Drept administrativ II

Prof. univ. dr. VERGINIA VEDINA

MODUL DREPT ADMINISTRATIV II

Curs ID anul II

2011

CUVNT NAINTE Dreptul public este dreptul unei epoci istorice. Al frmntrilor acelei epoci, al mutaiilor care intervin n plan legislativ, instituional, n doctrina de specialitate, n viaa public n ansamblul ei. Astfel de mutaii se acutizeaz n momente deosebite ale istoriei, cum este cel pe care l-a trit Romnia n ultimele decenii. Cnd a trecut de la un regim politic de tip comunist spre un regim democratic. De la un stat totalitar, la un stat de drept. De la statutul de ar neintegrat n structurile europene i internaionale, la ar n curs de integrare i apoi stat membru, cu drepturi depline, att al NATO ct i al Uniunii Europene. Acest lucru a atras schimbarea n profunzime nu numai a instituiilor, a principiilor care guverneaz societatea, ci i primenirea continu a legislaiei. O fluctuaie legislativ creia cu greu i pot face fa att teoreticienii, ct i practicienii. Schimbrile legislative continue oblig la o continu munc de actualizare a informaiilor, a opiniilor, a prelegerilor predate studenilor, a cursurilor destinate pregtirii lor. Nu toate aceste fluctuaii au avut o legitimitate incontestabil. Multe dintre ele sunt determinate de motive conjuncturale, de ambiii ale celor care s-au perindat la guvernare, de orgoliul de a schimba ce a fost nainte, de a face o aa-zis reform, care, de multe ori, s-a dovedit a fi o pseudoreform, condamnabil prin consecinele negative, perturbatoare, pe care le-a produs. E greu de neles de ce la interval de mai puin de 3 ani trebuie s dm la o parte o lege i s punem alta n loc. Exempli gratia, legea descentralizrii. Dar lucrurile se petrec i, ca specialiti, ca dascli, nu putem s facem abstracie de ele. Ca oameni ai cetii, ca persoane nvestite cu diferite funcii i demniti n stat, putem s le contestm. S le nfierm de la tribuna Parlamentului sau de la alt tribun. Ca oameni de tiin, trebuie s ne aplecm ns asupra lor, s le analizm, i s le prezentm n crile noastre, cu bune i rele. Acest lucru ne oblig s ne actualizm periodic cursurile, s ne reeditm crile, s fim la zi cu ceea ce nseamn, din punct de vedere legislativ, doctrinar i jurisprudenial, domeniul pe care-l slujim. Dorindu-ne s vin o zi n care legile s fie mai stabile, mai aezate. Schimbrile legislative att de frecvente sunt o form de slbiciune a unui stat, nu una de putere. Acest lucru m-am strduit s-l transmit att studenilor mei, ct i colegilor pe care i-am avut n diferite demniti pe care le-am deinut de-a lungul timpului. Respectul pentru ceea ce este valoros i trebuie s rmn trainic. Respectul pentru lege, despre care Plutarh spunea c este regina tuturor muritorilor i nemuritorilor. Respectul pentru munc, singura care ne ajut s ne desvrim. Respectul ntre generaii, ntre dascli i ucenicii lor. Cele mai grele examene ale vieii mele erau cele prin care m-am strduit s ctig atenia, respectul, i de ce nu, i afeciunea Profesorilor Mei. i cele mai frumoase victorii, atunci cnd am avut sentimentul c am reuit. Marii mei Profesori, scris cu liter mare, crora le mulumesc, fr s-i enumr pe vreunul, pentru tot ce au sdit frumos, bun, adevrat i valoros n mine. Cum m strduiesc s fac i eu cu studenii mei. Prof. univ. dr. VERGINIA VEDINA 2

PLANUL LUCRRII Unitatea de nvare 1 - ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE Unitatea de nvare 2 - CONTRACTUL ADMINISTRATIV Unitatea de nvare 3 - NOIUNEA DE PROPRIETATE, DOMENIU PUBLIC I SERVICIU PUBLIC POTRIVIT CONSTITUIEI ROMNIEI DIN 1991, REVIZUIT I REPUBLICAT

Unitatea de nvare 4 - MODALITI DE PUNERE N VALOARE A DOMENIULUI PUBLIC Unitatea de nvare 5 - REGIMUL JURIDIC APLICABIL DOMENIULUI PUBLIC Unitatea de nvare 6 - SERVICIUL PUBLIC Unitatea de nvare 7 - RSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINAR Unitatea de nvare CONTRAVENIONAL 8 RSPUNDEREA ADMINISTRATIV

Unitatea de nvare 9 - RSPUNDEREA ADMINISTRATIV PATRIMONIAL Unitatea de nvare 10 - CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

3

UNITATEA DE NVARE 1 ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE

Obiective specifice: Cunoaterea, nelegerea i aprofundarea

formelor de activitate a administraiei publice, a actelor juridice i operaiunilor materiale prin care aceasta acioneaz, delimitarea regimului juridic spcific acestora. Rezultatele ateptate: nelegerea de ctre studeni a modalitilor n care acioneaz administraia public i a principalelor categorii de acte utilizate de aceasta. Competene dobndite: studenii vor avea posibilitatea s defineasc actul administrativ, operaiunile administrative, vor cunoate procedura de emitere i vor putea s le identifice n situaii concrete. Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : 6 ore

I. NOIUNI GENERALE &1. n perioada interbelic, autorii au denumit partea dedicat acestei materii ca mijloacele juridice prin care puterea executiv lucreaz asupra administraiei: Actele puterii executive (Subl. ns. )1. Literatura de specialitate, dup regimul juridic aplicabil identific dou mari categorii de forme concrete de activitate a organelor administraiei publice, respectiv: forme crora li se aplic un regim administrativ de putere (exclusiv sau alturi de alt regim juridic) i forme crora nu li se aplic un regim administrativ de putere. &2. n ceea ce ne privete, considerm c activitatea administraiei, ca orice tip de activitate uman, se poate exprima prin dou forme: prin acte i prin fapte. Actele juridice pe care le va efectua aceasta sunt de dou categorii:1

Paul Negulescu Tratat de drept administrativ, Ediia a II, vol. I , Bucureti, 1934, p. 288

4

a) acte specifice administraiei, prin care se obiectiveaz esena acesteia, specificitatea ei, din punct de vedere al obiectivului, mijloacelor i regimului i acestea sunt actele administrative sau contractele administrative; b) acte prin care administraia se comport ca orice subiect de drept, n relaie cu alte subiecte de drept, i acestea reprezint actele juridice supuse dreptului comun, contracte civile, acte emise n regim de drept comun; Deci, actele administrative sunt actele prin care administraia se manifest ca purttoare a autoritii publice. Actele de putere public, la fel ca i cele realizate n regim de drept comun, se clasific la rndul lor, n funcie de modul de exprimare a voinei autoritii administraiei publice emitente, astfel nct vom identifica dou mari categorii de acte: 1) acte unilaterale, care includ att actele administrative, ct i actele de drept comun (n sensul larg al termenului), primele realiznd puterea public, celelalte nu; 2) acte bi sau multilaterale, care includ: contractele administrative; contractele de drept comun pe care le realizeaz administraia i care nasc pentru ea drepturi i obligaii la fel ca pentru orice subiect de drept. Acestea, cum le arat i titulatura, sunt supuse dreptului comun. Actele juridice ale administraiei publice reprezint manifestrile de voin ale acesteia, svrite n scopul de a aduce o schimbare n ordinea juridic existent pn n momentul acelei manifestri. ns, realitatea existent, cea juridic n primul rnd, realitatea social, politic, pot fi modificate i fr intervenia unor acte juridice. n acelai timp, administraia poate, n acest mod, s presteze o activitate care nu ine de specificul muncii sale (exemplu o activitate economic). &3. Pentru aceste considerente, apreciem c faptele materiale ale administraiei publice i operaiunile administrative ale acesteia pot fi clasificate n funcie de mai multe criterii: 1) Dup regimul juridic n care se realizeaz, ntlnim: a) operaiuni de putere (operaiunile tehnico administrative i cele prin care se realizeaz servicii publice); b) operaiuni care nu se realizeaz ntr-un regim juridic de putere (n general cele productive); 2) Dup consecinele pe care le produc, putem distinge: a) fapte, operaiuni productoare de efecte juridice; b) productoare de efecte de alt natur, care au i o relevan juridic1. Suntem de prere c, n ciuda faptului c aceste operaiuni nu constituie elemente ale voinei juridice, ale dreptului, ele prezint totui un interes juridic. 3) Dup scopul lor, putem distinge:1

Considerm c nu se poate afirma n mod categoric c exist fapte materiale, operaiuni ale administraiei care s fie lipsite de orice ncrctur, semnificaie juridic. A se vedea n acelai sens, A Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p. 12-19.

5

a) fapte i operaiuni prin care se realizeaz n mod direct misiunile administraiei publice, i acestea sunt, n general, cele de prestare a serviciilor publice, sau cele legate de emiterea sau punerea n executare a unor acte administrative; b) fapte i operaiuni prin care se mijlocete realizarea obiectivelor administraiei publice, care au semnificaia unor operaiuni de birou sau de administraie intern, operaiunile tehnico-administrative i actele cu caracter politic1. c) fapte materiale de producie, care sunt prestate de toate categoriile de organe administrative. Trebuie menionat faptul c, din punct de vedere al ponderii, acestea reprezint o parte considerabil din activitatea administraiei. Administraia nseamn mai mult fapte i operaiuni i mai puin acte juridice. &4.Trsturile faptelor materiale i ale operaiunilor administrative 1) Ele nu concretizeaz o manifestare de voin, sunt forme concrete, materiale, prin care se acioneaz asupra realitii existente. 2) n al doilea rnd, faptele materiale i operaiunile administrative au ca trstur dominant scopul pentru care se realizeaz, i care poate consta: a) n mijlocirea emiterii (adoptrii) actelor administrative (n sensul c le determin sau condiioneaz emiterea, validitatea); b) n realizarea celuilalt obiectiv al administraiei, executarea legii. n concluzie, putem spune c datorit competenei sale materiale i teritoriale foarte variate i n realizarea prerogativelor conferite de Constituie i legi, administraia public realizeaz o ntreag gam de fapte materiale, o varietate infinit de operaiuni materiale 2. II. ACTUL ADMINISTRATIV. DEFINIIE, TRSTURI &5. nelegem prin act administrativ una din formele prin care administraia public i realizeaz misiunea i subliniem nc de la nceput, ca fiind cea mai important dintre acestea, din punct de vedere juridic. O definiie care impune prin rigoare i conciziune regsim n Tratatul prof.univ. Antonie Iorgovan, care prin act administrativ nelege acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti3.1

Al. Negoi op. cit., 2001, p. 132.2 3

Romulus Ionescu - op. cit., p. 207. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p.24.

6

&6. Valorificnd elementele de constant n definirea actului administrativ, apreciem c acesta reprezint forma juridic principal de activitate a administraiei publice, care const ntr-o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative.

7

&7. TRSTURILE ACTULUI ADMINISTRATIV Considerm c din definiia la care ne-am oprit, se pot desprinde cu uurin urmtoarele trsturi ale actului administrativ: a) actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice; b) reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public; c) regimul de putere public nu exclude exercitarea de ctre instanele judectoreti a unui control de legalitate; d) actul administrativ poate emana de la autoriti publice sau de la persoane private autorizate de administraie s presteze servicii publice; e) prin actul administrativ se produc efecte juridice, care, ca la orice act juridic, pot consta n a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii. Vom lua aceste trsturi i le vom dezvolta, dup cum urmeaz: 1) Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice. Prin aceast caracteristic, se scoate n eviden faptul c actul administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia, dar este forma juridic cea mai important. Rezult c acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice, realizate de organele administraiei de stat, dar care nu fac parte din administraia de stat, i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie i operaiunile direct productive. Dup cum se remarc n mod just, n literatura juridic exist o difereniere n ceea ce privete ponderea formelor de activitate ale administraiei publice. Ca principiu, la autoritile aflate la baza sistemului organizrii administraiei publice sunt mai frecvente faptele materiale, pentru ca autoritilor plasate ctre vrful ierarhiei administrative s le fie specific emiterea de acte administrative. 2) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public. n coninutul acestei trsturi pot fi identificate trei elemente : a) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres. n general, literatura juridic reine caracterul unilateral al manifestrii de voin, n care este sau nu nglobat i caracterul expres. Deoarece un act administrativ nu poate cuprinde o rugminte, o constatare, o prere sau expresia unui sentiment, ci numai o voin1. Acest caracter expres al manifestrii de voin este determinat de regimul de putere public n care se emit actele administrative. Voina juridic se exprim1

R. Ionescu op. cit., p. 222.

8

n mod expres i nendoielnic n scopul de a aduce o modificare n realitatea juridic existent, ea urmrete s dea natere, s modifice sau s sting drepturi i obligaii. Ea trebuie s aib acel animus negoti contrahendi, iar nu s fie jocandi causa1. b) Caracterul unilateral al voinei juridice. Prin aceast trstur, actul administrativ se deosebete pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale administraiei, ca i de faptele materiale ale acesteia, productoare sau neproductoare de efecte juridice2. Trstura exprim calitatea actului administrativ de a reprezenta concretizarea unei singure voine juridice, de a interveni n realitatea juridic existent, dnd natere, modificnd sau stingnd drepturi i obligaii. Dei acest caracter al actului administrativ este categoric, simplu i clar, cum se exprim un autor3, totui n literatura juridic au fost mai multe discuii n legtur cu existena unor categorii de acte administrative. O prim categorie o reprezint actele administrative emise cu participarea mai multor persoane. Distingem situaia foarte ntlnit n care participanii sunt persoane fizice, avnd n vedere c autoritile administrative sunt, n cea mai mare parte, structuri colegiale. O a doua situaie este aceea cnd, la emiterea unui act administrativ, particip mai multe persoane juridice, n general dou sau mai multe autoriti administrative sau autoriti administrative i alte structuri nestatale. Este situaia actelor emise n comun, de dou sau mai multe autoriti administrative sau emise cu acordul, confirmarea sau autorizarea altei autoriti4. Problema care se pune este dac i n aceste situaii mai suntem sau nu n prezena caracterului unilateral al manifestrii de voin juridic. Ceea ce confer actului administrativ acest caracter, nu este numrul de persoane implicat n emiterea actului. Actul este unilateral nu pentru c este opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru c el degaj o singur voin juridic5. n cazul organului colegial, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului, este numai o form procedural necesar emiterii actului. Voinele subiectelor care particip la vot nu sunt voine juridice, ci modaliti procedurale care concur la exprimarea n condiii legale a unei singure voine juridice, care aparine numai organului emitent. n ceea ce privete situaia actelor adoptate de mai multe autoriti, cunoscutele hotrri comune, mutatis- mutandis, pentru aceleai raiuni, i ele i conserv caracterul unilateral.1 2 3 4 5

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, pp.24-27. Ilie Iovna Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 14. Romulus Ionescu op. cit., p. 223. Ibidem, p. 172. Al. Negoi op. cit., p. 219

9

Actele administrative emise la cerere Reprezint o categorie de acte destul de rspndit, administraia fiind sesizat prin cereri asupra nevoilor subiectelor de drept. Cum s-a pronunat doctrina1, pot fi identificate mai multe situaii: - acte administrative emise la sesizarea unui alt subiect de drept ; - acte emise la cererea prealabil; exist o diversitate de acte (permise, autorizaii de tot felul) care se emit doar la cererea subiectului de drept interesat. i n aceste cazuri, manifestarea de voin juridic este unilateral, ea provine de la autoritatea juridic emitent, iar drepturile i obligaiile corelative care iau natere sunt consecina acestei unice voine juridice. Pentru a aduce un plus de argumente ideii c cererea prealabil nu altereaz caracterul unilateral al actului administrativ, n literatur se abordeaz i problema renunrii beneficiarului la act, fiind vorba, firete, de acele acte administrative emise numai la cererea prealabil a subiectului interesat. ncetarea efectelor actului ar avea loc fie n momentul manifestrii de voin (R. Ionescu), fie n momentul retractrii actului de ctre organul emitent (I. Iovna). Dup prerea noastr, prin renunare efectele actului juridic nu nceteaz. Pentru ca efectele actului s nceteze, este nevoie ca renunarea s fie dublat de reacia organului care ar urma s emit actul, concretizat ntr-un act unilateral de retractare, n care s se fac meniunea renunrii beneficiarului. Putem risca ns ca n practic, atitudinea tardiv a autoritii emitente s prejudicieze subiectul de drept. Considerm c actul de renunare, ca orice act administrativ, trebuie emis n 30 de zile, n caz contrar persoana n cauz avnd deschis aciune n contenciosul administrativ pentru obligarea la emiterea actului respectiv i despgubiri. c) Ct privete dimensiunea emiterii n regim de putere public a actului administrativ, prin ea se deosebesc actele administrative de celelalte acte unilaterale ale administraiei, care sunt emise n regim de drept comun. Fiind emise de autoritatea administraiei publice (n accepiunea lato sensu, n care includem i agenii autorizai - VV) n calitatea ei de purttoare a puterii publice, d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii, crora li se aplic un regim de putere public2. De regimul de putere public se leag caracterul obligatoriu al actului administrativ, precum i executarea lui din oficiu3. 3) Regimul de putere public nu exclude, ci ngduie exercitarea unui control de legalitate de ctre instanele judectoreti.

1 2 3

Antonie Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, pp. 24-39. Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., p. 289. Antonie Iorgovan - op. cit., vol. I, pp. 284-286.

10

Prin art.52 i 126 alin.(6) din Constituie se consacr, iar prin Legea nr. 554/2004 se dezvolt, principiul c actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ. Din aceste considerente, desprindem concluzia c aceast trstur nu trebuie privit n mod absolutist, din dou considerente: - pe de o parte, exist unele acte care, dei sunt emise de autoriti ale administraiei publice, sunt sustrase acestui control de legalitate (tradiionalele fine de neprimire), adic acele limite de care vorbete legiuitorul constituant; - pe de alt parte, exist acte administrative, care dei nu sunt emise de organe ale administraiei publice, ci de alte autoriti publice, sunt supuse acestui control de legalitate1. 4) Actul administrativ eman de la organe administrative sau de la structuri autorizate de organe administrative s presteze anumite servicii publice. Prin aceast trstur, identificm actul administrativ, din punct de vedere al naturii organului de la care eman, fiind vorba despre actul administrativ tipic, respectiv despre actul emis de administraia public i despre actul emis prin delegaie, adic de structuri crora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraiei publice, prin actul de autorizare dat n scopul realizrii unor servicii publice. De menionat c actuala Constituie lrgete accepiunea sintagmei act administrativ din punct de vedere al organului de la care eman, adugnd celor mai sus enunate i actele cu caracter administrativ emise de orice alt autoritate public, ceea ce nseamn c legea fundamental calific drept act administrativ att actele prin care se realizeaz administraia-scop, ct i actele prin care se realizeaz administraia mijloc de realizare a competenei. 5) Ultima trstur a actului administrativ este aceea c, la fel ca orice alt act juridic, i actul administrativ produce efecte juridice de o anumit for, adic d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii corelative. Prin aceast trstur se evoc, n primul rnd, faptul c actul administrativ este o categorie de acte juridice. Noiunea de act juridic evoc acele manifestri de voin fcute n scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este garantat prin fora de constrngere a statului, n condiiile prevzute de normale jruidice n vigoare.2 Fiind o specie de act juridic, i actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridic existent, prin naterea, modificarea sau stingerea de drepturi i obligaii corelative. III. CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE &8. Considerm c pot fi identificate urmtoarele criterii de clasificare:1 2

n acelai sens, Antonie Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, pp.33-35. Tudor Drganu- Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p. 8.

11

I. Dup organul de la care eman, pot fi identificate : a) acte care eman de la autoriti administrative, de stat sau autonome locale; b) acte care eman de la alte autoriti publice dect cele administrative; c) acte care eman de la persoane private autorizate s presteze anumite servicii publice1. II. Cel de-al doilea criteriu l reprezint ntinderea efectelor juridice, ceea ce determin dou mari categorii de acte administrative: a) acte administrative normative - sunt cele care cuprind reglementri de principiu aplicabile la un numr nedeterminat de persoane2. Ele produc deci efecte juridice erga omnes; b) acte administrative individuale - sunt acea categorie de acte juridice care produc efecte juridice fa de un subiect de drept determinat. Una din distinciile dintre cele dou catergorii este aceea c niciodat actele individuale nu pot nclca actele normative.3 Actele individuale, la rndul lor, se clasific n mai multe categorii: - acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul sau subiectele crora li se adreseaz, denumite generic autorizaii; Cum se apreciaz i n doctrin, eliberarea unora din aceste autorizaii este lsat la aprecierea autoritii emitente (autorizaii libere), iar eliberarea altora are caracter obligatoriu pentru autoritatea public respectiv (autorizaii impuse)4. - acte prin care se atribuie un statut personal, respectiv drepturi i obligaii pentru un subiect de drept determinat (diplome, certificate, permise de tot felul); - acte prin care se aplic diferite forme ale constrngerii administrative (diferite decizii cu caracter sancionator, procese verbale contravenionale); - acte administrative cu caracter jurisdicional. c) acte cu caracter intern, care au ca particularitate faptul c se aplic n interiorul unei autoriti sau instituii publice, i produc efecte fa de personalul acestei instituii.5 Nu este mai puin adevrat ca astfel de acte sunt opozabile i altor subiecte de drept, cum ar fi cetenii, persoanele fizice sau juridice, care solicit serviciile unei autoriti sau instituii, moment n care cad sub incidena unor dispoziii din regulamentul intern al acesteia. La rndul lor, aceste acte pot fi normative (eremplu un regulament intern de organizare i funcionare) sau individuale (exemplu o decizie de numire a unui funcionar public).

1 2 3 4 5

Denumite stabilimente de utilitate public, n termenii doctrinei interbelice, iar actele sunt calificate tradiional acte emise prin delegaie. Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., p. 297. Dumitru Brezoianu- Drept administrativ romn, Editura All Beck, Colecia Curs universitar, Bucureti, 2004, p. 71. A se vedea n acelai sens Rodica Narcisa Petrescu op. cit., p. 297; A. Iorgovan-op. cit., vol. II, p. 39. Dana Apostol Tofan-Drept administrativ, vol. II, editura All Beck, Bucuretzi, 2004, p. 20.

12

IV. REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE &9. Regimul juridic al actelor administrative cuprinde totalitatea condiiilor, de fond i de form, care particularizeaz aceast instituie, i dau identitate n raport cu altele.1 n ceea ce privete dimensiunile regimului juridic al actelor administrative, aa cum am reinut i n definiia formulat mai sus, credem c acestea pot viza: a) condiiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiiile care privesc forma i fondul acestui tip de act juridic; b) procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ; c) fora juridic i efectele juridice ale actului administrativ, ncepnd cu naterea, efectele propriu-zise, pn la ncetarea producerii acestor efecte; d) controlul exercitat asupra actului administrativ. a. LEGALITATEA ACTULUI ADMINISTRATIV

&10. Legalitatea este analizat n doctrina de specialitate ca o dimensiune esenial a statului de drept.2 Patriarhul dreptului public contemporan, profesorul Tudor Drganu, denumit att de frumos i de adevrat de un alt specialist de marc, profesorul Antonie Iorgovan, definete statul de drept ca fiind un stat care, organizat pe baza principiului separaiei puterilor statului, n aplicarea cruia justiia dobndete o real independen, i urmrind prin legislaia sa promovarea drepturilor i libertilor inerente naturii umane, asigur respectarea strict a reglementrilor sale de ctre ansamblul organelor lui, n ntreaga lor activitate.3 Majoritatea autorilor calific legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative. 4 Principiul legalitii semnific, ntr-o dihotomie bine cunoscut epocii contemporane: - pe de o parte, supremaia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie s se supun legii, ncepnd, se nelege, cu legea fundamental i respectnd principiul ierarhiei actelor juridice;1 2

Dana Apostol Tofan-Drept administrativ, op. cit., vol. 2, p. 26.

Rozalia-Ana Lazr- Legalitatea actului administrativ Drept romnesc i drept comparat, Editura All Beck, Bucureti, 2004, Capitolul I este intitulat Principiul legalitii ca dimensiune a statului de drept.3 4

Tudor Drganu-Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj Napoca, 1992, p.10. A. Iorgovan- Tratat , op. cit, vol. II, ed. 4, p. 41.

13

- pe de alt parte, baza legal, n sensul c aciunea acestor subiecte de drept trebuie s se ncadreze n limitele dreptului. Subliniem faptul c n concepia politic i juridic occidental caracterul obligatoriu al legii se refer n egal msur la individ dar i la autoritile publice, la stat. n statele Europei Occidentale, care au vechi tradiii democratice, respectarea legii nu este numai un principiu de drept, ci i o trstur de conduit social i a activitii sociale.1 &11. Corelaia legalitate-oportunitate Principiul legalitii n doctrina romneasc a fost analizat n mod diferit de cele dou mari coli de drept public, n corelaie cu oportunitatea. coala de la Cluj a conceput legalitatea i oportunitatea ca dou condiii distincte de validitate a actelor administrative. coala de la Bucureti, n schimb, a conceput legalitatea ca o sum a tuturor condiiilor de validitate a unui act administrativ. Din aceast perspectiv, oportunitatea ne apare ca un element al legalitii, nu ca o condiie de validitate de sine stttoare. mprtind acest ultim punct de vedere, legalitatea actului administrativ poate fi definit ca reprezentnd conformitatea actului respectiv cu legea fundamental, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanele de Guvern i cu toate celelalte acte normative care au o for juridic superioar. Oportunitatea actului administrativ, n concepia noastr, deriv din capacitatea pe care o are organul care emite actul de a alege, dintre mai multe soluii posibile i egale, n aceeai msur, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfcut. Ea relev astfel calitatea actului administrativ de a satisface att rigorile stricte ale legii, ct i o nevoie social determinat, ntr-un timp i loc date. Dac legalitatea evoc faptul c actul corespunde literei legii, oportunitatea reprezint conformitatea actului administrativ n mod prioritar cu spiritul legii, fr a se identifica cele dou noiuni2. n consens cu ideile exprimate n doctrin3, considerm i noi ca eseniale urmtoarele condiii generale de legalitate: a) respectarea principiului supremaiei Constituiei n emiterea actului administrativ4;1

Cristian Ionescu- Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. Asupra distinciei dintre oportunitate i scopul legii, a se vedea R. Ionescu op. cit., pp.

46.2

251 i urm. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4. p. 40; R. N. Petrescu - op. cit., pp. 315-317. Florinia Ciorscu, Cristian-Gheorghe Glanu- Conceptul de putere discreionar n administraia public, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene,Seciunea pentru tiine juridicei administrative, Caietul tiinific nr. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 323- 328. Art.1 alin(5) vorbete expres despre respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor ca reprezentnd una din ndatoririle fundamentale ale cetenilor. Ea trebuie interpretat n sensul c norma juridic respectiv consacr dou veritabile principii ale statului de drept i anume: supremaia Constituiei i legalitatea. Ea instituie totodat obligaia care trebuie s se regseasc nu doar n comportamentul persoanelor fizice, ci i n activitatea altor subiecte de drept public sau privat,4 3

14

b) respectarea principiului legalitii n adoptarea actului administrativ. Principiul legalitii evoc acea calitate a actului administrativ de a corespunde legii n accepiunea lato sensu, att din punct de vedere al categoriilor de acte normative incluse n sintagma lege, ct i din punct de vedere al prescripiilor legii n ceea ce privete forma, fondul i limitele competenei organului care emite actul administrativ. c)actul administrativ s fie emis sau adoptat de organul competent, n limitele competenei sale. n cazul n care actul administrativ eman de la un alt organ dect cel competent, se pune problema interveniei celei mai drastice sanciuni, i anume inexistena actului, iar n cazul n care, dei a fost emis de organul competent, acesta i-a depit limitele de competen, apare problema excesului de putere, care cade sub cenzura instanelor judectoreti. d)forma actului administrativ i procedura de emitere s fie cele prevzute de lege. Ct privete ndeplinirea condiiilor de oportunitate, cum am precizat deja oportunitatea se afl n strns dependen cu puterea discreionar a administraiei publice, una din cele mai discutate i disputate probleme ale dreptului administrativ din toate timpurile. Prin putere discreionar a administratorului i a judectorului trebuie s nelegem facultatea pe care le-o d legea, de a alege, dup aprecierea lor, ntre mai multe soluii posibile, aplicabile la cazul concret.1 Ea este analizat n doctrina i a altor state (Frana, Germania) dar i n cea romneasc, elementul de constan n explicarea fiind acela c ea const n marja de libertate lsat la libera apreciere a unei autoriti, astfel ca n vederea atingerii scopului indicat de legiuitor s poat recurge la orice mijloc de aciune, n limitele competenei sale.2 n opinia regretatului profesor Iovna, reputat reprezentant al colii de la Cluj prin oportunitate nelegem realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii3. Considerm i noi, alturi de ali autori4 c judectorul de contencios administrativ care a fost nvestit cu verificarea legalitii5 unui act administrativam putea exprima ideea necesitii unui comportament constituional al autoritilor publice, al oricrui subiect de drept public sau de drept privat.1 2

Tudor Drganu-Introducere n teoria i practica statului de drept, op. cit, p.186.

Florinia Ciorscu, Cristian-Gheorghe Glanu- Conceptul de putere discreionar n administraia public, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene,Seciunea pentru tiine juridce i administrative, Caietul tiinific nr. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 328.3 4

Ilie Iovna op.cit., 1997, p. 49. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p.48.

15

are competena s se pronune att asupra aspectelor de legalitate, ct i asupra celor de oportunitate. Practica judiciar a fost puin comentat n doctrina de specialitate, sub aspectul posibilitii de control judiciar asupra oportunitii actelor administrative. Din puinele soluii pronunate, instanele de contencios administrativ apreciaz c nu sunt competente s exercite un control de oportunitate al actelor administrative, n sensul restrngerii puterii discreionare a administraiei, aceast competen revenind exclusiv unor autoriti administrative.1 B. FORMA ACTULUI ADMINISTRATIV &12. Conceptul de form desemneaz structura intern i extern a unui coninut, modul de organizare a elementelor din care se compune.2 Doctrina a fost ntotdeauna consecvent n a susine necesitatea ca actul administrativ s mbrace, de regul, forma scris. Aceasta reprezint, de altfel, un element de distincie ntre actul administrativ i actul civil, supus principiului consensualismului. n ceea ce privete forma scris, trebuie fcut distincia ntre actele administrative individuale i actele administrative cu caracter normativ. Astfel, actele administrative cu caracter individual, dei mbrac, de regul, forma scris, ele pot mbrca i forma oral. Exemplu cu titlu de coal care se d n literatura de specialitate3 este avertismentul, care, potrivit prevederilor Ordonanei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, poate mbrca att forma scris, ct i forma oral. n majoritatea cazurilor, actele individuale mbrac i ele forma scris, avnd n vedere obligativitatea comunicrii lor, prin modaliti care presupun forma scris.4 n ceea ce privete actele administrative normative, ele mbrac ns numai forma scris, deoarece se prevede obligativitatea publicrii lor pentru a produce efecte juridice. Astfel, Hotrrile de Guvern i Ordonanele de Guvern se public n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei actului respectiv. Se cuvine ns s precizm c regula publicitii, instituit prin art.108 din Constituie, vizeaz cele dou categorii de acte ale Guvernului i anume:5

Legalitatea constituie o limitare a puterii administraiei, un principiu liberal, un factor de liberalism n regimul administrativ, care a fost preluat i n dreptul comunitar (A. de Laubadre, J.C.Venezia, Yves Gaudemet, op.cit., p.591).1

Elena Mihaela Fodor-Controlul judectoresc asupra puterii discreionare a administraiei publice, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p.643.2 3

Micul dicionar academic, Academia Romn, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureti, 2002, p. 453. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p.40.4

Rozalia Ana Lazr-op. cit, p. 122.

16

- Ordonanele de Guvern, care au, de regul, caracter normativ, dar pot s aib i caracter individual; - Hotrrile de Guvern, care pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual. Art.100 alin.(1) din Constituie prevede c decretele Preedintelui se public n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor. Rezult concluzia c obligativitatea formei scrise, desprins din caracterul obligatoriu al publicrii, vizeaz att acte administrative cu caracter normativ, ct i acte administrative cu caracter individual. n aceast ultim categorie includem Hotrrile de Guvern, care, cum spuneam, pot avea i caracter individual, i decretele Preedintelui, care dup unii autori au numai caracter individual1, dup ali autori2 pot avea i caracter normativ i caracter individual. n ceea ce privete argumentele care legitimeaz regula formei scrise a actului administrativ, le reinem pe cele formulate de prof.univ. Antonie Iorgovan3 n urmtoarea prezentare: a) necesitatea cunoaterii exacte i complete a coninutului actului; b) necesitatea executrii i respectrii de ctre cei care cad sub incidena actului; c) necesitatea de a constitui mijloc de prob n caz de litigiu; d) necesitatea verificrii legalitii lui n vederea sancionrii celor vinovai de eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovai de nerespectarea actului legal emis; e) realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv. Forma scris reprezint o condiie de validitate a actului, ea fiind impus ad validitatem i nu ad probationem. De necesitatea formei scrise se leag i alte condiii de concretizare exterioar a actului. a) Una din aceste condiii este limba n care este redactat actul. Potrivit art.13 din Constituie, limba oficial n Romnia este limba romn. Rezult c i actele autoritilor administraiei publice vor fi emise adoptate n limba romn4.

1 2 3 4

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 50.

Ioan Deleanu Drept constituional i instituii politice, Editura Europa Nova, Bucureti, 1992, p. 358 A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, pp.53. Trebuie avute n vedere dispoziiile art.120 alin.(2) din Constituia revizuit, conform crora cetaenii aparinnd unei minoriti naionale cu o pondere semnificativ n anumite uniti administrativ-teritoriale, au dreptul de a-i folosi limba minoritii respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile deconcentrate, n condiiile prevzute de legea organic.

17

b) O alt condiie exterioar legat de forma actului este motivarea. i n legtur cu aceast problem trebuie fcut distincia (cu limitele pe care le vom evoca) ntre actele administrative cu caracter individual i cele cu caracter normativ. Astfel, actele normative, supuse regulei publicitii, se motiveaz printr-o not de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat sub form de preambul naintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept i de fapt care legitimeaz intervenia actului juridic respectiv. Dar, obligaia motivrii vizeaz i unele acte administrative cu caracter individual (Hotrrile de Guvern cu caracter individual). O situaie deosebit prezint actele administrativ-jurisdicionale care sunt ntotdeauna motivate. n ceea ce privete practica, autoritile recurg la motivarea actelor administrative i susinem o asemenea procedur deoarece n acest mod se fundamenteaz motivele de legalitate ale unui act administrativ, ceea ce prezint relevan mai ales n cazul contestrii legalitii unui act. Pentru aceste considerente, ne raliem propunerii formulat de prof.univ Rodica Petrescu1 de a introduce obligativitatea motivrii tuturor actelor administrative, ca o garanie a respectrii legii i a ocrotirii drepturilor ceteneti. Realizarea motivrii tuturor actelor administrative are ca i consecin punerea n acord a practicii administrative din ara noastr cu aceea existent n alte state, spre exemplu n Frana. Apreciem c introducerea caracterului obligatoriu al motivrii actelor administrative, care se regsete deja cuprins n tezele viitorului cod de procedur administrativ, va diminua riscul ca administraia s ia decizii arbitrare, abuzive i, n final, va mbunti activitatea administraiei. c) legislaia actual impune i anumite reguli de redactare a actelor normative, care sunt valabile i pentru actele amdinistrative cu caracter normativ. Este vorba despre art. 7 i art. 33-37 din Legea nr. 24/2000, republicat 2 i art. 26 din H.G. nr. 555/2001.3 Reglementri privind redactarea hotrrilor autoritilor publice locale regsim n O.G. nr. 35/2002,4 aprobat cu modificri prin Legea nr. 673/2002.5 Astfel, articolul 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 prevede c actele normative trebuie redactate ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectareas strict a regulilor gramaticale i de ortografie, cerine care se aplic, n egal msur, i actelor administrative individuale.1 2 3 4 5

R. N. Petrescu - op. cit., pp.304-305. Publicat n Monitorul Oficial nr.139 din 31 martie 2000. Publicat n Monitorul Oficial nr. 334/22 06 2001. Publicat n Monitorul Oficial nr. 90 din 2 02 2002. Publicat n Monitorul Oficial nr. 953 din 24 12 2002.

18

C. PROCEDURA EMITERII SAU ADOPTRII ACTELOR ADMINISTRATIVE &13. Din punct de vedere terminologic, autoritile administrative unipersonale emit acte administrative (ex. primarul emite dispoziii), iar cele colegiale adopt acte administrative (ex. Consiliul local adopt hotrri). Este unanim acceptat de teoreticienii i practicienii dreptului administrativ c emiterea actelor administrative presupune respectarea unor forme procedurale care, dei n majoritate nu produc efecte juridice prin ele nsele, avnd n general natura juridic de operaiuni tehnico-administrative, iniiaz i menin sistemul decizional administrativ.1 Identificm trei categorii de forme procedurale, n funcie de momentul n care intervin: a) forme procedurale anterioare emiterii sau adoptrii actului; b) forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ; c) forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptrii actului. n funcie de consecinele juridice ale acestor forme procedurale, ele se pot clasifica n trei categorii: a) forme procedurale care produc prin ele nsele efecte juridice; b) forme procedurale care au implicaii n ceea ce privete legalitatea actelor administrative; c) forme procedurale care nu afecteaz legalitatea actelor administrative. &14. Forme proceduale prealabile (anterioare) emiterii sau adoptrii actului administrativ Acestea au o frecven destul de mare n activitatea administraiei, am putea spune c sunt cele mai des ntlnite forme procedurale (studii, statistici, proiecte, propuneri, anchete, referate, rapooarte, sesizri etc). Dintre acestea, relevan deosebit prezint avizul, doctrina vorbind despre o veritabil teorie a avizului2 i acordul prealabil. n literatura juridic, avizele mai sus analizate i sub titulatura de acte pregtitoare.3 AVIZELE reprezint puncte de vedere pe care le solicit altui organ autoritatea care urmeaz s emit (adopte) un act. ntr-o formare mai dezvoltat, ele mai sunt definite ca reprezentnd opinii pe care un organ al administraiei publice le solicit altui organ al administraiei publice, ntr-o problem sau n mai1 2 3

Ana Rozalia Lazr- Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva considerente privind procedura aprobrii tacite, n Revista de drept public nr. 3/2003, p. 85. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II,ed. 4, pp.58-59; Ilie Iovna - op. cit., pp. 42-43; R. N. Petrescu op. cit., pp. 300-301. Valentina Prisacaru- Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Ediia a III-a, Revzut i adugit de autor, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.488.

19

multe probleme, pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz.1 n opinia altor autori, avizele reprezint pot fi cerute altui organ, compartiment sau funcionar.2 Nu putem accepta acest punct de vedere, deoarece relevan are nu cine elaboreaz avizul sau ce structur din autoritatea public este competent s-l elaboreze, ci de unde eman avizul, iar el nu poate emana dect de la o autoritate sau instituie public. Cuvntul aviz poate avea trei accepiuni, respectiv aceea de ntiinare scris cu caracter oficial; cea de prere (apreciere) competent emis de cineva din afar, o autoritate extern, asupra unei probleme aflate n dezbatere sau n procesul decizional i, n sfrit, pe aceea de rezoluie a unei autoriti competente, ceea ce nu nseamn c se pot utiliza toate cele trei accepiuni n sfera actelor administrative.3 n funcie de regimul lor juridic, avizele sunt de trei categorii: 1) Avize facultative n care organul emitent nu este obligat nici s solicite avizul, nici s-l respecte dac l-a solicitat i obinut. 2) Avizele consultative sunt acel tip de avize pentru care legea prevede obligativitatea obinerii lor i facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz este singurul care are o determinare constituional. Avem n vedere art.95 din Constituie care prevede instituia suspendrii din funcie a Preedintelui Romniei, procedura acesteia impunnd consultarea Curii Constituionale. Dar acest articol vorbete despre consultare ca operaiune n sine, pe cnd art.146 lit.h prevede expressis verbis avizul consultativ pe care l d Curtea Constituional pentru procedura de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei. Alt text constituional care prevede aceast operaiune administrativ este art.90 consacrat referendumului, pe care l poate decide Preedintele Romniei dup consultarea Parlamentului. 3) Avizele conforme sunt acele avize care se caracterizeaz prin trstura lor obligatorie att din punct de vedere al cererii, ct i din punct de vedere al respectrii lor. Spre deosebire de aspectul reinut la avizul consultativ, nelegem c organul administrativ are obligaia s cear, s atepte ca acest aviz s fie emis, s depun diligenele necesare emiterii lui i, n final, s se conformeze coninutului actului. Din punct de vedere al naturii lor juridice, avizele sunt, cum s-a exprimat deja doctrina, operaiuni administrative foarte importante. ntre avize, indiferent de forma pe care o mbrac, pe de o parte, i actele administrative, pe de alt parte, exist deosebiri fundamentale dar i unele asemnri.1 2 3

Tudor Drganu-Actele de drept administrativ, op. cit, p. 121.

Gheorghe T Zaharia, Odette Budeanu- Zaharia, Tudor I Budeanu, Tudor Alexandru Chiuaru-Tratat de drpet administrativ, Editura Junimea, Iai, 2001,p. 335. Ana Rozalia Lazr- Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva considerente privind procedura aprobrii tacite, n Revista de drept public nr. 3/2003, p. 87.

20

a) i avizele i actele administrative reprezint manifestri de voin cu caracter unilateral; b) dac manifestarea de voin pe care o concretizeaz actul administrativ este fcut n scopul de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, deci de a produce efecte juridice, avizele nu au nici acest scop, nici aceste consecine. Avizele, prin ele nsele, nu produc efecte juridice. Ele nu modific, de sine stttor, realitatea juridic existent. Rolul lor const n a contribui la caracterul legal al actului administrativ sau a ntri legalitatea acestuia. Ele condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea unilateral de voin a organului administrativ.1 c) i avizele i actele administrative sunt emise de diferite categorii de autoriti. Ele pot s fie solicitate de la o autoritate ierarhic sau de la un alt organ public, situat la acelai nivel, la unul inferior sau superior organului pe care l solicit. Cum se precizeaz n doctrin, avizul consultativ sau facultativ nu poate fi solicitat de la organul superior ierarhic celui care emite sau adopt un act administrativ, pentru c specificul raporturilor de ierarhie impune respectarea opiniei superiorului ierarhic2. ACORDUL Aceast form procedural reprezint consimmntul pe care l d un organ public altui organ, n vederea emiterii de ctre acesta din urm a unui anumit act administrativ. El reprezint tot o manifestare de voin a unei autoriti publice determinate de lege, prin care aceasta i exprim consimmntul la emiterea unui act administrativ de ctre o alt autoritate public.3 n funcie de momentul n care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului administrativ. Precizm c, n practic, acordul i-a pierdut din prezen n fazele concomitente i posterioare ale emiterii actelor administrative, rmnnd practic doar un acord prealabil.4 Pentru formele procedurale prealabile, relevan va avea acordul prealabil. Acordul vizeaz astfel un act administrativ, care fie se afl n faz de emitere, fie a fost deja emis. Credem c pot fi identificate urmtoarele elemente ale regimului juridic al acordului, indiferent de forma sa: a) reprezint o manifestare de voin cu caracter unilateral emis de un organ administrativ; b) emiterea lui, atunci cnd este prealabil, atrage adoptarea unui act administrativ care este rezultatul manifestrii de voin a dou organe, cel care a emis1 2 3 4

A. Iorgovan-Tratat, op. cit, ed. 4, vol. II, p. 57. Mircea Preda - op. cit., p. 185. Rozalia Ana Lazr- Legalitatea actului administrativ, op. cit., p. 135.

Rozalia Ana Lazr- Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva considerente privind procedura aprobrii tacite ,art. cit, Revista de drept public nr. 3/2003, p. 93.

21

acordul i cel care a emis actul1. Dubla voin juridic exprimat a determinat calificarea actelor emise n baza lui, de ctre doctrin ca acte administrative complexe. Credem c tot acte administrative complexe pot fi calificate i acele acte administrative a cror emitere presupune ndeplinirea mai multor formaliti procedurale prealabile. Exemplu: anumite autorizaii de construcie pentru a cror emitere, potrivi Legii nr.50/1991, cu modificrile ulterioare, se impune obinerea unor acorduri (ex. acordul de mediu), certificate (certificatul de urbanism) i avize de la diferite autoriti publice (ex. cele care privesc apa, gazele, energia electric etc.). c) acordul nu are ca i consecin obligarea organului administrativ emitent al actului la emiterea acestui act. El condiioneaz numai valabilitatea unui act administrativ, care emis n absena sau cu nclcarea acordului, este nul; d) dei condiioneaz legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el nsui, nu acoper viciile de legalitate ale actului administrativ respectiv2; e) acordul nu produce prin el nsui efecte juridice, el condiioneaz numai efectele juridice ale actului administrativ pe care l fundamenteaz; f) nefiind act administrativ, el nu poate forma obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ de sine stttoare. El poate fi verificat, sub aspectul legalitii sale, de ctre instana de contencios administrativ, ns numai n cadrul aciunii formulate mpotriva actului administrativ pe care l fundamenteaz. &15. Alte operaiuni prealabile emiterii actului Acestea pot mbrca o varietate de forme, de la proiecte de acte administrative, la propuneri, anchete sociale, alte categorii de anchete, certificate pentru executarea diferitelor construcii potrivit Legii nr. 50/1991 cu modificrile ulterioare3. Unele din aceste formaliti sunt prevzute n Legea nr. 52/2003 4 privind transparena n administraia public. Astfel, art.6 din aceast lege prevede c autoritile administraiei publice au obligaia s publice pe site-ul propriu un anun privind intenia de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care l vor afia i la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului i l vor transmite i ctre mass-media central sau local, dup caz. O alt formalitate prealabil este prevzut de art.8 alin.(2) din OG nr. 75/20035 care const n obligaia autoritilor administraiei publice locale de a publica proiectele de acte normative care cad sub incidena Legii nr.52/2003 n1

A Iorgovan Tratat, op. cit., vol II, ed. 4, pp.58-59.2 3

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 240; R. N. Petrescu - op. cit., p. 267.

Legea nr. 50/1991 a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 163 din 07.08.1991. Ea a fost modificat prin OG nr. 4 din 14 ianuarie 1994, publicat n Monitorul Oficial nr. 18 din 24 ianuarie 1904, aprobat prin Legea nr. 82 din 20 iulie 1995, publicat n Monitorul Oficial nr. 160 din 25 iulie 1995 i Legea nr. 125 din 16 octombrie 1996.4

Publicat n Monitorul Oficial nr.70/03.02.2003.

22

monitoarele oficiale ale judeului, respectiv ale sectoarelor Municipiului Bucureti sau ale oraelor, dac au monitoare oficiale proprii.1 n ceea ce ne privete, includem n categoria formelor procedurale, indiferent c sunt anterioare, concomitente sau posterioare emiterii sau adoptrii unui act administrativ, acele proceduri, acte sau operaiuni pe care le ndeplinete organul administrativ nsui, nu operaiuni care eman de la alte subiecte de drept, n baza dreptului la petiionare sau a unor raporturi stabilite ntre diferite organe administrative. Apreciem ns c este necesar analiza, n cadrul operaiunilor prealabile, a proiectelor de acte administrative, care reprezint variante, asemntoare sau identice cu actul final i care se ntocmesc de compartimentele de specialitate din cadrul unei autoriti sau instituii publice competent s emit sau adopte un act administrativ.2 &16 Forme procedurale concomitente adoptrii sau emiterii actului administrativ Aceste forme se ntlnesc cu prioritate la organele colegiale i ele vizeaz funcionarea legal i adoptarea de acte juridice de ctre aceste autoriti publice. Quorumul este majoritatea cerut de lege pentru funcionarea valabil a organului colegial. Astfel, potrivit art.67 din Constituie, cele dou Camere ale Parlamentului adopt acte (legi, hotrri i moiuni) n prezena majoritii membrilor lor. Majoritatea cerut pentru votarea actului Aceasta are n vedere numrul de voturi impus de lege pentru ca un act al organului colegial s poat fi adoptat. Exist trei tipuri de majoriti3: a) majoritatea simpl, care impune pentru adoptarea unui act votul majoritii membrilor organului colegial prezeni la edin; b) majoritatea absolut, respectiv majoritatea membrilor care compun organul colegial respectiv; c) majoritatea calificat reprezentat de dou treimi (sau trei ptrimi) din numrul membrilor care compun organul colegial. Dup cum susin i ali autori4, i rezult din cele enunate mai sus, distincia ntre cele dou tipuri de majoriti este aceea c dac una privetePrivind organizarea i funcionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unitilor administrativ-teritoriale, publicat n Monitorul Oficial nr. 619/30.08.2003. Pentru o analiz de ansamblu a reglementrilor enunate, a se vedea Ion Imbrescu-Unele aspecte ale procedurilor specifice adoptrii/emiterii actelor administrative cu caracter normativ, consecin a prevederilor Legii nr. 52/2003, O.G. nr. 75/2003 i Legii nr. 189/2004 de modificare i completare a Legii nr. 24/2004, n Revista de drpoet public nr. 3/2004, pp. 113-127.2 3 1 5

Ibidem, p. 411.

Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Constituia comentat i adnotat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 285; R. N. Petrescu op. cit., p. 303.

23

ntrunirea legal a organului colegial, cealalt, raportat la prima, este impus pentru ca un act administrativ s poat fi adoptat n mod valabil. Regula semnrii i contrasemnrii actului Astfel, decretele Preedintelui, din punct de vedere al acestor dou modaliti procedurale, sunt de dou categorii: a) decrete care sunt semnate numai de ctre Preedinte; b) decrete care sunt semnate de ctre Preedinte i sunt contrasemnate de ctre Primul-Ministru. Hotrrile de Guvern i Ordonanele de Guvern sunt supuse n totalitate regulii semnrii lor de ctre Primul-Ministru i contrasemnrii de ctre minitrii care au obligaia punerii lor n executare (art.108 alin.(4) din Constituie). Obligaia ncheierii unei minute Potrivit prevederilor Legii nr. 52/2003, punctele de vedere exprimate cu ocazia desfurrii edinelor autoritilor administraiei publice locale se consemneaz ntr-o minut, care va include i votul fiecrui membru, cu excepia cazului n care s-a hotrt ca votul s fie secret. Motivarea am analizat-o deja atunci cnd am abordat forma actului administrativ, astfel c nu vom insista asupra ei, vom aduga numai faptul c, dei o lung perioad de timp s-a considerat c autoritile nu sunt inute s-i motiveze actul dect dac legea le oblig expres, din ce n ce mai mult se recunoate nevoia de a se proceda la motivare, ca o condiie de legalitate a actelor administrative.1 &17. Forme procedurale ulterioare emiterii actului De unele din aceste forme procedurale se leag momentul producerii de efecte juridice de ctre actele administrative. Astfel, comunicarea este operaiunea procedural care vizeaz actele administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicrii lor celor interesai. Doctrina o definete ca fiind operaiunea prin care organul administrativ emitent aduce la cunotin celui interesat un act administrativ, fie prin predare direct acestuia, fie prin afiare la domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace.2 Publicarea vizeaz, de regul, actele administrative cu caracter normativ, dar i unele acte cu caracter individual. Ea este definit n doctrin ca reprezentnd operaiunea material prin care un act administrativ este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris.3

4 1 2 3

R. N. Petrescu op. cit., p. 303. Rozalia Ana Lazr-art. cit, Revista de drept public nr. 3/2003, pp. 95-96. Rodica Narcisa Petrescu- Drept administrativ, Editura Accent, Cluj- Napoca, 2004, p. 306. Tudor Drganu-Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135.

24

Exemplu: Hotrrile de Guvern, care pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual1, se supun obligatoriu publicrii, n caz contrar intervenind sanciunea evocat pentru decrete i ordonane, respectiv inexistena. Constituia admite totui o excepie de la regul, este vorba de hotrrile cu caracter militar, care nu se public n Monitorul Oficial, ele se comunic numai instituiilor interesate. Articolul 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative prevede c, n vedere intrrii lor n vigoare, legile, ordonanele i hotrrile de Guvern, actele normative ale autoritilor administraiei centrale de specialitate, subordonate sau autonome, se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Ordinele prefectului se public i ele n monitoarele oficiale ale judeelor, potrivit art. 27 alin. (2) din HG nr. 555/2001. D. FORA JURIDIC A ACTELOR ADMINISTRATIVE &18. Actul administrativ l-am definit ca forma juridic principal de activitate a administraiei publice. Prin aceast formulare, am plasat actul administrativ n categoria actelor juridice, el fiind deci un tip de act juridic. Specific actelor juridice este faptul c ele reprezint manifestri de voin fcute cu scopul de a modifica realitatea juridic existent, acest lucru realiznduse prin naterea, modificarea sau stingerea de efecte juridice. Ceea ce fundamenteaz fora juridic a efectelor pe care le produc actele administrative este prezumia c ele au fost emise cu respectarea tuturor condiiilor impuse de lege, n accepiunea lato sensu, pentru emiterea lui i care mbrac trei forme2: a)prezumia de legalitate3, prin care este subneleas condiia actului administrativ de a corespunde Constituiei, legii i actelor juridice emise n baza legii. Este o prezumie relativ, o prezumie iuris tantum, care se afl la baza regimului juridic al actului administrativ, caracterul ei relativ rezultnd din faptul c ea poate fi rsturnat n cazul n care actul administrativ a fost atacat n faa instanelor de contencios administrativ iar acestea constat nelegalitatea lui.4 Prezumia de legalitate, n doctrin, indic fundamentul i jusitificarea obligaiei de supunere imediat actelor administrative n statul de drept.5

1 2 3 4 5

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, pp. 61-63. Idem, p.61-63.

Autorii francezi o denumesc prezumia de conformitate cu dreptul Jean Rivero, Jean Walineop. cit., p. 107). Dana Apostol Tofan-Drept administrativ, op. cit, p. 41. Diana Pasre- Executarea din oficiu a actelor administrative. Repere doctrinare i jurisprudeniale franceze i comunitare n materie. Scurte consideraii referitoare la sistemul juridic romnesc, n Revista de drept public nr. 1/2006, p. 35.

25

b) prezumia de autenticitate, care evoc acea trstur a actului care prezum condiia actului administrativ de a fi emis de organul menionat prin forma sa exterioar, i anume tampil, antet, semnturi etc. c) prezumia de veridicitate, potrivit creia actul administrativ este prezumat a corespunde adevrului. Din aceste trei prezumii care fundamenteaz fora efectelor unui act administrativ, desprindem concluzia c actul respectiv se impune subiectelor de drept care sunt n egal msur obligate s-l respecte sau s-l execute. Obligaia de respectare este o obligaie de a nu face i ea vizeaz orice subiect de drept, nu doar pe cel sau cei care sunt nsrcinai cu punerea n executare a actului respectiv, sfera acestora fiind astfel mai mare dect a celor care au misiunea executrii actului. Obligaia de executare este o obligaie de a face i privete exclusiv acele subiecte de drept care au obligaia punerii n executare a actului administrativ. Fora juridic a actului administrativ este condiionat de mai multe elemente: a) locul organului emitent n sistemul organelor administraiei publice; b) natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului i competenei sale materiale i teritoriale; c) categoria de act, respectiv un act cu caracter individual sau cu caracter normativ. Ca o consecin a forei juridice a actelor administrative i ca o particularitate a acestora, n acelai timp, regsim regula executrii din oficiu a actelor, cunoscut i sub denumirea de principiul executio ex officio. Pentru a se putea face apel la fora de constrngere a statului, trebuie ca un act juridic s fie executoriu, ceea ce impune nvestirea lui cu for juridic executorie. n cazul actelor administrative o asemenea operaiune nu se mai impune, pentru c actul nsui este titlul executoriu. Aceasta nseamn c se poate trece la executarea actului administrativ direct n baza lui, fr a mai fi necesar nvestirea lui cu for juridic executorie, actul nsui fiind un titlu executoriu1. Regula executrii din oficiu deosebete astfel actele civile, care pentru a fi executate au nevoie dse un titlu executor, de cele administrative. Atunci cnd obligaia rezultat din act nu e ndeplinit de bun voie, cel ndreptit a pretinde executarea acelei obligaii poate cere intervenia forei de constrngere a statului direct n baza actului respectiv, fr a fi nevoie de nvestirea actului cu titlu executor.2

1 2

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p.66-68. Ion Dragoman- Actele autoritilor militare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 322.

26

E. EFECTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE &19. Sub aceast titulatur, analizat uneori n doctrin sub denumirea de eficiena actelor administrative1, iar de ali autori sub cea de efectele juridice ale actelor administrative2, nelegem s evocm, ntr-o accepiune mai larg, toate consecinele unui act administrativ. Aceste consecine, la rndul lor, sunt de dou feluri: a) consecine (efecte) juridice, care vor constitui obiectul nostru de analiz; b) alte consecine (efecte), de natur economic, social, cultural etc. care nu intr n sfera de analiz a prezentei lucrri. n ceea ce privete efectele juridice ale actelor administrative, urmeaz s analizm trei aspecte: a) momentul de la care ele ncep s se produc; b) ntinderea efectelor juridice ale actelor administrative; c) ncetarea acestor efecte juridice. a) MOMENTUL DE LA CARE ACTUL ADMINISTRATIV NCEPE S PRODUC EFECTE JURIDICE Se impune dintru nceput precizarea dac avem n vedere organul emitent sau alte subiecte de drept. 1. Astfel, pentru organul emitent3, actul administrativ produce efecte din chiar momentul adoptrii sale. Aceste efecte constau n: a) obligaia de a-l face cunoscut, prin publicare sau comunicare; b) obligaia de a nu-l modifica sau abroga dect dup procedura ngduit de lege. 2. Pentru celelalte subiecte de drept, i anume pentru cele care cad sub incidena actului, trebuie fcut distincia ntre felul actului, respectiv dac avem de-a face cu un act normativ sau cu un act individual. Legislaia i doctrina au fundamentat teza dup care actele normative produc efecte juridice de la data publicrii lor, iar actele individuale de la data comunicrii lor. Aceast problem nu mai poate fi privit att de categoric, deoarece, cum am mai avut prilejul s artm, sunt acte individuale pentru care Constituia prevede obligativitatea publicrii lor n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor, n caz contrar. Este vorba despre decretele Preedintelui, despre Hotrrile de Guvern, care pot fi att normative, ct i individuale. Apreciem c se impune reformularea tezei privind momentul de la care actele administrative produc efecte juridice, de o manier care s acopere toate1 2

Ilie Iovna Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 52. A. Iorgovan - Tratat,op. cit., vol. II, ed. 4, 66.3

Cum se exprim autorii francezi, decizia produce efecte imediat ce a fost luat, administraia este inut s se conformeze coninutului ei. (Jean Rivero, Jean Waline- op. cit., p. 110).

27

aspectele. Vom spune astfel c actele administrative ncep s produc efecte juridice din momentul n care ele au fost aduse la cunotin, n formele prevzutede leg.1. n acest mod, avem n vedere att modalitatea comunicrii, specific actelor individuale, ct i cea a publicrii, cu admiterea unor excepii. Potrivit articolului 78 din Constituie, legea intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei. De la principiul c actele administrative produc efecte juridice din momentul n care au fost aduse la cunotin, exist unele excepii: a) o prim categorie de excepii vizeaz actele administrative recognitive sau declarative. n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, sunt active, nu retroactive2. Exemplu de acte declarative sunt certificatele de stare civil, care atest faptul juridic al naterii sau decesului care s-a petrecut naintea emiterii lor i care constat astfel o situaie juridic preexistent, ele producnd efecte juridice de la o dat anterioar emiterii lor. b) a doua categorie de excepii o reprezint actele administrative care produc efecte juridice de la o dat ulterioar aducerii lor la cunotin. Astfel, potrivit art.78 din Constituie, legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei. Aceast a doua modalitate este utilizat mai ales n acele cazuri n care intrarea n vigoare a legii presupune o serie de operaiuni prealabile, care pot solicita un anumit interval de timp 3. Posibilitatea intrrii n vigoare la o dat ulterioar publicrii subzist i n cazul Ordonanelor, al Hotrrilor de Guvern i al Decretelor Preedintelui. Astfel, articolul 11 alin. (2) din Legea 24/2000 republicat n 2004 prevede c legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor. n ceea ceprivete ordonanele de Urgen, articolul 11 alin. (2) din acelai act normativ prevede c ele intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficialal Romniei, Partea I, sub condiia depunerii la Camera competent s fie sesizat, dac n coninutul lor nu este prevzut o dat ulterioar. b) NTINDEREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE1 2 3

n acelai sens, Ilie Iovna - op. cit., p. 52. A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p.69; Ilie Iovna - op. cit., p. 53.

Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Constituia comentat i adnotat, Editura Lumina Lex, Bucureti 1997, p. 241.

28

&20. Abordarea acestei probleme impune distincia dup cum ne aflm n prezena unui act administrativ cu caracter normativ sau individual. Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ, dar i pentru alte ramuri de drept, cu excepia celui penal. Ct privete actele cu caracter individual, acestea sunt izvoare de drept, n principal, pentru dreptul administrativ, dar i pentru alte ramuri de drept. Exemplu actele de stare civil produc efecte juridice i n sfera civilului, a dreptului familiei. c) NCETAREA PRODUCERII DE EFECTE JURIDICE DE CTRE ACTELE ADMINISTRATIVE &21. Orice act juridic, inclusiv actul administrativ, produce efecte juridice pn n momentul n care are loc scoaterea din vigoare a respectivului act. Se cuvine s facem distincie ntre ncetarea producerii de efecte juridice, n general, i ncetarea producerii unor efecte determinate, i anume obligaia de executare, care se produce prin faptul material al aducerii ei la ndeplinire1. Scoaterea din vigoare a unui act administrativ, la rndul ei poate avea loc n mai multe moduri: a) prin anulare, de instana de judecat, care i fundamenteaz acest drept pe dispoziiile art.52 i 126 alin.(6) din Constituie i ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ; b) prin revocare, de organul ierarhic superior, n baza raportului de subordonare ierarhic; c) prin retractare, de organul care l-a emis; d) prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a rii; e) ncetarea efectelor actului n alte moduri2. Exemplu intervenia unui fapt material, cum ar fi decesul persoanei sau executarea unei obligaii materiale, precum desfiinarea sau edificarea unei construcii. La aceast categorie trebuie s avem n vedere i prescripia, care este reglementat de Ordonana de Guvern nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, astfel cum a fost ea aprobat cu modificri prin Legea nr. 180/2002. F. SUSPENDAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE &22. Operaiunea de suspendare a efectelor unui act juridic poate fi definit ca reprezentnd ntreruperea producerii de efecte de ctre actul n discuie sau ncetarea temporar a efectelor actelor administrative3.1 2 3

A. Iorgovan Tratat, op. cit., ed. 4, vol. 71-72, p. 69-84; I. Iovna - op. cit. , p. 53. Ilie Iovna - op. cit., pp. 66-67; Valentin Prisacaru - op. cit., p. 234.

n acelai sens, Ilie Iovna - op. cit , p. 54. Ali autori o definesc ca fiind situaia n care un act administrativ, fr a fi desfiinat, nu se aplic n mod temporar i provizoriu. (Mircea

29

Considerm c trebuie fcut distincia ntre suspendarea unui act juridic, care nseamn ntreruperea producerii oricrui efect de ctre actul respectiv i suspendarea efectelor sale juridice, care semnific ntreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv. Fundamente constituionale privind instituia suspendrii a) Referitor la suspendarea ca sanciune care privete un act administrativ, temeiul ei constituional l regsim n art.123 alin.(5), care consacr dreptul prefectului de a ataca n contenciosul administrativ un act emis de Consiliul Local, Consiliu Judeean sau primar, actul atacat fiind suspendat de drept1. b) Suspendarea ca sanciune administrativ-disciplinar, o regsim consacrat n mai multe articole. Astfel, art.95 reglementeaz instituia suspendrii din funcie a Preedintelui Romniei, calificat n doctrin a reprezenta forma de rspundere politic a acestuia sau rspunderea administrativ-disciplinar a efului de stat. Un alt text este cel al art.108 alin.(2) care prevede suspendarea minitrilor. Regimul juridic general al suspendrii actelor administrative Vom analiza aceast materie, sub mai multe aspecte, i anume: a) cauzele care determin intervenia suspendrii; b) efectele juridice ale suspendrii; c) organele care pot dispune suspendarea; d) categoriile de suspendare. a) Cauzele care pot determina intervenia suspendrii sunt urmtoarele: 1. Ca regul general, suspendarea intervine atunci cnd exist ndoieli (dubii) cu privire la legalitatea unui act administrativ. Suspendarea ne apare ca o garanie a asigurrii legalitii actului administrativ, n emiterea, dar i n executarea lui2, care intervine doar n situaii de excepie. 2. n al doilea rnd, suspendarea poate interveni atunci cnd se aplic o anumit sanciune administrativ-disciplinar unui funcionar public sau unei altei persoane ncadrat ntr-un organ public. b) Efectele juridice ale suspendrii actului administrativ au ca not dominant faptul c se produce o ntrerupere a efectelor actului, o ncetare vremelnic a producerii lor, urmnd ca, dup ncetarea cauzelor care au determinat intervenia suspendrii, s se produc fie repunerea n vigoare a actului, fie scoaterea lui din vigoare prin cile prevzute de lege. c) n ceea ce privete organele care pot dispune suspendarea, putem ntlni una din urmtoarele situaii:Preda- op. cit., p. 190).1 2

Constatm c acest text consacr un tip de suspendare i anume suspendarea de drept, care intervine deci ope legis, i anume n temeiul unui text de lege (lege fundamental sau alt lege). A se vedea, n acelai sens, A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p. 94-97; Al. Negoi - op. cit., p. 138.

30

- suspendarea se dispune de organul emitent al actului; - suspendarea dispus de organul ierarhic superior. Organul emitent i cel ierarhic superior au i drept de revocare, nu doar de suspendare a actului, conform principiului de drept qui potest majus, potest et minus1 (cine poate mai mult, paote i mai puin). - suspendarea dispus de instana de judecat. Precizm c actuala lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 consacr dou tipuri de suspendare, una care poate fi introdus odat cu reclamaia administrativ, n cadrul procedurii prealabile, i alta care poate fi introdus odat cu aciunea principal, regimul acestor dou tipuri de suspendri urmnd a-l dezvolta odat cu analiza instituiei contenciosului administrativ. - suspendarea dispus de legiuitor sau de autorul actului. Poate fi vorba despre nsui legiuitorul constituant, i avem n vedere art. 123 alin. (5) din Constituie, care prevede c atacarea de ctre prefect a unui act al consiliului local, cel judeean sau al primarului atrage suspendarea de drept a actului dedus judecii. n egal msur, poate fi vorba despre legiuitorul organic, art.20 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul fucionarilor publici prevede c atacarea de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici a unui act ilegal n materia funciei publice atrage suspendarea de drept a actului respectiv. d) Ultima problem care se cuvine a fi analizat, vizeaz tipurile (categoriile) de suspendare, existnd dou tipuri de suspendare: 1) suspendarea de drept sau legal, care intervine ope legis, n baza unui text de lege; 2) suspendarea dispus de anumite autoriti publice, care, la rndul ei, este de mai multe feluri: - suspendarea dispus de instana de judecat. Astfel, art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ dispune c instana poate s procedeze la suspendarea actului n cazul n care exist motive bine justificate i pericolul producerii unor pagube iminente, cererea fiind formulat odat cu sesizarea fcut n cadrul procedurii prealabile. Articolul 15 din acelai act normativ reglementeaz al doilea tip de suspendare, care poate fi solicitat odat cu aciunea principal, prin aceeai cerere sau printr-o cerere separat. - suspendarea dispus de alte autoriti publice, i implicit prin alt gen de acte dect cele specifice procedurii judectoreti. Astfel, cum menionam, prin decret al Preedintelui poate fi suspendat din funcie acel ministru mpotriva cruia s-a cerut urmrirea penal. Preedintele, la rndul su, poate fi suspendat din funcie, prin hotrrea Parlamentului, n cazul n care a nclcat grav Constituia. G. REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE1

Ilie Iovna-op. cit, p. 54.

31

&23. Revocarea este definit de majoritatea autorilor ca fiind operaiunea juridic prin intermediul creia organul emitent sau organul ierarhic superior acestuia desfiineaz (scoate din vigoare) un act1. Revocarea este dou feluri: a) retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se face de organul emitent; b) revocarea propriu-zis, atunci cnd se face de organul ierarhic superior celui emitent. Cauzele care determin revocarea pot fi analizate din dou puncte de vedere: a) din punctul de vedere al caracterului (coninutul) cauzei, identificm: - revocarea intervenit pentru cauze de nelegalitate a actului; - revocare care intervine pentru cauze de neoportunitate a acestuia. b) din punctul de vedere al momentului n care intervin fa de emiterea actului, cauzele revocrii, indiferent c vizeaz nelegalitatea sau neoportunitatea lui, pot fi: - cauze anterioare emiterii actului, care determin ca efectele juridice ale revocrii s fie ex tunc, deci pentru trecut; - cauze concomitente cu emiterea actului, determin efecte juridice ex tunc; - cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice ex nunc (pentru viitor). n doctrin este unanim admis c revocarea este o specie a nulitii, dar c, n acelai timp, este i un principiu el regimului juridic al actului administrativ. Dei revocarea reprezint un caz particular al nulitii2, ea se deosebete de anulare, dar i de suspendare, din mai multe puncte de vedere: a) Din punctul de vedere al cauzelor care le determin, constatm c revocarea, ca i anularea, intervine atunci cnd exist certitudinea c actul este viciat, pentru cauze de nelegalitate sau neoportunitate a lui, pe cnd suspendarea intervine cnd exist dubii, ndoieli cu privire la nelegalitatea actului; b) Din punctul de vedere al autoritilor care pot dispune cele trei tipuri de operaiuni juridice, desprindem urmtoarea situaie: - revocarea poate fi dispus, att de organul emitent, ct i de cel ierarhic superior; exist unele categorii de autoriti ale administraiei publice care nu au organe ierarhic superioare i ale cror acte pot fi revocate doar de ele, pot fi astfel doar retractate; - suspendarea poate fi dispus de autoritile competente s decid revocarea, preciznd situaia existenei organelor autonome, care nu au deci autoritate ierarhic superioar, dar i un alt organ public competent, de regul instana de judecat; - anularea poate fi dispus att de organul ierarhic superior, dac exist un asemenea organ ori de instana de judecat sau exclusiv de instana de judecat1 2

A. Iorgovan Tratat, op. cit., vol. II, ed. 4, p. 83; Ilie Iovna - op. cit., p. 55. A. Iorgovan Tratat, op. cit., ed. 4, vol. II, pp. 83.

32

n cazul existenei unor acte emise de autoritile administrative care nu au organ ierarhic superior. c) Din punct de vedere al efectelor produse, suspendarea produce doar ntreruperea, ncetarea cu caracter temporar a acestor efecte, n vreme ce anularea i revocarea produc ncetarea, cu caracter definitiv, a acestor efecte. &24. Excepiile de la principiul revocabilitii De la principiul revocabilitii actelor administrative, exist excepii care privesc exclusiv actele administrative cu caracter individual, deoarece actele administrative normative sunt oricnd revocabile1. Aceste excepii sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau fie din voina legiuitorului.2 Identificm, n consonan cu tezele exprimate n doctrin3, cu soluiile exprimate de legislaie i jurispruden, i n conformitate cu criteriile pe care leam enunat mai sus, urmtoarele categorii de excepii: a) actele administrative cu caracter jurisdicional - sunt emise dup o procedur special, guvernat de principii similare procedurii judiciare, ele intervenind atunci cnd exist un litigiu n domeniul administraiei active care impune a fi soluionat; b) actele administrative care fie dau natere la raporturi de drept privat (civile, de drept al muncii), fie sunt emise ca urmare a existenei unor contracte civile sau administrative. Este vorba de actele administrative condiie (sau condiiune, n limbajul interbelic), a cror existen a fost fie acceptat4, fie negat5. Dintr-un act administrativ se pot nate i raporturi de munc 6, cum ar fi o dispoziie de repartizare n munc emis de direciile de munc i ocrotire social. Ct privete actele administrative care au fost emise n baza unui contract civil, raiunea acestei excepii, cum s-a subliniat deja n doctrin, rezid n faptul c actul administrativ care precede un asemenea contract, n condiiile n care contractul s-a ncheiat deja, devine o parte component a acestuia, un instrument juridic7 de care depinde executarea nsi a contractului, ceea ce nseamn c, dac s-ar admite revocarea actului administrativ, aceasta ar determina chiar rezilierea contractului, ceea ce nu este admis a se realiza de organul administrativ, ci doar de instana judectoreasc. Exemplu, n baza unui ordin de1 2 3 4 5 6 7

A. Iorgovan Tratat, op. cit., ed. 4, vol. II, p.85-93. Ilie Iovna - op. cit., p. 56. A. Iorgovan Tratat, op. cit., ed. 4, vol. II, p.85-86. A. Iorgovan - op. cit., vol. II, p.90. Ilie Iovna - op. cit., p. 56. Paul Negulescu - op. cit., p. 321. Romulus Ionescu - op. cit., p. 279. Ilie Iovna - op. cit., pp. 57-58. Tudor Drganu Actele de drept administrativ, op.cit., p. 219

33

repartizare a fost ncheiat un contract de nchiriere. Pentru ocrotirea stabilitii raporturilor juridice, ordinul de repartizare nu mai poate fi revocat, el intrnd n sfera circuitului civil. De altfel, asigurarea ocrotirii stabilitii juridice este i raiunea acestei excepii.1 c) actele administrative care au fost executate material - sunt exceptate de la principiul revocabilitii din raiuni care in de efectele materiale, economice pe care le-au produs i de ineficiena pe care ar avea-o un act de revocare n condiiile n care realizarea material a actului s-a produs deja. Raiunea exceptrii acestei categorii de acte const n faptul c prin revocarea lor nu se poate restabili situaia material anterioar.2 Susinem ns opinia care a fost deja exprimat n doctrin, c n cazul n care orice act administrativ exceptat de la principiul revocabilitii a fost obinut prin manopere frauduloase, dolozive, el nu se mai poate bucura de caracterul irevocabil 3. Fac totui excepie, i n aceast situaie, actele administrative jurisdicionale i cele executate material, pentru care irevocabilitatea subzist, din raiuni care in de nsi exceptarea lor de la principiul revocabilitii. d) Actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie a legii sau care au generat drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii4. Soluia este impus de principiul simetriei juridice, care oblig ca un act juridic s fie desfiinat printr-un alt act juridic care are aceeai for juridic sau o for juridic superioar. Dei exist anumite asemnri cu categoria enunat mai sus, nu exist totui identitate de situaii, n prima categorie legiuitorul decide c anumite acte administrative nu pot fi revocate, iar n cea de-a doua categorie decizia legiuitorului vizeaz anumite categorii de raporturi juridice pe care le garanteaz sub aspectul stabilitii. Constatm c n aceast a doua situaie, nu actul nsui este garantat, ci raportul juridic care se nate din act. e) Actele administrative prin care se aplic sanciuni specifice celor trei forme de rspundere existente n dreptul administrativ5. Aceste acte, denumite de unii autori acte de sancionare6, nu pot s fie revocate de organul care le-a emis sau de cel ierarhic superior, ci de autoritile i dup procedura stabilite prin reglementri speciale.1 2 3

Ilie Iovna - op. cit., p. 57. Ilie Iovna - op. cit., pp. 60.

Tudor Drganu Actele de drept administrativ, op. cit., p. 61; Tudor Drganu Cteva consideraii cu privire la actele de drept administrativ obinute prin manopere frauduloase, n Justiia Nou nr. 5/1961; Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., p. 324.4 5 6

Ilie Iovna - op. cit., p. 59.

n partea consacrat acestei probleme, vom identifica trei astfel de forme, respectiv rspunderea administrativ disciplinar, contravenional i patrimonial. Ilie Iovna - op. cit., p. 61.

34

&25. Problema revocrii actelor administrative n dreptul comunitar Curtea European a Comunitilor Europene de la Luxemburg a procedat la ncorporarea n dreptul comunitar a unui set de principii existente n sistemele naionale ale statelor membre, printre care se regsete i principiul revocrii actelor administrative, urmare a constatrii c tratatele constitutive nu conineau referiri la aceast materie.1 Se manifest astfel pe plan european o preocupare pentru soluionarea litigiilor ivite ntre administraia public i ceteni cutndu-se n acest sens modaliti amiabile de reglementare, n cadrul creia tema revorrii actelor administrative apare ca fiind important pentru doctrina i legislaia adminsitrativ, precum i pentru jurispruden, att la nivel naional, ct i erupean.2 Consiliul Europei a adoptat la data de 05 09 2001 Recomandarea Rec. (2001) a Comitetului de Minitri ctre Statele Membre ale Consiliului Europei asupra modalitilor alternative de reglementare a litigiilor ntre autoritile administrative i persoanele private, care statueaz, n principiu, c recursul n faa administraiei trebuie s fie accesibil subiectului oricrui act, i poate avea ca obiect att legalitatea ct i oportunitatea actului. n plus se mai arat c recursurile administrative pot fi obligatorii, n anumite cazuri, nainte de sesizarea instanei, iar acestea trebuie s fac obiectul unei examinri atente i s conduc la o decizie din partea autoritilor competente. ntr-un asemenea context trebuie neleas i dispoziia articolului 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care consacr caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile. Precizm c n doctrin s-a pus n discuie, pe cnd era n vigoare vechea Lege a contenciosului administrativ nr. 29/1990 perspectiva de a se renuna la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, discuie reluat cu ocazia adoptrii actualei legi a contenciosului administrativ. S-a optat ns pentru meninerea obligativitii procedurii prealabile sub forma recursului graios i a celui administrativ ierarhic din necesitatea de a rspunde acestor preocupri i reglementri existente n plan comunitar. Semnificaia recursului n faa administraiei n materia revocrii rezid n faptul c, n acest mod, se realizeaz reexaminarea unui act administrativ, n acest fel administraia public avnd posibilitatea s-i reconsidere soluia i s reformeze actul administrativ din considerente de legalitate i de oportunitate. Finalitatea unui asemenea demers este aceea de a asigura respectarea principiului bunei administrri, deoarece prin promovarea unui recurs administrativ

1 2

Jean Boulois, Roger-Michel Chevallier- Grands arrts de la Cour des Justice du Communauts Europennes, Tome I, 6 dition, ditions Dalloz, Paris, 1994, p. 82. Liliana Vian, Diana Iuliana Pasre-Revocarea actelor administrative dimensiune a principiului bunei administrri, articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Editura Burg, Sibiu, 2006, pp. 288-289.

35

de ctre beneficiarul actului sau de ctre o persoan vtmat ntr-un drept sau ntrun interes legitim se paote ajunge la revocarea acelui act.1

&26. ANULAREA ACTULUI ADMINISTRATIV Doctrina definete anularea ca fiind operaiunea juridic ce const ntr-o manifestare de voin n scopul de a determina, n mod direct, desfiinarea actului i, deci, ncetarea definitiv a efectelor juridice produse de acesta.2 Din punctul de vedere al naturii sale, nulitatea unui act juridic, deci i a actului administrativ, reprezint o sanciune care intervine atunci cnd actul este lovit de unele vicii de legalitate. Exist suficiente asemnri ntre nulitatea din dreptul civil i cea din dreptul administrativ, dar exist i aspecte care le disting fundamental. n doctrin, elementul de distincie cu titlu de coal care se d este acela c n dreptul privat nu exist nulitate fr text, pe cnd n dreptul administrativ, n cele mai multe mprejurri nulitatea exist fr text3. Teoria nulitii n perioada interbelic &27. Profesorul Paul Negulescu consacr seciunea a VII-a a tratatului su4 teoriei nulitei actelor administrative de autoritate, recunoscnd urmtoarele categorii de nuliti: a) acte inexitente, care nu au nevoie de nici o constatare; b) acte nule de drept, care au aparen legal, dar sunt lovite de un viciu de o asemenea profunzime nct acesta poate fi constatat oricnd, neputnd fi acoperit prin trecerea timpului; c) acte anulabile, cnd actul prezint doar unele vicii de form, care pot fi invocate ntr-un interval de timp determinat i numai de acele subiecte de drept, autoriti sau persoane fizice, care au un interes direct i personal5. Autorul apreciaz c atunci cnd analizm problema nulitii actului administrativ, trebuie s pornim de la condiiile de fond i de form pe care legiuitorul le stabilete, s cercetm ce influen are nerespectarea unei condiii asupra validitii actului, cine poate s invoce viciul respectiv i n ce termen. Pornind de aici, marele dascl recunoate existena a trei mari categorii de interese: -interese generale, adic interesele colectivitii reprezentate prin stat;1 2 3 4 5

Liliana Vian, Diana Iuliana Pasre-Revocarea actelor administrative, art. cit., pp. 293-294. A. Iorgovan-Tratat, op. cit, ed. 4, vol. II, p. 72.

Jean Vermeulen Evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul de arte grafice Vremea, 1943, p. 107. Paul Negulescu - op. cit., vol. II, pp. 424-466. Paul Negulescu - op. cit., vol. II, p. 426

36

-interese locale (regionale sau speciale), reprezentate prin unitile administrativ-teritoriale; -interese individuale, respectiv interesul particularilor, al administrailor. Misiunea legii este s in cont de aceste interese i s le concilieze. &28. Repere ale teoriei actuale a nulitii actului administrativ Anularea actului administrativ, ca a oricrui act juridic n general, poate fi definit ca reprezentnd o operaiune juridic prin intermediul creia actul se desfiineaz, ncetnd astfel, n general pentru trecut, efectele sale juridice1. Extrapolnd constantele doctrinei la nulitatea unui act adminsitrativ, doctrina a definit-o ca fiind sanciunea juridic care afecteaz efectele unui act care a

Documents

Drept administrativ II