地域公共政策を め ぐ る 職業人育成シ ス テ ム と 自治体

職員　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　大矢野　修

　１　は じ め に

（１）「地域人材」イ メ ージ と 自治体職員

（２）自治体職員の 専門性を 考え る 前提と し て 　　

　２　公共政策系「専門職業大学院」設立の 背景

　３　な ぜ 人材育成な の か －公共政策を め ぐ る 構造変化と の 関

連で

（１） グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン と 公共政策の 劣化

（２） 知識経済時代に お け る 地域政策――二極分化す る 地域社会の

な か で

（３） 創発型の 知的資産・人的資産を 産出す る 社会シ ス テ ム

（４） 「教育」の 原イ メ ージ を も と め て ――Ｊ・デ ュ ー

イ の 教育思想か ら

　４　自由と 平等の 新た な 同盟－Ａ・ギ デ ン ス 『第三の 道』と 人

的資本

　（１）「福祉国家」を こ え て ――「リ ス ク の 共同管理」と し

て の 福祉

　（２）「可能性の 再配分」と し て の 教育

（５） 自由と 平等の 新し い 結合と 人的資本

（６） ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア な 社会で の 「政

府」の 位置

５　フ ロ ーと し て の 「労働権」か ら ス ト ッ ク と し て

の 「生活権」へ ――シ ビ ル ・ミ ニ マ ム 論の 意義を め

ぐ っ て

（１） 行政イ メ ージ の 転換と シ ビ ル ・ミ ニ マ ム

（２） 現代的「市民」像の 形成過程

（３） 日本的組織文化へ の 抵抗核と し て 　

　６　科学技術の 「専門知」と 現代デ モ ク ラ シ ー

（１） 科学的専門知の 相対性と 社会的意思決定

（２） 公共＝judge モ デ ル と 政策型思考

（３） リ ス ク 管理と 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン

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７　自治体職員の 専門性と 職員研修――ア ン ケ ート の 調査結果を

ふ ま え て

（１） 自治体の 内部改革と 人材育成

（２） 職員研修の 改革視点

（３） 職員研修は な ぜ 軽視さ れ る か

（４） 職員の 能力像と 研修体制

（５） な ぜ 内部講師が 必要と な る の か

（６） 自己啓発型研修へ の 移行

（７） 職員研修は 人事所管か ら 企画部門へ

８　さ い ご に ――大学・ＮＰＯ・自治体の 連携

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１　は じ め に ――「地域人材」イ メ ージ と 自治体職員

（１）「地域人材」イ メ ージ と 自治体職員

　龍谷大学「地域人材・公共政策開発シ ス テ ム ・オ ープ ン ・リ サ ー

チ セ ン タ ー（LORC ）」は 、地方分権や 市民と 地方政府の 協働に

よ る 地域公共政策の 展開を も と め る 世界的な 潮流を う け 、

・公共課題の 具体的解決を さ ぐ る 実践的か つ 専門的な 知識・技術

を も っ た 職業人の 育成シ ス テ ム に 関し 、

・と く に ナ シ ョ ナ ル ・レ ベ ル で は な く 、「地域人

材」と い う 表現の も と 、地域公共政策の 専門職業人の 育成シ ス

テ ム に つ い て 検討す る こ と を 主題と し た 研究プ ロ

ジ ェ ク ト で あ る 。

公共政策（public policy ）と は 、一般に 「公共的問題を 解決す る た

め に 政府（government ）が 採用す る 決定や 方針」（注１）と い

う 理解に た て ば 、地方政府と し て の 自治体の 決定・方針の 原案

策定は 自治体職員の 役割と い う こ と に な る 。だ が ９０年代以

降、急速に 広が っ て き た ニ ュ ー・パ ブ リ ッ ク ・マ ネ

ジ メ ン ト （NPM ）を 理論根拠と し た 自治体業務の 外部化の 流

れ 、ま た NPM 理論と 微妙に 重な る が 、必ず し も 同一の 文脈

で は な い 「ガ バ メ ン ト か ら ガ バ ナ ン ス へ 」と

い う 言葉に 象徴さ れ る ご と く 、今日、政府機構の 内と 外を

し き る 境界は か つ て の ご と く 明確で は な く 、グ レ

ーゾ ーン の 領域を ひ ろ げ る と と も に 「小さ な 政府」へ

の 傾斜を つ よ め て き て い る 。そ れ に と も な い 自治

体職員を と り ま く 環境は 大き く 変わ り 、地域公共政策の 原案作

成過程や 事業執行に お け る 自治体職員の 位置が 変化し 、そ の 役割

の 問い 直し が は じ ま っ て く る 。

た し か に バ ブ ル 崩壊後の 財政危機は 、自治体業務の 民間委託化

や 職員機構・人員の 削減（い わ ゆ る リ ス ト ラ ）な ど 組織の

ス リ ム 化を は や め る 要因と な っ て い る こ と は ま

ち が い な い 。し か し 、ス リ ム 化の 理由は そ れ だ け

で は な く 、ま ち づ く り や 地域福祉、ご み 問題等の 環境問題、

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子育て 問題な ど 多様な 分野で 、企業を ふ く め 地域社会の 側か

ら 新し い 公共空間づ く り が 活発に な っ て き た こ と が

背景に あ る こ と を み て お く べ き だ ろ う 。都市型社会

の 成熟が 自治体の 施策、組織の 見直し と あ わ せ 、公共政策全体の

構造改革の 機運を う な が し 、結果と し て 「小さ な 政府」を 呼

び 込ん で い る の で あ る 。

も ち ろ ん 、い か な る 時代で あ れ 、社会が あ る か ぎ

り 政府機能が ゼ ロ に な る こ と は あ り え な い 。都市型社

会が 成熟す れ ば す る ほ ど 政府と し て の 自治体の 重要性が

増し て く る こ と は 疑い な く 、自治体職員が 地域公共政策の 中

核を に な う こ と に 変わ り は な い 。だ が い っ ぽ う

で 、地域社会で の 新し い 公共空間づ く り が 活発に な れ ば 、

公共政策そ の も の の あ り 方と か か わ り 、自治体職員の 思

考・行動様式に そ が れ る 市民の 目も き び し く な り 、自治体

の 正統性を ど の よ う な 論理で 構成す る か 、再考を せ ま

ら れ て く る こ と は 必然的な 流れ で あ ろ う 。し た が

っ て 「小さ な 政府」へ の 傾斜は 、財政危機に よ る 政府機構の 量

的縮減＝ス リ ム 化と い う 文脈に 止ま る わ け で は な く 、

あ く ま で 地域公共政策を 担う 主体が 多元化し て い る 現実を

う け て 、自治体機能の 質的転換を ど の よ う な 見透し の も

と で 展望す る か と い う 問題意識に も と づ き 理解す べ

き で あ る 。

LORC で い う 「地域人材」に つ い て は 、現時点で 必ず し も

明確な 定義づ け が な さ れ て い る わ け で は な い が 、

個人を 単位に 、地域社会を 構成す る 市民活動グ ル ープ や NPO 、各

種団体な ど 、生活の 現場に お け る 市民、集団の 自主的、積極的な 社

会参加に よ る 下か ら の 公共空間の 創出主体と し て の 意味が

こ め ら れ て い る こ と は た し か で あ る 。「公共」（＝

パ ブ リ ッ ク ）と は 、公共一般と し て あ ら か じ め 存在

し て い る わ け は な く 、ま た 国か ら 与え ら れ る も

の で も な く 、あ く ま で 生活の 現場に 依拠し つ つ 、何を

も っ て 公共の 課題と し 、そ の 課題を い か な る 手段を も

っ て 解決し よ う と す る の か 、市民み ず か ら の 力で 考

え 、構想し 、つ く り だ す も の だ と い う 自治の 思想を 基

礎と し た 地域人材イ メ ージ で あ る 。

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「地域人材」の 原イ メ ージ を こ の よ う に 想定す れ ば 、

で は 、こ の 地域人材の 自治能力と 地域公共政策の 中核を に な う

自治体職員の 専門職業人と し て の 能力は ど の よ う な 位置関係

に あ る か が 問わ れ て く る 。本稿の 主題は ま さ に こ

こ に か か わ っ て お り 、こ の 論稿を 通し て 明ら か に

し て い く こ と に な る 。と は い え 、地域人材を パ ブ

リ ッ ク の 創出主体と と ら え る と こ ろ か ら 出発す る

か ぎ り 、自治体（職員）が こ れ ら 地域人材を 行政の 対象と し

て 育成す る と い う 構図は あ り え ず 、自治体職員は あ く

ま で 地域人材の 活動の 「補完」な い し 「代行」と い う 位置を

し め る こ と を 確認し て お く 必要が あ ろ う 。そ の 関連

で 、市民と 自治体と の 間で 「協働」が ア プ リ オ リ に 成立す

る わ け で な い こ と も あ わ せ 確認し て お き た い

（注２）。

こ の よ う な 文脈で 地域人材と 自治体職員の 関係を 考え れ ば 、

地域公共政策の 内容・水準は 原則、公共空間の 形成主体と し て の 地域人

材の 力量、熟度に か か っ て く る こ と に な り 、自治体職員

の 行政技術は そ れ と の 対比で 内容・質を 問わ れ て く る こ

と に な る 。の み な ら ず 、自治体機構の 規模、職員の 数も こ

れ ら 地域人材の 質量に か か っ て く る と も い え よ う 。

地域社会に 分厚く 地域人材の ス ト ッ ク が あ れ ば 、そ れ に

比例し 職員の 数を ふ く め 自治体機構の ス リ ム 化は 可能だ と

い う こ と で あ る 。

く り か え す が 、「地域人材と は 何か 」へ の 問い は 、公共

の 形成主体で あ る 地域人材を 自治体が 「育成す る 」と い う 発想

自体が 成り 立つ の か と い う ラ ジ カ ル な 設問を 内に ふ

く み つ つ 、地域公共政策の 原案作成・方針決定の 制度主体と し て

の 自治体機構の あ り 方、つ い で 自治体職員の 思考・行動様式の 問

い 直し と す る ど く 交錯し て く る 。

（２）自治体職員の 専門性を 考え る 前提と し て

地域人材と 自治体職員の こ う し た 緊張関係を も っ と も 原初的

な か た ち で 顕在さ せ た 事例と し て 阪神大震災を 思い 起こ

す こ と が で き る よ う 。阪神大震災か ら す で に １０年が

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経過し た が 、あ の 大災害か ら 、わ れ わ れ は 今日の 都市型社

会で の 公共空間形成の 原イ メ ージ を 垣間見た は ず だ が 、い

っ ぽ う で 行政の 限界を 痛切に 思い 知ら さ れ た 出来事で も

あ っ た 。阪神大震災か ら 得ら れ た 教訓の 一つ は 、電気、ガ

ス 、上下水道、道路等々、ラ イ フ ラ イ ン が 寸断さ れ 、瞬時に 原

始的な 生活に つ き お と さ れ た 状況の な か で 、上か ら

の 権限で 一元的に コ ン ト ロ ール し よ う と し て も 事態

を い っ そ う 混乱に 陥ら せ る こ と に あ っ た 。む し

ろ 日常生活の 中で 培わ れ た 人々の 共通感覚を 暗黙の ル ール と

し て 、お 互い 部分人た る こ と の 相互承認の 上に た っ た 市

民同士の 知恵や 経験の ネ ッ ト ワ ーク が 混乱し た 状況を 打開

す る 有力な 力と な っ た 。そ れ に く ら べ 、い か に 行政

が 無力で あ っ た か ( 自治体職員も 被災市民で あ っ た ！) 、とく に 震災直後の 数日間は 典型的な か た ち で そ う し た 事態

を 浮き 彫り に し た 。わ れ わ れ は あ の 巨大過密都市の 大災

害か ら 、都市型社会の 危機と は い か な る 事態を 引き 起こ す

も の な の か 、文字通り 赤裸々な 現実を み た こ と に な る 。

し か し 同時に 、そ こ に 日常の 生活感覚を ベ ース と し た 生

活現場で の 市民同士の 自己防衛（＝自主管理）と い う か た ち で 、

公共＝パ ブ リ ッ ク 形成の 原イ メ ージ を み た の で あ る 。

と こ ろ で 、復興期を ふ く め こ の 市民の 自治力の 重要性に

注目し た と き 、先般の 新潟中越地震は わ れ わ れ に ど の よ

う な 姿を 映し だ し て い る の だ ろ う か 。新潟中越地震の

死者は 40 人前後だ と い う が 、死者の 数を 比較す れ ば 6000 人を こ え た 阪神大震災よ り 圧倒的に す く な い 。だ が 、事態

の 深刻さ は 死者の 数で は か れ る も の で は な い 。

一見す れ ば 、阪神大震災は 典型的な 都市型震災で あ り 、中越地震

は 過疎化と 高齢化が す す む 農村型の 震災で あ り 、両者は 同一

に 論じ ら れ な い と い う 見方が で き る か も し れ な

い 。し か し 現地で 進行し て い る 事態は 、新聞報道を み る

か ぎ り で も 、た と え 生活の 基盤と な る 水田や 寸断さ れ

た 道路が 復興し た と し て 、は た し て 今後、地域社会と し

て 存続し て い け る か ど う か 予断を 許さ な い 状況に あ

る と も い わ れ て い る 。過密大都市の も ろ さ と は ち

が っ た 意味で 、過疎と 高齢化が 進行す る 今日の 中山間地域は き

わ め て 脆弱な 基盤の う え に 成り 立っ て い る の で あ

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る 。

な ぜ 、神戸市は ま だ 震災の 傷は 残っ て い る と は い え 、

立ち 直る こ と が で き た の か 。そ れ に く ら べ 、川口町

や 山古志村は 復興と い う よ り 地域社会と し て の 存続す ら 危

ぶ ま れ る 状況に お い こ ま れ て い る と す れ ば 、何

が 両者の ち が い を も た ら し て い る の か 。お そ ら

く 復興か 崩壊か を 分か つ 境界は 、自己防衛（＝自主管理）能力を も

っ た 人材の 厚み 、つ ま り 地域の 自治力の ち が い に か か

っ て い る は ず で あ る 。危機的状況に な れ ば な る ほ

ど 、何が 復興の 決め 手に な る か 、こ の 二つ の 地震は そ

の こ と を 鮮や か な 対照を も っ て わ れ わ れ に 教え

て く れ て い る よ う に 思う 。

偶然で は あ る が 、中越地域は 「国土の 均衡あ る 発展」を ス

ロ ーガ ン に 、70 年代に 定着を み る 自民党・利益誘導政治の 典型

と い わ れ た あ の 田中角栄の 選挙地盤で あ る 。自民党の 米価

カ サ 上げ 政策や 各種農業補助金、土木事業の バ ラ マ キ に よ る

請負・依存型の 政治ス タ イ ル が 結果と し て 地域社会に 何を も

た ら し た か 。田中角栄の 選挙基盤へ の 地震の 直撃は そ の 限界

を 象徴的に し め し て い る よ う に 思う 。そ の よ う な

思い で 中越地震を み れ ば 、仮設住宅に 身を 寄せ あ っ て 厳冬

を こ す 住民の 姿ご し に 、日本の 中山間地域が 立た さ れ て

い る き び し い 状況と あ わ せ 、戦後日本政治の 主流を な し

て き た 請負・依存型政治の 貧し さ 、構造欠陥が 重な っ て み え

て く る 。

翻っ て 、2000 年の 分権改革に よ っ て 、日本の 自治体は 自立し

た 「地方政府」と し て の 第一歩を 踏み 出し た 。自立の 基本は

「自己決定」と い う こ と に な れ ば 、今次の 分権改革は 、市民

の 相互信頼を 基礎と し た 公共空間形成の 原イ メ ージ を 下敷き

に 、市民生活に 必要不可欠の 公共シ ス テ ム の 設計・管理は 原則的

に は 市民が 担う と い う こ と を 宣言す る こ と か ら 出発

し た こ と に な る 。当然、社会分業が 拡大・専門化す る に つ

れ 、公共の 課題を 市民だ け で 担う こ と は 困難で あ り 、政府

と し て 、自治体は 市民生活に と っ て 必要な 公共シ ス テ ム

の 保障に 責任を も つ こ と に な る 。し か し 、自治体は 地域

社会の 公共空間の 全領域に 責任を も つ わ け で は な く 、あ

く ま で 公共シ ス テ ム の 特定領域の 管理を 市民か ら 信託さ

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れ て い る に す ぎ な い と い う 認識が 前提と な る 。

「な ぜ 地域人材か 」の 設問は 、こ の 文脈を お さ え た う え

で 、地域社会の 自治力と 交錯し て 、何を も っ て 自治体の 責任領域

と し 、ま た そ こ で の 自治体職員の 能力・行政技術と は 何な

の か の 再検討に は ね か え っ て く る 。阪神大震災、新潟中越地

震は 、も っ と も 原初的な か た ち で そ の こ と を 思い 起

こ さ せ る 機会で あ っ た と い え よ う 。

以上の ご と く 地域人材と 自治体職員の 位置を と ら え れ ば 、

自治体職員の 能力・技術は 、自治体の 内部だ け に 秘匿さ れ た も

の で あ っ て は な ら ず 、か ぎ り な く 市民の 自己防衛＝自

主管理を さ さ え る 技術と し て 構成さ れ る 必要が あ ろ う 。

と な れ ば 、自治体職員に 求め ら れ る 能力・技術と 地域人材の

そ れ は 別個の も の と し て 、明確に 仕切れ る も の な の

か ど う か と い う 問題に つ き あ た っ て く る 。現実に

今年（04 年6 月）地方公務員法が 改正さ れ 、短時間公務員に つ い で 任

期付公務員の 導入が 可能に な っ た 。こ れ ま で も 自治体現場は

グ レ ーゾ ーン の 領域を ひ ろ げ て き て お り 、さ ま ざ

ま な 身分、立場の 人々が 公務に た ず さ わ っ て い る の が

実態だ が 、こ の 法改正を 契機に フ ル タ イ ム の 公務員を 前提

に 身分保障さ れ て い た 公務員制度は い ち だ ん と 垣根が 低

く な り 、今後、職員採用を め ぐ る 労働市場も い っ そ う 流動化

し て く る こ と が 予想さ れ る 。そ れ に と も な い 、

こ れ ま で 閉じ た 組織空間の な か に 秘匿さ れ て い た 行政

技術が 、い か な る 内容の も の で あ っ た の か み え る

機会が ふ え 、し だ い に 汎用性を も っ た 技術、つ ま り 市民

常識に か な っ た 技術に む け 解体の 速度が は や ま っ て

き て も お か し く な い 。本LORC プ ロ ジ ェ ク ト は そ

の 一環と い う こ と に な る 。

こ の よ う に 考え て く れ ば 、「地域人材」を い か に 育成

す る か と い う テ ーマ は 、自治体機構の あ り 方と あ わ

せ 、自治体職員を め ぐ る 危機的状況を す る ど く 浮き 上が ら

せ る こ と に な る 。そ う で あ れ ば な お さ ら 、自治体

の 人材育成、職員の 能力開発は 、こ れ ま で の ご と く 、い ま

あ る 機構な い し 運営を 前提と し た ジ ョ ブ ・ロ ーテ ーシ

ョ ン や OJT 、研修機関で の 取り 組み だ け で は 明ら か に 限

界が あ る 。

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本稿は 、こ う し た 状況認識を ふ ま え つ つ 、地域公共政策の

制度主体で あ る 自治体の 今日的位置を た し か め な が ら 、自治

体職員の 固有の 専門性と は 何で あ り 、ま た 、そ れ ら 専門性

を も っ た 自治体職員の 育成・能力開発を ど の よ う な 仕組み

で 構想す べ き か の 検討を お こ な う こ と を 主題に し

て い る 。

自治体の 人材育成が 主題と な れ ば 、あ ら か じ め 育成す べ

き 職員像・能力像に つ い て 明確な イ メ ージ が あ っ て お

か し く な い が 、自治体の 現場を み る か ぎ り 、今後ど の

よ う な 人材が 必要と な る の か 、ま た 、何を も っ て 自治

体職員の 能力と す る の か に つ い て 、明確な 像が 描き き

れ て い る わ け で は な く 、暗中模索と い う の が 現実で

あ ろ う 。

LORC で は こ う し た 現状認識の も と 、自治体職員の 能力開発・

人材育成に つ い て 、現在、現場で ど の よ う な 認識が も た

れ 、何が 主要な 課題と し て 取り 組ま れ て い る か を 知る

た め 、全国の 職員研修機関を 対象に ア ン ケ ート 調査を 実施し

た 。

質問項目は 、①人材育成の 基本方針お よ び 研修基本計画の 策定状況と

そ の 内容、②め ざ す べ き 職員像、③職員と し て 習得す べ き

基本的能力・技術と 今後必要と な る で あ ろ う 能力・技術、ま た 新

た な 課題に 即応す る た め の 専門能力、④職員機関・担当者が か

か え て い る 課題等で あ っ た 。こ の 分析は す で に 「報告

書」（注３）に ま と め ら れ て お り 、本稿で は そ の 分析を

ふ ま え 、自治体に お け る 人材育成・能力開発と 職員研修の 関係に

つ い て 第７章で く わ し く 論じ る こ と に す る 。だ が

い ず れ に し ろ 、今日の 自治体を と り ま く ド ラ ス テ

ィ ッ ク な 環境変化を 考え れ ば 、こ の ア ン ケ ート の み

で 地域公共政策の 中核的な 担い 手と し て の 自治体職員の 育成が 、

は た し て 職員研修機関を ふ く め 自治体機構内部だ け の 努力で

可能な の か と い う 、よ り 根本的な 疑問に た い す る 解答

を 読み と る こ と は で き な い だ ろ う 。

そ こ で ま ず 以下で は 、自治体職員の 能力開発・人材育成に つ

い て 、自治体の 内側か ら 検討す る 作業を と り あ え ず 留保

し 、今日の 社会変動と の 関連の な か で 、何を も っ て 公共政策

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の 専門人と し 、そ こ で の 能力と は い か な る 内容で 構成

さ れ る も の か 、さ ら に 、そ れ ら 専門人は ど の よ う

な シ ス テ ム で 育成可能な の か 等々に つ い て 、基本的な 論

点を 整理し て お く こ と か ら は じ め る こ と に し た

い 。最初に 、公共政策の 専門職業人の 養成を め ざ す 大学の う ご

き か ら み る こ と に す る 。

注１＝新藤宗幸『概説日本の 公共政策』2004 東京大学出版会注２＝松下圭一『自治体再構築の 市民戦略』2004 公人の 友社

注３＝「地域政策を 担う 人材育成の あ り 方と 課題に 関す る ア

ン ケ ート 調査最終報告書」2004 LORC

２　公共政策系「専門職大学院」設立の 背景

　

現在、各大学に お い て 法科大学院と は べ つ に 公共政策系大学院

の 新設が は じ ま っ て い る 。公共政策系大学院と は 「高度な 専

門性が 求め ら れ る 職業を 担う た め の 深い 学識及び 卓越し

た 能力を 培う こ と を 設置目的」と し た 専門職大学院の 一つ と

し て 位置づ け ら れ る が 、す で 　　に ０４年４月現在で 、こ

の 設置目的に も と づ き 、新た な 大学院が 東京大学、東北大学、早稲

田大学な ど い く つ か の 大学に お い て ス タ ート し て

い る 。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　こ の 公共政策を 主題と し た 「専門職大学院」の 最大の 特徴は 、従

来の 大学院が 目的と し て い た 研究者の 養成機関で は な く 、理

論と 実務を 架橋し な が ら 、現実の 社会で 発生す る 公共課題の 具

体的解決策を さ ぐ る 実践的な 専門職業人を 育成す る こ と に あ

る 。

公共政策専門職業人の 育成機関と し て の 大学院と は 、さ し あ

た り

１） 社会で 発生す る 課題（公共課題）に つ い て

２） 解決策を 考察（政策化）し

３） 政策の 具体的手段と し て の 法（条例）・制度案を 設計・評価で

き る 能力を も つ

４） 専門家（職業人）を 育成す る 「大学院」と い う こ と に な

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る （注４）。

　

LORC で は 、東京大学公共政策大学院長で あ る 森田朗教授へ の イ

ン タ ビ ュ ーを 行っ た が 、同イ ン タ ビ ュ ーや 同大学院の

「設立趣意書」を も と に 、筆者な り に 公共政策系の 大学院設立の 背

景を 要約す れ ば 、つ ぎ の よ う に な る の で は な い

か と 思う 。

①国際社会と の 関連。現在、各国の 公共政策の リ ーダ ー層（ナ シ

ョ ナ ル ・レ ベ ル ）の 経歴を み れ ば 大学院卒は 常識と な

っ て い る が 、日本で は 学部卒を 対象に 、各省庁は じ め 組織内

で 育成す る 方式（ジ ョ ブ ・ロ ーテ ーシ ョ ン 、OJT 、研修機関）が 主流で あ り 、特別の 専門育成機関は な く 、国際的に い ち じ

る し く 立ち 遅れ て い る 。

②特に ア ジ ア と の 関連。日本は 欧米型近代化と は 異な り 、発

展途上国型の 近代化モ デ ル の 優等生と し て ア ジ ア 諸国か ら

高い 評価を 受け て い る 。た し か に 、欧米先進国モ デ ル の

摂取と い う 意味で は 日本は 一つ の 成功事例で あ ろ う 。だ

が 、80 年代の 「ジ ャ パ ン ・ア ズ ・ナ ン バ ーワ ン 」と

も て は や さ れ た 時代か ら ２０数年を へ た 今日、財政破綻に

あ え ぐ 現実を み れ ば 、こ の 日本型モ デ ル が ア ジ ア 諸

国の 普遍モ デ ル と し て 敷衍で き る か ど う か の 評価に

は 一定の 留保を つ け る 必要が あ ろ う 。し か し 、そ の

こ と は さ て お く と し て 、こ の 日本型モ デ ル へ の

ア ジ ア 諸国の 関心の 高さ に 比し て 、現在日本に お い て 、

そ の 期待に こ た え ら れ る 教育・研究機関は 大学を ふ く め

十分に 整え ら れ て い な い の が 現状で あ る 。

③官界と の 関連。明治期以来、日本の 公務員制度は 手厚い 身分保障制度

に ま も ら れ て き た 。日本の 近代化が 成功モ デ ル と 評価

さ れ る の は 、こ の 日本の 公務員制度と ふ か い 関連が あ

る 。日本の 行政機構は 官僚内閣制と 批判さ れ る よ う に 、運用実態

に お い て は 政治（立法権）に た い し 官の 優位（行政権）を 保持

し て き た が 、日本の 憲法学、行政法学理論は 伝統的に こ の 官優位

の 理論構成を と っ て き た 。日本の 官僚機構の 特長と い え る

各省庁タ テ 割の 割拠主義の 組織編制、つ い で 官僚採用を ふ く め

た 各省庁を 単位と し た 人事制度は こ こ に 理論根拠を も っ て

お り 、組織- 人事- 権限を 一体と し た 各省庁・各局の セ ク シ ョ

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ナ リ ズ ム を 温存し て き た こ と は 否め な い 。い っ

ぽ う 、今日の 公共政策は 大半が グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン と

ふ か く 連動し て お り 、所管省庁の 権益を こ え た 総合的か

つ 機動力を も っ た 行政が 求め ら れ て い る が 、日本の 官僚

機構は そ の 事態に う ま く 対応で き ず 、官僚機構の 構造欠陥が

浮き 彫り に な っ て き た （注５）。

こ の 現実か ら 、政治と 行政の 関係を め ぐ っ て 、特に 政治

の 側か ら 見直し の 機運が お き 、そ れ と の 関連で 官民の 積

極的な 人事交流を ね ら っ た 公務員法の 改正が 日程に の ぼ る

な ど 、現行の 省庁を 単位と し た 人事制度、人材育成の シ ス テ

ム の 見直し が は じ ま っ て き て い る （注６）。　　

④ア カ デ ミ ー内部か ら の 自省。周知の ご と く 、今日の ア

カ デ ミ ーの 専門知は 、社会全体の 分業化（専門化）の 拡大・深化を 背

景に し て 、学問領域も か ぎ り な く 細分化し て き て い る 。

細分化さ れ た 領域ご と に 産出さ れ る 専門知は 、仕切ら れ た

領域ご と に 重要と 思わ れ る 現象と そ う で な い 現象を 選択

し な が ら 、あ た う か ぎ り 思考枠組を 純化さ せ る こ と

に よ っ て 得る こ と が で き る 。だ が 、こ の 選択の 条件

を 組み か え れ ば 、同じ 事象で あ っ て も 、各専門領域で 対象

を と ら え る 位相の ち が い で 科学的事実は 異な っ た 様相

を お び て く る 。

と こ ろ で 、現実社会を 発生源と す る 公共政策に 仮に 真理が

あ る と 仮定し た と し て 、そ の 真理は つ ね に 条件複合の

中で の 複数の 解決策か ら の 調整に も と づ く 選択が 基本と

な る 。つ ま り 条件が ち が え ば お の ず と 政策選択も 異

な っ て こ ざ る を え な い 。し た が っ て 、公共政策に 関

す る 専門知と は 、自然科学、社会科学を 問わ ず 、個別専門科学の 真理

が 即公共政策の 真理と し て 適応で き る わ け で は な い こ

と 、い い か え れ ば 、公共政策に は 唯一絶対の 真理は あ り

え な い と い う こ と を 承認し た う え で 組み 立て る 必

要が あ る 。

情報技術の 発達を 技術基盤に グ ロ ーバ ル な 規模で お き て

い る 社会環境の 急速な 変化は 、公共政策の 前提と な る 社会的条件

を ま す ま す 複雑に し 、条件複合の 度合い を い ち だ ん と

増幅さ せ て い る 。こ う し た 環境変化を ふ ま え 、公共政策

と は 何か を め ぐ っ て 新た な 視角か ら の 検討が 迫ら れ

12

て お り 、公共政策と 専門知と の か か わ り の 再考は ア カ

デ ミ ーに と っ て 重要課題に な っ て き て い る 。

⑤市民社会と の 関わ り 。そ れ に く わ え 公共政策の 形成主体

は 、す で に 日本も 発展途上国型の 官主導の 時代は 終わ り

NPO ・NGO を ふ く め た 市民活動、マ ス コ ミ 、企業、民間シ

ン ク タ ン ク 等々、多様な 主体に よ っ て 担わ れ て は じ

め て い る 。

こ の 政策主体の 多元化の 根底に は 、篠原一の 言う 「下位政治＝サ

ブ 政治」――近代社会が つ く っ て き た 代議制、政党制、官僚制を 核

と し た 政治シ ス テ ム の 枠組で は 収ま り き れ な い 新

し い 政治空間、た と え ば 福祉、環境、医療、さ ら に セ ク シ

ャ ル テ ィ や 働き 方の 問題な ど 、多様な 個別テ ーマ を も

っ た 市民活動の 展開（注７）が あ り 、こ の 新し い 政治空間と

の 関連で 公共政策の 枠組の 再検討が せ ま ら れ て い る こ と

を 確認し て お く 必要が あ る 。こ れ ら サ ブ 政治は 、NGOや NPO の ネ ッ ト ワ ーク と し て 、世界的な ス ケ ール で

横に つ な が り 、政府や 多国籍企業も 無視で き な い 政治的影響力

を も ち は じ め て い る こ と は 周知の と お り で あ

る 。

い ず れ に し ろ 、社会の 分業化・専門化の 拡大・深化に と も

な い 、公共政策の 発生源と 担い 手は 多元・重層化し て お り 、公共

政策の 専門人の 育成対象は ひ ろ く 社会の 各界・各層か ら 求め る

必要が で て き て い る 。こ の 文脈の な か で 、今日、複雑に

錯綜す る 利害を 政策争点と し て 結節さ せ る 機能を に な う 政

党に と っ て も 、従来の 発想を こ え 新し い 政治空間に 適応で

き る 政策・制度の 立案能力を も っ た 政策専門人の 育成が 急が れ

て お り 、政党に と っ て も こ の 公共政策大学院の 意義は 大き

い と い え る 。

東京大学公共政策大学院の 応募要領、課目を み れ ば 、こ う し た 公

共政策を め ぐ る 環境変化を 意識し て 、院生を ひ ろ く 各界か

ら 募集す る と と も に 、課目も 法律学系、政治学・行政学系、経済学系、

マ ス コ ミ 論等が 基礎課目と し て 組ま れ て お り 、特定専門領

域へ の 偏り を さ け よ う と し て い る 。

ま た 実践の 学を 強調す る た め 、こ の 基礎課目を 基本に 、

そ の 応用編と し て 実務経験者を 講師に 、政策の 具体的手段と な

る 法（条例）の 立法技術を ふ く め た 制度設計や 評価を め ぐ る

13

「事例研究」「演習」が 重視さ れ て お り 、公共政策の 現場に 近接し

た 課目編成、授業方法の 工夫が ほ ど こ さ れ て い る 。こ の 間、

す で に 多く の 大学で は 、こ の 専門職業大学院に 先立ち 公共政策

系の 大学院が 先発し て い る が 、お そ ら く 今後、こ れ ら

の 経験を ふ ま え 公共政策を 主題と し た 多様な タ イ プ の 専

門職業大学院が 設立さ れ る こ と が 予想さ れ 、カ リ キ ュ ラ

ム 編成も さ ま ざ ま な 工夫が な さ れ て く る と 思わ れ

る 。だ が 、そ の こ と は 同時に 、大学間の 競争を 加速さ せ

る 要因と も な ろ う 。

以上が 公共政策系専門職業大学院を 要請す る 時代背景で あ る 。こ

の 大学院は ス タ ート し た ば か り で あ り 、ま だ 評価で

き る 段階で は な い 。お そ ら く い ま 現場で は 、従来の 研

究者育成の 大学院と ど こ が ち が う の か 、教え る 側、教わ

る 側双方と も そ の 差異を め ぐ っ て 暗中模索と い う の が

率直な と こ ろ で あ ろ う し 、こ の 試み が 今後う ま く 定

着し て い く か ど う か 、見透す に は し ば ら く 時間が 必

要で あ ろ う 。

し か し 、こ れ ら 大学院新設の 背景に は 今日の 公共政策、つ

ま り は 政治を と り ま く 構造変化が 大き く 作用し て い る

こ と を 考え れ ば 、事は 政治、経済を ふ く め た 社会全体の

シ ス テ ム の 問題と い う こ と に な り 、そ の 課題を こ

れ ら 大学院の み に ま か せ て 事足り る と い う わ け に

は い か な い 。

「人材」は 今日、自治体職員を は じ め 公共政策の 専門職業人の 育成

と い う 枠を こ え て 、社会を 構成す る さ ま ざ ま な 組織・

集団の あ り 方と も 深く か か わ り 、既存の 政治文化・組織文化

の 組み 換え を 担う こ と の で き る 構想力、実行力を も っ

た 「人材」の 問題で も あ る 。そ こ で 以上の 問題意識を ふ ま

え 、「な ぜ い ま 、人材育成な の か 」、人材育成そ れ 自体を 公共

政策の 主要課題に 浮上さ せ て い る 時代文脈に つ い て 、国レ

ベ ル 、地域レ ベ ル で の 政策の 変容と 関連づ け な が ら 概観

し て お く 必要が あ る 。

注４＝森田朗「専門職業人育成を め ざ す 」04 ．3.13 付「日本経済新聞」

注５＝官僚内閣制批判と 日本の 官僚機構の 劣化に つ い て は 、松下圭

一『政治・行政の 考え 方』1998 岩波新書

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注６＝今次の 公務員制度改革の う ご き に つ い て は 、LORC 主催「CONFERENCE」04 ．11.25で の 金井俊之報告参照

注７＝篠原一『市民の 政治学』2004 岩波新書

３　な ぜ 人材育成な の か ――公共政策を め ぐ る 構造変化と の

関連で

（１）グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン と 公共政策の 劣化

　

政策と は 「仮定さ れ た 未来予測を 目的に お き 、現在の 限ら

れ た 資源を 手段と し て 調整し な が ら 組み 立て る 」（注８）

も の と し て 一般化で き よ う 。し か し 、今日の ご と く

グ ロ ーバ ル な 規模で ダ イ ナ ミ ッ ク に う ご く 社会で

は 、政策の も た ら す 影響の 範囲は 地球規模か ら 地域社会ま で

広範に わ た り 、政策に か か わ る 関係者も 多岐に わ た っ

て 錯綜し て く る 。そ れ に と も な い 、政策は 予測（目的）

と 調整（手段）を 単純な 対称関係で と ら え る こ と が ま す

ま す 困難に な り 、過去に 蓄積し た 経験則や 既存デ ータ の 活用

に も お の ず と 限界が み え て く る 。

こ の 事態は 国際レ ベ ル ・国内レ ベ ル を 問わ ず 、現代社会

の 政策全般に い え る 傾向で あ る 。た と え ば 、地球温暖化防止

の た め 二酸化炭素の 排出削減を き め た 京都議定書や ＷＴＯ（世界貿

易機構）で の 多国間交渉の 過程を み る ま で も な く 、ど の

テ ーマ を と っ て も 、意思決定の 主体が 従来の ご と く 政官業

を 核と し た 既得権益集団の み で 、ま た こ れ ま で 慣れ 親

し ん だ 思考枠組で 成り 立つ も の で は な く 、そ れ を 強行

す れ ば か え っ て 国内外の コ ン フ リ ク ト を 増大さ せ

る 。　　

事実、国内政策で あ っ て も 、情報は イ ン タ ーネ ッ ト を 介

し て ＮＧＯ，ＮＰＯを は じ め 多様な 主体が 国境を こ え て 横

に つ な が り 、既存の 利害関係者の 枠を こ え て カ ウ ン タ

15

ーパ ワ ーと し て 双方の 政府に 圧力を か け 、新た な 政府間交渉

の 発生源と な る 可能性を も つ 。し た が っ て 、仮に 一国内

で の 完結す る 政策で あ れ 、政策は グ ロ ーバ ル な 社会に 反

響を も た ら し 、そ の 反響は 反転し て 、国内の 政策や 制度を

大き く 変え る き っ か け を つ く り だ す こ と を 想定

し て お く 必要が あ る 。

こ の グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン は 政策レ ベ ル だ け で

な く 、地域に お け る 日常生活の な か に も 深く 浸透し て

き て い る 。日々の 食卓を と っ て も 、わ れ わ れ の 嗜好

が 即地球の 裏側に す む 人々の 生活や 働き 方に 影響を 与え て

い る こ と は 確実で あ り 、グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン は

単に 経済活動だ け で な く 、目に み え な い か た ち で 各

国・各地域の 政治・文化を ま き こ み な が ら 社会形態を 変え 、逆

に 社会が グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン を 加速さ せ る と い

う 相乗作用を 深め て い く 。

と す れ ば 、ナ シ ョ ナ ル ・レ ベ ル に 限定し て 公共政策

を み て も 、従来の よ う に 権限が 各省庁に 分轄さ れ 、そ れ

ぞ れ 閉じ た 組織空間の な か で 、そ の 権限の 最大化＝省益が

ス ト レ ート に 国益に 置換さ れ る と い う 構図は 成り 立た

な く な り 、政策専門人＝官僚と い う 等式は く ず れ 、各省庁を

単位と し た 人材育成の 現行シ ス テ ム も 明ら か に 限界が み

え て く る 。

問題は 、省益、さ ら に は 省内で 分轄さ れ た 局益を こ え て

何を も っ て 「公益」な い し 「国益」と す る の か 。ま た

ど の よ う な 内容・基準を も っ て 多様な 利害関係者を 納得さ

せ る 政策と し て 構成で き る の か 。調整能力と あ わ せ 、

た え ず 検証（＝政策評価）を 組み 込ん で お く こ と が 不可欠

と な る 。　　

も ち ろ ん 、評価に あ た っ て は 普遍妥当な 評価基準が あ

ら か じ め 客観的に あ る わ け で は な い 。状況に よ っ

て 、ま た 評価主体の 立場に よ っ て 評価は 微妙に 異な り 、政策

は つ ね に 開か れ た 空間の な か で 論議さ れ る べ き で

あ り 、政党・国会の 役割は い う ま で も な い が 、マ ス コ

ミ に よ る 政策の 解析能力や 国民に わ か り や す く 解説す

る 能力は き わ め て 重要と な る 。

公共政策に 唯一絶対の 真理が な い 以上、こ の 政党、マ ス コ ミ

16

を ふ く め た 多様な 主体か ら の 相互批判の 「ひ ろ ば 」が

う ま く 機能し な け れ ば 、結果的に 「公益」「国益」の 名の も

と に 既得権益を 再生産す る こ と に な り 、そ の 分、政治・行政

へ の 信頼低下と あ わ せ 、政策自体が 空洞化な い し 劣化を ま

ね く こ と に な る 。

こ こ で 特に 確認し て お か な け れ ば な ら な い の

は 、科学技術の 想像を こ え た 発達と 公共政策と の 関わ り の 問

題で あ る 。今日、科学技術は ま す ま す 巨大化し 、社会と の 接点

で 多く の 公共課題を 発生さ せ て い る 。巨大化あ る い は 極小

の 自然界ま で 操作可能と な っ た 現代テ ク ノ ロ ジ ーは 、工業

化の 論理の 極限値を し め し て い よ う が 、た と え ば 遺伝

子組み 換え 食品、ク ロ ーン 人間を ど こ ま で 許容す る の か

現代テ ク ノ ロ ジ ーの と ど ま る こ と の な い 発展は 人間

の 外的環境を 改変さ せ る だ け で な く 、生物と し て の ヒ

ト の 生存条件そ の も の を 変え る と こ ろ ま で き て い

る 。

科学技術は 明ら か に 人間が 生み だ し た 人工物で あ る が 、

エ イ ズ 問題や 狂牛病（ＢＳＥ＝牛の 飼料は バ イ オ 技術に よ る

動物細胞）、地球温暖化問題等々の 例を ひ く ま で も な く 、原因究明

は 細分化し た 専門知の 枠を こ え て お り 、科学者自身に も そ

の 成果が 人間社会と 自然界に ど の よ う な 影響を 与え る も

の か 、答え が 出せ な い 不確定の 問題を 浮上さ せ て い る 。

に も か か わ ら ず 「科学技術者は こ う し た 条件複合の な

か で 『い ま 、現在』ど の よ う な 選択を す べ き か 回答を

迫ら れ る と い う ジ レ ン マ に 立た さ れ て い る 」（注

９）。

ま さ に 現代社会特有の 「リ ス ク 管理」の 問題と い う こ と

に な る が 、く わ え て 科学技術の 成果は 最終的に ど こ に 帰

属す べ き も の な の か 、知的所有権の 問題と し て 、い ま 各

国政府、司法を ま き こ み 国際的に 意見が 分か れ て い る 現実

が あ る 。い ず れ に し ろ 、こ う し た 事態を ま え に

わ れ わ れ は 、は た し て 科学技術が も た ら す 成果の 選択

を 企業や 科学技術の 専門家（集団）の み に ま か せ て い い も

の か ど う か 、深刻な 問い を 投げ か け ら れ て お り 、科

学者自身も 「価値中立」と い う 檻の な か に と ど ま る こ と

は 許さ れ な い 時代に な っ て い る 。そ の 意味で 科学技術

17

の 進歩は 、ま さ に 現代社会の リ バ イ ア サ ン と し て 、確

実に 公共政策の 領域に 組み 込ま れ て き て い る 。

こ の 現代テ ク ノ ロ ジ ーの 位置を み る だ け で も 、個別

専門領域ご と に 産出さ れ る 科学的事実（＝専門知）が あ く ま で

部分知で あ る こ と を 冷静に 見極め つ つ 、そ れ ら 専門知を

い か に コ ン ト ロ ール し な が ら 社会的合意に ま で も

っ て い く の か 、幅広い 視角か ら 政策を 構想・評価で き る 思

考を も っ た 政策人を 各界・各層の な か に 育成し て い く こ

と は 緊急な 課題と な る 。

以上の べ た こ と か ら も 、公共政策の 専門職業人育成の 大学院創

設は 、今日の 時代的要請で あ る こ と を あ ら た め て 確認す

る こ と が で き る 。し か し 、さ ま ざ ま に 異な っ た

領域の 専門知識を 注入す る だ け で 、は た し て 公共政策の 専門

職業人た る 資格を 得る こ と が で き る の か ど う か 、何

か が 不足し て い る よ う に 思わ れ る 。

（２）知識経済時代に お け る 地域政策――二極分化す る 地域社会の

な か で

上に み た ご と く 、今日の 政策は つ ね に 地球規模の 公共課題

と 相互補完の 関係を も ち な が ら 政策の 見直し 、更新の 契機が

つ く り だ さ れ る が 、こ の 事態は 地域政策レ ベ ル で も

同様で あ り 、一元的な 基準に よ る 上か ら の 指導・監督で 事が

解決す る 時代は と っ く に 過ぎ 去っ て い る 。

こ れ ま で 日本の 政治・行政は 、一国内の 生産力拡大・市場拡大を 基

調に 、欧米先進諸国に 「追い つ け 、追い 越せ 」を 国家目標と し

て 、都市部で 産出さ れ た 富を 原資に 、農村部に 交付税や 補助金を

介し た 財政移転や 社会保障に よ る 所得再配分の シ ス テ ム に

よ っ て 、全国一律の 安定し た 社会を 維持す る こ と を 政策の

基調と し て き た 。こ の 国民経済を 単位と し た 、右肩上が り

の 無限成長を 前提と し た シ ス テ ム こ そ が 先に み た 日本

型近代化モ デ ル で あ り 、角栄型の 利益誘導政治は そ の 典型で

あ っ た 。

し か し 、こ の 国富を い っ た ん 中央政府レ ベ ル に 集中

し 、そ れ を 地域間の 格差是正に よ る 「国土の 均衡あ る 発展」

に 振り 分け る 集権型の 政治・行政シ ス テ ム は 、あ く ま で

18

発展途上国型の 近代化に と っ て 効率的な し く み で あ り 、日本

も 欧米先進国に キ ャ ッ チ ・ア ッ プ し た 80 年代以降は 、国・

自治体と も 新た な 思考・行動原理へ の 転換が 求め ら れ て い

た は ず で あ る 。だ が 、現実は 過去の 成功体験に 引き ず ら

れ 、都市型社会の 成熟と あ わ せ グ ロ ーバ ル な 規模で の 社会

全体の 構造変動を 見誤っ て き た 。事実、社会の 構造変化に か か

わ り な く い ま も っ て 各省の 予算配分比率に 変更は な く 、

し か も 国家予算の 約半分は 起債（借金）で ま か な わ れ て い

る の が 実状で あ る 。現在進行中の 三位一体改革は 、こ う し た

日本の 政治・行政の 構造改革で あ る は ず だ が 、現実は い ぜ

ん 族議員と 官僚が 結託し て 省益・局益を 死守・拡大す る 思考・行動様

式か ら 抜け 出す こ と が で き ず に い る 。そ の 帰結が

バ ブ ル 崩壊を へ て 国・地方あ わ せ て 負債残高が 、公表さ れ

て い る 数字だ け で ７００兆円を 超え る と い う 信じ が た

い 現実を 露呈さ せ る こ と に な る 。こ の 構造を 放置す れ

ば 今後と も 負債は ふ え つ づ け て い く 。中央政府の み な

ら ず 自治体も こ の 現実か ら 目を そ ら し 、あ い も か わ

ら ず 上か ら の 統制に よ る 全国一律の ナ シ ョ ナ ル ・ミ

ニ マ ム の 国家保障と い う 幻想に と ら わ れ て い る と

す れ ば 、明ら か に 時代錯誤と い う べ き で あ ろ う 。

第５章で あ ら た め て の べ る こ と に な る が 、こ こ

で い う 「ミ ニ マ ム 」（最低基準）は あ く ま で 省益・局益を

こ え て 複合的な 観点か ら 、国民が 日常生活を 維持し て い く

う え で 必要と な る 公共空間の 公的保障の 水準を し め す 基準

で あ る 。だ が 、こ の 基準が 各省・各局単位の 個別施策・事業の 目

標水準と み な さ れ れ ば 、ミ ニ マ ム は 容易に 個別施策・事業

の か さ 上げ 基準（マ キ シ マ ム ）に 転化し 、高速道路、新幹線、

ダ ム 建設等々の 事例を み る ま で も な く 、政官業の 癒着構造

の 温存を あ わ せ 、施策・事業の 無限膨張に 歯止め が か か ら

な く な っ て く る 。ミ ニ マ ム 概念は 、ま さ に こ う

し た 政策の 病理を 抑止す る た め の 機能を も つ は ず だ

が 、そ の 意義を 見誤れ ば 、国会議員、官僚に は じ ま り 自治体

の 長・議会、職員さ ら に 地域住民も 一様に 欠乏感だ け が 増殖し 、

分権改革を 軸と し た 日本の 政治・行政の 構造改革は 永遠に 「未完の

改革」に と ど ま ら ざ る を え な い 。

い ま 日本の 地域社会が か か え る 課題は 一様で は な い 。

19

た し か に 地球環境問題や 少子・高齢化の 進行な ど 、マ ク ロ レ

ベ ル の 社会構造の 変化は 地域社会に 共通の 課題を 投げ か け て

い る 。と く に 日本の 人口は 2006 年を ピ ーク に 減少期に は

い る と 予測さ れ て い る が 、少子・高齢社会の 本格化は 、地域政

策の あ り 方に お お き な 転換を せ ま る こ と は 確実で

あ る 。だ が 、そ の 顕在の 仕方は 地域事情を 反映し て さ ま

ざ ま で あ り 、全国一律の 横並び の 発想に よ る ナ シ ョ ナ

ル ・ミ ニ マ ム の 型ハ メ で 事が 解決す る わ け で は な

い 。自治体は 地域社会の 個別事情を ふ ま え つ つ 、ナ シ ョ ナ

ル ・ミ ニ マ ム と の 緊張関係の な か で 、ど こ に ミ ニ

マ ム の 水準を お き 課題解決の 施策・手法を 組み 立て る か 、独

自の 判断を も と め ら れ て く る 。

く わ え て 自治体の 政策自立へ の 要請は 、経済の グ ロ ーバ

ル 化に よ る 地域経済の 変貌か ら も き て い る 。今日の 情報技

術の ダ イ ナ ミ ッ ク な 革新を 推力と し た ＩＴ化、知識経済

（knowledge-based economy ）の 進行は 、製造、流通、金融等々あ ら ゆ

る 領域で 単一の 世界市場を 出現さ せ 、従来の 「国民経済」を 単位と

し た 経済政策の 基本枠組の 変更を も た ら し 、「地域経済」も 新

た な 視角か ら 再構築を せ ま ら れ て く る 。

市場の 単一化と は 、一面で 金融、流通を ふ く め 商品が か ぎ

り な く 標準化・均一化し て い く こ と を 意味し て い る 。

こ の グ ロ ーバ ル な 規模で お き る 標準化の メ カ ニ ズ

ム を 通し て 、農業に は じ ま り 地場の 製造業、観光産業、商店街

も 国境を こ え た 地域間の 比較優位競争の 渦に 投げ こ ま れ 、必

然的に 勝ち 組、負け 組に 色分け さ れ て い く 。経済の グ ロ ー

バ ル 化は 確実に 日本の 国土を 富め る 地域と 衰退し て い く 地

域の 二極分化を 亢進さ せ て い く 。

こ れ ま で の ご と く 国民経済単位の 経済政策が 有効性を も

っ て い た 時代で あ れ ば 、た と え 国際競争力を も た な

い 産業で あ っ て も 、農業が 代表格に な ろ う が 、関税障壁や

補助金行政な ど の 保護政策に よ っ て 「国土の 均衡あ る 発展」は

可能で あ っ た か も し れ な い 。し か し 上に み た ご

と く 、破綻状況に あ る 国家財政に そ の 余力は も は や な い

く わ え て 国境を こ え た 世界単一市場の 拡大・深化は 、国民経済

の 枠内で ま も ら れ て い た 地域経済の バ リ ア を 容易に

ほ り く ず し 、地域経済全体を 多国籍化し た 企業に よ る 市場支配

20

競争に ま き こ ん で い く 。　

大規模店舗の 進出と 地元商店街の 衰退問題が ま さ に そ う で あ

ろ う し 、中小製造業を 中心と し た 地場産業に あ っ て も 、発展

途上国か ら の 輸入品と の 価格競争の な か で 競争力を 失っ て

い く 。い っ ぽ う 競争力を も っ た 国内企業は 、労働市場を ふ

く め 生産資源の 世界最適調達の う ご き に の り 、従来の 下請・孫

請の 企業系列を き り く ず し な が ら 工場の 海外移転に 生き 残

り を か け る こ と に な る 。よ し ん ば 国内に 止ま っ

た と し て も 、安い 労働力を も と め て 海外へ の 生産委託を

す る な ど し て 、地域社会の 雇用を 縮小さ せ 、地域経済を ま

す ま す 空洞化さ せ て い く 。

雇用が な く な れ ば 、当然の こ と と し て 自治体の 税収減

に は ね か え る が 、高齢化が す す む な か で の 税収減は 、

競争力を う し な い 衰退す る 地域に い ち だ ん と 深刻な 影

を 投げ か け る は ず で あ る 。こ う し た マ イ ナ ス ・

ス パ イ ラ ル の な か で 地域経済が 生き 残っ て い く た

め に 、安い 労働力を も と め 外国人労働者の 受け 入れ が 増大し

て く る こ と が 予想さ れ る が 、は た し て 日本の 地域社会

が い ま 以上の 本格的な 外国人市民の 定住を う け と め る こ

と が で き る か 、こ こ か ら も 地域公共政策の あ り 方が

す る ど く 問わ れ て く る 。

い ず れ に し ろ 、マ ク ロ レ ベ ル の 経済動向が ス ト

レ ート に 地域経済に 影響を お よ ぼ す 時代に あ っ て 、地域

が 独自の 力で 経済的自立を は た そ う と し て も 限界が あ

る こ と は 明ら か で あ る 。だ が い っ ぽ う で 、保護政策

の み に 頼っ て も 自立へ の 展望が み え て こ な い こ と

も た し か な 現実で あ る 。そ の ジ レ ン マ の な か で 、

い か に 地域が も つ 内発的な 力を 発揮し な が ら わ が 市、

わ が ま ち の 持続可能性へ と つ な げ て い く か 。答え は

容易に み つ か る わ け で は な い が 、ミ ク ロ の 地域経済

レ ベ ル に お い て も 、こ れ ま で の 重厚長大型産業を 基幹

と し た 産業資本主義段階の 発想を こ え た 思考枠組、行動原理が も

と め ら れ て く る こ と は ま ち が い な い で あ ろ

う 。

産業資本段階か ら 知識経済化へ の 移行を し め す 事例を 一つ 紹介

す れ ば こ う で あ る （注10 ）。ア メ リ カ の ブ ル ッ

21

キ ン グ 研究所が 編纂し た 「新し い 関係――ア メ リ カ の 会社

に お け る 人的資本」で 、ア メ リ カ の 上場企業資産（金融企業を

の ぞ く ）全体の 市場価値総額の 調査に お い て 、有形資産（生産機

械・設備、コ ン ピ ュ ータ ー機器や ソ フ ト ウ エ ア 等）と 、無

形資産（ブ ラ ン ド 名、特許権、デ ータ ベ ース の 蓄積度、経営者の

企画力・経営力、技術者の 研究開発力等）の 割合が 、１９７８年～９８年の ２

０年間で そ の 比率が 逆転し 、無形資産の 比率が 大幅に 増加し て

い る こ と が 明ら か だ と い う 。つ ま り 、今日の 知識経済

（ポ ス ト 産業資本主義）に お け る 企業発展の 推力は 、巨大資本を

必要と す る 生産設備の 完備に よ る の で は な く 、む し ろ

研究開発、企画力、経営力と い っ た 無形の 「知的資産」の 形成・蓄積に

あ り 、企業戦略の 中核は こ う し た 知的資産を う み だ す 「人

的資産」の 創出へ と 大き く 転換し て き て い る 。

で は 、日本の 産業政策の 現状は ど う で あ ろ う か 。た し

か に 今日の 知識経済時代に 対応し て 、通産省（当時）に よ る テ

ク ノ ポ リ ス 法（1983 年「高度技術工業集積地域開発促進法」）に は

じ ま り 、頭脳立地法（1988 年）つ い で 新産業創出法＝地域プ ラ ッ

ト ホ ーム 法（1998 年）と 、産学官の 連携を 基本コ ン セ プ ト

と し た 新産業創出の と り く み が は じ ま っ て き て い

る 。

こ れ ま で は 府県単位の 各種試験研究機関が 、中小企業の 技術力向上

な ど 地域経済振興の 一翼を に な っ て き た 。し か し こ れ

ら 機関は 、研究開発の た め の 組織体制を ふ く め 、今日の 知識経

済に 適応し た シ ス テ ム を も ち あ わ せ て い な い 。

そ の 限界を ふ ま え 、上の 国レ ベ ル の う ご き に く わ

え 、府県レ ベ ル で も 科学技術と 産業・経済と の 新し い 結合を

め ざ し 、知識経済時代の 産業イ ン フ ラ と な る サ イ エ ン

ス パ ーク の 構築な ど の と り く み が は じ ま っ て き

て い る 。だ が 現状は 、一部の 例外は あ っ た と し て 、こ

れ ら サ イ エ ン ス パ ーク が 大学、研究所、研究開発型企業な ど

を 有機的に つ な げ 、地域経済を 牽引す る 知的創造活動の 拠点と

し て 機能す る ま で に は い た っ て お ら ず 、い ぜ ん

官主導に よ る 箱モ ノ 整備の 域に 止ま っ て い る の が 現状

で あ る 。

「人的資産」と は 、つ ま る と こ ろ 個々人の 自由な 発想の も

と 各人の 頭脳に 蓄積さ れ た 知識や 能力と い う こ と に な

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ろ う 。こ う し た 能力や 知識を 個人、組織か ら 引き 出し 、組織

（企業）の 知的資産、人的資産の 形成・蓄積に ま で つ な げ て い

く に は 、企業の み な ら ず 政府機関、大学、経済団体を ふ く め 、

こ れ ま で の 内む き の 論理で 編成さ れ て い た 組織原理の

く み か え 、つ い で 異な っ た セ ク タ ー間を 横断的に つ

な ぐ プ ロ デ ュ ーサ ー、コ ーデ ィ ネ ータ ー機能を に な

え る 人材の 育成が 不可欠で あ る 。つ ま り 硬い 組織か ら 柔

ら か な 組織イ メ ージ へ の 転換で あ る 。し か し 、産業組織

に か ぎ っ た こ と で は な い が 、日本の 組織は 大学の 研究

シ ス テ ム の 閉鎖性を ふ く め 、こ の 課題に こ た え る

だ け の 明快な 戦略を も ち え て い な い の が 現状で あ

る （注11 ）。

経済の グ ロ ーバ ル 化に よ っ て 「国民経済」の 位置が 相対的

に 低く な っ て い く 時代に あ っ て 、マ ク ロ の 視点に

よ る 上か ら の 画一的な 指導・支援や 企業誘致な ど の 外発型の 政

策だ け で は 、現下の 地域経済の 二極分化を く い と め る こ

と は 明ら か に 限界が あ る 。ハ ード な 生産基盤・施設で は

な く 、知的資産・人的資産を 生み だ す ソ フ ト の 柔ら か な

シ ス テ ム を い か に 一定の 地域空間に 創出で き る か 、地域

経済の 自立へ の 展望は お そ ら く こ こ に か か っ て く

る は ず で あ る 。そ の 視点を 欠落さ せ た ま ま 時代に 向

き あ お う と す れ ば 、国際的な 地域間競争に 勝て る 企業が 集

積し て い る ご く か ぎ ら れ た 富め る 都市・地域だ け が

か ろ う じ て 生き 残れ る 可能性を も っ て い る に す ぎ

ず 、大半の 地域は ま す ま す 貧し く 、地域間格差を い っ そ

う 速め る こ と に な ろ う 。

現在、日本の 自治体は 一様に 財政危機に み ま わ れ て い る が 、

危機の 中身を み れ ば 、た と え ば 首都圏域の 自治体と 北海道、東

北、四国、山陰の 自治体の 財政危機と で は 、富の 産出に 不可欠な 知的

資産、人的資産の 集積は 歴然と し た 格差が あ り 、貧し い 地域は

す で に ス タ ート ラ イ ン か ら 大き な ハ ン デ ィ を 負

っ て い る 。

グ ロ ーバ ル な 競争の な か で 、日本の 国土構造は 明ら か

に 二極分化を 加速さ せ て い る に も か か わ ら ず 、地域自立

の 基幹と な る べ き 地域経済政策の 基調は 、い ぜ ん と し て

各省ご と に 分割さ れ た 補助金を 主要な 政策ツ ール と し た 恩

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顧・庇護の 政治・行政が 幅を き か し て い る 。こ の 政治・行政

ス タ イ ル か ら は 地域の 内発的な 力で 知的資産、人的資産を 生

み だ す イ ン セ ン テ ィ ブ が は た ら か ず 、こ こ か

ら 地域自立の 展望を え が く の は 前途多難で あ る 。

（３）創発型の 知的資産・人的資産を 産出す る 社会シ ス テ ム

で は 、知的資産な い し 人的資産を 生み だ す シ ス テ ム を

一定の 地域空間に 創出す る に は い か な る 方法が あ る の

か 。今日、世界で も っ と も ダ イ ナ ミ ッ ク な 経済地域と

し て 知ら れ る ア メ リ カ ・シ リ コ ン バ レ ーか ら 一

つ の ヒ ン ト が 得ら れ る よ う に 思う 。

70 年代以降、一貫し て 技術革新の 集積地と し て 、ま た パ イ

オ ニ ア 型の 企業家の 生息地と し て シ リ コ ン バ レ ーが

シ リ コ ン バ レ ーで あ り 続け た 由縁の 一つ は 、フ ェ

イ ス ・ツ ー・フ ェ イ ス の 情報流通の 「場」が 多様に 形成さ

れ 、こ の 場を 介し た 人的ネ ッ ト ワ ーク が 網の 目の よ

う に 張ら れ 、稼動し て い る こ と に あ る と い う （注

12 ）。

シ リ コ ン バ レ ーに は 街中の カ フ ェ 、大学等さ ま ざ

ま な 場で 非公式な 朝食会や 勉強会や セ ミ ナ ー、ト レ ード シ

ョ ウ 、ま た 公式・非公式の 会議な ど 無数の 出会い の 場が つ

く ら れ 、そ こ に 大学関係者や 技術者、企業家、法律家、コ ン サ

ル タ ン ト 、金融関係者、起業家、学生、労働者、マ ス コ ミ 関係者、行

政関係者等々、さ ま ざ ま な 専門家（集団）が つ ど い 、情報交換を

お こ な い 、必要な 情報を 得、か つ 相互評価す る 機会が つ く

ら れ て い る 。こ う し た 企業や 組織の 壁を こ え た 濃密

で 柔軟な オ ープ ン ・シ ス テ ム の 人的ネ ッ ト ワ ーク が

ダ イ ナ ミ ッ ク に 展開さ れ 、新産業創出の イ ノ ベ ーシ ョ

ン と パ イ オ ニ ア 型の 企業を 生む 基盤と な っ て い る

の で あ る 。ま さ に シ リ コ ン バ レ ーに は 、日本の ご

と く 補助金を テ コ に 自治体な い し 各省タ テ 割官庁に よ る

支援方式と は 鮮や か な 対照を も っ て 、創造的な 知的資産、人的資

産を 産出す る 公式・非公式の 多彩な 「ひ ろ ば 」（＝社会シ ス テ

ム ）が 一定の 地域空間の な か に 見事に 埋め 込ま れ て い る 。

も ち ろ ん 、シ リ コ ン バ レ ーの 成功は こ れ に つ き

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る わ け で は な い し 、短期間で 今日の 姿に な っ た わ け

で は な い 。こ と に 国土構造の 二極化が ま す ま す 深刻化し

つ つ あ る 日本に あ っ て 、人的資源は 首都圏域な ど ご く 限

ら れ た 地域に 集中し て い る 。ま た 、サ イ エ ン ス パ ー

ク な ど 今日の 知識知経済時代に み あ っ た 高度な 産業イ ン フ

ラ が ど の 地域で も つ く れ る わ け で は な い し 、最先

端の 科学技術を 基盤と し た 新産業の 開発が 地域経済の 自立に と

っ て 唯一の 道で あ る と い う わ け で も な い 。当然、地域

経済の 自立は そ れ ぞ れ の 特性に あ わ せ 多様で な け れ

ば な ら な い 。し か し 、マ ク ロ の 経済動向が ス ト レ ー

ト に 地域経済に 影響を あ た え る 時代に 生き 残っ て い く

に は 、限ら れ た 人的資源で あ っ て も 、農協で あ れ 商工会議

所で あ れ 、地域経済を に な う 各セ ク タ ーが 旧態依然の タ

テ 系列の 組織に 安住し て い る か ぎ り 、パ イ オ ニ ア 型

の 企業は い う に お よ ば ず 、危機に 真正面か ら む き あ

う 姿勢す ら 生ま れ て こ な い の で は な い か と 思う 。

地域経済の 当事者で あ る 各セ ク タ ーが 政治・行政へ の 依存心の

退路を た ち 、危機感を バ ネ に 独自の 力で い か に 各セ ク

タ ーを こ え た ネ ッ ト ワ ーク を 組織化で き る か 、お

そ ら く こ こ に 自立か 衰退か の 分岐点の 第一歩が あ る は

ず で あ り 、こ の 組織を こ え た 危機感の 連帯（ネ ッ ト ワ

ーク ）が 、人的資源を ふ く め た 新た な 経済資源を 発掘す る 起

点に な る は ず で あ る 。そ の た め に は 、そ れ に ふ

さ わ し い 場の 創設と 各セ ク タ ーを つ な ぐ 人材が 必要に

な る が 、こ れ ら 媒介者（地域人材）と 場創設の 主役は 行政で は

な く 、あ く ま で 専門職業人た る 生産者、商業者自身が 担わ な

い か ぎ り 危機の 組織化は ホ ン モ ノ に は な ら な い だ

ろ う 。

　シ リ コ ン バ レ ーの 規模で な く と も 、そ こ に 人が 住

み 経済活動が 営ま れ て い る か ぎ り 、ど の 地域も 潜在的な

可能性は も っ て い る は ず で あ り 、危機を バ ネ と し

た こ う し た 場づ く り を 当事者自身の 手で つ く る 意欲が

基盤と な ら な け れ ば 、い く ら 上か ら の 支援が あ っ

て も 知的資産、人的資産は 生ま れ よ う が な い 。シ リ コ ン

バ レ ーは そ の 典型と い う こ と に な ろ う が 、し か

し 、こ こ で の 公式・非公式の 社会シ ス テ ム は 、地域経済固有

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の 課題を こ え て ひ ろ く 今日の 公共政策の 構造転換を は た

す う え で 必要と な る 組織原理を 示唆し て い る は ず で

あ る 。

（４）「教育」の 原イ メ ージ を も と め て ――Ｊ・デ ュ ーイ

の 教育思想か ら

経営学に 「コ ア ・コ ン ピ タ ン ス 」＝組織の 中核（コ ア ）

を な す も の の 競争力（コ ン ピ タ ン ス ）と い う 考え 方

が あ る 。

グ ロ ーバ ル な 規模で の 競争に 生き 抜き 、将来に わ た っ

て 持続発展し て い く 組織（企業）と な る た め に は 、経営の

核に 他の 競争相手が 容易に 模倣で き な い 技術や 能力、ノ ウ ハ

ウ を い か に 創出・保持し て お く か が ポ イ ン ト に な

る 。産業資本主義が 主流で あ っ た 時代で あ れ ば 、規模の 経済、

範囲の 経済を 可能と す る 重厚長大の 生産設備が 富の 源泉で あ っ

た が 、知識経済が 主流の 時代に あ っ て は 、モ ノ で は な

い 無形の 知的資産、つ ま り 独創的で 差異性を も っ た 情報が コ

ア ・コ ン ピ タ ン ス の 中核と い う こ と に な る 。だ

が 、ま も る べ き 資産が モ ノ で な く 無形の 情報で あ れ

ば 資産の 流出防止は お の ず と 限界が あ る 。し た が っ て 、

今日の コ ア ・コ ン ピ タ ン ス が 明日の コ ア ・コ ン ピ

タ ン ス で あ る 保証は な く 、持続可能な 組織（企業）で あ り

つ づ け る た め に は 、コ ア と な る 知的資産、ま た 知的資

産を 生み 出す 人的資産を よ り 高度な レ ベ ル に 引き 上げ る

こ と の で き る シ ス テ ム を 組織戦略と し て も っ て

お く こ と が 重要と な る 。

と こ ろ で 、無形の 知的資産と そ れ を 生み 出す 人的資産が

あ れ ば 競争を 勝ち 抜け る と す れ ば 、企業で あ れ ば 企画

- 生産- 販売体制を フ ル 装備で 組織内に か か え て お く 必要は

な く 、非効率で 不得意な 分野を 外部化（ア ウ ト ソ ーシ ン グ ）

し て も 十分組織の 継続は 可能と な る 。む し ろ こ の 外部化

を 積極的に お こ な い 、組織自体を 極小化す る こ と が か え

っ て 組織の 競争力を 高め る と さ え い え よ う 。

こ の よ う に 無形の 独創性、差異性を も っ た 情報を 組織編成

の 核と す る こ と が 、よ り 時代に 適合し た 考え 方だ と

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い う こ と に な れ ば 、組織イ メ ージ も 従来の よ う な 階

統制の つ よ い ピ ラ ミ ッ ド 型で は な く 、可塑性の あ る

柔軟な 形態が む し ろ 主流と な る 。知識経済時代の 組織と は 、

そ れ ぞ れ の 組織が 他の 追随を ゆ る さ な い 知的資産を 核

に 専門化し つ つ 、相互に 異な っ た コ ア ・コ ン ピ タ ン

ス を も っ た 組織（企業）の 複合集積＝ネ ッ ト ワ ーク と し

て イ メ ージ す る こ と が で き 、こ の 異な っ た コ ア

を も っ た も の 同士の ダ イ ナ ミ ッ ク な 交錯が 創発型の

知的資産、人的資産を 生む 源泉に な る 。

で は 、こ の 異な っ た も の 同士の ネ ッ ト ワ ーク は 、

い か な る 運動を 内在さ せ て い る ゆ え 創発型の 知的資産、人

的資産を 産出す る こ と が で き る の で あ ろ う か 。

ネ ッ ト ワ ーク と は 、上の 分析か ら わ か る よ う に 、

基本的に ネ ッ ト ワ ーク す る 双方の 主体的自立が 前提と な る 。

自立す る に は そ れ ぞ れ の 主体を 主体た ら し め て い

る 「コ ア 」が 何で あ る か 、原点に 立ち 返っ て 考え る 契機

を 内部に も っ て お く 必要が あ る 。原点に 立ち 返っ て 考

え る と は 、相手の コ ア を 媒介に し て 、そ れ を 鏡に し

て 自己の コ ア ・コ ン ピ タ ン ス を 再発見・更新す る き っ

か け と す る と い う こ と を 意味し よ う 。つ ま り 自己

の 再組織化で あ り 、互い が 相手の 自己更新を う な が す 契機

と な る こ と を 通じ て 、よ り 高次の 自己組織化＝自立へ と

む か う と い う こ と で あ る 。

自立と は 対等な 関係を も っ た も の 同士の 相互承認を 前提と

し た 観念で あ り 、当然の こ と と し て 自立は 孤立で は な

い 。と な れ ば 、ネ ッ ト ワ ーク を 結ぶ に は 、対等・平等

を 価値規範と し た 共通の ル ール が 不可欠と い う こ と に

な る 。こ の 共通ル ール は コ ミ ュ ニ ケ ーシ ョ ン を 可能

と す る 言語と い い か え て も よ い だ ろ う が 、ネ ッ

ト ワ ーク を 可能と す る に は 、双方を 共通に く く る 規範

の 相互承認を 介し た た え ざ る 自己更新の 力が 内在し て い

な け れ ば な ら ず 、こ の 自己更新の 力を よ り 促進さ せ 、

社会化す る 空間を ど の よ う に つ く る か が 課題と な る 。

コ ミ ュ ニ ケ ーシ ョ ン を 可能と す る 言語（共通規範）を 媒介

に 自己更新す る 力を 育成す る 社会的空間、つ ま り 「教育」で あ

る 。し か し 、こ こ で い う 教育は 、シ リ コ ン バ レ ー

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の 例か ら も わ か る よ う に 、あ く ま で 固定し た 制度

な い し 組織＝学校イ メ ージ を こ え た 自在な オ ープ ン ・

シ ス テ ム の 「ひ ろ ば 」（＝社会シ ス テ ム ）と し て 構想

さ れ る べ き で あ ろ う 。

こ こ で わ れ わ れ は 、「教育」を 単に 学校教育的な 制度の 枠

内で と ら え る 視点を こ え て 、ひ ろ く 社会の ダ イ ナ

ミ ッ ク な 自己更新と の 関連で と ら え た ア メ リ カ の 哲

学者Ｊ・デ ュ ーイ （1859 －1952 ）の 教育思想を 想起す べ き か

も し れ な い （注13 ）。

デ ュ ーイ は 「社会は 伝達（ト ラ ン ス ミ ッ シ ョ ン ）に

よ っ て 、通信（コ ミ ュ ニ ケ ーシ ョ ン ）に よ っ て 存在

し 続け る ば か り で な く 、伝達の 中に 、通信の 中に 存在す

る 」と の べ 、「共通common 、共同体community 、通信communicationと い う 語の 間に は 単な る 言語上の 関連以上の も の が あ

る 」と 指摘し て い る 。つ ま り 教育と は 、ひ と び と が

共通に も っ て い る も の の 発見と 、そ れ の 相互承認に も

と づ い た よ り 開か れ た 共同性（体）の 創出を う な が す

機会で あ り 、通信は そ れ を 円滑に す す め る た め の 手段

と い う 位置を も つ こ と に な る 。

デ ュ ーイ は 通信「の 中に 」、伝達「の 中に 」と い う 点を 強

調し て い る よ う に 、伝達・通信が よ り 深ま る こ と が 共

通な る も の （common ）の 空間（＝community ）の 実質を た か

め る た め の 必要不可欠の 手段と み て い る 。「教育」の 意義

は ま さ に こ の 三つ の Ｃの 結合を よ り つ よ め る 社会的

な 空間で あ り 、こ の 空間を 通じ て 互い が 相手の 自己更新を

う な が す 契機と な り 、か つ よ り 高次の 自己組織力＝自立に

む か う 思考・行動様式を た か め て い く 。こ う し た 自己

を た え ず 更新す る 力が 、個人レ ベ ル の み な ら ず 、ひ

ろ く 社会を 構成す る 集団・組織に 潜在能力と し て 内在し て い

る は ず で あ り 、し た が っ て 教育は 、学校と い う 制度

の 枠内に 限定す る 必要は な く 、む し ろ 社会「の 中に 」、社会

を つ く る 自由な 「ひ ろ ば 」と し て 構想さ れ る べ き

で あ る 、と い う の が デ ュ ーイ の 教育思想の 根幹で あ

ろ う 。シ リ コ ン バ レ ーの 創発型の 知的資産・人的資産形成の 基

底に 、こ の デ ュ ーイ の 教育思想に つ な が る 社会シ ス テ

ム が 埋め 込ま れ て い る こ と を 確認し て お く 必要が

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あ る 。

注８＝松下圭一『政策型思考と 政治』「第９章　政策型思考の 論理」1991 東京大学出版会

注９＝藤垣裕子『専門知と 公共性』2003 東京大学出版会注10 ＝岩井克人『会社は こ れ か ら ど な る か 』2003 平凡社注11 ＝知識経済時代の 新し い 産業イ ン フ ラ と な る 「サ イ

エ ン ス パ ーク 」の 意義・動向と 自治体産業政策の 可能性に つ

い て は 、久保孝雄・原田誠司編著『知識経済と サ イ エ ン ス パ ー

ク 』2001 日本評論社注12 ＝原田誠司「地域イ ノ ベ ーシ ョ ン ・シ ス テ ム 試論」

（「新産業政策研究か わ さ き 」創刊号2003 川崎市産業振興財団）注13 ＝松野安男訳『民主主義と 教育（上・下）』1975 岩波文庫

４　自由と 平等の 新た な 同盟――Ａ・ギ デ ン ス 『第三の 道』と

人的資本

グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン 、ＩＴ化を 推力と し た 知識経済の

時代に あ っ て 、企業で あ れ 地域社会で あ れ 持続発展し て い

く に は 、す ぐ れ て 創発型の 知的資産、人的資産の 形成・蓄積が 不

可欠の 要件と な る 。こ の 知的・人的資産を 産出す る シ ス テ

ム を 構想す る 努力を お こ た れ ば 、今日の 地域社会は 不可避的

に 国境を こ え た 地球規模の 比較優位競争が も た ら す 格差圧力

の 渦に ま き こ ま れ 、持続可能な 地域社会づ く り を き わ

め て 困難に し て い く 。こ う し た 時代状況を に ら み つ

つ 地域社会の 将来展望を え が く に は 、人材育成の 場と し て

の 教育イ メ ージ の 転換と あ わ せ 、危機の 実態を 身を も っ

て 知る 専門職業人を 核と し た 多様な ネ ッ ト ワ ーク を い

か に 社会シ ス テ ム （ひ ろ ば ）と し て 構築す る か が

ポ イ ン ト と な る 。お そ ら く こ う し た 課題を 政治・経

済の 主要課題と し て 浮上さ せ て い る 今日的状況は 、少な く

と も 先進国と い わ れ る 国々に と っ て は 共通で あ る と

理解し て さ し つ か え な い の で は な い か と 思う 。

ブ レ ア 首相ひ き い る イ ギ リ ス 労働党（ニ ュ ー・レ イ

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バ ー）は 、２１世紀の 社会民主主義の 新し い 方向を 「第３の 道」と

い う 表現を 掲げ て 出発し た が 、ブ レ ア 政権の 最優先政策は

「教育、教育、教育」に あ っ た 。今日の 知識経済時代に あ っ て 、地

球規模の 比較優位競争に 生き 残る た め 、と い う よ り む し

ろ 、そ の ダ イ ナ ミ ズ ム か ら 地域社会を 防御し 、新た な

視角で 再構築す る た め の 起点が 知的資産と そ れ を 生み 出す

人的資産に あ る と す れ ば 、ブ レ ア の こ と ば は 今日の

政治・経済の 中枢課題が ど こ に あ る か を 的確に 言い あ て

て い る よ う に 思う 。日本に あ っ て 富め る 地域と 衰退す

る 地域の 差は 知的資産、人的資産の 蓄積如何に か か り 、そ の 有無

が 地域間格差、階層間格差の 要因と な れ ば 、重ね て 地域自立に む

け た 公共政策は こ こ に 焦点が あ た っ て お か し く な

い は ず で あ る 。

（１）「福祉国家」を こ え て ――「リ ス ク の 共同管理」と し

て の 福祉

　イ ギ リ ス ・ニ ュ ー・レ イ バ ーの 理論的指導者で あ る Ａ・

ギ デ ン ス の 『第三の 道』（注14 ）か ら 、経済学的な 範疇を こ

え て 現代の 公共政策に し め る 「人的資本」（human capital ）の 位

置を 明快に 読み と る こ と が で き る よ う に 思う 。そ

こ で 以下、な ぜ 人材育成が 公共政策の 主題と な る の か と い

う 問題関心に そ い な が ら 、本書に お け る 人的資本の 位置と

そ の 意義に つ い て 検討す る こ と に し た い 。

『第三の 道』は 伝統的な 労働党の 政治路線――「国民経済」を 単位と

し た 経済的安定と 富の 再配分を 核と す る 上か ら の 福祉国家路線

（旧左派）と 、そ の 行き 詰ま り を 批判す る サ ッ チ ャ ーひ

き い る 保守党の 政治路線――市場原理に よ る 競争力の 強化と 富の

創出を 柱と し た 新自由主義路線（新右派）を い か に 統合す る か

を 主題に 掲げ て い る 。

　旧左派＝福祉国家の 政治理念の 根幹は 「平等」（＝公平性）で あ る 。平

等は 、具体的に は 累進所得税制と 福祉政策に よ っ て 富裕層か ら 低

所得者層へ の 所得移転を 基本に 「よ り 平等な 社会と 、個々人の 一生

涯に わ た る 生活の 保障」の 追求と な る が 、こ の 所得再配分

の 原資と な る 富は 持続的な 「経済成長」を 前提に し て は じ

め て 可能と な る 。

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い っ ぽ う 、新右派＝新自由主義の 理念は 「市場原理」（＝効率性）だ

が 、市場は 「政府の 非干渉を 保証す る 法的枠組が 整理さ れ さ え

す れ ば 、永久運動さ な が ら に と め ど な く 経済成長を も

た ら す 」と い う 考え 方で あ り 、新自由主義に と っ て 「福

祉国家は 諸悪の 根源」と な る 。

富の 再配分を め ぐ る 市場原理（効率性）と 平等（公平性）の 対立は

「大き な 政府」と 「小さ な 政府」を ト レ ード ・オ フ の 関係

で と ら え 、い ず れ を 選択す る か を 問う こ と に な

る が 、し か し 、富の 源泉と な る 生産性向上に よ る 経済成長

の ナ シ ョ ナ リ ズ ム は 一貫し て 共有さ れ て き た こ

と に 留意し て お く 必要が あ る 。だ が 90 年の ド イ ツ 統

一、91 年の ソ 連邦崩壊と 軌を 一に し た 急激な グ ロ ーバ リ

ゼ ーシ ョ ン の 進展は こ れ ま で の 左派・右派の 対立構図を

ぬ り か え 、両派の 差異を あ い ま い に し て い く 。

そ の 背景に は 、戦後ヨ ーロ ッ パ 政治を 支え て い た 「福祉

の コ ン セ ン サ ス 」―ケ イ ン ズ 主義に よ る 福祉政策の 推

進が 政府、企業、労働者の い ず れ に と っ て も 利益を も た

ら す と い う 合意が ７０年代の 二次に わ た る オ イ ル ・シ

ョ ッ ク を 契機に 崩れ は じ め て き た こ と が あ る 。同

時に 、経済が 成熟化す る に つ れ 、女性の 社会進出に 象徴さ れ

る よ う に 、個々人の 「人間ら し さ 」へ の 欲求は 質的に 変化

し 、人々の 欲求は 総じ て 物質的な も の か ら 、た と え ば

「自己を 表現し た い 」「仕事を 意義あ る も の に し た い 」

と い っ た 具合に 、脱物質的な も の に 価値を お く 傾向へ と

変化し て く る 。先進国共通と な る 少子・高齢社会へ の 移行は こ

の 文脈の な か で と ら え ら れ る が 、い ず れ に し ろ

80 年代に は い り 、先進国は ケ イ ン ズ の 経済政策が 想定し

た よ う な 政府に よ る 不断の 需要創出と い う 発想自体に 限界

が み え は じ め 、「経済成長の 究極の 源泉で あ る 人々の 消費

や 欲望そ の も の が 飽和な い し あ る 種の “ 定常点” に 向か

い つ つ あ る と い う 、産業化の 時代以降は じ め て む か

え る 事態」（注15 ）に 入っ て き た と い う こ と で あ る 。

８０年代以降、日本も ま た マ ク ロ 的に は 共通し た 状況を む

か え る こ と に な る 。

こ の 「は じ め て の 事態」を 象徴す る 政治表現が 、当時の 西

ド イ ツ 「緑の 党」に 代表さ れ る 環境派の 登場で あ り 、ギ

31

デ ン ス も 本書で 「ド イ ツ 社民党（ＳＰＤ）は 環境保護運動と の

対決を 余儀な く さ れ た か ら こ そ 活性化さ れ た 」と の

べ 、ＳＰＤの 基本綱領に 「脱物質主義（post‐materialism ）」が 掲げ ら

れ た こ と を た か く 評価し て い る 。

『第三の 道』は 、旧左派と 新右派を 単に 足し て 二で 割っ た 意味

で 「第三の 道」を 構想し て い る わ け で は な い 。そ の 真

意は 「過去２０～３０年間に 根源的な 変化を と げ た 世界に 社会民主主

義を 適応さ せ る た め に 必要な 思考と 政策立案の た め の 枠

組」へ の 挑戦で あ る 。

　変化を と げ た 世界と は 、た と え ば グ ロ ーバ リ ゼ ー

シ ョ ン を 契機と し て 国民国家を 単位と し た 国家主権に よ

る 政治制度に 限界が み え は じ め て き た こ と 、ま た 物質

的欲求の 飽和か ら く る 個人生活の 変貌（ギ デ ン ス は 、若者を

中心と し た 「ミ ーイ ズ ム 」に ど の よ う に 向き 合う か

を 問う ）で あ り 、さ ら に 生物と し て の ヒ ト の 生存条件

そ の も の を 変え る と こ ろ ま で き た 科学の 力が も

た ら す 人間と 自然と の 関係を め ぐ る 危機の 問題で あ る 。

こ う し た 状況変化の な か か ら 環境、福祉、医療の 問題や 家族、

労働の あ り 方、さ ら に 個人な い し 社会の ア イ デ ン テ

ィ テ ィ の 問題な ど 、従来の 政治・政策の 枠組で は 争点と な

り え な か っ た 問題が 新し い 政治課題と し て 派生し て く

る よ う に な る 。

こ れ ら の 問題は 、い ず れ も 近代化が 成熟し て く る 過程

の 内側か ら 浮上し て き た 問題群で あ る が 、必ず し も 政治

の 中心課題と は な っ て こ な か っ た 。ギ デ ン ス は 、近

代化が 成熟す る に つ れ 生起し て き た こ れ ら 課題群を 政治

争点と し て 取り 上げ て こ な か っ た 両派の 政治認識を 「単線

的な 近代化イ メ ージ 」と 表し て い る が 、「第三の 道」は 、近

代化の 成熟過程に お い て 生じ る さ ま ざ ま な 問題を 「近代化

の 限界を わ き ま え る こ と を 認識の 前提」に し て 、新し

い 思考・政策枠組で と ら え よ う と す る 。　

本書の 副題は 「効率と 公正の 新た な 同盟」で あ る が 、こ の

タ イ ト ル に 、80 年代以降の 社会・経済が 成熟期に は い っ た

世界に あ っ て 、効率性か 公平性か と い う 二律背反を い か な

る 政策枠組・思考で 統合す る か の 挑戦が こ め ら れ て い る

こ と は ま ち が い な い 。

32

で は 「効率と 公正の 新た な 同盟」と は 具体的に 何を 意味し

て い る の か 。端的に い え ば 、計画論理と 市場原理の 最適結合

を も と め て 、企業や 自発的な 非営利団体（＝ボ ラ ン タ リ ー組

織）な ど と 連携し な が ら 「公共の 利益に 配慮し つ つ 、市場

の ダ イ ナ ミ ッ ク な 力を う ま く 利用し て 、公的部門と 私

的部門を 結合し て 相乗効果を ね ら っ た 新し い 混合経済」と い

う こ と に な る 。効率と 公正を 統一し た 視点で と ら え る

た め に は 、「平等」を 政治理念と し た 福祉国家の 問題性――集権的

な 国家（政府）を 主体と し た 恩顧・庇護の 福祉イ メ ージ 、つ い

で 社会保障制度、社会福祉サ ービ ス を め ぐ る 政策・手法の 再編が

ま ず 俎上に の ぼ る こ と に な る 。

ギ デ ン ス は 「福祉」（ウ ェ ル フ ェ ア ）の 基本イ メ ー

ジ を 貧困層を 対象と し た 経済的給付や 優遇措置と い っ た 経済的

な 概念に と ど め る の で は な く 、「リ ス ク 管理」と い

う 視点か ら 、一人ひ と り の ラ イ フ ・ス タ イ ル の 主体的

選択を ベ ース に 社会全体で そ の リ ス ク を 共同管理し よ う

と す る 発想で 組み 立て よ う と す る 。ギ デ ン ス は こ

の 福祉構想を 「ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア 」と 表現し

て い る が 、こ こ か ら 、企業を ふ く め 多様な 非政府組織と

連携し な が ら 「人的資本」の 蓄積に 重点を お く 政策、つ ま り

政府に よ る 保護と 管理の 福祉か ら 、国民の 自由な 選択を 基礎に

「リ ス ク の 共同管理」を に な う 人的資本へ の 投資＝社会投資国家

へ の 転換が め ざ さ れ る 。

リ ス ク は 企業家だ け に 求め ら れ る 行動規範で は な く 、

失業保険を 中断し て 仕事に 就く の も リ ス ク を と も な う

行動で あ る 。ま た 高齢化社会に あ っ て 、高齢者は 一律に 庇護

の 対象に す る べ き で は な く 、満足す べ き 生活に ア ク

テ ィ ブ に 挑戦す る 機会を も っ た 「人的資源」と み な す

べ き で は な い か と い う 主張と な る 。こ こ に 、先の

ブ レ ア の 「教育、教育、教育」が 結び つ く こ と は 容易に 理解

で き る が 、問題は 旧来の 福祉国家を こ え て 、ポ ジ テ ィ

ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア な 社会を に な う 主体形成と の 関連で

「教育」を ど の よ う な イ メ ージ で と ら え る か で あ

ろ う 。し か し 、そ の 検討を お こ な う に は 、新自由主義

の 「自由と 平等」観と の 対決は 避け て 通れ な い 。

33

　（２）「可能性の 再配分」と し て の 教育

　近代化を め ぐ っ て ど の よ う な 歴史文脈を た ど る に

せ よ 、１７、１８世紀以来の 近代ヨ ーロ ッ パ 社会の な か か ら

編み 出さ れ た 普遍原理――人は だ れ で も 生ま れ な が ら

に し て 平等で あ り 、内面の 自由を ふ く む 個人の 行動は 本人

の 自由意志に も と づ く と い う 価値規範は 否定さ れ る べ

き で は な い 。し か し 、市場原理を 第一義と す る 新自由主義

の 自由と 平等観は 、個人の 能力を 均質な も の と 仮設し て 組み

立て ら れ て い る こ と は た し か で あ る 。こ の 能力主

義に も と づ く 機会の 平等が 、た え ざ る 技術革新の も と 生

産の 社会化（分業と 専門化）が 高度に 発達し た 現代社会に あ っ て

ど の よ う に 作用し て く る の か 。『第三の 道』の 訳者で

あ る 佐和隆光の 整理を 借り れ ば こ う で あ る 。

第一に 、徹底し た 能力主義は 深刻な 不平等社会を も た ら し 、特

に 下層階級の 極度の 困窮を も た ら す 。パ イ が 一定で あ れ

ば 、不平等度が 高ま れ ば 高ま る ほ ど 下層階級の 所得は 低下す

る 。

第二に 、極度に 不平等な 社会は 、潜在的な 能力を 生か し き れ

な い と い う 意味で の 無視し が た い 社会的損失が 生じ る 。

と く に 貧困層の 子弟の 高等教育へ の エ ン ト リ ーを 妨げ る

ほ ど ま で 所得分配が 不平等で あ れ ば 、貴重な 潜在的能力を 埋

も れ さ せ て し ま う 。

第三に 、不平等は 犯罪を 多発さ せ る な ど 社会的か つ 政治的な

不安定を 増幅さ せ る 。

く わ え て 新自由主義の 能力主義社会で 特権を 手に 入れ た 人は 、

必ず や 自分の 得た 特権を 子供に 贈与し よ う と す る 自己矛盾

を か か え こ み 、結果と し て 能力主義そ の も の が 途絶え

て し ま う 。

　こ の 指摘か ら 、分業と 専門化が 高度に 発達し た 現代社会に あ

っ て 、新自由主義の 機会の 平等が 社会に 何を も た ら す か が

明瞭に み え て く る 。徹底し た 能力主義に も と づ く 機会の

平等は 階層間格差（結果不平等）を も た ら し 、こ の 不平等社会は 結

果的に 機会の 不平等へ と 反転す る 確率を た か め 、人々が も

つ 潜在的な 能力を 発揮す る 機会を う ば っ て し ま う 。ま

た 富裕層と 貧困層と の あ い だ の 居住分離も 生じ や す く 、

34

そ れ ら の 要因が 複合し て 人々の 心理的鬱積が た か ま り 、社

会（コ ミ ュ ニ テ ィ ）の 秩序維持機能を い ち じ る し く 衰弱

さ せ る こ と に な る 。と な れ ば 、新自由主義の 機会の 平等

は 、社会秩序の 崩壊を く い と め る た め き わ め て 統制の

強い 管理型の 国家、社会を 呼び 込む 可能性を は ら む こ と に

な り 、新自由主義が 志向す る 「小さ な 政府」が 、皮肉に も 「大

き な 政府」の 要因を つ く り だ す と い う 矛盾（自由と 平等

の 分裂）を か か え こ む こ と に な る 。

最近の 新聞報道（「日本経済新聞」04 ．6 ．26 ）を み れ ば 、日本に

お い て も 所得や 資産の 格差（結果不平等）指標と な る ジ ニ 係数

が し だ い に 大き く な り つ つ あ る 状況を し め し て

い る 。ま た 産業構造の 変化に よ る 雇用の 流動化や 就業構造の 多

様化は 、雇用者に し め る パ ート ・ア ル バ イ ト 、派遣社員、契

約社員な ど 、い わ ゆ る 非正規従業員の 比率を た か め て き

て い る （04 年７－９月期の 労働力調査で は 、非正規従業員の 比率は

31.5 ％、女性に か ぎ れ ば 51.6 ％）。問題は 、こ れ ら 非正規従業

員が と く に 若年層を 中心に 大量に ふ え て き て い る に

も か か わ ら ず 、企業、労働組合、行政も 、労働条件、社会保障な ど

労働者の 権利擁護の 制度・政策を い ぜ ん 正規従業員中心で 考え て

い る こ と に あ る （注16 ）。こ の 制度と 実態の 乖離を こ

の ま ま 放置す れ ば 、労働の 現場で の モ ラ ール の 低下だ

け で な く 、や が て 社会を エ リ ート 層と 非エ リ ート 層

に 分断し 、企業や 地域社会の 活力、秩序維持機能を よ わ め て い

く 惧れ は 十分に あ る 。事実、最近の こ ど も を 巻き 添え に

し た 凶悪犯罪の 頻発は そ の 予兆と い え る か も し れ な

い 。い ず れ に し ろ こ う し た デ ータ か ら 、社会・経済

の 成熟化に と も な い 、日本が 飢餓、貧困と は ち が っ た か

た ち で の 「不平等社会」に は い り つ つ あ る と い う 指摘

が あ る こ と に 留意し て お く べ き で あ ろ う （注

17 ）。

「第三の 道」の 政治は 、不平等の 是正を 量的な 所得の 再配分に 還元

し て 解決 を め ざ す の で は な く 、 平等 を 「 包 含 」

（inclusion ），不平等を 「排除」（exclusion ）と 定義し 、平等を す べ

て の 人に た い す る 「価値選択の 機会」と と ら え よ う と

す る 。

こ の 「包含」と し て の 平等観が 先の 教育の 重視に つ な が

35

っ て い く わ け だ が 、ギ デ ン ス に よ れ ば 、教育へ

の 投資は 市民一人ひ と り に 十分な 教育を 施す こ と に よ り

個々人の 潜在能力を 生か す 機会を 平等に 与え る と い う 意味で

の 「可能性の 再配分」と し て 位置づ け ら れ る 。結果の 平等で

は な く 、可能性の 再配分（個々人の 多様な 能力を ひ き 出す 機会

の 平等）を で き る か ぎ り 多く の 人に 提供す る 政治が 、

す べ て の 人が 公共空間に 参加す る 権利、ま た 教育、医療、保育等

の サ ービ ス を 受け る 権利を 保障し 、地域社会か ら 人々の ド

ロ ッ プ ア ウ ト 等の 「排除」を 予防す る 社会を つ く る と

い う 連関で あ る 。事実、ブ レ ア 政権に あ っ て は 、雇用政策

と 福祉政策を つ な げ 、失業し て い る 若者へ の 職業訓練プ ロ

グ ラ ム や 一人親家族へ の 支援の 強化な ど 、「可能性の 再配分」

に も と づ く 政策が 実行に う つ さ れ て い る 。

　教育へ の 投資は 、一面で は 個人へ の 投資を 意味す る 。ひ と

は 教育を 受け 知識や 技能を 修得す る こ と で 高い 収入を え

た り 、社会的地位や 名誉を え る チ ャ ン ス を 広げ る こ と

が で き る 。日本で も ブ ラ ン ド の 高い 有名大学に 入学す

る 学生の 多く は 、経済力、地位、教育の 面で 優位に あ る 親の 子

で あ る と い う デ ータ が で て い る （注18 ）。そ の 意味

で 、教育は 不平等な 社会の 再生産と あ わ せ 私益を 産出す る 投資

の 側面を も っ て い る 。だ が 、い っ ぽ う で 教育は 、人

と 人の 間の 信頼や 相互扶助と い っ た 無形の 社会的資源（ス ト

ッ ク ）を 生み 出す 機能を も つ 。

ギ デ ン ス は 、社会的連帯と デ モ ク ラ シ ーが 結合す る 場

と し て 「コ ミ ュ ニ テ ィ 」（こ こ で い う 「コ ミ ュ

ニ テ ィ 」は 近隣の み な ら ず 都市、さ ら に 複数の 都市を

ふ く め た よ り 広い 地域を さ し て い る ）を 重視し て

い る が 、こ の コ ミ ュ ニ テ ィ が 活力を も つ に は 、

個々人の 自発性に も と づ く 相互信頼や 相互扶助を 内に ふ く ん

だ 人的ネ ッ ト ワ ーク を 社会資源と し て 分厚く も っ て お

く こ と が 不可欠と な る 。こ う し た 社会資源が な け れ

ば 、ま ち づ く り へ の 参加な ど 公共空間の 活性化の み な

ら ず 地域経済の 振興も ま ま な ら な い 。

先に み た シ リ コ ン バ レ ーは 、一定の 地域空間の な か

に 最先端の 科学技術・情報を 介し た 知的資産・人的資産を う み だ

す 社会シ ス テ ム を 構築す る 例で あ っ た が 、中部イ タ

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リ ア の 例（注19 ）を み れ ば 、今日の 地域経済は 、必ず し も

最先端の 科学技術・情報に 依存し な く と も 、伝統的な 知識・技術を

基礎に 中小企業の 開放系の ネ ッ ト ワ ーク が 地域の な か に 存

在し て い れ ば 、十分独創的な コ ア ・コ ン ピ タ ン ス を

も っ た 地場産業と し て 世界市場の な か で 生き 残っ て い

け る こ と を し め し て い る 。し か し 、こ こ で も

シ リ コ ン バ レ ー同様、地域社会の な か に い か に 相互信頼

に も と づ く 知的資産、人的資本を 蓄積す る か が 決定的に 重要

な 要素を も っ て い る こ と に 留意す べ き で あ ろ う 。

だ が い ず れ に し ろ 、そ う し た 社会的資源は か つ て

の 伝統的な 共同社会と は 異な り 、自然に 生ま れ て く る も

の で は な い 。工業化の 論理に よ る 技術革新を 推進力と し た

グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン は 、伝統的な 社会の 共同規範や ア

イ デ ン テ ィ テ ィ の ほ り く ず し を 加速さ せ る は

ず で あ り 、活力あ る 地域社会を 持続さ せ る に は た え ず

自覚的な 取り 組み が 必要に な る 。そ の 配慮を お こ た れ

ば 、上に み た ご と く 、新た な 階層分化の な か で 個々人の

潜在能力の み な ら ず 地域社会や 企業、組織の 潜在能力を 衰弱さ せ 、

結果的に 社会的、政治的不安定を 増幅さ せ る 。

　そ の 意味で 、人的資本の 蓄積に む け た 投資（＝教育）は 、人々

が 社会に 参加す る 意欲を 引き 出し 、ま た 参加を 通し て 相互信

頼や 相互扶助の 精神を 醸成す る 機会を つ く り 、新た な ネ ッ

ト ワ ーク の 形成に む か う と い う 好循環を 生む 可能性を

も つ （注20 ）。包含の 論理に も と づ く 「可能性の 再配分」の 政

治と 無形の 人的資本の 蓄積へ の 投資（教育）は 、こ の よ う な

か た ち で 緊密に 結び つ い て い る こ と が 理解で き よ

う 。日本に お い て も 、若年層を 中心に 正規・非正規従業員の 二極化

が 進行し て い る 状況を 考え れ ば 、こ の 「可能性の 再配分」

の 観点か ら 、人的資本へ の 投資（＝人材育成）は 緊急を 要す る 政策

課題と い え よ う 。

も ち ろ ん 、教育は あ く ま で 個々人の 自発性を 引き 出す 機

会で あ り 、教育へ の 投資は 上か ら の 統制に よ る 馴化で あ

っ て は な ら ず 、ギ デ ン ス も 「政府が 深く 関与す る 場合

も あ れ ば 、逆に 撤退す る 必要の あ る 場合も あ る 」と す

る 指摘を お こ た っ て い な い 。

37

（３）自由と 平等の 新し い 結合と 人的資本

可能性の 再配分の 政治は 、新自由主義者の ご と く 「自由か そ れ

と も 平等か 」と 両者を ト レ ード ・オ フ の 二者択一の 関係で

と ら え る 発想を こ え て 、機会の 平等を 一人ひ と り の 潜在

能力を 引き 出す 機会と 読み 替え る こ と の で き る 平等観に

つ な が っ て い く が 、こ の 考え は 、自由と 平等を 重な

り 合う 概念と し て 統一し た 視角か ら と ら え よ う と す

る 広井良典の 発想と 符合し て く る （注21 ）。以下、広井の 論旨を

手が か り に 、ギ デ ン ス の ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ

ェ ア な 社会に お け る 政策転換と 人間の 潜在能力（＝自由）の 連関

に つ い て 確認し て お き た い 。

　広井は 、自由と 平等の 重ね 合わ せ を 次の よ う な 例を 引き

な が ら 展開し て い る 。「こ こ に 二人の 高校生が い た と

し て 、一方は 経済的に 恵ま れ た 環境に 育ち 、大学進学か 、海外留

学か 、ま た は 就職か の 選択に 迷っ て い る 。他方は 父親を 亡

く し 、大学進学は 困難で 、自ら 生計を 立て る 道を 探し て い

た と す る 。二人は 明ら か に 『選択の 平等』と い う 意味で

は ハ ン デ ィ が あ る 。で は 『自由』と い う 意味で は ど

う か 。二人と も 『自由に や れ 』と い う 意味で 、つ ま り 形

式的に は 同じ く 自由で あ ろ う が 、実質的自由と い う 意味で

は ま っ た く ち が う 。二人の 選択肢は 異な っ て お り 、

こ の 選択肢の 大小は つ ま る と こ ろ 『潜在的自由』の 大小に 置

き 換え る こ と が で き る 」。

こ の よ う に 「自由」を 形式的自由で は な く 、潜在的自由（＝選

択肢の 広さ ）と い う 意味で 理解す れ ば 、「機会の 平等」と 「潜

在的な 自由」は 対立概念で は な く 、重な り 合う 概念と な る 。

こ の 、機会の 平等と 潜在的な 自由が 保障さ れ た 社会と は 、

わ か り や す く い え ば 「各個人が 共通の ス タ ート ラ イ

ン に 立て る 社会」で あ る 。だ が 心身障害者、老人、女性、外国人労

働者の 例を ひ く ま で も な く 、各個人は 自己の 責任領域を こ

え て さ ま ざ ま な ハ ン デ ィ を 負っ て お り 、そ う

し た ハ ン デ ィ を 是正し な い か ぎ り 、真の 意味で 各個人

は 共通の ス タ ート に 立つ こ と は で き な い 。つ ま り

実質的な 意味で 自由で は な い 。

ハ ン デ ィ は 同一世代で の 「結果不平等」か ら だ け 生じ る

38

わ け で は な い 。時間軸を 将来・過去に ま で の ば し 、「将来

の 事故」か ら も 起こ る し 、障害を も っ て 生ま れ て く

る 人々な ど 、生ま れ る 以前の 自然＝生命に 依拠し た 「過去に

さ か の ぼ っ た 」ハ ン デ ィ も あ る 。広井は こ こ か

ら 、ハ ン デ ィ を も っ た 人々を 事後的に 金銭な い し 人的

サ ービ ス の 給付で 支援す る と い う 考え を ベ ース と し

た 社会保障制度を 、だ れ に で も 起こ り う る 、ま た 過去に

さ か の ぼ っ て 生じ た ハ ン デ ィ を 統合し て 、一人ひ

と り 異な っ た 潜在能力を も っ た 人々が 共通の ス タ ート

ラ イ ン に 立つ 制度イ メ ージ に 転換す べ き と 提唱す る 。

つ ま り 「個々人の 自己実現を 可能と す る 社会保障制度」で あ る 。

ギ デ ン ス は 、福祉は 個々人の 自由な 選択を ベ ース と し

た 「リ ス ク の 共同管理」で あ る と い い 、広井は 「各個人が

共通の ス タ ート ラ イ ン に 立ち 、自己実現を 可能と す る 制

度」と と ら え て い る 。二人と も 、近代ヨ ーロ ッ パ 社会が

生み 出し た 普遍原理と し て の 個人自由と 平等を 現代的文脈の な

か で い か に 再結合す る か と い う 問題意識は 共通で あ る 。

同時に 、福祉の 原資と な る 経済的富が 自然資源・環境面か ら 制約要件

と な っ て い る 現代に あ っ て 、有限な 自然環境を 経済の 内部

要素に 取り 込み つ つ 、公共政策の 全体構造を 透視し よ う と す

る 課題設定も 共通し て い る 。つ ま り 経済成長の 限界を 見透し

た う え で 、物質的な 量・水準を 基礎と し た フ ロ ーと し て

の 「成長」に 価値を お く 政策か ら 、環境と 福祉と 経済を 統一し

た 視角で と ら え 、自然環境を ふ く め た 社会的資源（ス ト ッ

ク ）の 蓄積に 政策の 重心を 切り 替え な が ら 「持続可能な 社会」

へ の 飛躍を こ こ ろ み よ う と す る 構想で あ る 。

現実に ヨ ーロ ッ パ 各国に お い て は 、ブ ラ ン ト ラ

ン ト 委員会（ 1987 年）に 端を 発し た 「持続可能な 開発」

（sustinable development ）の 理念は 、い ま や 環境保全に 限定し

た 政策を こ え て 、社会保障と 環境を 統合す る 政策へ と よ り

論点を ふ か め て き て い る 。そ の 典型が 、社会保障重視の

ド イ ツ 社会民主党（ＳＰＤ）と 環境保全を 掲げ る 緑の 党の 連携に

よ る 政策綱領（脱物質主義）と い う こ と に な ろ う 。ギ デ

ン ス は 、ＳＰＤ政権の エ ネ ル ギ ー効率（国民所得一単位を 生産す

る の に 必要な エ ネ ル ギ ー量）や 、二酸化炭素や 二酸化硫黄等の

一人当た り の 排出量を 重視す る 政策を た か く 評価し て い

39

る が 、ド イ ツ の み な ら ず デ ン マ ーク 、オ ラ ン ダ 、

ベ ル ギ ー、イ ギ リ ス 等々で も 、環境税な い し 炭素税と い

う か た ち で 、税収入の 一部を 雇用者の 社会保障負担な い し 社会

保険料の 削減分に あ て る こ こ ろ み が は じ ま っ て い

る 。こ の 二つ の 政策領域の 結合は 、税・社会保険体系を こ れ ま

で の 生産＝労働中心か ら エ ネ ル ギ ー、資源中心に 切り 替え 、企

業行動を 「労働生産性重視か ら 資源効率性重視」へ と 誘導・転換を は

か り つ つ 、社会全体の 構造転換を は か ろ う と す る 考え 方

が 根底に あ る こ と は 明ら か で あ る （注22 ）

ギ デ ン ス は 環 境 を 「 環 境 配 慮 型 近 代 化 」 （ ecological modernization ）と い う 概念で と ら え て い る が 、こ の 概

念は こ れ ら ヨ ーロ ッ パ の 政策転換の う ご き と 連動し

て 、福祉政策と 環境政策を 連結さ せ な が ら 、持続可能な 社会に

む け 企業行動や 人間の 働き 方の 再検討（労働時間の 短縮、ワ ーク

シ ェ ア リ ン グ 等）を 射程に い れ た 内容を ふ く ん で

お り 、こ こ に 近代化の 成熟に 対応し た 今日の 公共政策の 最前線

を み て お く 必要が あ ろ う 。

と こ ろ で 、こ の 機会の 平等と 潜在的自由を 重ね な が ら 持

続可能な 社会の 発展へ の 構想に つ な げ る 政策イ メ ージ は 、

明ら か に 経済学者ア マ ル テ ィ ア ・セ ン の 「潜在能力」を 核

と し た 福祉概念が 基礎に な っ て い る 。

セ ン の 「福祉」概念は 、welfare （財・所得と い っ た 物質的豊か

さ や 主観的な 効用＝満足度と い っ た 量に 還元さ れ る 福祉）で

は な く 、「潜在能力（capability）」を 基本と し た 「well-being」と し て の 福祉で あ る 。潜在能力と は 、た と え ば

「健康状態に あ る 」「自尊心を も っ て い る 」「教育を う け

て い る 」「社会生活に 参加し て い る 」等々の 、そ の 人が あ

り う る （ま た な し う る ）さ ま ざ ま な 状態や 行為（＝機

能）で あ り 、こ の 「機能」を た か め る こ と で 人は 豊か

な 生を 生き る こ と が で き る （注23 ）。

し た が っ て well-being と し て の 福祉水準は 、財や 所得や

主観的な 満足と い っ た 物質的な 量・水準の み で は か る の

で は な く 、非物質的な 人間的機能を 介し た 潜在能力が ど の 程度

発揮さ れ て い る か 、つ ま り 選択の 幅が ど れ だ け 広が

っ て い る か 、そ の 水準で は か る べ き と い う こ と

40

に な る 。セ ン の い う 「機能」と は ま さ に 「自由」と 連結

し て お り 、リ ス ク の 共同管理と し て の 福祉水準も こ の

一人ひ と り の 潜在的機能（＝自由）が 発揮さ れ る 水準で 決ま る

こ と に な る 。

以上の 分析を 通し て 、セ ン の 潜在能力を 基礎と し た well-beingと し て の 福祉社会イ メ ージ か ら 、成長の 限界と い う

今日の 閉塞し た 時代状況を こ え て 、フ ロ ーと し て の 物質的

な 量・水準を で は は か れ な い 新た な 価値基準の も と で

社会の 発展と 飛躍の 活路を さ ぐ ろ う と す る 構想力を 読み

と る べ き で あ ろ う 。　　

こ の よ う な 文脈を ふ ま え 、今日の 公共政策に お け る

「人的資本」の 位置を 再確認す れ ば 、持続可能な 社会の 発展に む

け て 社会を 制御す る 主体を い か に 分厚く 蓄積す る か と

い う 、き わ め て チ ャ レ ン ジ ン グ な 位置し め る こ

と が 理解で き る 。そ し て こ の 人的資本は 、社会的連帯と デ

モ ク ラ シ ーが 結合す る 場と し て の 地域社会で の 相互信頼・

相互扶助の 人的ネ ッ ト ワ ーク が 起点に な る こ と も あ わ

せ 確認し て お く べ き で あ ろ う 。

　新自由主義の 形式的な 機会の 平等、つ い で 人間的能力を 均一に と

ら え た 自由競争は 、「排除の 論理」の も と 、人々の 社会的な 結

び つ き を 分断し 、確実に 不平等社会を つ く り だ す 。い っ

ぽ う 「包含」の 論理に も と づ く 競争原理と は 、あ く ま で

持続可能な 社会と い う 価値実現の 枠内で 、個々人の 選択の 幅を 広

げ る こ と を め ざ し た 競争で あ る 。こ の 個々人の 潜在能

力＝能力の 複数性を 容認し た 自由と 平等の 現代的結合が 新し い 社会

連帯と デ モ ク ラ シ ーに 活力を も た ら す 源泉と な り 、

こ こ を 起点に 、単線的な 近代化イ メ ージ を こ え た 新し い

政治の 可能性は ひ ら か れ て い く 。

　と す れ ば 、ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア な 社会に

お け る 「政府」は 、そ の 正統性を こ れ ま で の 「大き な 政

府・小さ な 政府」論と は ち が っ た 文脈で 再構築す る 必要が

あ る 。ギ デ ン ス の こ と ば で い え ば 「人々の 行動と 参

加に よ る 権威の 再構築」、い い か え れ ば 「民主主義を い か

に 民主化す る か 」の 問題で あ る 。

41

（４）ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア な 社会に お け る

「政府」の 位置

ギ デ ン ス は 、グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン と い う 新し

い 時代状況に 適合し た 政府の 権威、正統性を 二つ の 方向――権力の

上放拡散と 下放拡散の ベ ク ト ル で 想定し て い る 。上放拡散と

は 、グ ロ ーバ ル 化し た 市場経済や 地球環境問題さ ら に 南北の

利害調整を ふ く め 、今日の 公共政策は 多国間政府の 連携・調整が 常態

で あ り 、ま た 政策主体も 中央政府だ け で は な く 自治体、つ

い で 国境を こ え て NGO 、NPO な ど 非政府組織も 参入し て

く る 。そ の 分、国家（政府）に よ る 権限の 独占は 縮小し て こ

ざ る を え な い 。下放拡散と は 、中央政府が も つ 権限の 自治体、

市民団体、ボ ラ ン テ ィ ア 団体等へ の 移管で あ り 、こ こ で

も 各組織・団体の 自治能力が 向上す る こ と に 比例し て 政府権限

は 小さ く な る 。い ず れ も 国家（政府）に よ る 統治か ら

「共治」（＝ガ バ ナ ン ス ）が キ ー・ワ ード と な る が 、こ

の ガ バ ナ ン ス を つ ら ぬ く 理念が 、政府体系を 市民生活の

最も 近い 基礎自治体を 起点に 広域自治体、中央政府つ い で 国際機関へ

と 上昇型で 構成す べ き と す る 「補完性原理」で あ る 。し た

が っ て 、こ の ガ バ ナ ン ス に も と づ く 補完性原理は 、

こ れ ま で の 国家主権を 核と し た 政治イ メ ージ の 再編を

う な が す 契機を 内に ふ く ん で お り 、こ の 原理に も

と づ く 「分権」（分節型の 政府体系）が 、「民主主義を 民主化す る 」

構想の 中核概念に な る 。

2000 年の 日本の 分権改革も こ の 「補完性原理」を 理念と し た

こ と は 周知の 通り だ が 、こ の 原理に 生き い き と し た

イ メ ージ を 付与す る に は 、そ の 根底に 生活の 現場を 起点

と し て 、個々人の 多様か つ 異な っ た 潜在能力を 引き 出し 、

彼・彼女ら の 自主的・積極的な 社会参加に よ っ て つ く り だ さ

れ る 公共空間の 創出が 不可欠で あ り 、こ の 下か ら の 公共空間

の 形成が 、上か ら の 国家（官僚）と 市場（資本主義）に よ っ て 分

断さ れ た 公共性を 再構築す る 可能性を 生み 出す こ と に な

る 。こ の 関連で 、個々人の 潜在能力＝能力の 複数性に も と づ く

「人的資本」は 、民主主義の 再構築と い う テ ーマ を 軸に 、社会の

共同管理＞政府と い う 位置づ け の も と 、政府創出の 権利主体と

い う 意味を も つ こ と に な る 。　

42

グ ロ ーバ リ ゼ ーシ ョ ン は 、必然的に こ の 下か ら の 公

共空間の 形成を 基底に 、上方拡散- 下方拡散、つ ま り 国際化・分権化と

の 拮抗の な か で 政府権限を 小さ く す る が 、広範に 錯綜す

る 利害を 調整す る 課題は む し ろ 大き く な る と い う の

が 今日の 政府の 基本イ メ ージ で あ り 、ギ デ ン ス も 政府

の 役割を こ の よ う に 見透し て い る 。だ が こ の 拮抗の

な か に お か れ た 政府は 、す で に 国家主権を 背景と し た

権威、正統性の 基盤を 弱め て い る と す れ ば 、新た な 権威、正

統性を 獲得す る た め に た え ず 同意調達の 手続・説明を も と

め ら れ て く る は ず で あ り 、自治体職員を ふ く め て 政

府職員は 、こ の 緊張関係の な か で み ず か ら の 存在理由の 自

己更新を せ ま ら れ る こ と に な る 。

な お 公共空間に は 、合意調達の た め の ル ール 手続と し て

の 制度空間が ふ く ま れ る こ と は 当然だ が 、ギ デ ン ス

は と く に 地域レ ベ ル で の 街路、広場、公園等の 物理的空間の 重

要性を 強調し て い る 。こ の 地域社会を 単位と し た 物理的な 公

共空間と は 、い い か え れ ば ス ト ッ ク と し て の 社会資

本で あ る 。市民の 生活様式を 規定す る こ の 物理的公共空間は 、市

民一人ひ と り の 潜在能力を 生か し well- being と し て の 福祉水

準を た か め る た め 、つ ま り は 市民の 公共精神を は ぐ

く む 培養器と し て 必要不可欠な 物理的装置で あ り 、こ の ス

ト ッ ク と し て の 社会資本の 保障は 、補完性原理に そ い な

が ら 当然の こ と と し て 政府の 責務と な る 。

注14 ＝ギ デ ン ス 著・佐和隆光訳『第三の 道』1999 日本経済新聞社注15 ＝広井良典『定常型社会』2001 岩波新書。同『生命の 政治学』2003 岩波書店

注16 ＝清家篤 / チ ェ ・イ ン ソ ク 「『非正規』雇用増に 対応

を 」04 ．12.7 付「日本経済新聞」

注17 ＝橘木俊詔編著『封印さ れ た 不平等』2004 東洋経済新報社

注18 ＝佐藤俊樹『不平等社会日本――さ よ な ら 総中流』2000 中央公論新社

注19 ＝佐々木雅幸『都市創造と 日本社会の 再生』「第Ⅱ章　創造都市ボ ロ

ーニ ャ 」2004 公人の 友社

注20 ＝諸富徹『環境』「Ⅱ　自然資本と し て の 環境と 社会関係資

本」2003 岩波書店注21 ＝広井良典型『定常型社会』「第３章　福祉の 充実は 環境と 両立す

43

る か 」2001 岩波新書注22 ＝広井『定常型社会』95 ～99 ペ ージ

注23 ＝ア マ ル テ ィ ア ・セ ン の well-being 概念に 関し て

は 広井、諸富「前掲書」参照

５　フ ロ ーと し て の 「労働権」か ら ス ト ッ ク と し て

の 「生活権」へ ――シ ビ ル ・ミ ニ マ ム 論の 意義を め

ぐ っ て

こ れ ま で ギ デ ン ス の 『第三の 道』を ベ ース に 広井、

セ ン の 論理に 重ね な が ら 、自由と 平等の 現代的結合を 主題に 、

８０年代以降の 成熟社会に お け る 福祉社会像（ギ デ ン ス の こ

と ば で は ポ ジ テ ィ ブ ・ウ ェ ル フ ェ ア ）と 政府の 位

置、ま た 、そ こ で の 政策枠組と 主体（人的資本）の 問題に つ い

て 検討を お こ な っ て き た 。こ の 作業を 通じ て 、大き

く つ ぎ の 三つ の 論点が 明ら か に な っ て き た の で

は な い か と 思う 。

一つ は 、持続可能な 社会実現の た め に は 、環境‐ 福祉‐ 経済を 統

合し た 視角で と ら え つ つ 、自然環境、人的資本を ふ く め た

社会的資源（ス ト ッ ク ）の 蓄積を 政策の 基調と す る こ と の

重要性に つ い て で あ る 。二つ に は 、民主主義を 民主化す る

と い う 課題に 収斂さ せ な が ら 、グ ロ ーバ ル 化し た 社会

に お け る 政府体系の 再編と 正統性の 再検討で あ る 。こ の こ

と は 、必然的に 国家主権を 核と し た 既存の 政治イ メ ージ の 解

体を せ ま っ て く る 。

三つ に 、こ の 関連で 地域社会を 構成す る 物理的な 公的空間（＝社

会資本）は 、社会の 共同管理＞政府と い う 論理構成の も と 、個々人

の 潜在的な 自由の 発揮と い う well- being と し て の 福祉水準を

た か め 、か つ 公共精神の 涵養と い う 観点か ら 必要不可欠の 政

策「手段」と し て 、市民の 固有の 権利だ と い う こ と で あ

る 。こ こ か ら 、あ ら た め て 社会の 管理主体と し て の 市

民と 政府政策を め ぐ る 関係の あ り 方の 検討が は じ ま っ

44

て く る 。

（１） 行政イ メ ージ の 転換と シ ビ ル ・ミ ニ マ ム

こ こ で わ れ わ れ は 、以上三つ の 論点に 集約さ れ る 公共

政策の 変容が 、市民の 「生活権」と い う か た ち で 、市民の 側

か ら す れ ば 市民生活に 最低限必要と な る 「市民生活基準」と し

て の 公共空間シ ス テ ム 、自治体の 側か ら す れ ば 、こ の 生

活権を 政策公準と す る 「シ ビ ル ・ミ ニ マ ム 」論に 収斂さ

せ て 、松下圭一が 提示し た 公共政策を め ぐ る 構造転換の こ こ

ろ み と 密接に 重な る こ と を 確認し て お く 必要が あ ろ

う （注24 ）。

「シ ビ ル ・ミ ニ マ ム 」の 根幹は 、一つ に 、都市型社会で の

市民の 生活構造に 対応し て 、市民が 日常生活を 維持し て い く う

え で 必要な 公共空間（ス ト ッ ク と し て の 物理空間＋制度空間）

の 整備を 公共政策の 核に し て 、そ の 具体的内容を 指標化・数量化

と い う か た ち で 、目に 見え る 客観的な 「空間シ ス テ

ム 」と し て 明示し 政府責任を 明確に す る こ と に あ る 。

シ ビ ル ・ミ ニ マ ム の 具体的内容は 、①社会保障（＝生存権）、②社

会資本（＝共用権）、③社会保健（＝環境権）で 構成さ れ て い る が 、

こ の 構成か ら も 明ら か な よ う に 、公共政策の 重心を フ

ロ ーと し て の 所得保障か ら 日常生活を 維持し て い く う え

で 必要と な る 公共空間（ス ト ッ ク ）の 水準向上に 切り 替え

る 発想で あ り 、こ の 転換は 、必然的に 富の 再配分の あ り 方

へ の 再考に つ な が っ て い く 。（注25 ）

つ ぎ に シ ビ ル ・ミ ニ マ ム は 、国レ ベ ル の ナ シ

ョ ナ ル ・ミ ニ マ ル に 対置し て 、自治体と く に 基礎自治体

の 独自の 政策公準と 位置づ け ら れ る が 、こ の 発想は 補完性

の 原理に も と づ く 現代デ モ ク ラ シ ーに 対応し た 政府体系

（分節民主主義）と し て 、国家主権に 呪縛さ れ た 政治か ら 離陸し

て 、自治体を 独自の 政治機構、市民の 生活権を 実現す る 制度主体と

す る 政治イ メ ージ と 重な っ て く る 。

三つ に 、松下は 「行政は あ く ま で 市民に と っ て の 『手

段』な い し 市民の 『代行』」と の べ 、自発的な 市民活動を 起点に

行政イ メ ージ の 転倒（注26 ）を 強調し て い る 。こ れ は ま

さ に 、シ ビ ル ・ミ ニ マ ム に も と づ く 公共政策の 担い

45

手と し て の 職員機構が 、社会の 共同管理＞政府の 論理構成の も と 、

個々人の 潜在的自由の 発揮＝well-being し て の 福祉水準を た か め

る た め の 組織と い う 位置を し め 、職員機構の 根拠を ど こ

に お く か に つ い て の ラ ジ カ ル な 問題提起と な っ

て い る （注27 ）。

（２） 現代的「市民」像の 形成過程

歴史的に み れ ば 、こ の シ ビ ル ・ミ ニ マ ム の 理論構築

は 、日本が 高度経済成長に 突入し て い く 過程で 激発し て く る

「都市問題」に 抗す る 市民の 反乱を く ぐ る な か か ら 、60 年

代後半に 、い ち は や く 日本に お け る 公共政策の 転換の こ

こ ろ み と し て 取り 組ま れ て い る （注28 ）。「第三の 道」

に 先行す る こ と 20 数年前で あ る 。

こ の こ と か ら 、わ れ わ れ は 都市問題の 激発と い う 一

面で は 特殊日本的状況を ふ ま え て 構築さ れ た こ の 思想を

通じ て 、60 年代以降の 日本の 公共政策が 欧米先進諸国と 同時代的な

文脈で 考え る べ き 時代に は い っ た こ と が 確認で き

る よ う に 思う 。し か し 、そ の こ と は 同時に 、こ の

時期を 契機に 、日本の 社会が 20 世紀欧米先進諸国が 共通に か か

え る デ モ ク ラ シ ーの 危機に 本格的に 直面す る 状況に は

い っ た こ と を あ わ せ 意味し て い よ う 。都市問題の 激

発と 市民の 抵抗は ま さ に そ の 象徴で あ り 、こ の 現実を

世界と の 同時代的視点で ど う と ら え る か が 「現代」日本の

課題と な っ て く る 。事実、松下の シ ビ ル ・ミ ニ マ ム 論

は こ う し た 問題意識を ふ ま え 、60 年代以降の 日本の 新し

い 状況を 切開す る 政治主体と な る 普遍的市民像の 模索と セ ッ

ト で 構想さ れ て い る 。

で は 、新し い 状況に み あ っ た 普遍的「市民」と は 、い か

な る 論理構成の も と で 獲得す る こ と が で き る の で

あ ろ う か 。こ の こ と を 理解す る に は 、ヨ ーロ ッ パ

で の 福祉国家が ど の よ う な 歴史的経緯で 成立し て き た か

に つ い て の 大づ か み の 了解が 必要に な ろ う 。

周知の ご と く 福祉国家の 原型は 、警察国家と 対と な る 19 世紀

末の ビ ス マ ル ク の ド イ ツ 帝国に は じ ま る が 、つ

い で イ ギ リ ス の ベ バ リ ッ ジ 報告を へ て 、1930 年代

46

の ド イ ツ ・ワ イ マ ール 憲法で の 「生存権」の 定立で 一つ

の 結実を み る 。

こ の 生存権と は 、マ ル ク ス に よ っ て 発見さ れ た 歴史

主体と し て の 労働者階級が 、エ ン ゲ ル ス 『イ ギ リ ス に

お け る 労働者階級の 状態』が し め す と お り 、19 世紀の 産業

資本段階で 「人間性を 喪失し た 」状態に お か れ て い た 地点か

ら 、20 世紀初頭を 通じ 選挙権を も ち 、労働組合や 政党を 介し て

政治運動を 組織し 、義務教育、社会保障の 受益者と し て 、「失う も

の 」と 「祖国」を も っ た 階級へ と 変質し て い く 政治過程の

な か か ら 獲得さ れ た 「権利」で あ っ た 。「福祉国家」と は 、

労働者階級が 万国の プ ロ レ タ リ ア ート か ら 一国国民国家の 労

働者階級へ と 組み 込ま れ る 過程で 、労働組合の 組織化の 進行と

あ い ま り 、そ の 枠内で い か に 労働者の 権利を 獲得す る

か を 主要な 政治課題と し た 体制を 意味し て い た 。

先に み た ご と く 、旧左派の 政治理念は 富裕層か ら 低所得者（労

働者）へ の 所得再配分を 通し た 「よ り 平等な 社会と 、一生涯に

わ た る 生活の 保障」に よ る 労働者の 権利確保に あ っ た 。ケ

イ ン ズ の 経済政策は こ の 理念を 背後か ら 支え る 役割を は

た し 、生産力の 拡大が も た ら す 経済成長を テ コ に 、国民国家

の 枠内で の 「福祉の コ ン セ ン サ ス 」は ２０世紀の ヨ ーロ

ッ パ 政治の 中心を し め て き た 。

問題は 、こ の 「労働権」が あ く ま で 労働者の 所得水準（フ ロ

ー）の 向上に 傾斜し て 成り 立っ て い た こ と に あ り 、戦後

の 「黄金の 60 年代」を へ て 中間層の 拡大と あ わ せ 都市型社会

の 成熟化の な か で 、労働権に も と づ く 福祉制度の み で は

解決で き な い 新た な 課題が 浮上し て き た こ と に あ る 。

で は 、新た な 課題と は 何を 意味し て い る の か 。そ の 問

い は 、19 世紀的「近代」と 20 世紀「現代」の ち が い を ど こ

に み る か の 問題と か か わ っ て く る 。

松下の い う 「大衆社会- 大衆国家の 成立」（注29 ）――生産力の 拡大

に と も な う 生産の 社会化（分業化・専門化の 拡大・深化）は 、①新中

間層の 出現を ふ く め 圧倒的人口量の プ ロ レ タ リ ア 化、②テ

ク ノ ロ ジ ーの 発展に よ る 大量生産（マ ス ・プ ロ ダ ク シ

ョ ン ）と 大量伝達（マ ス ・コ ミ ュ ニ ケ ーシ ョ ン ）に よ

る 社会の 技術化と 大衆文化の 成立、③大量の プ ロ レ タ リ ア 層

の 政治的平等化を 通し て 、19 世紀的近代社会（ブ ル ジ ョ ワ 社会）

47

と 20 世紀現代社会（大衆社会）を 分か つ メ ル ク マ ール と な

る 。こ の 大衆社会の 成立の 過程で 、労働者階級の 生活様式・意識は 大

き く 変わ り 、政治も ま た 変貌し て い く 。と く に ナ チ

ズ ム 、ス タ ーリ ニ ズ ム が ま さ に 大衆の 喝采の も と

に 生ま れ た ご と く 、政治の 大衆化は マ ル ク ス 的な 意味

で の 疎外要因と は べ つ に 、テ ク ノ ロ ジ ーの 発達に と

も な う 社会形態の 変化（都市型社会へ の 移行）の な か で 新た

な 疎外要因を 生む こ と に な る 。大衆社会状況に お か れ た

人々は 孤立し た 個人と し て 原子化さ れ 、孤独な 群集と な っ

た 大衆は 高度に 発達し た マ ス コ ミ に よ る 情報操作の 対象

と な り 、容易に 政治統制（官僚統制）に く み こ ま れ る 素地を

も っ て く る 。ま さ に 民主主義の 空洞化の 亢進で あ り 、そ

の 極限が ナ チ ズ ム 、ス タ ーリ ニ ズ ム と い う こ と

に な る が 、そ こ ま で い か な く と も 、大衆社会- 大衆国家

は つ ね に 全体国家（管理フ ァ シ ズ ム ）の 危機を 内側に は

ら ん で い る 。

こ こ に 「大衆社会- 大衆国家と い う 特殊現代的状況下で の デ モ

ク ラ シ ーと 人間的自由の 空洞化を は ば む 抵抗核と な る 普遍的

人間像」の 理論形成が 緊急の 要請に な っ て く る 。松下が い う

「国民国家の 『国民』あ る い は 経済構造に 規定さ れ る 『階級』と

い っ た 歴史的実在と は 異な っ た 次元」か ら 析出さ れ る べ

き 「民主主義の 前提を な す 個人の 政治資質、す な わ ち 『市民性』

と い う エ ート ス を も っ た 普遍人間型＝市民的人間型」の 定立

で あ る （注30 ）。

「市民性」と い う 表現か ら も 明ら か な よ う に 、労働者階級

と は べ つ に 市民が 実在す る わ け で は な く 、「国民」な

い し 「階級」と い う 大衆社会- 大衆国家の 「現実」の 内側か ら 抽出

さ れ る 、権力か ら の 自由（＝抵抗）と 権力へ の 自由（＝参加）の

思考・行動様式を も っ た 普遍的人間の 型（タ イ プ ）と し て の

市民で あ る 。

し た が っ て 、こ の 普遍的権利主体と し て の 「市民」

（people ）に は 、組織労働者の み な ら ず 農業者、商業者、経営者、

ま た 男性・女性、老若を と わ ず あ ま ね く 人間が 包含さ れ

る こ と は 当然で あ り 、労働組合に 組織さ れ た 労働者を モ

デ ル に 普遍的権利主体を 構成す る こ と は 、明ら か に 20 世紀

的現実か ら 遊離し た 観念と い う こ と に な る 。生産力の 拡大

48

に よ る 富の 増大は 、い っ ぽ う で デ モ ク ラ シ ーの 危機

を 浮か び 上が ら せ る が 、同時に 市民的エ ート ス を も っ

た 人間像を 大量に 産出す る 条件を つ く り だ し て い く 。

以上の こ と を ふ ま え 、あ ら た め て 「シ ビ ル ・ミ

ニ マ ム 」の 意義を 考え れ ば 、大衆社会- 大衆国家と い う と

い う 歴史的現実の 内側に 視点を す え 、デ モ ク ラ シ ーの 空洞

化を も た ら す 要因を 逆に 現代的デ モ ク ラ シ ーの 条件へ

と 切り 替え る 抵抗核の 発見を 基礎に 、そ の 可能性を た か め

る た め の 政策構想（空間シ ス テ ム ）と い う こ と に な

る 。

ギ デ ン ス の 「リ ス ク の 共同管理」つ い で 広井の 「自己実

現を 可能と す る 社会保障」の 構想は 、こ う し た 「生活権」を 核

と し た 公共政策の 構造転換を 要請す る 時代文脈、論理構成を お さ

え た う え で 、成長の 限界が み え た 現代社会に 適合し た 政策

公準の 構築を め ぐ る 模索の 一環と し て 理解す べ き で あ

ろ う 。

（２）日本の 組織文化の 抵抗核と し て

く り か え し に な る が 、「シ ビ ル ・ミ ニ マ ム 」は

60 年代の 都市問題の 激発に 抗す る 市民の 抵抗運動を く ぐ る な

か か ら 、特殊日本的状況と の 対峙を 通し て 構築さ れ て き た 。

現代的「市民」を 析出す る た め に は 、20 世紀全体を み わ た

し た 巨視的視点か ら の 社会の 構造変化に く わ え 、ミ ク ロ 状

況で の 微分的な 課題解析の 作業が 必要に な っ て く る 。で は

60 年代の 日本の 社会に あ っ て 、シ ビ ル ・ミ ニ マ ム を 時

代的必然と し た 状況と は い か な る も の で あ っ た の

だ ろ う か 。

日本の 労働組合は 、周知の ご と く 企業と 一体と な っ た 企業別

組合と し て 組織さ れ て い る 。そ の 結果、労働組合は 企業の 利

潤分配構造に く み こ ま れ 、本来、社会の 共有財と し て 確立さ

れ る べ き 年金、健康保険、住宅、保養施設な ど の 福利厚生も 企業丸

が か え と な り 、余暇も ま た 労務管理の 対象と い う 現実を

高度成長時代を 通じ て 亢進さ せ て い く 。バ ブ ル が は じ

け ゼ ロ 成長時代の は い っ た 今日、そ の 矛盾が 露呈し は じ

め て き て い る が 、い ぜ ん こ の 構造に 変更は な い 。

49

こ こ に 戦前以来の 身分保障で ま も ら れ て き た 自治体職員、国

家公務員も く わ え る べ き で あ ろ う 。ま た 、こ の 日本型

組織の 仲間う ち だ け の 互酬の 仕組み は 、企業年金・共済年金等に

よ り 退職の あ と も 引き 継が れ て い く 。特に 医療保険は 退

職後も 企業の 健康保険組合に 所属し 、退職後も い ぜ ん と し て 企

業へ の 帰属意識は つ よ く 、人間的連帯の 場で あ る は ず の 地

域社会を む し ろ 分断す る 加圧要因と な っ て い く 。

日本の 社会保障制度は 職域と 地域の 二本立て 構造に な っ て お

り 、さ ら に 終身雇用を 前提と し た 「カ イ シ ャ 」に プ ラ

ス し て 男女の 役割を 明確に し た 「核家族」の も と 、女性を 被

保険者- 被扶養者と す る 世帯単位の 「イ ン フ ォ ーマ ル な 社会保

障」で 下支え す る か た ち で 成り 立っ て い る （注31 ）。

し か し 先に み た ご と く 、大量の パ ート ・ア ル バ イ

ト 、派遣、契約社員な ど 、雇用の 流動化や 就業形態の 多様化は 、女性

の 社会進出の 本格化と あ い ま っ て 日本の 社会保障制度の 矛盾を

大き く 浮上さ せ て き て い る 。い ま 、わ れ わ れ の 前

に く り ひ ろ げ ら れ て い る 社会保険庁の 無残な 組織破綻を

ふ く め 、直近の 高齢年金を め ぐ る 政策論争も 、こ う し た 雇

用構造や 就業形態の 変化と ふ か く 関わ り 、よ う や く 日本型

の 内と 外を 峻別す る カ イ シ ャ 文化、組織文化も 再編を せ ま

ら れ つ つ あ る 状況に あ る と い え よ う 。

組織の 内と 外を 明確に し き る こ の 企業の 論理は 、こ れ

ま で く り か え し の べ て き た よ う に 、一国内の 生産力

拡大・市場拡大を 基調に 、「欧米に 追い つ け 、追い 越せ 」を 国家目

標と し た 日本の 政治・行政と 一体と な っ て 高度成長の 推進役を

に な っ て き た が 、そ の 中核に は 、明治期以来の 国家高権の

思想で 理論武装し た 官僚の 存在が あ っ た 。キ ャ ッ チ ア ッ

プ 型の 近代化モ デ ル の 優等生を 自他と も に 認め る 彼ら の

思考・行動様式は 、内む き の 組織原理を 反映し て 対市民規律と の 緊

張は う す く 、反市民的で す ら あ っ た こ と を 確認し て

お く 必要が あ ろ う （注32 ）。

翻っ て 、60 ～70 年代に 激発し た 「公害」は 、こ の 対市民規律

を 欠い た 政治・行政に プ ラ ス し て 企業・労働組合が 一体と な

っ た 企業丸が か え の 行動規範・組織文化か ら 必然的に で て き

た と い え る 。生産効率を 第一義と す る 企業の 論理は 、生産工程

か ら 排出さ れ る 廃棄物を 外部不経済と し て 周辺地域社会に 垂れ

50

流し 、大気汚染、水質汚染の 元凶と な る 。ま た 公害の 発生源は 生産

点か ら だ け お き る わ け で は な い 。賃金上昇に と も

な う 私的欲望の 解放は 、郊外に の び る 住宅建設に よ っ て 都市

の ス プ ロ ール を も た ら し 、マ イ ・カ ー、ご み の 増加

は 都市問題、公害問題に 拍車を か け て い く 。ま さ に 、フ ロ

ーと し て の 労働者の 所得保障が 都市問題の 激化を 加速さ せ る

と い う 矛盾が 一挙に 噴出し て き た の が 、こ の 時期の 日本

社会の 実態で あ っ た 。

こ う し た 状況を ふ ま え 、当時の 市民運動の 意義を 考え れ

ば 、日本の 政治・行政の み な ら ず 経済・社会全体を お お う 組織

原理・組織文化へ の す る ど い 抵抗者・批判者と い う 位置を し

め る こ と が 理解で き よ う 。さ ら に 、な ぜ 現代的「市民」

と い う 普遍観念の 造出、ま た こ の 市民を 起点と し た 政策の

制度主体と し て の 「自治体の 発見」が 不可避か つ 緊急で あ っ

た か の 理由も 、以上の 状況構造を お さ え て は じ め て 明瞭

に み え て く る は ず で あ る 。

だ が こ の 問題は 、21 世紀に は い っ た 今日に お い て

な お 、い ぜ ん と し て 克服す べ き 未完の 課題と し て 、

わ れ わ れ の 前に 横た わ っ て い る 。

注24 ＝松下の シ ビ ル ・ミ ニ マ ム に 関す る 論稿は 多数あ

る が 、こ こ で は 『現代政治の 基礎理論』「第３章　生活権の 思想

と 政策」1995 東京大学出版会。「シ ビ ル ・ミ ニ マ ム の 提起」

『戦後政治の 歴史と 思想』所収1994 筑摩書房。『シ ビ ル ・ミ ニ マ

ム 再考』2003 公人の 友社参照。

注25 ＝同『現代政治の 基礎理論』。基本権と し て の 「社会権」は 生活

権と し て の シ ビ ル ・ミ ニ マ ム と 所得保障と し て の

「労働権」で 構成さ れ る 。

注26 ＝同『現代政治の 基礎理論』257～258ペ ージ 。松下は 、「行政」

の 位置を 社会の 「管理技術」と 「政治統制」の 両面か ら 確定し て

い る 。管理技術の 側面か ら み れ ば 、市民管理の 「代行」と し

て の 行政と な り 、管理→行政→政治と い う 構成に な る 。政治

統制か ら す れ は 、市民の 「代表」で あ る 長・議会の 「補助」

と し て の 行政と な り 、政治→行政→管理の 構成に な る 。い

ず れ も 「行政」は 、社会の 管理、政治統制の 主体で あ る 市民の

「代行」「補助」機能と い う 位置を し め る 。

と こ ろ で 、松下は 行政学、財政学で い う 「行政需要」、「財政需

51

要」が 空虚な 概念で あ る こ と を 、シ ビ ル ・ミ ニ マ ム

と し て の 「生活権」の 具体的内容の 明示化と の 対比で の べ

て い る （「シ ビ ル ・ミ ニ マ ム の 提起」204ペ ージ ）。

そ の こ と を 上の 「行政」の 位置と 関連さ せ て 考え れ ば 、

「行政需要」「財政需要」は 市民の 代行、補助に す ぎ な い 行政を 主

体に お い た 概念構成と な り 、需要の 内容・水準の 確定は 行政＝

官僚機構が お こ な う と い う 官治行政の 論理に は ま り こ

ん で い く 。最近流行の 「市民満足度」を 行政需要と す る NPM 理

論も こ の 論理循環を ぬ け だ し て い な い 。

注27 ＝同「シ ビ ル ・ミ ニ マ ム の 提起」。シ ビ ル ・ミ ニ

マ ム は 厚生省系タ テ 割「社会福祉」の 制約か ら 開放さ れ た

「市民福祉」と 表現さ れ て い る 、こ の 「市民福祉」は 市民を 福

祉行政の 客体か ら 主体に き り か え る も の と し て 、こ

れ ま で の べ て き た well-being と し て の 福祉に つ な

が る 観念と 考え て さ し つ か え な い と 思う 。

注28 ＝シ ビ ル ・ミ ニ マ ム と い う 用語の 採用と あ わ

せ 理論形成の 過程は 、前掲『戦後政治の 歴史と 思想』の 「解題」504～515参照。注29 ＝同「大衆国家の 成立と そ の 問題性」前掲『戦後政治の 歴史と 思

想』所収

注30 ＝同「＜市民＞的人間型の 現代的可能性」前掲『戦後政治の 歴史と 思

想』所収

注31 ＝広井『前掲書』30 ～68 ペ ージ

注32 ＝新藤宗幸「『公＝行政官僚制』批判」西尾勝・小林正弥・金泰昌編『公共哲

学11 　自治か ら 考え る 公共性』2004 東京大学出版会所収。戦後日本の近代化の 推力と な っ た タ テ 割所管省庁と 各業界・政治家の 恩顧主

義的な 相互依存関係、つ い で 官僚組織の 権限増殖の 内在的メ カ ニ

ズ ム に つ い て 的確な 指摘が な さ れ て い る 。

６　科学技術の 「専門知」と 現代デ モ ク ラ シ ー

現代社会に お け る 普遍的権利主体と し て の 「市民」は 、特定の

52

階層・組織を こ え て 雇用労働者、農業者、商業者、経営者、ま た 男性・女

性、老若を と わ ず あ ま ね く 人間を 包含し て 構成さ れ る 。

し た が っ て 、分業化・専門化が 拡大・深化し て い く 社会に あ

っ て は 、こ れ ら 市民は お 互い 専門職業を も っ た 職業人と

し て む き あ う こ と に な る 。高度に 専門分化し た 社会で

の 市民は 、だ れ も が あ る 特定分野で そ れ ぞ れ 職業を も

っ た 専門人だ と い う こ と に な る が 、他方、そ の 分野を

離れ れ ば 、だ れ も が 個別の 経験知に 依存し た 素人（一般市民）

だ と い う こ と で も あ る 。現代社会で は 、こ の 専門人と

素人の 互換性に 現代市民に と し て の 「自立し た 市民」の 具体像

を え が く こ と が で き る の で は な い か と 思う 。

Ｊ・デ ュ ーイ は 「教育」の 原イ メ ージ を 、ひ と び と が

共通に も っ て い る も の （common ）の 発見と 、そ れ の 相

互承認に も と づ く 共同体（community ）の 創出、つ い で そ れ

を 円滑に す す め る 通信(communication) の 三つ の Ｃの 結合を

通し て 、互い が 自己更新を う な が す 契機と な り 、よ り 高

次の 自己組織＝自立へ と む か う 動的な プ ロ セ ス に も と

め た 。現代社会は デ ュ ーイ が 生き た 時代の 専門性に く ら

べ れ ば 比較に な ら な い く ら い 高度化・細分化し て い る 。

そ う で あ れ ば な お さ ら 、お の れ の 専門性を よ り 高

次の 自立性を も っ た も の と し て 持続更新し て い く に

は 、つ ね に 自他の 関係を 対等・相互互換の 開か れ た も の と

し て と ら え て お か な け れ ば 、そ の 専門性は や が

て 説得性を う し な い 、劣化し て く る こ と に な ろ う 。

ま た 、専門性が 特定の 階層や 組織へ の 所属に よ っ て あ ら

か じ め 決定さ れ る の で あ れ ば 、専門性は 一つ の 特権と

な り 、む し ろ 社会の ダ イ ナ ミ ズ ム を 阻害す る 要因と

な っ て し ま う 。

そ の 意味で 、専門家と し て の 自立と は 、つ ね に 社会に

た い し て 開か れ た 関係を も ち つ つ 、そ の 中か ら お

の れ の 専門性を よ り 高次の も の に 更新し て い こ う と

す る 姿勢か ら 生ま れ る と い え る が 、こ の こ と は 言

い 換え れ ば 、Ｊ・Ｓ・ミ ル が い う 「ハ ーフ ・ツ ル ース 」

つ ま り 専門家で あ れ 、だ れ し も 半分の 真理（half truth ）しか も ち あ わ せ て い な い 部分人に す ぎ な い こ と の

自覚と 相互承認、こ の 寛容性の 熟度・水準が 、一面で 専門人と し て

53

の 自負を 生む 源と な る が 、専門人の 独善を 抑止す る 防波堤に

な る と い う こ と で も あ ろ う 。

（１）科学的専門知の 相対性と 社会的意思決定

第３章で 触れ た よ う に 、現代の リ バ イ ア サ ン と も

い う べ き 今日の 科学技術の 問題性は 、今日の 公共政策の あ り 方

と 密接に 関連し て 、現代社会に お け る 専門知識の 位置、ま た 専

門家（集団）と 素人と し て の 市民と の 関係の 再考を う な が

す 典型的な 事例を し め し て い る 。こ と に 科学技術の 成果

を め ぐ る 意思決定プ ロ セ ス へ の 市民の 関与は 、公共政策を

組み 立て る う え で 必要と な る 思考・技術に つ い て 重要な

ヒ ン ト を 提供し て く れ て い る よ う に 思う 。

科学技術は 当然の こ と と し て 科学者、技術者の た め に あ

る の で は な く 、公共（パ ブ リ ッ ク ）の た め に あ る 。

だ が 、今日の 社会と 自然環境に 巨大な 影響力を も つ 科学技術の 生

み の 親で あ る 科学者自身に も 、科学技術の 成果が 社会や 自然環境

に ど の よ う な 影響を 与え る も の か 、明確な 答え が だ

せ な い 状況を 浮上さ せ て お り 、そ の 成果を ど の よ う

な か た ち で コ ン ト ロ ール し な が ら 社会の な か に

埋め 込ん で い く か は 現代社会の 緊急課題と い え る 。

ギ デ ン ス も ま た 、科学技術が も た ら す 環境危機へ の

と り く み に つ い て 、福祉と 同様に 「リ ス ク の 共同管理」

と い う 観点で と ら え 、科学技術に 関す る 意思決定を 専門家で

あ る 科学者だ け に ま か せ る の で は な く 、政治家や 市民

が 積極的に 関与す べ き と 主張す る 。

藤垣裕子（注32 ）は 、科学技術社会論の 視角か ら こ の 問題に 真正面

か ら 向き 合い 、専門家（集団）に よ っ て 産出さ れ る 科学技術

の 「専門性」が ど の よ う な メ カ ニ ズ ム に よ っ て 獲得

さ れ る も の か 、ま た 、そ の 成果を 社会に 埋め 込む 際の

意思決定プ ロ セ ス の 問題性、さ ら に 、そ こ で の 専門家と 市

民と の か か わ り の 考察を 通し て 既存の 科学観の 変更に せ

ま ろ う と す る 。そ こ で 以下、藤垣の 論旨を お い な が

ら 、科学的専門知へ の 市民の 関与、つ い で 公共政策に お け る 思

考の 変容に つ い て 考え て み る こ と に し た い 。

著者は 、科学的事実と は 「確か な も の 、絶対的な も の で は

54

な く 」、ま た 、す べ て の 事例に 「適用可能で 普遍妥当」な 知識

で は な く 、あ く ま で 専門分化し た 領域内で の 相対的な 部分

知で あ る と し た う え で 、に も か か わ ら ず 科学技術

の 専門家（集団）が 社会的意思決定に 「審判を 下す 」役割を 担っ て

い る 問題に 焦点を あ て る 。な ぜ そ の よ う な こ と が

可能な の か 。そ こ に は 、あ る 特定の 専門知を 確固た る 科学

的真理と 認知す る 科学者集団の 機構と あ わ せ 、こ の 機構を 通

じ て 産出さ れ る 専門知に 権威、権力性を 与え る 政治・行政の 役割

が あ る 。

藤垣は 、現在の 科学者の 専門主義が ど の よ う な 機構に よ っ

て 支え ら れ 、市民と 科学者の 間の コ ミ ュ ニ ケ ーシ ョ

ン ・ギ ャ ッ プ が 、こ の 専門機構の ど こ と 抵触す る こ

と で 生じ る か に つ い て 、二つ の 概念を 使っ て 説明し

て い る 。一つ は 、特定領域の 専門家集団を 単位と し た 「ジ ャ

ーナ ル 共同体」と 、そ の 共同体内部で お こ な わ れ る 専門知

の 評価シ ス テ ム （＝レ フ ェ リ ー・シ ス テ ム ）で あ り 、

こ の シ ス テ ム が 科学的事実の 「審判機能」を は た す こ と

に な る 。二つ に は 「妥当性境界」概念だ が 、科学的事実の 確定に

は あ ら か じ め 普遍妥当な 確固た る 境界が あ る わ け で

は な く 、こ の レ フ ェ リ ー・シ ス テ ム で の 評価を 介

し て 「時々刻々つ く ら れ 、書き 換え ら れ 、更新さ れ て い

く 」性質を も つ と い う こ と で あ る 。

こ の 二つ の 分析概念か ら 、専門主義の 「閉鎖性」（＝タ コ ツ

ボ 化）や 市民の 「科学（者）不信」の 構造と あ わ せ 、専門知の 権威、

権力性の 根拠が 明ら か に さ れ る が 、専門知の も つ 権威、権力

性の 根底に は 「硬い 科学観」――科学的事実と は 「厳密で つ ね に

正し い 客観的を も っ た 知識」で あ り 、こ う し た 知識を

も つ も の （専門家）と 持た ざ る も の （市民）の 間に は 明確

な 一線（著者は こ れ を 「欠如モ デ ル 」と い う ）が 引か れ

る べ き だ と い う 観念が 横た わ っ て い る 。

だ が 、科学者に も 予想の つ か な い 問題を 公共的に 解決し

な け れ ば な ら な い と き 、上の 「硬い 科学観」で 構成さ

れ た 科学的合理性の 論理は 使え な く な り 、新た に 公共の 判断

基準と な る 「社会的合理性」を ど の よ う な 思考枠組で 構築す

る か が 問わ れ て く る 。ま さ に 専門家も 専門領域を 離れ

れ ば 市民（素人）に す ぎ ず 、専門知を め ぐ る 市民性が す る

55

ど く 問わ れ る こ と に な る 。藤垣は こ う し た 問題意識

を ふ ま え て 、硬い 科学観を 解き ほ ぐ し 、社会的合理性を も

っ た 科学観構築の た め に 「状況依存性」「変数結節論」「ロ ーカ

ル ・ノ リ ッ ジ 」と い う 概念を 準備す る 。

こ の 概念の 具体的内容に つ い て 紹介す る 余裕は な い が 、

い ず れ も 科学的事実の 複数性を 立証す る た め の 分析概念で

あ る 。科学的真理と は 唯一絶対な も の で は な く 、あ る 特定

の 状況に 依存し て い る こ と 。ま た 科学的事実を 構成す る 変

数は 、重要と 思わ れ る 現象と そ う で な い 現象（ノ イ ズ ）

の 選択の も と に 、そ の 変数の 連鎖的結合で あ る こ と 。そ

し て 「ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ 」は 、こ の 科学的専門知の 相対

性と あ わ せ 、科学技術と デ モ ク ラ シ ーの 関係を 象徴的に 照

ら し 出す キ ー概念と な る 。

ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ と は 「個々の 現場固有の 状況や 作業

に 『状況依存』し た 知識、ま た 現場で の 体験に も と づ く 実感

を と も な っ た 勘」で あ る 。専門家に と っ て は 非本質的

な も の と し て 捨象さ れ た 事柄で あ っ て も 、明示的で

あ れ 黙示的で あ れ 、こ の 現場に そ く し た 経験知や 勘が 専

門家に は 思い つ か な い 解決の 糸口を 提示す る ケ ース が

あ る 。

現代社会に お け る 専門性は 、こ の 「ロ ーカ ル ・ノ リ ッ

ジ 」に 象徴さ れ る 現場知と の 関係の 中で あ ら た め て 専門

家と し て の 役割の 「再定式化」が 問わ れ る こ と に な り 、

著者の 問題意識も こ の 事態を う け 、社会的合理性を も っ た 意思

決定の し く み の 設計と そ こ で の 知の あ り か た 、そ

し て そ れ を 担う ひ と び と の 責任論に 収斂し て い く 。

と こ ろ で 、著者は 科学的合理性と い う 言葉に 対比し て 、社会

的意思決定の 理性を 「社会的合理性」と い う 言葉で 語っ て い る 。

し か し 、著者が 強調す る よ う に 、科学的事実そ れ 自体が 複数

性を も つ こ と に く わ え 、社会的意思決定は 個々の 現場に 依存

し た 経験や 勘に も と づ く ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ と 交錯

し て こ そ 成り 立つ と す れ ば 、意思決定の 実質は 、あ く

ま で 不確定の 要素を も っ た 複数の 選択肢を 想定し た う え

で 、何が 個別具体の 状況に 適合す る 解な の か を 模索す る プ

ロ セ ス を へ る こ と で 獲得さ れ る こ と に な る 。と

な れ ば 、こ こ で の 理性は 科学的思考に も と づ く 「合理的理

56

性」と い う よ り 、む し ろ 予測に も と づ く 複数の 解決策

か ら 、個別の 利害を 調整し つ つ 合意に い た る 過程で 形成さ

れ る 「市民的理性」と い う こ と に な ろ う 。著者が い う

「社会的合理性」を こ の よ う に 読み 替え れ ば 、こ こ で の

決定の あ り 方は 、単に 科学技術の 成果を め ぐ る 意思決定の 問題

に と ど ま る も の で は な く 、ひ ろ く 公共政策全体の 問題

に 直結し て 、条件複合の な か で 錯綜す る 利害を 調整し つ つ

社会的合意に ま で も っ て い く 「政治技術」（ア ート ）の 問題

と い う こ と に な っ て く る 。市民的理性の 形成過程を 内に

ふ く ん だ 政治技術で あ る 。

（２）公共＝judge モ デ ル と 政策型思考

　

社会的合意を 担保し た 意思決定の し く み を ど の よ う に 考

え る か は 、デ モ ク ラ シ ーへ の 問い そ の も の で あ

る 。デ モ ク ラ シ ーを 可能に す る に は 、①意思決定に 関わ

る 事柄に 利害関係者を ふ く め 多様な 市民の 参加が 保障さ れ て

い る こ と 。②意思決定に 必要と な る 情報の 開示。③合意形成・意思

決定の プ ロ セ ス の 透明性・公開性な ど 参加手続の 明確な ル ー

ル 化が 求め ら れ て く る 。事実、ヨ ーロ ッ パ を 中心に 、

こ の 民主的原則の ど こ に 力点を 置く か で ニ ュ ア ン ス

の ち が い は あ る が 、科学技術の 選択を め ぐ っ て 市民の

多様な 参加を 織り 込ん だ さ ま ざ ま な 試み が な さ れ て

き て い る 。

　藤垣は 、こ れ ら 民主的手続を 埋め 込ん だ 多く の 事例を ベ ー

ス に 意思決定の し く み を モ デ ル 化し て い る 。一つ は 、

従来型の 硬い 科学観に も と づ く 専門家が 審判者と な る 「科学者

＝Judgeモ デ ル 」（A ）で あ る 。も う 一つ は 、科学者に も 答

え の 出せ な い 不確実性を も っ た 課題に 対応し よ う と す

る 「公共＝Judgeモ デ ル 」(B) で あ る （図１参照）。

57

図１　公共空間の 意思決定の モ デ ル

出典：「専門知と公共性　科学技術社会論の構築へ向けて」藤垣裕子著

58

A：科学者＝judgeモデル専門家パネル

科学者＝裁判官（judge）

市民　　　　　　　　　　　　　　　国家住民　　　　　　　　　　　　　　　企業

（被害者）　　　　　　　　　　　　（加害者）

B：公共＝judgeモデル利害関係者が多様市民も賛成派と反対派外交も関係開かれた「公共空間」での多様な利害関係者による「共治」＝ガバナンスが必要

専門家　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　行　政

賛成派市民　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　企　業

NGO,NPO　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　反対派市民外　交

　ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ を 生か し つ つ 社会的合意に ま で

い た る シ ス テ ム を 構築す る に は 、A タ イ プ か ら Bタ イ プ へ の 移行が 望ま し い が 、こ の 二つ の モ デ ル

の 比較か ら 、公共政策を め ぐ る 知の 構造に く わ え 、現代デ

モ ク ラ シ ーに 必要と な る 政治技術の 方向性が 読み と れ る

よ う に 思う 。

一つ は 、科学者の 位置で あ る 。A モ デ ル で は 科学者は 裁定

者と し て 裁判官の 位置に あ る が 、B モ デ ル で は 専門家の

一部を 構成し 、あ く ま で 意思決定の た め の 証人、な い し

は 市民を ふ く め た 利害関係者の 意見を 代理す る ア ド ボ ケ

ータ の 役割に 移行し て い る 。

　二つ は 、権力イ メ ージ の 転換で あ る 。科学的知識・情報は 明

ら か に 一つ の 権力で あ り 、そ の 知識・情報を も つ も の

（専門家‐ 行政官）と 持た ざ る も の （素人）が 、A タ イ プ で

は 固定化さ れ 統治者‐ 被治者の 関係を 形成し て い る 。い っ ぽ

う B タ イ プ は 民主的な 手続を 前提に 、多様な ア ク タ ーの

「合意」が な い か ぎ り 意思決定に は い た ら ず 、専門家‐ 行政

の 独善は 抑止さ れ る 。A タ イ プ は 国家（政府）に よ る 公共政

策の 独占を 背後に も っ た 統治型タ イ プ で あ り 、B タ イ

プ は 多様な ア ク タ ーに よ る 共治（ガ バ ナ ン ス ）型と

い え よ う 。

　三つ は 、科学的知識と は 何か に つ い て の 再考で あ る 。著

者は 科学的事実が 複数成立す る こ と を 「状況依存性」「変数結節論」

「ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ 」の 概念を つ か っ て 説明し て

い る が 、B の 公共＝Judgeモ デ ル は そ の 実践的論証の 場に

な っ て い る 。著者は 、こ の 公共モ デ ル で の 討議過程の

な か か ら 得ら れ る 知識を 「双方向PUSモ デ ル 」（Interactive Public　Understanding 　of　Science）と 称し て い る が 、ロ ーカ

ル ・ノ リ ッ ジ を 組み 込ん だ 双方向の コ ミ ュ ニ ケ ーシ

ョ ン か ら 専門家が 気づ か な い 問題の 発見が み え て く

る 。ま た こ の プ ロ セ ス の 中か ら 、何を も っ て 専門家

と す る の か 、専門家を 再規定す る 契機が 生ま れ て く る 。

　四つ は 、相互学習の 場で あ る 。公共モ デ ル は 双方向PUSモデ ル と 連動し な が ら 、知識は 市民と 専門家に 共有さ れ て

い く 。さ ら に 、そ の 過程を 通し て 対立し た 市民間に も 合

意で き る 着地点が し だ い に 見え て く る よ う に な る 。

59

市民文化の 徳性で あ る 寛容の 精神が 息づ く 場で あ り 、専門家

に も 現場に 状況依存し た 知識を 学ぶ 場が つ く ら れ て い

く 。

　そ し て 最後に な る が 、こ の 双方向の コ ミ ュ ニ ケ ー

シ ョ ン を 通し た 専門知と ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ が 交錯

し た 公共モ デ ル か ら 、リ ス ク 管理に 必要と な る 思考の

型を 読み 取る こ と が で き る 。リ ス ク 管理の た め に

は 、将来予測が 複数な り た つ 状況に あ っ て 、望ま し い 状況

を 仮定し な が ら 競合す る リ ス ク 、技術的コ ス ト 、ベ ネ

フ ィ ッ ト 等々を 検討し 、最適な 手段が 何で あ る か を 専門家、

利害関係者を ふ く め た 多様な ア ク タ ー間の 討議を 通し て 発

見し 、そ れ を 合意と し て 形あ る も の に す る 技術が 必要

に な っ て く る 。こ の 合意形成に 不可欠と な る 制度手続（ル

ール ）の 設計を ふ く め た 思考回路は 、ま さ に 松下圭一が い

う 、政策を 外か ら 実証分析す る 「科学（サ イ エ ン ス ）思考」

と は 異な る 「政策（ポ リ シ ー）型思考」つ ま り 「条件複合の

『中』か ら ＜予測と 調整＞つ い で そ の た め の 目的と 手段の

『組織- 制御』を め ぐ る 資源動員の 思考」（注33 ）で あ る 。

　都市型社会と は 、都市空間の み な ら ず 社会組織全体が 工業化の 論

理、つ ま り 機械的な 人工の 構造物で 組み 立て ら れ て い る 社

会で あ る こ と を 考え れ ば 、現代人の 生活が い か に も

ろ く リ ス ク に 満ち た 社会で あ る か 容易に 想像が つ く 。

そ れ が 過疎・過密を 問わ な い こ と は 、さ き の 阪神大震災、

新潟中越地震を み る ま で も な く 明ら か で あ る 。こ の

こ と か ら も 、リ ス ク を 制御す る 手段と し て 政策を 組

み 立て る 思考（＝政策型思考）は 、特定分野の 科学技術が も た ら

す リ ス ク だ け で な く 、現代人の 日常的な 自己防衛（＝自主管

理）の た め の 生活技術と し て い か に 不可欠な 思考で あ る

か を こ こ で し っ か り と 確認し て お く 必要が あ ろ

う 。

以上、二つ の モ デ ル を 手が か り に 、社会環境、自然環境に 巨

大な 影響力を も つ 科学技術を め ぐ る 意思決定に と っ て ど

の よ う な シ ス テ ム と 思考が 必要と な る か を み て

き た 。と く に 公共＝judgeモ デ ル か ら 、公共政策に と っ

て 不可欠と な る 思考・技術は 専門家（集団）の み に も と め ら

れ る も の で は な く 、市民だ れ に も 必要な 生活技術そ の

60

も の だ と い う こ と 、つ ま り 市民的理性の 形成過程を 内に

ふ く ん だ 市民自身の 政治技術だ と い う こ と が 明瞭に み

え て く る 。

こ の 視点か ら あ ら た め て 公共政策の 専門人と は 何か を

考え れ ば 、公共政策の 知は 、専門知が 提供す る マ ク ロ 的視点

と ミ ク ロ の ロ ーカ ル ・ノ リ ッ ジ が 交錯す る 公共空間

（ひ ろ ば ）を 通し て 生み だ さ れ る 知で あ る か ぎ り 、

そ れ ら 政策人は 、先験的に 社会的身分と し て 与え ら れ る も

の で も 、ま た 啓蒙と し て 、外か ら 知識を 注入さ れ る だ

け で 育成さ れ る も の で は な く 、専門家も 素人も お 互い

部分人に す ぎ な い こ と の 相互承認・相互批判に も と づ き 、

実践的な 共同討議を 通じ て 「市民性」を も っ た 専門人へ と 自己更

新し て い く 過程で 形成さ れ る も の で あ る こ と が 理解

さ れ る は ず で あ る 。

(3)リ ス ク 管理と 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン

　こ こ で 再度、「福祉は リ ス ク の 共同管理」だ と い う 言葉

と あ わ せ 、環境問題を 「リ ス ク 管理」と と ら え る ギ デ

ン ス の 考え に も ど っ て み た い 。ギ デ ン ス は 、リ

ス ク は わ れ わ れ が 積極的に 立ち 向か お う と す る 危険、

そ の 大小を 推し 量る 危険と 定義し た 上で 、リ ス ク 管理へ

の 積極的な 挑戦が 新し い 政治・政策を 誘発す る と 述べ て い

る 。そ の 要旨を 筆者な り に 整理す れ ば こ う で あ る 。

　私た ち が 日常的に さ ら さ れ て い る 危険を 最小限に く

い と め る （予防す る ）こ と は 当然大事だ が 、そ れ に プ

ラ ス し て 、リ ス ク が 与え る 機会に 積極的に 関心を 払う

こ と は 、慣習化し た ス タ テ ィ ッ ク な 社会に 活力を 与え

る 源泉と な る 。

　巨大化あ る い は 極小の 自然界ま で 操作可能と な っ た 現代テ

ク ノ ロ ジ ーの 止む こ と の な い 技術革新は 、慣習化し た 社

会を 掘り 崩し 、ド ラ ス テ ィ ッ ク に 自然環境、社会環境を 変

え て い く 。こ の 環境変化に た い し て 、政治は 予想さ れ

る 将来の 結果に 意思決定を 迫ら れ る 。こ の リ ス ク を 引き

受け る と い う こ と は 、リ ス ク の 範囲を 予測し な が

ら 、そ の 結果予測に つ い て 誰が だ れ に た い し て 責任

61

を 負う の か に つ い て の 妥当境界の 線引き を お こ な う

こ と を 意味す る 。し か し 、こ の 妥当境界の 線引き は 個々人

が お か れ た 状況に よ っ て 決し て 一律で は な い ゆ え

に 、予見さ れ る 結果に 責任を 負う の は 個人か 、企業か 、そ

れ と も 政府な の か を め ぐ る 責任主体の 確定に く わ え 、

責任の 範囲、程度に つ い て 、公正、効率の 原則と の バ ラ ン ス

を 考慮し な が ら 、つ ね に そ の 有効性を た し か め て

い く 作業が 必要と な る 。リ ス ク 管理と は 、こ の 結果予測

を 媒介と し た 責任の 所在・基準を め ぐ る 妥当境界の 線引き で

あ り 、そ の 線引き は リ ス ク を 回避す る た め の 安全基準

と し て 、客観的か つ 具体的な 基準が 明示さ れ る こ と で 明

ら か に な っ て く る 。

現代の 科学技術の よ う に ヒ ト の 生存条件を 変え る ほ ど

の 影響力を も ち な が ら 、そ の 解答を は っ き り と 出せ

な い 不確実性の な か で の 意思決定で あ れ ば 、安全基準は よ

り 厳格な 水準＝最小安全基準（注34 ）と し て 、具体的数値（た と え

ば ○○ミ ク ロ ン 以下な い し 以上）で 決め る 必要が あ る 。

い っ ぽ う 、日常生活を 維持す る た め の 安全基準（シ ビ ル ・

ミ ニ マ ム ）で あ れ ば 、そ の 水準は 過去に 蓄積さ れ た

ス ト ッ ク と 対比し て 相対的な 基準と な る ち が い は あ

る 。だ が 、シ ビ ル ・ミ ニ マ ム も 具体的数値で 明示さ れ

な い か ぎ り 、政府責任の 妥当境界が 明ら か に さ れ な い 。

（注35 ）。い ず れ に し ろ 、リ ス ク の 範囲・程度の 将来予測

に も と づ く こ の 妥当境界を め ぐ る 政策基準の 確定は 、ま

さ に 今日の 都市型社会に お け る 政治技術そ の も の で あ る 。

　ギ デ ン ス は 、リ ス ク 管理を め ぐ る 政治の 磁場を 「技術

革新‐ 責任‐ 安全‐ 機会」の 四つ の 要素か ら な る 「リ ス ク ・マ

ト リ ッ ク ス 」の 表（図２）で 説明し て い る が 、こ の ４

つ の 指標を 軸に 政府、団体（企業、非営利団体等）、個人間の 責任境界を

め ぐ る 緊張が 政治主体を 育て る 契機が つ く ら れ る と と

も に 、そ れ を 具体化す る た め の 政策の 内容と そ の 執行基

準・手法開発、つ ま り 政策・制度開発の イ ノ ベ ーシ ョ ン を 誘発

し て く る 。

　工業化の 論理に よ る た え ざ る 技術革新の 進行は 、人間の 生存、

生活の 全領域を 人工物の シ ス テ ム に 変え る こ と で 、一面

で は リ ス ク に み ち た 社会を 地球規模に ま で 拡大（地球環境

62

危機！）さ せ る 。し か し こ の リ ス ク は 、現代社会に 生き

る 人間に と っ て 避け る こ と の で き な い 不可逆的な 条件

で あ り 、そ う で あ れ ば そ の 内側に ふ み と ど ま り 、

現代人の 生存、生活を お び や か す リ ス ク 要件を 逆に 現代人

の 生存、生活の 要件に 切り 替え る 積極的な 挑戦が 政治の 磁場を 喚

起し 、新し い 政治価値・政策イ ノ ベ ーシ ョ ン を お こ す 源泉

と な っ て い く 。し か も 、こ の 新し い 政治・政策イ ノ

ベ ーシ ョ ン は 、こ れ ま で の べ て き た こ と か ら

も 明ら か な よ う に 、エ リ ート 層（政策専門人！）に よ る 上

か ら の 指導・支援に よ っ て 喚起さ れ る も の で は な く 、

あ く ま で 市民の 日常の 生存、生活の 現場の 「内側で 」、知識を 持

つ も の （専門家）と 持た ざ る も の （素人）の 互換性を 媒介と

し た 公共知と 政治技術の 発見を 通し て お き て く る 。政策イ

ノ ベ ーシ ョ ン は 、お 互い 部分人同士の 相互承認・相互批判（＝市民

的寛容）を 介し た 市民理性の た え ざ る 模索・自己更新の プ ロ

セ ス の な か で 創出さ れ る こ と を 重ね て 確認し て お

く 必要が あ ろ う 。

図２　リ ス ク ・マ ト リ ッ ク ス

機　会 技術革新

安　全 責　任

出 典 ： 「 第 三 の道 」 アンソニー ・ ギデンズ著 ・ 佐 和 隆 光 訳

こ こ ま で 考え て き て 、本稿冒頭で 設定し た 基本的課題――何

を も っ て 公共政策の 専門人と し 、そ れ ら 専門人は ど の よ

う な シ ス テ ム で 育成可能で あ り 、さ ら に 、そ こ で

の 能力と は い か な る 内容で 構成さ れ る べ き か の 手が

か り と あ わ せ 、地域政策の 中核を 担う で あ ろ う 自治体職員

の あ る べ き 思考・行動様式を 考え る 地点に 立つ こ と が で

き る よ う に 思う 。

注32 ＝藤垣裕子『前掲書』

63

注33 ＝松下圭一『政治・行政の 考え 方』1998 岩波新書172～182ペ ージ

注34 ＝諸富『前掲書』25 ～26 ペ ージ

注35 ＝松下圭一『シ ビ ル ・ミ ニ マ ム 再考』

７　自治体職員の 専門性と 職員研修――ア ン ケ ート の 調査結果を 通

し て

（１） 自治体の 内部改革と 人材育成

　自治体職員の 専門性は 当然の こ と と し て 、知識を も つ も

の （専門家）と も た ざ る も の （素人）の 互換性の 相互承認・相

互批判に よ っ て 創出さ れ る 公共知と 政治技術を ぬ き に し

て 成り 立つ も の で は な い 。む し ろ こ の 知・政治技術

を 地域社会の な か に い か に 分厚く 、確か な も の と し

て い く か 、そ の 可能性に む け た プ ロ グ ラ ム 原案の

作成に 地域社会の 政府職員と し て の 自治体職員の 固有の 役割が

あ る 。

　ま た 、公共政策を 組み 立て る う え で 不可欠と な る 思考・

技術（＝政策型思考）は 自治体職員だ け に も と ね ら れ る も

の で は な か っ た 。政策型思考の 原点は 、あ の 神戸大震災の

混乱の な か で 垣間見え た よ う に 、生活の 現場で の 市民同士

の 自己防衛＝自主管理に あ っ た 。そ こ で の 市民の 生活感覚を

ベ ース と し た 危機管理の 思考・行動が ま さ に 都市型社会の 公

共知や 政治技術と は 何で あ る か を 想起さ せ る 起点で あ

っ た 。公共知・自治の 技術の 主体は 、そ れ ぞ れ の 分野で 専門

的知識・技術を も っ た 専門職業人と し て の 市民た ち で あ

り 、自治体職員は 、は た し て こ れ ら 市民の 専門知識・技術の

水準に 拮抗で き る 能力を も ち あ わ せ て い る か 、き

び し く 問わ れ て く る 。そ し て こ の 問い は 反転し

て 、こ れ ま で 自治体内部に 蓄積さ れ て き た 統制・管理型の

行政技術の 再考を せ ま っ て く る 。　自治体職員の 技術は 、所詮

閉じ た 組織空間だ け に 通用す る 技術に す ぎ な い の で

64

は な い か と う 疑問で あ る 。自治体職員は こ の 疑問に 答

え な け れ ば な ら な い し 、自治体職員の 専門性は 、こ れ

ま で 自治体の な か に 蓄積さ れ て き た 統制・管理型の 行政技

術を い か に 創造的に 破壊し て い く か 、こ こ に か か

っ て い る と さ え い え よ う 。

　2000 年の 分権改革と 軌を 一に し て 浮上し て き た 自治体の

財政危機は 、自治体の 既存行政技術の 創造的破壊を う な が す 試金石

と な こ と は ま ち が い な い で あ ろ う 。現下の 財政危

機は 一過性の も の で は な く 、日本の 政治・行政の 奥に ひ

そ む 恩顧主義的な も た れ あ い の 構造と 官僚権限の 無限増殖、

そ れ と 裏腹の 関係に あ る 無責任体制が よ び こ ん だ 構造的

危機で あ る 。こ の 国・自治体を と わ ず 日本の 政治・行政の 内

側に ひ そ む 危機に い か に 立ち 向か う か 。「自己決定」を

理念と し た 分権改革は 、こ の 構造的危機か ら の 責任回避の 退路

を 断つ こ と を せ ま る こ と に な り 、こ こ か ら も

自治体職員の 能力、専門性は き び し く 問わ れ て く る 。

　今日の 社会全体の ド ラ ス テ ィ ッ ク な 構造変動は 、「人材育

成」そ の も の を 公共政策の 主要課題に 押し 上げ て い る 。

だ が 、自治体（職員）が こ の 「内側か ら の 危機」を 素通り し

て 市民（地域人材）の 育成策を 講じ よ う と し て も 、市民の 信

頼を う る こ と は で き な い で あ ろ う 。自治体職員の 能

力開発・人材育成は ま ず 、こ の 自治体機構の 内側か ら の 危機と

交錯さ せ て 職員の 思考・行動様式を 問い 直す こ と か ら は

じ め る 必要が あ る 。

　職員の 能力開発・人材育成を 所管し て い る の は 職員研修（所）

で あ る 。も ち ろ ん 日本の 自治体が か か え て い る 今日

的状況か ら み て 、人材育成は 職員研修の み の 努力で 可能と は

考え ら れ ず 、自治体政策- 庁内組織- 職員の 思考・行動様式を 一体と

し た 内部改革と リ ン ク さ せ て 考え な い か ぎ り 道筋

が み え て こ な い 。職員研修の 側か ら み れ ば 、こ の 内

部改革と リ ン ク し て 、何を 職員研修の 独自機能と す る の

か 、そ の 関連で 既存の 研修体系・体制を 再編し な い か ぎ り

将来展望は み え な い と い う こ と で も あ る 。今日の 自

治体が か か え る 構造危機を 克服し 新た な 飛躍を め ざ す

た め に 、自治体職員の 能力開発・人材育成が 不可欠だ と す れ ば 、

そ の 一環で 職員研修の 改革は 緊急を 要す る で あ ろ う 。　

65

（２） 職員研修の 改革視点

　冒頭に 記し た ご と く 、こ の よ う な 問題意識を ふ ま え 、

LORC で は 全国の 自治体職員研修機関（以下、職員研修と い う ）に ア

ン ケ ート 調査を お こ な っ た 。対象自治体は 、①全都道府県と 人

口20 万以上の 市町村と ②近畿４府県下（滋賀、京都、大阪、兵庫）の 全市町村

で あ っ た 。そ の 集計結果は す で に 「報告書」と し て ま

と め ら れ 、ま た 、そ の 報告書を も と に 土山希美枝に よ

る ブ ッ ク レ ッ ト 用の 「草稿」も 出さ れ て い る 。そ れ

ら の 作業か ら 、現在、自治体組織に お い て 職員研修が お か れ

て い る 位置や 研修担当者の 意識を 大筋読み と る こ と が で

き る 。

　そ の く わ し い 分析に つ い て は 、報告書と 土山草稿を 参照

し て も ら う こ と に し て 、本稿で は 、そ こ で 指摘さ

れ て い る い く つ か の 論点を 取り 上げ な が ら 、筆者な

り の 視点か ら 職員研修の 現状と 問題点、さ ら に 今後の 改革の 方

向に つ い て 考え て み た い 。

　結論を 先取り し て い え ば 、い ま の べ た よ う に 、職員

研修を め ぐ る 課題は 職員研修の み の 努力で 解決で き る も

の で は な く 、自治体全体の 構造改革と 関連づ け て 考え な い

か ぎ り 課題解決の 道筋は み え て こ な い 。

い ま 、日本の 自治体は 未曾有の 財政危機の な か で 、い っ せ

い に 行財政改革の 取り 組み が は じ ま っ て い る 。も ち

ろ ん 、第３章で の べ た よ う に 危機の 様相は 国土構造の 二極分

化を 反映し て 、都市部と 農村部で は 事情は 異な る 部分は あ る 。

だ が 都市部、農村部を と わ ず 、自治体関係者の 本音は 、横並び 意識

の も と 「最後は 国が な ん と か し て く れ る 」と い う

思い が あ る の は 否定し が た く 、こ の 牢固と し た 依存体

質の な か で 、日本の 自治体は 一様に 内部改革を 先送り し て き

た こ と は ま ぎ れ も な い 事実で あ る 。し た が っ て 、

事態の 深刻さ が 明ら か に な る に つ れ 、新規採用職員の 一時停

止を は じ め と し た 職員数の 削減、出資法人等を ふ く め た 組

織の 統廃合、特殊勤務手当て の 廃止・見直し 、給与・退職金の 見直し 等々、

矢継ぎ ば や の 改革が は じ ま っ て い る 。こ れ ま で 先送

り し て き た 分、改革は 緊急と な ら ざ る を え な い が 、

66

事態が 緊急で あ れ ば あ る ほ ど 、い っ ぽ う で 冷静な 改革

戦略が 必要に な る は ず だ が 、現実は 戦略な き モ グ ラ 叩

き に お ち い っ て い な い か 。ゼ ロ 成長時代に は い っ

た 今日、人件費を ふ く め た リ ス ト ラ 策だ け で 財政危機を

乗り 切れ る も の で は な く 、リ ーダ ー層を は じ め 自治体

職員の 構想力が い ま こ そ 問わ れ て い る 。

も ち ろ ん 、改革は 自治体だ け に も と め ら れ る わ け

で は な く 、日本の 政治・行政全体の シ ス テ ム そ の も の

が 問わ れ て い る 。事実、今日の 財政危機は 自治体の 内部要因だ

け で 起き て い る わ け で は な く 、バ ブ ル 崩壊に よ

る 税収減に く わ え 、内需喚起の か け 声の も と 、減税、公共事業

等、国の 政策に 組み 入れ ら れ て き た こ と も 大き な 要因

に な っ て い る 。特に 、交付税は 起債の 元利償還金の 一部を 基準

財政需要額に く み こ む な ど 第二補助金化し 、自治体統制の 新た

な 道具に な っ て き た 経過も あ る 。そ の こ と を ふ く

め 、自治体は 集権的な 財政制度の し ば り の な か で 、国の 財源

配分を め ぐ っ て み じ め な 「パ ン 食い 競争」状態を 強い

ら れ て き た 。

い ま 三位一体改革と し て 議論に な っ て い る ご と く 、税

源配分を ふ く め た 財政分権は 重要な 課題で あ る 。し か し 、

ナ シ ョ ナ ル ・ミ ニ マ ム の 量整備が 一段落し て き た 現在、

何を も っ て わ が 市、わ が 町の 最低限必要な シ ビ ル ・ミ

ニ マ ム と し 、限ら れ た 財源を ど こ に ふ り 向け る か 、

最後は そ の 政策選択、つ ま り 歳出の あ り 方に い き つ く

は ず で 、こ の 歳出の 構造に メ ス が は い ら な い か ぎ

り 自治体の 構造改革の 展望は み え て こ な い 。こ の 間、自治体

で は マ イ ナ ス ・シ ーリ ン グ に よ る 予算の 一律カ ッ

ト な ど の 取り 組み が な さ れ て き た が 、こ の や り

方だ け で は 政策選択を め ぐ る 病理の 深部に ま で 手が と

ど か ず 、歳出の 膨張要因に 本格的に メ ス を 入れ る に は 明

ら か に 限界が あ る 。

国レ ベ ル に お い て 政官業の 複合癒着が 問わ れ て い る

よ う に 、自治体に お い て も こ の 構造は 存在し 、政策・施策

は つ ね に 既得権益を 生ん で い る 。し た が っ て 歳出に

メ ス を 入れ る と い う こ と は 、市民の 既得権益の 変更・見直

し と 直結し て く る 。自治体の 現場に 下り れ ば 、タ テ 割所管

67

ご と に 市民団体が 組織さ れ 、こ れ ら 団体と 各部課と の 間で

補助金や 助成金の 交付、委託等を 通じ て 互恵の し く み が つ く

ら れ 、市民・団体の 既得権益が 自治体組織・職員の 利害と 重な る 場合

が 往々に し て あ り え る 。こ の 事態は 、福祉サ ービ ス や

各種公共事業で の 既存業者・団体と の 関係だ け で は な く NPO 団

体等と の 関係で も い え る こ と で あ る 。政治・行政側か ら

の 庇護意識と 市民側の 依存心が 重な っ て 生ま れ る 互恵の し

く み は 、国や 国・自治体間だ け で な く 、市民・自治体間で も

た え ず 起こ る 。

そ の 背後に は 、第６章で の べ た 市民社会と 政府の 位置関係、

つ ま り 社会の 共同管理＞政府の 構図を 逆転さ せ 、市民の 活動を 政

治・行政の 代行・補完と す る 倒錯し た 心理が 根深く 横た わ っ

て い る こ と を 確認し て お く べ き で あ り 、今日の 財政

危機は 、ま さ に そ の 矛盾の 露呈と も い え る 。し た が

っ て 財政危機を 打開す る に は 、こ の 矛盾を 「内側か ら の 危

機」と し て と ら え 、政策・施策を 背後か ら さ さ え る 庁内

の 組織編成や 職員の 思考・行動様式ま で 視野を ひ ろ げ て 検証す

る 必要が あ る 。自治体に も と め ら れ る 人材像、そ の 育成機

関と し て の 職員研修改革は 、こ う し た 認識を ふ ま え 取り

組ま れ な け れ ば な ら な い 。

だ が 自治体の 現場を み る か ぎ り 、率直に い っ て 、こ

う し た 観点か ら の 危機感は き わ め て 弱い の が 現実で

あ り 、そ の こ と は 今回の ア ン ケ ート か ら も う か

が う こ と が で き る 。こ れ ら の 課題に 一定の 打開策を 見

出す に は 、新た な 思考枠組に よ る 飛躍が 必要で あ り 、LORCが め ざ す 大学-NPO-自治体の 連携に よ る 新し い 公共政策の 専門

人育成の 展望も 、こ の 自治体が か か え る 今日的状況と 交差し

な い か ぎ り み え て こ な い は ず で あ る 。そ の こ

と は 後ほ ど 検討す る こ と に し て 、職員研修の 現状か ら

み て み た い 。

（３）職員研修は な ぜ 軽視さ れ る の か

ま ず 、職員研修が 庁内組織、ま た 個々の 職員か ら 軽視さ れ て

い る 現状か ら 考え て み た い 。財源問題は ひ と ま ず お

く と し て 、2000 年の 分権改革に よ っ て 自治体を 政府と し

68

て の 役割に 変貌さ せ る 条件は 用意さ れ 、そ れ に と も な

い 各自治体で は 、総花的で は あ れ 「今後必要と な る 能力」が 明

示さ れ つ つ あ る 状況が み え て き て い る 。に も か

か わ ら ず 、職員研修を あ ず か る 現場か ら は 職員研修が 「軽

視さ れ て い る 」と い う 認識が つ よ い 。そ の 理由の 一端

は 、お そ ら く 分権か ら 要請さ れ て く る 職員像に う ま

く 応え て く れ な い 各職場、職員へ の い ら だ ち が 「軽視」

と い う 意識を 大き く さ せ て い る 事情が あ ろ う 。し

か し 一方で 、職員を 送り 出す 側に も 職員研修を 軽く み る 理由

は あ る 。

上に み た ご と く 、ど の 自治体も 行財政改革と い う か た

ち で 施策・事業の 圧縮と あ わ せ 職員の 定数削減の 検討が は じ

ま っ て い る 。く わ え て 市町村合併の う ご き も 重な り 、

い ず れ の 職場も 慢性的な 人手不足感、多忙感を も っ て お り 、

職員を 育成す る 時間的余裕が な い 、ゆ え に 職員研修を 受け さ

せ る （受け る ）時間が と れ な い 、と い う 空気が 各職場に

あ る こ と は 否定で き な い 。

さ ら に い え ば 、各職場が か か え る 課題に 職員研修で 提供

す る 内容・カ リ キ ュ ラ ム が う ま く マ ッ チ し て い

な い と い う 問題、つ い で 現場が か か え る 課題に 有効な

示唆を 与え て く れ る 講師の 質に た い す る 不満が あ り 、

上の 事情と 重な っ て 研修は 受け る に 値し な い 、時間的余裕

が な い と い う 結論に い た る こ と は お お い に あ

り う る 。

そ の 背景に は さ ら に 、土山も 指摘し て い る よ う に 、

公務員の み な ら ず 職業訓練一般に い え る 固定観念――職業上の 能

力開発は 「現場で の 訓練重視」つ ま り 職員と し て の 技術修得は

「現場で 身体で 覚え さ せ る 」と い う 認識が あ る こ と は

確か で あ る 。よ く 職員研修は OJT （オ ン ・ザ ・ジ ョ ブ ・

ト レ ーニ ン グ ）が 基本と い わ れ る が 、職場研修（OJT ）はこ れ ま で も さ ま ざ ま な 工夫が ほ ど こ さ れ て き

た し 、そ の 重要性を 否定す る つ も り は な い 。し か し 、

ア ン ケ ート で OJT は む つ か し い と い う 意見が で て

い る よ う に 、OJT は 定型的な 業務、さ も な け れ ば 管理職

の 個人的資質に 依存す る 部分が お お く 、先輩職員の 経験則を 基本

と し た 技能伝承の 場に い き つ く の が 実態で あ ろ う 。

69

い ま 各職場が か か え る 課題は 、こ の レ ベ ル の ル ーテ

ィ ン ワ ーク を 基礎と し た 組織管理の 「研修」で 解決で き る

ほ ど 甘く は な い 。

ま た 、い ず れ の 施策・事業も 単独で 成り 立つ と い う よ

り 、他の 施策・事業と 相互関連を も ち 複合的な 要素で 組み 合わ

さ っ て お り 、た え ず 所管を こ え た 調整が も と め ら

れ て く る 。業務や 組織を 固定的な も の と し て と ら え

れ ば 、か え っ て 職場間の 摩擦係数を た か め る こ と に

な り 、つ ね に 流動的に と ら え る 視点が 大事に な っ て

く る 。当然、職員か ら も ル ーテ ィ ン 化し た 経験則を 伝達す

る だ け で 自治体職員に 必要な 技術た り う る の か と い う

疑問の 声は お こ る し 、市民か ら も 職員の 技術は 所詮、自治体内

部だ け に 通用す る 内部手続の 技術に す ぎ な い と い う ラ

ジ カ ル な 批判も 噴出し て く る 。職員研修は こ れ ら の 指

摘・批判に 十分こ た え ら れ る 専門職業人と し て の 訓練シ ス

テ ム を も っ て い る か ど う か を 問わ れ て く る が

い ず れ に し ろ 、提供す る 側も 受け る 側も 「職員研修は 今後

ま す ま す 大事に な っ て く る 」と タ テ マ エ で は い

っ て も 、本音に 巣く う 「軽視」を 切開す る 道筋を 見出し き

れ な い で い る と い う の が 、職員研修を め ぐ る い つ

わ ら ざ る 現状で あ ろ う 。

（４）職員の 能力像と 研修体制

つ ぎ に 「職員に 求め ら れ る 基礎的能力」に つ い て み

て み よ う 。上位の 回答は 、①市民・事業者へ の 「説明・応答能力」、

②組織内外と の 「コ ミ ュ ニ ケ ーシ ョ ン 能力」、③政策の 「実行

力」な ど で あ る 。い ず れ も 、参加・協働の 時代を 反映し て

業務、組織の 外に 向か っ て の 能力の 重視が 読み と れ る 。ま

た 「効率性」「政策評価」「新し い 理論・動向の 吸収能力」も 上位に 出

て い る 。

こ の 答え は 、つ ぎ の 質問「今後、自治体に 必要と な る 専門的

能力」に 関す る 回答が 「政策法務」「政策評価」「新し い 理論・動向の

吸収能力」「改革推進能力」を 上位に 選択し て い る の と 重な っ

て い る 。「調整能力」よ り 改革推進能力が た か い 数値を し め

し て い る が 、現下の 自治体の 状況を 色濃く 映し た 回答に な

70

っ て い る 。な お 、政策法務は 、基礎的能力と 専門的能力の 両方で

上位の 数値を し め し て い る こ と は 注目し て お く 必要

が あ ろ う 。

　で は 、職員研修は こ の 能力像に ど う 対応し て い る か が

つ ぎ の 質問で あ る 。お お む ね ア ン ケ ート で 列記し

た 各能力に 対応し て 実施し て い る 回答に な っ て い る 。接

遇、公務員倫理、事務処理能力と い っ た 伝統系か ら 、新し い 事務技術

系――コ ミ ュ ニ ケ ーシ ョ ン 、説明・応答、調整・交渉、パ ソ コ

ン 技術等々、ま た 今後必要と な る 能力系――先駆事例の 応用、効率性、

政策法務、政策評価、改革推進等に 対応し た 取り 組み も お こ な わ

れ て い る 。た だ 伝統系、新し い 事務技術系に く ら べ 、今後必

要と な る 能力へ の 取り 組み は ひ く い 数値が 出て い る 。

い ず れ に し ろ 、20 年ま え の 課目と く ら べ て み れ

ば 、時代の 変化を 反映し て 職員の 能力像も か わ っ て き て

い る こ と は た し か で あ る 。

　な お 、こ れ ら の 研修を ど の 場面で 、つ ま り 階層別（悉

皆）な の か 特別（選択制）な の か 、ま た ど の 程度の 頻度で 実

施し て い る か に つ い て は 、明快な 回答を え ら れ な

か っ た の で わ か ら な い が 、お そ ら く 伝統系は 職員

の 基礎的能力と し て 階層別研修で 、事務技術は 両方に 重な り 、新

し い 能力は 階層別研修で は 管理職中心、あ と は 政策形成系を ふ

く め 特別研修（選択制）と い う の が 一般的だ と 思わ れ る 。

　つ ぎ に 、研修体制に つ い て の 質問だ が 、こ れ は 府県と

市町村で 対照的な 傾向が み ら れ る 。市町村は 現場と の 乖離状況

を か な り 意識し た 回答に な っ て い る が 、府県は そ の

意識が う す い 。私見だ が 、府県の 研修体制は 例外は あ る も

の の 、総体的に 機関委任事務時代の 研修イ メ ージ が い ま な お

残っ て お り 、そ の ぶ ん 現場と の 乖離を あ ま り 意識し

て な い 実体が あ る の か と も 思う が 、こ の こ と に

つ い て は 追跡調査が 必要か も し れ な い 。

　い っ ぽ う 、特に 単独で 研修所を も っ て い る 市の 場合、現

場ニ ーズ の 不足感や 現場と 職員研修が 乖離し て い る 状況を 問題

だ と 感じ て い る デ ータ が お お く 出て い る 。乖離し

て い る 状況は 問題だ が 、す く な く と も そ こ に 関心が

向い て い る こ と は 重要な こ と で あ ろ う 。市町村の 場合、

直接市民に む き あ っ て 仕事を す る ケ ース が お お い こ

71

と 、さ ら に 自治体の 行政技術の 開発は 、ま さ に 各現場で の 課

題設定が 起点に な る こ と を 考え れ ば 、各職場と 職員研修の 連

携は 、職員研修の 存立に か か わ る 前提の は ず で あ る 。

　

（５）な ぜ 内部講師が 必要か

　

こ こ で 一つ 問題に な る の は 、今後必要と な る 能力――た

と え ば 政策法務、政策評価、改革推進な ど は 、そ れ に 応じ た 内

容・ス タ イ ル を も っ た 研修を 必要と す る と い う こ

と で あ る 。こ の ア ン ケ ート か ら は は っ き り み

え て こ な い が 、お そ ら く こ れ ら の 課目は 、外部研究者

か コ ン サ ル タ ン ト 系の 講師に よ る 学校ス タ イ ル の

「一般論」の 講義が 中心で は な い か 思う 。専門的な 一般知識の 必

要性を 否定す る わ け で は な い が 、し か し こ れ ら の

課題は 、ま さ に わ が 市、わ が 県の 現状を ふ ま え 、そ の

問題の 発生源と な る 現場で の 事例を ふ ま え な い か ぎ り 、

一般的な 知識付与に と ど ま り 、現場に 即応し た 職員の 知識・技術

の 向上の み な ら ず 、研修に の ぞ む 態度に も 切迫感が で

て こ な い 。

　藤垣が の べ た よ う に 、科学技術の 専門知に し て か ら が

ア プ オ リ に 「す べ て の 事例に 適用可能で 普遍妥当な 知識で

は な く 」、あ く ま で 専門分化し た 領域で の 相対的な 部分知

だ と す れ ば 、ま し て や 不確実の 要素を も っ た 複数の 選

択肢の な か ら 、個別具体の 地域事情に 適合し た 解を 模索す る 地

域政策に あ っ て は 、そ れ こ そ 状況の ち が い に よ っ

て 解（合意）が ち が っ て く る の は 当然で あ る 。し た

が っ て 、地域の 状況に 精通し て い な い 外部講師が 一般論と

し て 講義し て も お の ず と 限界が あ る 。

　あ え て い え ば 、政策を 立案す る 現場で は 、た と え ば

政治学、行政学、行政法学、財政学、経済学、さ ら に 空間デ ザ イ ン を

ふ く め た 都市工学等々、多く の 専門領域の 学問が ア マ ル ガ

ム の よ う に 交錯し て つ ま っ て い る 。サ イ エ ン ス

型思考は 、こ の ア マ ル ガ ム 状態の 現実を 自己の 専門領域の 視

角か ら 切り 取り 、観察し 、実証分析し て 一般解に ま で も っ

て い く 思考で あ る 。切り 取ら れ た 現実を ベ ース に 、各専

門領域の 視角か ら 分析さ れ 客観化さ れ た 「事実」は 、自治体現場

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か ら す れ ば 、あ く ま で 抽象化さ れ た 部分知に す ぎ な

い 。最近の 研究学問を み れ ば 、こ の 「切り 取り 」が ま す

ま す 細か く な り 、方法論を ふ く め 精緻化し て い る 。し

か し 、精緻化す れ ば す る ほ ど 、必然的に 現場が か か え

る ア マ ル ガ ム 状態の 現実か ら 遊離し て い く 。し た が

っ て 、こ の サ イ エ ン ス 型思考に よ っ て 産出さ れ た 知

見が 即わ が 市、わ が 県の 政策と し て 適用で き る わ け で

は な く 、あ く ま で 限定つ き の 参考意見と い う 位置を し

め る こ と に な る 。

　公共政策の 知・技術は あ く ま で 不確実の 要素を も っ た 複数

の 選択肢を 想定し た う え で 、何が 個別具体の 状況に 適合し た

解な の か を 模索す る プ ロ セ ス を へ る こ と で 獲得さ

れ る 調整と 合意の 技術、つ ま り 市民生活の 現場で の 市民同士の

自己防衛、自主管理の 思考に 通じ る 政治技術（ア ート ）で あ る 。

「政策法務」「政策評価」「改革推進」に 必要な 能力は こ の 政治技術の 習

熟が な け れ ば 、一般論レ ベ ル で は だ れ も 説得で き な

い 。た と え ば 政策法務に も と め ら れ る 法解釈、立法も 地域

社会の 個別状況を ふ ま え た こ の 政治技術へ の 習熟が 下敷き

に な ら な け れ ば 、型ハ メ の 解釈、横並び の 立法に お わ

っ て 空転し て し ま う 。

　と な れ ば 、こ れ ら 新し い 能力・技術の 研修講師は 、現場で

試行錯誤の な か で 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン を お こ な っ て

い る 職員か ら 登用す る の が 理屈に か な っ て い る 。そ

れ ら 職員を 発掘・登用す る た め に も 、各現場と 職員研修の 連携

は 重要で あ る 。ま た 、こ の 内部講師の 育成は 人材育成の 戦略拠

点と な る べ き で あ り 、か れ ら が 自治体の 構造改革に む

け た 庁内シ ン ク タ ン ク 機能の 中核に な っ て い か な

け れ ば な ら な い 。

（６）自己啓発型研修へ の 移行

ま え も っ て 十分予想さ れ た こ と だ が 、研修体系の 重点

を 個々の 職員の 自発性を 重ん じ た 自己啓発型に 移行し た い 旨

の 意見が 少な か ら ず み ら れ る 。職員研修は 、階層別（悉皆）

で あ れ 特別（選択制）で あ れ 、個々人の 自己啓発が 原点で あ る 。

今回の ア ン ケ ート で 階層別（悉皆）研修か ら 職員の 自主性を 生

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か し た 公募型の 研修へ の 重点移行を 指摘す る 意見が よ せ ら

れ て い る が 、お そ ら く 今後、こ の 傾向が 主流に な る

の で は な い か と 思う し 、そ う な ら な け れ ば 問題

で あ る 。

日本に お け る 「研修」と い う こ と ば の 定着と あ わ せ 、

人事院制度と し て ス タ ート し た 日本の 研修制度（い わ ゆ る

JST 方式）の 基本的ね ら い は 、企業を ふ く め た 職員（従業員）

の 等質労働の 確立に あ っ た 。こ こ か ら 自治体の 研修体系は 同

一階層、年齢層を 職場外に 集め （Off ・JT）、階層別研修を 中心に 、各学校

形式の 座学ス タ イ ル と し て 定着し て く る 。ま さ に 国家

主権に も と づ く 集権型の 均質な 吏員養成の 場と し て 組み 立

て ら れ て お り 、職員研修が 人事課に 置か れ て き た の も

こ う し た 背景か ら き て い る 。

歴史的に み れ ば 、自治体に お け る 研修所改革は 「公務の 研修

か ら 自治の 研究へ 」を 基本コ ン セ プ ト に 、研修部門と 研究部

門の 二本立て の 組織を も っ た 神奈川県の 「地方自治総合研究セ ン

タ ー」（1980 年）に は じ ま っ て い る 。こ の セ ン タ ー

の 基本方針は 、地域社会・神奈川が 直面す る 課題を 「神奈川問題」と 位

置づ け 、地域の 固有課題を 議論で き る 人材育成と 内部講師の 養成

が 重要な 柱に な っ て い た 。こ の 方針に も と づ き 職員

の 発意に よ る 自主的な 政策研究が 活発に な っ て く る 。

神奈川県の 研修所改革か ら ２０数年を へ て 、今回の ア ン ケ ー

ト で 研修体系を 自己啓発型に 「移行し た い 」と い う 意見が 少

な か ら ず で て い る と い う こ と は 、研修所改革は い

ま だ し と み る か 、着実に す す ん で い る と み る か

見解は わ か れ る だ ろ う が 、基本方向は 職員「個人」が 起点と

な り 、研修体系・体制も そ の 線に そ っ て 再編さ れ る べ き

で あ ろ う 。

デ ータ を み る か ぎ り 、自己啓発の 核と な る 自主的な 政策

研修（研究）へ の 支援も 定着し つ う あ る こ と が う か が

え る し 、研修企画に 職員の 自主企画を 取り い れ て い る 例も

み ら れ る 。さ ら に 、社会人大学院や 民間シ ン ク タ ン ク

へ の 長期派遣も 定着し て き て い る 。大学院派遣に 関し て は

今後、ど の 自治体も 職員定数枠が き び し く な っ て く れ ば

昼間の 大学院か ら 夜間大学院へ の 変更が ふ え る こ と が 予想

さ れ る 。い ず れ に し ろ 、各自治体で 自己啓発を 支援す る

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さ ま ざ ま な 工夫は 着実に ひ ろ が っ て い る こ と は

た し か で あ る 。

な お 三重県で は 、階層別研修の な か に 選択制が 導入さ れ て

お り 、こ こ か ら も 自己啓発を 起点と し た 研修体系の 組替え

が は じ ま っ て き て い る 。

（７）職員研修は 人事課所管か ら 企画部門へ

　

　土山は 今回の 調査分析か ら 、自治体の 人材育成・能力開発の 機関で

あ る 職員研修が 、研修と い う 事業を か か え て 「孤立し て

い る 」か の よ う な 印象さ え も つ と 率直に 記し て い

る 。新し い 時代の 人材育成を 担う と い う 気概が あ れ ば 、

た と え ば 他都市の 先駆事例や 各職場の ニ ーズ の 発掘、ま た 、

実践的・参加型プ ロ グ ラ ム の 積極的導入や 全庁的な 企画委員会の 設

置等々、取り 組む べ き 課題は 多々あ る は ず だ が 、ア ン ケ

ート か ら は そ う し た 動き は あ ま り み ら れ ず 、職員

研修は 自治体組織の な か で 自閉し て い る の で は な い か

と い う 批判で あ る 。自閉す れ ば 企画の ミ ス マ ッ チ や

職員研修へ の 軽視も 当然な こ と で あ る 。

　職員研修の 現場に い る 筆者に と っ て 、こ の 指摘は そ れ

な り の 実感を も っ て 受け 止め る こ と が で き る 。し

か し 、責任の 一端は 職員研修の 担当者の 側に あ る と し て 、

こ の 指摘は 職員研修を こ え た 「見え ざ る 問題」を 浮き 彫り

に し て い る よ う に 思う 。

　端的に い え ば 、こ の 孤立と み え る 底に あ る 一つ の

「タ ブ ー」の 存在で あ る 。今回の 財政危機は す る ど く 自治体

の 「内側か ら の 危機」を 映し 出し て お り 、そ こ に 焦点を

当て よ う と す れ ば 、必然的に 終身雇用、年功序列を 核に 均質な

能力を も っ た 職員を 管理す る 人事制度の 問題に は じ ま り 、

権限が な い 、予算が な い と い っ て 逃げ の 理屈に 長け 、地

域課題に 真正面か ら 向き 合お う と し な い 職員の 思考・行動や

組織の あ り 方の 変更を 迫っ て く る は ず だ が 、そ れ を

抑止し よ う と す る 暗黙の 了解が 庁内全体に あ る の で は

な い か と い う 思い で あ る 。

そ の 背後に は 、く る か え し に な る が 、タ テ 割部課

を 単位に 市民を 行政の 対象と し て 客体化し 、か つ 市民の 自由

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な 活動を 行政の 代行・補完と す る 倒錯し た 思考・行動様式に よ

っ て 、市民と 職員の 関係を 分断す る 構図が あ り 、そ れ ゆ

え に 、み ず か ら の 能力・役割を 市民と の 開か れ た 関係の

な で 再規定す る 動機を 失っ て い る の で あ る 。こ う し

た 役所文化の な か で 、仮に そ の 病理に せ ま る 企画を 立て

た と す れ ば 、所管部課間な い し 職員相互の ア ツ レ キ を

ひ き お こ す 論点を 浮き 上が ら せ る は ず で あ り 、物議

を か も す 企画と い う こ と に な る 。し た が っ て 、研

修は つ ね に 毒気を 抜か れ た 奇麗事、一般論に 終始し 、「研修に

魅力な し 」と い う 悪循環に は ま っ て い く 。さ き に 職員

研修の 課題は 、政策- 庁内組織- 職員の 思考・行動様式を 一体と し た 改

革構想と 関連づ け て こ そ 可能と 記し た が 、こ う し た 悪循

環か ら は 三者の 連結へ と 向か う 契機は う ま れ よ う が

な く 、結果と し て 職員研修は 孤立し て い る か の 様相を 呈

す る こ と に な る 。

　こ の 「孤立」状態を 克服す る に は 、さ き の 「内部講師」の 問

題と も 重な っ て 、現場で の 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン の う

ご き と 職員研修の リ ン ケ ージ が 必要と な る 。と な れ

ば 職員研修は 人事課所管で い い の か と う 問題に つ き あ た

っ て く る よ う に 思う 。ま さ に 職員の 人材育成は 地域社会

の 構造変動を 背景に 政策の 組替え が 要請さ れ て お り 、そ の

担い 手で あ る 職員を 均質な 能力を も っ た 職員管理を 旨と す

る 人事課で 所管す る に は 限界が あ る 。も ち ろ ん 組織で

あ る 以上、職員の 服務規律は 大事で あ り 、公務員で あ れ ば な

お さ ら そ の 観点か ら 職員を 管理す る 必要が あ る こ と

は 否定は し な い 。し か し 、職員と し て の ミ ニ マ ム

の 規律が 過剰に 意識さ れ れ ば 、た と え ば 不祥事発生の た

び に 乱発さ れ る 依命通達や モ グ ラ た た き の 予防策に み

ら れ る よ う に 、職員の 管理・統制が 「人事」だ と い う 発想

に 転化し て し ま う 。

現場で の 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン と 人材育成の 結合と は 、自治

体全体の 政策立案全体を 俯瞰で き る 立場に あ り 、総合計画を ベ ー

ス に 、所管間の 調整を お こ な い な が ら 各施策・事業の 進行管

理を に な う 企画部門の 仕事に 密接に か か わ っ て い る 。研

修改革の 起点に な っ た 「公務の 研修か ら 自治の 研究へ 」は 、

「統制・管理型の 人事か ら 創発型の 人材育成」で も あ り 、職員研修

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の 企画部門へ の 組織変更は そ れ へ の 一つ の 解答に な る は

ず で あ る 。

と こ ろ で 、今回の ア ン ケ ート で 職員研修の 上位計画と も

い う べ き 人材育成の 基本方針の 策定状況に つ い て 聞い て い

る 。回答か ら は 約６割の 自治体が 策定済と な っ て い る が 、

策定の 時期を み れ ば 、ほ ぼ 平成９年に 自治省よ り 出さ れ た

「地方自治・新時代に お け る 人材育成基本方針策定指針」が き っ か

け で あ る こ と が わ か る 。ま た 、今年度１６年８月に 、地方

公務員法改正（地方公務員法及び 地方公共団体の 一般職の 任期付職員の 採用

に 関す る 法律の 一部改正）に も と づ き 、総務省よ り 、同法第４

３条第３項で 義務付け と な っ た 「研修に 関す る 基本的な 方針」

を う け 人材育成方針の 策定の 通知が 出さ れ て い る 。

　本来で あ れ ば 、法改正の 如何に か か わ ら ず 、自立し た 地

方政府と し て 自治体は 独自に 人材育成方針（計画）を も っ て い

て 当然だ が 、そ の こ と は さ て お き 今後、自治体は 人材育成

方針に も と づ き 職員研修の 位置を 明確に す る こ と に な

る 。

　分権時代を お け る 人材育成方針で あ る 以上、育成方針の 内容・構成

は 各自治体で 多様で あ る べ き だ が 、気に な る の は 人材育

成方針が ほ と ん ど 人事担当部課内で 策定さ れ て い る こ と

で あ る 。こ れ だ と 人材育成・能力開発に つ い て ど れ だ

け も っ と も ら し い こ と ば が 並ん で い て も 、人事課

所管で あ れ ば 現場か ら 政策イ ノ ベ ーシ ョ ン を ひ き だ

し 、そ れ を 組織再編と あ わ せ 人材育成の 場に し な が ら 、

自治体全体の 政策水準の ア ッ プ に つ な げ て い く 戦略が う

ま く 作動す る か 危惧さ れ る 。実効性を も っ た 総合計画を 基

本と し た わ が 市、わ が 県の 自治体像の 明確化、そ し て そ

れ を 下か ら 支え る 職員の 政策開発が あ り 、そ の 実施機関

（ひ ろ ば ）と し て 職員研修が リ ン ク す る と い う の

が 人材育成の 基本骨格と な る べ き で あ り 、人材育成方針（計画）

の 所管は 、人事課で は な く 企画部門が 望ま し い の で は な

い か と 思う 。

　こ の 観点か ら 自治体の 構造内部改革を 視野に い れ な が ら 、

着実に 内部改革を 人材育成・能力開発に つ な げ て 実行し て い る

自治体と し て 多治見市の 例が あ る （注25 ）。多治見市で は 、実行

力を と も な っ た 総合計画づ く り を 起点に 、そ の 実行性を

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担保す る た め 「庁内分権」（総合計画の 担当課・ス ケ ジ ュ ール

の 明示、一定範囲の 予算編成権、人事権の 部課へ の 委譲等）を お こ

な い 、そ れ を 「事業評価」「人事評価」に つ な げ な が ら 、

「計画行政」「行政改革」「人材育成」を 三位一体と す る 改革を 実施し

て い る 。こ の 連結の 循環が あ っ て は じ め て 、何を も

っ て 職員の 「能力」と す る か 、ま た 、組織に と っ て 有用

な 「人材」と は 何か 、組織サ イ ド 、個々の 職員サ イ ド 双方か

ら し だ い に 発見さ れ て く る は ず で あ る 。ま さ に

職員像- 自治体像- 総合計画の 循環を 戦略と し た 自治体改革に つ な

が る 人材育成が め ざ さ れ て お り 、参考に な る 。

　注25 ＝西寺雅也『多治見市の 総合計画に も と づ く 政策実行』2004 公人の 友社。多治見市『挑戦す る 都市・多治見市』2002 公人の 友社。拙稿

「政策イ ノ ベ ーシ ョ ン と 自治体職員」『講座・自治体改革第３巻　自

治体政策の イ ノ ベ ーシ ョ ン 』2004 所収

８　さ い ご に ――大学・ＮＰＯ・自治体の 連携

・ 人材育成計画の 所管を 企画部門に お き 、そ の 下に 職員研修

を 位置づ け る 。

・ 職員研修の 核に 職員講師を お き 、こ の 集団が 庁内改革と

人材育成の シ ン ク タ ン ク と な る 。職員研修は こ

の 講師集団を 中心と し た 「ひ ろ ば 」に な る 。

・ こ の 講師集団の 育成・支援と し て 、大学・ＮＰＯ・自治体の

連携を 位置づ け る 。そ の た め に は 、大学研究者も 政

策型思考の 習熟に む け 思考の 転換が 必要に な る 。

・ 自治体の 内部に 「ひ ろ ば 」が 必要な よ う に 、大学の

な か に 自治体な い し ＮＰＯの 現場情報・人材を 入れ た

「ひ ろ ば 」づ く り の 仕掛け が 必要に な る 。

・ 「ほ ろ ば 」を 機能さ せ る た め の 一つ の 試み と

し て は 、

① い く つ か の 自治体と 協力関係を 結び 、「政策事例集」

の 作成・蓄積を お こ な う 。

② そ の 発表の 場と し て の 「政策情報誌」の 発行。プ

ラ ス し て シ ン ポ ジ ュ ウ ム 。→大学を 核と

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し た 地域政策・人材開発の 研究セ ン タ ー構想

③ こ の 自治体の 内と 外の 「ひ ろ ば 」の 間の 融通無碍

の 相互浸透自体が 自治体職員の 育成の み な ら ず 「地域

人材」の 育成の 場に な っ て い く 。

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