, con lo cual controlan alrededor dela mitad del complejo arrocero. De las cin-co plantas industriales de arroz que operanen el país, una ya era brasileña mientras queotras dos están en manos árabes e inglesas,quedando sólo con capitales nacionales lacooperativa COOPAR. SAMAN es la prin-cipal empresa, ya que canaliza más de lamitad de la producción de un sector queubica al país entre los primeros diez expor-tadores mundiales de arroz, gracias a la in-tegración de la cadena a través del molinoexportador y el productor, con adelantos deaquel al segundo para desarrollar su labor yajustes posteriores según la exportación.

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Esto ha permitido que no se plante arroztransgénico como forma de acceder a mer-cados diferenciados.

En el sector lácteo lideran la producciónCONAPROLE, ECOLAT (ex PAR-MALAT), CALCAR y PILI. Este comple-jo se vera agitado con la incorporación deun nuevo demandante de leche: LaticíniosBom Gosto quien invertirá U$S 30 millo-nes en la construcción de una planta paraabastecer San Pablo y Río de Janeiro desdeUruguay, además de llegar a México, Vene-zuela, Estados Unidos y Europa. La com-pañía brasileña, originaria de Río Grandedo Sul, prevé producir en una primera eta-pa leche larga vida y luego planea elaborarotros subproductos.

También la empresa neozelandesa PGGWrightson y su subsidiaria NZ FarmingSystem - Uruguay, adquirieron más de30.000 hectáreas, para establecimientos le-cheros, que volcarían a la industria con des-tino exportador.

Por otro lado, no podemos desconocerla posible inversión de un grupo norteame-ricano, GENERAL MILLS -que es la ter-cera potencia a nivel mundial en productosalimenticios-, en San José. Tal grupo, si seconcretara esta inversión, se plantea insta-lar una planta de caseína para la exporta-ción, lo que desataría seguramente una gue-rra para capturar productores de leche, ypor supuesto, la consabida desestabilizacióndel abasto del mercado interno.

Al existir en Uruguay un régimen de li-bertad total de precios, el juego libre de ofer-ta y demanda lleva a que los crecientes pre-cios internacionales impacten a los preciosinternos. A su vez, ante el modelo de creci-miento económico recostado fundamental-

mente en las exportaciones de commodi-ties que sigue el país, el monto de las ventasy los precios internacionales que presionan,llevan a que el mercado interno deba so-portar un desabastecimiento o un incremen-to fuerte de precios.

Sin ser agroindustrial, pero si parte denuestros recursos naturales, la pesca, tam-bién se encuentran en la mira de las tras-nacionales. Trascendidos públicos han in-dicado que los capitales interesados enFRIPUR provienen de Estados Unidos,y que actualmente se está realizando unproceso de auditoría para conocer de cer-ca los números y la realidad del frigorífi-co pesquero. Junto al grupo económicoSETTIN, FRIPUR posee el 54% de losbarcos que pertenecen a la flota pesqueraindustrial Categoría A, cuya especie ob-jetivo es la merluza. FRIPUR pesca bási-camente merluza, que luego procesa yvende sobre todo al exterior. Tiene 280tripulantes y unos 2.000 empleados en suplanta.

2.3.- OTROS SECTORESSi bien es cierto que el Sector Financie-

ro no integra directamente la cadena agro -industrial sí cumple un papel de primerorden en el funcionamiento de la misma.En este sector la extranjerización se produ-jo desde hace décadas, quedando actual-mente con estas características generales.Los bancos privados desmantelaron su sis-tema comercial, quedando en un nivel mí-nimo, e imposibilitando líneas reales de cré-ditos al desarrollo.

Al mismo tiempo construyeron en suentorno grupos financieros (SEGUROS,AFAP, tarjetas de crédito, compañías de in-

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versión, financieras usurarias, cambios, etc.)para atender con menos controles negociosque contravienen normas legales o que es-tán al margen de las mismas.

Así lo que ha sucedido es que la "plazafinanciera" se ha transformado en plaza de"transferencia" de recursos económicos na-cionales genuinos al exterior (U$S 6.000millones de dólares depositados en el exte-rior por ahorristas uruguayos en la actuali-dad). Paralelamente se minó a la banca na-cional (BROU, BHU, BCU).

Además se pierde soberanía alimenta-ria en un contexto donde los principalesrubros agro-industriales se encuentranfuertemente demandados. El proyectado"Puerto de La Paloma", que se mantuvoen estricta reserva durante años, y las me-gaplantas de celulosa se inscriben en esemarco.

Nuestro país se desangra. El año pasadomigraron miles de uruguayos, en su granmayoría jóvenes, lo cual compromete elfuturo de todos los orientales, cada vez te-nemos una sociedad más envejecida. ¿Quiénno tiene parientes o amigos en el exterior?El panorama es desolador y es urgente daruna respuesta.-

A pesar de la gravedad de esta situa-ción, jerarcas del MEF y el MIEM hansostenido que el Estado no debe inmiscuir-se en "negocios entre privados", mientrasque desde sectores políticos del FrenteAmplio y el MGAP se ha sostenido la "pre-ocupación" por este tema, e incluso se hanadelantado algunas propuestas legislativasrespecto a la tenencia de la tierra en la fron-tera. Sin embargo, es necesario ir más afondo.

3. El 'modus operandis' de lasempresas transnacionales

Un documento del Departamento deEconomía de la Facultad de Ciencias So-ciales que analizara las tendencias, determi-nantes e impactos de las IED y las transna-cionales en el Uruguay ya concluía lo si-guiente: "El incremento de la IED implicaun avance significativo de las ET dentro dela estructura económica uruguaya. Las ETpasan a controlar un 38% de las ventas delas mayores empresas del país, incremen-tando su participación en casi todos los sec-tores. Mientras que en 1990 sólo eran ma-yoritarias en dos sectores, en 1998 contro-lan más de la mitad de las ventas en sietesectores. Simultáneamente, y aunque enmenor proporción, las ET también incre-mentan su presencia en los flujos totales decomercio exterior de la economía urugua-ya, desde un 26% a un 30% de las exporta-ciones, y desde un 22% a un 24% de lasimportaciones, entre 1992 y 1998". Dadolo expuesto en el apartado anterior, es posi-ble afirmar que este fenómeno se ha incre-mentado generando una acumulativa des-nacionalización del comercio exterior.

En esta etapa las Empresas Transnacio-nales (ET) (sin importar la bandera) no seconforman con controlar las industrias es-tratégicas y nuestros servicios. Ahora vie-nen a enseñorearse de nuestros RecursosNaturales (tierra, agua, diversidad biológi-ca y minerales) con una serie de caracterís-ticas comunes.

En primer lugar tratan de controlar latotalidad de la cadena y/o complejo pro-ductivo (integración vertical) y no se con-forman con tener la fase industrial, sino

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también parte importante de la tenencia dela tierra (por compra, por arrendamiento,por concesión, etcétera), y todas las otrasfases hasta llegar a las góndolas donde lasadquiere los consumidores, no precisamenteuruguayos. Por supuesto, algunas de estasfases -las que conforman el núcleo duro delcomplejo- no se encuentra en el país. Asíque seguiremos exportando commoditties,materias primas con el mínimo procesa-miento. Seguiremos exportando la carne yotros la procesaran, exportaremos celulosa,pero no papel, y saldrá la soja también sinprocesar, ¿no será posible y deseable cam-biar esta historia?

En segundo lugar, cada ET trae su "pa-quete tecnológico", en muchos casos másdepredadores de los recursos naturales queaquellos utilizados en el primer mundo,aumentan la dependencia externa de nues-tros países, y expulsan y desarraigan a lasfamilias del campo. Se apropian de los bie-nes sociales, atentan contra la soberanía ali-mentaria y desconocen la deuda social yambiental que provocan.

En tercer lugar, no generan empleo per-manente y menos calificado, el empleo sólose dinamiza en los momentos iniciales deinstalación y construcción de infraestruc-tura (fábricas, puertos, caminería de acce-so, etc.) o cuando las condiciones laboraleshacen más económico utilizar mano de obrapoco calificada y no sustituirla con maqui-naria que se encuentra disponible en elmercado y que normalmente se utiliza enlas metrópolis.

En cuarto lugar, como lo indica la mis-ma CEPAL la Inversión Extranjera Directa(IED) no es, por sí misma, un elementopositivo, y como el mismo Furtado lo ha

puesto de relieve, es muy difícil compatibi-lizar los objetivos de desarrollo nacional deun país con los anhelos particulares de lasempresas extranjeras, mismas que son sen-sibles a cambios en la rentabilidad interna-cional o a reestructuraciones estratégicaslejanas a intereses en clave nacional.

En quinto lugar, porque las EmpresasTransnacionales imbrican la arquitectura dela globalización neoliberal (OMC y sus pro-mocionados TLCs, las IFIs y sus condicio-nalidades, cambios en constituciones nacio-nales) con las oligarquías nacionales conju-gando así el poder de mercado con el poderpolítico.

En sexto lugar, porque estos emprendi-mientos se realizan luego de haber obteni-do las máximas garantías para sus inversio-nes (tratados, OMC) y todas las facilidadesy ventajas (zonas francas, exoneraciones,etcétera) que los gobiernos que impulsanles otorgan, y que a cambio obtienen resul-tados macroeconómicos de flujo, que nosatisfacen ni las necesidades de la gente, niel patrimonio del país del cual saquean losrecursos.

En séptimo lugar, porque además de losbeneficios económicos, muchos conflictosde intereses no se resuelven en el marconacional, sino en tribunales internaciona-les como el CIADI (Convención Interna-cional de Acuerdos de Inversiones). Acuer-do que Uruguay firmó en el año 2000. Segenera así un neo-constitucionalismo, queprivatiza la justicia y dota de impunidad alas trasnacionales.

En octavo lugar, porque dos tercios delcomercio internacional, según el Observa-torio DESC (Derechos Económicos, Socia-les y Culturales) , ocurre entre empresas

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transnacionales. Y por si fuera poco, la mi-tad de ese volumen comercial se realiza alinterior mismo de las grandes empresas (osea entre filiales de las trasnacionales que seconoce como comercio intrafirma).

En noveno lugar, porque las transnacio-nales no están obligadas a reinvertir en elpaís, ni siquiera generan conocimiento quepudiera implicar alguna difusión y apren-dizajes por parte de empresas locales.

En décimo lugar, atentan contra la hu-manidad toda, ya que en el marco de unapolítica neoliberal a ultranza que tiende adesentenderse de la responsabilidad social,las transnacionales se han convertido en laslíderes del libre comercio, oponiéndose acualquier regulación de sus actividades entodo el planeta.

Las Empresas Transnacionales han des-embarcado en nuestro país en forma indis-criminada y se apoderan de tierras e indus-trias no sólo sin que nadie les ponga límite,sino que alentadas por el equipo económicoy los dirigentes empresariales. Mientras seconservan las disposiciones que beneficianel saqueo del nuestro patrimonio, se legislacriminalizando la ocupación de tierras afamilias en estado de necesidad. Todo, bajoel supuesto que no existe alternativas a lainversión extranjera, cuestión que en el apar-tado siguiente trataremos de desmitificar.

4. Las alternativas a la inversiónextranjera

A pesar del autismo tecnocrático y lapopularización de la expresión tatcherianade que no existen alternativas , éstas están yla dinámica de los pueblos las producentodos los días. Se nos ha dicho insistente-

mente, y la realidad uruguaya es un buenejemplo, que el ahorro interno es insuficien-te. Por lo tanto, la IED se convertiría en eldiscurso dominante como la única opciónpara el financiamiento del desarrollo. Noobstante, tales flujos de inversión, sólo enun mínimo porcentaje viene a la región, apesar que los gobiernos (indistintamente desu signo ideológico) les brindan la prerro-gativas más insólitas.

Actualmente, y como se ha visto, co-mienza una nueva estrategia de la IED queimplica el control de importantes recursos(tierra, agua, diversidad genética, minera-les, alimentos, energía, etc.). Atiéndase queel control estratégico no necesariamentepasa por la propiedad, si bien ésta pareceser la modalidad de algunas empresas en laactual fase 'neocolonial' donde la economíauruguaya se inserta.

Los recursos financieros de IED podríanobtenerse igualmente con una gestión dife-rente de la política económica y de una pla-neación estratégica del desarrollo nacional.

Primero, de los recursos que se dispo-nen al pago de intereses de una deuda ex-terna cuya legitimidad, hasta ahora, no esposible probar, debido a la falta de una au-ditoría que así lo certifique. Aquí, como alláy acullá en el mundo pobre, las deudas sehan utilizado con propósitos de moralidaddiscutible; desde su utilización en gastosimproductivos que alentaron corruptelas ymafias que controlaron información y tra-ficaron con privilegios, o financiaron ejér-citos de ocupación que humillaron a los ciu-dadanos. Una moratoria determinada, talel ejemplo de Argentina, sentó las bases deuna acumulación originaria que permitióresurgir de la crisis de forma dinámica y

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prometedora, bajar los niveles de endeuda-miento y reformular una economía sobrebases nacionales.

Segundo, la re-localización de la produc-ción llevada a cabo por las empresas trans-nacionales se hace sobre la base a expectati-vas de sobreganancias, como lo han demos-trado Melazzi & Yohai para el caso concre-to de Botnia. Por lo tanto, nada justificaque las inversiones de tales empresas se ra-diquen en zonas francas, liberadas de im-puestos. El diferencial de ganancias respec-to al que lograrían en sus lugares de origen,la libertad de movimientos, la infraestruc-tura aportada por el Estado (y a cargo de lasociedad), desde los puertos naturales hastalas rutas, sin olvidar el apoyo de los gobier-nos y los recursos de que disponen, todoello suma un conjunto de ventajas que nin-gún impuesto podría neutralizar.

Tercero, un impuesto a la exportacio-nes de productos (detracciones), ya sea deempresas nacionales o extranjeras, en espe-cial aquellas exportaciones de bajo nivelagregado, logrando así montos importan-tes para la inversión pública, misma que asu vez, generaría un círculo virtuoso demayor empleo y mayor inversión.

Cuarto, es posible alentar un impuestoa la renta que se proponga rescatar para eldesarrollo nacional parte de las rentas leo-ninas que obtienen la grandes empresastransnacionales. Se abriría, con ello, unaposibilidad para la creación de nuevos sec-tores, una diversificación económica nece-saria basada en otros agentes de desarrollo,quizás cooperativas, asociaciones de obre-ros, etc..

Quinto, el control a la entrada de capi-tales, se podría legislar sobre la reinversión

de las ganancias, de este modo podría invo-lucrar a las empresas ya sean nacionalescomo extranjeras con objetivos de desarro-llo nacional que implican plazos mayores ysectores estratégicos.

Sexto, los fondos jubilatorios de los tra-bajadores son una opción interesante paraimpulsar el desarrollo nacional, no obstan-te, para ello será menester repensar (re-re-formar) los sistemas de previsión social, re-gresando otra vez al control nacional y a lossistemas solidarios que sólo pueden operaren el ámbito de lo público. Así se alentaríaa dichos fondos a la inversión productiva,con incentivos particulares y con legislaciónacorde, muy diferente de la legislación ac-tual que los obliga a comprar papeles dedeuda pública, para financiar al Estado (o alas estrategias de endeudamiento de los go-biernos de turno).

Séptimo, es necesario la creación de Ban-cos de desarrollo que busquen captar el aho-rro interno y las remesas que llegan al paísprovenientes de los emigrados para direccio-narlos con los objetivos del país productivo.Según datos del BID Uruguay recibió sólode remesas el pasado año un 2,5% de suproducto, mismas que mayoritariamentevienen a completar el consumo domésticode connacionales o bien a gastos improduc-tivos como formas de reserva de valor (pro-piedades, tierras, etc.); capital que podríacaptarse para ampliar la acumulación pro-ductiva con un sentido estratégico. Ese qui-zás es el papel de los bancos de desarrollo,que a su vez, deberían estar fuera de la com-petencia financiera local e internacional, ylograr gastos de funcionamiento menores yuna eficiencia mayor que los estructuradosbajo la lógica de la ganancia privada.

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Octavo, es posible caminar a un sistematributario que grave la riqueza acumulada,los flujos especulativos y a la utilización nodeseable de los recursos, como así volver aimpuestos que implique un sistema de in-centivos y castigo para los que no persigano no alcancen la frontera productiva secto-rial. Ya Uruguay tuvo desde antaño un im-puesto a la productividad media exigida,cuestión que debería repensarse bajo un es-quema de planeación económica y secto-rial del país.

Noveno, se debe perseguir de forma ac-tiva la evasión fiscal en todas sus formas, ala vez, que la recuperación de los créditosotorgados, y los morosos o llamados deu-dores contumaces. En este caso, las autori-dades de los gobiernos uruguayos han sidopermisivas ante fraudes de banqueros, ler-dos en perseguir y cobrar en los distintosámbitos donde el Estado otorga dineros.

Décimo, es necesario recuperar algunossectores privatizados, explícita o tácitamenteprivatizados, es importante volver a ejercerel control nacional de los recursos, natura-les, financieros y la capacidad de planear elfuturo.

La inversión extranjera no es ni un"dios" ni un "mesías, tampoco un "demo-nio" por sí misma, ni resulta la culpable del"no desarrollo" nacional. La inversión ex-tranjera es un recursos importante, siem-pre y cuando su participación no impliquerelegar soberanía, no desaloje a los produc-tores nacionales, en cuanto contribuya conobjetivos preestablecidos y en la medida quesocialice sus procesos de investigación ydesarrollo. Es posible entonces, que la in-versión extranjera tenga un lugar en unaestrategia de desarrollo nacional, como tam-

bién que participe del financiamiento esta-tal y de los costos sociales y ambientales delproceso productivo, y, que aporte a un re-parto adecuado de sus beneficios asumien-do su cuota parte de responsabilidad a lahora de redistribuir las cargas en la socie-dad. No obstante, la institucionalidad ac-tual que cobija los flujos de inversión, lostratados de protección reciproca de talesinversiones, las zonas francas y las defini-ciones de los gobiernos actuales no parecenser instrumentos adecuados para esos fines.

Conclusiones

Desde distintos sindicatos (frigoríficos,curtidores, vestimenta, etcétera), los traba-jadores mismos ya perciben que el ingresomasivo de capitales extranjeros deteriora lasrelaciones laborales, que se reduce el traba-jo (menos cueros para procesar por expor-tación de materia prima). A su vez, los tra-bajadores del campo, ven como día tras día,se despuebla la campaña, se deterioran sue-los y acuíferos, con costos de recuperaciónelevadísimos, afectando el patrimonio de lasfuturas generaciones.

Baste compartir una vivencia. En unareunión realizada en la localidad de El Car-men, en el corazón del país, aspirantes acolonos discutían el empuje de la concen-tración y extranjerización de la tierra, cues-tión que todos percibían, cuando una hu-milde paisana exclamó: "Hay que topear,porque si no topeamos... nos quedamos sinpatria". Huelgan comentarios de la clari-dad conceptual de la señora ante una reali-dad que golpea los sentidos.

Las decisiones económicas se ubicancada vez más fuera del país, se trasladan

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ahora a los escritorios de los directivos delas transnacionales; sin embargo, el gobier-no se alegra porque ingresan inversionesextranjeras.

Tales inversiones, tienen poco de estra-tégicas y en su mayoría nada tienen de "nue-vas", pues en los casos dominantes se tratade un simple cambio de propietario deempresas existentes, generando un procesode concentración de la propiedad que nocontribuye tampoco al desarrollo de unUruguay productivo, con justicia social yprofundización democrática. La gananciade unos pocos predomina por sobre el in-terés nacional y las necesidades de la mayo-ría, mientras que el Estado es prescindenteante lo que denomina "negocios entre pri-vados". Esta "prescindencia" estatal es laesencia del neoliberalismo.

Esta nueva situación se ubica en el pro-ceso de la expansión capitalista que comien-za en los primeros años de la década de lossetenta y que redefine la división interna-cional del trabajo asignando un papel muyespecífico a América Latina como provee-dora de recursos naturales. Es la "reconquis-ta" de América.

La situación es descripta por EduardoGaleano con meridiana claridad: "Según lavoz de mando, nuestros países deben creeren la libertad de comercio (aunque no exis-ta), honrar la deuda (aunque sea deshonro-sa), atraer inversiones (aunque sean indig-nas) y entrar al mundo (aunque sea por lapuerta de servicio)".

Esta estrategia que no surge, ni formaparte del programa del FA contradice déca-das de lucha del movimiento popular y lasfinalidades del Uruguay productivo. No esposible construir una nueva sociedad man-teniendo fundamentos del modelo neolibe-ral y profundizando la extranjerización eco-nómica. No se puede ir hacia el Sur y haciael Norte al mismo tiempo.

Melazzi y Yohai se preguntaban "¿Segui-rán siendo sólo los extranjeros los que deci-dan nuestras líneas de desarrollo? ¿No ha-brá llegado el momento de evaluar a fondolas zonas francas, esa "extraterritorialidad"o "agujeros de soberanía"? ¿Qué beneficiosles seguiremos ofreciendo, y a cambio dequé?"

Hay una correspondencia esencial en-tre la economía orientada a la ganancia deunos pocos, a la inhibición de la participa-ción social y al mantenimiento de la insti-tucionalidad que ha permitido la perviven-cia centenaria del bloque de poder. Sólo unaruptura democrática de este tríangulo per-verso podrá articular desarrollo orientado alas necesidades de la sociedad, amplia par-ticipación social y nueva institucionalidadque los promueva y garantice. Hoy, a másde cuarenta años de aquel Congreso delpueblo uruguayo que constituyó un pro-grama popular para enfrentar la expansióncapitalista, ahora en su fase "neocolonial",el 2º Congreso del Pueblo en construcciónbusca reeditar tales estratégicas.

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Bibliografía

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Uruguay en los 90, Tendencias, determinantes eimpactos", Departamento de Economía, Facultadde Ciencias Sociales, UDELAR."...queremos destacar que, según la evidencia empí-rica, la IED no es en sí un fenómeno positivo ninegativo, sino que su impacto depende fundamen-talmente de las condiciones y políticas vigentes enlos países receptores. En consecuencia, el diseño depolíticas en esta materia no debe fundarse en posi-ciones incondicionalmente (e ideológicamente) ami-gables u hostiles hacia la IED, sino en la necesidadde aprovechar los resultados de las experiencias pa-sadas para diseñar instrumentos y estrategias ten-dientes a maximizar la contribución de la IED alproceso de desarrollo económico de los países delMercosur y evitar sus posibles consecuencias adver-sas" Daniel Chudnovsky y Andrés López en la Re-vista de la CEPAL Nº 92 (agosto de 2007) "Inver-sión extranjera directa y desarrollo: la experienciadel Mercosur". (http://www.eclac.cl/revista/).Furtado, C. (1986). "La estructuración de la econo-mía internacional", en Celso Furtado, La concen-tración del poder económico de Estados Unidos ysus reflejos en América Latina, Centro Editor deAmérica Latina, p. 25-61.Este es un círculo vicioso que se repite, los gobier-nos desregulan, liberalizan, privatizan y obtienen acambio una certificación que se objetiva en el "gra-do de inversor". Tal certificación, les abre las puer-tas a la inversión extranjera y es el certificado quedesencadena el proceso que volverá a exigir, mayo-res prerrogativas, menos regulación, mayores liber-tades y nuevas ofertas del patrimonio nacional.http://www.descweb.org/"There Is No Alternative" (TINA)Melazzi, G. & Yohai, W., "¿Cuánto ganará Botnia?"Brecha, 2-11-2007.Melazzi & Yohai, ob. Cit.

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La relación entre Derechos Humanos yambiente en Uruguay a lo largo de 2007 hacontinuado pautada por el proceso de con-centración y extranjerización de la tierra -efecto de los monocultivos de soja transgé-nica y de árboles- así como por el impactoque las habilitaciones de fábricas de pro-

Tierra, monocultivos, acceso a lainformación y participación:

los asuntos claves en el cruce dederechos humanos y ambiente*

ducción de celulosa a partir de madera y lasde cultivos transgénicos tendrán sobre esteproceso. Por otra parte, los mecanismos departicipación social en la discusión sobretemas ambientales y el derecho al acceso ala información han estado en cuestión entorno a estos mismos ejes.

* Autor: Carlos Santos; integrante de REDES - Amigos de la Tierra y Co- coordinador del Capítulo Uru-guay de la Plataforma Intermericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo.

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Extranjerización y concentraciónde la propiedad tierra: exigenmoratoria de ventas

La expansión de los monocultivos desoja transgénica, eucalyptus y pinos (fores-tación) sobre todo para la producción depasta de celulosa, han implicado una seriede transformaciones profundas en el cam-po uruguayo. Más allá de los impactos pro-piamente ambientales de estos procesos, seconfigura otro grave de extranjerización yconcentración de la propiedad de la tierra,en manos de unas pocas empresas transna-cionales.

Este proceso tiene consecuencias que vandesde la pérdida de soberanía sobre el terri-torio y el modelo de desarrollo del país, a laexpulsión de población desde el medio ru-ral hacia las ciudades. Sin embargo, comoimpacto de fondo sobre los Derechos Hu-manos en Uruguay, podemos decir que aúncarecemos de una evaluación como país apropósito de su repercusión en la soberaníaalimentaria.

La magnitud del problema de la con-centración y extranjerización de la tierra hasido reconocida por autoridades del Minis-terio de Ganadería, Agricultura y Pescaquienes incluso han planteado la necesidadde aplicar medidas restrictivas al mismo.

Por ejemplo, el director del ProgramaUruguay Rural, Antonio Vadell, manifestóque está "muy preocupado por la concen-

tración de tierras" y analiza entre otras po-sibilidades gravar a las empresas con gran-des extensiones de ese recurso, que "estángenerando una agricultura sin agricultores",para así poder "financiar la disponibilidadde suelos destinados a pequeños producto-res rurales"1.

Vadell agregó: "nosotros consideramosque la tierra debe estar en beneficio de todala sociedad, pero fundamentalmente de lasgeneraciones futuras, que deben disponerde suelos aptos para producir alimentos yeso es un reto muy importante para noso-tros"2.

El propio jerarca caracterizó a los dosmodelos presentes en la producción agro-pecuaria de nuestro país: uno basado en "losagronegocios que representan a grandesempresas, con grandes capitales, que pue-den ser el destino final de la producción decelulosa o la enorme producción de soja quese está instalando en el país", a la vez queaclaró que "esas empresas no representan ala agricultura familiar, no la incluyen, sinoque de una u otra manera generan una agri-cultura sin agricultores y por lo tanto acele-ran los procesos de despoblamiento de nues-tra campaña", y otro que "nosotros deno-minamos producción agropecuaria familiar,que de hecho las políticas de desarrollo ru-ral son incluyentes de esos sectores en todasu dimensión"3.

Por su parte, el Ministro de Ganadería,Agricultura y Pesca, José Mujica, ha plan-

1 "MGAP analiza gravar a las grandes extensiones de tierra", en diario El Observador, Montevideo, 26 deoctubre de 2007.2 "MGAP analiza gravar a las grandes extensiones de tierra", en diario El Observador, Montevideo, 26 deoctubre de 2007.3 "MGAP analiza gravar a las grandes extensiones de tierra", en diario El Observador, Montevideo, 26 deoctubre de 2007.

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teado que "el Estado puede y debe com-prar tierras" para arrenadarlas a los peque-ños productores y de esa forma hacer fren-te al proceso de extranjerización de la tie-rra: "los quiero dejar trabajar -a los extran-jeros- dentro de ciertos límites", manifestóel secretario de Estado, agregando que estaproblemática está en la agenda del Consejode Ministros y que una de las posibles víasde solucionar el acceso a la tierra sea a tra-vés de la dinamización del Instituto Nacio-nal de Colonización4.

Por otra parte, organizaciones que nu-clean a productores rurales han planteadosu preocupación por los impactos de esteproceso. En este sentido, la Comisión Na-cional de Fomento Rural (CNFR) ha recla-mado "una moratoria a la compra de tie-rras por parte de extranjeros no residentesy a la autorización de nuevos emprendi-mientos forestales, hasta que entre en vi-gencia un marco regulatorio que garanticela preservación de tierras aptas para agri-cultura"5.

La CNFR también ha exigido "meca-nismos legales que permitan en primer tér-mino determinar quiénes son los dueños dela tierra y cuánto tienen, para a partir deello proceder a establecer políticas activascon instrumentos como cargas fiscales di-ferenciales acompañadas de políticas dearraigo, inclusión y Colonización, que per-mitan fortalecer y consolidar un modelo dedesarrollo rural y de Uruguay Productivo,

basado en la producción familiar como ins-trumento de lucha contra la pobreza y deun verdadero desarrollo sustentable desdeel punto de vista económico, social y de losRecursos Naturales"6.

Trasngénicos: el fin de lamoratoria

En el mes de enero de 2008 vence lamoratoria que el Poder Ejecutivo estable-ció para la habilitación de nuevas varieda-des de organismos genéticamente modifi-cados (transgénicos) en el país. En Uruguayestá habilitada desde medidados de la dé-cada de los noventa la soja round-up ready7

(rr) de la empresa Monsanto, y desde losprimeros años de esta década el maíz Mon810 (también de la empresa Monsanto) yel maíz bt11 de la empresa Syngenta.

Durante la vigencia de esta moratoria,el Poder Ejecutivo estableció un comité conparticipación de la sociedad civil para dis-cutir un Marco Nacional de Bioseguridady luego procedió a la instalación de unaComisión Interministerial (integrada porEconomía y Finanzas, Salud Pública, Ga-nadería, Agricultura y Pesca y Medio Am-biente), para elaborar el proyecto de ley sur-gido de ese Marco de Bioseguridad discuti-do previamente. Aunque aún no se conoceel carácter de este documento, existen indi-cios acerca de que esta comisión finalmen-te culminará aceptando la co-existencia decultivos trasngénicos en nuestro país.

4 "Mujica plantea que el Estado compre campos y se los arriende a productores para poner freno a laextranjerización de la tierra", Búsqueda, Montevideo, 25 de octubre de 2008.5 Comisión Nacional de Fomento Rural, 92ª Asamblea Anual Ordinaria Declaración Final, San Jacinto,Canelones, 30 de octubre de 2007.6 Comisión Nacional de Fomento Rural, 92ª Asamblea Anual Ordinaria Declaración Final, San Jacinto,Canelones, 30 de octubre de 2007.

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Sin embargo, los documentos técnicosque ha manejado esta Comisión Intermi-nisterial demuestran los graves errores co-metidos en los procesos de habilitación delos transgénicos en Uruguay. En el caso delas dos variedades de maíz transgénico, de-mostrando que son variedades inútiles paralas plagas que existen en esta zona, y en elcaso de la soja, demostrando que la habili-tación se realizó "sin que mediaran estudiossocioeconómicos del impacto en compara-ción con la soja convencional que justifi-quen la adopción del mismo"8.

De todas maneras, en el país se siguencultivando, procesando y comercializandoalimentos transgénicos sin que la ciudada-nía tenga mayor información sobre la pre-sencia de este tipo de organismos en su ali-mentación y sin que se realice un monito-reo de la presencia de estos eventos. La pro-pagación de estos organismos -además desus graves impactos desde el punto de vistade la soberanía alimentaria, es decir, sobrela capacidad del país para producir alimen-tos de manera independiente- puede hipo-tecar los intentos de varias organizacionesy gobiernos locales por promover la pro-ducción orgánica y dotar de contenido realal slogan "Uruguay Natural". La decisiónque adopte el Poder Ejecutivo sobre la mo-ratoria de transgénicos marcará definitiva-mente la posibilidad -o no- de conducir alpaís hacia un modelo de producción sus-tentable y soberano.

Monocultivos versus pradera: labase de nuestros sistemasproductivos amenazada

Los monocultivos forestales y sojero hantenido también un fuerte impacto sobre elecosistema natural de pradera, una de lasriquezas naturales más importantes del paíspara la agricultura y la alimentación.

Un informe sobre el estado de los recur-sos fitogenéticos en Uruguay, elaborado conla participación de 30 instituciones públicasy privadas, así como organizaciones sociales,concluyó que la forestación es uno de losorígenes de gran parte de los impactos sobrelos ecosistemas de praderas. "Uruguay havivido en los últimos años un proceso dedesarrollo de la forestación de un dinamis-mo único en el marco regional, impulsadopor poli´ticas de fomento basadas en esttí-mulos financieros y tributarios. Ese estímuloestuvo dirigido al empleo de aquellos sue-los de menor aptitud agrícola, pero que sinembargo son a´reas de praderas naturales"9.

Al mismo tiempo este informe, coordi-nado por los ministerios de Ganadería,Agricultura y Pesca, Medio Ambiente, Re-laciones Exteriores, el Instituto Nacional deInvestigación Agropecuaria y la Universi-dad de la República, agrega una nota depreocupación por los impactos del avancede la frontera agrícola: "Uruguay no esca-po´ al contagio sojero, con el impulso deprácticas de intensificación agrícola a par-

7 Resistente al "round-up", denominación comercial del producto glifosato, agrotóxico de la misma em-presa Monsanto.8 "Transgénicos en Uruguay: La hora de la verdad", Virginia Matos, Brecha, 2 de noviembre de 2007.9 "Segundo informe país sobre el estado de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultu-ra", Comité Nacional sobre Recursos Fitogenéticos, 2007, pág. 45.

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tir del año 2000. Se instalaron grandesemprendimientos agrícolas que iniciaronsistemas agrícolas continuos, relegando laganadería a las zonas no cultivables princi-palmente con pasturas naturales en sueloshidromórficos profundos o suelos superfi-ciales. Preocupa el ritmo de crecimientoagrícola de los últimos cinco años pues yase esta´ llegando al millo´n de hectáreas yla frontera agrícola aún tiene espacio de cre-cimiento. El corrimiento de la aptitud deuso agrícola de los suelos con la introduc-ción de la siembra directa y el uso de her-bicidas de amplio espectro o totales, haincorporado a´reas de praderas naturales enque la roturación de los suelos no se con-cebía en esquemas de producción agrícolaEllo genera un escenario de fragmentacióny vulnerabilidad de los ecosistemas de pra-deras naturales, e incrementa la presión paraque continúe su degradación y pérdida dediversidad"10 .

Plantas de celulosa y acceso a lainformación

El 8 de noviembre de 2007 el Poder Eje-cutivo anunció la habilitación para la ope-rativa de la planta de celulosa de la empresafinlandesa Botnia en Fray Bentos. REDES-Amigos de la Tierra Uruguay, el GrupoGuayubira, la Comisión Nacional en De-fensa del Agua y de la Vida (CNDAV) yRAPAL-Uruguay, cuestionan el impacto deesta fábrica en la profundización del mode-lo forestal-celulósico, basando este rechazoen los postulados de la Reforma Constitu-

cional de 2004, que priorizó el uso del aguapara consumo humano sobre otras activi-dades y ordena categóricamente a imponer"las razones de orden social sobre las de or-den económico" 11.

Anteriormente, en el mes de octubre,organizaciones como FUCVAM (la Fede-ración Uruguaya de Viviendas por AyudaMutua), la Comisión Nacional en Defensadel Agua y de la Vida (CNDAV) y REDES-Amigos de la Tierra Uruguay, habían ma-nifestado su "profundo rechazo" a un anun-cio del Poder Ejecutivo sobre le eventualprohibición de realizar asambleas o mani-festaciones sociales en la ciudad de FrayBentos, en el entendido de que implicaba"una limitación inadmisible de los derechosde libre expresión y reunión que garantizanuestra Constitución nacional"12.

"Vamos a hacer regir en todos sus tér-minos la legislación vigente y no vamos aautorizar en ese lugar (Fray Bentos) ningu-na concentración, ni asamblea ni nada quese le parezca", había anunciado en declara-ciones de prensa el dia 8 de octubre la Mi-nistra del Interior, Daisy Tourné13. Tournéexplicó que la resolución pretende evitarenfrentamientos entre ciudadanos de FrayBentos perjudicados por los cortes de rutay manifestantes.

Ya en diciembre de 2006 un decreto delPoder Ejecutivo había encomendado alEjército Nacional montar una guardia pe-rimetral del predio de Botnia en Fray Ben-

10 "Segundo informe país sobre el estado de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricul-tura", Comité Nacional sobre Recursos Fitogenéticos, 2007, pág. 46.11 Artículo 47, Constitución de la República Oriental del Uruguay, Palacio Legislativo, Montevideo.12 "Rechazan prohibición del gobierno a manifestarse contra Botnia", comunicado de FUCVAM, CNDAV yREDES-AT, Montevideo, 10 de octubre de 2007.13 Sitio web de la Presidencia de la República, www.presidencia.gub.uy, acceso: 8/10/2007.

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tos, al tiempo que se dispuso que la Policíase ocupara de la seguridad y vigilancia den-tro del establecimiento.

Pero también existe preocupación porel avance del proyecto de instalación de unaplanta de celulosa de la empresa españolaENCE en la localidad de Conchillas, en eldepartamento de Colonia.

En este sentido REDES-Amigos de laTierra Uruguay, el Grupo Guayubira, laCasa del Pueblo Arco Iris (Tarariras, Colo-nia) y la Asamblea por un Uruguay NaturalMultiproductivo, presentaron una acción deamparo ante la Justicia para acceder a in-formación previamente denegada por elMEF sobre solicitud de ENCE para operaren régimen de zona franca.

Dicha petición -presentada al MEF enmayo de 2007- implicaba conocer los fun-damentos manejados por la empresa espa-ñola para su solicitud de operar en el de-partamento de Colonia en régimen de "zonafranca".

La acción de amparo buscaba hacer efec-tivo el derecho a la información, sin el cualno es posible la participación ciudadanacomo manera de control del accionar polí-tico y por tanto, como garantía para la ple-na democracia.

El ejercicio del derecho a la informacióntiene como contracara el deber de las au-toridades públicas de informar con recti-tud, sin deformaciones ni abusos. El dere-cho a la información se encuentra consa-grado en nuestra Constitución, en los ar-

tículos 7 y 72. En materia ambiental, pun-tualmente, el acceso a la información pú-blica tiene una regulación normativa espe-cífica que lo refuerza, el artículo 47 de laCarta Magna, en el cual se establece que:"La protección del medio ambiente es deinterés general. Las personas deberán abs-tenerse de cualquier acto que cause depre-dación, destrucción o contaminación gra-ves al medio ambiente. La Ley reglamen-tará esta disposición y podrá prever sancio-nes para los transgresores".

El 14 de noviembre de 2007, el Juez Pa-blo Eguren del Juzgado Letrado de lo Con-tencioso Administrativo resolvió no acogerla demanda de amparo presentada por lasorganizaciones sociales. El fallo judicial -quese encuentra en proceso de apelación- estu-vo fundamentado en la existencia de otrosmedios para acceder a la información, comoel trámite administrativo. Sin embargo, lapetición realizada por las organizacionesambientalistas y de productores rurales através de la vía administrativa fue denegadapor el MEF. Implícitamente, la resoluciónjudicial terminó por privilegiar los interesesde una empresa -transnacional- sobre elderecho de organizaciones directamenteinvolucradas a acceder a la información.

El abogado de los demandantes, JavierPalummo, consideró que este fallo judicialsignificó un retroceso, luego de algunosavances que había logrado el país en mate-ria de acceso a información pública porparte de la ciudadanía14.

Las organizaciones sociales explican que"el carácter público de la información que

14 "Justicia decide negar información sobre ENCE a ciudadanos" comunicado de REDES-Amigos de laTierra Uruguay, Grupo Guayubira, Casa del Pueblo Arco Iris (Tarariras, Colonia) y la Asamblea por unUruguay Natural Multiproductivo, Montevideo, 14 de noviembre de 2007.

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maneja el Estado debe ser garantizado enun ordenamiento jurídico respetuoso delos derechos que se derivan de la forma re-publicana de gobierno. Una excepción,como el secreto o la reserva de determina-da información, tiene que estar dispuestaexpresamente por una ley dictada en ra-zón del interés general. En este caso, la Leyde Zonas Francas no prevé que el trámitetenga carácter reservado y tampoco sonaplicables las normativas vinculadas al se-creto tributario o bancario mencionadasen la sentencia. Las entidades agregan quetampoco corresponde fundar la reserva yel secreto en una normativa de rango infe-rior, como el decreto general 500/991, quetrata sobre procedimientos administrati-vos"15.

A esta preocupación se agregan los me-diáticamente anunciados proyectos de otrasempresas transnacionales para instalarse enUruguay a producir pasta de celulosa. Ade-más de Botnia de Finlandia y ENCE deEspaña, se han manejado supuestos proyec-tos de inversión de Stora Enso de Suecia-Finlandia, Portucel de Portugal, Internatio-nal Paper de Estados Unidos y Nippon Pa-per Industries de Japón.

Agua y participación

Si bien las organizaciones sociales nu-cleadas en la Comisión Nacional en Defensadel Agua y de la Vida continúan partici-pando de la COASAS -organismo consul-tivo de la DINASA, Dirección Nacional deAgua y Saneamiento del Ministerio de Me-dio Ambiente, creada a partir de la reformaconstitucional de 2004, promovida por la

CNDAV- al mismo tiempo han impulsadomovilizaciones en las que se reclama el cum-plimiento del texto constitucional.

Entre el 17 y el 31 de Octubre se reali-zaron las actividades del denominado "Oc-tubre Azul", jornada global de acciones enreivindicación del derecho humano al agua.En nuestro país, una serie de organizacio-nes definieron "una plataforma de luchacomún", incluyendo la reivindicación delderecho al agua. La Federación de funcio-narios de ANCAP (FANCAP), el Sindica-to del Gas (UAOEGAS), la Federación deFuncionarios de OSE (FFOSE), la Uniónde Trabajadores Azucareros de Artigas(UTAA), la Federación de Cooperativas deViviendas por ayuda Mutua (FUCVAM),REDES-Amigos de la Tierra, la ComisiónNacional en Defensa del Agua y la Vida(CNDAV), la Comisión de Apoyo por Tie-rra, la Coordinadora por la Nulidad de laLey de Caducidad y más de una decena deorganizaciones barriales y territoriales, rea-lizaron una movilización desde Bella Uniónpor todo el litoral uruguayo, culminandoen Montevideo.

Con respecto al agua, se cuestionó el"mantenimiento y ampliación de las terce-rizaciones en áreas estratégicas", así comola permanencia de un 40% del servicio"Aguas de la Costa" en manos de capitalesprivados, lo que constituye una violaciónde la Constitución (ya que la prestación delos servicios de agua potable y saneamientodebe realizarse "directa y exclusivamente"por empresas públicas). En este sentido serechazó la existencia de una asociación "pú-blico-privada" (este caso de Aguas de la

15 "Justicia decide negar información sobre ENCE a ciudadanos" comunicado de REDES-Amigos de laTierra Uruguay, Grupo Guayubira, Casa del Pueblo Arco Iris (Tarariras, Colonia) y la Asamblea por unUruguay Natural Multiproductivo, Montevideo, 14 de noviembre de 2007.

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16 "Marcha por la defensa de la soberanía", comunicado de FUCVAM, 15 de octubre de 2007.

Costa, donde OSE comparte la participa-ción de la empresa con privados)16.

Tendencias y perspectivas

Mientras algunos de los temas aquí plan-teados seguramente seguirán generandoconflictos ambientales en el país, existenalgunos ejes que claramente responden auna matriz política, a una concepción de laparticipación social y la construcción deciudadanía en base a una matriz de Dere-chos Humanos.

Temas como la moratoria de los trans-génicos, la instalación de plantas de celulo-sa o el avance de los monocultivos foresta-les continuarán en la agenda. El posibleavance de los agrocombustibles sobre el áreaagrícola alimenticia o incluso la des-prohi-bición de generar energía nuclear en el país

serán temas que seguramente comenzarána debatirse y a analizarse en esta clave.

Pero hay temas centrales en la relaciónEstado-sociedad civil que no deberían pa-sar como "temas ambientales", sino quedeben involucrarnos en un profundo deba-te como sociedad: el acceso a la informa-ción -como punto de partida para cualquier"monitoreo"- , la participación social -y losmecanismos para hacerla efectiva- y sobretodo, la definición de los modelos de desa-rrollo y sus derivaciones, son temas que nopueden quedar limitados a los actores di-rectamente afectados o interesados: recla-man del involucramiento de toda la socie-dad para su definición.

Si esto no sucede, algo de la democraciabasada en los Derechos Humanos habráfallado.

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En el correr de este año, el Poder Ejecu-tivo, a través de la Oficina de Planeamien-to y Presupuesto, manifestó a la Organiza-ción Internacional para las Migraciones(OIM) su interés de iniciar un proceso decooperación para la implementación de unapolítica pública sobre migraciones internasen el país.

Los flujos migratorios internos en Uru-guay se vinculan históricamente, en formaprácticamente exclusiva con el mercado detrabajo. En los últimos treinta años el paíssufrió una serie de transformaciones socia-les y económicas que generaron las condi-

Las migraciones internasen Uruguay 1

ciones para una mayor inequidad social;desigualdad en la distribución del ingreso;aumento del desempleo, de la exclusión yla vulnerabilidad; la organización del tra-bajo y de las calificaciones requeridas a lostrabajadores. Esta realidad contribuyó amodificar los patrones tradicionales de lamovilidad interna de personas. Sin embar-go, estas transformaciones no han sido es-tudiadas en profundidad desde el punto devista cualitativo ni cuantitativo. Por tanto,la información sobre los diferentes factoresvinculados al fenómeno migratorio inter-no en Uruguay no se encuentra actualizada.

1 (Nota elaborada con base en el proyecto «Movilidad interna de población en Uruguay». Oficina dePlaneamiento y Presupuesto/ Oficina en Uruguay de la Organización Internacional para las Migraciones)

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Por otra parte, es débil la capacidad ins-titucional instalada en el país, tanto a niveldel sector público como de la sociedad ci-vil, para diseñar e implementar políticaspúblicas que aborden el tema de la movili-dad interna de la población.

Las actuales autoridades del país hanmanifestado su compromiso con la imple-mentación de políticas sociales que contri-buyan a reducir la pobreza, revertir el pro-ceso de exclusión y generar condiciones paraun desarrollo con equidad. En ese marco,se ubica dentro de sus prioridades la adop-ción de las decisiones que contribuyan amejorar sustantivamente la calidad de susintervenciones en la gestión eficaz y eficientede la migración interna.

Es en este marco general que las autori-dades nacionales con responsabilidad entemas vinculados a la movilidad interna depoblación (Oficina de Planeamiento y Pre-supuesto, Ministerio de Trabajo y Seguri-dad Social, Ministerio de Desarrollo Social,Misterio del Interior, Ministerio de Rela-ciones Exteriores, Ministerio de Educacióny Cultura, a través de su Dirección de De-rechos Humanos, y el Congreso de Inten-dentes) y la Oficina de la OIM en Uruguayhan coincidido en la necesidad de imple-mentar acciones de cooperación que con-

tribuyan a mejorar las intervenciones quese realizan en el país sobre esa temática.

El proyecto tiene como objetivo generalcontribuir a una gestión eficiente de laspolíticas públicas sobre movilidad internade población que incida favorablementesobre los indicadores de desarrollo huma-no en Uruguay.

Por su parte, sus tres objetivos específi-cos son: la actualización de datos sobre elfenómeno de las migraciones internas enUruguay; el fortalecimiento de los organis-mos oficiales con cometidos específicos enáreas vinculadas a la gestión de los flujosmigratorios internos en el país y el apoyo ala implementación de una experiencia pi-loto de intervención a nivel local en treszonas del país donde se verifican problemasespecíficos vinculados a la movilidad inter-na de población.

El proyecto se concibe por sus impulso-res como una herramienta de apoyo a lagestión de las migraciones internas en Uru-guay como política pública que contribuyacon las autoridades del país para el cumpli-miento de las metas incorporadas en laDeclaración del Milenio y en los Objetivosdel Milenio.

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Derechos humanosde colectivosespecíficos

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El año 2007 está cargado de aconteci-mientos en relación a los derechos de ni-ños, niñas y adolescentes. Entre éstos en-contramos las Observaciones formuladaspor el Comité de Derechos del Niño deNaciones Unidas, la Constitución del Con-sejo Honorario Consultivo, la situación delos/as niños/as en situación de calle, las de-tenciones policiales y denuncias de malostratos y tortura en centros de detención y lacuestión de la participación infantil.

Observaciones de NacionesUnidas

Luego de que nuestro país presentaraun atraso de más de 10 años en la presenta-ción de sus informes al Comité de los De-rechos del Niño de Naciones Unidas, final-mente en un gesto de la administración ac-tual por dar una señal en el sentido de cum-plir los compromisos asumidos al ratificarla Convención de los Derechos del Niño ysometerse a revisión quinquenal del órga-no creado por el tratado, se envió el infor-me en octubre de 2006. De esa forma elComité convocó a las organizaciones nu-cleadas a una Pre-Sesión que se desarrollóen la ciudad de Ginebra el 6 de febrero de

Derechos de los niños,niñas y adolescentes *

2007. Durante tres horas se analizó la si-tuación de la infancia en nuestro país, par-ticipando como órgano especializado deONU, la oficina UNICEF en Uruguay.

El Estado fue recibido por el Comité deNaciones Unidas en la Sesión del 24 demayo del corriente; por primera vez la de-legación oficial estuvo integrada por un es-pectro representativo de dependencias delEstado con responsabilidad en materia deinfancia, estando presentes en este casoINAU, MIDES, MEC, MEF y MRREE.

Cumplidos estos procedimientos, nues-tro país recibió las Observaciones finales queformula el Comité de Naciones Unidas, el8 de junio.

De acuerdo al informe de Recomenda-ciones1, los expertos integrantes del Comi-té manifiestan que siguen siendo preocu-pantes en nuestro país los siguientes puntos:

a) en relación al Código de la Niñez y laadolescencia (CNA) «El Comité exhorta alEstado parte a que vele por la efectiva aplica-ción del Código de la Niñez y la Adolescenciamediante estructuras institucionales adecua-das y el suministro de recursos humanos y eco-nómicos adecuados...»;

b) sobre el Plan Nacional de Acción seexpresa diciendo: «El Comité toma nota de

* Autores: Javier Palummo - Luis PederneraCoordinadores del Comité de los Derechos del Niño Uruguay1 CRC/C/URY/CO/2 8 de junio de 2007.

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la existencia de planes para sectores específi-cos, sin embargo, lamenta que el Estado parteno haya elaborado un plan general de acciónnacional para promover la implementaciónde los derechos del niño. El Comité invita alEstado parte a que elabore y asigne partidaspresupuestarias adecuadas para un Plan Ge-neral de Acción Nacional para los niños, enconsulta con la sociedad civil, las ONG, losniños y todos los sectores involucrados en lapromoción y protección de los derechos delniño, y que al mismo tiempo tenga en cuentalos principios y las disposiciones de la Con-vención, sus dos Protocolos y el Plan de Acción´Un Mundo Apropiado para los Niños´ adop-tado por la Asamblea General en sesión espe-cial en mayo de 2002;

c) sobre los mecanismos de coordina-ción el Comité expresó: «El Comité recono-ce el establecimiento en febrero de 2007 deun Consejo Honorario Consultivo, creado porel Código de la Niñez y la Adolescencia de2004. Al Comité le preocupa que el Institutodel Niño y el Adolescente (INAU) no recibafinanciamiento adecuado para proporcionarservicios generales de manera eficaz en todo elpaís y la falta de coordinación entre el INAUy el programa INFAMILIA»;

d) en lo que se refiere a monitoreo inde-pendiente, expresa en sus observaciones; «ElComité, a pesar de tomar nota del proyecto deley presentado al Parlamento en 2006, lamen-ta la ausencia de una institución nacional dederechos humanos independiente (NHRI)para proporcionar un mecanismo accesible dedenuncia y monitoreo para la aplicación delos derechos del niño»;

e) también observó al país por los pro-blemas de inversión social y dice en su do-cumento de Observaciones: «El Comité, al

tiempo que reconoce las medidas afirmativasadoptadas desde 2005, aún está preocupadode que las asignaciones para el gasto social aúnno beneficien en forma suficiente a los niños.En particular, los sectores pobres y vulnerablesde la sociedad, como los niños provenientes dehogares encabezados por mujeres y los afrodes-cendientes, aún no reciben suficiente asigna-ción a pesar de los nuevos programas de re-ducción de la pobreza. El Comité toma notade que el Estado parte reconoce que hay unaexcesiva representación de niños entre la po-blación afectada por la pobreza, al igual quepor la extrema pobreza, y el Comité lamentaque el gasto social es fundamentalmente des-tinado a medidas de protección, no desagregala proporción asignada a los niños y carece deuna perspectiva basada en los derechos delniño».

f ) «El Comité, al tiempo que acoge consatisfacción la intensificación de los esfuerzospor sistematizar la información sobre la si-tuación de los niños, continúa preocupado porla falta de datos desagregados, en particularcon respecto a los sectores vulnerables de la so-ciedad y las desigualdades entre las zonas ur-banas y rurales»;

g) con relación a la opinión de los niñosel Comité recomendó: «que el Estado partepromueva, facilite y aplique en la práctica,dentro de la familia, en las escuelas, a nivelde la comunidad, en instituciones, en los me-dios al igual que en procedimientos judicialesy administrativos, el derecho del niño a seroído mediante el respeto de las opiniones delniño y su derecho a ser oído en todos los temasque lo afectan, de acuerdo con el artículo 12de la Convención, al tiempo que se tienen encuenta las recomendaciones adoptadas por elComité después del Día de Debate General

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del derecho del niño a ser oído en 2006. Enparticular, el Comité toma nota de que el de-recho a asistencia legal no debería privar alniño de su derecho a ser oído».

A lo largo de su documento de Obser-vaciones también se incluyen temas talescomo el de incorporar el principio del in-terés superior del niño en todos los pro-gramas, políticas y procedimientos, especial-mente los que afectan a los niños en con-flicto con la ley y los niños institucionaliza-dos, administración de justicia, con preocu-pación por que se garantice que la priva-ción de libertad sea aplicada únicamentecomo medida de último recurso y que eluso de la detención previa al juicio sea mi-nimizado. Asimismo está presente la pre-ocupación por el mejoramiento de las con-diciones en cárceles de adolescentes indi-cando que le «...preocupa el alto númerode niños privados de libertad y las denun-cias que señalan casos de tortura y tratodegradante de niños detenidos, por partede funcionarios a cargo de la aplicación dela ley».

El Consejo HonorarioConsultivo

Finalmente, en el mes de febrero se cons-tituyó el Consejo Honorario Consultivo.Este órgano creado por el CNA, venía su-friendo varias postergaciones en su consti-tución desde 2005. Su puesta en funciona-miento permite en su seno, la convergenciade diferentes actores públicos y privados,estando entre sus funciones la de coordinare integrar políticas sectoriales.

La situación de los niños ensituación de calle

Sin dudas este sector particular de lapoblación infantil ha recibido este año unaatención mediática inusual. El proceso deexposición de las condiciones materiales deexistencia de estos/as niños/as y sus fami-lias, tiene un denominador común que harecibido la denominación «compasión/re-presión», desde el viejo enfoque de las le-gislaciones tutelares. Se sensibiliza a la opi-nión pública sobre estos/as niños/as a par-tir de la generación de sentimientos de com-pasión por las condiciones de vida, peroinmediatamente se culpa de ello a los pa-dres a la vez que se exige su internacióncomo única respuesta posible.

Tal ha sido la repercusión mediática, quedesde el Ministerio Público se presentó unaacción de amparo donde se solicitaba in-tervenir sobre estos/as niños/as en la formaclásica, es decir, institucionalizándolos.

Sin descartar que en algunas situacionesse requiere este tipo de intervención, la apli-cación de la internación exclusiva comopolítica pública, lejos de garantizar los dere-chos de niños, niñas y adolescentes, se con-vierte en una vulneración más al cúmulo delas ya arrastradas en su corta existencia. Elpedagogo brasileño Antonio Carlos Gómezda Costa señalaba que no hay niño abando-nado sin familia abandonada. Lamentable-mente, la sociedad uruguaya sigue visuali-zando las condiciones de existencia de estos/as niños/as como una omisión de los padresy no como ausencias de políticas sociales delas que el Estado es el primer obligado endesarrollarlas, generando así situaciones es-tructurales de vulneración y desigualdad.

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Las detenciones policiales

A la par que se colocaba el tema de laniñez en situación de calle, a raíz de unaacción de amparo presentada por el Obser-vatorio del Sistema Judicial (OSJ) del Mo-vimiento Gustavo Volpe, se conocieron da-tos sobre detenciones a niños.

La petición administrativa fue presen-tada el día 29 de marzo de 2007 ante elMinisterio del Interior y una vez transcu-rrido el plazo constitucional de 150 díascontados a partir de la presentación de lamisma, se configuró la denegatoria ficta (26de agosto de 2007). Ante esta situación yante el inminente vencimiento del plazopara interponer la acción de amparo, se pre-sentó esta acción ante el Juzgado Letradode Familia de 5º turno, cuya titularidad lecorresponde a la Dra. Walkyria Raggio Fac-cioli.

La información solicitada es indispen-sable para comprobar el efectivo goce delderecho a la libertad y seguridad personalpor parte de niños/as y adolescentes de nues-tro país, y específicamente para verificar laforma en la cual se está dando cumplimientoal principio de excepcionalidad de la de-tención, ordenada por la normativa nacio-nal e internacional consagratoria de dere-chos humanos de la infancia y la adoles-cencia.

El caso fue resuelto por sentencia Nº 132del 1º de octubre de 2007 -la que no fuerevocada en segunda instancia- en la cualse desestimaron todas las defensas interpues-tas por el Ministerio del Interior, condenán-dolo a proporcionar la información relati-va a las intervenciones y detenciones poli-ciales de niños, niñas y adolescentes, efec-tuadas en los últimos tres años, dentro delplazo de 45 días.

Cuadro 1. Total de menores detenidos en Montevideo y resto del país, 2005, 2006, enero- setiembre de 2007.

El OSJ consideró que según los datosoficiales, las detenciones se mantuvieron, nohubo aumentos pero tampoco se registróuna baja, como era previsible sucediera trasla aplicación del nuevo Código de la Niñezy la Adolescencia.

Los datos indican que desde 1984 -y talcomo lo destacáramos en nuestro informede aplicación de la Convención 1996-2000-, la tendencia histórica es detener alos niños en números que superan prome-dialmente los 20.000 anualmente. Una pri-

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mera lectura indica que para los niños nocorre el precepto constitucional de la fla-grancia y/o la orden escrita del juez paradetener. Simplemente se detiene por apa-riencias físicas o sospechas.

Testimonios de niños y educadores deONGS, relatan que muchas detencionesvan acompañadas de malos tratos hacia losprimeros. A aquellos que utilizan la callecomo estrategia de supervivencia, se les vedala circulación por ciertas zonas de Montevi-deo (Ciudad Vieja, Colon, la Unión) y Ca-nelones (especialmente la ciudad de Las Pie-dras).

Los educadores manifiestan también,que mientras trabajan tratando de generarun vínculo de confianza con los niños, al-gunas intervenciones policiales se realizandesconociendo el rol del educador y mu-chas veces de manera violenta.

Asimismo, se han denunciado malos tra-tos y torturas a niños, existiendo actualmen-

te investigaciones de estos hechos por partede la fiscalía de policía.

Denuncias de malos tratos ytortura en centros de detención

Las nuevas autoridades de INAU hanllevado adelante una serie de transformacio-nes en lo referido a los centros de privaciónde libertad, con relación a los funcionarios yaspirando a profesionalizar la tarea. Se handestituido funcionarios por llevar adelantemalos tratos con adolescentes privados de li-bertad a la vez que siguen saliendo a la luzestos casos. A nuestro Comité le preocupa laceleridad con que se llevan adelante las in-vestigaciones y que los funcionarios sobrelos que recaen sospechas de abusos y malostratos se les permita permanecer en su fun-ción de contacto directo con los adolescentes.

El proceso de cambios se ha enlenteci-do; hay muchas resistencias en la interna

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de los centros y consecuencia de ello es quese mantiene en la mayoría de las cárceles deINAU (con contadas excepciones) el siste-ma de 23 horas de encierro, sanciones queimplican aislamiento por tres meses en al-gunos casos así como excesos y malos tra-tos por parte de la nueva guardia de con-tención.

Queremos reiterar que es absolutamen-te necesario establecer un mecanismo decontrol y denuncia para estos hechos (Om-busdman) y llamamos la atención respectode que nuestro país se encuentra en falta enla implementación del Protocolo Adicionala la Convención contra la Tortura, por elcual debería haber constituido en el mes dejulio pasado, un mecanismo nacional devisitas y prevención de la tortura en los cen-tros de detención.

La cuestión de la participacióninfantil

Tal como lo afirmáramos en nuestro in-forme al Comité de los derechos del Niñode Naciones Unidas, «...En nuestro país elrespeto por el derecho del niño a ser escucha-do en los asuntos que lo afectan, se encuen-tra muy lejos de su aplicación concreta. Sonescasas las experiencias en los diferentes ám-bitos institucionales que garantizan este de-recho. No existen desde las instancias públi-cas, el desarrollo de una política y cultura ins-titucionales de y para generar y propiciar pro-cesos de participación y organización de losniños, las niñas y los adolescentes, así comotampoco han sido consultados para la elabo-ración del Informe oficial. Por ejemplo, en elespacio escolar existen reglamentos de discipli-na dirigidos a los estudiantes (Acta 47: Es-

tatuto del Estudiante de Educación Media),que vulneran derechos civiles y políticos. És-tos requieren de revisión para compatibilizar-los con las normas internacionales. En el año2005, en una buena señal de las nuevas au-toridades, fueron derogadas la circular 62 yel acta 14, que regulaban los derechos de aso-ciación, libertad de expresión y disciplina enlos centros educativos de la educación secun-daria. Las mismas habían sido denunciadaspor los estudiantes como normas «represivas»y -aún habiendo sido elaboradas con poste-rioridad a la ratificación de la CDN- erangroseramente violatorias de los derechos de losestudiantes.

Esta nueva iniciativa, plasmada en el Acta47 (que lleva el nombre de Estatuto del Estu-diante de Educación Media), forma parte deun proceso lento de modificación de las viejasreglamentaciones, que concitó la atención y eldebate de los docentes y las autoridades en di-ferentes instancias. La nueva reglamentacióndeja entrever cierto ´aggiornamento´ discur-sivo a los principios consagrados en la CDN ya otros instrumentos de derechos humanos. Noes casual que en el art. 4 se hable de´interéssuperior´, y que en el art. 5 se utilice el con-cepto de ´autonomía progresiva´..

Sin embargo, siguen siendo preocupantesdesde un enfoque de derechos humanos de losadolescentes las siguientes cuestiones:

i) En su elaboración no participaron losestudiantes, por lo que la nueva norma semantuvo en la lógica de que las cuestioneseducativas se definen por las autoridades y losdocentes, dejando fuera la consideración espe-cial que se debe tener al art. 12 de la CDN(derecho a ser escuchados en los asuntos quelos afectan).

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ii) Este problema se reitera cuando en elcapítulo VI (arts. 20 y ss.) se crea el ConsejoAsesor Pedagógico. En él no se prevé represen-tación estudiantil, sino que su participaciónestá limitada a elegir un representante docen-te en el mismo. Es preocupante que la partici-pación y el derecho a expresarse, en un órganoque atenderá, entre otros, los conflictos en elámbito educativo, se rija por el criterio de re-presentación delegada a la figura de un adul-to. Debe reformularse este capítulo, especial-mente en el tema «participación».

iii) Otras cuestiones que deben ser refor-muladas en el reglamento tienen que ver conuna perspectiva que visualiza a los derechoscomo una concesión de los adultos o de la au-toridad. En ese sentido, presentamos algunosejemplos de las expresiones usadas que lo de-notan: el art. 5 (derecho a la expresión) co-mienza con el acápite «el joven tendrá...»,mientras que el art. 6 dice «deberá tener opor-tunidad de ser escuchado...». El art. 11 plan-tea que «...se permitirán carteleras...» y el art.13 establece que «las reuniones [...] podránser autorizadas...». Los derechos fundamen-tales, en especial los de libertad de asociacióny de expresión, son derechos que imponen alEstado una obligación de actuar que se enun-cia como de «acción y omisión»; los derechosciviles conforman lo que se conoce como «de-rechos de autonomía», y los derechos de liber-tad forman parte de los «derechos expectati-

vas». Todos ellos exigen de los poderes públicosprohibiciones de interferencia u obligacionesde prestación. Ambos son facetas de la demo-cracia formal (derechos poder) o de la demo-cracia sustancial (derechos expectativa). Laautoridad administrativa frente al derechohumano, en especial estos derechos considera-dos «derechos de la persona», no tiene la po-testad para concederlo o no. Lo que sí debehacer es generar condiciones para que ellos pue-dan ejercerse en condiciones de igualdad, sindiscriminación y buscando hacer digna a lapersona. Por lo tanto se deben eliminar deltexto reglamentario los verbos citados. Las li-mitaciones a la libre expresión deben ser aque-llas contenidas en el art. 13.2 de la CDN ylas que limiten la asociación las que surgendel art. 15.2, establecidas de conformidad conla ley y con razones fundadas.

En estos últimos días la participacióninfantil se ha puesto en el debate, una vezmás. Los/as estudiantes reclaman que se ten-ga en cuenta lo generado en el debate edu-cativo para la nueva Ley de Educación.

Nuevamente se enfrentan lógicas dife-rentes y predomina en los/as adultos/as yparticularmente en los gremios de la edu-cación, la visión de que los/as adolescentesno deben participar hasta una vez cumpli-dos los 18 años, en los órganos que cree lanueva ley.

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Avances legislativos

Se promulgó la ley 18.104 de "Promo-ción de la igualdad de derechos y oportuni-dades entre hombres y mujeres en la ROU".

A través de esta ley "el Estado deberáadoptar medidas necesarias para asegurar eldiseño, elaboración, la ejecución y el segui-miento de políticas públicas de manera queintegren la perspectiva de género". (art. 2)

Prevé también "la realización de un PlanNacional que dé cumplimiento a los compro-misos contraídos por el país en el marco de losacuerdos internacionales y regionales" (art.3).En ese Plan deberá garantizar el respeto y lavigilancia de los derechos humanos de lasmujeres conceptualizados como derechos civi-les, políticos, económicos, sociales culturales...y el derecho al desarrollo". (art. 4)

Derechos de las mujeres*

Despenalización del aborto,derechos sexuales y derechosreproductivos

Por otra parte, durante 2007 el gran én-fasis de los grupos feministas y de mujeresestuvo dirigido a obtener la aprobación delProyecto de Ley de Salud Sexual y Repro-ductiva Nº 9.763 que en su Capítulo IIincluye la despenalización del aborto den-tro de las 12 primeras semanas del emba-razo.

Ese artículo fue suprimido en la Comi-sión de Salud de la Cámara de Senadoresde donde salió con un Informe en Mayoríaque no incluía el mencionado capítulo, yotro Informe en Minoría que sí lo incluía.

* Autora: Elena Fonseca; integrante de COTIDIANO MUJER.

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Al pasar a la Cámara de Senadores, elInforme en Mayoría se aprobó el 17 de oc-tubre de este año, por unanimidad, pero elInforme en Minoría resultó con un empatede 15 votos a favor y 15 a en contra lo quelo hacía inviable. Luego de que ambos pro-yectos fueran a la Comisión de Salud paraser ajustados, volvieron al Senado.

En esta nueva instancia, el Senado teníaotra composición (y con ello se obtuvieronlos votos del senador del Foro Batllista; JulioMaría Sanguinetti y el del senador Julio Larade Alianza Nacional, a los que se sumó elcambio de postura del senador Alberto Cidde Asamblea Uruguay) y de esa manera el 6de noviembre el Proyecto de Ley de SaludSexual y Reproductiva fue aprobado con 18votos a favor y 3 en contra por la Cámarade Senadores1. El próximo paso es su con-sideración en la Cámara de Diputados.

Los grupos de mujeres vienen tratandode obtener la aprobación de la despenaliza-ción del aborto desde la salida de la dicta-dura militar (1973-1985), por considerarel derecho a la interrupción voluntaria delembarazo por su propia decisión, un dere-cho humano de las mujeres. Cabe recordarque en Uruguay el aborto estuvo despena-lizado desde 1934 hasta 1938 año en quefue nuevamente penalizado.

Este es un tema central en la vida socialuruguaya cuya definición fue largamentepostergada por el sistema político. Hace yamuchos años que la opinión mayoritariaentre las y los uruguayos se inclina por eli-minar la respuesta penal frente a la mujerque aborta. El Senado de la República dio

un paso fundamental en la dirección deponer la legislación nacional en sintonía conese estado de la conciencia social.

Esta es la segunda ocasión en cinco años,en que una de las Cámaras del Poder Legis-lativo aprueba un proyecto de Ley con esecontenido. La ciudadanía mira ahora conatención y esperanza hacia la Cámara deDiputados.

La prensa comentó ampliamente el he-cho de la aprobación en el Senado y enAmérica Latina los medios informaron conel siguiente tenor, tal como se sustrae deldiario Página 12, publicación Argentina:"En una votación histórica, el Senado uru-guayo finalmente dio media sanción a la des-penalización del aborto hasta las 12 semanasde gestación por propia voluntad de la mujer-y más allá de ese plazo cuando implique ries-go para su vida o haya malformaciones fetalesincompatibles con la vida extrauterina-, comoparte de un proyecto integral de salud sexual yreproductiva".

Trabajo doméstico

En el marco de las acciones impulsadaspor la Reunión Especializada de la Mujer(REM) del MERCOSUR, se realizó unimportante trabajo comparativo de los re-gímenes jurídicos del trabajo doméstico re-munerado en los Estados del MERCOSUR.

"El trabajo doméstico -dice el Informeen su introducción- ha sido objeto de unaregulación jurídica particular. Casi siempre,esta especificidad implicó un menor reconoci-miento de los derechos garantizados como re-gla general, básica e inderogable que para los

1 Para leer la Defensa del Senado al Proyecto de Salud Sexual y Reproductiva, consultar: http://www.espectador.com/principal/documentos/ley_despenalizacion_aborto.pdf

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del resto de los trabajadores... el silencio (porla violación de los derechos de este sector) essignificativo de la debilidad política del co-lectivo y correlato de su situación de desventa-ja en todos los órdenes". La regulación legaldel trabajo doméstico consagra siempre, conrelación al resto de los trabajadores, están-dares más desfavorables para el sector; aúna pesar del peso estadístico que esta ocupa-ción tiene en la región; ya que es el empleouniforme que más mano de obra femeninaocupa en la región, con una participacióndel 15,2% en la estructura del empleo noagrícola de las mujeres.

En Uruguay, al igual que en los otrospaíses del MERCOSUR, se considera unavance importante el haber puesto en agen-da la defensa de los derechos de uno de lossectores mas desfavorecidos como es el em-pleo doméstico, así como el monitoreo delos compromisos asumidos por los respec-tivos gobiernos.

Nosotras y nosotros también

Lo que sigue es una de las campañas querealizó el grupo de "Ciudadanos y Ciuda-danas". El resultado de esta forma de con-vocar fue una respuesta rápida y masiva dehombres y mujeres que se colocaron en elblog http://despenalizar.blogspot.com/2007/06/ultimo-momento.html con la si-guiente consigna:

EL DÍA 16 DE MAYO DE 2007 UNAMUJER URUGUAYA FUE PROCESA-DA POR "DELITO DE ABORTO" POREL JUEZ LETRADO DEL 19º TURNOLUIS CHARLES ANTE LA DENUNCIAFORMULADA POR UN MÉDICO,CONFIGURANDO UNA GRAVE VIO-LACIÓN A LOS DERECHOS DE LAMUJER DENUNCIADA Y PROCESA-DA.

HEMOS INFRIGIDO LA LEY 9.763EN LA ACCIÓN O EN LA COMPLICI-DAD CON LA ACCIÓN. TODAS YTODOS SOMOS LA MUJER DE 20AÑOS PROCESADA.

Entre las firmas había cuatro ministros/as de Estado, subsecretarios/as, decanos/aspersonalidades del mundo del arte, la cien-cia, etc.

Cuando ya teníamos más de 9.000 fir-mas, una delegación le entregó las firmasque apoyaban esta actitud en mano propiaal Presidente de la Cámara de Senadores yVicepresidente de la República Sr. RodolfoNin Novoa. La consecuencia casi inmedia-ta fue que la Comisión de Salud se expidie-ra y enviara el Proyecto al Senado el cualhabía "dormido" un largo tiempo en esaComisión.

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Derechos Humanose Institucionalidaddel Estado

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Los derechos humanos son uno de losejes orientadores de la política exterior dela actual administración, en la que es refe-rencia destacada la Subsecretaria de Relacio-nes Exteriores, Belela Herrera, de larga tra-yectoria por responsabilidades asumidas enderecho internacional de derechos humanosy derecho humanitario, quien ha manteni-do un vínculo con las organizaciones de lasociedad civil y ha procurado mantener undiálogo permanente con diversos actores.

Este eje articulador de la política exte-rior, se presenta a continuación a partir detres líneas de acción, que es previsible sedesarrollen más fuertemente en el períodoque sigue: i- diplomacia activa en los ámbi-tos universales y regionales, ii- búsqueda deconsensos para la conformación de unapolítica de estado en los temas de derechoshumanos, iii- respeto y fortalecimiento de

La política exterioren Derechos Humanos*

los diferentes cometidos en la aplicación deacciones, ya sea de los distintos poderes,propiciando la participación de la sociedadcivil y fortaleciendo la comunicación.

a- Ámbito universal, apoyo alproceso de reforma de la ONU

La política exterior uruguaya en mate-ria de derechos humanos ha adquirido re-levancia en la actual administración, ya queretoma la más rica tradición diplomática alrespecto. Uruguay participó activamentedesde la fundación de la Organización delas Naciones Unidas en la elaboración delos principales instrumentos de protección,así como en el desarrollo de las funcionesde la Comisión de Derechos Humanos, quecesó sus funciones en el primer semestre de2006, integrándola desde su inicio en di-versos períodos.

En el año 2005, la actual administra-ción presidida por el Dr. Tabaré Vázquez,decidió acompañar activamente el conjun-to de reformas institucionales de la Orga-nización de las Naciones Unidas las cuales

contienen una revisión de los mecanismose instrumentos de protección internacional,convencionales y no-convencionales, asícomo apoyar la creación del Consejo deDerechos Humanos (CDH) y presentar su

* Autora: Margarita Navarrete; Directora Ejecutiva del Observatorio de Políticas Públicas de DerechosHumanos del MERCOSUR.

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candidatura para integrar este nuevo ór-gano.

La creación del Consejo de DerechosHumanos el 6 de abril de 20061, como ór-gano subsidiario de la Asamblea General,marca un punto de inflexión en el ámbitode la ONU. En los considerandos que fun-damentan la creación del Consejo se refuer-za la perspectiva integral que caracteriza alconcepto actual de los derechos humanos:..."Reafirmando además que todos los de-rechos humanos son universales e indivisi-bles, están relacionados entre sí, son inter-dependientes y se refuerzan mutuamente yque deben tratarse de manera justa y equi-tativa, en pie de igualdad y dándoles a to-dos el mismo peso...".2 Esta definición es laque el estado uruguayo adopta en la presen-tación de su candidatura al nuevo Consejode Derechos Humanos, tal como se apreciaen cuadro aparte, comprometiéndose a po-nerse al día con todas las obligaciones in-ternacionales contraídas soberanamente enla observancia de los derechos humanos.

Uruguay es miembro fundador del Con-sejo de Derechos Humanos por un períodode tres años (2006-2009) y está previsto quese postulará para su reelección cumplido eltérmino (2009-2011)3. El Consejo está en-cargado de la promoción y protección delos derechos humanos, así como de la im-plementación de un sistema de revisiónperiódica universal (RPU) del cumplimien-to de los derechos humanos por parte delos estados parte de la organización. El RPUse trata de un examen al que se deberán so-meter todos los estados, para evitar la selec-

ción de cuáles estarían bajo esa órbita (tra-tando de superar las críticas de "politiza-ción" de la anterior Comisión, en que seutilizaba la condena a unos países y no otrospor su política de derechos humanos, concriterios arbitrarios). Se aprobó el crono-grama de la fecha en que se cumpliría laprimera ronda incluyendo a todos los esta-dos integrantes de la ONU y entre 2008 y2011 todos se habrán sometido a este me-canismo de examen.

Uruguay será evaluado y tiene que pre-sentar su informe en la 5ª. Sesión del Con-sejo de Derechos Humanos, prevista para2009. Cada estado debe realizar la presen-tación de un informe básico e integradosobre el cumplimiento de los derechos hu-manos en el país, teniendo en cuenta launiversalidad, interdependencia e indivisi-bilidad de los mismos. Las fuentes para elexamen conjunto serán el informe país y elinforme de la oficina del Alto Comisiona-do de Derechos Humanos, se elegirían tresestados como "países relatores" (uno de laregión) y se espera que pueda integrarse uninforme por parte de organizaciones de lasociedad civil con status consultivo ante elConsejo de Derechos Humanos. Uruguayserá "relator" de otros estados, lo que aúnno está precisado, pero implica la incorpo-ración de esta perspectiva en las delegacio-nes diplomáticas (embajadas, consulados,representaciones).

En este proceso de apoyo a la reformapolítica y administrativa de las NacionesUnidas, Uruguay es uno de los ocho paísespiloto que integra el programa OneUN4, el

1 Resolución 60/251 de la Asamblea General.2 Esta resolución integra una redacción similar al numeral 5) de la Declaración final y Programa de Acciónde la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena, 1993.3 Información aportada por la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores.4 Se puede consultar en http://www.onu.org.uy

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único de América Latina y de renta media,lo cual supone una nueva forma de interac-ción respecto a la cooperación internacio-nal a través de las agencias de NacionesUnidas. En este marco, se firmó un acuer-do marco de cooperación para el desarrolloa través de programas, 2007-2010. Por lanovedad del mismo, ya que está en procesode implementación, hasta el momento sedestaca un déficit de participación de lasociedad civil, así como un déficit en la co-municación en términos generales, a sersuperado.

Uruguay presentó la candidatura del Dr.Wilder Tayler, que fue aprobada, como ex-perto integrante del Subcomité para la Pre-vención contra la Tortura, creado por elProtocolo Optativo a la Convención con-tra la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhu-manos y Degradantes, que inició sus fun-ciones en el primer semestre de 2007. Laintegración del Dr. Tayler al Subcomité for-ma parte del propósito de buscar formaspara mejorar las condiciones de las perso-nas privadas de libertad y hacer efectiva ladefensa de sus derechos.

b- Búsqueda de consensos yampliación de actores en lapolítica exterior en derechoshumanos

Debido al grave retraso experimentadopor el estado uruguayo en la presentaciónde informes de seguimiento ante los prin-cipales comités de expertos de vigilancia delos tratados, a partir del año 2005 se realizóun proceso de consulta y constitución de

equipos de trabajo, de integración de equi-pos intergubernamentales junto a delega-dos de las comisiones correspondientes delPoder Legislativo y del Poder Judicial, in-cluyendo en algunos casos la participaciónde organizaciones no gubernamentales es-pecializadas. Se conformaron equipos parala discusión de los elementos principalespara la elaboración de:

- informes combinados 4º, 5º,6º y 7ºde la Convención sobre la eliminación detodas las formas de discriminación contrala Mujer (CEDAW). Este fue presentado,aunque todavía no figura en la agenda delComité de Expertas para su consideración;

- segundo informe periódico del PactoInternacional sobre Derechos Económicos,Sociales y Culturales (PIDESC); luego derecibidos los distintos aportes, se está en laetapa de elaboración por parte de un equi-po de la cancillería.

Este proceso de consulta y apertura aldiálogo, se realizó también respecto a:

- la Convención internacional para laprotección de todas las personas contra lasDesapariciones Forzadas, cuya aprobaciónfue lograda en diciembre de 2006 por Na-ciones Unidas. Uruguay firmó este tratadoa través de su embajador en Francia, el Dr.Gros Espiell en febrero de 2007 y está pen-diente su ratificación;

- la Convención sobre los Derechos delas Personas con Discapacidad, aprobada endiciembre de 2006. Al igual que en el casoanterior, se firmó este tratado restándose elenvío del mensaje del Poder Ejecutivo alparlamento para su aprobación; Uruguaytuvo una participación muy activa en lanegociación del articulado de este instru-

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mento, que reúne un importante avance enlos estándares de protección internacionales;

- la Resolución sobre el Derecho a laVerdad, acompañando así la posición depaíses latinoamericanos acerca del recono-cimiento del derecho a la Verdad respecto alas víctimas de violaciones de los derechoshumanos, como derecho autónomo5;

- el cumplimiento del Protocolo Facul-tativo a la Convención contra la Tortura yotros tratos crueles, inhumanos o degradan-tes6, a través de la implementación de unmecanismo nacional de prevención que rea-lice visitas periódicas a los lugares dondeestén personas en situación de privación delibertad. Este mecanismo debía estar ins-taurado a partir del 22 de junio de 2007,previéndose que en 2008 se tome una defi-nición al respecto;

- la elaboración de un proyecto de leysobre la Institución Nacional de DerechosHumanos, ingresado al parlamento el 10de diciembre de 2006, de acuerdo a los Prin-cipios de París, respecto a la autonomía,imparcialidad y participación, con el másamplio mandato respecto a la promoción yprevención de todos los derechos humanos,actualmente a consideración de la Comi-sión de Constitución y Legislación del Se-nado; desde la transición democrática en1985, fueron presentados sucesivos proyec-tos de ley de creación de una Defensoríadel Pueblo u Ombudsman; dado el amplioapoyo que tiene el actual proyecto de ley,todo indica que por primera vez Uruguaypodrá implementar un mecanismo de pro-moción y protección, a nivel nacional consimilares características.

c- Consideración del informe deUruguay ante el Comité de losDerechos del Niño

En el primer semestre de 2007, el Co-mité culminó la consideración del Segun-do informe periódico a la Convención so-bre Derechos del Niño (CDN), presentan-do sus observaciones finales el 8 de juniode 20077, luego de considerar las respues-tas presentadas por escrito por Uruguay, asícomo los informes sombra producidos porel Comité de Derechos del Niño y el Ado-lescente y CLADEM-Uruguay. Las obser-vaciones finales del Comité integran variasde las preocupaciones de los informes no-gubernamentales.

Las observaciones finales, así como losdocumentos considerados por el Comitéfueron publicadas y difundidas en distin-tos medios, estando a discusión la forma deprocesar las reformas necesarias para el cum-plimiento de las observaciones finales, aun-que algunas de ellas ya estaban siendo im-plementadas como por ejemplo, el procesode descentralización del Instituto del Niñoy el Adolescente del Uruguay. Los distintosactores coincidieron en la necesidad de ha-cer un mayor esfuerzo en la asignación derecursos para las políticas de infancia.

Se encuentra en proceso de correcciónfinal el informe uruguayo a los protocoloscomplementarios a la CDN, que se presen-tarán a inicios de 2008. Siguiendo con lasrecomendaciones del Comité, Uruguay de-berá presentar un informe unificado sobreel cumplimiento de los principales temasde atención, así como el mandato de la

5 Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos deseguimiento del estudio sobre el derecho a la verdad (A/HRC/5/7), presentado de conformidad con ladecisión 2/105.6 Ley No. 17.914, 21 de octubre de 2005.7 CRC/C/URY/CO/2, 5 de julio de 2007.

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Convención de los Derechos del Niño, amás tardar el 19 de junio de 2011. Las re-comendaciones abarcan las diferentes obli-gaciones del estado, de acuerdo al paradig-ma de la protección integral de los dere-chos de los niños y las niñas, sugiriendo lacooperación de UNICEF y del InstitutoInteramericano del Niño, la Niña y el Ado-lescente (órgano especializado de OEA) paracontar con apoyo técnico adecuado.

d- Ámbito regional, actuaciónen la protección regional dederechos humanos (OEA)

En el ámbito regional, Uruguay presen-tó la candidatura del Dr. Oscar López Gol-daracena a la Comisión Interamericana deDerechos Humanos, que no contó con losvotos necesarios, pero exteriorizaba la vo-luntad de apoyar el trabajo de la CIDH.

En lo que respecta a la presentación decasos individuales a la CIDH, en el 2007fue publicado el informe de admisibilidadal caso "Juan Gelman, María Claudia Gar-cía de Gelman y María Macarena GelmanGarcía Iruretagoyena contra la RepúblicaOriental del Uruguay"8 por supuesta viola-ción del estado uruguayo a derechos prote-gidos por el sistema interamericano. Lapublicación del informe es la culminaciónde la etapa previa a la consideración del fon-do del asunto, quedando la vía abierta a quela Comisión Interamericana pueda presen-tar este caso ante la Corte Interamericanade Derechos Humanos.9

El caso versa sobre la desaparición for-zada de María Claudia García de Gelman,secuestrada junto a Marcelo Gelman en

Argentina en agosto de 1976, estando em-barazada de siete meses. En 1989, fueronidentificados los restos de Marcelo Gelmanen un cementerio suburbano de BuenosAires, por el Equipo de Antropólogos Fo-renses de Argentina; su muerte dataría depocas semanas posteriores al secuestro. Dela suerte de María Claudia García de Gel-man se confirmó que estuvo detenida en elcentro de detención clandestino "Automo-tores Orletti" en Buenos Aires, que fue tras-ladada a Uruguay por oficiales de la FuerzaAérea uruguaya, estando retenida en un lo-cal del Servicio de Información de Defensa(SID), a pesar de que no tenía ninguna co-nexión con el país ni había participado ac-tivamente en una organización militanteque tuviera algo que ver con Uruguay. Afines de octubre o a principios de noviem-bre de 1976 dio a luz a una niña en el Hos-pital Militar. La hija de María Claudia Gar-cía, María Macarena Gelman fue ubicadaen febrero del año 2000 en Montevideo,por intermediación del Obispo de San José,Monseñor Pablo Galimberti. Su identidadfue restituida mediante sentencia judicial,luego que accediera voluntariamente a rea-lizarse una prueba de ADN.

El informe publicado detalla los ingen-tes esfuerzos realizados desde el gobiernode Tabaré Vázquez para excluir el "casoGelman" del alcance de la ley 15.848, laLey de Caducidad de la Pretensión Puniti-va del Estado, ley de amnistía respecto dela cual se ha manifestado anteriormente laComisión Interamericana de DerechosHumanos10. El Poder Ejecutivo desarrollódiversas investigaciones para este y otroscasos. Presentó su declaración expresada en

8 http://www.cidh.org/annualrep/2007sp/Uruguay438-06sp.htm9 Ningún caso contra Uruguay ha sido presentado ante la Corte Interamericana por la Comisión hasta elmomento, culminando el trámite de todas las peticiones consideradas con la publicación en el informeanual que la CIDH presenta periódicamente a la Asamblea General de la OEA.10 Resolución 29/90 de la CIDH.

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los trámites judiciales que le fueron elevadosen cumplimiento de la ley 15.848 que debíasustanciarse la investigación acerca de loshechos denunciados. En particular, en elcaso Gelman el Poder Ejecutivo determinóque no podía invocarse la protección de laLey de Caducidad, mediante resolución del23 de junio de 2005. Sin embargo, el Po-der Judicial archivó el caso específico de ladesaparición de María Claudia Gelman el19 de octubre de 2005, cumpliendo así lospeticionarios con el requisito del agotamien-to de los recursos internos y generándose lavía de la responsabilización internacional delestado uruguayo por no cumplir con la obli-gación de investigar y castigar seria y efecti-vamente esas graves violaciones a los dere-chos humanos, garantizar la protección ju-dicial a las víctimas y sus familiares, así comoasegurar la reparación correspondiente.

La decisión de admisibilidad de este casopor parte de la CIDH del 7 de marzo de2007, puede extender la consideración dela responsabilidad del estado uruguayo enel caso Gelman al estado argentino, ya quese enmarca en las acciones represivas coor-dinadas regionalmente en el contexto de lasdictaduras militares de los años 70, en ladenominada "Operación Cóndor".

e- Ámbito sub-regional,cooperación en derechoshumanos en el ámbito delMercado Común del SurMERCOSUR

La Reunión de Altas Autoridades com-petentes en Derechos Humanos y Canci-llerías del MERCOSUR (RAADDHH)

inició sus funciones en el primer semestrede 2005, durante la Presidencia Pro Tém-pore de Paraguay. En esa primera ocasiónse aprobó el Protocolo de Asunción sobreCompromiso con la Promoción y Vigencia delos Derechos Humanos entre los estados partesdel MERCOSUR, Chile y Bolivia. Uruguayse encuentra en el proceso de ratificaciónde este protocolo, que fue aprobado a finesde 2006 en la Cámara de Senadores, espe-rándose la aprobación por parte de la Cá-mara de Diputados en el correr de 2007.

La RAADDHH es una reunión espe-cializada de articulación y coordinación depolíticas públicas en derechos humanos enlos países de la región y está subordinada alForo de Consulta y Concertación Política,que a su vez depende del Consejo MercadoComún (órgano de conducción política delMERCOSUR). Ha experimentado un cre-cimiento significativo en cuanto a los te-mas y acciones coordinadas, a través de laconformación de grupos temáticos especia-lizados. Aunque se trata de un espacio in-tergubernamental, la participación de lasociedad civil ha adquirido mayor relevan-cia, procurándose un "status" consultivo yde participación que pueda asemejarse a lasformas de participación reconocidas en losámbitos de OEA y de la ONU.

Sin embargo, la mayor dificultad de co-ordinación y armonización de políticas tie-ne que ver con las diferencias en los orde-namientos jurídicos de la región. TantoArgentina como Paraguay reconocen cons-titucionalmente la jerarquía supralegal delos tratados fundamentales de derechoshumanos, no siendo el caso de Brasil y Uru-guay, tampoco de Venezuela, país que pro-bablemente complete su proceso de inte-

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gración durante 2008, una vez cumplidoslos requisitos necesarios para ello.

En el segundo semestre de 2007, el Par-lamento del MERCOSUR (PARLASUR)aprobó su reglamento interno11. Uruguaytiene la presidencia de la Comisión de Ciu-dadanía y Derechos Humanos del MER-COSUR, una de las diez comisiones perma-nentes del Parlamento del MERCOSUR,que tiene entre sus funciones la preparaciónde un informe anual de derechos humanosa ser presentado en diciembre de 2008.

Este informe representará un desafío,porque procurará presentar una óptica re-gional de la situación de los derechos huma-nos, respetando las diferencias de funcionescon la protección regional de los derechoshumanos en el marco de la OEA. Probable-mente enfatice la acción proactiva de lospaíses de la región, respecto a la articulaciónde políticas específicas en derechos huma-nos. Se están coordinando algunas campa-ñas en políticas de infancia y adolescencia,así como avances en la protección de la li-bre circulación de los trabajadores y sus res-pectivos derechos, entre los principales te-mas. En el ámbito de la RAADDHH seresolvió remitir a las misiones ante organis-mos de protección de derechos humanoslas actas y los acuerdos tomados para poderdesarrollar una mayor congruencia con lascoordinaciones en este nivel sub-regional.

Un avance importante se ha logrado enla coordinación regional intergubernamen-tal en políticas de memoria, como formade contrarrestar, denunciar y documentarla coordinación represiva que actuó regio-nalmente en la violación a los derechos hu-manos, en crímenes tan aberrantes comolas desapariciones forzadas, los homicidios

políticos y la aplicación sistemática de latortura. Se están realizando varios esfuer-zos en la materia, en particular desde la Se-cretaría de Derechos Humanos del Minis-terio de Justicia de Argentina se apoyan lasinvestigaciones en coordinación con los es-tados de la región. Por resolución del PoderEjecutivo de Uruguay, se designó al Dr. Ja-vier Miranda a los efectos de los trabajosconjuntos que se desarrollen en la materia.Se apoyó la aprobación de la fecha del 20de mayo, como jornada de reflexión a nivelregional sobre las graves violaciones a losderechos humanos en el pasado, en la cons-trucción de una opinión pública regional,atenta y vigilante frente a las graves viola-ciones a los mismos, como señal de los com-promisos presentes y futuros.

f) Principales desafíos

Se están experimentando importantescambios en la política exterior en derechoshumanos de Uruguay, los que requieren unaacción más enérgica en la reducción de labrecha entre el nivel normativo/formal delcumplimiento fáctico/sustantivo. Para ello,se ha adoptado en los niveles ejecutivos laperspectiva integral de los derechos huma-nos, presente en las comunicaciones, polí-ticas de evaluación y monitoreo de las polí-ticas sociales (por ejemplo en las funcionesdel recientemente creado Ministerio deDesarrollo Social).

Sin embargo, es necesario un mayor pro-ceso de capacitación y desarrollo de indica-dores que permitan distinguir las políticaspúblicas que puedan ser neutras, recesivaso tengan un impacto positivo respecto a los

11 Se puede acceder a los documentos producidos por el PARLASUR en http://www.parlamentodelmercosur.org

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derechos humanos, desde la perspectiva dela universalidad e interdependencia. Laeventual constitución de la Institución Na-cional de Derechos Humanos sería un im-portante aporte, actuando en conjunto conlos mecanismos nacionales de proteccióncomo los Defensores del Vecino y el Comi-sionado Parlamentario para el sistema car-celario nacional. Esto devendrá en un for-talecimiento de la sociedad civil, si lograsalvar el escollo de la burocratización y lasuperposición de competencias y acciones.

Desde el ámbito del Poder Ejecutivo,será imprescindible una mayor dotación derecursos (materiales y humanos) a la Direc-ción de Derechos Humanos, que actúa enla órbita del Ministerio de Educación yCultura, para asumir el liderazgo de la arti-culación de los compromisos internaciona-les en el cumplimiento de tratados funda-mentales de derechos humanos en el ámbi-to interno, coordinando comisiones y or-ganismos especializados.

Presentación de la candidatura del Gobierno de Uruguay al Consejo de Derechos Humanos.

"El Gobierno de Uruguay desea presentar las siguientes promesas y contribuciones voluntariasen materia de protección y promoción de los derechos humanos:

- Ratificación o adhesión de aquellos instrumentos internacionales en materia de dere-chos humanos, que aun no hubiere hecho.

- Colaborar ampliamente en la elaboración de los proyectos de textos que no hayan sidoconcluidos.

- Cooperar con el Consejo de Derechos Humanos.Como parte de las responsabilidades que se asumen al ingresar como miembro de unnuevo órgano, Uruguay se compromete a cooperar plenamente con el Consejo, con elobjeto de jerarquizar las cuestiones de derechos humanos en el sistema de las NacionesUnidas.

- En tal sentido, fomentará el espíritu de cooperación y diálogo genuino a fin de lograrun funcionamiento enfocado hacia la cooperación, la prevención y el evitarla protec-ción de violaciones de derechos humanos de todas las personas, en todo momento ocircunstancia y en todas las regiones.

- Uruguay acepta gustoso someterse al mecanismo de examen periódico universal y cola-borar en la definición de los detalles del mismo.

- Interacción sustantiva con procedimientos y mecanismos especiales.- Uruguay, país que ha realizado una invitación abierta a los procedimientos especiales

temáticos de la Comisión de Derechos Humanos para que visiten el país, se comprome-

Compromiso del gobierno uruguayo respectoa su política en derechos humanos

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te a colaborar ampliamente con dichos procedimientos y a mantenerse abierto al escru-tinio internacional.Asimismo, fomentará un examen serio y responsable y cuando sea necesario, el perfec-cionamiento y la racionalización de todos los mandatos, mecanismos, funciones y res-ponsabilidades de la Comisión de Derechos Humanos a fin de mantener un sistema deprocedimientos especiales, asesoramiento especializado y procedimiento de demanda.

- En este sentido, colaborará con el objetivo de que todos los derechos humanos, civiles,políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo sean trata-dos en pie de igualdad, en el entendido que no habrá plena vigencia de los derechoshumanos sin asegurar un desarrollo humano sostenible, con equidad y justicia social.

- También promoverá los principios de universalidad, imparcialidad, objetividad y no-selectividad, como pilares de los trabajos del Consejo.

- Relacionamiento con la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos.Uruguay continuará cooperando estrechamente con la OACNUDH en el desempeñode su mandato con el fin de ayudarle a afrontar la amplia gama de problemas relacio-nados con los derechos humanos a que se enfrenta la comunidad internacional, enparticular en los ámbitos de la asistencia técnica y la creación de capacidad.

- Reconociendo el papel fundamental que la sociedad civil, incluidas las Organizacio-nes no Gubernamentales, tiene en el sistema de derechos, Uruguay se compromete aasegurar su efectiva participación en el Consejo, de acuerdo a la práctica observadapor la Comisión de Derechos Humanos y a la Resolución 1996/31 del ECOSOC.

- Uruguay trabajará para que el Consejo respalde la elaboración y el desarrollo de nue-vas normas multilaterales en materia de derechos humanos.

Comunicación al Secretario General de las Naciones Unidas, mayo de 2006.

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Uruguay, en comparación con el restode América Latina, exhibe un notorio re-traso en la creación y puesta en funciona-miento de una institucionalidad estatal de-dicada a la promoción, difusión y protec-ción de los derechos humanos.

Esta tendencia se produce al menos pordos grandes vertientes: por un lado, comoreacción de las sociedades y los estamentospolíticos ante las violaciones de derechoshumanos de períodos anteriores y las evi-dentes limitaciones actuales para poder efec-tivizar buena parte de esos derechos; porotro lado, como natural resultado de la in-serción internacional de nuestros países queimplica la sucesiva asunción de compromi-sos en la materia que incluyen, entre otrascosas, tomar en cuenta las recomendacio-nes de los organismos internacionales de losque forman parte.

Los notorios avances producidos duran-te la actual administración y la enorme acu-mulación social ocurrida en los últimosaños, generan un contexto claramente fa-vorable para dar pasos hacia la conforma-ción de espacios formales dedicados a la te-mática en la línea evolutiva regional.

Institución Nacional de DerechosHumanos*

Algunas razones para su creación

La propuesta Institución Nacional deDerechos Humanos (INDDHH) está lla-mada a ser, entonces, un paso fundamentalen ese camino1.

Desde el punto de vista institucional, laINDDHH debe percibirse como una ini-ciativa concreta para coordinar y dotar demayor eficacia a los actuales esfuerzos quedesde diversos ámbitos se realizan.

En la medida que se propone que losprincipales aspectos relacionados con losderechos humanos, tanto a nivel de promo-ción como de protección, se analicen e im-pulsen desde una entidad especializada, elloapuntará a fortalecer y potenciar el trabajoque actualmente se desarrolla por parte deactores públicos y privados.

También debe apreciarse como un apor-te concreto y conceptualmente vertebradorpara el denominado proceso de reforma delEstado que ha comenzado en los últimostiempos. El aporte no es solo el de una nuevainstitución (aspecto ya de por sí novedosoy que, como se ha dicho, debiera permitiruna mayor eficacia de la función pública),sino la instauración formal de un eje con-

* Autor: Ricardo Changala; Abogado, miembro de SERPAJ Uruguay y consultor en materia de DerechosHumanos del PNUD, Oficina Nicaragua.1 Proyecto de ley a consideración de la Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Sena-dores, XLVI Legislatura, 2do. Período.

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ceptual jurídica y éticamente inobjetable,pero sobre todo política y socialmente muynecesario, hacia la construcción de una so-ciedad mejor, más justa e incluyente.

La INDDHH se ubica dentro de las ten-dencias más modernas de puesta en fun-cionamiento de mecanismos de contralordemocrático no sólo de los poderes del Es-tado, sino de los propios servicios que seprestan. Este contralor parte de los mismoshabitantes del país como usuarios de losservicios de educación, salud, seguridad,etc., lo cual permite recibir insumos genui-nos e imprescindibles para caracterizar co-rrectamente las virtudes y deficiencias delas prestaciones estatales y del trabajo de susfuncionarios.2

Pero al mismo tiempo, la tarea de laINDDHH también incluye una adecuadadifusión sobre los servicios de las diversasinstituciones, permitiendo a la poblacióntener adecuada información a la hora deexigirlos o de reclamar por un eventual malfuncionamiento.

La INDDHH se concibe como un apor-te para la promoción de la participaciónsocial tanto a nivel individual como colec-tivo. En efecto, la posibilidad de presentardenuncias sobre eventual mal funciona-miento de determinado servicio que puedaponer en riesgo la satisfacción de los dere-chos humanos, es una vía de expresión para

cualquier habitante y en especial para aque-llos que difícilmente puedan articular susplanteos ante otras instituciones. De otrolado, el auspicio de un escenario colectivoformalizado para analizar la realidad desdela perspectiva de derechos humanos e im-pulsar medidas, proyectos y programas deacción, también promueve la participaciónsocial canalizando inquietudes de tal ma-nera que permitan coadyuvar en propues-tas consensuadas sobre diversos tópicos.

Si bien la INDDHH habrá de cumplircon la habitual tarea del "Ombudsman"(recepción de denuncias, seguimientos delos casos y situaciones que eventualmenteafecten derechos, pronunciamientos jurídi-camente no vinculantes pero política y éti-camente trascendentes, elaboración de in-formes, entre otros), la iniciativa agrega otroaspecto a esta institución: el análisis de laspolíticas públicas, presentes y futuras, des-de una perspectiva de derechos humanos,con el objetivo de realizar aportes en su for-mulación y ejecución.

Este es un eje fundamental de la INDD-HH: colaborar en el diseño y ejecución depolíticas públicas que ubiquen en su colum-na vertebral al paradigma de los derechoshumanos, más que como un obligado refe-rente jurídico (que los son), a partir de supotencialidad ética - filosófica como fun-damento mismo del accionar estatal y deconcreta promoción hacia la tan anheladacohesión social.

2 La propuesta comentada se adecua claramente con los lineamientos que en la materia ha promovido laOrganización de las Naciones Unidas recogidos, entre otros documentos, en los llamados "Principios deParís" que pueden consultarse en el documento de la Asamblea General A/RES/48/134 del 20 de diciem-bre de 1993.

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Algunos elementos que caracterizan a la INDDHH en el proyecto comentado

AutonomíaArt. 2: la INDDHH no se hallará sujeta a jerarquía y tendrá un funcionamiento autónomono pudiendo recibir instrucciones ni órdenes de ninguna autoridad.Dirección colectivaArt. 36: La INDDHH será un órgano que se integrara con cinco miembros procurandoasegurar la representación pluralista de las fuerzas sociales de la sociedad civil interesadas enla promoción y protección de los derechos humanos, conforme a los principios de equidad degénero y no discriminación permite más y mejor inclusión de diversas perspectivas y aseguracontinuidad de políticas más allá de cambio de personas.

Participación socialArt. 63: La INDDHH estará facultada, en cualquier momento, para convocar periodos desesiones extraordinarias y públicas de la INDDHH en las cuales participarán con derecho avoz pero sin voto, las organizaciones sociales y organismos gubernamentales, en la forma ycondiciones que determine la presente ley y el Reglamento de la INDDHH.

Incidencia en políticas públicas desde la perspectiva de los derechos humanosArt. 4: La INDDHH será competente para (...) g) Recomendar y proponer la adopción,supresión o modificación de prácticas o medidas administrativas y criterios utilizados para eldictado de actos administrativos o resoluciones, que a su juicio redunden en una mejor pro-tección de los derechos humanos...i)Recomendar a las autoridades competentes, la aproba-ción, derogación, o modificación de las normas del ordenamiento jurídico que a su juicioredunden en una mejor protección de los derechos humanos.

Protección de los derechos humanosArt. 4: La INDDHH será competente para (...) l) Proponer a las autoridades competentes enel curso de una investigación que esté realizando de oficio o a denuncia de parte, la adopciónde medidas provisionales de carácter urgente que considere pertinentes para que cese la pre-sunta violación de los derechos humanos, impedir la consumación de perjuicios, el incremen-to de los ya generados o el cese de los mismos.

Alto contenido educativoArt. 4: La INDDHH será competente para (...) o) Informar y difundir en la forma másamplia posible, a la opinión pública, los derechos humanos, las normas internacionales einternacionales que los regulan, y los mecanismos de protección nacional e internacional.

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¿Cómo observás el panorama de derechoshumanos actualmente en el Uruguay pen-sando en el largo proceso de los últimos añosy los cambios que han ocurrido? ¿Cuál es tuposición ante esta nueva realidad?

En la coyuntura inmediata, con preocu-pación, porque creo que la visibilidad pú-blica en materia de Derechos Humanos si-gue siendo la consecuencia de las graves vio-laciones a los Derechos Humanos que ocu-rrieron durante la dictadura, lo cual es untema de relevante, que todavía sigue pen-diente, que podría no ocupar tanto espacioen las primeras planas si se hubiera avanza-do más rápidamente en todo este período,fundamentalmente en estos últimos 7 añosen los que, sin dudas, hubo avances. Perosigue interpretándose, creo yo, a nivel deopinión pública, que cuando se habla deDerechos Humanos se equipara a búsque-da de restos, desapariciones forzadas, todose reduce básicamente a eso. Incluso en laconcepción de algunos sectores progresis-tas todo se reduce a un problema de cómohacemos para encarcelar a 10, 15, 20 o 30individuos reiteradamente denunciadoscomo violadores a los Derechos Humanos.

Entonces, la preocupación está en queno logramos un discurso fuerte sobre lospropios Derechos Humanos pero conside-

Los Derechos Humanos en elUruguay de hoy

Una conversación con Javier Miranda*

rados en la actualidad, desde hechos quesuceden como privaciones ilegítimas de li-bertad, violaciones a la integridad física, etc.(por supuesto que no desapariciones forza-das u homicidios por razones políticas, perosí estos otros) y ni qué hablar en materia dederechos económicos, sociales y culturales.Los discursos en materia de DESC son muymarginales; aún están muy poco asumidospor los propios actores como discurso deDerechos Humanos y además tienen unamuy baja visibilidad pública. Agregado aello, las organizaciones sociales de DerechosHumanos, las grandes organizaciones en-tre ellas SERPAJ, están absolutamente de-bilitadas con una baja presencia en los me-dios y con una baja capacidad de incidir enlas agendas públicas.

En lo que tiene que ver con la situación delos derechos humanos vinculada al períodopasado, ¿qué debería pasar para que no que-daran cosas pendientes? ¿Es posible imagi-nar un escenario así?

No, no hay posibilidad ninguna de de-cir "se terminó el tema", eso es imposible,El tema no tiene solución, no tiene un fi-nal; no hay cómo devolver lo que se quitó olo que se violó; es en ese sentido que no

* Javier Miranda, abogado, docente universitario, miembro de Madres y Familias de Uruguayos Deteni-dos Desaparecidos.

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tiene solución. Sin embargo, el tema de laverdad debería avanzar mucho más de loque hasta ahora; porque se conoce una por-ción de verdad pequeñísima en materia dedesaparición forzada y de violaciones en ge-neral: lo que fue el sistema represivo, quiénesfueron la víctimas, faltan elementos de repa-ración por todos lados. Acá no hubo unapolítica de reparación de ningún tipo. Hayalgunas políticas parciales que tienen quever básicamente con indemnizaciones, perono con gestos simbólicos. Sin dudas, hayuna responsabilidad principalísima de lasFuerzas Armadas como Institución: son lasque no han brindado información a pesarde las infinidades de oportunidades que seles han dado para ello y además, todavíahay discursos reivindicativos de la guerrasucia -por llamarlos de alguna manera- ytampoco alguna autocrítica de su parte. Enningún momento las Fuerzas Armadas hancondenado claramente su accionar durantela dictadura, como lo demuestra el discur-so del Comandante en Jefe de Ejército delúltimo 18 de mayo.

Esto también plantea hacia delante unacuestión que tiene vinculación con Dere-chos Humanos pero no exclusivamente, si-no que es un problema más institucionalde nuestro país. Fuerzas Armadas en el Uru-guay, ¿para qué? ¿Vamos a cuestionar fuerte-mente la necesidad de fuerzas armadas enel Uruguay? ¿Qué Fuerzas Armadas necesi-tamos y para qué? Es una discusión que nonos animamos a dar. Tenemos 20 o 30 milpersonas que cobran un salario (algunos al-tos otros pésimos), que tienen una infraes-tructura excepcional, con una formación te-rrible, etc. Falta debate en el tema.

Antes de pasar adelante, volvamos a repa-sar lo del pasado: ¿no te parece también quehay un escaso desarrollo y menos debate en-torno a las causas de lo ocurrido?

Si, es cierto. También creo que hay anivel académico un discurso muy marcadopolíticamente sobre asignación a la respon-sabilidad. Pero no hay una discusión pro-funda sobre las causas. Ahora, el problemano lo voy a poner en términos de un análi-sis histórico, fechas, datos y momentos pun-tuales, que eso obviamente lo tenemos. Loque falta es un análisis más profundo, so-ciológico, analítico social, cultural de porqué el país cambió.

Cuando hablo de verdad, me refiero atoda la verdad, no sólo aquella que me fa-vorece, tema en el cual hay resistencias ydificultades. Una de las grandes dificulta-des que hay para obtener porciones de ver-dad sobre qué sucedió o no, es que no po-demos reconstruir el aparato clandestino dealguno de los partidos políticos. En unasociedad es inexplicable por qué a una per-sona que fue detenida en una provincia ar-gentina se la ve en otro lugar y termina des-apareciendo allí. Los propios sectores de laizquierda que fueron los más castigados porla represión, sin duda numéricamente máscastigados, tampoco han blanqueado su si-tuación. Es cierto que hay que preservar laidentidad de muchos de los compañeros,pero eso recorta la realidad de un momen-to histórico.

Detrás de ello hay otra pregunta quetiene potencia al futuro: rememorar, ¿paraqué?

La memoria que recupera el hecho ensu singularidad, que muchas veces es un

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mecanismo psicológico que tiene que vercon emotividades y sentimientos, que sequeda en el momento y nos los hace repe-tir, quedarnos allí, socialmente no agrega ala cosa; terapéuticamente no sé. Pero social-mente, no tengo dudas que no agrega nada.El tema fundamental es la memoria ejem-plar, recordar, tener memoria, reconstruir,pero para ejemplarizar; es un paso que cues-ta entenderlo.

¿Qué se quiere decir con la expresión"Nunca Más"? Primero no quiere decir re-conciliación como dice el Presidente, creoque ahí cometió un error político grave.Pero sobre todo, no creo tampoco en el con-tenido que se le da desde otros sectores, porejemplo aquellos que creen que la respues-ta está en la aprobación del delito penal dedesaparición forzada, aspecto en el que hayque avanzar obviamente, pero insuficiente.Debemos problematizar el tema desde dis-tintos puntos de vista.

En este contexto, ¿qué pasos concretos ha-bría que dar?, ¿qué habría que hacer?

Lo fundamental es construir nuevas he-rramientas. Para mí debe generarse un es-pacio donde se pueda mirar la realidad enperspectiva de Derechos Humanos, que esuna forma de mirar la realidad; no solo unadisciplina de estudio, sino una forma demirar otras disciplinas.

Debe generarse un espacio donde pue-dan encontrarse los actores que trabajancotidianamente en materia de DerechosHumanos: policlínicas barriales, coopera-tivas en el interior, fenómenos que se en-cargan de solidaridades, de construcciónsocial y colectiva. Un espacio donde esos

actores puedan participar y proponer polí-ticas públicas al Parlamento y al Estado engeneral, incluso al Poder Judicial.

¿Te referís a una institución estatal? Porqueestos espacios de gente que trabaja estos te-mas ya existen, y cualquiera puede presen-tar una iniciativa al Estado. ¿Esto puedeser algo así como una suerte de revisión oajuste de la estructura estatal actual paraestar más acorde a los problemas cotidianos?

En América Latina hay un fenómeno deuna década y media de creación de Defen-sores del Pueblo o de Derechos Humanos,que se han encargado de recibir denunciasy tramitarlas, una tarea importantísima. Elviejo Ombudsman, que era una especie deinterlocutor frente a la Administración, seha transformado en una polea de transmi-sión de denuncias de Derechos Humanos.

La propuesta que venimos trabajandohace dos años, apunta a una Institución deDerechos Humanos que además de recibirdenuncias y orientarlas, de ser caja de reso-nancia, ayude a generar debates. Yo creo quecon eso nos ponemos a tono con el desa-rrollo de la región y el mundo, con los prin-cipios de París, con las recomendacionesde las Naciones Unidas. Pero, por otro lado,podríamos dar un pasito más, ese plus quepuede tener una comisión como la que sepropone, que permita la participación delas organizaciones de la sociedad civil y lasagencias del Estado. Tendría por lo menosuna reunión al año como asamblea de se-guimiento, donde todos participen, quepermita un debate público amplio, con unafuerte participación en ocasiones del año

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que permite la visibilidad a nivel de losmedios, que es central en esta situación.Obliga también a las organizaciones de lasociedad civil no sólo a presentarnos paradenunciar, sino a organizarnos y rendircuentas de aquello que hacemos, fundamen-tar para qué hacemos reclamos, cómo esosreclamos construyen ciudadanía.

Esta herramienta, esta nueva instituciónque debe crearse por ley, ¿puede ocurrir queen realidad no impacte en la sociedad?

Se necesita sumar voluntades; todo in-tento puede fracasar; el problema es cómohacer para que no fracase. Por ejemplo, elpartido de gobierno con mayoría absolutaen el Parlamento que, me imagino, no tie-ne muchas ganas de tener una instituciónmás de contralor, en definitiva tiene un

compromiso moral en materia de DerechosHumanos: debiera apoyar la iniciativa. Porotro lado la oposición, en términos políti-co - partidarios, ¿estaría dispuesta a fomen-tar el trabajo en Derechos Humanos?

Creo que es una coyuntura política muyútil para poder lograr consensos en ese sen-tido. También las organizaciones de la so-ciedad civil debieran convencerse del ins-trumento para colaborar en evitar un meroespacio burocrático sin impacto.

Uno de los aportes concretos es jugarun rol a favor de la efectivización de losderechos, Las base de la Institución Nacio-nal de Derechos Humanos está en la gene-ración de opinión pública fuerte que obli-gue al poder administrador y al poder le-gislador a tomar decisiones en esa clave.

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Desde que el Presidente de la Repúblicaexpresara aquella frase de que la Reformadel Estado sería la "madre de todas las Re-formas" el tema se instaló en el debate pú-blico. SERPAJ, al igual que la REDIU, com-parten el compromiso con la defensa de losderechos humanos en un sentido integral yla búsqueda de una sociedad más justa ysolidaria que respete la diversidad y alientela participación de todas/os en las princi-pales decisiones políticas. Este intenta serun aporte para la discusión sobre una Re-forma necesaria para tales efectos.

El Estado moderno, como se le conoce,es la forma histórica de relaciones socialesen que se organiza el capitalismo y, por lotanto, puntal básico que sostiene el ordensocial vigente. En cuanto instrumento queexpresa la dominación real actual éste no lacuestiona en su esencia, es decir, sería uncontrasentido pedirle al Estado que atenta-ra contra la burguesía. No obstante, el Es-tado es una arena de lucha donde se expre-

Transformación Democráticadel Estado: ¿hacia una nueva

hegemonía social basadaen los derechos? *

san las contradicciones sociales que le danforma a esa dominación burguesa y, encuanto tal, es texto y contexto que englobala disputa por la hegemonía social. De aquíque, para los trabajadores, un gobierno pro-gresista que oriente las políticas públicaspodría jugar un papel central en el fortale-cimiento del poder relativo de las clases sub-alternas en la lucha por dicha hegemonía.Para ello, los trabajadores en el último con-greso de la Central Obrera (PIT-CNT) de-finen, su participación y apoyo comprome-tido en la construcción de una nueva hege-monía social que redefina el poder de losmás desvalidos en la sociedad actual. Por lotanto, podría constituirse en una palancafundamental de una necesaria "ruptura crea-tiva" hacia un país productivo, democráti-co y con justicia social.

Este trabajo se plantea ubicar el rol delEstado en la sociedad capitalista y discutirel entendimiento y utilización del término,con ello avanza en la discusión de las refor-

* RED DE ECONOMISTAS DE IZQUIERDA DEL URUGUAY (REDIU)Este documento fue elaborado por Oscar Mañán y Claudio Iturra, ambos integrantes de la REDIU. OscarMañán es Dr. en Estudios del Desarrollo, Profesor efectivo del CERP del Centro (sede Florida), ProfesorAdjunto de Economía de América Latina de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de laUDELAR y asesor de la COFE. Claudio Iturra es Profesor de Historia y Filosofía de la Historia, consultorinternacional en Gestión de la Ciencia y la Tecnología e integrante de la Comisión de Desarrollo Produc-tivo del PIT-CNT.

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mas que se suscitaron en el pasado recientede la región y el país. Asimismo, se abordala dimensión política que define las funcio-nes de las instituciones buscando indagarlos desafíos explícitos o implícitos que de-berá abordar la reforma progresista. Por úl-timo, se evaluarán los avances de la Refor-ma desde una mirada que expresa tanto lapreocupación inmediata como aquella demás largo plazo de los trabajadores.

La sociedad capitalista y elEstado

El hombre es un animal gregario pornaturaleza. Las primeras organizaciones so-ciales, las más simples, se organizaron aten-diendo a las formas de sobre-vivencia y susprincipales instituciones tuvieron que vercon un sistema económico rudimentario.Cuando el desarrollo productivo permitióun nivel excedentario, otras funciones sehicieron necesarias y adquirieron las formasde instituciones políticas encargadas de ladistribución del poder social (la cohesión)y a encarar el deber ser (trazar el rumbo dela sociedad). Por último, la complejizaciónde la división social del trabajo generó otrassistemas institucionales que abordaron lareflexión de los seres humanos sobre sí mis-mos: las instituciones del sistema de formasde la conciencia social (mitologías, bruje-rías, religiones, filosofías, ciencias y otrascreencias).

En la sociedad capitalista opera esta se-paración organizativa entre economía ypolítica como forma dominante y, a su vez,su comprensión está mediada por la distin-ción "metódica" entre "sociedad civil y so-ciedad política" (Gramsci, 1975, p.54). El

Estado, resulta una de las formas que ex-presa la realidad integrada, y como tal, "debeconsiderarse como una forma histórica delas relaciones sociales" (Foladori & Melazzi1985, p. ). Esta forma histórica en el capi-talismo se objetiva en la contradicción do-minante capital-trabajo, misma cuya reso-lución explica la forma elemental de la ri-queza en las sociedades contemporáneas.

En cambio, las visiones dominantes delliberalismo (económico o filosófico), al igualque en tiempos de Gramsci, apuntan la con-fusión entre una distinción metodológica yla presentación "orgánica" de la realidadcuando le otorgan a la vida económica unaautonomía inquebrantable en el espacio dela sociedad civil y, al Estado, un lugar incó-lume en la sociedad política.

El Estado se tipifica entonces, en su for-ma más abstracta, como "relación de fuer-zas que produce el pacto de dominio" enuna sociedad (Fleyry, 2000, p.2). En el sen-tido weberiano, es una expresión legítimade esa correlación de fuerzas y, por lo tan-to, tiene la potestad de imponérsele al restode dicha sociedad. Las instituciones que seda una sociedad concreta, las funciones delas mismas, las normas que ordenan la con-vivencia entre los seres humanos (o ciuda-danos en el sentido moderno) y el funcio-nariado (que vela por su cumplimiento) sonlos medios en que se objetiviza ese poderde unos sobre otros.

De aquí que el Estado engloba tres di-mensiones de la vida social y, cualquier in-tento por operar cambios modifica las rela-ciones Estado-Sociedad. Estas dimensionesson: la funcional (de la división social deltrabajo); la material (que corresponde a ladistribución del excedente social; y, la que

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hace al poder (y a la dominación y sus for-mas de legitimidad) (Oslak, 1997).

En las definiciones contemporáneas yque hacen al contexto teórico de las Refor-mas del Estado, se han impuesto dos com-plementarias desde Van Arkadie (1990) yque las oligarquías latinoamericanas utili-zan, en especial, en uno de los sentidos. Elsentido dominante con que se definen lasinstituciones hace a las reglas del juego enuna sociedad concreta, y dicha definiciónque tiene carácter formal es la preferida porlas oligarquías. La otra, tiene que ver con laorganización de la sociedad, al modo dedesarrollo a que se aspira y con el que sebusca encauzar a los distintos actores. Bas-te un ejemplo, las llamadas Instituciones deBretton Woods (especialmente: FondoMonetario Internacional, Banco Mundialy Organización Mundial del Comercio) tie-nen como objetivo ser el marco organizativodel nuevo orden internacional que se deno-mina 'Globalización' y que se tipifica desdeel poder como "proceso inevitable", "com-plejo", "destino y fin de la historia". Estaúltima versión hace referencia no sólo a las"reglas" de carácter formal sino a una sus-tancia material de organizar el sistema eco-nómico, el sistema político y su elaboraciónfilosófica e ideológica. Convergencia desti-nada, naturalmente, a la reproducción in-definida del capitalismo en su fase actual.

Función y forma de lasinstituciones

Si las instituciones de un país deben depromover el Desarrollo Económico y So-cial de toda sociedad, le competiría definirlas funciones indispensables que ellas asu-

mirían. Funciones que pueden ser muchassi se piensa en la diversidad cultural y deorganización que pudiere existir en los dis-tintos agrupamientos humanos (ya seanpaíses, comunidades campesinas, indígenas,religiosas, de ideas, etc.). A su vez, las for-mas que ellas adoptan también podrían te-ner una diversidad tal que resultara difícilde agotar en cualquier detalle por más ex-haustivo que pretendiera ser.

Autores actuales que la bibliografía eco-nómica reverencia hablan de funciones bá-sicas de las instituciones tales como:

a) coordinación y administración;b) aprendizaje e innovación;c) redistribución del ingreso y cohesión

social (Chang, 2005).Otros, como Sen (Premio Nóbel de Eco-

nomía), hacen hincapié en otras funciones,igualmente atendibles como las de "dirigirla inversión", del "desarrollo de las capaci-dades humanas"; o podrían apuntarse otras.

Sin embargo, cualquiera sea la defini-ción que les demos dichas funciones pue-den ser cumplidas por distintas institucio-nes, con formas diversas, pero igualmenteatendible para los fines decididos por lassociedades a que pertenecen. Por ejemplo,"la democracia" puede ejercerse con siste-mas políticos diversos (instituciones talescomo parlamentos fuertes o débiles, presi-dentes con características de liderazgo reli-gioso, político, sofistas o con mayor o me-nor grado de autoritarismo y/o legitimidadpolítica). El modelo anglosajón tiene aspec-tos comparables en sus sistemas políticos,no obstante, el presidencialismo es una for-ma propia de EEUU mientras el parlamen-tarismo es particular de Gran Bretaña. Enlos sistemas políticos musulmanes por su

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parte, son los lazos religiosos y las prácticasde fe que construyen la legitimidad política.Varias de las funciones citadas aquí segura-mente son desempeñadas con desigual suce-so por unas y otras instituciones nacionales.

Las diferentes instituciones en un paíscumplen, a menudo, más de una función yviceversa. Es decir, una misma función po-dría ser también cumplida por un gran nú-mero de instituciones. De los errores másrecurrentes, que hace al fetichismo de lasformas, es creer que la estabilidad macroeco-nómica es una función que puede ser cum-plida en exclusividad por un Banco Cen-tral independiente y focalizado en el proce-so inflacionario. Chang (2005), apunta unavisión crítica y sostiene que al cumplimientode la función de estabilidad macroeconó-mica podrían también contribuir las insti-tuciones presupuestales (e.g. Ministerios,Entes, etc.), las instituciones de financia-miento y de regulación financiera (Bancosde Fomento e Inversión, Bancos Comercia-les, mercado de capitales, Banco Centrales,etc.) y el set de instituciones encargada delos precios y los salarios (incluidos sindica-tos, y por qué no, instancias de negocia-ción colectiva).

La inversión (en tanto función de unasociedad para ampliar sus activos físicos ohumanos en cantidad y calidad) no es posi-ble abordarla exclusivamente con un siste-ma fuerte de protección de los "derechosde propiedad", necesita además, institucio-nes de financiamiento, instituciones vincu-ladas al trabajo y al Estado de Bienestar (queproveen seguros de protección contra even-tuales fracasos económicos).

Diversas sociedades resuelven estas fun-ciones con instituciones también diferen-

tes. Por ejemplo, la experiencia europea yalgunos países latinoamericanos en la pos-guerra tuvieron un fuerte Estado encarga-do del Bienestar, pero en Asia esas mismasfunciones se resolvieron de otra forma. Allí,el Bienestar tuvo a un débil Estado provee-dor de bienes públicos pero compartió res-ponsabilidades con compañías fuertes y laprotección de las familias para resolver di-cha función. En las economías fuertes an-glo-americanas, la disciplina de la ley degerenciamiento corporativo hizo que el fi-nanciamiento fluyera de los mercados decapitales, mientras en Alemania y Japónfueron los bancos los encargados de dichafunción de prestamistas.

De aquí que cuando hablamos de Re-forma del Estado queremos significar la se-gunda de las definiciones que referencia aqué organización social aspiramos y propo-nemos construir, y no sólo a las reglas dejuego necesarias para tal construcción. Lue-go, se desprenden las funciones necesarias,quizás en un tercer plano tendremos las for-mas que asumen las instituciones (dadas lasluchas en que están insertas, la tradición,los vicios y virtudes de la historia de las ins-tituciones existentes). Cuarto, y no por ellomenos importante, quiénes son los desti-natarios de dichas instituciones y funcio-nes de las mismas que estamos queriendotransformar.

Es menester apuntar como moraleja laimposibilidad de hablar de un Set de Insti-tuciones para el crecimiento y el desarrolloeconómico, en el sentido de un "talle úni-co" y correcto que les quede (acomode) alas funciones decididas por las diferentessociedades, por su historia, sus luchas y susculturas. Esta última, fue la que guió los

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procesos de Reforma del Estado alentadospor las instituciones de Bretton Woods im-plementados a los largo y ancho del conti-nente en la pasada década.

La Reforma del Estado y susantecedentes regionales

Desde la década de los 40' el movimien-to neo-conservador americano emprendióel regreso al pensamiento liberal, este he-cho que encontró alguna repercusión en laAmérica Latina de los períodos dictatoria-les (años 70). En la década de los 90' "seempaquetan" (al decir del Cr. Enrique Igle-sias) un conjunto de medidas que se cono-cieron bajo el mote de Consenso de Was-hington. Tales medidas tenían tres objeti-vos centrales: una inserción internacionalabierta al mundo, un mercado interno des-regulado y flexible y un Estado con casi nulaparticipación productiva y una actitud fuer-te de juez y gendarme. Así comienzan lasreformas económicas donde el Estado ten-dría un papel diferente, en la segunda mi-tad de los 90, ya con una evaluación críticade lo que había sido el desempeño de talesreformas se emprende una segunda genera-ción que busca rearticular la institucionali-dad con miras a su efectivización.

El concepto de Reforma del Estado nacecon la última crisis capitalista, misma quese fecha hacia fines de los sesenta si lo hace-mos siguiendo el criterio de la caída de latasa de ganancia (propio del marxismo) ó,en la década del 70, si el énfasis se colocaen la retracción del ciclo de crecimientoeconómico (a la Keynes). Esta crisis, tal veztodavía vigente, permitió un arraigado con-senso en la clase capitalista a nivel del nú-

cleo de la acumulación mundial (léase lospaíses industrializados) y de forma dialécti-ca implicó un retroceso de las clases traba-jadoras y sus principales expresiones políti-cas a nivel mundial (e.g. caída de buenaparte de los regímenes políticos autodeno-minados socialistas y debilitamiento de lasdimensiones locales e internacionales de losmovimientos obreros, y de las propuestasideológicas a ellos vinculadas).

La crisis de 1929 se tipificó como "cri-sis de mercado" y su solución fue, en parte,la estrategia keynesiana de ampliar la inver-sión pública para desarrollar los mercadosinternos alentados por más empleo y mejo-res salarios. En contrapartida, la crisis defines de los 60 (o inicio de los 70), se deno-minó como "crisis de Estado" y ahora elargumento dominante fue una insercióninternacional irrestricta, reformas de mer-cado en lo interno, la desregulación en to-das sus formas y el regreso del Estado a sufunción básica de juez y gendarme como loexpresamos más arriba (defensor de la pro-piedad privada en todas sus formas: inclu-yendo el monoteísmo y la monogamia).

A pesar de los consensos internaciona-les para la salida de la crisis, no es hastamediados de los 80 que comienzan a tomarforma estrategias de política más o menoscoherentes con tales objetivos. En septiem-bre de 1989 se unifican estas estrategias bajoel lúcido rótulo que le diera John William-son: "Consenso de Washington". Lo impor-tante de este Consenso es que coordinó ac-ciones en las principales instituciones in-ternacionales y comenzó a delinear paque-tes de políticas que se aplicarían con el sen-tido de lograr los objetivos estratégicos deampliar mercados, reducir las tareas del Es-

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tado en cuanto contralor, producción ybienestar para dar paso a la actividad priva-da y su supuesta eficiencia. El poder de con-vencimiento estuvo a cargo de las principa-les Instituciones de Bretton Woods, claroestá que implicaba un conjunto de reglasque sólo se aplicaba a los países débiles, quepor tal razón, necesitaban de los apoyos in-ternacionales (créditos de salvataje, finan-ciaciones para inversión e infraestructura,salud, educación, etc.). Un intencionadouso de lo que se llama "condicionalidad es-tructural" de las IFIs (Instituciones Finan-cieras Internacionales) intentó una unifica-ción de las instituciones a un "talle único"a nivel global e inspiradas en los conceptosdel capitalismo occidental (tanto de "demo-cracia" como de "sistema político", etc.).

El inicio de las Reformas Económicastuvo un sentido negativo respecto al Esta-do. Sin embargo, ya a mediados de los 90'el fracaso de las mayoría de dichas políticasen sus objetivos centrales de crecimiento,desendeudamiento, disminución de la po-breza y mejora de la equidad, terminó cues-tionándolas. Sin perder el norte que les dioorigen, las Reformas del Estado más con-temporáneas son fruto de esa autocrítica yde una readecuación de sus estrategias he-gemónicas que se gestan en este período.En particular, y más exactamente, son pro-ducto de una forma de explicar el fracasode las Reformas Económicas en los paísesllamados emergentes.

Las primeras autocríticas al desempeñode dichas Reformas tuvieron que ver con lain-completitud de la aplicación de estas po-líticas, mismas que en América Latina sehan dado en llamar neo-liberales. La fallaestaba entonces en que se aplicaban algu-

nas y se avanzaba poco en otras. Después sehicieron otras críticas (siempre tomando encuenta las provenientes de sus mismos men-tores) que tenían que ver con el timing o elmomento (u oportunidad) en que se apli-caban. Es decir, las políticas no fallabanporque fueran malas o porque se basaranen una teoría equivocada, el problema erasu aplicación y la elección del momentooportuno para que funcionaran. Por últi-mo, se recaló en el argumento de las "insti-tuciones incorrectas" para llevar adelante di-chas reformas. He aquí la letra chica de lasReformas del Estado en curso, las reformaseconómicas fracasaron porque las institu-ciones encargadas de su aplicación fueron:inflexibles, ineficientes, corruptas, etc..

Atiéndase que el argumento es, ademásde profundamente simplista y a-histórico,también racista y xenófobo. Es simplistaporque conceptualiza al Estado como unaentelequia, descontextualizado de la socie-dad y sus luchas; y a-histórica, porque noreconoce esa historia social y política queguardan todas las instituciones (y tambiénel Estado). Pero, peor que eso, es racista yxenófobo porque supone que las institucio-nes propias del mundo pobre son "incorrec-tas" sólo porque no responden al marcocultural dominante en los países imperia-listas y las combate con una idea de supe-rioridad supuesta.

La anterior tipificación cuestiona lasReformas actuales del Estado impulsadas enel mundo emergente y cuyo objetivo vie-ne siendo desde 1996 promover las famo-sas GSI (Global Standard Institutions). Es-tas Instituciones Globales Estándar estánpensadas bajo el espejo del modelo (o sis-tema) político anglo-sajón; y, tienen, des-

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de la óptica de la teoría económica, el an-helo de apuntalar la eficiencia de las deci-siones mercantiles (entendidas bajo el ró-tulo de la acumulación individual y la de-fensa de un sistema de derechos de propie-dad). El mismo Stiglitz, Premio Nobel deEconomía (y ex burócrata del Banco Mun-dial), sostiene la incongruencia de achicaro reformar el Estado con las mismas rece-tas en países del capitalismo "maduro" (Eu-ropa) y en países donde el Estado prácti-camente no existe o es un "proto-Estado"por su fuerte impronta no capitalista (e.g.países africanos). Con la misma lógica eintencionalidad política se comparan co-múnmente las instituciones de la "demo-cracia" norteamericana con sus homólogascubana o iraquí. Las reformas constituiríande ese modo una "caja de herramientas"aplicables a un mecanismo, con lo que seamputan los intereses, relaciones de podery de fuerza, que caracterizan al sistema derelaciones sociales en el cual el Estado hade existir y actuar.

Del Estado, se tenía plena conciencia desu esencia, definido como un pacto de res-ponsabilidad entre los beneficiados del sis-tema económico y aquellos que garantiza-ban esos beneficios y que no usufructua-ban. La ruptura de esas redes fortalecidasen tiempos de crisis, había que corroerlaspara que no peligrara la eficiencia global dedicho sistema apoyado en la ganancia.

En tal sentido se sucedieron varias ge-neraciones de reformadores, desde las pri-meras que en este país fueron militares ociviles asociados, a las actuales huestes conmayor legitimación social, es posible apun-tar algunos puntos en común y tambiéndiferencias no menores.

Fueron los Pinochet, Bordaberry, Vide-la, Collor de Mello, y otros que implemen-taron esas reformas requeridas en su primeraversión. Luego le siguieron, entre otros,Menem, Salinas de Gortari, Fujimori, cuyacaracterística central fue (mayoritariamen-te) haber accedido al poder con discursosanti-neoliberales. Cierta originalidad losacompañó en el abandono del discurso ini-cial, incorporando la tradición populistacomo "una forma de arte" y consiguiendoel respeto de la oligarquía que esperaría unanueva estructura de los derechos de propie-dad que posibilitaran la creación de nuevasrentas, privatizaciones, mercados de traba-jo flexibles, altas tasas de cambio que subsi-diaran los flujos de capital y los etcéterasconocidos. La generación de los Aylwin,Cardoso, De la Rua (entre otros) tuvo comocaracterística sentirse atrapados en una ca-misa de fuerza y dijeron no tener más re-medio que profundizar medidas que impli-caban igualmente un régimen de incenti-vos condescendiente con el libre tránsito decapitales a la vez que duros golpes para lapoblación (Palma, 2004, p.147). Los másactuales reformadores son más variados, losLagos o Bachelet, Lula, Kirschner, Vázquezy otros socialistas (o ex-guerrilleros) son lla-mados a terminar el ciclo de reformas y, le-gitimar desde el punto de vista ideológico,un orden internacional que ahora incorpo-ra a los discursos, otrora radicales, la nor-malidad de las asimetrías entre los paísesindustrializados y el tercer mundo pobre ydesigual. Se pasó así, desde un consenso delas armas en que algunos países hicieron susprimeras experiencias reformadoras (en con-textos autoritarios) a un consenso grams-ciano (y procesos democráticos bajo el es-

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pejo del modelo anglosajón), pero siempremirando a Washington y sus aliados.

En este sentido, los países pobres siem-pre han asumido restricciones a las inter-venciones estatales que aplicarían para eldesarrollo nacional, cuestión que no tuvie-ron los países desarrollados. Primero, las queimplantó el colonialismo, posteriormentelas que se debieron a las desigualdades pro-pias del bilateralismo y, por último, las tanconocidas restricciones de las institucionesmultilaterales en su nuevo rol (Chang,2004, p. 45).

La madre de todas las reformasdel "gobierno progresista"

La reforma del Estado, no puede anali-zarse sin entender los procesos que vienellevándose adelante desde la década de los60' en el país. La actual Reforma se montaen un largo proceso de historia social y po-lítica que, en los últimos años, llevó ade-lante una castración literal de varias insti-tuciones que hacían al papel estratégico debienestar del Estado.

Dado el pacto oligárquico-burgués quedesarrolló el Estado moderno en el país, lasprincipales decisiones fueron concentradasen el Estado, las unidades económicas vin-culadas a la producción exportadora y lospartidos políticos tradicionales que se divi-dieron el país para la gestión de gobiernoen Capital e Interior.

Por un lado, los grupos agrarios expor-tadores que en un principio vivieron de larenta internacional del suelo y de las condi-ciones iniciales de apropiación de los terre-nos más fértiles, contentos con su euforiaeconómica no se preocuparon por el gobier-

no pero sí por el control estratégico de losrecursos que explicaban el volumen de subolsa. El Estado, por otro lado, garantizólas condiciones de crecimiento de estos sec-tores exportadores nacionales y amplió supoder basado en la cuota parte de exceden-te ganadero que retenía vía impuestos. Lossectores populares fueron aliados naturalesdel desarrollo industrial urbano y del pactodominante que explicó el Estado; los siste-mas de salud pública, educación gratuita,sistema de pensiones basado en la solidari-dad intergeneracional y en la previsión so-cial, el avance de los derechos cívicos y po-líticos, fueron la contraparte de la transac-ción. Este Estado que distribuía parte delexcedente social permitía amortiguar losconflictos sociales y excluir a las grandesmayorías de las decisiones económicas ypolíticas centrales que hacían al ejercicio delpoder a nivel nacional.

Ya a partir de la década del 50, con lacontracción del excedente agro-exportador,comienzan a suscitarse cambios institucio-nales que buscan cambiar la relación Esta-do-Sociedad, en particular entre los capita-listas y los trabajadores y con el resto delmundo. Por razones de espacio sería impo-sible glosar todos estos cambios y sus im-plicancias pero, a modo de caricatura apun-temos: la reforma monetaria y cambiaria(relación con el mundo), cambios consti-tucionales (para reforzar las decisiones delsistema político), quiebre institucional(rompió las redes del viejo Estado de Bien-estar) y sucesivos cambios en la insercióninternacional y el "adelgazamiento" de talEstado a la vez que sus pautas de interven-ción en la economía. No obstante, ningu-no de estos cambios implicó descentraliza-

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ción de los recursos económicos (sino locontrario), tampoco de las decisiones polí-ticas (aumentó el peso del Poder Ejecutivosobre los mecanismos representativos decontrol ciudadano), creció el poder de mer-cado sobre el del Estado y des-estructuró lacapacidad de respuesta organizada de la so-ciedad (cercenando o acotando por varia-das formas de represión sus marcos de ac-ción legítima).

La reforma del "gobierno progresista"no desentona con las reformas regionales yno se plantea la dimensión de la divisiónsocial del trabajo, sí tiene pretensiones dis-tributivas (del excedente social, en particu-lar, entre trabajadores) y, fundamentalmen-te, apunta a la racionalización y eficienciade la gestión pública (esto hace a la dimen-sión institucional y a la reforma de la cul-tura de la administración propiamente). Delconjunto, toma algunas partes. Es parcial.

Como dijimos no apunta a repensar laorganización social ni tampoco a interve-nir en el rumbo de la misma. No se gene-ran cambios importantes en la insercióninternacional, es más, de no mediar unafuerte movilización popular que interpelóla intención dominante en el gobierno sehubiese operacionalizado un tratado de li-bre comercio (TLC) con EEUU. Las du-das, y el nivel de rechazo de la ciudadaníaque instaló en el debate público el proble-ma de las asimetrías y la clara cesión de so-beranía que conllevan tales tratados, no lodejó prosperar. Sin embargo, se firmó untratado marco de inversiones recíprocas, elconocido TIFA, que el gobierno lo siguepresentando como una etapa anterior a laprofundización comercial mientras se con-forman los consensos necesarios. Lo que no

toca son los mecanismos de vida y repro-ducción del bloque dominante, que ha sur-gido y pervivido a la sombra del Estado.

En cambio, sí afronta decididamente ladimensión distributiva pero, apuntando ala forma de las instituciones y con cambiosque no influyen drásticamente en la con-tradicción dominante entre trabajadores ycapitalista. De aquí la decepción de buenaparte de la militancia frenteamplista queaspiraba a cambios más profundos que en-tendieran al eslogan que ganó las eleccio-nes: "el país productivo y con justicia so-cial". Con tal razón, se esperaban cambiosen la estructura de propiedad de los recur-sos, o aunque más no fuera, una planea-ción estratégica y control (orientación) na-cional de recursos naturales y del procesoproductivo.

Es de rigor comentar dos excepcionesimportantes, la vuelta a los consejos de sa-larios que se instituyó prontamente y la rup-tura de la connivencia entre el Ministeriodel Interior y los empresarios que tradicio-nalmente decidía a favor de los últimoscuando entraban en conflicto los derechosrespectivos de "huelga" y de "propiedad".

Entre las reformas institucionales sobre-sale la del sistema tributario. Aquí, la eli-minación de impuestos de baja recaudaciónaspiró a la simplificación del sistema, perono se avanzó en una caída sustancial del IVA(el impuesto más regresivo y que aún expli-ca la mayoría absoluta de la recaudación delsistema). El Impuesto a la Renta de las Per-sonas Físicas (IRPF), implicó fundamental-mente una redistribución de ingresos den-tro de los mismos trabajadores, y claramentetrabajadores y jubilados vieron aumentadassus cargas impositivas. Los impuestos al

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capital bajaron de forma importante a lavez que la recaudación del IRPF sobre losingresos totales (masa salarial) de trabaja-dores y jubilados aumentó de forma sus-tancial (Elías, 2007; REDIU, 2007). Lacontroversia sigue vigente y, es muy proba-ble que la misma reforma tributaria tengamodificaciones importantes que, tal vez,terminen socavando la filosofía más profun-da de la misma (aumento sustancial delmínimo no imponible y la consideraciónde los ingresos del núcleo familiar y las res-pectivas deducciones que se impongan). Porsu parte, los jubilados presentaron un re-curso de inconstitucionalidad que vienesiendo analizado por la Corte de Justicia, ycuyo informe preliminar del Fiscal de Cor-te, redescubrió un conjunto de argumentosque afirma tal presunción.

Donde es posible apuntar la mayoría delas acciones, incluso cuando aún no cose-chan avances palpables, es en la reformaadministrativa, la desconcentración y agili-dad de la gestión y algún proyecto de des-centralización aún en borrador.

El diagnóstico de lostrabajadores

En una profunda caracterización delEstado uruguayo que vienen produciendolos trabajadores de COFE se señalan algu-nos aspectos, incluso recogidos por el IXCongreso del PIT-CNT.

En cuanto a las características de los re-cursos humanos existentes en la adminis-tración se apunta que son insuficientes encantidad y adecuación para la función. Laedad mediana de la población general delpaís ronda los 32 años, no obstante, la me-

dia de la administración pública se ubicaen los 48 años. Esto habla de un procesomayor de envejecimiento de los trabajado-res de la administración pública respecto dela sociedad, lo que muchas veces entorpecela profesionalización de la función y la uti-lización de las nuevas tecnologías por laspropias limitantes generacionales.

Existen también problemas de gestiónde los recursos, tanto materiales como hu-manos. En varias de las unidades ejecutarasse denuncia la falta de planeación racionalde los recursos materiales y humanos, mu-chas veces, la redistribución poco equitati-va, ineficiente y discrecional de dichos re-cursos. Es más, no se cuenta en la adminis-tración con un mapeo de los recursos natu-rales del país, tampoco una evaluación devalor de éstos y sus costos respectivos deoperacionalización, cuestiones que imposi-bilita la defensa (lisa y llana) de los mismosy la gestión eficiente de tales recursos paralos fines del desarrollo nacional.

Se constata también inadecuación delsistema de control de la gestión pública y elrégimen de incentivos vigente, siguen exis-tiendo criterios clientelares que vinculan alos trabajadores con los estamentos "políti-cos de dirección". En mucho de los casos,las normas existentes que garantizan la ca-rrera administrativa, los derechos de los tra-bajadores y la mejor gestión pública no seaplican.

Surge de la experiencia relatada por losmismos trabajadores públicos la casi inexis-tente evaluación por resultados de la ges-tión pública, y menos aún, una evaluaciónreferente al proceso de dicha gestión quepermita corregir sobre la marcha las posi-bles desviaciones de los objetivos (i.e. in-

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congruencia de medios para lograr metasdeterminadas y deseables).

Es posible observar el incumplimientode normas básicas en algunas Unidades Eje-cutoras e incluso a nivel del Inciso. Es tam-bién común la existencia de normas con-suetudinarias encontradas con las normasinstitucionales, mismas que permiten inter-pretaciones particulares y muchas veces vio-laciones de las reglas estatutarias vigentes.

En casos particulares, en algunos Minis-terios que han sido fruto de fusiones de ofi-cinas que se encargaban de tareas disímilesse han generado ineficiencias y coexistenincongruencias escalafonarias, diferenciassalariales importantes y un sistema de in-centivos que no aporta a los objetivos insti-tucionales.

La redistribución de personal, en espe-cial aquellas Unidades Ejecutoras que ab-sorbieron el personal excedentario produc-to de privatizaciones de empresas públicaso de la desaparición de sectores de regula-ción estatal, generaron serios problemas decalificación para la tarea y de estímulos parala función.

Existe despilfarro de recursos y super-posición de cometidos y funciones en dis-tintas oficinas y organismos públicos, mu-chas veces dedicados a tareas idénticas y unacompetencia de intereses sectoriales queopera de forma ineficiente a la hora de cum-plir los objetivos.

Prácticamente no existen Entes que ope-ren como testigos, fiscalizadores y/o regu-ladores de la función pública y de algunosservicios privados que proveen bienes con-siderados públicos.

La transparencia de la descentralizaciónde las compras que opera en el régimen de

derecho privado genera connivencia de in-tereses entre funcionarios públicos y pro-veedores privados. En Ministerios u ofici-nas públicas muchas veces para eludir laburocracia de los controles de otras instan-cias autorizadas por ley para tales efectos(i.e. TOCAF) se ha institucionalizado laprovisión privada de bienes sin licitación(con sólo llamado a precios), donde dichosprecios no regulados están expuestos a losmonopolios de información y a los tráficosde influencias.

Algunos servicios básicos ofrecidos porOrganismos de Contralor y Justicia, y otrosque garantizan los procesos electorales tannecesarios para la profundización democrá-tica del país han perdido autonomía y finan-ciamiento; cuestión que los hace cada vezmás dependientes de la voluntad política dela que se supone debería ser independientes.

El incumplimiento o inexistencia denormas que regulen los servicios que se otor-gan a privados y que podría devenir en lalegítima recaudación de proventos y su pos-terior utilización en la mejora de esos mis-mos servicios. Si bien la utilización de losproventos para mejoras salariales es contro-versial, y en los diferentes sindicatos no exis-ten acuerdos. Algunos sindicatos son toda-vía propicios a que sean volcados a mejorassalariales, la posición mayoritaria en laCOFE contraria ya que se entiende comouna fuente de inequidades que terminansocavando la misma carrera administrativa.

Las compras del Estado, motordel Uruguay Productivo

En Uruguay, las compras del Estado,salvo excepciones, no se programan

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adecuadamente, no se gestionan enforma eficiente (la cantidad de trámi-tes y el tiempo insumido desde su ini-cio al pago entorpecen la actividadproductiva de los oferentes), no se ra-cionalizan (hay unidades de compraduplicadas en los mismos servicios,compras o contrataciones repetidas enunidades y/o en el tiempo), no se con-trola suficientemente la calidad de losbienes y servicios no personales adqui-ridos (el precio importa más que lacalidad) y tampoco se hace su segui-miento, para que sean eficientementeutilizados (Elías & Iturra, 2004).

No se aplican los instrumentos presu-puestales, contables y estadísticos necesa-rios para una efectiva ejecución, registro ycontrol de los gastos, pues se privilegia enforma excesiva la normativa formal (quemuchas veces se manipula para obtener be-neficios indebidos) y los criterios de eje-cución presupuestal que reducen partidassin discriminar sus efectos sobre la funciónde producción del Estado y las necesidadessociales insatisfechas.

Tales factores negativos, desde el puntode vista de la demanda, se complementancon una prescindencia del Estado respectoa la organización de la oferta productivapara satisfacer los requerimientos del sec-tor público. Las políticas consistentes conla lógica neoliberal han dejado librado a lasfuerzas del mercado la capacidad de oferta,por lo cual predominan aquellos proveedo-res con economías de escala y/o que dispo-nen de alta tecnología, así como de capaci-dad de lobby.

El PIT/CNT en su Programa Estratégi-co aprobado en su VIII Congreso de octu-

bre de 2003, jerarquizó el papel de las com-pras del Estado como instrumento para elfomento del desarrollo productivo. El Dr.Tabaré Vázquez, a su vez, compartió dichoenfoque en el Seminario Uruguay Produc-tivo, del 23 de agosto 2004, donde planteóque su eventual gobierno "establecerá meca-nismos de optimización del sistema de com-pras del estado en términos de transparencia,eficiencia y priorización de la producción na-cional" (Disponible en: http://www.epfa-prensa.org/hnnoticia.cgi?102,22,0,0,,0).

El objetivo general de un sistema decompras para el Uruguay Productivo es ad-ministrar la demanda del Estado uruguayo(Gobierno Central, Intendencias Munici-pales y empresas públicas) con el fin de de-terminar adecuadamente los bienes y servi-cios que se deben adquirir, buscando suadecuación a las políticas públicas que sedefinan. Se propone mejorar la calidad ylos costos de los insumos que utiliza el sec-tor público, incorporándoles valor en for-ma de conocimiento científico y tecnológi-co uruguayo. Asimismo, promover la capa-cidad de los productores nacionales en gene-ral, buscando una competitividad sistémica,que supone el pleno despliegue del conoci-miento productivo de los trabajadores conpleno respeto a sus libertades sindicales, asícomo el fortalecimiento de las PYMES, delsector cooperativo y de las unidades produc-tivas recuperadas por sus trabajadores. Enfin, exige diseñar un sistema de compraspúblicas que articule los anteriores objeti-vos con los actuales sistemas de contrata-ción y pago optimizados, para constituir unsistema de e-procurement, elaborado concapacidades de Tecnologías de la Informa-ción y la Comunicación (TIC) nacionales.

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La viabilidad de un sistema tal se fundaen que las compras del Estado tienen unvolumen muy importante respecto al tama-ño del mercado interno y podrían poten-ciar el desarrollo de un país productivo.

Su objetivo general es administrar lademanda del Estado uruguayo (GobiernoCentral, Intendencias Municipales y em-presas públicas) con el fin de determinaradecuadamente los bienes y servicios quese deben adquirir, buscando su adecuacióna las políticas públicas que se definan. Sepropone mejorar la calidad y los costos delos insumos que utiliza el sector público,incorporándoles valor en forma de cono-cimiento científico y tecnológico urugua-yo. Asimismo, promover la capacidad delos productores nacionales en general, bus-cando una competitividad sistémica, quesupone el pleno despliegue del conocimien-to productivo de los trabajadores con ple-no respeto a sus libertades sindicales, asícomo el fortalecimiento de las PYMES, delsector cooperativo y de las unidades pro-ductivas recuperadas por sus trabajadores.En fin, exige diseñar un sistema de com-pras públicas que articule los anterioresobjetivos con los actuales sistemas de con-tratación y pago optimizados, para consti-tuir un sistema de e-procurement, elabo-rado con capacidades de Tecnologías de laInformación y la Comunicación (TIC) na-cionales.

El sistema supondría una relación diná-mica de cuatro elementos esenciales, puesno solamente optimiza (1) la ventanilla decompras del Estado, sino que incorpora (2)la programación de las compras, (3) la pro-moción de la producción para satisfacer lademanda y (4) el control de las adquisicio-

nes (un verdadero sistema de "trazabilidad"de las adquisiciones).

Para mejorar la calidad del sistema decompras del Estado no sólo hay que buscarla transparencia en la información hacia elsector privado; es necesario, también, queexista transparencia en los gastos y la utili-zación de los insumos adquiridos.

Para constituir este sistema , las tareasno son menores, pues afectan los mecanis-mos de presupuestación (hay que analizarestrictamente qué se necesita en cada áreadel Estado, no se puede continuar con unalógica inercial); el sistema de compras (seprecisa centralizar y racionalizar los gastosa fin de crear condiciones para una progra-mación de la oferta nacional adecuada), loscriterios de Tesorería, los proveedores delEstado no pueden ser una variable de ajus-te de caja, por los efectos negativos sobrelas empresas y sobre los costos del Estado.En fin, debe adecuarse el marco legal de lascompras, licitaciones y tercerizaciones.

Las funciones de fomento suponen elprevio conocimiento de los conocimientosy capacidades nacionales, lo que implica,además, mejorar el sistema estadístico na-cional.

Esto exige implantar la contabilidad decostos en el sector público y un sistema deindicadores de la eficacia y eficiencia en eluso de los recursos del Estado. Desde elpunto de vista organizacional, es precisodefinir estructuras, competencias, actores(empresarios, trabajadores, gobierno) y pro-cedimientos para llevar a cabo esta función.

En la actualidad, el diseño institucio-nal del sistema presupuestal del sector pú-blico no es adecuado para propósitos pro-ductivistas, sino que obedece estrictamente

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a fines legalistas, por lo que atiende sólo alo formal. La eficacia, la eficiencia económi-ca y la calidad de la gestión no se controlan.

En síntesis, se ha construido un apara-to estatal cuya estructura y formas de fun-cionamiento han impulsado actitudes "ren-tistas" en el sector privado que han desesti-mulado la innovación y el desarrollo pro-ductivo. Dicha realidad es opuesta a unUruguay Productivo, con Justicia Social yProfundización de la Democracia.

Las Empresas Públicas comofactor de Desarrollo ProductivoNacional

Las principales empresas públicas fue-ron creadas como un factor de soberaníanacional, a la vez que como instrumentospara el desarrollo. ANCAP fue creada enconfrontación con los intereses de las "7hermanas" (Shell, Esso, Texaco, etc.), conel objetivo de retener en el país la renta pe-trolera y asegurar el abastecimiento de com-bustibles para la industria y el transporte.UTE fue creada, y se expandió, con la fina-lidad de garantizar el suministro de energíaeléctrica para la incipiente industria y paraaumentar la calidad de vida de la población.Y así sucesivamente.

El VIII Congreso del PIT/CNT (octu-bre de 2003) consideró que la idea de lasempresas públicas como factor de desarro-llo nacional se apoya en varios pilares, en-tre ellos: asegurar el control nacional de re-cursos claves, garantizar el suministro deinsumos estratégicos (como la energía) paralas actividades productivas que se desenvuel-van en el país, promover la incorporacióntecnológica en el tejido productivo, etc.

Entre esos pilares se encuentra también elestímulo al desarrollo de la industria nacio-nal y de la investigación científico-tecnoló-gica propia, utilizando como herramientael poder de compra de que disponen lasempresas públicas, como grandes organiza-ciones que son.

Mediante el uso del poder de comprade las empresas públicas se puede crear unademanda para empresas industriales y paracentros de investigación científico-tecnoló-gica.

En una ley del 7 de diciembre de 1961quedaba establecido que el Poder Ejecuti-vo, los Gobiernos Departamentales, losEntes Autónomos y los Servicios Descen-tralizados, en las licitaciones o compras di-rectas darían preferencia a los bienes, pro-ductos, maquinaria, equipos y artículosnacionales. También se daría preferencia enel caso de que sólo parte o partes de los bie-nes fueran fabricados en el país.

La preferencia se dio en un principio enel caso de que el precio de ese bien no supe-rase en un 40% las ofertas similares extran-jeras. Luego, en el artículo 654 de la ley16.170 se cambió ese margen de preferen-cia primero a un 25%, luego a 15% (a par-tir del 1° de julio de 1991) y por último aun 10% (a partir del 1° de julio de 1992)que en definitiva es el que rige hoy en día.

Esta norma de clara defensa de la in-dustria radicada en el país ha ido quedandoen desuso.

Pero la contribución de las empresaspúblicas al desarrollo productivo nacionaly al estímulo de un camino propio en cuan-to al conocimiento científico y tecnológicodel país, no sólo está referida a su poder decompra.

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En las experiencias de los países que hanlogrado desarrollo competitivo, las empre-sas públicas se vinculan en forma innovati-va entre sí y con otras afines, tanto del sec-tor público como privado, a través de unaserie de relaciones productivas extra mer-cantiles. Funcionan en red, cooperan en lainvestigación y desarrollo a través de labo-ratorios de investigación conjuntos, cons-truyen relaciones productivas entre ellas ylos ámbitos de la investigación científico-técnica, etc.

Tres empresas estatales (ANTEL-teleco-municaciones, ANCAP-petróleo, UTE-electricidad) son las mayores empresas nofinancieras del país. Otras estatales (OSE-agua corriente y ANP-Administración Na-cional de Puertos) también ocupan posicio-nes destacadas entre las 100 mayores delpaís.

El empleo directo en las empresas pú-blicas es hoy de aproximadamente 24.400personas (aunque llegó a superar las 60.000personas).

Pero el potencial empleador de las em-presas públicas es bastante mayor, si consi-deramos el impacto que tiene el poder decompra de estas empresas. Otro aspecto, enel que influyen las empresas públicas, perosobre todo otros organismos estatales (comoel MTOP por ejemplo) son las inversiones.En particular, las inversiones en construccio-nes son un factor altamente dinamizador

Estas empresas, pese a que aún distanmucho de brindar servicios de la más altacalidad, tienen un índice de satisfacciónpromedio de los usuarios relativamente altoy gozan de una alta legitimación social.

Las empresas públicas uruguayas, ade-más de su común estatuto jurídico institu-

cional, comparten el hecho de ser las másgrandes empresas del país y, hasta ahora, deno ser objeto de estrategias económicas nitecnológicas de desarrollo nacional.

Pero, no obstante su peso en la econo-mía (en cuanto al PBI, aporte a rentas ge-nerales, cantidad de funcionarios, impactoen todo el aparato productivo a través desus compras y vinculaciones) y de su alcan-ce en el desarrollo tecnológico (incorpora-ción y transferencia de tecnologías en ellasmismas y en todo el aparato productivo,cantidad de los llamados Recursos Huma-nos de Alto Nivel), las empresas públicasmantienen estructuras no articuladas nicoordinadas, por lo que no generan siner-gias ni economías de escala.

Un ejemplo de rasgos de irracionalidadque rigen la gestión de estas empresas pú-blicas lo constituye su capacidad de com-pra que en Uruguay ha sido abordada sola-mente desde el punto de vista jurídico for-mal (normativa sobre las compras del Esta-do/TOCAF), mientras que en lo países de-sarrollados ha sido objeto sistemático deestrategias privadas o públicas, según el caso.

Por la naturaleza y conformación de susdirectorios --integrados con ausencia de es-trategias de desarrollo, con el criterio polí-tico de los partidos hasta ahora predomi-nantes-- le gestión de las empresas públicasse ve sometida a discontinuidades periódi-cas, determinadas por los cambios de go-bierno nacional.

En este contexto, existen las condicio-nes para que estas empresas alcancen unaalta competitividad propia y un impactodeterminante en la competitividad nacio-nal - esto es, en la generación de trabajoproductivo -; en la medida en que elaboren

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estrategias para su desarrollo, centradas enla prestación de servicios de la mayor cali-dad, que se articulen entre sí y, en conjun-to, en un plan de desarrollo nacional.

En esta hipótesis se combinan pues,perspectivas para alcanzar tanto un desarro-llo económico competitivo, como un siste-ma democrático más pleno.

La experiencia de la privatización de lasempresas públicas en América Latina mues-tra que con ella no han salido ganando nila transparencia ni la equidad, elementoscapitales de la vida democrática.

Por ello, la capacidad de desarrollar nues-tro sistema democrático que tiene la elabo-ración de estrategias competitivas para lasempresas públicas, radica en el papel infor-mado y activamente protagónico que en ellahan de desempeñar los usuarios y todos losactores productivos involucrados, a diferen-cia del lugar subordinado a que han sidoreducidos -en su condición de "clientes"-en otros países en su relación con las em-presas privatizadas.

A su vez, este propio protagonismo delos usuarios se torna condición sine qua nonde la calidad del servicio que brinden em-presas, cuya competitividad incrementadapermite cumplir -desde la economía- conlas exigencias de equidad que plantea el for-talecimiento democrático.

Los Avances de la ReformaAdministrativa

El gobierno (y sus asesores), por su par-te, han demostrado la casi nula asociaciónexistente entre el grado y la remuneraciónde los funcionarios públicos en cada unade los Incisos (y sus respectivas Unidades

Ejecutoras), la excepción que confirma laregla es el Ministerio de Economía. En estofundamentan la necesidad imperiosa de unaReforma del Estado que comience con unareestructuración que implique una raciona-lización de la carrera administrativa y el sis-tema de remuneraciones existentes.

Las causas que se resaltan apuntan eldeterioro de la carrera administrativa, ba-jos niveles salariales, dispersión salarial en-tre grados de una misma unidad ejecutora,diferencias salariales entre la misma funciónen los diversos incisos, múltiples objetos degasto complementan lo que son sueldos basemuy deteriorados, criterios subjetivos o au-sencia total de los mismos para la evalua-ción por resultados de la gestión pública,entre otros.

Como presenta la ONSC (2007), losministerios que vienen de larga data com-parten esa baja asociación entre grados yremuneraciones, curiosamente, con aque-llos como el MIDES (Ministerio de Desa-rrollo Social) que apenas tiene un par deaños. Esto llama la atención, y tira por tie-rra alguna de las hipótesis explicativas máscorrientes del mismo gobierno cuandoapunta que el clientelismo de antaño, o laredistribución de personal explica tales di-ferencias salariales. Sin duda, cualquierasean los problemas que estarían explicandotales inequidades no tienen que ver con eltiempo, ya que comparten tales desequili-brios salariales ministerios de más de 100años y otros de apenas un bienio. Tal vez,las autoridades que crearon el nuevo Mi-nisterio tampoco tomaron en cuenta la ca-rrera administrativa y no estuvieron inmu-nes a las prácticas ancestrales de acomodo,amiguismo y otras que subsisten.

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Los trabajadores acordamos con la ne-cesidad de una racionalización de las remu-neraciones. En tal sentido venimos soste-niendo hace mucho tiempo la necesidad deadecuar las funciones de la gestión públicacon la remuneración percibida bajo un cri-terio de justicia que facilite la carrera admi-nistrativa y resguarde el principio elemen-tal de igualdad: "a igual función igual re-muneración".

La simplificación que entraría en vigen-cia desde el próximo enero contará de 5categorías de retribuciones:

*Sueldo del grado: "retribución asigna-da al cargo o función contratada paracada grado, de acuerdo al régimen ho-rario";

*Compensación al cargo: "retribucióncomplementaria propia del cargo presu-puestado o de la función contratada decada Unidad Ejecutora que tendrá dere-cho a percibir cualquier funcionario queocupe el cargo o desempeñe la funcióncontratada";

*Compensación personal: "retribucióncomplementaria que percibe el funciona-rio como consecuencia de la aplicaciónde las normas que la crean y regulan conese carácter, independientemente del car-go o función y del organismo en que sedesempeñe";

*Compensación especial: "retribucióncomplementaria que percibe el funcio-nario por cumplir funciones en un lugaro unidad específicos o por el cumpli-miento de tareas especialmente enco-mendadas por el jerarca";

* Incentivo: "retribución complementariaque se otorga a los funcionarios comoconsecuencia de calificaciones, asiduidad,

productividad o cualquier otro tipo decondición similar".

Tales categorías comprenden los tres cri-terios que estaría proponiendo el gobiernopara definir las remuneraciones. El prime-ro de los criterios es el salario atado a lafunción, es decir, al puesto y a la responsa-bilidad que este supone. El segundo, atien-de a criterios mercantiles, ya que suponeque los salarios en determinados gradosdebe guardar relación con los pagados en elmercado so pena de no conseguir trabaja-dores con calificación acorde a su función.El tercero, hace a la persona y a la evalua-ción de su desempeño de la función pública.

Véase que con esta lógica la escala deremuneraciones será bastante flexible y al-bergará variaciones no menores dentro decada grado, en especial por los diferentesdesempeños individuales.

Falta discutir cuáles serán los criteriosobjetivos que evaluarán el desempeño de lostrabajadores. De esto no tenemos noticiasaún, ¿serán los jerarcas de turno como hansido antes?, ¿los usuarios de los serviciospúblicos? Esto es algo que los trabajadoresaspiran a intervenir en la discusión.

Los trabajadores acuerdan que es nece-sario instrumentar un sistema integrado deestímulos que garantice la eficiencia de lafunción pública. Algunos de tales estímu-los son propiamente materiales y tienen quever con retribuciones dignas y con reglasclaras tanto para la entrada al sistema de laadministración pública como para la mo-vilidad dentro de la misma. Pero también,deben existir estímulos morales que refuer-cen la condición del trabajador (servidor)público y sostenga la dignidad de la fun-

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ción como forma de robustecer la cohesiónsocial y resguardar los principios elementa-les de tal organización.

No obstante, los trabajadores públicosrechazan abiertamente un sistema de remu-neraciones flexible porque incita a la com-petencia entre compañeros y, de última,genera ineficiencias en el cumplimiento dela función pública. Atiéndase que los mis-mos trabajadores, con iguales destrezas yaplicación al trabajo, pudieran ser evalua-dos diferentes o, simplemente, auto-com-pararse con imaginarios distintos de sus es-fuerzos relativos respecto a la función, cues-tión que llega a desunir y a impactar de for-ma negativa en la función pública.

A pesar de que el gobierno sostiene quela eficiencia aumenta cuando existe un sis-tema de premios para quien (individual-mente) cumple adecuadamente su función,los trabajadores sostienen, que esto trae apa-rejado dos problemas que a la postre cues-tionan la eficiencia del sistema como tal.Uno, tiene que ver con la dificultad quereviste la construcción de criterios lo sufi-cientemente objetivos para atenuar las po-sibilidades de subjetivismo (por decir lomenos) de los jerarcas a la hora de evaluar ala persona. Otro, apunta a las subceptibili-dades que acarrea por sí sólo tal criterio quealienta la productividad individual y que seobjetiva en la pérdida de la eficiencia inte-gral del sistema como tal.

Abundando en el párrafo anterior, éstese sustenta en un hecho por todos conoci-dos, los conceptos de productividad indi-vidual no se equiparan con el de producti-vidad social. Por tal sentido, la eficienciaintegral del sistema público, que aplica aun sin número de bienes y servicios que le

provee a la sociedad, no es posible medirlocon criterios de productividad personal.

Los criterios públicos, de provisión debienes y servicios a una sociedad, difícil-mente pudieran compararse con los crite-rios mercantiles que buscan el lucro indivi-dual de las personas. Como sabemos, en lalógica individual de la competencia, mien-tras unos ganan otros necesariamente pier-den (los economistas decimos que: "no hayalmuerzos gratis"). No obstante, cuando lalógica es social, hay efectos sinergéticos delas acciones individuales; por lo tanto, seobtiene un capital intangible que tiene uncomportamiento opuesto al capital mercan-til. La solidaridad es uno de esos raros acti-vos que crecen con su uso (Bossier, 2002),comportamiento encontrado con la cortavida de las mercancías que se extinguen enel consumo.

Falta discutir lo que el gobierno llama"plano estático del SIRO" (Sistema Integra-do de Remuneraciones y Ocupaciones) yque consiste en la definición de: escalafones,sub-escalafones, escala de grados, niveles decarrera, ocupaciones y escala salarial.

Cuado se habla de los escalafones se es-tán definiendo grupos de ocupaciones quecumplen funciones determinadas y conlle-van saberes específicos y habilidades parti-culares que homogeiniza a un conjunto detrabajadores y los diferencia con otros tra-bajadores. Aquí se encuentran los llamadosescalafones generales (operativo, adminis-trativo, especialista profesional, cultural yeducativo y profesional y científico) y elfamoso escalafón de conducción (fuerte-mente rechazado por COFE).

Los sub-escalafones son una categoríaocupacional menor dentro del escalafón y

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que se define de forma más específica aten-diendo a tareas más concretas y conocimien-tos, estudios y/o habilidades particulares quese requiere para una función (i.e. cuando sehabla de un escalafón operativo este cuentacon varios subescalafones: auxiliar general,oficial práctico, oficial y oficial técnico).

El relacionamiento entre los distintosgrados ocupacionales (que son 20 en el es-quema planteado) y la valoración que per-mite una escala de jerarquías en el sistemaintegral que se propone da lugar a la escalade grados ocupacionales. Sin duda, esto esimportante a la hora de definir responsabi-lidades como también remuneraciones ydiferencias entre un escalafones y subesca-lafones.

Los niveles de carrera tiende a distin-guir etapas en la trayectoria de un funcio-nario dentro de los grados del subescalafóncorrespondiente a su ocupación. Se propo-nen que tales niveles de carrera estén suje-tos desde el punto de vista técnico: a) a latarea desempeñada, b) a la capacitación, c)las competencias y d) al desempeño de lostrabajadores. Pero se agrega también un ni-vel institucional que permita disponer delos recursos humanos según las necesidadesde la administración y las disponibilidadesdel presupuesto.

Si bien las anteriores se presentan comolas innovaciones del SIRO que permitiríala movilidad de los trabajadores tanto ver-tical como horizontal es posible apuntar losiguiente. Por un lado, en una "carrera pro-fesional" y, por otro, en lo que podría seruna "carrera profesional-funcional" entresubescalafones y escalafones de la adminis-tración. Como vemos esto ingresa varioscriterios que distinguen y podrían jugar en

contra del mismo desarrollo del trabajadoren su ocupación. Creemos que agrega algu-nos elementos que lo hacen vulnerable y dehecho lo exponen a la construcción de loscriterios que permita la jerarquía de los ni-veles (del V al I los niveles son: poco expe-rimentado, medianamente experimentado,experimentado, sólidamente experimenta-do, experto). En los subescalafones de con-ducción los niveles son: a) etapa de intro-ducción y consolidación en el cargo y, b)etapa de maduración y dominio del cargo.

Son ocupaciones para el SIRO los di-versos oficios, profesiones, especialidades,etc. que están comprendidas en los escala-fones generales, y son cargos todos los pues-tos del escalafón de conducción. Se dice queculminada la etapa de organización-ocupa-cional todas las ocupaciones deberán per-tenecer a un subescalafón.

Aquí se incorporan temas que deberántener una discusión muy fina porque estáninterrelacionados, como lo son la nueva es-tructura de ocupaciones que surja y la esca-la salarial que vincule los grados con su ex-presión monetaria. A su vez, esto se vinculaestrechamente con lo que el gobierno lla-ma el "SIRO en movimiento" que requiereun sistema de normas (leyes, decretos, re-soluciones, acuerdos) que rija el funciona-miento y "herramientas de gestión" (meto-dologías, informatización, procedimientos).

Por último, cabe reflexionar sobre lo quese les dice a los trabajadores, a texto expre-so, sobre el financiamiento de la reforma.Se apunta que debe tener para el Estado uncosto mínimo (tendiente a cero), no obs-tante, sabemos que tal afirmación pudieraservir sólo como hipótesis de trabajo, a losumo para limitar la imaginación de los ase-

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sores, pero en realidad existen costos im-portantes tanto económicos como financie-ros. Se manifiestan posibles fuentes de fi-nanciamiento como: a) la salida natural oincentivada de los trabajadores mayores queconstituyan causal jubilatoria; b) la posibi-lidad vista en párrafos anteriores de habili-tar la movilidad por necesidades de servi-cio y/o administración o por motivos decarrera administrativa y, c) se señala tam-bién la alternativa de licuar vía inflaciona-ria los salarios, cuestión muy creíble y queya está planteada en los hechos.

Un Estado para una nuevahegemonía social basada en losderechos

Como sale de los documentos aproba-dos por los trabajadores en el IX Congresode la Central Obrera, éstos se comprome-ten con la lucha por la construcción de unnuevo Estado que refuerce la participaciónde los sectores populares en una nueva he-gemonía de clase. Un Estado rector de laeconomía, impulsor de los cambios estruc-turales pendientes en la historia uruguaya,que sea capaz de ejercer un control nacio-nal de sus principales recursos naturales, yque permita un usufructo más igualitariodel excedente social.

Para lo anterior, es menester apuntalarun sistema de empresas públicas proveedo-ras de los bienes y servicios necesarios y unsistema de compras estatales transparente,a la vez, que la observancia y el cumplimien-to de las normas que rige la administracióngarantizando la eficiencia y transparenciade la función pública. Con la exigibilidad

del cumplimiento de las reglas que rigen laadministración y la rendición de cuentasrespectiva a la gestión se contribuye a la re-distribución del poder político, cerrando laspuertas a los tráficos de influencia y a laconformación de estamentos privilegiados.

Un sistema de planeación y control dela obra pública se hace necesario, con ellose limitaría la connivencia de intereses en-tre segmentos de la actividad pública y pro-veedores tanto de productos como de ser-vicios privados que se licitan. La DirecciónNacional de Arquitectura (DNA) fue crea-da con tales pretensiones, para planear, re-gular y controlar la obra pública nacional,sin perjuicio que se liciten actividades pun-tuales que no se pueden ejecutar. Se denun-cian violaciones de las normas del TOCAF,tal vez con intenciones loables de agilizarlas funciones correspondientes pero termi-nan oscureciendo y sembrando sospechassobre la gestión pública. No existe la mejorcoordinación de las políticas de inversiónpública, cuestión que lleva al encarecimien-to de algunas funciones del Estado y al en-deudamiento público.1

Atiéndase que los organismos correspon-dientes al contralor de la función públicahan sido debilitados por los recortes delgasto de otros embates reformistas, ya seaen lo que hace a los recursos materiales yhumanos necesarios como a la distribuciónde los mismos. Existen superposición decometidos y controles que no contribuyena la eficiencia (eg. MTOP, MGAP, DNA,etc.) sino a la competencia entre organis-mos de contralor. También se observa lainexistencia de otros cometidos sustancia-les de contralor sobre el stock y uso de losrecursos naturales (in situ que hacía el

1 Son ejemplos las obras de escuelas, liceos y centros de formación docente, los contratos de obra quese hicieron en el marco de ANEP y que se financiaron con créditos internacionales (e.g. BID) y cuyasexigencias implicaban asesorías privadas para su gestión y donde el Estado quedaba por fuera del con-trol, en franca violación a las leyes nacionales.

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MIEM) u actividades productivas y tam-bién de contralor (que hacía el MGAP),entre muchos otros.

Los organismos de control del gasto,como el Tribunal de Cuentas, ven mayori-tariamente limitada su función al ser deses-timadas sus observaciones correspondien-tes cuando llegan al parlamento. Asimismo,las instituciones auditoras de la nación arras-tran controversias y superposición de tareas,muchas veces su resolución queda librada ala interpretación de los jerarcas de turno.Los organismos recaudadores que se finan-ciaban en parte, y según la ley, con fondospropios, tales partidas fueron redefinidaspor distintas administraciones según crite-rios particulares sin modificar las leyes co-rrespondientes (eg. se utilizaron para pagardeuda). Esto fue en detrimento de los re-cursos de dichos organismos y muchas ve-ces en perjuicio directo de las retribucionessalariales de los trabajadores.

La planeación estratégica del desarrolloy el papel determinante de la intervenciónestatal en la dimensión de la división socialdel trabajo es fundamental para avanzar enla perspectiva anterior y en el rumbo de"país productivo con justicia social". Sinembargo, aquí no se avanzó mucho.

Las estrategias de desarrollo quizás re-quieran como contrapartida una ley de usodel suelo que disponga incentivos y límitesa la utilización de la tierra; que circunscribalos cultivos de eucaliptos con criterios depreservación del agua; ó racionalice y orientelas urbanizaciones; ó desgrave su utilizaciónpara plantíos referidos a los déficit alimen-ticios; ó expropie directamente las tierrascuyos usos sean especulativos y que buscanincidir sobre el precio del recurso.

Los recursos humanos no cuentan conprotecciones adecuadas, el aumento siste-mático de la emigración, más allá de losgobiernos y/o sus colores políticos, sus ideo-logías; o incluso, del desempeño de las va-riables macroeconómicas (mayor crecimien-to, menor inflación o aumento del empleo),lo afirman. Las políticas de población soncasi inexistentes, salvo aquellos intentosmuy loables de contactar y facilitar el rela-cionamiento de compatriotas diseminadosen el mundo. Efectivamente, el "Departa-mento 20" (en la órbita del MRE) ha con-tribuido con opciones de abaratamientopara el flujo de remesas desde el exterior;sin embargo, siguen pendientes políticas departicipación efectiva en la vida pública delos emigrados (e.g. voto en el extranjero),como la búsqueda de definición y articula-ción de proyectos de desarrollo que sí pu-dieran canalizar dichas remesas en uso pro-ductivos con beneficios sociales.

Las políticas sociales respecto a la niñez,la adolescencia y juventud, a pesar de quedicen perseguir los acuerdos internaciona-les signados por el país y comprometidoscon un enfoque integral de derechos, en loshechos, son políticas focalizadas en gruposconsiderados "de riesgo" o en situación "crí-tica" o "desamparo". Esto es claramentediscriminatorio y genera una superposiciónde objetivos con otras políticas asistencia-les que atienden a la pobreza y la indigen-cia. Esto adiciona otra dificultad a la horade la evaluación de tales políticas, si el cri-terio es el de los derechos cuando se evalúauna política orientada a la minoridad o lajuventud, la población objetivo es otra y noes posible entenderla en el impacto acota-do en los grupos atendidos. La nueva insti-

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tucionalidad para las políticas sociales, elMIDES, arrastra rasgos típicos de la insti-tucionalidad anterior, en especial, en pocomás de dos años ya reprodujo las inequida-des y los problemas de la carrera adminis-trativa de Ministerios que tienen más de 100años.

En la función correspondiente al finan-ciamiento no se generó un cambio sustan-cial, la Reforma Tributaria, que se enmarcaen tal dimensión y el nuevo impuesto es-trella, el IRPF, incluyen aspectos de equi-dad sólo en lo que respecta a la distribu-ción de los ingresos entre trabajadores. Nopresenta un criterio distributivo que se plan-tee terciar en las cargas entre trabajadores ycapitalista, cuando lo hace, beneficia clara-mente a los últimos. Los créditos de fomen-to a la producción no se promovieron, a lavez que la política monetaria implementa-da por el Banco Central, en continuidadcon las de anteriores administraciones (coninstrumentos diferentes e iguales resultados)viene encareciendo los créditos y estrangu-lando la industria nacional.

La inserción internacional no tuvo cam-bios sustanciales, es decir, la relación con elmundo siguió basada en la exportación debienes derivados de productos primarios,de bajo valor agregado, y ahora, políticamonetaria y cambiaria mediante, con unaumento fuerte de la dependencia externaincluso de bienes de consumo.

Los consejos de salarios y el paso queresultó la justicia para dilucidar conflictosde derechos entre empresarios y trabajado-res (derecho de propiedad versus derechode huelga) fue uno de los cambios institu-cionales más gravitantes.

La centralización de las decisiones se dio

de hecho, con las mayorías parlamentariasy la forma en que se ocuparon los cargosejecutivos, mayoritariamente con los "jefespolíticos", cuestión que limitó el papel decontrol de las estructuras partidarias.

La dimensión administrativa, si bien fuela que tuvo la mayor atención, tampoco esposible apuntar grandes avances. Se reali-zaron emprendimientos aislados y, más alláde comisiones que lograron diagnósticos,orquestaron encuentros sucesivos con lostrabajadores donde solicitaron ideas y lesparticiparon intenciones, esto no constitu-yó en un proceso dinámico, y menos, par-ticipativo.

Se podrían comentar otras reformasanunciadas pero que aún no se instrumen-tan (i.e. de la salud, de la educación, des-centralización, etc.). No obstante, es claroque una tarea urgente es fortalecer la insti-tucionalidad y darle estabilidad a la mismade forma que alienten la efectividad y via-bilidad de las políticas. En particular querescaten: a) la memoria institucional (conel background que implica la resolución deproblemas, los aciertos, pero también loserrores y frustraciones); y b) la memoriacolectiva y la especialización de los mismosfuncionarios (a lo que contribuye tambiénla estabilidad del funcionariado).

Las reiteradas oportunidades en que losjerarcas demonizan a los trabajadores pú-blicos y responsabilizan a la "inamovilidad"de los mismos con todos los males del Esta-do, silencia dos cosas. Por un lado, que laconducta y actitudes de los trabajadores re-fleja la calidad de la organización producti-va en que se desempeñan y que aquélla hasido responsabilidad de los que emiten lasmás duras críticas. Por otro, que la inamo-

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vilidad es una garantía constitucional y unaconquista de los trabajadores, es a su vez, laque soporta una relación estable y regladaentre el Estado y la sociedad. Los funciona-rios públicos, un cuerpo también reglado ysujeto a normas, son los encargados de pro-veer los bienes y servicios públicos que segarantizan a la población (independiente-mente de su condición de clase, estamento,religión o creencias). A pesar de los discur-sos intencionados que rechazan la inamo-vilidad, en cuanto se opone a la "flexibili-zación" que fuera la orientación preferidasde las reformas del Estado, ésta no significaque los empleados públicos no puedan des-pedirse. La ley prevé las causales correspon-dientes de "dolo", "negligencia" y "omi-sión" para instalar un proceso con todas lasgarantías que eventualmente demuestre latipificación de tales conductas que son lasque hacen indigno a una persona de la fun-ción pública. Por si fuera poco, el Cr. Mesa

(ex integrante de la OPP) ha manifestadoque tal inamovilidad sólo afecta al 10% delos funcionarios y el mismo Rouco (de laONSC) ha coincido con los trabajadoresque de lo que se trata es de generar un siste-ma de incentivos que aliente la eficienciade la función pública sin avasallar los dere-chos de los trabajadores.

El enfoque integral de derechos reclamala construcción de un Estado que garanticesu cumplimiento y se plantee avanzar en lajusticiabilidad de los mismos. Queda claroque esto implica un cambio institucionalimportante, un conjunto de reglas que or-dene la convivencia, pero fundamentalmen-te, una reorganización social basados enotros criterios productivos y de justicia so-cial. Para ello, es necesario crear una insti-tucionalidad que garantice los derechos, nosólo los civiles y políticos, también los eco-nómicos, sociales y culturales.

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251

DERECHOS DEL TRABAJADOR

Ley Nº 18.065 del 27 de noviembre de2006Se regula el trabajo doméstico.

Ley Nº 18.091 del 7 de enero de 2007Se determinan los plazos de prescripción decréditos laborales originados en la relaciónde trabajo.

Ley Nº 18.099 del 24 de enero de 2007Se establecen normas para la protección delos trabajadores en los procesos de descen-tralización empresarial.

DERECHO A LA SALUD

Decreto 494 del 27 de noviembre de 2006Se dispone que las instituciones o serviciosde salud, tanto públicos como privados,deberán prestar atención y asistencia a usua-rias víctimas de violencia doméstica.

Decreto 571 del 19 de diciembre de 2006Se incluye como requisito para el otorga-miento del Carné de Salud Básico a las

Legislación sobrederechos humanos

Octubre de 2006 - octubre de 2007Normativa destacada

mujeres, la presentación de los exámenes decolpocitología oncológica (Papanicolau) yde mamografía vigente.

Ley Nº 18.131 del 18 mayo de 2007Se crea el Fondo Nacional de Salud (FO-NASA).

Decreto 255 del 17 de julio de 2007Se regula la obtención por parte del pacientey de médico tratante de una copia de la his-toria clínica.

Decreto 359 del 28 de setiembre de 2007Se reglamenta el tiempo de espera para ac-ceder a las consultas de Medicina general yde especialidades médico-quirúrgicas porparte de los usuarios de servicios de salud.

Resumen cronológico

Ley Nº 18.056 del 20 de noviembre de2006Resumen: Se aprueba la Convención de lasNaciones Unidas contra la Corrupción sus-crita en Mérida, México, del 9 al 11 de di-

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ciembre de 2003.Publicada D.O. 1 dic/006 - Nº 27131

Decreto 494 del 27 de noviembre de 2006Resumen: Se dispone que las institucioneso servicios de salud, tanto públicos comoprivados, deberán prestar atención y asis-tencia a usuarias, afiliadas o pacientes desexo femenino que sean víctimas de violen-cia doméstica. Historia Clínica. Denuncia.Informes. Encuesta.Publicada D.O. 5 dic/006 - Nº 27133

Ley Nº 18.065 del 27 de noviembre de2006Resumen: Se regula el trabajo doméstico.Jornada laboral. Descansos. Salario. Indem-nización por despido. Cobertura de enfer-medad.Publicada D.O. 5 dic/006 - Nº 27133

Ley Nº 18.068 del 11 de diciembre de 2006Resumen: Se aprueba la Convención sobrela Protección y Promoción de la Diversidadde las Expresiones Culturales y su anexoadoptada el 20 de octubre de 2005 en oca-sión de la 33a reunión de la Conferencia Ge-neral de la UNESCO, celebrada en la ciu-dad de París del 3 al 21 de octubre de 2005.Publicada D.O. 19 dic/006 - Nº 27143

Ley Nº 18.070 del 11 de diciembre de 2006Resumen: Se aprueba la Convención Inte-ramericana contra el Terrorismo adoptadael 3 de junio de 2002 en la ciudad de Brid-getown (Barbados), en oportunidad de ce-lebrarse el trigésimo segundo período ordi-nario de sesiones de la Asamblea Generalde la OEA.Publicada D.O. 20 dic/006 - Nº 27144

Ley Nº 18.076 del 19 de diciembre de 2006Resumen: Se aprueban disposiciones sobreel derecho al refugio y los refugiados. Prin-cipios. Derechos y Deberes. Creación deComisión de Refugiados. Procedimientos.Publicada D.O. 5 ene/007 - Nº 27154

Ley Nº 18.078 del 19 de diciembre de 2006Resumen: Se exoneran de timbres judicia-les y profesionales, a los juicios tramitadospor los consultorios jurídicos gratuitos queatiendan poblaciones carenciadas, que seangestionados por instituciones sin fines delucro mediante convenios con organismosestatales y/o municipales.Publicada D.O. 29 dic/006 - Nº 27150

Decreto 571 del 19 de diciembre de 2006Resumen: Se incluye como requisito parael otorgamiento del Carné de Salud Básicoa las mujeres, la presentación de los exáme-nes de colpocitología oncológica (Papani-colau) y de mamografía vigente.Publicada D.O. 2 ene/007 - Nº 27151

Resolución 832 del 26 de diciembre de2006Resumen: Se declara culminada la primeraetapa de las actuaciones dirigidas a la inves-tigación de las desapariciones forzadas per-pretadas en el territorio nacional. Secreta-ría de Seguimiento. Se ratifica al Dr. JavierMiranda como responsable del seguimien-to de las investigaciones sobre desaparicio-nes forzadas de ciudadanos uruguayos enla Argentina. Publicación de los informesde los Comandantes en Jefe de las FFAAjunto con el informe elaborado por la Uni-versidad de la República. Se fija el 19 dejunio de cada año como única fecha con-

253

memorativa de que nunca más deberán ocu-rrir estos episodios entre uruguayos; día que,será la única fecha conmemorativa por par-te del gobierno nacional.Publicada D.O. 9 ene/007 - Nº 27156

Ley Nº 18.083 del 27 de diciembre de 2006Resumen: Se derogan, crean y modificandiversas normas tributarias. Reforma tribu-taria. Impuesto a la renta de actividadeseconómicas. Exoneraciones. Promoción deinversiones. Impuesto a la renta a las perso-nas físicas, etc.Publicada D.O. 18 ene/007 - Nº 27163

Ley Nº 18.084 del 28 de diciembre de 2006Resumen: Se crea la Agencia Nacional deInvestigación e Innovación. Cometidos.Estrategia en Ciencia, Tecnología e Inno-vación. Competencias.Publicada D.O. 9 ene/007 - Nº 27156

Ley Nº 18.091 del 7 de enero de 2007Resumen: Se determinan los plazos de pres-cripción de créditos o prestaciones labora-les originados en la relación de trabajo. Sederoga el art. 29 de la ley 16906.Publicada D.O. 19 ene/007 - Nº 27164

Ley Nº 18.094 del 9 de enero de 2007Resumen: Personas con discapacidad. Semodifican conceptos utilizados para refe-rirse a ellas en los textos normativos y sedictan normas para su ingreso en la fun-ción pública.Publicada D.O. 16 ene/007 - Nº 27161

Ley Nº 18.095 del 10 de enero de 2007Resumen: Se establece una prima por edada las personas jubiladas con más de 70 años

de edad y con ingresos que no superen lastres Bases de prestaciones y Contribucio-nesPublicada D.O. 16 ene/007 - Nº 27161

Ley Nº 18.099 del 24 de enero de 2007Resumen: Se establecen normas para la pro-tección de los trabajadores en los procesosde descentralización empresarial. Respon-sabilidad solidaria del empresario respectode trabajadores subcontratados.Publicada D.O. 7 feb/007 - Nº 27177

Ley Nº 18.104 del 15 de marzo de 2007Resumen: Se declaran de interés general lasactividades orientadas a la igualdad de de-rechos y oportunidades entre hombres ymujeres en el Uruguay. Se encomienda alInstituto Nacional de las Mujeres el diseñodel Plan Nacional de Igualdad de Oportu-nidades y Derechos que dé cumplimientoa los compromisos contraídos por el paísen los instrumentos internacionales, relati-vos a la no discriminación de las personaspor razones de género.Publicada D.O. 22 mar/007 - Nº 27206

Decreto 106 del 20 de marzo de 2007Resumen: Se reglamentan disposiciones dela ley 18.033 referida a la pensión especialreparatoria a personas que por motivos po-líticos, ideológicos o gremiales hayan sidoperseguidas, detenidas, despedidas entre el9 de febrero de 1973 y el 28 de febrero de1985. Se amplía el alcance a período ante-rior al año 1973.Publicada D.O. 26 mar/007 - Nº 27208

Ley Nº 18.111 del 16 de abril de 2007Resumen: Se aprueba el Protocolo V sobre

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restos explosivos de guerra y la enmienda alart.1 de la Convención sobre prohibicio-nes o restricciones del empleo de ciertas ar-mas convencionales que pueden conside-rarse excesivamente nocivas o de efectosindiscriminados.Publicada D.O. 25 abr/007 - Nº 27224

Decreto 144 del 18 de abril de 2007Resumen: Se crea el Proyecto ConectividadEducativa de Informática Básica para elAprendizaje en Línea (CEIBAL), con la fi-nalidad de proporcionar a cada niño en edadescolar y cada maestro de escuela públicaun computador portátil, capacitar a docen-tes en el uso de dicha herramienta y pro-mover la elaboración de propuestas educa-tivas acordes. Creación de Comisión a car-go del Proyecto.Publicada D.O. 26 abr/007 - Nº 27225

Ley Nº 18.114 del 22 de abril de 2007Resumen: Se aprueba el Acuerdo relativo ala aplicación de la Parte XI de la Conven-ción de las Naciones Unidas sobre el Dere-cho del Mar de 10 de diciembre de 1982,suscrito por la República el 29 de julio de1994. Acuerdo sobre Fondos marinos yoceánicos y su subsuelo, fuera de los lími-tes de la jurisdicción nacional. Patrimoniocomún de la humanidad.Publicada D.O. 9 may/007 - Nº 27233

Ley Nº 18.131 del 18 mayo de 2007Resumen: Se crea el Fondo Nacional deSalud (FONASA), el que será administra-do por el Banco de Previsión Social y fi-nanciará el régimen de prestación de asis-tencia médica de los beneficiarios del Segu-ro de Enfermedad del BPS, de los jubilados

del BPS que hicieran la opción prevista porel artículo 187 de la ley 16713, de los fun-cionarios públicos y de otros dependientesdel Estado.Publicada D.O. 31 may/007 - Nº 27248

Decreto 205 del 11 de junio de 2007Resumen: Se reglamentan disposiciones dela ley 18.094 referida a las personas con dis-capacidad en lo relativo al ingreso a la fun-ción pública. Comunicación de vacantes.Llamado a aspirantes.Publicada D.O. 21 jun/007 - Nº 27262

Decreto 224 del 25 de junio de 2007Resumen: Se reglamentan disposiciones dela ley 18.065 referida al trabajo doméstico.Jornada Laboral. Horas extras. Derechos.Publicada D.O. 29 jun/007 - Nº 27268

Ley Nº 18.154 del 9 julio de 2007Resumen: Se establece la obligatoriedad dela educación inicial para los niños de cua-tro y cinco años de edad, la educación pri-maria y los tres primeros años de educa-ción media.Publicada D.O. 13 jul/007 - Nº 27278

Decreto 250 del 9 de julio de 2007Resumen: Se establecen diversas disposicio-nes para asegurar el derecho del niño a po-seer una identidad y a ser inscripto connombre y apellido desde su nacimiento.Emisión de Certificado de Nacido Vivo.Inscripción en el Registro Civil. Cédula deIdentidad. Base de Datos.Publicada D.O. 13 jul/007 - Nº 27278

Decreto 255 del 17 de julio de 2007Resumen: Se sustituye el art. 42 del Decre-

255

to 258/92. Obtención por parte del pacientey de médico tratante de una copia de la his-toria clínica.Publicada D.O. 25 jul/007 - Nº 27285

Ley Nº 18.159 del 20 julio de 2007Resumen: Se establecen disposiciones depromoción y defensa de la competencia.Prohibición de abuso de posición dominan-te y demás prácticas que afecten la librecompetencia. Sanciones.Publicada D.O. 30 jul/007 - Nº 27288

Ley Nº 18.161 del 29 julio de 2007Resumen: Se crea con el nombre de Admi-nistración de los Servicios de Salud del Es-

tado (ASSE), un servicio descentralizadoque se relacionará con el Poder Ejecutivo através del Ministerio de Salud Pública. Esteservicio descentralizado sustituye al órganodesconcentrado de igual denominaciónCometidos. Competencias. Recursos.Publicada D.O. 8 ago/007 - Nº 27295

Decreto 359 del 28 de setiembre de 2007Resumen: Se reglamenta el tiempo de es-pera para acceder a las consultas de Medi-cina general y de especialidades médico-quirúrgicas por parte de los usuarios de ser-vicios de salud.Publicada D.O. 8 oct/007 - Nº 27338

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257

Índice

Introducción ............................................................................................................... 7

Derechos Civiles y Políticos Impunidad

Por la Nulidad de la Ley de Impunidad ..................................................................... 11

Respuestas que no llegan, Impunidad que continúa... ................................................ 13

El Cnel. Manuel Cordero ante la Justicia ................................................................... 18

La Coordinadora Nacional por la Nulidad de la Ley de Caducidad ........................... 19

El Poder Ejecutivo presentó investigación histórica sobre detenidos desaparecidos ..... 20

El uso de la política de la memoria ............................................................................ 21

Procesan militares chilenos por desaparición de uruguayos ........................................ 27

Creación del Museo de la Memoria ........................................................................... 28

Sobre el "Nunca Más terrorismo de Estado" .............................................................. 29

Propuesta de resarcimiento económico por parte del Poder Ejecutivo ........................ 31

Denuncias por violacionnes a los DDHH durante la dictadura cívico-militar ........... 33

Carta abierta a la Universidad para la Paz .................................................................. 50

Seguridad ciudadana y sistema carcelario

La gestión de la seguridad ciudadana con enfoque de derechos humanos ................... 57

En relación al Proyecto de Ley sobre procedimiento policial a estudiodel Parlamento nacional ............................................................................................. 62

Bases para la reforma del proceso penal en un Estado de Derecho ............................. 65

Situación carcelaria .................................................................................................... 69

258

Protocolo facultativo de la Convención de las Naciones Unidas contra la torturay otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes ............................................ 77

Entrevista a Hugo Lorenzo ........................................................................................ 78

Derechos Económicos, sociales y culturales

Inclusión social y políticas públicas

No vale decir que no lo vimos porque estábamos mirando hacia otro lado... ............. 85

La exclusión social en cifras ........................................................................................ 92

La batalla por la inclusión social no se da en torno a la pobreza,se da en torno a la desigualdad ................................................................................. 101

Educación

El derecho a la educación y la fractura de la sociedad uruguaya ............................... 107

Ley de Educación

Propuesta para una nueva ley de educación .............................................................. 129

Plan Nacional de Educación en Derechos Humanos

¿Habrá un Plan Nacional de Educación en Derechos Humanos? ............................. 133

Derecho a la Salud

Declaración pública de la ALAMES/Uruguay .......................................................... 138

Derecho a la Vivienda

Desalojo de familias del asentamiento "24 de junio", Montevideo ........................... 144

Derechos de los pueblos

Desarrollo

El desafío de una senda alternativa al imaginario de desarrollo ................................. 151

Desarrollo / Extranjerización

Uruguay país productivo: Las penas son de nosotros, los recursos ya no... ............... 173

Derechos Humanos y Medio Ambiente

Tierra, monocultivos, acceso a la información y participación:los asuntos claves en el cruce de dereechos humanos y ambiente .............................. 187

259

Migraciones

Las migraciones internas en Uruguay ....................................................................... 194

Derechos humanos de colectivos específicos

Derechos del niños, niñas y adolescentes ................................................................. 199

Derechos de las mujeres ........................................................................................... 206

Derechos Humanos e Institucionalidad del Estado

La política exterior en DDHH ................................................................................ 211

Institución Nacional de DDHH .............................................................................. 220

Los DDHH en el Uruguay de hoy ........................................................................... 223

La Reforma del Estado

Transformación democrática del Estado: ¿hacia una nueva hegemonía socialbasada en los derechos? ............................................................................................ 227

Anexo Legislativo

Legislación sobre DDHH ........................................................................................ 251

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