DSE Submission to Environment and Natural Resources Committee, Inquiry into Flood Mitigation Infrastructure in Victoria

February 2012

Submission no. 99 Received 14 February 2012

1

This page left blank.  

2

1. BACKGROUND

1.1 Introduction This is a submission by the Department of Sustainability and Environment to the Victorian Parliament’s Environment and Natural Resources Committee’s, Inquiry into Flood Mitigation Infrastructure in Victoria (the Inquiry). This submission has been prepared by the Department of Sustainability and Environment (DSE) in consultation with relevant Departments within Government, however does not represent a policy position of Government.  This submission builds on the information already provided by the Department to ENRC in response to a significant number of detailed questions.  The Terms of Reference for the Inquiry as issued under s33 the Parliamentary Committees Act 2003 (Vic) are that the Environment and Natural Resources Committee is required to inquire into, consider and report no later than 31 May 2012 on matters relating to flood mitigation infrastructure in Victoria, with particular reference to:  (a)  identifying best practice and emerging technology for flood mitigation and monitoring infrastructure 

including river gauges (b)  the management of levees across Victoria, including ownership, responsibility and maintenance on 

both public and private land (c)  waterways management, including the nature and extent of vegetation clearing activities within 

waterways and their general maintenance (d)  identifying those entities and individuals having ownership of waterways and the responsibility for 

their clearing and their maintenance (e)  the extent to which, if any, local knowledge of residents is employed in effecting waterways clearing 

and maintenance.  In responding to the Terms of Reference this submission provides a broad overview of the impact of the 2010‐11 floods and the issues that these floods identified with the policy and planning framework for the management and maintenance of Victoria’s flood mitigation infrastructure.  The submission focuses on riverine flooding which was the major cause of flood damage in the 2010‐11 floods. The impacts of flash flooding have not been covered. A detailed analysis of flash flooding in metropolitan Melbourne was undertaken by the Victorian Auditor General in 2005. 

1.2 Victoria’s 2010-11 floods In late 2010 and early 2011 Victoria experienced a sequence of heavy rainfall events driven by record warm sea surface temperatures to the north of Australia and one of the strongest La Niña events ever observed in the Pacific Ocean. Some of these systems contained intense thunderstorms that dumped large amounts of rain in very short periods.   This pattern of rainfall led to 2010 being Victoria’s fifth wettest year on record and its wettest year since 1974 with major flooding across the north of Victoria in September. Further persistent rainfall through October, November and December left catchments saturated before the record January summer rainfall. Further information is provided in Appendix A.   Summary of impacts from the 2010‐11 floods Regional major flooding was experienced along a number of river systems including the Ovens, King, Kiewa, Goulburn, Broken, Campaspe, Loddon, Glenelg, Wimmera, Avoca, Avon‐Richardson and Mitchell River Basins.  

3

In total the flood events that occurred between September 2010 and March 2011 affected a total of 172 towns or localities, as recorded by the Rapid Impact Assessment data. Of these, 24 towns/localities were affected more than once, with some river side assets, nearby roads, and farmland affected many times.  The table below provides monthly data on the number of towns, municipalities and properties affected.  Some urban communities considered that obstructions to their local watercourses aggravated flooding by impeding the passage of urban drainage into the watercourses.  

  

Affected by flood  Sept 2010 

Oct 2010 

Nov 2010 

Dec 2010 

Jan 2011 

Feb 2011  Mar 2011 

Municipalities  17  1  6  16  27  10  2 

Towns/localities  26  1  10  21  96  43  5 

Properties  1,170  5  29  >150  >3,500  >1,000  no data  available  

 Based on preliminary data from Victorian Government agencies and estimates of damage to private property from a variety of sources, including insurance information, DSE estimates the costs of the floods to be about $1.3 billion. However, this is likely to underestimate the final total cost of the damage.  

The January flood was the biggest on record for many areas in the north west of the State. Slow moving flood waters at the bottom end of the catchment accumulated in the floodplain, overtopping and breaching levees and devastating many rural communities. Temporary levees were constructed at a number of locations, including Pyramid Hill, Quambatook, Warracknabeal, Jeparit and Benjeroop, with or without the approval or consent of the Victoria State Emergency Service (VICSES – the control agency for flood response).   Repeated flash flooding was also experienced in some areas, such as Melbourne, Mildura and Wilsons Promontory National Park. The rainfall also triggered extensive landslips in the Grampians, the Otways and at Wilsons Promontory National Park. 

1.3 Community concerns As would be expected from a series of floods of the size Victoria has experienced there have been a number of concerns raised by the community, including: 

The effectiveness of emergency response activities. Many have criticised the performance of the agencies involved in flood response activities, and whether things could have been done better.  

The performance of levees, and who should own and maintain them. It is estimated that there are 4000 km of levees across Victoria. Most are located on private land but some are located on public land (Crown land, land reserved for a state forest or park, or land vested in a public authority).  

The performance of reservoirs during the events and whether their managers could have managed storage levels more effectively to reduce downstream impacts.  

The effectiveness of flood warning arrangements.  Criticisms have been made over the timeliness of flood warnings, their accuracy and the way the warnings were disseminated.  

The focus on the role of vegetation, silt or debris in natural waterways on the flow of flood water.  On 8 February 2011 the Premier announced that Mr Neil Comrie would undertake a review of flood warnings and flood response. The review would examine a range of issues including the adequacy of flood predictions and modelling, the timeliness and effectiveness of warnings and public information, emergency services control and command arrangements, and the adequacy of clean‐up and recovery efforts. The report was provided to the Premier on 1 December 2011.  The Victorian Floods Review and inquiry findings will help guide the government’s response and planning to ensure Victoria is better equipped to deal with similarly severe flooding events in the future. 

4

 

2. FLOOD PLANNING AND MANAGEMENT IN VICTORIA

2.1 The need for good planning  A fundamental issue of managing large floods is that they are rare at any one location, although they occur somewhere in the state every few years.  The result is that communities and governments can overlook the flood risk when they set priorities. Making information about the flood risk available to the public and available to emergency service agencies will help alleviate this problem, as will periodic interaction with the community to make them aware of appropriate action when flood warnings are given.  Good planning will minimise the cost of floods to the community, as well as the necessity for emergency response during floods.  Good flood management planning practices allow communities and flood management stakeholders to identify likely flood problems early and proactively manage them.  

2.2 State Floodplain Management Framework Floodplain Management is part of the overall framework for flood management. The concept for flood management is outlined in figure 1 below.  

  Figure 1 Flood Management in the Emergency Management Context Adapted from Victoria Flood Strategy 1998 

5

Flood management is the implementation, in relation to flood, of the three clusters of emergency management activities: prevention/mitigation, response and recovery. This is illustrated in Figure 1. The activities are interlinked and involve a number of agencies. Any one activity may reduce flood impacts but to achieve maximum benefits for the entire community, all activities are required.  This also includes recovery planning.  It should be noted that the term prevention relates to attempting to prevent or minimise damage from flooding rather than prevention of floods.  Effective flood management requires that all elements are integrated into a comprehensive framework for planning and action. It is common for people affected by floods to suggest that one element alone would have eliminated or minimised damage for communities.  In practice, this is seldom the case.    

Floodplain management is a subset of flood management, focusing mainly on prevention activities. Prevention is defined in the Emergency Management Act 1986 as the elimination or reduction of the incidence or severity of emergencies and the mitigation of their effects. Floodplain management not only covers flood prevention/mitigation but also embraces consideration of environmental activities where appropriate.  These include the preservation of: 

Flora, fauna habitats 

Wetlands 

Flood conveyance 

Flood storage 

Stream stability 

Water quality 

The primary objectives of floodplain management, which includes a major focus on reducing flood risk are to: 

maintain and enhance the inherent hydraulic functions of the floodplain to convey and store flood waters 

apply risk management principles to flood management decisions 

ensure that decisions about flood risk are made at the appropriate State, regional or local levels 

ensure that decisions are made that balance the benefits and costs of implementing flood management measures, having regard for economic, social and environmental outcomes 

implement cost‐effective flood management measures which reduce flood risk and damage costs and which maintain and enhance the environmental values of floodplains 

ensure development on floodplains is compatible with flood risk 

improve available information and the understanding in the community of the risk of flooding and its impact on property, the environment, community well‐being, health and safety. 

 

Putting the Conceptual Framework into Practice 

The following outlines the arrangements for floodplain management, emergency response in a flood and recovery afterwards which are managed through VicSES and DHS respectively.  It is important to note that with strong emphasis on the prevention (risk minimisation) activities of floodplain management, the response and recovery phases of emergency management should significantly decrease over time. 

The legislative basis for floodplain management is Division 4 of Part 10 of the Water Act 1989 which enables floodplain management authorities to undertake floodplain management functions including declaring any area to be an area of land liable to flooding or to be a floodway area. The functions are presently carried out by Melbourne Water within their waterway management district and catchment management authorities (CMAs) for the rest of the State. In addition, both Melbourne Water and CMAs are referral authorities under relevant municipal planning schemes. Under the Planning and Environment Act 1987, referral authorities must consider land use planning applications and provide advice. 

6

 

A Statement of Obligations (SoO) has been issued to the floodplain management authorities and specifies how they undertake their functions at a high level. These contain Government expectations and are reviewed periodically. Among other things they provide more detailed requirements in relation to floodplain management activities, the interface with statutory land use planning, providing flood advice, regional floodplain management strategy development and implementation,  declaring flood levels, coordinating the collection of flood data,  providing input to emergency management planning  and promoting flood awareness.  A copy of the SoO can be found in www.water.vic.gov.au/governance/catchment_management_authorities. 

The SoO also recognises that implementation of these requirements is limited by the funding that is available.  

The 1998 Victoria Flood Management Strategy (VFMS) provides the broad framework for flood management in Victoria.  It was developed to improve the effectiveness of flood management and reduce future economic losses caused by floods.  The VFMS is based on the following key essential elements:  

− a vision for floodplain management − a set of objectives to achieve the vision − a policy framework, containing: 

a strategic planning framework to achieve the vision and objectives  a sound approach for setting priorities  assigned roles and responsibilities across all levels of government and the 

community, and  cost‐sharing principles.  

 Importantly the Strategy does not attempt to prescribe details of flood management for individual river systems or communities.  While it provides a framework for flood management that incorporates planning at the state, regional and local levels it recognises an important principle that local communities are best placed to provide advice on local flood issues. Community input is vital for determining what combination of measures (such as improved flood warning, flood education and awareness, land use planning controls, or physical works including levee systems) would be effective in reducing their flood risk.  Although in need of review, this broad philosophy remains largely valid.  The development of the VFMS coincided with the devolution of floodplain management responsibilities from the State to the then newly established CMAs.    Both the SoO and the VFMS require CMAs to prepare Regional floodplain management strategies, which are endorsed by the Minister and include a prioritised program of activities. The elements, as well as the interdependencies with emergency response and recovery plans, are outlined in Figure 2 below.      

7

 Figure2 – Regional Flood Management Framework  

While regional floodplain management strategies include a prioritised list of activities there is scope to vary priorities according to community expectations and circumstances. For example a flood study for Creswick was not identified as having a high priority when the North Central CMA regional floodplain management strategy was prepared in April 2000. It became a high priority study following the recent major flood events and the realisation that the local community has a much higher flood risk than previously estimated.  Flood risks are usually identified through a flood study, which provides details of flood behaviour and includes flood mapping as study outputs. This information is used by local councils to inform land use planning and building controls, so that assessment of applications for new development or redevelopment 

    

REGIONAL EMERGENCY RESPONSE PLAN (VicSES) Responsibilities of 

control agencies and other response agencies in the region 

Coordination arrangements between agencies 

Resources available from agencies 

 Contact details  Coordination of 

support from within and outside the region 

REGIONAL FLOODPLAIN MANAGEMENT STRATEGY (CMAs) Floodplain management component of regional catchment strategy 

Regional vision, objectives, priorities 

Regional flood conditions, risk levels 

Floodplain uses  Inventory of floodplain 

assets  Available flood information  Current floodplain 

management arrangements  

Detailed programs for: − statutory land use 

planning − floodplain management 

studies and plans − emergency response, 

flood warning, community awareness 

− detailed program responsibilities 

− information management 

− asset management 

- best practice, education and training 

Detailed funding and cost sharing arrangements 

Individual project priorities  Performance 

measurement, monitoring and review 

REGIONAL EMERGENCY RECOVERY PLAN (DHS) 

Responsibilities of recovery agencies in the region 

Coordination arrangements between agencies 

o Resources available from agencies 

o Contact details o Establishment and 

support of community recovery committees 

 

8

and building permits can take into account the flood risk. Information on flood behaviour is also used in emergency response plans and community awareness campaigns.  Where warranted (usually after a flood study into the flooding problems or after a flood) a floodplain management study is undertaken to assess and prioritise mitigation measures. Options may include levees, stream works or improved flood warning.   As the lead agency for flood response, VicSES relies on timely flood warning messages provided by the Bureau of Meteorology, including estimates of peak heights and timings. The warnings are enhanced by the results of flood studies, which provide estimates of the extents of flooding and the impacts on communities including which houses and other buildings may be flooded. This enables an effective response to be made. VicSES is dependent on the CMAs and Melbourne Water to provide and interpret this information.  The outcomes from the floodplain management study may also lead to the development of an implementation plan for cost‐effective, affordable works. These may be implemented through a water management scheme under the Water Act or through other means should a council wish to implement mitigation measures.  Key Issues: 

The current flood planning framework is deficient in a number of areas: 

The CMAs were originally set up with the ability to raise a tariff on local communities to undertake their functions, including floodplain management. A change of government in 1999 removed powers for CMAs to raise a tariff for most waterway management activities.  CMAs are thereby dependent on State and Commonwealth government funding to undertake floodplain management functions, including planning, assessing planning referrals for proposed developments on the floodplain, works and associated maintenance. 

 

The expectations of local communities placed on floodplain management authorities in undertaking their floodplain management functions are not matched with the funding available from State and Commonwealth governments. Whilst CMAs receive funding from the Environmental Contribution for river health activities, they do not receive anywhere near the same amount to undertake floodplain management. This leaves a perception that CMAs undertake environmental projects at the expense of floodplain management. 

 

DSE is the responsible agency for overseeing floodplain management as outlined in VFMS.  However there is a strong dependency on a range of Departments (both state and commonwealth) and organisations working together. In many cases they are enabled to undertake functions but often they are not solely accountable.  This was also a clear finding from the Victorian Floods Review. 

 

Responsibilities for works and maintenance for levees are not defined.  

Where the roles and responsibilities for flood management are reasonably clear, they are not all articulated in legislation.  For example the Local Government Act is relatively ‘silent’ on flood risk management but municipalities have some powers relating to the provision of drainage and some have historically contributed towards the cost of flood studies, floodplain management studies, flood warning systems and the construction and maintenance of many urban levees.  

 

Roles and responsibilities for some activities are unclear and they sometimes overlap. For example the VFMS lists the Commonwealth Bureau of Meteorology, municipal councils and CMAs as having roles in flood warning, but these roles are not mandated or clearly specified.  A lack of accountability sometimes means that things that should be done aren’t, because one organisation believes the other should or will do it.  In some areas, flood risk assessments, flood warning system upgrades or 

9

structural flood mitigation works aren’t undertaken because there is a lack of agreement between the CMA and the municipal council over cost sharing or long term responsibilities for ongoing maintenance. 

 

Although the State Planning Policy Framework (Section13.02) specifies planning authorities “...must consider as relevant...any...floodplain management strategy adopted by the relevant responsible floodplain management authority”, there is no specific requirement for the “best available” flood information to be incorporated into municipal planning schemes. Despite flood mapping information for their area being available for more than 12 years, about 30% of municipal councils outside Melbourne still do not have adequate flood controls in planning schemes.  

 

There is a lack of capacity to implement flood mitigation measures. If authorities and agencies are to be responsible for flood related mitigation or recovery actions they must have the capacity to be able to do so effectively. In many cases, projects funded through Commonwealth funding programs such as the Natural Disaster Resilience Grants Scheme, are often delayed or take a longer than optimal time to implement because municipal councils and the CMAs lack the staff with the necessary experience, skills or time to manage the projects. Funding under the Natural Disaster Resilience Grants Scheme is also shared with other emergency hazards, limiting the number of flood related projects that can be supported. Progress in reducing flood damage will ultimately depend on the amount of funding and resources available.   

 

Targets and standards are imprecise. It is often difficult to appreciate whether the community is receiving an appropriate level of service, as standards are not in place to benchmark the performance. For example: − there is no requirement to incorporate results from flood risk assessments into municipal 

planning schemes − there are many deficiencies in the establishment of service level agreements and standards for 

flood warning systems (a matter outlined in the Victorian Floods Review)  − many levees and other structural flood mitigation measures lack asset management plans, 

which would help to monitor and maintain the condition of the structures − performance audits or quality assurance checks of flood mitigation measures are rarely 

undertaken − the quality and content of flood studies is variable, particularly if they were undertaken many 

years ago.    Options for consideration:  

An audit role could be created (possibly a new role for the Office of the Emergency Services Commissioner) to ensure that agencies coordinate and work collaboratively in activities that reduce the flood risk to communities. It is critical that flood risk assessments be incorporated into planning schemes, and municipal emergency management plans, and regional infrastructure investment priorities. Funding could be conditional on municipal councils incorporating the information shortly after completion of the studies.  A part of the audit role could also include ensuring that reviews are taken regularly, and activities are reprioritised if appropriate.  

 

Greater clarity of roles and responsibilities is required to assist agencies in clearly understanding their roles and to minimise an agency omitting to undertake tasks in the belief that another agency has that particular responsibility. This could be reinforced through revision of the Victorian Flood Management Strategy (1998), cross agency partnership agreements1 and potentially legislation.  

1 See for example: ‘Protecting our Bays & Waterways Partnership Agreement between EPA, MAV and Melbourne Water for urban stormwater management in the Port Phillip and Westernport catchments’

10

 

At the local level the planning framework must involve communities and seek to build community resilience. Government’s role should be to provide flood management policy and technical guidance to identify levels of risk and also to provide this information in a form that enables the community to understand the nature of the flood risk. The role of communities is to know what the level of risk is, to take steps to reduce this risk during a flood if possible, to minimise damage from flood and to manage its own recovery from flood events. Community input is also vital for components of flood mitigation planning, where communities have input into participating in the risk assessment process and in prioritising possible risk treatment options.  The scale of planning must be basin‐wide to capture municipal interface issues such as levees and flood warning systems. 

 

Funding models should be reviewed including consideration of the role of local government in flood management (planning, emergency response, flood mitigation including flood warning and recovery).  Should the floodplain management authority be required by Government to have a formal role in levee maintenance and management, it would be necessary for the authority to commence raising a tariff. 

  

3. SPECIFIC FLOOD MITIGATION OPTIONS

Best practice flood mitigation

Flood risk management planning focuses on the identification and analysis of flood risks and evaluating and recommending appropriate flood risk treatment options. Measures that can reduce the impact of flooding on the community include: 

Planning controls to ensure that new development or redevelopment in floodplains is compatible with the flood risk. This measure is one of the most cost effective means for flood mitigation for new subdivisions and settlements as it can be implemented for very little cost and reduces considerably any increase in future average annual flood damages. Development controls also help reduce flood damages in the longer term, as redevelopment often requires setting floor levels above the 1:100 year flood. They also reduce community dependence on works that need to be maintained, such as levees. 

Building regulations require floor level heights (freeboard) to be set above the applicable flood level, or as otherwise determined by the floodplain management authority.  Flood studies undertaken by CMAs form the basis of establishing the applicable flood level, and CMAs are encouraged to declare them.  The building control system applies to most buildings irrespective of whether planning permission is required, but must be consistent with planning permit requirements.  Following the recent Queensland and Victoria floods, the Australian Building Codes Board is coordinating a national approach to the development and review of new and existing building standards.  A revised National Construction Standard is also under review for 2013 following the outcome of a regulatory impact statement.  The Victorian Government will also continue to support the Australian Building Code Board in developing a handbook and an Australian Standard for the Construction of Buildings in Flood Hazard Areas for Class 1, 2, 3, 4, 9a and 9c buildings. 

Flood warning systems that provide information to communities in a form that they understand before a flood arrives and enables them to undertake their own emergency response. 

Flood education and awareness programs that help communities understand what the impacts of flooding are in their community. 

Flood mitigation infrastructure, such as levees, retarding basins and property‐specific structural measures such as flood proofing of individual houses.   

11

Flood response plans which record arrangements for preparedness, response and recovery from flood. These are linked to flood emergency planning. 

 Flood mitigation is interpreted here as actions to reduce the impacts of flooding on the community and its assets, with a strong emphasis on actions taken prior to the onset of a flood. This needs to be seen in the broader context of flood management which looks at a series of overlapping clusters of activities covering prevention, response and recovery, as shown in Figure 1.   While emergency response and recovery has been considered in the Victorian Floods Review, it is important to recognise the link between prevention/mitigation and response, and to appreciate that flood mitigation measures will also affect emergency response. 

Flood mitigation measures will be more effective if they are evaluated against a number of options to reduce the flood risk, and if processes are put into place to identify who is responsible for implementation and ongoing monitoring and maintenance.   Flood risk management planning focuses on the identification and analysis of flood risks and evaluating and recommending appropriate flood risk treatment options. Risk is a combination of likelihood and consequences of flooding, and risk treatment measures reduce the likelihood or consequences of flooding or both.  

Options for treating the flood risk should be developed in consultation with the local community, taking into consideration economic, social and environmental benefits and costs. Consideration will need to be given to who will be responsible for implementation and ongoing monitoring and maintenance.  

3.1 Planning and building controls  Planning and building controls are among the most cost effective means of achieving flood mitigation in the long term. For high risk areas this involves use of land use planning measures to ensure the settlements and subdivisions are not located in harms way (e.g. avoid rezoning land to an urban use in areas of high flood risk).  For manageable flood risks, planning has a role in communicating risks to land holders, and using planning scheme tools at the subdivision and lot scale to ensure appropriate mitigations measures are built into development design requirements (e.g. overlays and permit conditions that trigger appropriate drainage requirements, consideration of flood flow paths, sound access and egress, and so on).  Planning responses not only help reduce potential for flood damage, but they also ensure that development intensification is managed so that it does not add to the burden of emergency services personnel during floods.  

Building controls also have a key role in ensuring design of structures matches the risk.   Melbourne Water and CMAs have floodplain management functions which are listed under s202 of the Water Act 1989. They provide flood advice to local government, usually through referral arrangements triggered by a flood zone and overlays in municipal planning schemes. As such they have considerable influence over planning outcomes.   Applications for works and subdivisions are referred to them for expert examination and advice. While they have the power to oppose development proposals they only do this where the proposed development is considered to create an unacceptable risk to life, health and safety of occupants, or damage potential. More often they allow development to occur subject to conditions that mitigate the flood risk.   

12

The process ensures that development allows the free passage and temporary storage of floodwaters, minimises flood damage, is compatible with the flood hazard and local drainage conditions, and will not cause any significant local rise in flood level or flow velocity.  Over time planning and building controls enable replacement houses to be built with higher floor levels, reducing the flood damage potential, which can be typically $50,000 to $66,000 per property for over floor flooding. If the flood risk is high, planning and development controls can prevent future development from intensifying.   Planning and development controls can ensure that new development or redevelopment on floodplains is compatible with the flood risk. A review of the flood mitigation measures undertaken by the Bureau of Transport and Resource Economics (BTRE 2001) found that land use planning is the cheapest and most effective means of mitigating future flood risk.  A case study for Katherine in the Northern Territory assessed the effectiveness of land use planning measures. The case study showed effective land use planning measures reduced flood damages in the 1:100 year flood by $29 million.      Figure 2. Example of poor planning outcome ‐ Wallace Drive Porepunkah Housing settlement inundated with flood water, while vast majority of floodplain not affected (5 September 2010).  The subdivision approved by the council, contrary to advice from the floodplain management authority.  

    Key Issues: 

Unless flood prone areas are identified in planning controls there is limited opportunity to influence future development. Flood damages for the land shown in Figure 2 may have been avoided if development required a planning permit and was limited because of the flood risk.  

 

The flood zone and overlays in planning schemes are linked to the 1:100 year flood extent, as determined from available information, and do not consider the possibility of larger floods occurring. This results in a popular perception that flooding outside the 1:100 year extent will not occur. Information on flood risk for other events is often not provided to communities.   

 

Flood mapping covers approximately 80% of the state’s river systems but is of mixed quality. For many areas flood extent information has been based on limited historic data and is considered to be of low reliability.  

 

13

Options for consideration: 

Provide greater flexibility for showing flood extents greater than the 1:100 year extent in flood overlays in planning schemes.  For some areas the difference in level between a 1:100 year and a 1:250 year event may only be a few centimetres. In other areas it may be 0.5 metres. While there may not be broad community support for stronger planning controls for most development proposals, the State Planning Policy Framework in all planning schemes requires emergency and community facilities (including hospitals, ambulance stations, police stations, fire stations, residential aged care facilities, communication facilities, transport facilities, community shelters and schools) to be located outside the 1 in 100 year floodplain and, where possible, at levels above the height of the probable maximum flood. These more severe flood extents are not delineated in flood zones or overlays.  Provision of this information enables communities to better understand their flood risks.  This does not necessarily mean that planning schemes should cover floods greater than 1:100.  

 

Provide better tools to enable the community to make informed decisions about how they respond to the flood risk, and support a greater uptake of flood risk assessments for a range of floods, including events more severe than the 1:100 year event. Flood damage could be significantly reduced if landholders took measures to reduce their own flood risk beyond that stipulated in a planning scheme, or if landowners could be informed of the likely severity of a flood before it peaks.  This would require information on a range of floods (not just the 1:100 year event) to be more easily accessible, and better education on the flood risk to vulnerable communities.  Individuals may wish to undertake their own risk mitigation measures (e.g. build on higher ground, build structures that are designed to be flood resilient, decide not to build at all or take out flood insurance). 

 

Require flood mapping to be integrated into municipal planning as a priority once available.    

3.2 Flood Warning Systems and Flood Monitoring  Well informed and prepared persons, after receiving sufficient flood warnings, are often able to avoid substantial flood damages.  There are six components that need to work together to ensure that vulnerable communities receive and are able to act on flood warning messages: 

collection of real time data via the network of stream flow and rain gauges, and prediction of flood severity and time of onset of particular levels of flooding through the use of real‐time computer based models  

interpretation of the prediction and other flood information to determine flood impacts on the community  

construction of warning messages describing what is happening, what will happen, and expected impact  

communication and dissemination of such messages (including education of the communities that are most at risk)  

response to the warnings by the agencies involved and the community to encourage protective behaviour  

reviews of the warning systems and improvements to the system after flood events.     

Flood warning systems rely on a number of agencies working together: 

Most rainfall and stream flow gauges are owned and managed by the Bureau of Meteorology, Melbourne Water, DSE, CMAs, municipal councils and regional water authorities.  

The Bureau of Meteorology and Melbourne Water construct the flood warning messages focussing on flood predictions.  

The responsibility for disseminating warnings and related information to the communities at risk rests mainly with the Bureau of Meteorology, VICSES and municipal councils. The Bureau of Meteorology also provides flood warnings on its website.  

14

Community education about flooding is usually undertaken outside the flood event by VICSES, Melbourne Water and municipal councils acting collaboratively. Sometimes the CMAs are involved.  

CMAs, Melbourne Water and local government work with VICSES to monitor floods and to interpret the flood predictions, i.e. predict the flood impacts.  

Flood response is coordinated by VICSES (as the lead agency) and involves a large number of support agencies (listed in Emergency Management Manual Victoria).  

Reviews of the warning systems are coordinated through the Flood Warning Consultative Committee. This Committee has been established to identify requirements and to coordinate the development and operation of flood warning services in Victoria. Membership comprises representatives of flood management agencies, including DSE, the Bureau of Meteorology, VicSES, local government, CMAs and rural water authorities.  

 Flood monitoring involves checking the progress of a flood. Information gathered and analysed is compared against information from previous events and flood studies to allow emergency services agencies plan and prepare for the flood. Broad requirements are: 

systematic measurement and recording of rainfall and streamflow data  

a good network of rain and stream gauges to provide a representative picture of what is happening over the river basin 

the capacity to transmit the information in real time to the agency responsible for preparing flood warning messages 

collation of additional data to verify flood behaviour 

good flood intelligence to interpret potential impacts from flood predictions provided in flood warnings 

ongoing monitoring and updating of flood warnings, and 

ensuring local information during a flood is used to supplement information obtained through technology. 

 Further information on flood monitoring is contained in Appendix C.  The available budget and ongoing operation and maintenance requirements will influence the number, location and type of gauges, as well as the robustness of the system. The quality of flood warning services should be greater where the flood risks are highest. In some instances the existing rainfall radar and severe weather forecasts are appropriate warnings, but there are many areas of Victoria where improved quality flood warning services would facilitate community preparedness.   Detailed flood warning responsibilities are outlined in the Flood Warning Consultative Committee document: Arrangements for Flood Warning Services in Victoria (2000). The current policy that ownership rests locally has meant that in some cases investment in improved warning systems has not taken place.  In addition, the Commonwealth Government (BoM) are responsible for radar systems.  Radar is a fundamental tool in providing flood warnings.  There are known gaps in radar coverage.  Key Issues: 

The 2010‐11 Victoria Floods Review looked at the adequacy of flood predictions and the timeliness and effectiveness of flood warnings in Victoria in some detail. The review identified a large number of issues, covering roles and responsibilities, audit processes the dissemination of flood warnings, funding and cost sharing, system gaps (including damage to gauges during floods), flash flooding, information sharing and technology, education awareness, and service levels.   

 

Arrangements for the collection of the different types of flood data are not clear. For example the VFMS indicates the floodplain management authorities collect real event flood data and DSE contributes to the collection of real event flood data for major floods of State significance. The type of flood data is not specified but it includes flood depths and extents. On the other hand 

15

Arrangements for Flood Warning Services in Victoria provides a more detailed description of the different types of flood data to be collected and assigns this to municipal councils, CMAs and other agencies. Flood data is taken to include not just flood depths and extents, but also information on river and rainfall gauges, the effectiveness of flood management measures and flood damages (which is actually collected by a much greater number of agencies than those listed).  

  Options for consideration  

DSE supports all relevant recommendations from the Victoria Floods Review that address flood warning system issues. 

 

Guidelines need to be prepared that make it clear what flood data needs to be collected and which organisation is responsible for collecting the flood data. Consideration will need to be given to funding mechanisms given that major flooding is infrequent and the cost of acquiring some types of data will not be covered in annual budgets.  

 

 

3.3 Flood education and awareness programs These provide communities with awareness on the impacts of flooding and steps to reduce their individual flood damage, such as by relocating moveable assets out of the floodplain or above the predicted flood level, and evacuations. Post flood research has demonstrated that well‐prepared communities can save up to 80% of potential flood damages (Gissing, 2003: Bureau of Transport Economics, 2002: Wright and Smith, 1999). Where communities rely on structural measures for flood protection such flood awareness is particularly important, as most communities are not aware that structural measures will fail when the design standard to which they have been constructed is exceeded.  Flood awareness projects work best as a partnership with the community and agencies involved in flood management.  Under the partnership the community takes responsibility for emergency preparedness under the leadership of the agencies, which could include VICSES, local government and CMAs.  In recent times VICSES has taken the lead in developing a number of products in conjunction with a number of municipal councils (e.g. Floodsafe and Stormsafe projects), utilising limited funding through Commonwealth funding programs such as the Natural Disaster Resilience Grants Scheme.   Key Issues: 

Funding for flood awareness projects is often opportunistic and is traditionally reliant on competing for funding under programs that require local contributions from local government.  In some areas local government has been unable or unwilling to finance education programs.   

Financing flood programs has been demonstrated to be an issue particularly in dry years, where interest and awareness drops off. 

Flood awareness programs need to be undertaken on a regular basis as new people move into flood prone areas or when there are long periods between flood event. 

 There are many communities in flood prone areas which have not yet received flood awareness education and are not in a position to know how to reduce their vulnerability to flooding. 

Other issues that look at community education are addressed in Chapter 2 of the Victorian Flood Review. 

  Options for consideration   

DSE is aware of the VICSES Community Education Strategy 2011‐2016 and supports its implementation 

16

 

DSE supports all relevant recommendations from the Victoria flood review that address the above issues 

 

Community education could cover all hazards as there are clear overlaps and benefits of a consolidated program.  

 

Emergency management could be incorporated into school curriculum that supports communities being responsible for building their own resilience to natural hazards. 

 

Encourage programs that enable relevant site specific flood information to be provided to households (e.g. in electricity meter boxes) or on local websites (e.g. Wangaratta Shire website) 

   

3.4 Construction and Operation of Dams

The role of dams in flood mitigation Water corporations as storage managers have obligations under the Water Act 1989 and Water Industry Act 1994 to ensure reliable supply of water to primary entitlement holders and are responsible for the safe operation of their dams.  All major dams in Victoria were built for water supply and irrigation purposes. They have not been specifically designed for flood mitigation, although they can sometimes be drawn down to reduce the impacts of flooding when the reliability of water entitlement holders is not compromised. Any flood mitigation benefits are therefore incidental and opportunistic.   A dam operator may chose to pre‐release ahead of a flood in order to reduce the peak outflow downstream.  Any proposal to significantly increase flood mitigation beyond what is currently provided as a secondary benefit cannot compromise the reliability of existing water entitlements, including the supply to towns and irrigators. The operators of large dams develop operating rules that require the agreement of entitlement holders for any change.   In general, larger dams in Victoria are owned by water corporations. They own approximately 360 dams of varying heights and capacity across the State.  Only a few of these have gated structures capable of regulating large flows. They allow large flows to be released relatively quickly, increasing “air space” ahead of a flood peak.  The remaining dams have outlets that convey relatively small flows downstream to meet the requirements of the water entitlement holders. They rely solely on fixed crest spillways to ensure that the safety of the dam is not compromised during a large flood. This will restrict the amount of airspace that can be provided ahead of a flood or require weeks to draw down the reservoir to create reasonable airspace. This makes dams without gates not suitable for emergency releases immediately prior to a flood.   All dams have the ability to attenuate floods by trapping the flood peak, and releasing a lower, longer peak downstream. However, this depends on the level of the dam when the flood occurs, the size of the dam relevant to inflows, the size and the nature of the catchment, the outlet and spillway size and whether or not there are gates.  Dams have been able to reduce the impacts of flooding downstream, even if this is not their primary purpose. Here are some examples: 1. Pre‐releases at Lake Cairn Curran just before the November 2010 flood enabled the flood peak to be 

reduced by 4,000 ML/d (the peak outflow was 48,000 ML/d compared to a peak inflow of 52,000 ML/d). 

17

Pre‐releases just before the January 2011 event reduced the flood peak by 10,000 ML/d (the peak outflow was 80,000 ML/d compared to a peak inflow of 90,000 ML/d. A caravan park is located downstream of the reservoir, and the effect of the intervention delayed the inundation of the caravan park by 22 hours.  

2. In October 1993 large floods affected the Goulburn and Broken catchments. Releases at Lake Eildon were held to a maximum of around 47,000 ML/d, compared to a peak inflow of around 170,000 ML/d. Without this intervention flooding downstream from the dam would have been far more severe.  

3. Lake Nillahcootie was full before the 1993 flood. However computer modelling has demonstrated that, even though the dam was full and only affected a small part of the total catchment at Benalla, it still reduced flows at Benalla. Without Lake Nillahcootie flood levels at Benalla would have been 0.23 m greater in 1993, resulting in an additional 317 properties being inundated above their floor level.  

4. Lake Glenmaggie is a relatively small storage on the Macalister River that fills in most years and yet can provide significant mitigation benefits. In April 1990 for example, moderate flooding was experienced upstream of Lake Glenmaggie. However, due to the storage being only 11% of capacity immediately prior to the event, it was able to prevent significant flooding downstream of the storage. In June 2007 the Macalister River experienced a very large flood.  Southern Rural Water was able to keep outflows to about half the peak inflow (Figure 3).   Flood damage was quite severe, but the impacts would have been much more severe without this intervention. 

 Figure3 – Effect of Lake Glenmaggie Weir on the June 2007 flood 

Macalister River flood reduced by Lake Glenmaggie Weir

0

25,000

50,000

75,000

100,000

125,000

150,000

175,000

200,000

225,000

250,000

275,000

300,000

325,000

350,000

8.50

9.50

10.5

011

.50

12.5

013

.50

14.5

015

.50

16.5

017

.50

19.0

020

.00

21.0

022

.00

23.0

00.

001.

002.

002.

503.

504.

505.

506.

508.

009.

5010

.50

11.5

012

.50

14.5

015

.50

16.5

017

.00

18.0

019

.00

20.0

021

.00

22.0

023

.00

0.00

1.00

2.00

3.00

4.00

5.00

6.00

7.00

8.00

9.00

10.0

011

.00

11.5

013

.00

14.0

015

.00

15.5

16.0

016

.50

17.0

017

.50

18.0

019

.00

20.0

021

.00

22.0

023

.00

0.00

1.00

2.00

3.00

4.00

5.00

6.00

7.00

8.00

9.00

10.0

011

.00

12.0

013

.00

14.0

015

.00

16.0

0

27-Jun-07 28-Jun-07 29-Jul-07 30-Jun-07

Flo

w r

ate

(ML

per

day

) / S

tora

ge

volu

me

(ML

)

Storage Volume Reservoir Outflow Computed inflow 

  Victoria has only recently experienced its worst and longest (13 year) drought on record, with a number of major irrigation storages being effectively emptied whilst others were drawn down to record low levels.  During this period farmers experienced record low irrigation allocations forcing many to abandon farming and many towns faced prolonged periods of severe restrictions.    Calls for the rules governing water entitlements to be changed to provide a better flood mitigation benefit for some will be likely to divide the community. This is because keeping the dams less full to provide air‐space for flood waters will be at the expense of reducing the security of supply for irrigators and urban communities.   Other options could be to make the dam walls higher (and the storage capacity larger) to provide air space for flood mitigation, or to add gates. These options are expensive and would require compensation for  

18

upstream landowners affected by the increased frequency of inundation and be subject to stringent State and Commonwealth environmental approvals.  The impact of the recent floods has called into question how storage operators should engage the broader community. One way is to become involved at the planning stages of the flood response plans for the communities downstream of the dam through their municipal emergency management plans. Another way is to make information in the dam operating manuals more readily available to the public.    In conclusion, while dams can have flood mitigation effects in some circumstances, they are designed to primarily provide water for irrigation, potable water supply and (more recently) for environmental water purposes. Flood mitigation is a secondary benefit, and there are many instances where dams that have reduced, or in some cases adsorbed the flood peaks. Changes to the operating rules for dams that reduce the security of supply for those who pay for the water entitlements in return for air space for flood mitigation purposes will require a change in legislation and is likely to divide the community. However steps can be taken to better engage with the community, such as contributing to emergency management plans and making information on how they manage dams publicly available.    A study into the operation of storages was undertaken as part of the Victorian Floods Review. DSE is aware that this report has been provided to ENRC.  Key Issues: 

Communities believe dams can stop flooding or rules should be altered to reduce the risk of flooding. 

Other issues have been identified in Chapter 1 of the Victorian Flood Review.  Options for consideration: 

DSE supports all relevant recommendations from the Victoria flood review that address the above issues. 

  

3.5 Levees

Introduction Levees have a played a significant role in managing floods in Victoria.  Levee construction began in Victoria in the late 1800s and by the turn of the 20th century, significant strategic levees were being constructed along the Goulburn and Murray Rivers, protecting large areas from small and moderate floods.  The Victorian Public Works Department (PWD) commenced constructing 51km of levees from Cobram to Yielima in 1895 which offered some form of protection to approximately 40,000 hectares of floodplain, covering an area about eight kilometres wide and 60 kilometres long.  In addition, the towns of Cobram, Strathmerton, Yarroweyah and smaller settlements were protected to some degree.  Construction continued until about 1910 when the levees were completed.  Nearly 40 kilometres of additional levees were later constructed privately downstream of the PWD levees to the Barmah Forest. Despite reinstatement works and upgrading over the years, major floods in 1975 along the Murray River caused levee failures and failures have occurred in earlier years as well.  Around 1898, work also commenced with the construction of around 100 kilometres of levees along both banks of the Goulburn River downstream of Shepparton in order to provide protection to about 57,000 hectares of the Lower Goulburn floodplain including significant irrigated areas.   To enable construction, which was mostly completed by hand and with horses and drays, some 200 unemployed men were utilised by the government of the day to provide unemployment relief.  However, floods in 1905, 1906, 1909, 1916 and 1917 caused the levees to fail in many places showing that they were constructed too close to the waterway. The scheme later included the completion of the Loch Garry Flood Protection works but proposals 

19

to widen the levees and straighten the river channels to provide additional capacity, while agreed to initially by locals, were stopped by government because of a refusal by those protected to pay the annual operating costs.  Hence the original levees remained with some modifications and the 1974 and 1993 floods along the Goulburn River again caused levee failures.  During the 20th century, levees continued to be constructed by government agencies, river improvement trusts and private landowners to protect farmland.  Significant strategic levees were constructed by authorities in the North East, West and East Gippsland and along the Murray River at Torrumbarry, Pental Island and the Tyntynder Flats downstream of Swan Hill.  Although construction of significant rural levees by government and local authorities had mostly ceased by the 1960s (with the exception of the Pental Island levees), changes in farming practice from grazing to cropping in floodplains, together with a series of significant floods in the 1950s, 1970s and 1980s and a lack of planning controls, saw a proliferation of private levee construction.  This occurred mainly in the Lower Loddon and Avoca floodplains where each flood saw frantic activity with dozers and excavators to further protect property.  The introduction of planning schemes with controls on earthworks towards the end of the 20th century saw a reduction in the growth of private levees, with the requirement to obtain a permit, but this has certainly not stopped some private levees being constructed without a permit. Levees are raised embankments which protect areas from flooding. Victorian levees outside Melbourne were identified in 2000 (refer Appendix D).  This shows that: 

There are a minimum of 4,000 km of levees across Victoria. 

About 50 km (1%) of these are urban levees protecting towns with clear management arrangements.  

Approximately 820 km (21%) are rural levees built with some support from the State Government at some point in the past, either directly through a statutory authority (e.g. PWD or River Improvement Trust) or through unemployment relief. 

There are a minimum of 3100 km (78%) of rural levees that have been constructed privately.   This information does not include Melbourne Water (as this information is not held in the Victorian Flood Database), who has advised that: 

there are some urban levees on its asset register which they accept some responsibility for; and 

there are some levees that were constructed by others to unknown standards which Melbourne Water does not accept responsibility for. 

A technical manual outlining levee design, construction and maintenance was produced by DSE (the then Department of Natural Resources and Environment) in 2002.  The manual was prepared as a guide to managers, designers and constructors of levees and was not meant to be prescriptive due to the range of issues and variables associated with each project.  It is available on the DSE website. See http://www.water.vic.gov.au/environment/floodplains/reports#levee.  Levees can successfully protect high‐value assets on floodplains, but they have intrinsic problems. These problems include: 

If a levee is breached or is overtopped (usually by a flood that is larger then the levee was designed for), then the damage within the area confined by the levee can be worse than if there was no levee built.  Also, the area behind the levee can fill with water that is then difficult to remove.  

Building a levee always has an effect on the flood by confining flow, or by directing flow into new paths. Thus a levee always has consequences for other parties using the floodplain.   

Levees are only as successful as their weakest segment. This means that, where they protect larger areas of floodplain, they have to be constructed and maintained cooperatively.   

By reducing the frequency of flooding on floodplains, levees can have adverse environmental effects. Ground water and nutrient balances are affected by levees, as are plants and animals dependent on 

20

the connectivity of river systems and their floodplains. Predictions of long term reductions in seasonal rainfall associated with climate change will aggravate these problems.  

 Levee terminology Levees have been generally categorised as urban and rural levees, and also informally divided into strategic and non‐strategic categories. The use of the term ‘strategic’ does not mean that government owns them or has management accountability. The term ‘strategic’ was applied to levees that protect urban areas, or large areas of rural (mainly highly productive) land, often containing public assets such as roads and channels. They may have been constructed with some support from government assistance or even privately constructed, and they can be on both private and public land. The term ‘non‐strategic’ was applied to levees that only protect private assets, usually farm land and farm buildings. These can also be built on both private and public land.  DSE is of the opinion that the terms ‘strategic’ and ‘non‐strategic’ are confusing.  For example the term ‘non‐strategic levees’ give the impression that they are of little value when they can provide significant protection to private land and provide a high cost‐benefit ratio.  

Urban levees Urban levees either enclose or partially enclose a town, or run along the stream banks through a town. Most are built to withstand a 100 year flood, although some have been constructed to a lower level, e.g. at Echuca. Urban levees generally provide protection to relatively small areas and the loss of storage capacity of the floodplain is not particularly significant.   Since the 1980s, most urban levee systems have been constructed through an Approved Scheme under Division 5, part 10 of the Water Act 1989. Prior to approval, investigations are required to be carried out to identify and ensure that any adverse impacts, such as increased flood levels to non‐protected areas, are accepted by the community for overall community good and/or compensating measures undertaken. Benefit‐cost analyses are also completed to ensure a positive public benefit to the existing community.  Public funding from the State and Commonwealth Government has been provided to investigate and implement these schemes. A local Council is nominated by the Minister for Water in each Approved Scheme as the management authority, and therefore having responsibility for maintaining the levee.   In general, DSE considers that the management and standards of formal levees around towns is satisfactory. No town levees failed during the recent floods, and roles and responsibilities for their construction and maintenance are reasonably clear.  However the recent floods have highlighted that there is no process of regular audit to ensure the levees are in good condition and are being maintained.  

Rural levees 

The majority of levees in Victoria are rural levees. Some were constructed with government involvement, but the majority appear to have been constructed privately in an era where regulation wasn’t required. Typically: 

they can be on private or public land or the same levee system can cross both 

rural levees are more likely to overtop or fail more often than urban levees  

in most cases they are not being maintained and they are continuing to deteriorate 

their standard of construction is often not documented 

the height of the levee is linked to a previous major flood or it may be arbitrary 

there are no formal arrangements for maintenance and repair.  It would not appear realistic for government to assume responsibility for upgrading and maintaining all rural levees, because of the high cost and the fact that many have been privately constructed and are located on private land. It is likely that most of the levees would not be economically justified, i.e. the costs of construction and regular maintenance would be more that the benefits they would provide through flood 

21

protection.  A more cost effective and affordable solution might be to undertake more basic maintenance and accept a greater likelihood of failure.   The recent floods have demonstrated the need to review how we manage levees – rural levees in particular. Water industry reforms such as the Northern Victoria Irrigation Renewal Project, which seeks to rationalise the irrigation industry and therefore change land use behaviour, is also be a catalyst for change.   

 Figure 3 Breached levee near Benjeroop (Source: NCCMA)  

 

Key Issues Broadly, there are a number of issues associated with levee management in Victoria. The key issues include: 

quality and protection – the quality of levees on both public and private land varies, which results in varying levels of protection provided by existing levees 

ownership, funding and liability ‐ ownership of existing levees is unclear, which results in uncertainty around responsibility for maintenance of the levee, funding available for construction and standards of maintenance of levees, and who should assume liability for damages caused by failing levees 

cumulative and environmental impacts – there is a lack of management of cumulative and environmental impacts resulting from existing and future levees  

cross‐border issues – there is a lack of management of cross‐border issues along the Murray River when existing levees are maintained and future levees are proposed. 

 Quality and protection The majority of private rural levees are constructed with poor cross‐section, little compaction, dry materials and unsuitable soils.  As a result, failures of these levees are common which can lead to significant economic loss. Rural levee schemes implemented by government programs were constructed to a higher standard but did not address weaknesses in foundation materials and consequently have also been prone to failure.  Private levees and rural levees implemented by government programs are also not maintained adequately and often dry out and crack in harsh summer conditions leading to a high likelihood of failure during a flood event.    Many urban areas in regional Victoria are subject to flooding and levee systems have been constructed to provide an agreed level of protection as part of formalised investigations and consultations processes.  These levee systems were designed to an appropriate standard and built using appropriate construction standards at the time with a freeboard allowance.  It is expected that they should offer safe protection up to the design standard.  Councils have accepted responsibility for management and ongoing maintenance of these levees. However, an audit of these levees some 10 years ago found a number of design level and maintenance issues for several of these levee systems indicating that council levels of management vary.    

22

Some towns are also protected from flooding by ad‐hoc levees of unknown standard of construction and level. As a result, a potential exists for failure depending on the standard of construction. These levees may have been constructed by municipalities or privately. Some are maintained by Councils whereas the majority are not maintained at all.   Ownership, funding and liability for rural levees Responsibility for ownership, construction, maintenance and funding of rural levee is unclear. In respect of many rural levees, no authority has undertaken responsibility for and maintenance of the levee for many years (in some cases decades).   As a result, the levees are prone to failure and their standard of protection is decreasing with time.  In addition it is uncertain who would bear liability, if any, for damage resulting from a levee failure.  In these circumstances there is no incentive for any authority to take on a new role of ongoing responsibility for such a levee.  Proposing that responsibility for the maintenance of a levee should depend on the ownership of the land on which it the levee is situated does not resolve levee maintenance issues.  This is because levees can cross over both private and public land.  However the management arrangements need to consider integrity of the whole length of the levee.    

 Figure 4 ‐ Damaged levee along the Tyntyner Flats Levee near Swan Hill  (Source: DSE. Note deterioration due to traffic access, reducing protection levels and trees on levees.)  DSE recognises the community desire to undertake their own flood risk mitigation measures on individual properties and supports appropriate works where there is an existing flood risk to the extent it does not impact on third parties.  Historically ring levees around habitable dwellings have been permitted in rural areas.  Some councils do not yet have adequate flood zone and overlays in their planning schemes, and many do not recognise the strategic importance (and limitations) of levee protection in their local planning policy frameworks. As such, new levees may be able to be constructed without requiring a planning permit and there is no referral to the CMA for advice as to the appropriateness of the levee. This needs to be addressed.  

23

DSE is aware that some councils allow the construction of levees on private land without a planning permit through the planning schemes. For example, Gannawarra planning provisions allow landholders to carry out earthworks that raise ground levels by up to 300mm or construct a levee around the immediate surrounds of a habitable dwelling without the need to apply for a planning permit.2 Although DSE accepts that protection to dwellings is appropriate, the ability to construct a bank 300mm high can lead to a proliferation of uncontrolled levee construction.   Cumulative and environmental impacts Whilst levees can provide economic benefits to the protected area, they also reduce the natural storage capacity of floodplains causing floodwaters to be conveyed faster downstream, increasing the flood height and velocity of flow and disturbing the balance between storage and flows.  Depending on the net loss of storage, these effects may not be noticeable in the upper reaches of a catchment but increases in flood levels and velocities will occur as a flood passes downstream due to the cumulative loss of flood storage.   These effects were demonstrated in the 1970s and 1980s in the Lower Loddon floodplain where successive floods were seen to be higher than previously at the lower end of the system because of the continual loss of floodplain storage upstream in the absence of controls on levee construction. As such, any benefits to the areas protected by levees were offset by worse flooding further downstream. The full cumulative impacts of levees in Victoria are not well understood.  Full confinement of all floods between levees has never been considered feasible.  The result would be excessive costs, flood levels would continue to rise until the levees overtop or fail, and environmental benefits associated with flooding would not be realised.    Flooding of riparian zones and forest reserves can be significantly affected by levees resulting in a loss of environmental values where levees have been constructed adjacent to the river bank such as in the Gunbower State Forest.  These river red gum forests need periods of flooding to maintain a healthy ecosystem and the combined effects of river regulation and levees along the river’s edge has led to significant reductions in flooding of these forests.  By reducing the frequency of flooding on floodplains, levees can have adverse environmental effects on groundwater and nutrient balances, and plants and animals that are dependent on the connectivity of river systems and their floodplains.   In addition, it is important to recognise there is the high likelihood that both Indigenous and non‐Indigenous cultural heritage places or historical archaeological sites exist along many waterways, and planning for flood mitigation works needs to consider protection of these values consistent with the requirements of relevant legislation and planning provisions  According to Aboriginal Affairs Victoria, more than ninety‐five percent of Victoria's registered Aboriginal places are located within one kilometre of water sources. A high proportion of non‐Indigenous cultural heritage places or historical archaeological sites are also located near waterways these heritage values are at risk in all stages of flood events ‐ whether from the flood waters themselves, or from the various flood management works that may be undertaken.   The types of non‐Indigenous heritage sites that may be found include culverts, fords, transport infrastructure (remains of jetties, piers and bridges), artefacts scatters, lone graves, and Chinese market gardens. These sites are likely to be located in or near presently or historically occupied areas, or existing or historic crossings. One example where flood management works may affect a protected heritage site is the Port Welshpool Jetty (Heritage Inventory H8120‐0018), located in the Corner Inlet area. A desktop heritage and archaeology study should be undertaken to assist in the identification of places on the Victorian Heritage 

2 Gannawarra ‐ Schedule to the Land Subject to Inundation Overlay http://planningschemes.dpcd.vic.gov.au/gannawarra/ordinance/44_04s_gann.pdf 

24

Register, Victorian Heritage Inventory and Heritage Overlay under a Local Planning Scheme.  A desktop study can also assist in the identification of historical archaeological sites not currently known to Heritage Victoria.  To ensure compliance with legislation and planning provisions, Aboriginal and non‐Indigenous heritage needs to be recognised as an asset requiring management in the context of flood mitigation infrastructure.  Cross‐border issues Cross‐border effects of levees have been noticed as early as 1909 when the Premier of NSW raised the issue that the State of Victoria, by constructing levees adjacent to the Murray River and thereby reducing the spread of floodwaters, had raised flood levels and caused inundation of NSW lands previously dry when similar volumes of water passed down the river.  At the time the Chief Engineer of Public Works, Victoria agreed that the complaints were justified.  Attempts have been made to manage cross‐border issues, such as when early estimates of increases of floodwaters due to confinement of the river by levees along the Murray River predicted rises of 7.6 metres (25 feet at the time) in peak flood levels at Swan Hill, thus leading to the former Interstate Levees Agreement in 1921 to limit rises in flood level.  The agreement operated until the 1990s with some amendments.  Although it has never formally abandoned the agreement has probably outlived its usefulness due to the era of significant levee construction appearing to be over. A register of entitlements was maintained until 1976.  

Principles for managing levees Decision making should involve the beneficiaries of the levees but it also needs to align with the following principles (recognising that past practices fall short of current expectations). These principles apply to all flood mitigation activities.  New large scale levee systems must have appropriate ongoing management arrangements As a general rule, the construction of levees and other structures that protect communities should not be established unless they form part of a properly developed and funded management arrangement.  This includes: 

established consistent with the flood planning framework which may include the flood study 

assessed against the impacts to third parties  

consider the regional consequences including the impact to the storage capacity of the floodplain 

beneficiaries continue to pay for ongoing maintenance and management   Works must be designed and maintained to a proper standard for protection The height and location of levees should take into account the need to convey flows and the environmental benefits and costs of the levee. As a general rule rural levees should protect land up to a lower standard than urban levees (typically the one in 20 year probability flood or less), to allow major flood events to overtop levees and to provide temporary flood storage to reduce impacts downstream.  New levees must also be designed and constructed to acceptable engineering standards so that they are able to withstand the impacts of flooding. New levees should be constructed on the beneficiary’s land and decision making should involve the community that is to be protected or impacted.  It is recognised that the ability to retrospectively apply design standards to most existing levees would not be possible as this would likely require levees to be decommissioned and reconstructed.  Beneficiaries should pay Beneficiaries should pay for the service or benefit they receive. Government should not invest in levees intended entirely for private benefit.    The Government contributes funding primarily for activities which produce public benefits. Its role in levee management should be to set standards, accountabilities and foster management arrangements and 

25

facilitate change. This should include establishing processes to determine investment priorities, and a strategic framework that will facilitate appropriate management. The Victorian government should also provide technical guidance, establish levee management policies, clarify roles and responsibilities, amend legislation if required and establish requirements for levee maintenance to be embedded into management practices.    There may be instances in which the Government chooses to contribute to land and water management activities that produce private benefits where the cumulative uptake of these activities provides significant public benefit. There may also be situations in which the Government chooses to contribute to the maintenance of levees to reduce flooding associated with environmental releases.  Funding arrangements for urban levees demonstrate this approach.  Levee management should have regard for impacts on the environment and on others Levees isolate waterways from their floodplains, interfering with the natural cycles of exchange of nutrients and biota. The adverse impacts depend on the circumstances, but can be quite severe. Where possible, any new or modified structural works should avoid impacts that would be detrimental to the health of the river and its floodplain.  The cumulative impact of levees on other parties may also include redirection of floodwaters to other areas and increase of floodwaters downstream. Where possible, these impacts should be managed.  The management of flood mitigation infrastructure, including levees, should consider the impact on third parties.  This ranges from individuals through to large systems and cross‐border implications.   

Options for consideration The management of levees needs to be considered as one element of a range of flood mitigation options. There are a large number of levees of varying standards and conditions across Victoria.  The options outlined below propose to allow individuals to take measures to protect their assets and for communities to identify those levees important to them and take appropriate management commensurate with their flood risk.  Policy framework for levee management The update of the Victoria Flood Management Strategy 1998 commencing in the second half of 2012 should: 

take into account the findings of the Victorian Floods Review and the ENRC Inquiry. 

develop principles to guide decision making (including operation and maintenance costs for the ongoing management of levees). 

identify initiatives to reconsider legacy levees that have significant adverse impacts. 

encourage alternatives to rural levee systems that protect large areas of rural land.  

develop a process that supports levee improvements where appropriate, with robust, sustainable and explicit arrangements for maintenance by the beneficiaries. 

Identify legislative issues to ensure that authorities and agencies improving or maintaining levees in good faith are not liable if the levees fail as a result of the previous neglect or poor standards of workmanship in construction or maintenance. Ensure authorities/agencies have appropriate powers and responsibilities for maintenance or improvement whatever the underlying land ownership 

encourage CMAs and local councils to work together, in the interests of the community, to recognise key levee systems and to put in place strategies to allow them to continue where appropriate, or to be abandoned, (e.g. if in poor condition and located too close to a river).  

encourage greater community awareness of levees, particularly in relation to the fact that most may fail at some point in time. 

 As part of the VFMS community consultation program a preliminary list of public levees could be identified that clearly have positive benefits with ongoing management arrangements put in place.  Actions could 

26

commence to put in place a responsible authority.  Additions to this list may be provided through the regional flood management strategy process in consultation with communities (see below).  After the Victoria Flood Management Strategy has been revised, floodplain management authorities should develop new regional flood management strategies for their catchments. These strategies should include: 

updating the existing database of levees and identifying whether they are located on private or public land 

identification of levees on public land that have a clearly positive benefit to cost ratio and should be managed by an authority 

identification of levees on public land that have limited benefits and should be managed privately 

identification of ad‐hoc levee systems which protect townships   Once the Victoria Flood Management Strategy has been revised, it would be appropriate to review the Levee Design, Construction & Maintenance technical guidelines produced by DSE in 2002 (for use by private and public parties), to include guidance on where ring levees to protect dwellings may be considered appropriate, guidance on maintenance such as topping up of private levees and to take into account new directions from government in light of the VFR and ENRC recommendations.  After the development of new regional flood mitigation strategies, existing ad hoc urban levees could to be brought under a management framework, and a mechanism developed for councils to assume responsibility for ownership and maintenance of these levees. Engagement with the community is needed to ensure community priorities in relation to the levees are understood. A process to ensure all urban levees are maintained by councils to a specified standard should be implemented.  Management of levees on private land As indicated earlier, there are about 3,100 km (78%) of rural levees that were privately constructed by landholders. It would be cost‐prohibitive for these levees to be managed or maintained by any authority and these should continue to be maintained by the landholder. However, there is a need for consistency in allowing individuals to maintain levees to ensure that impacts on others are acceptable. Guidelines such as an expansion of the Levee Design, Construction and Maintenance as mentioned earlier could be specified in the planning provisions as an incorporated document. Further Guidelines may also need to be developed to provide further clarity in implementing the planning provision.   In the short‐term large scale levee construction is unlikely to be widespread. However, there were a number of reports of levee topping up and construction in the North Central CMA region prior and during the Jan/Feb 2011 flood event by landholders. As more valuable crops are grown in future, there is likely to be added pressure to protect those assets.  DSE recommends that individuals should be required to seek approval (this may be in the form of a planning permit) for construction of new levees and upgrade of existing levees on private land so that the potential impacts to third parties, cumulative effects and long term environmental impacts can be assessed. It is accepted that landholders could be allowed to undertake routine maintenance on any existing levees but should not be allowed to increase the height or length of the levee without a permit.   It is important that any approval process be enforced to ensure effectiveness. Currently it is a difficult and lengthy process to remove illegal levees, which can be an impediment for councils to enforce levee management.   Registration of all private levees similar to farm dams could be considered or as a minimum, identification in the Victorian Flood Database.  Construction of levees in urban or metropolitan areas on private land is not supported unless part of a water management scheme due to potential impact to neighbouring properties.  

27

   Levees on public land Some significant levee systems are located on public land. These include the former PWD levees downstream of Cobram, the Lower Goulburn levees, Pental Island levees upstream of Swan Hill and the Tyntynder Flats levee downstream of Swan Hill. These levee systems were constructed with support from government of the day but in addition there have been systems constructed by private landholders on public land such as the levee along the Murray River downstream of Murrabit.  Where levees have been identified through state or regional planning processes as having a low benefit to cost ratio and not of regional benefit:  

beneficiaries should be allowed to maintain the levee themselves at their own expense subject to terms and conditions agreed with the public land manager 

ownership of the levee will remain with government as the levee forms part of the land, and legislation should be changed to ensure no liability issues arise for the public land manager as a result of maintenance (or lack thereof) of the levee 

any removal of a levee or relocation of a levee will be agreed between the public land manager and the beneficiaries of the levee (and ownership and maintenance costs will be borne on the basis of the private/public benefit split)  

levees that are modified should require a permit, which should be fast‐tracked subject to normal planning provisions including heritage, environmental and third party impacts.  

 Where levees have been identified through state or regional planning processes as having a high benefit to cost ratio and of regional benefit: 

it is appropriate that an authority will assume responsibility for maintaining the levees to an agreed standard and funding will be provided by beneficiaries 

damaged levees will be repaired by the authority, after a major flood where a capacity to pay by the beneficiaries is demonstrated.  Where there is no capacity to pay, government will then decide whether to invest in the levee and the level of investment that will be provided 

when the conditions for levee management are agreed, a scheme will be developed to manage these levees. The scheme will include a list of the beneficiaries of the levee, clear ownership and management responsibility of an authority (the levees will be listed as an insurable asset on the authority’s register), clear standards and expectations of the performance of the levee, and provide rationale to rate beneficiaries to cover the cost of the levee. 

all public levees (including urban levees) will be managed under schemes to ensure long term management of the levee is clear, and legislation will be changed to allow the Minister to specify an existing arrangement as a scheme to ensure consistency of levee management across Victoria.  

 Consideration is also needed as to the management of levees on public land where beneficiaries do not expect to pay for the long term management and maintenance. DSE is aware that there is some expectation by those protected by the levees, that government, as construction authority should be responsible for ongoing maintenance. DSE is unaware of any such obligation but in any event, government should have the ability to choose where the funding comes from, which could be from the beneficiaries. Should there be no ongoing maintenance; the status quo will remain with levees losing their standard of protection over time.  Options exist to allow benefitting landholders to maintain the levee themselves with approval of the land manager or to just let the levee disintegrate so that eventually it will not provide any standard of service. Government can then consider whether to repair breaches after a flood event or not touch the levee at all. This could be acceptable to Government if there was a clear understanding by landholders that this is a likely outcome in the absence of a rating system for maintenance.    Management of cross‐border levee impacts 

28

There is also considerable ongoing concern over system operation and flood mitigation infrastructure management that crosses state boundaries (e.g. NSW constructing levees or regulators that may cause additional flooding in Victoria).   In order to address cross‐border flood mitigation infrastructure management issues, a Joint‐Government Agreement could be established. The Agreement would document the location of flood mitigation infrastructure in each state. Any future alterations that may have implications for each state to flood mitigation (be it positive or negative) should be by agreement.   Where appropriate, input into the permit and registration process for construction of new levees and upgrade of existing levees on private and public land should be provided by other jurisdictions to manage cross‐border impacts of levees (and similarly Victoria would provide input into other jurisdictions processes).  Management of levees in emergencies During a flood event, levees are often built or breached. This can occur with or without the authorisation and support of emergency response agencies. Building or breaching levees during a flood can be controversial due to the impact on nearby property. It can also be dangerous if the work has to take place in hazardous conditions.    The following issues were observed during the recent floods or in their aftermath: 

During the recent floods, temporary levees were constructed at a number of locations by communities and agencies – with and without the sanction of managing authorities, i.e. the incident controller, floodplain management authority or council. 

When emergency actions were required, there was confusion among the agencies over who should take responsibility for emergency actions on levees, whether the agencies had statutory powers for such work, and their exposure to claims for liability.  

When the flood had receded some of the temporary levees were not removed. As they were constructed on a variety of ownership tenures but were not constructed to any design standard, there are concerns on their potential for failure during the next flood, the possible impacts on nearby properties and the fact that there is no authority or agency responsible for ownership or maintenance. There are also concerns about who should pay for their removal and who has power to remove the levee or who is responsible for removing the levee.  

In the Lower Loddon floodplain, emergency works were carried out in hazardous conditions. Some rural levees were breached to facilitate drainage of land inundated by floodwaters accumulating behind levees (adjoining sections had also breached naturally). Sections of levees were also temporarily repaired.  

 Some of these matters will be best addressed in the Victorian Floods Review which, among other things, will look at command and control arrangements. In response to the remaining issues the following suggestions are made with respect to managing levees in emergencies:  

It would be beneficial for guidelines to be prepared and incorporated into local and regional emergency management plans on the management of levees in emergencies before, during and after a flood. The guidelines should include: 

o a process of authorising emergency works on levees o accountabilities for erecting and removing temporary works o a requirement for emergency services agencies to seek advice on flood impacts from the 

floodplain management authority before authorising works o a requirement for those responsible for erecting an authorised temporary levee to seek 

advice on its design and construction from an appropriately experienced and qualified professional, unless exempted by the incident controller 

o a requirement for those responsible for erecting a temporary levee to remove it after the flood (when conditions permit)  

o guidance on undertaking works in hazardous conditions. 

29

It would be beneficial to review the eligibility criteria for natural disaster financial assistance provided through cost sharing arrangements between the State and/or Commonwealth (which apply when public infrastructure assets are damaged) to see if funding assistance can be provided for emergency works. 

It would be beneficial for the condition of levees to be progressively incorporated into flood emergency plans to enable Incident Control Centres to understand the likelihood of levee breaches and risks to areas assumed to be protected by the levee system. 

 Management of levee information  The Victoria Flood Database stores flood related data captured and/or developed through a number of flood risk assessment investigations and studies. The database contains information on the location of levees across the state; however this is not a complete set of information. The database is maintained by DSE, and CMAs are responsible for ensuring that the data within their areas of responsibility is maintained and updated with new information as it becomes available. Such information may arise through planning scheme amendments, flood‐related studies, new or revised survey of flood extents and levels, and new flood information becoming available.  As indicated previously, the vast majority of rural levees have been constructed privately in circumstances when planning permits were not required. The effect of some levees in diverting and / or trapping large volumes of flood water has been a controversial issue, not just in Victoria but also in New South Wales and southern Queensland. Unless levees are physically decommissioned they will continue to influence flood behaviour.  Previous efforts after the release of the Victoria Flood Management Strategy 1998 included auditing high priority levees and establishing inventories of flood mitigation works, although significant information gaps remain. In many instances levee ownership or responsibility for maintenance was not determined, and information on the height of levees is scarce.   Continued investment to resolve these gaps would aid emergency management planning and lead to a better understanding of flood behaviour (e.g. when levees could fail and affect communities).  Comprehensive information on levees on private and public land is required, including: 

fill gaps in information on location of all levees in Victoria 

inventory for height, length, condition and responsibility for maintenance and ownership of priority levees 

inventory of flood mitigation works 

information on all urban levees to be included in the Victoria Flood Database.  Further research is required to examine the cumulative impacts of removing flood storage as a result of levee construction.  Rural levee systems constructed along waterways are known to increase flood problems downstream as they isolate the river from its floodplain. Similarly the proliferation of ring levees to protect smaller parcels of land will also increase downstream impacts because a reduction in flood storage reduces the amount of water attenuated in the floodplain. While these effects are well understood qualitatively, the cumulative impacts of allowing levees to proliferate have not been quantified to the degree required to inform policy setting. Decision makers need to know how many ring levees or levee systems can be allowed before downstream impacts become too great.   

30

3.6 Waterway Management

Introduction During the 2010 and 2011 floods in Victoria, community members in several towns (including Creswick, Clunes, Beaufort, and Skipton) were concerned about blocked river and stream channels. These blockages usually consist of native woody vegetation, woody weeds such as willows, reeds (phragmites or cumbungi), ‘snags’ (large pieces of wood), and sediment (gravel and sand).  They held the view that if the channel through the town had been cleared of these blockages their properties and the towns more generally, would not have been flooded.  Similarly, rural landholders outside of towns were concerned about flooding caused by blocked stream channels.    

The history of clearing vegetation and debris from stream channels Up until the mid‐1980s, stream managers in Victoria (predominantly River Improvement Trusts) would clear vegetation and fallen timber from streams across the state (known as desnagging). The intention of this work was to reduce the hydraulic resistance to stream flow, increase flood velocity, and so reduce the height and duration of floods. Much of this work was targeted at reducing the severity of 1 to 5 year nuisance floods.   A consequence of removing the vegetation and snags was that the velocity of flows in the channel increased, and the natural erosion protection of the vegetation was reduced. The result was a great increase in erosion rates from floods of all sizes. Communities and government responded to the increased erosion by planting willows along stream banks to protect the banks from erosion. Willows do reduce erosion rates, but they also invade the bed of streams, reducing flood capacity in small floods.    Modern practices now generally involve retaining natural vegetation in water courses, and replacing willows with more appropriate vegetation.    

Waterway management and planning schemes Planning schemes set out policies and provisions for the use, development and protection of land. Each local government area in Victoria, and some special planning areas, is covered by a planning scheme. 

Every planning scheme in Victoria includes a State Planning Policy Framework, which comprises general principles for land use and development in Victoria. To ensure integrated decision‐making, planning authorities and responsible authorities must take account of the general principles and the specific policies contained in the framework.  

Clause 13.02‐1 of this framework includes four objectives of floodplain management, which are to assist the protection of: 

life, property and community infrastructure from flood hazard 

the natural flood carrying capacity of rivers, streams and floodways 

the flood storage function of floodplains and waterways 

floodplain areas of environmental significance or of importance to river health.  These objectives provide a good test of the appropriateness of waterway management activities.  

Impacts of Vegetation and Debris on Flooding  The role of channels in flood conveyance  The main waterway issue that is being considered by ENRC is the effect of vegetation and other blockages in streams on the severity of flooding.  The severity of flooding is a product of the height of the flood, its flow 

31

velocity, and its duration.  It is important to note that, irrespective of the status of vegetation or blockages in the waterway, the waterway itself has only a modest impact on the severity of major floods, whether or not the channel is blocked by vegetation.  The capacity of a stream to carry flow is called the ‘conveyance’ of the channel.  The conveyance of a stream has less influence on the height and duration of major floods than many people imagine.  This is for two reasons.    

1. The channel only carries a small proportion of major flood flows.  For Victorian lowland streams, channels will typically carry about one eighth of the 100 year flood discharge (12%) (Western, 2011).  So even a doubling in the channel capacity will have only a modest effect on flood levels.   

2. Another important factor is that, during major floods, the hydraulic effect of the channel is often ‘drowned out’ by the larger impact of downstream hydraulic controls, such as bridges and culverts (Western, 2011).  That is, backwater from downstream hydraulic controls drowns‐out the channel, so that the conveyance of the channel no longer determines how the flood passes.  When a channel is ‘drowned out’ it means that the physical condition of the channel (such as whether it is vegetated or not) no longer has any effect on the flood conditions.   

 The conveyance of the channel can have a larger relative effect on the characteristics of smaller floods (say 1 to 5 year events).    It is important to recognise the role in channel maintenance in managing floods.  As discussed later in the submission, channel clearing whether it is vegetation or desilting has a legitimate role in flood mitigation management.  However as this requires ongoing management and in some cases significant costs, it is fundamental that technical work to quantify the benefits is undertaken to support any proposed action.  The effect of vegetation and blockages on flooding  In the early 1990s hydraulic studies investigated the effect of desnagging on flooding. These studies demonstrated that, whilst natural loads of vegetation and timber in streams will have a modest effect on the frequency of small floods (say up to the five year flood), natural loads of wood in streams has little effect on the height or extent of large floods.    More recent hydraulic modelling of the February 2011 floods (Water Technology, 2011) in the township of Creswick indicates that the channel through Creswick only has the capacity to carry about 10% of the discharge of a 100 year flood event, irrespective of blockages or vegetation.  Thus the condition of the stream channel can have only a minor impact on the level and extent of major floods.  The Water Technology study investigated the effect on flooding of clearing the vegetation and blockages from the channel through Creswick.  Their models suggest that clearing all vegetation out of the channel would have reduced the height of the February 2010 flood waters by 10cm to 15 cm.  This decrease in flood level in this area would not have significantly altered the extent of flooding (i.e. the number of houses flooded), but it may have slightly reduced the depth of flooding in the buildings.    The role of the channel in flood conveyance can also be demonstrated by considering the amount of change in the channel that would be required to pass a major flood through a town. The design work for this type of change has been done for the township of Creswick.    The modelling results (Water technology, 2011) show that increasing the conveyance of the channel enough to hold the 100 year flood would involve deepening the channel through the town by 0.5m, and doubling the width of the channel.  Such an artificially wide channel through the town would also involve substantial maintenance costs as it would regularly trap large amounts of sediment.    

32

Figure 6:  Increase in channel dimensions required to convey the 100 year flood through Creswick (Water Technology, 2011).   

Benefits of retaining vegetation and large wood in streams Maintaining natural vegetation in and along streams has an environmental benefit, as well as three benefits for flood management.    1) Ecological benefits.  Research since the 1990s has demonstrated that snags play a critical role in the 

health of Australian streams, particularly for fish.  The 2002 Victorian River Health Strategy stated that:   “Desnagging results in the complete absence of highly valuable habitat, especially in large lowland rivers where snags can be the only stable substrate and instream source of nutrients” (p.100)  

When combined with the hydraulic research that demonstrated the modest flood benefits of removing wood from streams, the result is that removing natural blockages of large wood from rural streams is now rare. The policy position expressed in the River Health Strategy is now that:  

“Large woody debris shall not be removed from rivers unless it is demonstrated to be a serious threat to a high value asset or to human lives. Where this has been demonstrated, the option of realigning the snag will be investigated to retain as many of the ecological benefits as possible” (p.106).   

 Where blockage by large wood is considered to be a problem, it is often solved by realigning the wood against the stream bank rather than removing it all together.  In urban streams, the environmental benefits of natural wood in streams may be modest, and may be outweighed by the reduction in potential flood damages.  2) Reduced erosion during floods.  Even though channels that are cleared of vegetation can remove flood 

waters more quickly, the higher flow velocities also increase the amount of erosion in channels. Eroded material accumulates downstream. In some historical floods in Victoria, the erosion caused by floods has caused dramatic loss of private land, and public infrastructure.  Repairs to damage caused by flood erosion and deposition has amounted to over $70 million in the past 25 years (not including the much higher cost in direct repairs to bridges and other infrastructure).  Following the 2010/11 floods, erosion damage at five paired river sites has been studied (Alluvium, 2011).  Erosion was compared between adjacent reaches of stream where one reach had been revegetated over 10 to 20 years, and the other reach was left bare, but both reaches experienced the same sized flood.  The results were clear.  Erosion 

33

rates were reduced by between 80% and 95% in the revegetated reaches because the vegetation protected the banks, and slowed the flood velocity (Alluvium, 2011).  Large scale clearing of stream channels for flood mitigation could again increase erosion.   

 

Figure 7. Paired site assessment for Black Range Creek, north east Victoria (the site with bare banks (left) experienced widespread erosion in the 2010 floods, while the nearby revegetated site (right) incurred only minor channel change in the same flood event.   

 3) Reduced downstream flood peaks.  Floods travel down a stream system as a wave. Recent research has 

shown that vegetation and debris in smaller upstream channels can slow this wave down. Where the wave is slowed in several small tributaries, the effect accumulates downstream, eventually substantially reducing the height of the flood peak downstream, and increasing the duration of the flood. This effect can be significant for downstream towns, reducing the extent and depth of flooding, and reducing flood damages to the community.  The hydraulic effect of vegetation is described in a comprehensive review provided by Professor Andrew Western (2011).   

 4) Reduced debris transport.  Removing all blockages and vegetation from streams also means that wood 

and debris is not trapped as it moves down the channel in the flood. Debris such as logs, can then accumulate at bridges and culverts. Blocking bridge openings makes flooding worse, and can cause erosion around the bridge.  However the extent to which this is likely to be an appropriate flood mitigation measure need to be carefully researched in each instance. 

Appropriate management of vegetation and blockages in urban streams For urban communities the safety and welfare of the community will be the priority for managing streams through towns. This requires a rational approach. There will be some areas where stream clearing is warranted to reduce the effects of flooding on the community, as a flood mitigation measure.   Earlier in the submission we referred to the selection of appropriate flood mitigation measures, suggesting that they will be more effective if they are tied into a strategic planning framework, described in detail in Appendix B. Figure B3 in the Appendix shows how a flood risk assessment can be utilised to understand flood behaviour, and how a floodplain management study and a floodplain management plan can be used to assess a range of flood mitigation options (including stream modifications, which would include improving conveyance by removing vegetation or modifying the profile of a stream), and an affordable and optimal selection of flood mitigation options selected, in consultation with the local community. This approach would provide a rational basis for decision making, recognising that: 

any benefits of stream modifications could be outweighed by other hydraulic controls (such as bridge openings) 

communities need to understand the extent to which clearing the channel will provide more protection from floods 

there may be downstream impacts, such as increased erosion 

34

an open channel will allow more debris to move through the channel, potentially jamming up on bridges downstream  

the aesthetics of urban streams are important to the community and bare drains will not be attractive; and 

some urban streams retain significant environmental values, e.g. they can be habitat for rare and threatened species, highly valued by local communities.   

 In some instances works may be required shortly after a flood to remove debris build up, excessive sedimentation or dense vegetation. This work should be carried out in consultation with the CMA. 

Management of vegetation and blockages in rural streams Widespread clearing of native vegetation and woody debris from rural streams is seldom justified by any flood mitigation benefits. In fact, as described above, there are several flood‐related benefits in encouraging dense, native vegetation in and around streams. Any local benefits of increasing flow conveyance at one location will ultimately cause an adverse effect somewhere else downstream.  There is, however, one notable exception and that is where willows or other weed trees are to be replaced by a more appropriate form of vegetation. Willows often block streams and reduce the capacity of channels to carry flood waters. This is more often the case in small streams where the willows invade the channel bed. CMAs are routinely removing willows in these situations and opening up the channel. However, where willows are cleared, they need to immediately be replaced with dense native vegetation. In the 2010 floods in NE Victoria, there are examples where there was considerable erosion of channels where willows had recently been cleared. However this was not the case in all sites.  

Removal of blockages during emergencies There are two specific situations where blockages should be removed from rural stream channels shortly after a flood. These situations are described in DSE’s ‘Technical Guidelines for Waterway Management’ (2007).  These are the removal of: 

1. Bridge blockages and threats to infrastructure.  There are clearly situations where wood and vegetation does represent a risk to infrastructure and needs to be removed or managed. This is the case around bridges where wood can pile up on the bridge and block flood flows, and potentially divert the flood around the bridge, leading to outflanking of the bridge. The community will often raise concerns about these situations with CMAs, as will Councils. There is no impediment to managing wood and other blockages in these situations, and CMAs will provide works on waterways permits to allow this to occur.   

2. Dangerous trees.  Some trees and snags can be a danger to the community. An example is large snags in waterways or lakes that are used for rowing or power‐boating.   

 Shortly after a flood, CMAs inspect affected waterways, carry out condition assessments and prioritise works. Municipal councils will undertake similar assessments for urban communities. It is imperative that municipal councils and CMAs talk to each other so that emergency actions are coordinated. However it is acknowledged that this sometimes is difficult to achieve.  Where private landholders want to remove blockages from streams for flood mitigation, they can do so after applying for the appropriate permits. In particular, the local CMA will inspect the site as part of issuing a works on waterways permit, and provide advice to landholders about how the works should be done, and the effectiveness of the proposed works in reducing flood risk. Again, the emphasis should be on ensuring that landholders do not assume that their flood risk will be eliminated by carrying out such stream clearing works.    

35

Waterway management policies When completed, the Victorian Strategy for Healthy Rivers Estuaries & Wetlands, and its regional counterparts, will provide a suitable framework for managing waterways. They provide scope for local government to negotiate positive river health outcomes for both urban and rural communities through water management plans. Provision has been made for extreme events such as flooding.  Likewise the update to the Victoria Flood Management Strategy and regional floodplain management strategies are appropriate for establishing the inter‐relationships between local and regional bodies, in relation to flood risk planning and emergency management. The strategies need to ensure appropriate consideration is given to channel vegetation and blockages in flood studies and floodplain management plans. The State and regional strategies should also provide for emergency management activities such as removing blockages that are considered to place the community at risk and for specifying audit requirements.  

OWNERSHIP and RESPONSIBILITY

Ownership and maintenance obligations for stream bed and banks The bed and banks and varying width of the adjoining river frontage of many major rivers and streams in Victoria are reserved Crown land.  In addition, where a Victorian stream forms a boundary between two parcels of land, the bed and banks of that stream are Crown land. Where, however, a stream runs entirely through a parcel of private land, then the bed and banks of the stream are private land. The result is that the bed and banks of many small streams are privately owned, whereas larger streams tend to be publically owned.  Where a stream flows through a town, the bed and banks of the streams are almost always public land. Therefore, although there are complexities where streams have moved around on their floodplain, or there is an appointed land manager of the adjoining reserved Crown land, government authorities almost always have direct powers to do works on larger streams and urban streams.    Stream clearing works on streams through private land In situations where the bed and banks of streams are privately owned, private individuals are responsible for flood conveyance in those streams. However, most streams are designated waterways (under the Water Act), which means that, if a private individual wanted to clear vegetation or debris out of a stream, they would require various permits to do so, including a works‐on‐waterways permit (issued by the local CMA), and permits from DSE and local councils around protection of native plants and animals.    Agencies responsible for clearing and maintenance of waterways  Responsibility for managing clearing and maintenance of stream channels for flood mitigation in Victoria is shared between local government authorities, CMAs, and Melbourne Water.  Local government authorities are accountable for street and property drainage issues under the Local Government Act 1989 (Vic). They therefore can be involved in modifying waterways that pass through towns. Examples include Bendigo, Castlemaine and Ballarat, where waterways have been heavily modified to facilitate urban drainage. However, local government authorities are not obliged to do so everywhere.  Under Part 10 of the Water Act 1989 (Vic), CMAs have waterway, regional drainage and floodplain functions that are relevant to flooding. Relevant flood mitigation functions of CMAs are set out in the Water Act 1989 and include that: 

in designated waterways they can ‘develop and implement effectively schemes for the use, protection and enhancement of land and waterways’ (Section 189(1)(b)) 

they are empowered to ‘provide, operate and protect drainage systems, including the drainage of water into all designated waterways and all designated land’ (Section 199(1)(a) 

36

under their floodplain management function they can ‘develop and implement plans and take any action necessary to minimise flooding and flood damage’ (Section 202(1)(e)). 

 Importantly, the Water Act 1989 (Vic) section 124(5) also states that: 

 ‘an Authority is not obliged to perform any function conferred by the Act, unless this Act expressly provides otherwise.’ 

 This means that while a CMA is empowered to carry out these functions, it is not obliged to do so. Without a consistent rating base, a CMA is reliant on annual State government grants, which means that their functions depend on funding and annual priorities.  Melbourne Water carry out these functions because they have a consistent funding base through the ‘waterways and drainage charge’.    

Responsibility for managing urban channels for flooding Outside Melbourne there is a need to make demarcation between local government and CMAs more clear and transparent. A possible solution could be to use the flood risk planning process described in Figure B3 in Appendix B. Responsibilities for waterway management could be locked in through the development of a floodplain management plan if channel modifications are part of a suite of flood mitigation options. In the past, some Floodplain Management Plans have been ratified through a Water Management Scheme under Section 213 of the Water Act.  This solution is not appropriate where there are no plans to undertake a flood risk planning process. It is suggested that roles and responsibilities could be defined through improved legislation and/or through government endorsed policy. Such a policy could be contained in the update to the Victoria Flood Management Strategy.  It is suggested that, outside Melbourne, local councils should be responsible for the maintenance of urban stream channels for flood protection because: 

local councils are already responsible for maintenance of other components of flood mitigation infrastructure in towns, particularly urban levees and flood warning systems 

the local community are the sole beneficiaries of the works (in fact flooding of a downstream town may be made worse by measures to protect a specific town) 

channels need to be managed as a component of an overall flood plan for the town, and this plan is the responsibility of the Council  

local councils already manage stormwater and drainage systems that benefit urban communities, but consequently increase the frequency, severity and adverse environmental impact of flooding locally.   

 For other areas CMAs should be responsible for maintaining waterways, subject to priorities based on funding allocations.  In some cases the local government authority and catchment management authority have a Memorandum of Understanding describing responsibilities around channels through towns. A good example is that between the City of Wangaratta and the North East Catchment Management Authority which describes the management of One Mile Creek through Wangaratta.    Melbourne Water is also a special case.  Because Melbourne Water raise a rate from the community of Melbourne (the waterways and drainage charge), they take on the role of approving stormwater works, but also doing and maintaining many of those works.  The key point is that they do these works on behalf of the beneficiaries who pay a rate.    

37

Other permits required for channel management works If councils, or any agency, want to clear a channel or do any works on a channel, they require some permits to do so. Under the Water Act 1989, they are required to apply to the relevant CMA for a Works on Waterways Permit. In issuing this permit the catchment management authority considers the environmental values of the channel, as well as any up or downstream impacts of the works. For example, pools in the channel might provide habitat for an endangered fish, or provide passage for a fish into the upstream reaches. Similarly, increasing flood peaks from the town could have impacts on other communities downstream, or impacts on erosion rates. During the recent floods there were complaints that local councils had not been able to clear channels of weeds and blockages because of delays in granting such permits.  Permits may also be required from the Department of Sustainability and Environment under the Fauna and Flora Guarantee Act 1988 (Vic), and as part of the Native Vegetation Framework. There is also the potential for a permit to be required from the Commonwealth under the Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 (Cth) if endangered species are involved.    Streamlined permits for clearing Where local communities make a well informed decision that channel conveyance represents a threat to community safety, then a streamlined system to obtain environmental permits would be helpful.      Four permits may be required to clear vegetation from waterways where the bed and banks are public land:  

a works on waterways permit (from CMAs) 

a native vegetation permit (from DSE) 

a permit under the Fauna and Flora Guarantee Act 

in some instances a permit under the Commonwealth Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999.  

 There is a need for guidelines to enable exemptions to be provided where appropriate, and to otherwise streamline the process after significant flooding has occurred. There is also a need to simplify the requirement for permits when routine waterway maintenance is carried out.   A model for this could be provided by the exemption process now in place for DSE permits for native vegetation clearing on roadsides following the Bushfire Royal Commission, or though other instruments such as a memorandum of Understanding. Elements involve: 

A plan for the site that has a clear assessment of risk and documents what is required 

Community support for the decision.    Roles during and after flood emergencies Arrangements for the management of urban waterways during or shortly after a flood emergency require the catchment management authority, local government, and asset owners (such as VicRoads), working together to protect communities from danger in case there is further flooding. These organisations will collaborate to clear debris from streams, and immediately make the town safe. Roles and responsibilities during the emergency will be flexible, depending on capacity and opportunity, and all parties will initially act under the direction of the emergency response controller during the flood response phase, and its transition into flood recovery.   For example, the channel through Creswick was cleared by the Hepburn Shire Council soon after the January 2011 floods, using funding provided to the North Central CMA from the State Government.  Immediately after the flood, all of these organisations began to identify damage to infrastructure and assets in need of repair under Victoria’s Natural Disaster Financial Assistance program.    

38

Incorporating Local Knowledge in Waterway Management Following the recent floods there have been numerous calls, to clear streams of vegetation and blockages.  CMAs routinely receive these requests. CMAs often find this information very valuable because local people are constantly living and working along streams, and provide extremely useful information on local issues.  Examples are where a reach of stream is choked by willows, or where a large tree has fallen across a stream.    In such instances CMAs take into consideration whether: 

the threat is considered to be real 

public assets or larger communities will be protected (as opposed to private individuals) 

the activity falls within the priorities of the CMA’s funding 

solving a local problem (such as a blockage) will create more problems to downstream communities.    Local knowledge often provides valuable historical evidence of flood behaviour. Following the 2010/11 floods, affected CMAs carried out formal public meetings to gather local information about the floods, which included information on channel condition. However, it is difficult to estimate the hydraulic effect of vegetation in streams on flood height and duration from a purely visual inspection. This is not surprising given that it often takes a detailed, and laborious, hydraulic study to identify the factors that influence local flood levels.    The Loddon River provides an example of the tension over channel clearing.  During the drought, the channel of the Loddon River dried out and many thousands of river red gum seedlings germinated in the bed of the channel, and began to grow, and choke the channel. Over 80 kilometres of the channel was affected.    Landholders along the river complained to the North Central CMA that these blockages would cause flooding, and could cause the river channel to jump into a new course (known as ‘breakaways’).  The CMA would not remove the blockages at the time because the effect on flooding was assessed to be modest. While the debate was still continuing, the 2010 and 2011 floods occurred.    Flood risk assessments The best way for local knowledge of channel blockages to be incorporated into planning is through the flood risk planning process. This is part of the floodplain management planning framework described in Appendix B and is illustrated in Figure B3.  The development of flood risk assessments and floodplain management studies allows for community input into validating computer models, providing crucial anecdotal information on flood behaviour, and helping to prioritise options to mitigate flood impacts. Stream channel capacity (flood conveyance) is always a component of flood risk assessments and the calibration of the models takes into account the stream conditions during floods. Once a model is calibrated options for removing potential blockages can be evaluated.   The community has opportunities to consider channel clearing and maintenance at a number of stages of the process through questionnaires, community meetings and site visits. Community input will be sought at the beginning of a flood risk assessment (calls for information), when computer models are calibrated (community meeting to check performance and site inspections), identification of options (community meetings to sound out realistic options and provide feedback when they are evaluated)   The process of developing a flood plan educates land‐holders and government officers alike in the critical factors that control floods in a particular location.    Waterway action plans In addition, catchment management authorities prepare Waterway Action Plans that describe the detailed plan for managing specific stream reaches. The community is heavily involved in developing these plans, with the clearing of streams considered and discussed with communities. 

39

 

Key Issues

Weeds, other vegetation, and blockages in urban streams need to be managed to ensure that they do not exacerbate flood risks.  The major risk, in terms of flood levels, is debris blocking bridges and culverts and raising upstream flood levels.   

Vegetation along streams has an influence on flood levels and flood duration.  At a given site, the effect of the vegetation is to raise local water levels. However, over the scale of a whole catchment, vegetation will have exactly the opposite effect, storing flood water upstream, and reducing flood levels downstream.  Vegetation management needs to be considered at this catchment scale.   

Key issues for urban streams 

Vegetation, weeds, and blockages (such as gravel and willow limbs) can reduce the capacity of urban streams to pass flood waters.   

Hydraulic analysis of the recent Victorian floods, as well as numerous earlier studies, demonstrates that the hydraulic capacity of channels through towns is generally a minor control on the height or extent of major floods.   

Local communities tend to overestimate the influence that channel conveyance has on the severity of flooding.   

Over the last decade of the drought, and because there have been no major floods in northern and western Victoria for many decades, the hydraulic capacity of streams that run through many rural towns has not been maintained.     

There is uncertainty about whether CMAs or local governments are responsible for maintaining flood conveyance in urban streams.  More specifically, it is unclear who should pay for, carry‐out, and maintain engineering works to keep streams clear of weeds and blockages.   

Maintenance of the stream channel in towns is often seen to be a separate issue from other elements of flood planning.    

Key issues for rural streams 

Over the last century, vegetation and wood has been cleared out of streams to reduce local flooding (desnagging and channelization).  This practice has reduced river health, and decreased populations of fish.   

For the last twenty years, communities, with the support of government, and with evidence from science, have been revegetating streams, and even returning natural wood to streams.   

For rural areas native vegetation and large wood within the stream channel is critical to the health of Victorian streams.  In addition, such vegetation provides benefits to the community during floods.  These benefits include:   

o reduced bed and bank erosion,  

o reduced water pollution and sedimentation 

o reduced flood heights in downstream towns, reducing infrastructure and property damage to communities; and 

o reduced movement of wood and debris down streams, reducing the build up of this material against bridges. 

Large‐scale removal of vegetation and blockages from rural streams is seldom justified in terms of flood benefits. However, there may be some situations in which such actions are warranted, such as where willows or other weed trees significantly block streams.   

40

Other agencies have interests in works done in waterways, and several permits are required. There is a need to develop guidelines for streamlining the permitting process for waterways.  

Arrangements for the management of urban waterways during or shortly after a flood emergency require the catchment management authority, local government, and asset owners (such as VicRoads), working together to protect communities from danger in case there is further flooding. 

Options for consideration

Clear policies are required for managing waterways for flood mitigation purposes.  The Victorian Flood Strategy should identify appropriate policy for management of vegetation and debris in urban and rural streams.  In particular, the strategy should identify specific reaches of rivers and streams where management is required or define criteria which would identify these reaches in regional flood strategies.   

Policy for the general management of waterways in Victoria is included in the Victorian Strategy for Healthy Rivers, Estuaries and Wetlands, and in Regional Strategies for Healthy Rivers, Estuaries and Wetlands produced by each of the CMAs.  Policy in these strategies around blockages in waterways, and vegetation in and around streams, needs to be consistent with policy in the Victorian Flood Strategy.   

The State and regional strategies should also be clear about policy for emergency management activities in floods, such as removing blockages that are considered to place the community at risk, and for specifying audit requirements around such work.  

For urban areas, assessing the impacts of removing blockages in stream channels (including vegetation) is best completed as part of the broader flood risk management planning process. This will enable the benefits and disbenefits to be assessed, in consultation with the community, against a number of options to reduce flood impacts.  

Consistent with the basic flood management principles articulated throughout this document, works in waterways for flood management might be funded by all levels of government, but the continuing management of waterways through towns is the responsibility of local government, who represent the local beneficiaries.    

Works in waterways require a range of permits from CMAs, DSE, and other agencies.  In order to streamline this process (for both urban and rural streams) we recommend exploring an exemption process now in place for DSE permits for native vegetation clearing on roadsides, developed following the 2009 bushfires.   

Other agencies have interests in works done in waterways, and several permits are required. There is a need to develop guidelines for streamlining the permitting process for waterways.  

Arrangements for the management of urban waterways during or shortly after a flood emergency require the catchment management authority, local government, and asset owners (such as VicRoads), working together to protect communities from danger in case there is further flooding. 

Local governments and CMAs should educate their local communities about the real magnitude of flood protection provided by clearing debris and vegetation from streams, and stream banks.  This will ensure that communities do not place undue emphasis on this aspect of flood management, and so neglect other aspects that could provide better protection, such as land‐use planning.   

Local knowledge must be incorporated into management of waterways, particularly through towns.  The best time to capture that local knowledge is in the ‘Flood risk assessments ‘, which form part of the local flood risk studies and floodplain management plans.  

 REFERENCES for the Waterways Section 

41

 Water Technology (2011) Creswick Flood Mitigation and urban drainage report, Draft Study Report prepared for North Central CMA and Hepburn Shire Council, November 2011.    

Alluvium Consulting. (2011) An assessment of the impact of riparian revegetation on stream erosion during floods in Victoria; Report to Department of Sustainability and Environment, Victoria, November 2011.   Western A.W. (2011) Riparian Vegetation and Flooding: Counteracting Effects; A report to the Department of Sustainability and Environment, Victoria, from the Department of Infrastructure Engineering, The University of Melbourne, November 2011.   

42

 

3.7 Emerging technology for flood monitoring and mitigation

Summary

1. New technologies and innovations will usually improve the efficiency and effectiveness of flood mitigation and flood monitoring. This should be tested for appropriateness, based on a needs and user acceptance analysis, affordability and consideration of alternatives. A government initiative called FloodZoom is an example of a new innovation.  

2. Dams can provide limited flood mitigation benefits. However, as a matter of principle, any proposal to significantly increase flood mitigation beyond what is currently provided as a secondary benefit cannot compromise the reliability of existing water entitlements. 

3. Impediments to best practice include: 

the need for training in new technologies 

initial high development costs 

increased ongoing costs 

concerns at accuracies of new technologies   New technologies and innovations are being developed all the time.  For example: 

Simple manual observation techniques used to measure stream flow have been replaced with automatic devices such as float‐well or pressure sensing equipment and coupled with telemetry, allowing real‐time access to data. Systems that relied on shared power grids that can fail during a flood, have been replaced by dedicated landline or microwave links, and/or by building in the provision of redundancy by duplicating critical parts of the data communication systems.  

Ultrasonic techniques for streamflow measurement and radar‐based systems for rainfall measurement are becoming increasingly more common (Australian Emergency Management Manual 21: Flood Warning, Commonwealth of Australia 2009). These increase the speed, convenience and/or accuracy of measurements.  

Flood mapping that relied on comparing flood levels produced via relatively simple computer modelling against hard copy maps depicting ground levels as contours has given way to more detailed flood risk assessments. Modern methods involve more complex computer modelling, a range of floods and high resolution computer models of the ground surface (digital elevation models) produced using airborne laser scanning techniques such as LiDAR. This allows greater flexibility in analysing the data, as well as depicting how velocities and depths of flooding vary spatially and temporally across the floodplain. 

Satellite based global positioning systems have greatly improved the speed and efficiency of survey. Satellite imagery has become more sophisticated and more prevalent for monitoring floods. 

During the January 2011 floods, aerial infrared line scanning technology (developed for fire monitoring) was successfully adapted to monitor the January 2011 floods. 

Social media‐based interfaces provide much greater flexibility in promoting flood awareness material and for flood monitoring.  Facebook, twitter and other web‐based applications have transformed the rapidity in which observations about flood behaviour or advice about what to do can be made and how specific community groups can be targeted. Such methods seem to be an enhancement of the more traditional systems of phone, fax and emails rather than a replacement. Web‐based interfaces also provide more creative avenues for raising public awareness, including educational material for schools. 

Traditional forms of levees or sandbags have expanded to include new approaches such as portable levees or lightweight bags filled with water absorbent crystals. For example Nathalia has recently purchased portable barriers to be installed across a section of highway between two earthen levees as part of its emergency management arrangements. 

43

 Effective flood monitoring and mitigation requires many elements and a single technology is unlikely to solve all of the flood risk problems. There will continue to be opportunities to utilise new technology in flood monitoring, through the regional monitoring partnerships, and as flood warning systems are repaired and upgraded. Likewise through the flood risk management planning, there will continue to be opportunities to utilise emerging technology to improve the assessment and treatment of flood risk.   Managing floods is a long‐term integrated planning process. New technologies and innovations will usually improve the situation, and should be based on a test of appropriateness that includes:    

a needs and user acceptance analysis (including the capacity to be utilised and integrated with what is being used now)  

an appraisal of the affordability and the  benefits and costs  

consideration of alternatives.   The Minster for Water announced the FloodZoom Initiative on 2 May 2011. The FloodZoom initiative allocated $12.078 million over the four years 2011‐12 to 2015‐16.   Floodzoom initiative will improve flood information availability and management to enhance the capability of Victoria’s flood warning system and flood response by:  

∙  Additional and upgraded flood monitoring gauges to work towards closing gaps in the flood monitoring system;  

∙  Extending flood mapping coverage to a number of communities enhancing the knowledge of flood impacts with robust information on how floods behave (depth, extents, speed); and 

∙  Building an IT flood intelligence platform to integrate and display improved flood data and information enabling effective agency co‐operation in response, and local flood community messages.  

 The Victorian Floods Review made findings related to flood warning service delivery, including: 

∙  Flood information was fragmented and available in a number of different formats; ∙  Gaps in the coverage of flood monitoring gauge network;  ∙  Limited flood information available to communities; and ∙  Sharing flood knowledge was difficult without a common platform. 

 Predictions of likely river heights are of little use by themselves. To unlock their meaning to response agencies and the community, the effects of flooding at the predicted river heights must be able to be estimated. This requires flood risk information to be compiled, either from historical records or from flood modelling. Information needs to be collected on the effects of flooding at different heights so that the level at which water encroaches on particular areas (for example, farmlands, residential properties and business premises) can be identified. A comprehensive understanding of the likely impacts at predicted flood heights is vital to formulating effective warning messages targeted at the flood‐prone community. This understanding of flood impacts is flood intelligence.   A flood intelligence platform (FloodZoom) provides a single repository for the collation and assessment of flood data and information. FloodZoom will also help to interpret height predictions operationally. Mapping outputs for the flood intelligence platform can show the locations of creeks, streets, utilities, property boundaries, contours and flood lines and to overlay census information, cadastral data sets that illustrate property type and land use, utility and lifeline networks and critical components (such as power and water substations).  FloodZoom can be used in various components of the total flood warning system, providing real benefits to agencies and subsequently to at‐risk communities. Considerable developmental work is needed, however, to build the data sets and information displays required during a flood management operation. This work includes geocoding elements at risk, digitising operational management features such as evacuation routes 

44

and management sectors and building a library of flood surfaces. These are typically outputs of the planning process and must be prepared in non‐operational periods. Ideally, FloodZoom will be integrated with an agency’s operations management system(s) through being connected to property databases, telemetered rainfall and river‐height data, river height predictions and other decision support tools.  FloodZoom is expected to be operational within 18‐24 months.    

45

Appendix A –Victoria’s 2010-11 floods  The two maps below show cumulative rainfall distributions for 1 September 2010 to 30 November 2010, and 1 December 2010 to 28 February 2011.  The distribution of rainfall and its impact for each month between September 2010 and March 2011 is outlined below. 

46

Appendix A – Victoria’s 2010‐11 floods 

September 2010 floods The flood events of September 2010 were initiated by widespread heavy rainfalls of 50‐75 mm with localised falls of up to 250 mm across the north‐east and alpine areas of the state, and up to 100 mm in western Victoria were recorded during 4‐5 September, resulting in flooding throughout most of the State. Overall, 17 municipalities, 26 localities and 1,170 properties were affected.  October 2010 flood During 30‐31 October 2010 widespread heavy rainfalls were recorded, with up to 150 mm in the north‐east of the state.  This resulted in minor to moderate flooding across rural areas and short term road closures in the north east of the state.  The Rapid Impact Assessment data indicated that only five properties at one locality (Healesville) were affected in the October event.  November 2010 floods On 26 November 2010 intense thunderstorm cells originating in the north‐west swept across the state causing flash flooding.  This weather pattern persisted through till 29 November 2010 with many locations receiving rainfall in excess of 100 mm.  The heaviest rainfalls occurred in the north‐west and central areas of the state.  The Rapid Impact Assessment data indicated that six municipalities, 10 localities and 29 properties were affected.  December 2010 floods Severe weather began on 7 December 2010 with heavy rain and thunderstorms continuing through to 9 December 2010.  The north‐east of the state was worst affected with falls in excess of 150 mm.  Data provided by the Rapid Impact Assessment team and coordinated by the Office of the Emergency Services Commissioner, indicated that 16 municipalities, 21 localities and more than 150 properties were affected.  January 2011 floods Low‐pressure systems associated with extraordinary tropical moisture led to Victoria recording its wettest January ever by the halfway point of January 2011.  Heavy rainfall and flash flooding persisted between 9 and 15 January with rainfall totals of 100‐300 mm across two‐thirds of the state. Consequent major and moderate flooding spanned north, west and central Victoria.    Record daily rainfall totals initially caused flash flooding across western and central parts of the state, with the cumulative effects of unprecedented multi‐day rainfall totals leading to major flooding in the Avoca, Loddon, Wimmera, and Campaspe River systems.  Most river gauges in these catchments recorded river heights in excess of previous records, as indicated in the figure below.   The Rapid Impact Assessment data indicated 27 municipalities, 96 localities, and 3,355 properties (of which 3,050 were residential) and 7,625 people were affected.  There was also one fatality reported at Kialla West.  February 2011 floods Further severe weather occurred between 4 and 6 February 2011.  This compounded the impact of the January 2011 floods in a number of towns in country Victoria.  However, the greatest damages were caused by thunderstorm events leading to flash flooding in and around Mildura and suburban Melbourne.  A record 190 mm of rain fell in Melbourne’s south‐eastern suburbs on 4 and 5 February2011.  While Mildura received more than 100 mm of rain in two hours on 4 February 2011 and close to its average annual total of 220mm over two days.  Overall 10 municipalities, 43 localities and more than 1,000 properties were affected in these events.  March 2011 floods A complex low pressure system across Bass Strait produced thunderstorms and heavy rain over Gippsland on 22 and 23 March 2011.  Wilsons Promontory was the worst hit area with 370 mm rainfall in less than 24 hours.  Localities impacted the most were Fish Creek, Foster, Moe, Tidal River, and Toora.  While parts of central Gippsland received up to 140 mm rain.

47

Appendix A – Victoria’s 2010‐11 floods 

 The following map shows towns and localities affected.  

48

49

Appendix B – Floodplain Management Framework  Emergency management framework Flood management is a specific application of Victoria’s generic emergency management framework which is outlined in the Emergency Management Manual Victoria. This is not a static document but is updated at least annually, taking into consideration the outcomes of recent emergencies and a need for continuous improvement. The Manual assigns responsibilities and provides guidance for the management of the response to and recovery from emergencies at state, regional and local levels. The lead agencies develop detailed operational plans for each type of emergency.   Flood prevention/planning  Prevention is defined in the Emergency Management Manual Victoria as the elimination or reduction of the incidence or severity of emergencies and the mitigation of their effects. In a flood management context this subset of flood management is called flood planning, and has two primary types: 

o internal planning by individual agencies to discharge their roles in flood management; and o multi‐agency planning to create a joint approach to an element of flood management. 

 It is the multi‐agency flood planning and governance/committee structure that is a specific aspect of the emergency management arrangements. In the case of fire, Victoria has a dedicated multi‐agency planning framework with specific committees and plans at state, regional and local levels, known as Integrated Fire Management Planning. There is no multi‐agency, multi‐level flood planning framework in Victoria, although VICSES has commenced the development of a model, for consideration by State Flood Policy Committee.   Flood mitigation is a crucial part of flood prevention and is regarded as actions to reduce the impacts of flooding on the community and its assets, with a strong emphasis on actions taken prior to the onset of a flood. This distinguishes it from flood response and flood recovery, which take place during and after flooding. Flood mitigation is a form of risk reduction, in that the amount of damage to people and assets caused by floods of particular magnitudes can be reduced by carefully evaluated investments in infrastructure and other strategies, based on flood knowledge, and implemented prior to any flood occurring. The establishment of flood detection and warning systems is an element of flood mitigation; their use immediately prior to and during floods is part of response.  Mitigation also includes community preparedness activities, such as awareness and education programs geared to promoting appropriate responses to flood risk, flood warnings and flood events by at‐risk groups.  Flood response Response is defined in the Emergency Management Manual Victoria as the combating of emergencies and the provision of rescue and immediate relief services.  The Victoria State Emergency Service (VICSES) is the control agency for flood response although it does not have specific expertise in floodplain management. Agencies with that specialist knowledge, DSE, Melbourne Water and the CMAs therefore assist VICSES during the flood event, as support agencies. Other operations response agencies such as CFA and MFB also assist VICSES with flood response activities. Although councils generally do not have expertise in floodplain management, they are heavily involved in the operational aspects during floods, supporting both response agencies and the community.   

Appendix B – Floodplain Management Framework 

50

Flood recovery Recovery is defined in the Emergency Management Manual Victoria as the assisting of people and communities affected by emergencies to achieve a proper and effective level of functioning.  The Department of Human Services is the coordination agency for emergency recovery, including flood, supporting councils, welfare agencies and NGOs as front‐line recovery agencies. One of the key principles is the devolution of flood recovery management as much as possible to the local level, supplemented and complemented by State and Regional recovery strategies. Increasingly, flood recovery of all sectors, including community, transport and other infrastructure, economy and environment are being brought under a coordinated governance structure. For widespread or other major floods, this coordination occurs at the State level as well as the regional and municipal levels.  Recovery is an activity that is not highly differentiated between emergency types, but applies practices adaptable to the needs and circumstances presented by the situation. One of the key principles in such plans is devolving flood recovery as much as possible to the local level, supplemented and complemented by State and Regional recovery strategies. Generic recovery plans exist at state, regional or municipal levels, and therefore there is generally no need for detailed, flood‐specific recovery planning.   Roles and Responsibilities Roles and responsibilities for the nine agencies and authorities involved in flood planning, response and recovery are listed in Part 7 of the Emergency Management Manual Victoria. In relation to the Inquiry it is pertinent to focus on DSE, the CMAs, Melbourne Water and local government, as they are the primary mitigation agencies. They are listed in Table B1.  In times of flood DSE works with the CMAs and Melbourne Water to provide information on flood behaviour to VICSES, as well as and to collect flood data, in order to improve flood knowledge for the future and to monitor the flood event. DSE and Melbourne Water also ensure that stream gauges remain functional.    DSE also has a regulatory and response role in ensuring that water authorities address safety issues (e.g. water supply, sewage or dam breach). DSE is the control agency for those events, noting that, for all but the largest emergencies, this role is discharged by the water corporations.  VICSES, as control agency for floods, maintains the State Flood Emergency Plan. This purpose of this plan is to provide strategic guidance for effective emergency management to a flood event in Victoria. It addresses prevention and preparedness, response and recovery phases, and sets the scene for more detailed internal, regional and municipal flood operational plans.   Floodplain Management  

The Minister for Water has primary floodplain management powers under Division 4 of Part 10 of the Water Act, 1989. Under the Minister, the Department of Sustainability and Environment is responsible for coordinating policy, strategy and formal arrangements for flood risk management across Victoria, which extend into the portfolios of numerous other Ministers. 

The Victoria Flood Management Strategy 1998 sets out the objectives and statewide policy framework for floodplain management in Victoria. It supports a risk management process to identify and manage flood impacts. The Strategy identifies roles and responsibilities of key stakeholders across government at Commonwealth state, regional and local levels, and also the role of the community.  In May 2007 the DSE commenced a detailed review and upgrade of the Strategy, which will take into consideration the new issues that have emerged over the past decade, as well as improve the policy framework established in 1998. The revision is to be undertaken by DSE, under the oversight of the State Flood Policy Committee, and in consultation with key stakeholder groups including Melbourne Water, water 

Appendix B – Floodplain Management Framework 

51

corporations, CMAs, VICSES, the Office of the Emergency Services Commissioner, the Bureau of Meteorology, Department of Planning and Community Development and local government.   

The update to the strategy is being delayed to take into consideration the outcomes of the Review of the 2010‐11 Flood Warnings and Response being undertaken by Mr Neil Comrie AO APM, as well as the recommendations of the Environment and Natural Resources Committee.  

 At the State level, the Victoria Flood Management Strategy sets out statewide policy guidelines. It also includes a program of actions to collate the available data on floodplains and implement measures to reduce the flood risk to communities. 

 At the regional level the major planning instruments that address floodplain management are the regional floodplain management strategies (a component of the regional catchment strategies that CMAs are required to prepare3). Regional floodplain management strategies allow for the flood risk to be assessed geographically, and for prioritised programs to be developed, in consultation with municipal councils. They clarify roles, responsibilities and cost sharing arrangements for agencies, authorities and other stakeholders involved in flood management. The regional strategies have been developed and are being implemented by the CMAs and Melbourne Water.   Information from the regional floodplain management strategies is linked to regional emergency response planning (coordinated through Victoria Police) and regional emergency recovery planning (coordinated by Department of Human Services). The linkage is shown in Figure B1.    At the local level the main planning instruments are the municipal planning scheme prepared by the municipal council, the flood risk assessment, floodplain management study or floodplain management plan prepared by Council or CMA4  (described below) and the municipal emergency management plan prepared by Council. The link between these instruments is shown in Figure B2.    Incorporating flood controls into the municipal planning scheme is one of the most effective ways of reducing the flood risk. Thus requires flood mapping, which is usually undertaken through a flood risk assessment. The State Planning Policy Framework in each municipal planning scheme requires flood risk to be considered in the preparation of planning schemes and land use planning decisions to avoid intensifying the impacts of flooding through inappropriately located uses and developments.   Flood risk assessments, floodplain management studies and floodplain management plans are a continuum of investigations and analyses to identify, analyse and treat the flood risk. This is illustrated in Figure B3, which also shows typical elements, outputs and applications.   There is no agreed nomenclature on what elements should be included in a flood risk assessment, floodplain management study or a floodplain management plan, and the number of elements and level of complexity will vary according to local requirements. However, when it comes to considering measures other than flood controls in planning schemes there will be a need for analysis of risk treatment options, and an agreed approach, established with community consultation. Agreed structural and non structural measures form the basis of a floodplain management plan which, subject to funding, will then be implemented.  Funding Funding is a crucial determinant of the rate at which flood risk assessments, floodplain management plans, and works and measures to treat the flood risk are implemented. Traditional grant funding sources have 

3 Melbourne Water has its own version (the Port Phillip and Westernport Regional Flood Management and Drainage Strategy which recognises the different arrangements that exist in Melbourne. For example, Councils manage the local drainage system and Melbourne Water manages the waterways and larger (trunk) drains.  4 Melbourne Water has different arrangements but achieves the same outcomes.  

Appendix B – Floodplain Management Framework 

52

been through Commonwealth‐funded programs such as the current Natural Disaster Resilience Grants 

Scheme (NDRGS), which aims to increase disaster resilience across Australia. Approved projects require agreed costs sharing arrangements, and the CMA or municipal Council will generally be required to meet one third of the cost, or in the case of flood warning system projects, agree to meet the ongoing costs of operating and maintenance in lieu of a contribution to the capital works.    

The limited funding available under the NDRGS constrains the number and scope of flood related projects. Furthermore, unless there is good cooperation between the CMA and the relevant municipal Council, there is a chance of projects being supported that are outside the prioritised projects in the regional floodplain management strategy.   Recently the Government announced funding to repair flood warning networks damaged in the January floods, undertake more riverine flood mapping and develop a system (FloodZoom) to improve flood information and warnings. This provides an opportunity to increase the number of studies and flood warning system upgrades. Assessment of flood studies will be undertaken through the NDRGS process as this provides 

a process for statewide prioritisation. The process of flood warning upgrades will be undertaken in consultation with the CMAs, local government, the Victoria State Emergency Service and the Bureau of Meteorology. .  

Appendix B – Floodplain Management Framework 

53

 Figure B1 – Regional Flood Management Framework  

  

    

REGIONAL EMERGENCY RESPONSE PLAN Responsibilities of 

control agencies and other response agencies in the region 

Coordination arrangements between agencies 

Resources available from agencies 

 Contact details  Coordination of 

support from within and outside the region 

 

REGIONAL FLOODPLAIN MANAGEMENT STRATEGY  Floodplain management component of regional catchment strategy 

Regional vision, objectives, priorities 

Regional flood conditions, risk levels 

Floodplain uses  Inventory of floodplain 

assets  Available flood information  Current floodplain 

management arrangements  

Detailed programs for: − statutory land use 

planning − floodplain management 

studies and plans − emergency response, 

flood warning, community awareness 

− detailed program responsibilities 

− information management 

− asset management 

- best practice, education and training 

Detailed funding and cost sharing arrangements 

Individual project priorities  Performance 

measurement, monitoring and review 

REGIONAL EMERGENCY RECOVERY PLAN 

Responsibilities of recovery agencies in the region 

Coordination arrangements between agencies 

o Resources available from agencies 

o Contact details o Establishment and 

support of community recovery committees 

 

Appendix B – Floodplain Management Framework 

54

Figure B2 – Local Flood Management Framework   

    

FLOOD RISK ASSESSMENT, FLOODPLAIN MANAGEMENT 

STUDY OR FLOODPLAIN MANAGEMENT PLAN

MUNICIPAL COUNCIL  MUNICIPAL COUNCIL 

STATE PLANNING POLICY FRAMEWORK 

Floodplain management policy 

Incorporated documents 

Regional catchment management strategy  

Floodplain management manuals 

FLOOD RESPONSE PLAN 

Flood risk 

Flood maps (range of floods) 

Existing flood mitigation measures 

Flood warning and dissemination 

Evacuation procedures 

Specific actions, e.g. sand bags, temporary levees, road closures, property impacts,  

Flood monitoring, 

Roles and responsibilities 

Municipal and community resources 

Contingency planning when levees overtop 

 Flood Risk Assessment: 

Source of flooding 

Duration, rate of rise, warning time 

Likelihood and consequences   Floodplain Management Study:  

Assessment of a range of flood mitigation options 

Economic, social, environmental benefits 

Range of floods 

Funding capacity & cost sharing 

Priority risk areas for treatment 

  Floodplain Management Plan:  

Recommended structural measures  

Implementation program (responsibilities, funding, timeframes 

Revised modelling to take into account structural works 

Review, audit process 

LOCAL PLANNING FRAMEWORK 

Municipal Strategic Statement 

Local planning policies 

Zones (inc. Urban Floodway Zone) 

Overlays (incl. flood overlays) 

Local provisions 

Permits for subdivisions, buildings, works 

Schedules (exemptions) 

Referrals (e.g. to CMA) 

Floodplain management plan 

Flood risk report 

Decision guidelines 

PLANNING SCHEME 

MUNICIPAL COUNCIL OR CMA

MUNICIPAL EMERGENCY MANAGEMENT PLAN 

Area description 

Management arrangements 

Prevention, response and recovery arrangements 

 

Appendix B – Floodplain Management Framework 

55

 Figure B3: Analysing and Treating the Flood Risk   

Floodplain Management Study:  

Assessment of a range of flood mitigation options 

Economic, social, environmental benefits 

Range of floods 

Funding capacity & cost sharing 

Priority risk areas for treatment 

OUTPUTS/OUTCOMES APPLICATION

Flood maps 

Documented impacts for a range of events (e.g. properties affected, roads affected) 

Identification of high risk areas

Economic impacts, estimate of flood damages 

Social and environmental impacts 

Prioritised range of affordable and practical flood mitigation options 

Funding capacity & cost sharing determined  

Roles and responsibilities  and cost sharing arrangements determined 

Clear process and data for future funding bids

Roles and responsibilities determined 

Cost sharing arrangements determined 

Land use planning 

Declared flood levels for building controls 

Flood response plans  

Structural mitigation works (e.g. levees, floodways, channel modification, retarding basins 

Flood warning system upgrades

Updated flood maps  

Specific land use planning guidelines  

Revised land use planning 

Revised declared flood levels 

Revised flood response plans 

Asset management plans 

  

APPROACH 

Flood Risk Assessment: 

Source of flooding 

Duration, rate of rise, warning time 

Likelihood and consequences 

Floodplain Management Plan: 

Recommended structural measures  

Implementation program (responsibilities, funding, timeframes 

Revised modelling to take into account structural works 

Review, audit process 

Appendix B – Floodplain Management Framework 

56

Table B1 Roles and Responsibilities of DSE, Floodplain Management Authorities and Municipal Councils  

Prevention/Mitigation/ Risk Reduction 

Response  Recovery 

DSE (Floodplain Management) o Overview and revision of state 

flood strategy. o Develop statewide policy and 

promote best practice in accordance with national standards. 

o Provide inter‐Governmental, statewide and regional liaison. Approve regional floodplain management strategies. 

o Coordinate assessment of applications for funding of high priority flood studies, floodplain management plans and flood mitigation works. 

o Develop management arrangements for strategic and private levees systems across the State. 

o Coordinate and maintain the Victoria Flood Database. 

o Support community education and knowledge. 

o Provide real time access for flood warning purposes to streamflow data collection networks managed by the Department for the purpose of natural resource management. 

o Contribute to the collection of real event flood data for major floods of State significance. 

o Support response agencies at the sate level through the provision of digital and hard copy flood mapping information. 

o Assist in the assessment of natural disaster financial assistance claims for restoration of flood damage to public flood‐related or river improvement assets. 

DSE (Dam Safety and Water and Sewerage Assets) o Formulation of state 

government policy and regulation. 

o Administration of dam safety provision in the Water Act 1989 and water authority obligations in the Statement of Obligations. 

o Manage (or oversee the management by water corporations) response activities in order to minimise the impact on the community and the environment from dam safety, water and sewerage assets related incidents. 

 

DSE (Spatial Information)  o Support to response 

agencies through provision of digital and hard copy mapping information

o Assisting in defining the extent of affected areas through mapping techniques.  

CMAs  o Manage and prioritise regional 

flooding issues in cooperation with local government. 

o Advise Government on regional priorities for floodplain management activities through the implementation of regional floodplain management strategies. 

o Prepare and implement local floodplain management plans in accordance with the regional floodplain management 

o Prepare internal flood response action plans. 

o Advise and where appropriate assist with administration and contributions to the maintenance and upgrading of regional flood warning systems. 

o Support response agencies at the regional level through the provision of digital and hard copy flood 

o Develop and prioritise flood recovery programs for their own assets. 

o Restore impacts of river erosion where there is an immediate danger of the formation of river breakaways and/or immediate danger to CMA and public assets. 

o Implement balanced flood recovery programs consistent with funding allocated. 

Appendix B – Floodplain Management Framework 

57

Prevention/Mitigation/ Risk Reduction 

Response  Recovery 

strategy. o Maintain and enhance flood 

information. o Input to local government’s 

planning schemes. o Advise local government and 

other authorities on planning permit referrals, building issues and infrastructure management. 

o Provide flood advice to local government and the community in general. 

o Support community education and involvement on flooding issues. May be presented by VICSES or council.  

o Declare flood levels under section 203 of the Water Act where appropriate. 

o Manage and maintain specific strategic and regional (non‐urban) works and measures in accordance with the regional floodplain management strategy. 

o Monitor and report on performance. 

o Implement flood damage mitigation strategies. 

mapping information. o Monitor significant flood 

events and collect flood data in conjunction with local government. 

o Advise the Minister for Water on flood events and damages. 

o Implement emergency stabilisation and other activities to arrest river breakaways, remove debris accumulation threatening structural stability of public assets. 

o Catalogue all river flood damage that poses a threat to public assets and stability of river systems. 

Melbourne Water o Developing adequate 

operational and maintenance procedures to ensure Melbourne Water’s water supply, sewerage, waterways and drainage assets perform their function appropriately. 

o Preparing subcatchment drainage strategies to cater for urban growth and establishing agreements with land developers for the provision of drainage infrastructure: 

o Regulating development in metropolitan flood prone areas as a formal referral authority under local planning schemes; 

o Implementing flood mitigation projects to alleviate flooding in existing developed areas. 

o Implementing crisis and incident management plans when Melbourne Water’s assets fail to perform their function. 

o Provision to the Bureau of Meteorology of information to support flood warnings to the community for water courses in its region. 

o Provision of emergency works to alleviate flooding and clearance of drainage assets after flooding has occurred. 

o Provision of advice to response agencies regarding the impact of an emergency on flora and fauna, other than marine pollution. 

Rehabilitation of wildlife affected by an emergency. o Provision of advice to the 

community on the rehabilitation of flora and fauna. 

o Clearing and restoration of roads, bridges and other assets on public land affected by an emergency. 

o Recovery and rehabilitation of natural, cultural, tourism and visitor assets affected by an emergency in parks, reserves, rivers, waterways and local ports managed by Parks Victoria in collaboration with DSE and DHS 

Municipal Councils o Perform municipal functions 

under Local Government, Fire, Health, Building, and Planning legislation e.g. planning, 

o Provision of available resources needed by the community and response agencies. 

o Provision of information services to affected communities, using e.g. information lines, newsletters, community meetings and websites 

Appendix B – Floodplain Management Framework 

58

Prevention/Mitigation/ Risk Reduction 

Response  Recovery 

building, occupancy. o Identification and assessment 

of hazards/risks. o Provision of community 

awareness, information and warning system(s). 

o Identification and assessment of risks using a community emergency risk management framework. 

o Implementation/coordination of specific risk treatments for identified risks and exposed elements in the community. Including, flood/fire management, maintaining a register of at‐risk groups, fire risk reduction (private and council lands). 

o Establishment of Municipal Emergency Coordination Centres ‐ facilities and staffing. 

o Provision of facilities for emergency services’ staging areas. 

o Facilitate the delivery of warnings to the community. 

o Provision of information to public and media. 

o Coordination of the provision and operation of emergency relief (includes catering, emergency relief centres, emergency shelters and material needs). 

o Clearance of blocked drains and local roads, including tree removal. 

o Support to VicRoads for partial/full road closures and determination of alternative routes. 

o Provision and staffing of Recovery/Information Centre(s). 

o Formation and leadership of Municipal/Community Recovery Committees. 

o Post‐impact assessment — gathering and processing of information. 

o Survey and determination regarding occupancy of damaged buildings. 

o Environmental health management — including food and sanitation safety, vector control, such as removing dead animals (domestic, native or feral) from waterways. 

o Oversight and inspection of rebuilding/ redevelopment. 

o Provision and management of community development services. 

o Provision and/or coordination of volunteer helpers. 

o Provision of personal support services, e.g. counselling, advocacy. 

o Coordination of clean up activities, including disposal of dead animals (domestic, native and feral). 

o Provision/coordination of temporary accommodation. 

o Repair/restoration of infrastructure, e.g. roads, bridges, sporting facilities, public amenities.

o Organisation, management or assistance with public appeals. 

  

59

Appendix C - Flood Monitoring  Flood monitoring involves checking the progress of a flood. Information gathered and analysed is compared against information from previous events and flood studies to allow emergency services agencies plan and prepare for the flood.    Flood monitoring also requires the systematic measurement and recording of rainfall and streamflow data. This underpins the reliability of flood warning predictions that are used to forewarn communities.   Data Collection Network and Data Transmission The data collection network and the capability to convey this information in real time underpin the development of a good flood warning system. Without these elements flood warnings cannot be tailored to individual communities and emergency services personnel and people threatened by a flood will be prevented from knowing how high the flood will be or how much time is available for people to protect themselves and their belongings.  Surface Water Monitoring Victoria follows what could be considered best practice processes in its surface water monitoring. This is specified in the Australian Standard 3778: Measurement of water flow in open channels ‐ Hydrometric determinations. This standard is identical to the relevant ISO Standards specific to the subjects. For example, ISO guidelines on measurement by current‐meters are described in AS 3778.3.1, a document that includes procedures for current meter measurements by suspension undertaken during high flows or floods.   In addition to those standards there are four documents prepared by the World Meteorological Organisation for Guiding Hydrological Practices, including a manual on stream gauging.   DSE ensures that these standards are implemented in Victoria through its service provider contracts, under which a large component of flood monitoring is delivered across regional Victoria through the Field Services Contracts for the Regional Water Monitoring Partnerships. The contracts include flow measurement, as well as the operation and maintenance of recording devices and transmission infrastructure required to deliver gauge information to the organisations requiring the data. The costs of implementing these standards are shared by the partners.   DSE also administers Victoria’s four Regional Water Monitoring Partnerships to ensure that data from Victoria’s regional surface waters is collected to a consistent standard and is of appropriate quality. This is implemented through the management of two service provider contracts (‘the partnership contracts’) associated with the collection of this data.   Water data is also collected by other organisations for their own business purposes outside of the partnerships. This can include flood monitoring, such as the monitoring required for localised events.  Data collection practices are specified in the contracts and implemented by the service providers. The specifications for the contracts were revised and updated in 2009 and are current in their use of the relevant 

standards. Developing Flood Warning Networks Data collection networks require consideration of the number of gauges and where they should be located. This is traditionally undertaken through a process of agencies working cooperatively to identify needs, determine cost sharing arrangements and agree on roles and responsibilities for ongoing operation and maintenance. It is considered good practice to involve the community when determining the location of gauges, and establishing whether the datum of streamflow gauges should be to Australian Height Datum or to a local datum..

Appendix C – Flood Monitoring 

60

Funding is usually provided through either Victoria’s Natural Disaster Financial Assistance program (if the asset is owned by a local council and considered to be an essential asset) or a Commonwealth funding program such as the Natural Disaster Resilience Grants Scheme, which allows for contributions from the Australian Government. Flood warning system upgrades are often an output of a floodplain management plan (discussed earlier).   Funding can also be provided through a special State Government initiative. In the 2011‐12 budget, the Victorian Government announced funding of $6.34 million over 1 year to repair and replace damaged stream gauges and a further $12.1 million over four years for the development of a package of flood risk assessments, flood warning system upgrades and the development of a flood intelligence platform.  Some of the expenditure incurred may be able to be cost shared with the Commonwealth under the Natural Disaster Relief and Recovery Arrangements.  The available budget and ongoing operation and maintenance requirements are major considerations. These aspects will influence the number, location and type of gauges, as well as the robustness of the system.   Collation of Additional Data  The flood gauge network is not immune from flooding. For example, in the January 2011 flood event alone, around 87 stream and water quality monitoring gauges were damaged or rendered ineffective. It is therefore necessary, as a part of flood monitoring, to collect data through observations and to verify the accuracy of the models used for flood prediction.  Where stream gauges are connected to telemetry systems it is considered good practice to: 

have manual gauge reading capability available as a back up should telemetry fail;  

undertake in situ flow measurements to verify the accuracy of recorded data at the gauges; and to 

measure any ungauged significant flows leaving through stream effluents.  It is also considered good practice to collect real time information to observe if any levee breaches, river avulsions or other physical changes to flow conveyance are occurring. This can be by field observation or through the acquisition of real time flood data such as flood photography, satellite imagery.  This will provide a check against the computer models used by the Bureau of Meteorology to predict flood heights, which can sometimes underestimate or overestimate the expected time of the flood peak and/or the level.   Flood data is not just used for flood monitoring.  It is also used to calibrate and validate the computer modelling undertaken during flood risk assessments. Therefore, in addition to the collection of the above information, flood level surveys are also undertaken.   Good Flood Intelligence The most important emerging technology for flood mitigation is computer based systems that synthesise and integrate data to make them more useful for flood planning and prediction. It is the combination of new technologies into ‘systems’ that has the most promise for flood mitigation. These systems provide what is known as ‘flood intelligence’, which is an assessment of the real‐time implications of specific flood information (such as level or extent) for specific communities.    DSE considers that a good flood intelligence system has four integrated components: 1. Good flood data. Such data underpins the accuracy of flood risk assessments and flood predictions. 2. An effective food warning system. This enables the status of a flood to be reported at various streamflow 

gauges, e.g. the Ovens River is expected to reach a level of 6.2m by 6pm.  3. Flood risk assessments. These quantify the flood risk and facilitate the inclusion of flood controls in 

planning schemes. They provide the means by which flood impacts for a range of floods can be determined. This information is vital for effective flood response activities. Flood risk assessments also inform the flood response plans prepared by municipal councils. 

Appendix C – Flood Monitoring 

61

4. A GIS based IT system that captures real‐time flood predictions from flood warning systems and translates this into predicted flood impacts. Good flood intelligence systems are complex and will take time to develop. They must be designed to constantly improve as better data becomes available. 

 In relation to point 2 above, it is considered good practice to review the flood service level classes established for all streamflow gauges connected to the flood warning system. These are the flows and levels corresponding to “minor, moderate and major” categories of flooding used in flood warning messages. No two floods behave the same way, and changes in land use, changes to the shape of the bed and banks of the river after the flood, and upgrades to roads and infrastructure also affect flood impacts.   Recently the Government announced funding to repair flood warning networks damaged in the January floods, undertake more riverine flood mapping and develop a system (FloodZoom) to improve flood information and warnings. DSE’s planned ‘Floodzoom’ system will integrate new remote sensing of flood extents and river gauge data, with hydraulic and hydrological models, to provide better predictions of flood extent, as well as improved real time predictions of the dangers to, and options for, communities during a flood event.    These predictions can be delivered over the internet to the community, and to the SES, at the scale of an individual property. This allows local government to make better decisions about land‐use planning, but also allows individuals in flood prone people to make informed choices as to whether to evacuate or not during a flood event. They would, for example, be able to predict the best evacuation route for people in a specific part of a town.    Ongoing monitoring and updating of flood warnings People threatened by a flood need to know as accurately as possible how high the flood will be and how long they have to protect themselves and their belongings. However the time available for warning depends on the rate at which streams respond to rainfall. At the top end of a catchment, or for extremely intense and localised storm activity, the amount of flood warning can be minutes or hours, whereas the bottom of the catchment the warning might be in days or even months.  In providing the prediction there is often a trade‐off between the warning time and the flood forecast accuracy (Australian Emergency Management Manual 21: Flood Warning, Commonwealth of Australia 2009). Early in a flood event, predictions often have to be made using forecast rather than recorded rainfall, and such predictions will not be precise. Later, as the rain falls, recorded information from the rain and streamflow gauges is fed into the computer models used to predict warnings and the accuracy increases (assuming there is a reasonable distribution of gauges across the catchment). Later still, as the flood in the upper parts of the catchment recedes, estimates of the behaviour of rainfall and the corresponding flow behaviour of the rivers and streams is known, refinements in the modelling enable greater precision in predicting what is likely to occur downstream and when it will occur. Even then, flood behaviour can change from what is predicted, as a result of levee breaches, unexpected changes in the amount of runoff or absorption into the ground or other unforeseeable circumstances.  Good practice requires robust flood warning systems that: 

allow for regular updating of flood predictions 

incorporate ongoing flood monitoring 

have appropriately located and an appropriate number of  rain gauges and streamflow gauges to enable predictions to be made 

have operation and maintenance programs to counter any vandalism or other impediments during non flood times, so that the system works when it is expected to 

include redundancy and processes to quickly repair gauges or restore communication linkages if they become damaged during a  flood 

have systems in place to rapidly communicate flood warnings and to advise when the next flood prediction is expected to be released 

Appendix C – Flood Monitoring 

62

allow for local monitoring to supplement the technology.   

63

Appendix D - Rural levees in Victoria – excludes Melbourne Water area  Name  Length 

(km) Location  Construction History  Indicative Level 

of Protection1 Approximate upgrade Cost2 

$ Million Maintenance Costs3 $ Million 

Rural levees with a history of being funded or supported by government 

PWD Levees  

75  

Murray River, Cobram to Ulupna Island 

Constructed by former Public Works Department about 100 years ago. Maintained sporadically until 1980s. Minor repairs after 1993 event. 

1 in 20 year   3.75  0.094 

Tyntynder Flats Levees 

36  Murray River, Swan Hill to Nyah 

Upgraded by State River & Water Supply Commission about 80 years ago.  

1 in 20 year  1.80  0.045 

Lower Goulburn Levees 

140  Lower Goulburn River, downstream of Shepparton  

Flood protection works commenced in 1898 as an unemployment relief measure. Various attempts to establish a flood protection scheme failed, except the Loch Garry flood protection district constituted in 1925. Levees have been added to over the years by landowners. Levees repaired following 1993 floods through flood recovery funding. 

About 1 in 20 year but less in places 

7.00  0.175 

Pental Island Levees 

68  Pental Island near Swan Hill 

Constructed and maintained by Pental Island River Improvement Trust from 1961 until about 1998, when the Trust was abolished. 

1 in 30 year or greater 

3.4  0.085 

Avoca Outfall/Lake Boga 

35  Lower Avoca  Constructed by SR&WSC probably about 80 years ago and additional construction along Murray Valley Highway about 15 years ago by G‐MW. 

About 1 in 20 year 

1.75  0.044 

Loddon  4  Lower Loddon – Kerang Weir Pool area 

Constructed by SR&WSC at least 40 years ago. Emergency works also undertaken during 1973 floods. 

Not known  0.20  0.005 

Bendigo Creek 

11  Bendigo Creek Huntly to Goornong 

Constructed by a River Improvement Trust at least 25 years ago 

Not known but a 1994 study indicates low level of protection 

0.55  0.014 

Lower Tarwin 

20  Lower Tarwin River 

Constructed by Tarwin River Improvement Trust but details unknown 

Not known  1.00  0.025 

Corner Inlet  24  Corner Inlet in West Gippsland 

Not able to discern construction history but the sea walls and levees were managed by an Advisory Committee 

Not known  1.2  0.030 

64

Name  Length (km) 

Location  Construction History  Indicative Level of Protection1 

Approximate upgrade Cost2 

$ Million Maintenance Costs3 $ Million 

LaTrobe River Levee 

10  Lower reaches of LaTrobe River  

Believed to have been constructed or managed by LaTrobe River Improvement Trust at least 30 years ago 

Not known  0.5  0.013 

Thomson River Levee  

10  Cowwarr to Sale  Constructed by Mid Gippsland RMB  Not known  0.5  0.013 

Matheson’s Bank  

7  Macalister River  Constructed by landowners and River Improvement Trust 

Not known  0.35  0.009 

Moe Drain  45  Moe River near Moe 

Constructed by the Public Works Department over 100 years ago. Primarlity spoil banks from drain excavation. 

About 2 year  2.25  0.06 

Merbein/Mildura 

20  Murray River near Mildura 

Constructed as emergency works during 1956 flood. 

Not known  1.0  0.025 

Snowy River Levee 

20  Bete Bolong and Lynnes Gulch 

Constructed by Snowy RIT  Not known  1.0  0.025 

Brodribb River levee 

4  Upstream lake Curlip 

Constructed by Snowy RIT  Not known  0.2  0.005 

Oxley Flats levee – Ovens River 

10  Wangaratta  Constructed by Ovens/King RIT  Not known  0.5  0.013 

Markwood levee – Ovens River 

10  Upstream Wangaratta 

Constructed by Ovens/king RIT  Not known 0.5  0.013 

Other4  271  Various  Unknown  Not known  13.55  0.339 

Subtotal   820        41  1.03 

Private Rural Levees  

Various  3,200  Scattered throughout most floodplains  160  4 

Total   4,000        201  5.03 

Notes  

1  Level of protection is less than the level at which the level overtops. History shows the rural levees often breach before they overtop. A 1 in 20 year level of protection means the levee is likely to breach in a flood having a 20 average recurrence interval or a 1:20 probability of occurrence. Note that the levels above have not taken into account the deterioration of the levees due to a lack of maintenance.  

2  For indicative purposes only a rate of $50 per m is assumed. Replacement costs would be six times this. These indicative costs would need to be revised following detailed assessments. 

3  Maintenance costs of 2.5% of the capital cost of upgrade are assumed. Maintenance costs will vary according to local circumstances and the desired standard.  

4  These comprise additional levees identified in GIS data and attributed as being in communal and public ownership.  

   

65

66

Appendix E: Revegetation programs reduce the erosion damage from large floods The 2011 floods provide the opportunity to compare damage from erosion in streams that have been revegetated over several decades, with streams that have not.    The example of the Genoa River The Genoa River is the most easterly river in Victoria. The bed and banks of the river were cleared of vegetation over the last century. The river suffered several major floods through the late 1970s and 1980s. The cost of repairing damage to public and private infrastructure due to stream erosion and sedimentation from the 1980s floods was $1.3 million (ID&A, 1988).  Since that time the Genoa has been progressively fenced out and revegetated (Figure E1).  In March 2011 the Genoa experienced the largest flood in 40 years.  The result was that the revegetated channel experienced very little erosion or damage (restricted to damage to fences from debris).    Figure E1:  Comparison of the Genoa River in 1996 (above) and 2009 (below).