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Economia delle Istituzioni
Le politiche di sviluppo regionale in Italia nell’ultimo ventennio
Domenico Cersosimo
Aa 2014-215
Obiettivi:
ripercorrere ed analizzare le politiche regionali
realizzate in Italia nei venti anni successivi alla
fine dell’Intervento straordinario;
analizzare l’intensità e la qualità degli interventi
realizzati.
I parte
La storia delle politiche regionali
La legge 488 del 1992 pone fine all’Intervento
straordinario e stabilisce la sua sostituzione con
politiche ordinarie per le “aree depresse”
nell’intero territorio nazionale. Essa ridisegna
meccanismi e strumenti di intervento.
Il passaggio da un sistema di intervento all’altro non
è indolore e anzi si caratterizza per notevoli
problemi nell’applicazione della nuova
normativa.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo nelle politiche di sviluppo regionale
Mancanza di sistematicità e organicità delle nuove
disposizioni; forti ritardi nell’emanazione dei
regolamenti ministeriali e delle delibere CIPE;
difficoltà delle amministrazioni ordinarie a gestire la
transizione.
Il meccanismo di incentivazione “a bando”
degli investimenti nelle “aree depresse” del Sud e
del Centro-Nord diviene concretamente operativo
solo nel 1996.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo nelle politiche di sviluppo regionale
Il principio dell’estensione degli interventi alle aree
deboli del Centro-Nord, pienamente condivisibile,
viene però concretizzato in misura dilatata.
Nelle “aree depresse” del Centro-Nord vive un terzo della popolazione,
11,5 milioni di persone; esse non includono solo zone con evidenti
problemi di deindustrializzazione, ma anche alcuni dei territori più
prosperi ed industrializzati del paese. Per apprezzare l’importanza
dell’estensione delle aree si può ricordare che il primo bando della legge
488 determina investimenti per 46.000 nuovi occupati al Sud e per
38.000 al Centro-Nord.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo nelle politiche di sviluppo regionale
Viene cancellata la normativa che fiscalizzava
parte degli oneri sociali dei lavoratori nel
Mezzogiorno.
Il cumularsi degli effetti di sgravi e fiscalizzazioni determinava un
vantaggio per le imprese nel costo medio del lavoro nel Mezzogiorno
dell’ordine del 20%, in grado di bilanciare, in termini di costo del lavoro
per unità di prodotto, il divario di produttività mediamente riscontrabile
nel Mezzogiorno rispetto al Centro-Nord. Il venir meno degli sgravi
peggiora drasticamente la competitività di prezzo delle imprese che
operano al Sud, con rilevanti effetti sull’occupazione.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo nelle politiche di sviluppo regionale
All’inizio degli anni Novanta, acquistano importanza
assai più rilevante che nel passato le politiche di
coesione dell’Unione Europea sia per la loro
dimensione finanziaria (proprio mentre gli
interventi e le risorse nazionali per lo sviluppo del
Mezzogiorno si contraggono, quelli europei divengono
molto più rilevanti) che per le modalità di
programmazione e di realizzazione degli
interventi che differiscono sensibilmente da quelle
correnti all’epoca nelle amministrazioni italiane.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo nelle politiche di sviluppo regionale
All’indomani della fine dell’Intervento straordinario la
politica di sviluppo regionale italiana conosce,
dunque, un lungo intervallo, in particolare fra il
1992 e il 1996.
Questo avviene in un momento di forte difficoltà
dell’economia italiana, acuendone gli effetti in
particolare sulle regioni più deboli.
Nel periodo 1992-1996 il PIL del Mezzogiorno cresce,
in termini reali, meno dell’1%, un valore decisamente
inferiore a quello dell’Italia centro-settentrionale
(6%).
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo nelle politiche di sviluppo regionale
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo nelle politiche di sviluppo regionale
Tav. 3.2 - Investimenti fissi lordi (a prezzi 1990)
Mezzogiorno Centro-Nord a - b
(a) (b)
1990 22.1 19.7 2.4 64.5
1991 22.2 19.6 2.6 66.0
1992 21.2 19.3 1.9 63.5
1993 18.1 17.2 0.9 60.7
1994 17.4 17.1 0.3 57.2
1995 16.5 18.3 -1.8 49.7
1996 16.5 18.2 -1.7 49.1
1997 16.3 18.0 -1.7 48.7
1998 16.6 18.4 -1.8 48.7
Fonte: elaborazioni su dati SVIMEZ [1999]
In % del Pil Investimenti per abitante del
Mezzogiorno
Negli anni Novanta vi è una forte contrazione della
spesa in conto capitale in tutto il Paese, ma questa
si riduce soprattutto nel Mezzogiorno.
Dal 1991 al 2000, la crescita del capitale pubblico nel
Mezzogiorno è pressoché nulla (14,0% nel Nord-
Ovest, 11,5 nel Nord-Est, 5,9 al Centro), soprattutto
per la forte riduzione degli investimenti in
infrastrutture di trasporto.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo nelle politiche di sviluppo regionale
Negli anni Novanta la “questione meridionale”
diviene sempre più la questione del lavoro: fra il
1993 ed il 1997 si perdono 330mila posti di lavoro.
Le cause:
• drastica contrazione degli investimenti pubblici;
• forte riduzione delle assunzioni nel pubblico impiego;
• aumento del costo del lavoro conseguente all’eliminazione della
fiscalizzazione degli oneri sociali;
• profonde riorganizzazioni delle grandi aziende.
La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo nelle politiche di sviluppo regionale
Le basi teoriche
New Economic Geography
New public management
La “Nuova Programmazione”
I principi
Gli interventi volti al riequilibrio territoriale non
sono più limitati al Mezzogiorno, ma riguardano tutte
le aree deboli del territorio nazionale.
Passaggio da un modello istituzionale
“straordinario” ad uno “ordinario”.Le responsabilità degli interventi vengono attribuite alle amministrazioni
ordinarie e non più a strumenti ed organismi ad hoc, esterni alla
pubblica amministrazione.
La “Nuova Programmazione”
I principi
L’intervento incoraggia e prevede il
decentramento ma anche la collaborazione fra
diversi livelli istituzionali e fra organismi dello
stesso livello nell’elaborazione e nella gestione
degli interventi (modifica delle aspettative di imprese
e cittadini).
Governance verticale e orizzontale
La “Nuova Programmazione”
I principi
Obiettivo dell’intervento pubblico è migliorare le
condizioni di contesto (materiale, immateriale e
Ks) eliminando gradualmente e
progressivamente le diseconomie, non
compensare le imprese per l’esistenza di tali
diseconomie.
Puntare principalmente su programmi
coordinati di investimenti pubblici.
La “Nuova Programmazione”
Il sistema di governance
La “Nuova Programmazione” trova concreta
attuazione nel Programma di Sviluppo per il
Mezzogiorno (PSM) per gli anni 2000-2006 e nel
successivo Quadro Comunitario di Sostegno.
Costituzione di un nuovo Dipartimento per le
politiche di sviluppo (DPS).
La “Nuova Programmazione”
Il sistema di governance
Per favorire la collaborazione fra i diversi livelli di
governo vengono utilizzati gli strumenti delle Intese
istituzionali di programma (IIP) e degli Accordi
di programma quadro (APQ).
Si mira a superare gli ostacoli che si frappongono alla realizzazione di
progetti infrastrutturali ed azioni integrate per lo sviluppo territoriale:
l’esistenza di priorità diverse nelle differenti amministrazioni; il prevalere
di ottiche di intervento prettamente settoriali; la frammentazione, fra
fonti di provvista e soggetti, delle risorse finanziarie disponibili;
l’esistenza di poteri di veto o comunque la mancanza di modalità per
superare forme di inazione; la mancanza di strumenti di monitoraggio e
verifica.
La “Nuova Programmazione”
Il sistema di governance
Strumenti volti a ottenere un miglioramento
dell’efficienza delle amministrazioni: i fondi di
premialità.Il 10% delle risorse (4% di riserva comunitaria e 6% di quella nazionale)
invece di essere ripartito ex ante fra le amministrazioni viene assegnato
ex post in relazione alla perfomance delle Amministrazioni centrali e
delle Regioni.
Valutazione in itinere ed ex post degli interventi
attuati.
La “Nuova Programmazione”
La “Nuova Programmazione”
Tav. 4.1 - Dotazione finanziaria del Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006 per Asse*
(miliardi di euro)
Assi Dotazione finanziaria
Asse I Risorse Naturali 7.8
Asse II Risorse Culturali 2.6
Asse III Risorse Umane 8.2
Asse IV Sistemi Locali di Sviluppo 14.9
Asse V Città 2.1
Asse VI Reti e Nodi di Servizio 9.3
Asse VII Assistenza Tecnica 0.6
TOTALE QCS 45.5
* Le cifre sono quelle modificate a seguito della revisione di metà periodo.
Fonte: elaborazioni su dati Monit
La “Nuova Programmazione”
Tav. 4.2 - Piani finanziari per Asse dei P.O.R. 2000-2006 delle Regioni meridionali
(miliardi di euro)
Basilicata Calabria Campania Molise Puglia Sardegna Sicilia
Asse I Risorse Naturali 0.30 1.08 2.00 0.11 1.24 1.04 2.02
Asse II Risorse Culturali 0.07 0.13 0.66 0.04 0.25 0.38 1.08
Asse III Risorse Umane 0.48 0.67 1.36 0.07 0.80 0.57 1.15
Asse IV Sistemi Locali di Sviluppo 0.56 1.41 2.15 0.16 2.06 1.24 2.75
Asse V Città 0.09 0.31 0.44 - 0.37 0.23 0.53
Asse VI Reti e Nodi di Servizio 0.19 0.40 1.08 0.07 0.54 0.44 0.90
Asse VII Assistenza Tecnica 0.02 0.04 0.07 0.01 0.02 0.01 0.02
TOTALE 1.70 4.04 7.75 0.47 5.28 3.91 8.46
Fonte: Programmi Operativi Regionali (www.dps.tesoro.it)
Con la legislatura 2001-2006, la “Nuova
Programmazione” subisce un forte e progressivo
ridimensionamento, sia nella sua complessiva
importanza sia nelle sue scelte di fondo.
Vi è una scarsa attenzione e condivisione
politica di fondo (come, in generale, accade per la
questione dello sviluppo del Mezzogiorno come tema
nazionale).
Gli interventi realizzati si allontanano dal
disegno originario.
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Vi è in primis un problema di natura quantitativa: le
risorse europee e quelle del FAS non assumono
un ruolo addizionale.
La politica di sviluppo regionale, per definizione
aggiuntiva, è sempre più sostitutiva di mancata
spesa ordinaria.
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Graf. 5.1 - Ripartizione territoriale della spesa pubblica in conto capitale del Settore Pubblico Allargato
Fonte: elaborazioni su dati Conti Pubblici Territoriali
20,0
24,0
28,0
32,0
36,0
40,0
44,0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Quota c/capitale Mezzogiorno su Italia (%)
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Tav. 5.2 - Spesa pubblica in conto capitale per soggetto erogatore
(media 1996-2006)
Sud Centro-Nord
Amministrazioni Centrali 32% 18%
Amministrazioni Regionali 20% 15%
Amministrazioni Locali 26% 31%
Imprese pubbliche nazionali 16% 24%
Imprese pubbliche locali 6% 12%
Fonte: Fig. III.5 in Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica [2007]
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Graf. 5.2 - Spesa in conto capitale al netto delle partitie finanziarie pro capite e in rapporto al PIL
(Settore Pubblico Allargato, euro costanti 2000)
Fonte: elaborazioni su dati Conti Pubblici Territoriali
0,00
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
0,09
0,10
-
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Mezzogiorno - Spesa c/cap / pop. (scala sx) Italia - Spesa c/cap / pop. (scala sx)
Mezzogiorno - Spesa c/cap / PIL (scala dx) Italia - Spesa c/cap / PIL (scala dx)
Inoltre
Minore capacità di regia politica e tecnica
dell’insieme degli interventi.
Mancanza di un coordinamento del livello
centrale che porti ad una concentrazione tematica
delle risorse.
Assenza di riequilibrio del totale della spesa in
conto capitale che avrebbe dovuto spostare risorse
dai trasferimenti alle imprese verso gli investimenti
pubblici.
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Con il cambio di legislatura, le politiche regionali
precedentemente programmate vengono stravolte e
sostanzialmente cancellate.
Il Governo cancella l’obiettivo di destinare alle otto
regioni del Sud il 45% della spesa totale in conto
capitale, così come l’obiettivo del 30% della spesa
ordinaria in conto capitale per le amministrazioni
centrali e per gli enti extra pubblica amministrazione.
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
La parte nazionale (FAS), che rappresenta circa
metà delle disponibilità totali delle politiche regionali,
non si avvia. Tagli e allocazioni dirottano una parte
cospicua delle risorse verso destinazioni diverse
rispetto alla loro missione originaria.
La drastica riduzione delle risorse nazionali non solo
depotenzia da un punto di vista quantitativo
l’intervento, ma determina anche uno stravolgimento
della complessiva programmazione.
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
La collaborazione verticale fra Amministrazioni
centrali e regionali diviene sempre minore.
Un’ulteriore criticità è legata al processo
decisionale: le decisioni di spesa non sono
riconducibili ad un quadro programmatico con chiare
priorità, si tratta, invece, di un insieme di interventi
estemporanei.
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi
Tav. 6.4 - La manovra sul FAS
(miliardi di euro)
Spesa correnteSpesa conto
capitaleSpesa corrente
Spesa conto capitale
Non allocati Totale
Centro-Nord 0.0 6.5 15.9 3.3 0.2 19.4
Sud 0.0 36.9 7.7 11.0 0.2 18.9
Terremoto Abruzzo 0.0 0.0 0.0 4.6 0.0 4.6
Non allocabili 0.0 0.0 --- ---- 0.5 0.5
Totale 0.0 43.4 23.6 18.9 0.9 43.4
Fonte: eleborazione degli autori su dati ufficiali
Situazione iniziale Situazione finale
II parte
L’impatto delle politiche regionali
Alcune premesse.
Importanza della valutazione (non burocratica) delle politiche pubbliche.
Valutare è molto complicato, presuppone l’utilizzo di approcci e metodi rigorosi.
Ogni valutazione comporta una serie di problemi: progetti che si sarebbero realizzati comunque; effetti di spiazzamento.
Importante è individuare il «nesso causale»: il cambiamento osservato è attribuibile alla politica? Necessità di confronto tra uno scenario osservabile e uno «controfattuale» (ipotetico).
Esistono più modi (complementari) per valutare un progetto, intervento, investimento (dipende da cosa si deve valutare e dalle domande di valutazione): approccio controfattuale, realista (contesto-meccanismo-esito), partecipata
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali
L’impatto macroeconomico e Lmicroeconomico delle politiche Per definizione, perché possano avere un qualche effetto,
politiche di sviluppo regionale devono destinare alle aree
obiettivo una spesa aggiuntiva rispetto a quella
“ordinaria”, a quella cioè che si sarebbe comunque avuta.
Addizionalità “programmatica” : per il periodo 2002-2007
si registra un dimezzamento della componente addizionale.
Addizionalità “concordata”: per il periodo 2007-2013, la
verifica intermedia evidenzia che il profilo di addizionalità
negoziato e formalizzato nel QSN non è rispettato.
Addizionalità “economica”: la spesa in conto capitale pro capite nel
Mezzogiorno è inferiore alla media nazionale (ancora di più lo è quella
per i soli investimenti pubblici); misurata rispetto al PIL è, invece,
maggiore.
Addizionalità “microeconomica”: vi è evidenza che parte dei fondi
europei rimborsino interventi già previsti e finanziati con risorse
nazionali.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali
Alcune premesse
Occorre considerare la dimensione relativa
dell’intervento nel provare ad individuare una relazione
fra le politiche di sviluppo e i risultati economici delle
regioni.
La dimensione delle politiche regionali, intesa come la spesa in conto
capitale formalmente aggiuntiva, rappresenta circa metà della spesa
totale in conto capitale al Sud, circa il 2% della complessiva spesa
pubblica nel Mezzogiorno e circa lo 0,8% del PIL meridionale.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali
Gli obiettivi programmatici
L’obiettivo di crescita previsto nella
programmazione 2000-2006 viene mancato:
nell’intero decennio il tasso di crescita del
Mezzogiorno è sistematicamente e significativamente
inferiore a quello dell’Unione Europea.
In particolare nel periodo 2000-2005 il Mezzogiorno realizza una crescita
cumulata del 5% del PIL, inferiore di quasi il 9% rispetto a quella attesa.
Tale scarto tocca l’11% se, fra gli scenari di crescita, ci si compara a
quello migliore, nel quale veniva ipotizzato che la politica avrebbe
indotto anche esternalità positive attraverso il miglioramento delle
“variabili di rottura”.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali
Ma perché l’obiettivo di crescita viene così
clamorosamente mancato?
Peggioramento dello scenario economico generale
del Paese.Il forte rallentamento dell’economia delle regioni del Mezzogiorno è del
tutto coerente con il rallentamento dell’intera economia italiana.
“Riduzione” delle politiche, cioè una spesa in conto
capitale inferiore di circa il 14% rispetto a quanto
previsto.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali
Tav. 8.7 - Effetto cumulato dei Fondi strutturali sul PIL, 2000-2009
(incremento del PIL nell'anno finale rispetto al livello del PIL in assenza
della politica di coesione; simulazioni con i modelli HERMIN e QUEST)
HERMIN QUESTPortogallo 16.7 15.7Spagna 16.7 9.5Grecia 15.9 13Mezzogiorno 10.4Germania Est 5.2
Fonte: Applica, Ismeri Europa e Wiiw [2010]
I Fondi strutturali hanno contribuito per circa un
punto percentuale di crescita all’anno allo sviluppo
del Mezzogiorno.
Le politiche regionali (comunitarie)
avrebbero impedito una lunga fase di
recessione dell’economia meridionale ed
evitato un forte incremento delle
disparità interne.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali
Le politiche regionali non sono state in
grado di indurre una significativa
accelerazione della crescita nel
Mezzogiorno.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali
Non si è significativamente ridotto il rilevante gap
nelle condizioni di contesto esistente fra le diverse
aree del Paese, anche se è migliorato il livello,
assoluto, di dotazione di infrastrutture e servizi al
Sud.
I risultati non sono stati omogenei.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali
Guardando ad un insieme di indicatori, relativi agli
obiettivi specifici delle politiche, si trova evidenza di
modesti, ma non insignificanti, miglioramenti nelle
regioni meridionali.
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali
Graf. 8.1 - Distanza delle regioni italiane rispetto al target 2013 dell'indicatore Graf. 8.2 - Distanza delle regioni italiane rispetto al target 2013 dell'indicatore"% di 15-enni con scarse competenze in lettura" degli Obiettivi di Servizio "% di 15-enni con scarse competenze in matematica" degli Obiettivi di Servizio
Fonte: elaborazioni degli autori su dati disponibili sul sito www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio Fonte: elaborazioni degli autori su dati disponibili sul sito www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio
-25
-20
-15
-10
-5
0
5
10
Cal
Cam
Sic
Sar
Bas
Mol
Laz
Abr
Um
b
Tos
Pie
Lig
Bol
Em
i
Pug
Mar
Tre
Ven
FVG
Lom
VdA
2006 2009
-30,0
-25,0
-20,0
-15,0
-10,0
-5,0
0,0
5,0
10,0
Cal
Cam
Sic
Sar
Mol
Laz
Bas
Abr
Um
b
Pug
Lig
Pie
Em
i
Tos
Mar
VdA
Bol
Ven
FVG
Tre
Lom
2006 2009
L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali
Graf. 8.3 - Distanza delle regioni italiane rispetto al target 2013 dell'indicatore Graf. 8.4 - Distanza delle regioni italiane rispetto al target 2013 dell'indicatore"% di Comuni con servizi per l'infanzia" degli Obiettivi di Servizio "Kg di rifiuti urbani in discarica per abitante" degli Obiettivi di Servizio
Fonte: elaborazioni degli autori su dati disponibili sul sito www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio Fonte: elaborazioni degli autori su dati disponibili sul sito www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio
-35
-25
-15
-5
5
15
25
35
45
55
65
Mol
Cal
Bas
Sic
Sar
Pug
Pie
Laz
Cam
Mar
Abr
Um
b
Lig
Tos Lom
Ven
Tre
VdA
FVG
Em
i
Bol
2004 2010
-320,0
-240,0
-160,0
-80,0
0,0
80,0
160,0
240,0
Lig
Laz
Sic
VdA
Pug
Mol
Mar
Um
b
Abr
Tos
Cal
Bas
Cam
Em
i
Pie
Sar
Tre
Ven
Bol
FVG
Lom
2004 2009
La struttura degli ambiti di intervento del Fondo
europeo di sviluppo regionale è largamente simile: i
principali sono i trasporti e il sostegno agli
investimenti delle imprese.
Vi sono, però, anche significative differenze: al Sud è
decisamente più alta la quota di risorse destinate al
sostegno delle imprese ed al settore del turismo,
mentre meno risorse sono destinate alle
infrastrutture sociali ed ai trasporti.
La qualità delle politiche realizzate: sono intervenute negli ambiti giusti?
La qualità delle politiche realizzate: sono intervenute negli ambiti giusti?
Tav. 9.1 - Programmazione FESR per principali obiettivi, Italia vs. UE-15, 2000-2006(percentuali su totale disponibile)
Italia UE-15 Differenza
(a) (b) (a-b)
Imprese 31.3 26.3 5.0
di cui:
grandi 4.4 4.4 -
PMI 20.2 14.4 5.8
R&S 6.6 7.5 -0.9
Trasporti 22.4 31.7 -9.3
Telecomunicazioni 7.1 5.2 1.9
Ambiente 10.7 10.4 0.3
Turismo 10.0 4.7 5.3
Infrastrutture urbane 8.9 9.3 -0.4
Infrastrutture sociali 1.8 6.1 -4.3
Altro 7.9 6.2 1.7
Fonte: Tav. 1.7 in Applica, Ismeri Europa e Wiiw [2010]
La qualità delle politiche realizzate: sono intervenute negli ambiti giusti?
Tav. 9.2 - Investimenti nei trasporti finanziati con il FESR (2000-2006)
Italia Germania Grecia Spagna UE-15
3.8 3.5 6.7 10.3 30.6
ferrovie 35 20 24 31 23
strade/autostrade 31 76 62 58 56
porti/aeroporti 17 1 7 8 8
urbane/intramodali 15 0 5 2 9
altro 2 2 2 0 3
Fonte: elaborazioni da tav. 3.6 in Applica, Ismeri Europa e Wiiw [2010]
Totale (miliardi di euro)
Composizione percentuale:
Confrontando i progetti contenuti negli Accordi di
Programma Quadro, emerge che al Centro-Nord
hanno un peso molto maggiore gli investimenti nei
trasporti e nei servizi alle persone, cioè nelle
infrastrutture sociali.
Al contrario al Sud pesano proporzionalmente di più
gli interventi nell’industria e per le risorse idriche.
La qualità delle politiche realizzate: sono intervenute negli ambiti giusti?
La qualità delle politiche realizzate: sono intervenute negli ambiti giusti?
Tav. 9.3 - Valore totale dei progetti finanziati negli Accordi di Programma Quadro (2000-2009)
Sud Centro-Nord
Totale 51.1 36.2
Trasporti 25.4 24.0
Industria e servizi 7.4 0.5
Risorse idriche 7.0 2.4
Risorse culturali 2.4 1.8
Ambiente 1.7 2.5
Altri settori 1.5 0.7
Telecomunicazioni 1.2 0.5
Turismo 1.0 0.1
Energia 0.8 0.6
Ricerca e sviluppo 0.6 0.4
Servizi alla persona 0.6 2.2
Rifiuti 0.6 0.1
Istruzione 0.5 0.1
Edilizia abitativa e urbanistica 0.4 0.2
Lavoro e formazione 0.1 0.1
Fonte: elaborazione su dati Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica [2010]
(miliardi di euro)
I dati relativi al numero di progetti ed alla loro
dimensione media non sembrano consentire
conclusioni forti; tendono a correggere in parte
l’idea molto diffusa che, a differenza di quanto
avvenuto nel resto del Paese, al Sud si siano
utilizzate le risorse disponibili frammentandole
eccessivamente su una vasta pluralità di interventi .
La qualità delle politiche realizzate: vi è stata eccessiva frammentazione degli interventi?
La qualità delle politiche realizzate: vi è stata eccessiva frammentazione degli interventi?
Tav. 9.4 - Numero di progetti e dimensione media (milioni di euro) nei Fondi strutturali 2000-2006
Sud Centro-Nord Sud Centro-Nord
Totale 292,449 317,126 0.21 0.06
Agricoltura 73,437 - 0.08 -
Altri trasporti 733 303 8.07 1.66
Ambiente 7,508 2,168 0.54 0.55
Acqua 2,993 675 1.64 0.57
Cultura 5,066 1,265 0.61 0.46
Sicurezza 894 - 1.42 -
Edilizia 3,234 - 0.86 -
Energia 8,861 1,530 0.07 0.08
Formazione 28,587 135,313 0.06 0.03
Industria e servizi 57,274 38,524 0.20 0.10
Interventi in campo sociale 1,495 594 0.37 0.04
Istruzione 50,187 10,020 0.03 0.03
Lavoro 23,875 110,613 0.15 0.04
Ricerca e sviluppo 4,701 5,389 0.74 0.07
Rifiuti 3,117 215 0.52 1.12
Sanità - 485 - 0.45
Telecomunicazioni 9,184 390 0.16 0.43
Turismo 5,255 3,679 0.43 0.23
Viabilità 1,304 443 2.88 0.44
Numero di progetti Dimensione media
La qualità delle politiche realizzate: vi è stata eccessiva frammentazione degli interventi?
Tav. 9.5 - Dimensione media dei progetti inclusi negli Accordi di Programma Quadro
(milioni di euro)
Sud Centro-Nord
Totale 4.0 4.0
Trasporti 10.9 18.7
Industria e servizi 11.2 3.3
Risorse idriche 2.3 1.3
Risorse culturali 1.0 1.3
Ambiente 1.4 1.1
Altri settori 2.8 3.6
Telecomunicazioni 3.5 1.1
Turismo 5.8 1.1
Energia 2.0 13.6
Ricerca e sviluppo 2.1 0.6
Servizi alla persona 1.4 4.9
Rifiuti 8.5 1.4
Istruzione 2.3 0.8
Edilizia abitativa e urbanistica 1.2 1.9
Lavoro e formazione 1.2 1.3
La qualità delle politiche realizzate: l’avanzamento finanziario ed operativo dei progetti
Nel ciclo di programmazione 2000-2006, le Regioni meridionali fanno segnare un significativo ritardo iniziale nell’esecuzione finanziaria rispetto alle altre Regioni europee.
Se si compara l’esecuzione finanziaria del Centro-Nord con la media delle Regioni Obiettivo 2 dell’UE-15 si riscontra un ritardo ancora maggiore che per il Sud.
I primi dati disponibili per il periodo di programmazione 2007-2013 mostrano un avvio molto lento dei programmi, sia regionali che nazionali, peggiore rispetto al ciclo precedente.
La qualità delle politiche realizzate: l’avanzamento finanziario ed operativo dei progetti
Tav. 9.6 - Avanzamento medio dei progetti finanziati dal FAS al 30/6/2009
(costo realizzato su valore complessivo, %)
Sud Centro-Nord
Totale 36.5 53.5
Trasporti 30.2 51.0
Risorse idriche 39.8 62.0
Industria 51.6 52.6
Turismo 30.7 67.2
Città 31.3 39.3
Risorse culturali 59.4 66.6
Telecomunicazioni 51.5 70.9
Difesa del suolo 44.1 52.8
Energia 13.4 81.9
Ricerca e sviluppo 38.0 54.1
Rifiuti 24.1 53.2
Servizi alla persona 41.9 52.0
La qualità delle politiche realizzate: l’avanzamento finanziario ed operativo dei progetti
Da cosa dipendono questi forti ritardi?
I ritardi si riscontrano sia nella progettazione ed aggiudicazione delle opere sia nella fase di realizzazione lavori, dunque lungo tutte le fasi di un appalto pubblico (DPS-UVER 2010).
Lenti sono anche i cosiddetti “tempi di attraversamento”, vale a dire i tempi intercorrenti tra le diverse fasi (progettazione, aggiudicazione, realizzazione, collaudo).
I tempi di realizzazione delle infrastrutture non sono sistematicamente inferiori nelle Regioni del Centro-Nord rispetto a quelle del Mezzogiorno.
La qualità delle politiche realizzate: l’avanzamento finanziario ed operativo dei progetti
Tav. 9.7 - QCS 2000-2006: dotazione iniziale e valore dei progetti coerenti per asse a fine 2009
(milioni di euro)
Asse QCS Dotazione Pagamenti totaliPagamenti progetti
coerenti
Risorse naturali 7,658 8,340 3,307
Risorse culturali 2,517 2,498 703
Risorse umane 8,282 8,406 1,187
Sistemi locali di sviluppo 14,742 14,902 3,377
Città 2,041 2,185 866
Reti e nodi di servizio 9,775 10,811 6,442
Assistenza tecnica 883 873 21
Totale complessivo 45,898 48,016 15,902
Fonte: elaborazioni su dati Monit (tav. IV.4 in Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica [2010])
La qualità delle politiche realizzate: si è decentrato troppo?
Tav. 9.8 - Spesa per lo sviluppo dei governi sub-nazionali
in percentuale sul totale nazionale
2000 - 2007
Belgio 83.8
Germania 81.1
Francia 73.0
Irlanda 71.7
Olanda 71.0
Spagna 67.6
Danimarca 66.7
Italia 65.7
Polonia 66.0
UE-27 65.0
Austria 64.1
Finlandia 57.5
Regno Unito 57.1
Portogallo 52.0
Svezia 51.0
Repubblica Ceca 41.6
Ungheria 34.3
Romania 31.0
Grecia 10.1
La qualità delle politiche realizzate: si è decentrato troppo?
Tav. 9.9 - Formazione lorda di capitale di competenza dei
governi sub-nazionali in percentuale del PIL nazionale
2005 - 2007
Spagna 2.7
Polonia 2.4
Italia 1.9
Ungheria 1.8
UE-27 1.7
Portogallo 1.7
Germania 1.0
Grecia 0.6
Fonte: tabella 14 in Ismeri Europa e Applica [2010]
In Italia il ruolo di Enti locali e Regioni nelle politiche di investimenti pubblici è simile a quello di molti altri importanti Stati membri dell’Unione Europea; questo ruolo è notevolmente cresciuto negli ultimi dieci anni.
La qualità delle politiche realizzate: si è decentrato troppo? La scelta del decentramento appare opportuna, ma . . .
. . . sono mancate forme di raccordo e collaborazione fra governo centrale e governi periferici,
. . . carente è stato il ruolo del governo centrale non solo in sede di programmazione e regia complessiva, ma anche di monitoraggio e controllo, stimolo, verifica e, soprattutto, di sostegno alla progettazione tecnica;
. . . non si è completato il rinnovamento delle risorse umane delle strutture amministrative, iniziato in modo forte ma poi affievolitosi.
Il Piano di Azione Coesione
Il Governo Monti, d’intesa con la Commissione Europea, attua un’ampia riprogrammazione delle risorse comunitarie attraverso il Piano di Azione Coesione.
L’azione di riprogrammazione si fonda sulla concentrazione degli interventi su alcune priorità (connesse anche agli obiettivi della Strategia Europa 2020) e si basa sui seguenti principi:(i) integrazione della politica europea e nazionale
per lo sviluppo regionale, rafforzando i presidi di competenza offerti dal Governo centrale;
Il Piano di Azione Coesione
(ii) riduzione dell’incertezza dei flussi di finanza pubblica;(iii) attenzione ai risultati attesi e non solo ai processi per conseguirli;(iv) disponibilità per i cittadini di informazioni e strumenti per conoscere in tempo reale le decisioni di investimento, per valutarle e per farne oggetto di dibattito pubblico.
Il Piano di Azione Coesione
Una prima fase della riprogrammazione è varata il 15 dicembre del 2011 e interessa i fondi gestiti dalle Regioni Convergenza per circa 3,7 miliardi. Riduzione del cofinanziamento nazionale al 25%; vincoli del Patto di stabilità interno meno stringenti; quattro priorità: istruzione (a cui è destinato circa un
miliardo di euro), agenda digitale (oltre 0,4 miliardi),
occupazione di lavoratori svantaggiati, attraverso un
credito di imposta occupazione (poco più di 0,1 miliardi)
e ferrovie; alcuni importanti progetti dimostrativi nel campo dei
beni culturali (Progetto Pompei), della giustizia e della
formazione.
Il Piano di Azione Coesione
Una seconda fase del Piano di Azione Coesione
parte nel maggio del 2012, con riferimento a fondi
per circa 2,3 miliardi di euro gestiti dalle
Amministrazioni centrali (Programmi operativi
nazionali e interregionali). Interventi per la cura dell’infanzia (0,4 miliardi) e
degli anziani non autosufficienti (oltre 0,3 miliardi); il sostegno ai giovani attraverso ulteriori interventi
contro la dispersione scolastica, il finanziamento di
progetti nel campo del privato sociale, il sostegno
finanziario per l’imprenditoria giovanile (oltre 0,2
miliardi);
Il Piano di Azione Coesione
il sostegno della competitività e delle imprese
innovative (0,9 miliardi); interventi volti alla conservazione e valorizzazione
del patrimonio culturale del Mezzogiorno con
l’individuazione di 20 poli archeologici e museali in
Calabria, Campania, Puglia e Sicilia (oltre 0,3
miliardi); un intervento per l’attivazione del processo civile
telematico in 23 uffici giudiziari per la riduzione dei
tempi della giustizia civile.
Le principali conclusioni
Nel ventennio successivo alla chiusura
dell’Intervento straordinario, pur con un percorso non
lineare, le politiche di sviluppo territoriale italiane si
sono progressivamente ridotte e alla fine quasi
completamente cancellate.
Le principali conclusioni
Le politiche realizzate hanno avuto un impatto
modesto sullo sviluppo e sulla riduzione dei divari
territoriali interni, sia per la loro dimensione
contenuta, sia per il debole o assente raccordo con le
grandi politiche pubbliche del Paese, sia per problemi
tecnici nella loro attuazione.
Le principali conclusioni
Tuttavia, si delinea un quadro di luci e ombre ed è
possibile individuare una serie di insegnamenti utili
per migliorare il disegno e la realizzazione delle
politiche regionali, quando l’Italia vorrà tornare ad
investire nelle risorse disponibili in tutti i suoi territori
per provare a vivere nuove stagioni di sviluppo.