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第 37 屆海洋工程研討會論文集 國立中興大學 2015 年 11 月 Proceedings of the 37th Ocean Engineering Conference in Taiwan National Chung Hsing University, November 2015

臺灣離岸風力發電區塊開發策略規劃 姜宜君

1 張桂肇 2

1 國立成功大學能源科技與策略研究中心研究助理 2 國立能源科技與策略研究中心助理研究員

摘要 2015 年 7 月 3 日經濟部能源局公告「離岸風力發電場址規劃作業要點」，並公告 36 個離

岸風電開發潛力場址，使離岸風電後續區塊開發區位逐步明朗。本研究為協助後續推動離岸風

力發電區塊開發階段之穩健，首先提出我國目前執行之困難及障礙，並比較分析國際發展離岸

風電策略之優劣，期能藉由國際發展經驗之啟發，協助改善我國目前之風電規劃模式，以突破

我國現行離岸風場開發之障礙，作為後續離岸風電區塊開發之參考依據，促使國家永續能源發

展政策目標之達成。

關鍵詞：離岸風力發電、海域空間規劃、區塊開發

The Strategy of Large-Scales Offshore Wind Power Developmen

Yi-Chun Chuang* Kuei-Chao Chang * Research Assistant, Research Center for Energy Technology and Strategy, National Cheng Kung University

ABSTRACT

Due to the Kyoto Protocol, many countries have interest the importance of renewable energy development. According to the viewpoint of sustainable development, offshore wind power is one of the successful emerging energy industries. In view of offshore wind power development, Taiwan government, Ministry of Economic Affairs adopted “Offshore Wind Farm System Development Award Guidelines,” on 3 July 2012. Means the development of onshore turbine is going to offshore. In this study, through the document analysis, we tries to find the mechanism of planning offshore wind power and found that discussion the usage of maritime spatial plans (MSPs), public involvement and interaction with stakeholders. Hope through this discussion process of develop offshore wind power use the strategic of streamlined or not, and planning the best develop progress, through this study we hope can provides another ways of planning. Above all, a well thought-out stratification is necessary.

Keywords: Offshore Wind Power; Marine spatial planning; Large-scale development

一、前言 相較於其他海洋能源而言，離岸風力發電技術

為較成熟之海洋能源使用項目，且已經進入了商業

化運營階段(Wu F. et al., 2014)。由於臺灣位處在季

風區且具四面環海之特性，所蘊藏之海上風能資源

使臺灣擁有發展離岸風力發電優勢，行政院於 2012

年核定「千架海陸風力機」計畫，希冀以「先開發

陸上風場，後開發離岸風場」將風力發電使用逐步

推向離岸，並訂出在 2030 年可達到 3,000MW 離岸

風電發電裝置容量之目標。 於 2015 年 7 月 3 日經濟部能源局公告「離岸風

力發電場址規劃作業要點」，並宣布 36 個離岸風電

開發潛力場址，依整體期程之規劃，希藉由示範風

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場之設立，來帶動離岸風場區塊開發，雖行政流程

已逐步進行，我國目前之海域利用規劃，主要依據

各單位部門間之職權進行管理，仍未有整合性之空

間使用規劃。然對於具有強烈排他性之風電項目而

言，其區域使用將排除漁業、海運、海上遊憩等海

域使用活動，且離岸風場之設置將會對海洋環境、

生態，甚至水下文化遺產之監管與保護造成影響，

因此所牽扯之範圍及法規範較廣。 由於臺灣四面環海且陸域資源有限，因此海洋

開發亦與國家海域使用之永續息息相關，對海洋相

關政策與管理進行統合規劃、推動及協調亦顯重

要。為協助後續推動離岸風力發電區塊開發階段之

穩健，將並參酌現行發展離岸風電國家之海域空間

規劃策略，期望透過大尺度國家整體開發策略，協

助改善我國風電規劃模式，以協助突破我國現行離

岸風場開發於海域空間使用之障礙，作為後續離岸

風電區塊開發之參考依據，促使未來離岸風電發展

項目切合經濟、社會及環境之需求，達成國家永續

能源發展政策目標。

二、研究方法 本研究首先釐清現階段發展離岸風力發電，在

海域整體規劃管理上所遭遇之執行困境做分項論

述，希望可以藉由問題點之分析來釐清我國現行發

展癥結。並透過國外發展離岸風力發電在海域空間

使用之規劃經驗，協助釐清其建立程序及作業容資

訊內容，以討論我國在後續離岸風廠區塊化開發規

劃發展策略及架構，並提出我國海域空間使用上之

發展策略。

三、我國海域空間使用問題 臺灣早期對海岸地區之範圍並無實質規定，僅

做了原則性的解釋，而實際之管轄範圍由當地縣市

政府及水利主管單位，邀同其它有關機關或主管單

位，就實際情況決定。 目前內水至領海範圍使用類型有：港務航運、

漁業使用、礦業能源、觀光遊憩、生態保護、電廠、

工業港、國防演習，海洋棄置、管線纜線、海事工

程等數十種不同使用方式(見圖 1)，海域使用相關之

法律規範繁雜且散落(見表 1)，除所管轄之單位職權

及管理範圍不同外，相關管理之法規範散落，因此

往往產生海域空間無法發揮其實質效益之現象。

圖 1 內水及領海範圍使用現況示意圖 資料來源：內政部營建署(2011)

表 1 各行政機關海域管理法規範及範圍

目的事業

主管機關管理法規 管理範圍

農委會 漁港法 漁港區 漁業法 專用漁業權漁業區

野生動物保育法 野生動物

內政部

國家公園法 國家公園管理區 海埔地開發管理辦法 海埔地

區域計畫法 非都市土地 都市計畫法 特定區 濕地保育法 潮間帶等濕地區域 海岸管理法 濱海路地、近岸海域

環保署 海洋污染防治法 海洋污染防治 文化部 文化資產保存法 文化資產 海巡署 海岸巡防法 臺灣海域及海岸

經濟部 水利法 水利區與水權

河川管理辦法 河口區 海堤管理辦法 海堤區域

交通部 發展觀光條例

觀光、特定風景、自

然人文生態景觀區 商港法 商港區

資料來源：內政部營建署(2010)/本研究重新彙整 2015 年 7 月 3 日經濟部能源局公告「離岸風力

發電規劃場址申請作業要點」，並提出後續離岸風

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電場址申請，須坐落於經濟部能源局所公告之 36個區位內(詳見圖 2)，且風電開發申請人須先取得環

境影響評估核准文件者，才可向經濟部能源局申請

籌備創設登記。而離岸場址初步排除條件，主要依

循現行法律規範來進行區塊使用篩選(見圖 3)，包

含：濕地法、漁業法、野保法、國家公園法、國家

安全施行細則、商港法等，並除卻重要野生動物棲

地、海底電纜、管線、工業區、漁港及航道等區域。

圖 2 臺灣離岸風電潛力場址範圍資料 資料來源：經濟部能源局(2015)

圖 3 潛力場址劃設排除範圍 資料來源：經濟部能源局(2015)

在後續申請籌備創設登記備案時，應檢附之相

關機關同意函及意見函，並自行向各主管機關申請

及協商，因此目前我國離岸風場場址，雖有開發地

區之明確，但由於後續條件及行政流程上之要求，

因此在後續規劃開發上開發商仍須進行各部會間之

協商，並做各個場址開發間之規劃。 雖現行篩選之法令規章及重要棲息地皆大致包

含在內，但目前未考量於今年(2015 年)三讀通過之

海岸管理法，據該法規範，未來將劃設一、二級保

護區、防護區，且目前潛力場址為專業機構之初步

研究結果，不等同具有技術上之可行性，亦不代表

相關法規與行政上之障礙已全數排除。因此於目前

所公告之離岸風電發展潛力區域，在進行後續之開

發場址規劃時，仍應考量風場地質、底質、地形、

風能等條件，並評估其技術上及財務上之可行性。 目前離岸風電所規劃之區域皆坐落於我國內水

水域，然綜觀我國沿近海岸、海域地區之土地利用，

迄今尚無專責機構與專門法令得以從事經營管理，

而各種法規之主管機關，依其權責有的在其管轄區

擁有絕對之管理權限，具備強烈的排他特質，有的

則僅就土地之部分空間，或單一事務執行其管理

權，而與其他權責單位並存，且內水及潮間帶之海

域利用頻繁，各單位劃設範圍區域較為密集且主管

單位多，因此往往產生海域空間使用競合(overlap)之現象，致使我國在海域使用仍無法有效率的依循

政策而規劃海域使用空間，因此本研究將釐清海域

空間規劃之制度功能，並參酌國外發展經驗，以協

助建議我國後續離岸風場區塊開發之規劃策略。

四、離岸風場海域空間規劃 說明

目前許多環境及氣候相關議題之規劃重點在對

於環境影響、環境使用公平性及合法性之評估(Aldy

et al., 2003, Goulder and Parry, 2008 and Jordan et al.,

2003)，由於潔淨能源(如：離岸風電等)其後續開發

可能對國家整體經濟造成顯著影響 (Hughes &

Urpelainen , 2015)，因此海域空間規劃(marine spatial

planning , MSP)被視為海域空間使用之重要工具。

4.1 海域空間規劃說明 從 2007 年至今，為使 MSP 到達生態、經濟及

社會三方面之永續目標(UNESCO,2009)，因此在以

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海域使用及發展之永續經營與管理之前提下，逐步

發展海域空間綜合評估及使用之制度功能及建立建

議。目前海域空間規劃說明，主要依循 2009 年聯合

國教科文組織政府間海洋學委員會提出的「海域空

間 規 劃 (MSP) 實 施 步 驟 指 引 (Marine spatial

planning-A Step-by-Step Approach)」文件。 其主要依循永續發展之原則：實現永續發展、

生態系統方法、污染者付費、協調整合海洋活動、

遵守國際區域及國家責任等目標。使之規劃出更有

效和合理之海洋空間，並促進利益關係人參與決

策，將規劃形式行程一種權力下放、且公開透明之

模式，且為以系統性且大尺度之管理方式，以提供

醫治性之 MSP 管理架構。整體規劃主要含七項工作

(見圖 4)：(1) 定義需求並建立授權；(2)取得財務支

援；(3)規劃組織 MSP 程序；(4)權益關係人參與；

(5)定義、分析現在狀況；(6)定義、分析未來現況；

(7)規劃發展空間管理計畫並取得認可。

圖 4 海域空間管理循序漸進模式 資料來源：UNESCO IOC(2009)

4.2 海域空間規劃框架 歐盟長期以來，極為重視海域環境之生態保

育、環境評估以及海域空間使用之規劃，而與海域

空間管理相關之規範有：水框架指令(2000/60/EC)和海洋策略框架指令(2008/56/EC)，其中海洋策略框

架指令之執行原則為：各國必須評估其海域的環境

狀況和人類活動的影響(包括社會經濟分析)，並在

2014 年更進一步公告了海洋空間規劃框架

(2014/89/EU)。 有鑑於海域空間使用之不同的用途，如：安裝

海上可再生能源、探勘與開採石油和天然氣、航運

及捕魚活動，並基於滿足保護生態系統和生物多樣

性、海洋資源使用之永續、旅遊及能源海洋空間的

高需求，並維護水產養殖、海上基礎設施和水下文

化遺產等條件之多重壓力，因此制定了海洋空間規

劃管理框架。其要求應對海洋區域進行綜合性海洋

空間規劃，並將：(1)海陸相互作用;(2)考慮到環境、

經濟、社會以及安全的問題；(3)海岸帶綜合管理在

理論及務實間之關連性；(4)強調規劃過程之重要

性；(5)基礎資訊之完整性；(6)跨界合作；(7)他國合

作等項目為規劃作為之最低要求，數據透明及海域

空間使用之明確性，並指派出專一主管機關為主導

機關，進行空間之綜合使用規劃之跨部會協調，以

協助解決政府部門間海域空間使用競合問題，可海

域空間減少空間使用之衝突，亦可減緩後續電廠開

發之衝突。

4.3 各國海域空間及民眾參與經驗 4.3.1 德國

德國採用空間規劃(見圖 5) 去劃分海域空間之

使用，以確保海域使用的發展順序，避免海岸區域

發生競合現象，簡而言之，進行空間規劃的其它優

點還包括它是更容易分配給特定的活動，或在聯邦

政府於鄰近規劃區完成取得規劃許可前進行海域環

境的環境影響評估，透過主管機關及相關部會之參

與，並配合公眾諮詢階段來選擇合適發展場址。

圖 5 德國海上風能規劃場址 資料來源：BSH(2007)

於德國的海域使用權來說，德國海事暨水文局

之職權範圍在德國之領海至 EEZ 範圍，在領海範圍

之職權為地方州政府所有，雖德國離岸風力發電目

前之場址規劃大多座落於領海區域外，但電場之開

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發勢必將會電聯電網牽至陸域，而領海海域(基線向

外 12 海浬)及內水(基線以內之水域)區域，其海洋使

用之職權屬於地方政府，因此在此處會牽涉到中央

及地方政府之協調，有鑑於此，德國政府為使離岸

風電之相關開發計畫可以較快速之進行，在 2002年成立了聯邦政府及沿海州政府常設性離岸風力發

電委員會(Offshore Wind Standing Committee of the

Federal government and the coastal states, STAO -

Wind)，以利相關開發程序之協調。

4.3.2 比利時 比利時在海域空間規劃上，在海域空間規劃上

劃分出「娛樂海域」、「自然海域」、「富裕海域」、

「遊樂海域」、「行動海域」、「行動海域」及「航

行海域」等六種區域，作為海域使用類行劃分依據，

其規劃策略主要採跨部會溝通其長程政策走向，作

為研究劃設之依據，並提出應整合國家境內各縣市

海域來進行海域空間規劃，以掌握國家整體海域空

間永續發展整體。 在離岸風電之發展許可申請上，其主要所需之

許可類型可分為：(1)區域許可；(2)環境許可；(3)建造及營運許可；和電纜鋪設許可。其涉及之單位

主要為能源、環境及規劃等政府單位，為主要許可

頒布單位。由於目前比利時的海岸空間規劃主要依

法強制執行，因此除了當前的許可證制度之規範

外，後續將提出以生態系統為基礎的綜合策略性海

域使用管理框架。

圖 6 比利時海域空間規劃 資料來源：norden(2009)

4.3.3 愛爾蘭 2010 年愛爾蘭永續能源委員會 (Sustainable

Energy Ireland, SEI)晉升為愛爾蘭永續能源署

(Sustainable Energy Authority of Ireland, SEAI)並公

布離岸能源永續發展計畫，並提出愛爾蘭海洋能源

使用做出整體規劃區域圖(見圖 7)。其規劃步驟，先

由基礎之相關評估著手以利未來發展之整體規劃，

並先確定海洋能源發展類型之相關範圍(發展潛勢

區)，並針對敏感區域進行排除，並清楚劃分漁業發

展及各魚種的卵育區，在重新疊繪後，避開主要影

響及競合區域，已確立離岸風場開發海域，進而訂

定發展目標，由於此計畫並非針對單一之離岸風力

發電做出規劃，因此先行評估各發展類型之最適區

域，並將能源開發之環境評估因子納入評估，並研

究其累積性影響及跨界影響，以避免產生不可回復

之環境影響。在整體之規劃階段愛爾蘭政府已針對

環境、經濟及社會等相關條件做出整體發展計畫之

規劃。

圖 7 愛爾蘭海洋能源規劃圖 資料來源：SEAI ( 2010 )

五、結果與討論 目前觀諸歐洲發展離岸風場之國家，其對於離

岸風場之沿海開發已經採取海洋空間規劃，作為支

持海上風電的發展空間使用依據，因為海洋空間規

劃，可以被視為「海域管理之海洋綜合規劃區域」，

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或是基於「長期海域空間使用發展之海洋綜合開發

實施政策，且是以公眾信任之最好的長遠利益，來

規劃海域空間區畫使用(Sivas and Caldwell, 2008)。 由各國針對海洋能源使用上之空間規劃做法來

看，雖目前對於海洋空間綜合評估執行程度不一，

但已針對各種能源使用之性質及區域做出基礎規

劃，並進入綜合評估之階段，相較於各國在海域使

用上之積極，臺灣在此部分之規劃薄弱，尤其目前

海域空間使用上之競合問題，為臺灣海域使用上尚

待克服的問題。在回顧各國發展規劃之文獻時，皆

強調對於行政流程規劃之順暢性，因其認為整體流

程之簡化是幫助開發順暢，且吸引開發商投入開發

要素之一，因此在整體行政流程之簡化及許可申請

頒布之規劃亦是值得注意的地方。

六、結論與建議 為達到離岸風電之開發順暢，以及兼顧海域空

間使用之綜合性評估，我國在目前之海域空間發展

規劃，應先進行跨部門整合性海域使用規劃，除達

到海域使用之長期規劃目的外，亦可協助排除當前

海域法規範分散之情況，並明確我國海域空間開發

之規劃路徑。使開發商切實利用海域空間，避免發

生前後政策改變之事情發生。且可使開發商需自行

篩選、評估和政府部門協調之情況改善，因為一切

交由開發商自行負責，並不會使開發單位有足夠之

自主權，反而會呈現蠟燭多方燒之情況，進而阻礙

觀望者投入離岸風電發展之意願。 建議後續政策規劃階段應依各單位職權與關鍵

政策權益關係人進行協商、諮詢，並在海域空間使

用規劃方面，應由主管機關會商各部會之意見，進

行整體海域空間發展及規劃之評估，並將社會接受

度、公眾參與以及環境永續等考量上重新檢視海域

空間規劃，以協助解決我國海域空間使用之競合情

形。

謝誌 本文承蒙國立成功大學能源科技與策略研究中

心之臺灣綜合大學系統「新興海洋藍色能源前瞻基

礎研究平台之建構」計畫(GM1104-13)與國立成功

大學能源科技與策略研究中心「(亮 1-5)運用再生能

源技術於率能環境之模擬及效益評估」計畫

(D104-23006) 之經費補助，以及國立成功大學水工

試驗所提供相關資料，使本研究得以順利完成，謹

致謝忱。

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