Gestión de las Transformaciones Sociales (MOST)

Documento de Debate - N” 30

El buen gobierno democrático en las sociedades multiculturales

Condiciones sociales necesarias para aplicar los derechos humanos internacionales

por medio de políticas multiculturales

Por Matthias Koenig

Instituto de sociología Universidad de Marburg

Alemania

ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACION, LA CIENCIA Y LA CULTURA

Las opiniones expuestas en esta publicación son de la entera responsabilidad del autor y no corresponden necesariamente al punto de vista de la UNJ3SCO. Las fronteras y límites que figuran en los mapas que se publican no entrañan reconocimiento o aceptación oficiales por parte de la UNESCO o de las Naciones Unidas.

Se preparó esta publicación en el marco del proyecto UNESCO-MOST dedicado a El buen gobierno democrático en las sociedades multiculturales y multiémicas, que financia el Organismo Suizo de Desarrollo y Cooperación - DDC por medio del acuerdo sobre fondos fiduciarios 501KIz55.

El autor desea dar las gracias a las siguientes personas por haber contribuido a la preparación del presente estudro: Paul de Guchteneire, coordinador de proyectos del Proyecto sobre buen gobierno democrático de la UNESCO. Nadia Auriat y Ali Kazancigil (UNESCO/MOST), Rémy Dor (Institut National des Langues Orientales, Francia), Riva Kastoryana (Fondation Nationale des Sciences Politiques, Francia), Michèle Lamont (Universidad de Princeton, Estados Unidos), Juan Díez Medrano (Universidad de California/San Diego, Estados Unidos). John Rex (Universidad de Warwick), Fernand de Varennes (Universidad de Murdoch, Australia) y Sue Wright (Universidad de Aston, Reino Unido).

Publicado por el Programa MOST

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

7 place de Fontenoy, 75700 París, Francia http://www.unesco.org/most

0 uIwsc0 1998

SHS-99fWS!3

El Programa MOST

La UNESCO creó el Programa “Gestión de las Transformaciones Sociales” - MOST - para favorecer la investigación comparada internacional en el campo de las ciencias sociales. Su objetivo primordial es respaldar investigaciones independientes de gran envergadura y de larga duración y comunicar la información y las conclusiones a quienes han de tomar decisiones. MOST organiza y apoya investigaciones en tres ámbitos prioritarios:

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La gestión del cambio en las sociedades multiculturales y multiétnicas

Las ciudades, centros de transformación social acelerada

La gestión local y regional de las transformaciones económicas, tecnológicas y medioambientales

. El autor

. Matthias Koenig es auxiliar de investigaciones en el Instituto de Sociología, Philipps- Universidad de Mar-burgo (D-35032 Mar-burgo, Alemania; e-mail: koenigm@mailer.uni-marburg.de). Ha publicado estudios de sociología comparada de la religión y es editor de la publicación electrónica El buen gobierno democrático en las sociedades multirreligiosas, creado por el Programa Gestión de las Transformaciones Sociales (MOST) de la UNESCO. Actualmente investiga en los campos de la teoría social y política, la sociología cultural y los derechos humanos internacionales. En este momento participa en un proyecto de investigación sobre políticas oficiales europeas relativas a las minorías religiosas.

. Los documentos de debate del MOST

En esta colección se publican contribuciones de investigadores especializados en los campos de investigación del MOST; se publican para contribuir al debate científico internacional sobre temas concretos.

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Títulos disponibles (enero de 1999):

Las sociedades multiculturales y multiétnicas. Henri Giordan. 1994. Ing/Fr/Esp.

Ciudad y gestión de las transformaciones sociales. Céline Sachs-Jeantet. 1994. Ing/Fr/Esp.

Diferenciación de los regímenes de crecimiento y de gestión de la reproducción social. Pascal Byé. 1995. Ing/Fr/Esp.

La investigación urbana en América Latina: tendencias actuales y recomendaciones. Licia Valladares y Magda Prates Coelho. 1995. Ing/Fr/Esp.

La gestión de la multiculturalidad y la multietnicidad en América Latina. Diego A. Iturralde. 1995. Ing/Fr/Esp.

Lo global, lo local, lo híbrido. Heinz R. Sonntag y Nelly Arenas. 1995. (En español solamente)

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Reflections on the Challenges Confronting Post-Apartheid South Africa. B. M. Magubane. 1995. (En inglés solamente)

La gestión local y regional de las transformaciones económicas, tecnológicas y medioambientales. S. Jentoft, N. Aarsaether y A. Hallenstvedt. 1995. Ing/Fr/Esp/Ruso.

Des partenariats dans nos villes pour l’innovation urbaine. Francis Godard. 1996. Ing/Fr.

Diversité: bonne et mauvaise gestion. Le cas des conflits ethniques et de l’édification de l’Etat dans le monde arabe. Saad Eddin Ibrahim. 1996. Ing/Fr.

Urbanisation et recherche urbaine dans le monde arabe. Mostafa Kharoufi. 1996. InglFr.

Public Policy and Ethnic Conflict. Ralph R. Premdas. 1997. (En inglés solamente)

Some Thematic and Strategic Priorities for Developing Research on Multi-ethnic and MuIti-cultural Societies. Juan Díez Medrano. 1996. (En inglés solamente)

La technologie de l’information au service de l’organisation: Une véritable mutation sociale aux Etats-Unis. Thomas R. Gulledge y Ruth A. Haszko. 1997. Ing/Fr/Esp.

Global transformations and coping strategies: a research agenda for the MOST Programme. Carlos R. S. Milani y Ali M. K. Dehlavi. 1996. (En inglés solamente)

The new social morphology of cities. Guido Martinotti. 1996. (En inglés solamente)

Societies at risk? The Caribbean and Global Change. Norman Girvan. 1997. (En inglés solamente)

Replicating Social Programmes: Approaches, strategies, and conceptual issues. Nico van Oudenhoven y Rekha Wazie. 1997. Ing/Fr/Esp.

VIWSIDA et entreprise en Afrique: une réponse socio-médicale à l’impact économique? L’exemple de la Côte d’Ivoire. Laurent Aventin y Pierre Huard. 1997. (En francés solamente)

Le développement humain: problématiques et fondements d’une politique économique. Siméon Fongang. 1997. Ing/Fr/Esp.

Condición salarial e intervención del Estado a la hora de la mundialización: la Argentina en el MERCOSUR. Susana Peñalva. 1998. Ing/Fr/Esp.

Movimiento de capitales y trafico de drogas en la cuenca del Amazonas. Lia Osório Machado. 1998. Ing/Fr/Esp.

Cities unbound: the intercity network in the Asia-Pacific Region. John Friedmann. 1998. Ing (Fr: 1999)

24. Género y Nación en el Mercosur. Elizabeth Jelin, Teresa Valdés y Line Bareiro. 1998. (En español solamente)

25. Chile y Mercosur: ;Hasta dónde queremos integrarnos? Carolina Stefoni E. y Claudio Fuentes S. 1998. (En español solamente)

26. La producción mediática de nacionalidad en la frontera. Un estudio de caso en Posadas (Argentina) - Encarnación (Paraguay). Alejandro Grimson. 1998. (En español solamente)

27. Globalización, regiones y fronteras. Robert Abínzano. 1998. (En español solamente)

28. Una navegación incierta: Mercosur en Internet. Anibal Ford. 1998. (En español solamente)

29. Los historiados y la producción de fronteras: El caso de la provincia de Misiones (Argentina). Héctor Eduardo Jaquet. 1998. (En español solamente)

30. El buen gobierno democrático en las sociedades multiculturales. Matthias Koenig. 1999.

31. Gestion urbaine et participation des habitants: quels enjeux, quels résultats? Le cas de Yeumbeul, Sénégal. Sylvaine Bulle. 1999. (En francés solamente)

Las publicaciones MOST también están disponibles en formato electrónico en el espacio Web del Centro de Intercambio de Información de MOST: www.unesco.org/most

Indice

Introducción 1

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1. 2. 3. 4.

II

1. 2. 3.

El lenguaje y la integración social en situaciones de modernización y mundialización

La función social del lenguaje y la fabricación de la etnicidad La dinámica de los conflictos lingüísticos en el Estado nacional moderno La mundialización y la reconstrucción de las identidades étnicas Los conflictos lingüísticos, el nacionalismo y la formación postsoviética del Estado de la República Kirguisa

Los derechos liqiiísticos y su aplicación mediante políticas de multiculturalismo

Los derechos lingüísticos en el derecho internacional El multiculturalismo, marco de políticas lingüísticas democráticas La elaboración de políticas lingüísticas multiculturales en la República Kirguisa

Conclusión 27

Bibliografía 29

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Introducción A raíz de las recientes transformaciones sociales la diversidad cultural se ha convertido

en importante motivo de conflictos sociales y debates políticos. Las teorías clásicas de la modernización daban por supuesto que desaparecerían sucesivamente los grupos de solidaridad caracterizados por identidades culturales, religiosas y lingüísticas particulares, pero es precisamente la expansión a escala mundial del sistema económico capitalista, del Estado nacional y de un sistema jurídico internacional basado en normas de ámbito universal lo que vuelve a suscitar la aparición de movimientos sociopolíticos que reafirman, redescubren o reconstruyen dichas identidades.

En lo que respecta al orden internacional, esta tendencia se manifiesta en la participación más frecuente de los movimientos étnicos en conflictos armados (cf. Smith 198 1; y Diamond y Plattner 1994). Ahora bien, la reafirmación de identidades concretas también plantea problemas a los mecanismos democráticos de integración social y solución de conflictos a escala nacional. Las democracias nacionales solían dar por sentado cierto grado de homogeneidad cultural, pero el incremento de la diversidad cultural exige actualmente nuevos tipos de política democrática que reconozcan las afirmaciones de identidad particularistas sin dejar de promover la integración social en el sistema nacional. Tales políticas suelen examinarse cuando se estudia el tema del “multiculturalismo” (cf. Inglis 1996).

Encierra especial interés para el presente examen del “multiculturalismo” el análisis de la diversidad lingüística, que pone en tela de juicio uno de los presupuestos básicos de las teorías clásicas de la democracia. Al entender que el discurso racional es parte esencial de la legitimación política en las sociedades democráticas, estas teorías dan por supuesto que una sola lengua cumple funciones de integración social en el ámbito de la sociedad . Sin embargo, en las sociedades plurilingües no está fácilmente garantizado el presupuesto de integración por medios lingüísticos, es decir, la existencia de una esfera del “discurso público” o de una “comunidad de la comunicación”. Así pues, las políticas lingüísticas fundadas en los principios generales del buen gobierno democrático han de ir encaminadas a hallar la manera de respetar la identidad de los grupos lingüísticos y, a la vez, la manera de garantizar la igualdad de participación de todos estos grupos en una esfera pública común.

El presente estudio tiene por objeto contribuir al examen de las políticas multiculturales analizando las repercusiones que tienen las transformaciones de escala mundial en la integración social del Estado nacional y elaborando un marco de buen gobierno democrático donde tengan cabida políticas lingüísticas multiculturales y que permita la aplicación de normas internacionales de derechos humanos. Se sostiene que las políticas lingüísticas multiculturales son las que tienen más posibilidades de cumplir el doble objetivo de respetar las afirmaciones de identidad concretas y de mantener la integración social en una esfera pública común.

1 Las teorías de la democracia más estudiadas que se basan en el análisis del lenguaje o ponen de relieve la función que cumple la comunicación en los procesos democráticos son la teoría del discurso público de Rawls (Rawls 1971) y la teoría de la acción comunicativa de Habermas (Habermas 1984). Este último, por ejemplo, sostiene que de la propia estructura del lenguaje y la comunicación se pueden deducir en el plano teórico los principios de la legitimación democrática y que, al menos en parte, en la modernidad se han hecho realidad las posibilidades de racionalidad comunicativa que encierra la lengua.

Para dar cuenta de la complejidad de las cuestiones analizadas, se ha adoptado en el presente estudio un enfoque interdisciplinario, en el que se combinan, por una parte, un análisis, desde el punto de vista de las ciencias sociales, de los conflictos lingüísticos contemporáneos y de las condiciones sociales del buen gobierno democrático y, por otra, un análisis de los derechos lingüísticos en el plano jurídico y un análisis de políticas relativo al multiculturalismo. En la Parte 1 se analizan pues, desde la perspectiva de las ciencias sociales, las transformaciones sociales que dan lugar a la diversidad lingüística y a conflictos políticos por motivos lingüísticos. En la Parte II se analizan los convenios, convenciones y declaraciones internacionales normativos más importantes para la protección de los derechos lingüísticos que pueden proporcionar las bases normativas necesarias para la formulación de políticas lingüísticas multiculturales. En ambas partes se ilustra el razonamiento principal con un análisis de los conflictos lingüísticos y la elaboración de políticas lingüísticas de la República Kirguisa, sociedad que, aun estando expresamente comprometida con la democracia, se ve afectada por los problemas que plantea la diversidad lingüística en el proceso de formación estatal y construcción de naciones de la etapa postsoviética.

Al centrarse en el ejemplo de la República Kirguisa para analizar las políticas lingüísticas democráticas, el presente estudio contribuye al proyecto del MOST “El buen gobierno democrático en las sociedades multiculturales y multiétnicas. Proyecto de formación sobre la democracia”, puesto en marcha en 1997 a instancia del Gobierno kirguís y organizado en colaboración con el Gobierno de Suiza y con la Comisión para la democracia a través del derecho del Consejo de Europa. Sin embargo, al ocuparse del caso kirguís en una perspectiva más amplia, el estudio se propone facilitar instrumentos analíticos que sirvan para emprender otros estudios de carácter comparado dedicados a los temas del conflicto étnico y las políticas multiculturales, ambos prioridad fundamental de la investigación llevada a cabo en el marco del Programa MOST. El presente estudio se propone, en particular, examinar las posibilidades de analizar, con un enfoque interdisciplinario, los problemas que plantea el buen gobierno democrático en las sociedades multiculturales.

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1 El lenguaje y la integración social en situaciones de modernización y mundialización En la presente sección se examinan los instrumentos conceptuales y teóricos de que se

dispone para analizar las consecuencias sociales de la diversidad lingüística. El análisis, basado en los resultados de la sociología del lenguaje y de la sociolingüística, de la función que cumple el lenguaje en los intercambios sociales y de la manera en que éste contribuye a constituir la etnicidad sirve de base a una explicación estructural de los conflictos lingüísticos en el Estado nacional moderno y de la evolución de la lógica de dichos conflictos en función de la mundialización. El análisis de los conflictos lingüísticos de Kirguistán nos proporciona un ejemplo de cómo, en los procesos de transición social de la etapa postsoviética, la movilización política de los grupos étnicos se efectúa en función de fronteras lingüísticas.

1. La función social del lenguaje y la fabricación de la etnicidad

En general, la función social del lenguaje se interpreta como mecanismo de integración social. Sin embargo, un análisis más detenido de la lengua inspirado en la sociología del lenguaje y en la sociolingüística, permite explicar con mayor precisión la función del lenguaje en a) la integración social y b) la fabricación de la “etnicidad”.

a> Las teorías sociológicas del lenguaje suelen servir para analizar a éste como sistema de comunicación y como sistema de representación. Es evidente que la interacción social entre dos individuos necesita de un sistema de comunicación común. Desde el punto de vista analítico, puede demostrarse que, a falta de sistemas de comunicación comunes, los participantes en situaciones de intercambio social no colaborarían, es decir, no coordinarían sus respectivos planes de acción. El lenguaje no es el único sistema de comunicación de este tipo, pero, desde el punto de vista de la evolución y del desarrollo psíquico, es el principal. Se ha dicho que la aparición evolutiva de la sociedad humana tiene lugar gracias a la mediación de estructuras lingüísticas que sirven para que el organismo humano adquiera la competencia necesaria para entender al otro por medio de un intercambio simbólico. Se ha sostenido también que un proceso de aprendizaje parecido es esencial para la socialización y la formación de la identidad del individuo. Se han considerado por lo tanto funciones básicas del lenguaje el proceso social de llegar a un entendimiento, la coordinación de la acción y la socialización del individuo (Habermas 1984)2. Así pues, cabe llegar a la conclusión de que el lenguaje contribuye a la integración social gracias a sufunción comunicativa.

Las teorías relativas a la segunda función social del lenguaje se han formulado principalmente en el campo de la sociología del conocimiento (cf. Berger y Luckmann 1967; y Luckmann 1984). El lenguaje se analiza en este caso no sólo en cuanto sistema de comunicación en el plano de la interacción social, sino también en cuanto sistema de representación que en el plano de la sociedad conlleva una cosmovisión colectiva. Se considera que la realidad percibida por los miembros de un grupo social deriva de un proceso social de exteriorización, objetificación e interiorización que tiene lugar por medio de sistemas de representación y, sobre todo, a través del lenguaje. Hablar un idioma equivale a compartir una realidad con otras personas. Por eso, al conllevar una cosmovisión colectiva, el lenguaje desempeña un papel decisivo en la constitución de la conciencia de grupo y la simbolización de la identidad colectiva. De ahí que contribuya a la integración social no sólo

2 En Mead (1934) se recoge otro análisis sociológico clásico de la función social del lenguaje.

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por su función comunicativa, sino también por su función simbólica. Es importante distinguir entre ambas funciones al analizar la relación que guardan el idioma y la etnicidad y la manera en que dicha relación evoluciona en situaciones de modernización y mundialización.

b) La relación que guardan el idioma y la etnicidad ha sido objeto de abundantes investigaciones en la disciplina de la sociolingüística. A grandes rasgos, la lengua forma parte de la etnicidad en cuanto cumple a la vez una función comunicativa y una función simbólica. Sin embargo, conviene perfilar mejor esta observación general relacionando la sociolingüística con otros enfoques teóricos en materia de “etnicidad” que a principios de los años setenta pasaron a un primer plano de la producción teórica de las ciencias sociales del periodo poscolonia13.

El fenómeno de la etnicidad ha suscitado tres enfoques teóricos principales: el primordialismo, el constructivismo y el instrumentalismo. Aunque sólo en las versiones extremas del primordiaZismo se explica la etnicidad mediante categorías sociobiológicas (van den Berghe), este enfoque suele partir del presupuesto de que los grupos sociales se caracterizan por rasgos, como por ejemplo el territorio, la religión, la cultura, la organización social y la lengua, que se consideran “datos” objetivos. Aun cuando esta teoría de la etnicidad haya ejercido gran influencia, sobre todo en la escuela soviética de etnología (Shirokogorov, Bromley, Gumilev), tal enfoque es insostenible por razones metodológicas, pues confiere a las entidades colectivas un carácter ontológico o esencial, mientras que, por el contrario, las ciencias sociales deben interpretar y explicar la aparición, la estabilización y las transformaciones paulatinas de dichas entidades reconstruyendo la etnicidad a partir de la perspectiva subjetiva del actor. Puede decirse que el origen de este enfoque se encuentra en la noción de etnicidad de la sociología interpretativa de Max Weber, el cual define los “grupos étnicos” como “[. . .] grupos humanos animados por una creencia subjetiva en una ascendencia común, ya sea por parecidos de tipo físico, de costumbres o de una y otra clase, ya sea por el recuerdo que guardan de una colonización o una migración” (Weber 1968: 389)4. Las teorías constructivistas e instrumentalistas han ampliado en distintos sentidos este enfoque al centrarse en la interpretación subjetiva de factores objetivos como el territorio, la religión, la cultura, la organización social y la lengua. La formulación más destacada de la corriente constructivista es la de Fredrik Barth, que considera que la identidad étnica deriva de un complejo proceso social por el que sin cesar se establecen y se borran barreras simbólicas por medio de mitologías, que son versiones históricas de un pasado o una lengua comunes (Barth 1969). El enfoque instrumentalista en materia de etnicidad se centra más bien en los procesos de movilización y manipulación políticas mediante los cuales se constituyen grupos sociales a partir de atributos étnicos como la nacionalidad, la religión, la raza o la lengua. En vez de considerar que estos dos enfoques se excluyen mutuamente, hay que verlos como algo complementario; el primero se ocupa de la fabricación sociocultural de la etnicidad, mientras que el segundo pone de relieve los factores sociopolíticos (y económicos) que subyacen a la formación de los grupos étnicos.

3 Hay que señalar que en el campo de la antropología ha ido decayendo posteriormente el empleo de “etnicidad” en cuanto categoría con la que se intentaba superar las teorías clásicas del “tribalismo”, si bien ha cobrado importancia en el discurso público relacionado con la fabricación de identidades y con la legitimidad de la reivindicación del derecho de estas identidades a ser reconocidas (Banks 1996). Esta circunstancia se debe a que, como se indica más adelante, la etnicidad moderna tiene un carácter

4 sumamente político. Cabe indicar que, siguiendo este razonamiento, la pertenencia a un determinado grupo étnico, la presunta identidad del mismo o el presunto parecido creados especialmente por la lengua, no constituyen en sí un grupo social, sino que se limitan a facilitar la formación de un grupo social, sobre todo en la esfera política (ibíd.). Sobre la elaboración ulterior de una teoría weberiana de la etnicidad, véase Rex 1986.

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Ahora bien, hay determinadas relaciones entre los enfoques constructivista e instrumentalista en materia de etnicidad y algunas tendencias de la sociolingüística. Si, por un lado, se explica la etnicidad como resultado de procesos de establecimiento de fronteras simbólicas, muchos lingüistas consideran por su parte que la lengua es el vehículo simbólico más importante de construcción de identidades colectivas (cf. Fishman 1977). En las ramas empírica y aplicada de la sociolingüística se han estudiado las pautas de empleo del idioma en situaciones de diversidad lingüística, comprendidos los mecanismos de aprendizaje del idioma, las causas de que se conserve un idioma, el bilingüismo y el cambio de idioma entre las minorías lingüísticas, a fin de aclarar esa fabricación lingüística de la etnicidad (cf. Dow 199 1). En algunas tendencias mas recientes de la sociolingüística, se ha intentado mas bien estudiar los factores políticos y, sobre todo, económicos que explican las pautas de empleo de una lengua y, por lo tanto, el aspecto instrumental de la lengua. Puede demostrarse, por ejemplo, que se establece una correlación entre pertenencia a un grupo lingüístico minoritario e inferioridad socioeconómica, circunstancia que, a su vez, afecta el uso de idiomas concretos5.

Aunque estos enfoques sociológicos y sociolingüísticos en materia de etnicidad sirven para entender mejor la dinámica de la formación de grupos, hace falta complementarlos con un análisis sociohistórico de la aparición del Estado nacional moderno. De hecho, la etnicidad y la lengua sólo pasaron a provocar movilizaciones y conflictos políticos en el marco de los procesos modernos de formación de Estados y construcción de naciones.

2. La dinámica de los conflictos lingüísticos en el Estado nacional moderno

Las pautas de integración concretas propias de la modernidad corresponden a un mayor grado de diferenciación funcional de los subsistemas sociales. La aparición del sistema mundial capitalista, del sistema político de los Estados nacionales y de un sistema jurídico universalista se ha visto acompañada por un aumento del uso generalizado de medios de comunicación simbólicos como el dinero y el poder (cf. Luhmann 1982). Como sostiene Haber-mas, este proceso es consecuencia de que en muchas esferas de la interacción social se haya sustituido la integración social a través del idioma por la integración sistémica (Habermas 1984). No obstante, analizar a) la evolución de las pautas de integración social, o de cohesión social, y las repercusiones sociolingüísticas que tiene esta evolución en el Estado nacional moderno es el principal medio de b) explicar las formas de etnicidad modernas y los tipos de conflicto lingüístico correspondientes6.

a> Los problemas de integración social que han surgido en el Estado nacional moderno se deben a procesos de cambio social que, aun siendo distintos, están relacionados entre sí, como por ejemplo la dinámica estructural de la burocratización, la industrialización y la racionalización jurídica y la fabricación de “comunidades imaginadas” (Anderson 1983). Los dos modelos principales de construcción de Estados nacionales modernos, el modelo cívico y el étnico, daban por supuesto un alto grado de cohesión social en el plano de la sociedad. El modelo político (o contractual) del Estado nacional, cuya formulación más característica es la de la teoría política republicana, partía del supuesto de que en la nación moderna se

5 Estos temas forman el centro neuralgico de lo que últimamente se ha bautizado con el nombre de “economía de las lenguas”. Cf. Grin y Sfreddo 1996.

6 Las teorías clásicas de la modernidad han tendido a pasar por alto la importancia histórica que reviste el Estado nacional moderno, pero con el análisis de la mundialización se ha empezado a prestar atencion a los tipos de integración social derivados de los procesos de formación de Estados y construcción de naciones (cf. Arnason 1990; Greenfeld 1992; Kazancigil 1986).

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sustituirían los vínculos de solidaridad particularistas por la ciudadanía formal y por un sistema jurídico basado en normas universalistas y, sobre todo, en derechos individuales. Se suponía que se podría lograr la integración social creando una esfera pública desprovista de componentes étnicos en la que los conflictos sociales pudieran resolverse por vía democrática y recurriendo a disposiciones constitucionales. En oposición a este concepto de la constitución política de la nación, el modelo étnico (fundado en la ascendencia) del Estado nacional, vinculado sobre todo con el romanticismo alemán, partía del supuesto de que la integración social del Estado nacional moderno se basaba en la identidad colectiva de un Volk. En consecuencia, se veía en la formación del Estado el instrumento de la expresión propia de una comunidad nacional previa caracterizada por un origen y un destino histórico comunes, por una cultura una mentalidad y unas costumbres comunes y (elemento no menos importante) por un idioma común. Del poder de movilización generado por este modelo del Estado nacional da buena muestra el éxito que han tenido los movimientos nacionalistas del siglo XIX y de principios del XX (cf. Smith 1983)‘.

Ambos modelos del Estado nacional estuvieron inextricablemente unidos, por distintos conceptos, al ideal de monolingüismo8. En líneas generales, puede considerarse que el monolingüismo forma parte de las políticas de homogeneización lingüística motivadas por el intento de los Estados de atender a las exigencias funcionales impuestas por la industrialización y la burocratización (Gellner 1983, Weber 1979). Al tener por objeto el fomento político de un solo idioma garantizar la eficacia de la comunicación pública en una sociedad compleja y diferenciada, el lenguaje quedó reducido en el Estado nacional moderno a su función instrumental, comunicativa’. Sin embargo, la construcción de los Estados nacionales modernos, que da por supuesta la congruencia entre nación cultural y Estado político, pone a la vez de relieve la función simbólica de la lengua (cf. Wright 1997: 219- 225). En el modelo político (o contractual) del Estado nacional, según el cual la lengua era en teoría independiente de todo tipo de representación de la identidad colectiva, quedaba entendido que la pertenencia de todos los ciudadanos a una comunidad política tema como condición previa cierto grado de unidad lingüística. Así, por ejemplo, el ideal de monolingüismo riguroso que se puso en práctica en la República francesa por medio de diversas políticas de homogeneización, como la centralización administrativa y la uniformidad en la educación, convirtió a la lengua francesa en símbolo de la identidad republicana. Se pasó pues por alto, con intención deliberada, la existencia en territorio francés de minorias lingüísticas regionales (cf. Giordan 1992a). La exclusión derivada del ideal de monolingüismo resulta aun mas patente en el caso del modelo étnico (fundado en la ascendencia) del Estado nacional, pues una de sus coordenadas fundamentales consiste en dar por supuesto un patrimonio cultural y lingüístico común. Puede decirse pues que la formación de naciones se ha basado en políticas a gran escala de homogeneización de poblaciones diversas en los planos cultural y lingiiístico. En medio de la agitación de la primera guerra

7 Sin embargo, hay que sefialar que, como indica Smith (1981) el poder de movilización generado por el modelo etnico del Estado nacional no equivale a af?rmar que los Estados modernos tienen raíces etnicas. En ese sentido, Geliner (1983) sostiene que el nacionalismo inventa las “naciones”. Ademas, los análisis de la “etnogénesis” muestran que la construcción etnopolítica de la nación suele ser posterior a la formación del Estado (cf. Stavenhagen 1996: 15).

8 Siguiendo al sociolingüista William Mackey (1992), en el presente estudio se establece una distinción terminológica entre el pluralismo lingüístico en el plano de la competencia lingüística del individuo (mono o multilingualismo) y el pluralismo lingüístico en el plano del Estado nacional (mono o multilingüismo).

9 En un análisis de las políticas de asimilación en los Estados Unidos, Fishman (1972) trata de conceptualizar la función (instrumental) de la lengua para el “nacionismo” distinguiendo dicha función de la función (simbólica) del “nacionalismo”.

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mundial, Max Weber señaló que “hoy, en la era de los conflictos lingüísticos, suele considerarse que una lengua común es el criterio normal de la nacionalidad” y que había de verse en la lucha por el monolingüismo una ideología nacional (Weber 1968: 385). Así pues, para determinar las posibilidades de provocar conflictos étnicos que encierra la diversidad lingüística, es imprescindible analizar los efectos que tienen en la formación de minorías étnicas y lingüísticas los dos modelos de estado nación y su ideal común de monolingüismo.

b) La dinámica del Estado nacional moderno ha afectado de dos maneras a los grupos lingüísticos minoritarios. Por un lado, la “(re)etnización” del lenguaje en el modelo étnico del Estado nacional y el ideal del monolingüismo nacional en general han sido motivo de discriminación ejercida contra grupos lingüísticos no dominantes. Los gobiernos nacionales han solido reaccionar ante la presencia de minorías lingüísticas en su territorio mediante políticas lingüísticas encaminadas a acabar con las respectivas lenguas minoritarias, ya se tratara de lenguas regionales, de emigrantes o indígenas. Pueden analizarse los principales instrumentos de este tipo de política distinguiendo entre “ordenación de predominio” y “ordenación de regulación interna” (Kloss 1969). El principal objetivo de las políticas monolingües de ordenación de predominio consiste en implantar legalmente una lengua oficial en las esferas de los medios de comunicación, la educación y la comunicación política, mientras que con las políticas monolingües de ordenación de regulación interna el objetivo consiste en modernizar y regularizar el empleo de la lengua oficial codificando los aspectos fonéticos, semánticos y gramaticales de la misma. Por otro lado, sin embargo, la implantación sucesiva de un sistema jurídico fundado en el reconocimiento de los derechos individuales y en un concepto de la lengua desprovisto de etnicidad ha puesto de relieve la ilegitimidad de la discriminación contra las minorías en función del uso por éstas de un determinado idioma y ha puesto a disposición de las minorías lingüísticas los medios de exigir un reconocimiento jurídico y político.

Como se desprende de las investigaciones históricas centradas en los grupos lingüísticos europeos de los siglos XIX y XX, es precisamente esta doble dinámica de la construcción de la nación moderna la causa de la reconstrucción de las minorías lingüísticas como grupos étnicos que afirman su propia identidad y exigen que se los reconozca en la esfera política (cf. Vilfan 1993). En consecuencia, el análisis sociohistórico de la fabricación de la identidad de las minorías lingüísticas corrobora lo que en general cabe afirmar de todo tipo de fabricación de la identidad, ya se base en criterios de raza, de religión, de nacionalidad o de lengua, a saber, que se trata de un fenómeno de carácter propiamente moderno relacionado con los problemas estructurales de la integración social en el Estado nacional moderno. Por consiguiente, los conflictos étnicos o lingüísticos no son suscitados por los medios simbólicos de construcción de la identidad en cuanto tal, sino que están relacionados con complejos procesos de movilización política (Smith 1997: 200). Como vamos a ver a continuación, los recientes procesos de mundialización contribuyen a fortalecer esta dinámica.

3. La mundialización y la reconstrucción de las identidades étnicas

En el último decenio la “mundialización” se ha convertido en concepto clave de las ciencias sociales y de otros tipos de discurso (cf. Robertson 1992; Robertson y Khondker 1998). Al referirse a la experiencia de una mayor condensación de tiempo y de espacio y al remitir a transformaciones sociales y culturales en gran escala, este concepto pone en tela de juicio la perspectiva nacional de las ciencias sociales tradicionales. Así pues, la diferenciación funcional no tiene lugar fundamentalmente en el plano de las sociedades nacionales en vías de modernización, sino en el de una sociedad mundial moderna en la que determinados

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subsistemas sociales autónomos (como la economía, la ciencia, el derecho, etc.) prescinden de las fronteras nacionales (cf. Luhmann 1982). No obstante, es también esencial centrarse precisamente en a) los efectos que tiene la mundialización en las pautas de integración y cohesión social dentro del Estado nacional moderno a fin de b) entender la lógica de los conflictos étnicos y lingüísticos contemporáneos.

4 Por una parte, hay quien ha sostenido que la mundialización socava en cierta medida la soberanía del Estado nacional en lo que respecta a su capacidad de controlar los sistemas económicos, culturales y sociales”. De hecho, las corrientes internacionales de los mercados financieros, las operaciones autónomas de las empresas transnacionales, la difusión por todo el planeta de información transmitida por medios electrónicos y el aumento de la migración internacional reducen drásticamente la autonomía del Estado nacional. Por otra parte, se ha observado que la mundialización no menoscaba en ningún sentido la función estructural dominante que cumple el Estado nacional y los gobiernos nacionales en el marco del sistema político mundial (Mann 1993). Dan prueba de que el Estado nacional es institución esencial del sistema político la proliferación de Estados nacionales poscoloniales tras la segunda guerra mundial y la formación de Estados sucesores tras la disolución de la Unión Soviética. De la misma manera, el modelo cívico-político del Estado nacional, que hace hincapié en la garantía constitucional de los derechos y la ciudadanía individuales, y el modelo etnocultural constituyen moldes elementales de organización y movilización política a escala mundial.

Parece que ambas tendencias, la institucionalización del Estado nacional en cuanto rasgo estructural dominante del sistema político mundial y la disminución de su radio de acción. explican la proliferación de grupos étnicos que exigen un reconocimiento de orden político. Reviste especial importancia al respecto el hecho de que el derecho internacional imponga cada vez más marcos jurídicos universalistas a los nuevos Estados nacionales. Las poblaciones indígenas, las minorías regionales y los inmigrantes, grupos sometidos anteriormente a políticas de homogeneización, a discriminación o a genocidio, disfrutan actualmente de un mayor grado de autonomía con respecto al Estado nacional gracias a normas internacionales que no existían cuando se formaron los Estados europeos. Además, parece que la dimensión cultural de la mundialización, es decir, la relativización de las identidades tradicionales, propicia la reafirmación y la reconstrucción de identidades concretas. El principal resultado ha sido la aparición de movimientos etnopolíticos que se nutren de medios como el nacionalismo, un sentimiento de pertenencia religiosa o confesional, la raza y el idioma para fabricar identidades concretas y para movilizar a éstas en el plano político’ ‘. Cabe deducir que la mundialización intensifica la dinámica mencionada de movilización étnica y termina por agravar la lucha por el poder político que mantienen distintos grupos étnicos.

b) La mundialización intensifica de distintas maneras la fabricación y la articulación política de las identidades étnicas. En lo que respecta a los grupos lingüísticos, la mundialización genera diversidad lingüística en el plano nacional a través de los siguientes mecanismos. El aumento de la migración internacional ha diversifrcado la población de los “antiguos” Estados nacionales monolingües. Los Estados Unidos, el Canadá y Australia llevan mucho tiempo acogiendo a inmigrantes de diversos ámbitos lingüísticos, pero los Estados de Europa y Asia Oriental han tenido también que enfrentarse con una inmigración de gran escala provocada por movimientos de refugiados, personas en busca de asilo, emigración

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ll

Este es uno de los principales temas de numerosas teorías de la mundialización (A. Giddens, R. Robenson, 1. Wallerstein). En relación con los problemas conceptuales, cf. Amason 1990. Consúltese un análisis de tales factores de etnicidad en el mundo árabe en Ibrahim 1996.

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permanente y migración laboral en función de la situación del mercado. Ademas, en los procesos de formación de Estados poscoloniales, como ocurrió por ejemplo en Africa, la India y las costas del Pacífico, se trazaron fronteras nacionales sin tener en cuenta si existía o no existía cohesión social en el territorio en cuestión. Es evidente que todo intento de aplicar políticas lingüísticas monolingües en estos Estados, que se caracterizan por una compleja articulación de lenguas maternas, lenguas de comunicación interétnica y lenguas internacionales, estaba condenado a generar conflictos entre grupos lingüísticos (cf., por ejemplo, Jahr 1993 y Mansour 1993). Asia Central es una de las regiones en las que se manifiestan de modo más patente las limitaciones estructurales que imponen a la cohesión social en el plano nacional los procesos de modernización y mundialización. La formación de Estados en las repúblicas recién independizadas a raíz de la desintegración de la Unión Soviética se ha visto acompañada de un resurgimiento de corrientes nacionales y étnicas que ponen en peligro la transición a la democracia (cf. Khazanov 1995, Tishkov 1997). En este contexto hay que entender la dinámica del conflicto étnico y sus orígenes en la ordenación lingüística monolingüe de corte nacionalista en situaciones de diversidad lingüística, como en Kirguistán.

4. Los conflictos lingüísticos, el nacionalismo y la formación postsoviética del Estado de la República Kirguisa

Como en muchos otros Estados postsoviéticos, las disputas lingüísticas han representado una dimensión importante en los conflictos políticos de Kirguistán a partir de 1990. En la presente sección se parte del marco teórico antes expuesto para a) analizar las transformaciones lingüísticas que tuvieron lugar bajo el dominio soviético a fin de b) explicar la politización de las identidades étnicas en el proceso postsoviético de formación de Estados.

4 La incorporación de la región de Asia Central al imperio soviético transformó de raíz las estructuras sociales de Kirguistán. En primer lugar, la implantación de las estructuras administrativas y económicas soviéticas obligó a las tribus nómadas kirguisas a transformar sus modos de organización social al afincarse en koljós soviéticos y adoptar nuevas formas de producción agrícola. En segundo lugar, la política soviética de reasentar poblaciones enteras resultó particularmente efectiva en Kirguistán, que con el tiempo se convirtió en la república soviética de la región donde habitaba un mayor porcentaje de rusos (el 32% de la población en 1989) y una notable cantidad de uzbekos (el 13% de la población en 1989). En tercer lugar, junto al proceso de modernización apareció en Kirguistán la estratificación étnica; el elemento ruso de la población formaba el grupo étnico dominante desde el punto de vista político. Ademas de tal predominio político, los rusos gozaban del nivel de estudios y de formación profesional mas elevado y participaban en mayor medida en el sector industrial y administrativo. Por último, aunque la urbanización acelerada no dejó de incidir en la población kirguisa, resulta sintomático que durante los anos cincuenta la mayor parte de la población urbana fuera rusa (véase el Cuadro 1).

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Cuadro 1: Porcentajes de crecimiento de la población urbana de Kirguistán, 1926- 1989

Año

1926 12,0 038

939 18,5 396

959 33,7 ll,0

970 37,4 14s

979 38,3 18,3

1989 38,2 21,7

Fuente: Khazanov 1995: 261, Cuadro 4.2.

Porcentaje de población urbana en

relación con el conjunto de la

población

Porcentaje de población urbana

autóctona en relación con el conjunto de la

población autóctona

Porcentaje de Porcentaie de población irbana

Porcentaje de población urbana población rusa

autóctona en rusa en relación en relación con relación con el con el conjunto el conjunto de conjunto de la de la población la población

población urbana rusa urbana

437 38,7 38,0

10,l 4474 49,8

13,2 57,8 51,8

16,9 65,9 51,4

22,9 68,6 46,4

29,6 69,9 39,l

La desigualdad con que los rusos y los kirguises se incorporaban a los procesos de industrialización y urbanización se reflejaba en la situación lingüística. Es cierto que la política lingüística soviética no consistía en imponer sin más la lengua rusa a las poblaciones que no eran rusas; por el contrario, la ideología leninista de la “construcción lingüística” iba encaminada expresamente a modernizar y normalizar las lenguas nacionales y minoritarias de un imperio soviético multiétnico (Deshirev 1984). En el caso, por ejemplo, del kirguís, lengua del grupo turco que desde la islamización de las tribus kirguisas en el siglo XVIII se escribía con caracteres árabes, la política lingüística soviética se plasmó en diversas medidas de ordenación interna, como por ejemplo la implantación de una transcripción normalizada mediante caracteres primero latinos (1928) y luego cirílicos (1940), la codificación de la lengua a través de diccionarios y libros de texto y la traducción de vocabulario soviético moderno a la lengua autóctona (korenizatsiya).

Sin embargo, pese a esa política de “formación de un idioma”, el ruso terminó por convertirse en la lengua dominante de Kirguistán. Además de la mayor atención que tras la Segunda Guerra Mundial se prestó en el plano político a la difusión del ruso como lengua general, y de la legitimación ideológica de esta lengua mediante la doctrina del “pueblo soviético” en los años ochenta, tal evolución se debe sobre todo al predominio del ruso en los sectores modernos de la sociedad. En el sistema educativo, por ejemplo, el grado de empleo del kirguís como lengua de enseñanza era inversamente proporcional al nivel de estudios. Las estadísticas de los años noventa indican que el porcentaje de alumnos que recibían clases en kirguís era de 23,4% en la enseñanza superior (frente a 76,3% que las recibían en ruso) y de 18,0% en el ciclo secundario especial (frente a 8 1,l % en el caso del ruso), mientras que el porcentaje era relativamente elevado en las escuelas de formación profesional (49,2%) y de ciclo secundario (55,6%) y bastante alto en las escuelas de ciclo primario de las zonas rurales (Khazanov 1995: 250-1, Cuadros 1.3 y 1.4). Al mismo tiempo, la ausencia casi total de libros, periódicos y cadenas de radio y televisión en kirguís a fines de los años ochenta prueba que apenas se hacía uso de esta lengua en la esfera pública. El predominio del ruso, aparte de favorecer el aumento del bilingüismo, fue a veces motivo de que se abandonara totalmente el kirguís en favor del ruso, sobre todo en los círculos intelectuales kirguises de las ciudades. A raíz de esta evolución socioestructural y lingüística, el ruso se convirtió en lengua general de

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los sistemas económico, administrativo y educativo y en el principal instrumento de comunicación interétnica de Kirguistán (véase el Cuadro 2).

Cuadro 2: Conocimientos de ruso y de la lengua autóctona en Kirguistán (1989)

Nacionalidad (porcentaje de la población)

Kirguises (52%)

Rusos (32%)

Uzbekos (13%)

Ucranianos (3%)

Alemanes (2%)

Dominio del ruso

37%

39%

94%

95%

Dominio del kirguís

12%

4%

2%

0,3%

Fuente: Tishkov 1997: 90, Cuadro 5.1

Hay que insistir en que la propagación del ruso por las repúblicas soviéticas, aunque avanzaba a la par que la imposición totalitaria de estructuras sociales modernas, no se debió tanto a una política de identidad nacionalista que aprovechara la función simbólica de la lengua como a transformaciones estructurales que favorecían el empleo del ruso como lengua de comunicación de mayor alcance. Hasta que no se iniciaron los procesos postsoviéticos de formación de Estados y construcción de naciones no pasó la función simbólica de la lengua a un primer plano en los debates públicos.

b) Aunque la mayoría de los movimientos nacionalistas postsoviéticos se iniciaron en los años ochenta, hasta que no se desintegró la Unión Soviética no pasó el modelo étnico del Estado nacional a ser la ideología política dominante en muchas ex repúblicas soviéticas. Como se estimaba a menudo que quedar libre del sistema totalitario de la Unión Soviética equivalía a independizarse del dominio ruso, uno de los rasgos característicos del nacionalismo postsoviético fue la hostilidad contra la población rusa. Sin embargo, el nacionalismo fue también motivo de conflictos interétnicos entre los propios kirguises; se declaró traidores (mankurts) a la identidad étnica kirguisa a los kirguises de las ciudades, que habían pasado a hacer uso del ruso como lengua vernácula a la vez que perdían la facilidad de expresarse en kirguís (Kolstoe 1995: 232-244). Así pues, en los conflictos interétnicos e intraétnicos el idioma ha funcionado como un importante símbolo en la formación de una identidad etnonacional.

El resurgimiento de la identidad etnonacional kirguisa fue utilizada por elites políticas en las primeras fases del proceso postsoviético de formación del Estado. En el preámbulo de la constitución de la República Kirguisa, por ejemplo, que se adoptó tres años después de la declaración de independencia del 5 de mayo de 1993, se percibe una acentuada tensión interna entre el concepto civil del pueblo de Kirguistán (narod) y el concepto étnico del pueblo kirguís (natsiia):

“Nosotros, el pueblo de Kirguistán, nos proponemos lograr el renacimiento nacional de los kirguises y defender y promover los intereses de los representantes de otras nacionalidades que forman con los kirguises el pueblo de Kirguistán.”

- ll -

El nacionalismo que subyace al proceso de formación del Estado de Kirguistán ha influido, en particular, en la elaboración de políticas lingüísticas inspiradas por el ideal de monolingüismo y orientadas a excluir a la población rusa. Mientras que en la legislación lingüística de los años ochenta quedaba oficialmente estipulado el bilingüismo, en la Ley sobre idiomas de 1990 dejó de tener el ruso carácter oficial y se planificó la transición gradual al empleo exclusivo del kirguís como lengua oficial. Del mismo modo, en 1993 se convino en reimplantar los caracteres latinos con objeto de restablecer la identidad nacional no rusa (Huskey 1995: 552 y Kolstoe 1995: 236-239).

A raíz de la aparición de los movimientos etnonacionales y de su utilización política en el proceso postsoviético de formación de Estados, han emigrado numerosos rusos y ciudadanos de otras nacionalidades, sobre todo entre la fuerza laboral cualificada, en dirección a Europa y Rusia. De 1989 a 1990, por ejemplo, el índice de emigración de rusos de las zonas urbanas aumentó en casi un 40%; en 1993 alcanzó su punto culminante (cf. Khazanov 1995: 252 y Cuadro 2.1 y PNUD 1997: 54, Cuadro VI.2). El aumento del éxodo de rusos con buena preparación y la discriminación que se ejerció en el mercado laboral contra los que se quedaron ha repercutido de forma negativa en el sistema económico kirguís. Lo que no está tan claro, sin embargo, es la medida en que el surgimiento de un etnonacionalismo fundado en la reconstrucción de una identidad lingüística ha provocado un verdadero auge del empleo de la lengua kirguisa o si sólo ha cumplido una función retórica encaminada a legitimar la exclusión social en los sectores económico y político. La investigación social de carácter empírico centrada en los movimientos de resurgimiento lingüístico registrados en algunas sociedades de la era postsoviética demuestra que dicha inversión de los usos lingüísticos en el marco del etnonacionalismo está condicionada por una serie de factores complejos entre los que destaca el prestigio de las lenguas respectivas, las transformaciones lingüísticas de una generación a otra y las pautas que siguen los usos lingüísticos en el sector público”.

Una vez expuesto el marco analítico, que se ha ilustrado con la situación de Kirguistán, cabe enunciar el dilema fundamental de las políticas lingüísticas contemporáneas en los Estados democráticos. Por una parte, se exige a las políticas oficiales que den respuesta democrática al incremento de la diversidad lingüística y a las reivindicaciones políticas de grupos dotados de identidad étnica. Por otra parte, dichas políticas deben fomentar las estructuras institucionales de la esfera política colectiva en una situación en que el vacío que ha quedado tras la pérdida de la legitimidad del concepto nacionalista del Estado pone en peligro la integración social y tiene visos de provocar conflictos étnicos. El buen gobierno democrático en las sociedades multiculturales ha de hacer frente a este dilema.

12 L,aitin (1996) ha llevado a cabo estudios empíricos sobre estos factores en los Estados bálticos, Ucrania y Kazajstán.

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II Los derechos lingüísticos y su aplicación mediante políticas de multiculturalismo En esta sección se pasa del análisis emprendido desde la óptica de las ciencias sociales a

una reflexión sobre los problemas de la diversidad lingüística de carácter normativo, pero que no pierde de vista el contexto, encaminada a formular recomendaciones sobre políticas. Se sostendrá que adoptando el multiculturalismo se da respuesta democrática al mencionado dilema estructural al que se enfrentan las políticas lingüísticas. Mientras que el debate sobre el multiculturalismo se ha visto dominado por argumentos filosóficos centrados en el equilibrio entre derechos individuales e identidad colectiva, el presente análisis tiene por objeto formular argumentos que justifiquen en los planos institucional y normativo la adopción de políticas lingüísticas multiculturales basadas en normas internacionales de derechos humanos relativas a los derechos lingüísticos13. Al igual que en la primera parte, se ilustra el argumento central analizando a título de ejemplo las políticas lingüísticas de la República Kirguisa.

1. Los derechos lingüísticos en el derecho internacional

Las primeras disposiciones relativas a la condición de las minorías lingüísticas se remontan a algunos tratados internacionales del siglo XIX y, una vez acabada la Primera Guerra Mundial, al marco de los denominados tratados sobre minorías supervisados por la Sociedad de Naciones y encaminados a proteger a las minorías nacionales de Europa. En virtud de estos tratados, en los que se concedía a las personas pertenecientes a grupos minoritarios el derecho a la igualdad de trato y a la no discriminación, el derecho a la ciudadanía y el derecho a crear escuelas y otras instituciones con objeto de conservar su idiosincrasia nacional, se obligaba a los Estados a respetar y, en algunos casos, incluso a fomentar el empleo de lenguas minoritarias en público y en privado14. Sin embargo, hasta que no acabó la Segunda Guerra Mundial no empezaron a entenderse expresamente los derechos lingüísticos como parte de los derechos humanos universales, sobre todo en el marco de las Naciones Unidas. De ahí que existan algunas normas jurídicas internacionales sobre derechos lingüísticos que guardan relación principalmente con principios de derechos humanos como la igualdad y la no discriminación. Aun cuando no se planteara expresamente la cuestión de los derechos de las minorías al establecerse las normas de derechos humanos, ya en 1948 la Asamblea General de las Naciones Unidas pidió a la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías de la Comisión de Derechos Humanos que elaborara disposiciones más concretas relativas a los derechos de los miembros de grupos minoritarios. Tras cuatro decenios de debate la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el 18 de diciembre de 1992 la DECLARACION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS PERTENECIENTES A MINORIAS NACIONALES 0 ETNICAS, RELIGIOSAS Y LINGUISTICAS (DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS)“. A continuación a) se resumen los puntos fundamentales de las principales convenciones, convenios y declaraciones relativos a los derechos lingüísticos, sobre todo en relación con los derechos de los miembros de minorías lingüísticas, a fin de b) examinar más a fondo las disposiciones que figuran en la DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS. Por último, c) las consecuencias jurídicas y políticas de tales derechos lingüísticos se pondrán en

13

14 Con respecto al debate filosófico, cf. las contribuciones recogidas en Gutmann 1994. Con respecto a las primeras disposiciones relativas a los derechos lingüísticos, cf. Skutnabb-Kangas y

15 Phillipson 1994 y de Varennes 1997: 2-4. Estudian esta evolución Capotorti 1979 y Bloch 1995.

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relación con el análisis de los conflictos lingüísticos llevado a cabo más arriba desde la óptica de las ciencias sociales.

Convenciones, convenios y declaraciones relativos a los derechos lingüísticos en el marco de las Naciones Unidas

1948 DECLARACION UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS

1957 CONVENIO No 107 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO, RELATIVO A LA PROTECCION E INTEGRACION DE LAS POBLACIONES INDIGENAS Y DE OTRAS POBLACIONES TRIBUALES Y SEMRRIBUALES DE LOS PAISES INDEPENDIENTES

1960 CONVENCION RELATIVA A LA LUCHA CONTRA LAS DISCRIMINACIONES EN LA ESFERA DE LA ENSERANZA

1966 PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CMLES Y POLITICOS

1966 CONVENCION INTERNACIONAL SOBRE LA ELJMINACION DE TODAS LAS FORMAS DE DISCFUMINACION RACIAL

1989 CONVENIO No 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO SOBRE PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES EN PAISES INDEPENDIENTES

1989 CONVJZNCION SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO

1992 DECLARACION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS PERTENECIENTES A MINORIAS NACIONALES 0 ETNICAS, RELIGIOSAS Y Lrmümms (DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS)

1993 DECLARACION Y PROGRAMA DE ACCION DE VIENA

a) En virtud de la Carta Internacional de Derechos Humanos, que comprende la DECLARACION UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS, aprobada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en virtud de la Resolución 217A (III), de fecha 10 de diciembre de 1948, el PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES y el PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS, estos dos últimos aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 19 de diciembre de 196616, los Estados Miembros se comprometen a respetar los principios básicos de igualdad y de no discriminación, ambos también presentes en la Carta de las Naciones Unidas (Artículos 1 y 55).

Aunque otros derechos humanos como la libertad de expresión (Artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y Artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) y el derecho del acusado a disponer de un intérprete en un procedimiento penal cuando no comprende el idioma empleado en el tribunal (párrafo 3 del

16 Cf. Treaty Series de las Naciones Unidas (lJNTS>, Vol. 999: 171 y Vol. 993: 3.

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Artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) están relacionados con las actividades relativas a las preferencias lingüísticas, la prohibición general de la discriminación y de la desigualdad de trato queda enunciada principalmente en el párrafo 1 del Artículo 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, donde se afirma lo siguiente:

Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición. (Resolución 217 A III de la Asamblea General).

Este principio se vuelve a formular en el párrafo 1 del Artículo 2 y en el Artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Pues bien, el derecho a la no discriminación y a la igualdad de trato afecta en particular a los miembros de minorías lingüísticas, pues, cuando existe un número suficientemente elevado de hablantes de una lengua minoritaria, puede legítimamente exigirse del Estado que facilite instituciones y mecanismos especiales encaminados a aplicar el principio de no discriminación. En este sentido, en el párrafo 1 del Artículo 5 de la CONVENCION DE LA UNESCO RELATIVA A LA LUCHA CONTRA LAS DISCRIMINACIONES EN LA ESFERA DE LA ENSEÑANZA, aprobada el 14 de diciembre de 1960, se recuerda el principio de no discriminación (Artículo 1) para estipular lo siguiente:

Los Estados Partes en la presente Convención convienen [...] en que debe reconocerse a los miembros de las minorías nacionales el derecho a ejercer las actividades docentes que les sean propias, entre ellas la de establecer y mantener escuelas y, según la política de cada Estado en materia de educación, emplear y enseñar su propio idioma, siempre y cuando este derecho no se ejerza de manera que impida a los miembros de las minorías comprender la cultura y el idioma del conjunto de la colectividad y tomar parte en sus actividades, ni que comprometa la soberanía nacional [...] (UNTS, Vol. 429: 93).

Al formular disposiciones relativas a la manera de aplicar el principio de no discriminación en el sistema educativo, dicha CONVENCION DE LA UNESCO es, de hecho, la primera convención internacional que da cuenta expresamente de uno de los derechos de los miembros de minorías. Del mismo modo, en la CONVENCION INTERNACIONAL SOBRE LA ELIMINACION DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACION RACIAL, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 7 de marzo de 1966, se confirma a partir de una definición amplia de “discriminación racial” el principio de no discriminación de las minorías (UNTS, Vol. 660: 195). De hecho, estas dos convenciones, que van encaminadas a concretar las consecuencias del principio de no discriminación, han preparado el terreno para entender de forma más precisa los derechos de los miembros de minorías.

Existen otras disposiciones internacionales formuladas hace tiempo en virtud de las cuales se conceden derechos concretos a los miembros de minorías lingüísticas en las esferas de la enseñanza, los medios de comunicación y la participación política. En el Artículo 23 del CONVENIO N” 107 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO, RELATIVO A LA PROTECCION E INTEGRACION DE LAS POBLACIONES INDIGENAS Y DE OTRAS POBLACIONES TRIBUALES Y SEMITRIBUALES DE LOS PAISES INDEPENDIENTES (1957) se insta a garantizar, cuando sea posible, la educación

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en la lengua materna y a permitir una transición progresiva a la lengua nacional (UNTS, Vol. 328: 247). Aparte de los artículos antes citados de la CONVBNCION DE LA UNESCO y de la Convención contra la discriminación, el artículo mas importante donde se hace referencia a los derechos de las minorías es el Artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que se ha incorporado, con variaciones mínimas, a otros instrumentos jurídicos internacionales, como es el caso del Artículo 30 de la CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DEL NINO, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, y de varios documentos del Consejo de Europa y de la CSCE. El texto del artículo es el siguiente:

En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma. (UhTS, Vol. 999: 171 y UNTS Vol. 1057: 407).

Analizando con detenimiento este artículo se aprecia que se funda en dos requisitos. En primer lugar, da por supuesta la prohibición de la discriminación por motivos lingüísticos a que se refieren las convenciones, convenios y declaraciones internacionales antes mencionados; en segundo lugar, obliga ademas al Estado a no inmiscuirse en los asuntos de las minorías lingüísticas (cf. Mullerson 1993). Sin embargo, el requisito de no negar a las personas pertenecientes a minorías el derecho a emplear su propia lengua es mas ambiguo de lo que parece. De hecho, el Artículo 27 no aclara si el Estado, además de permitir el empleo público y privado de lenguas minoritarias, deberá emplear la lengua minoritaria al ocuparse de sus propios asuntos; tampoco precisa si el Estado está obligado a ejercer una discriminación positiva y a fomentar la identidad de las minorías a fin de aplicar este derecho. La mayoría de los juristas coinciden en que, de hecho, en virtud del Artículo 27 no se prescribe al Estado requisito alguno con respecto al empleo de lenguas minoritarias al ocuparse de sus propios asuntos y no se obliga al Estado a prestar servicios para el fomento de las identidades minoritarias. Por ese motivo, Skutnabb-Kangas (1994: 83) ha criticado el artículo por favorecer “una tolerancia orientada a la asimilación encubierta” en relación con las minorías lingüísticas.

El problema de las dimensiones pública y privada y la cuestión de la protección a través del fomento se resuelven en disposiciones posteriores que se ocupan mas a fondo del derecho a la identidad cultural. Como sostiene Stavenhagen, especialista en derechos humanos, a pesar de los principios de no discriminación y de igualdad, para entender el derecho a la identidad cultural hace falta ampliar el concepto individualista de los derechos humanos y reconocer la necesidad de hallar un mecanismo más eficaz de proteger la identidad de las minorías, pues el derecho a la identidad cultural sólo puede ejercerse en agrupación con otras personas (Stavenhagen 1995). La primera declaración internacional en virtud de la cual se fijan normas generales y universales con respecto a la necesidad de fomentar las identidades minoritarias y explicar los derechos de los miembros de minorías es la DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS PERTENECIENTES A MINORIAS NACIONALES 0 ETNICAS, RELIGIOSAS Y LINGÜISTICAS.

b) La DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS se basa en los principios del Artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en la prohibición de la discriminación de las minorías y en la obligación de no injerirse, principios que se vuelven a

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formular en el párrafo 1) del Artículo 2 y en el párrafo 5) del Artículo 217. Sin embargo, la declaración va más allá de los principios de no discriminación e igualdad al obligar al Estado a intervenir directamente en la protección y fomento de la identidad de las minorías”. En el párrafo 1 del Artículo 1 de la DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS se enuncia la siguiente disposición programática:

Los Estados protegerán la existencia y la identidad nacional o étnica, cultural, religiosa y lingüística de las minorías dentro de sus territorios respectivos, y fomentarán las condiciones para la promoción de esa identidad. (Resolución 47/135 de la Asamblea General de las Naciones Unidas).

Esta disposición está formulada de modo suficientemente amplio como para dar cabida a especificaciones en función del contexto en lo que respecta al cumplimiento de la obligación de fomentar la identidad de las minorías. Como se desprende del párrafo 2 del Artículo 4, la disposición programática se funda en el convencimiento de que a través del fomento de la identidad colectiva de las minorías se salvaguardan los principios de no discriminación e igualdad de los individuos:

Los Estados adoptarán medidas para crear condiciones favorables a fin de que las personas pertenecientes a minorías puedan expresar sus características y desarrollar su cultura, idioma, religión, tradiciones y costumbres, salvo en los casos en que determinadas prácticas violen la legislación nacional y sean contrarias a las normus internacionales.

Esta disposición obligaría al Estado, por ejemplo, a prohibir actos de intolerancia que resultasen degradantes para una lengua minoritaria y sus hablantes y a hacer que se cumpliera tal prohibición por medio de la legislación. Como señala de Varennes en su análisis jurídico, la DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS supone una serie de obligaciones y recomendaciones con respecto al empleo público y privado de las lenguas minoritarias. La DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS obliga claramente al Estado a permitir el uso privado de una lengua en privado, en público y en actividades colectivas. Es evidente que quedaría violado el principio de no discriminación al prohibirse el empleo en privado de una lengua minoritaria, como en lo que atañe, por ejemplo, a la elección privada de nombres propios y de los caracteres con que éstos se escriben. Además, el Estado no debe impedir o prohibir el empleo de una lengua minoritaria en situaciones en que se ve afectado el público, sobre todo en lo que respecta a los medios de comunicación privados como los libros, los periódicos, la radio o la televisión. Por último, aunque no está obligado a prestar apoyo financiero, el Estado no debe impedir que se emplee una lengua minoritaria en actividades colectivas como mantener asociaciones y abrir escuelas privadas en que las clases se impartan en la lengua minoritaria. La DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS también hace referencia al empleo público de lenguas minoritarias. En cuanto a la educación, por ejemplo, en los párrafos 3 y 4 del Artículo 4 se dispone lo siguiente:

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En de Varennes 1997: 7-13 figura un análisis pormenorizado de la DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS. Se observa un caso parecido de abandono de la tolerancia orientada a la asimilación en favor del fomento de la identidad de las minorías al comparar los Artículos 28 y 30 del CONVENIO N” 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO SOBRE PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES EN PAISES INDEPENDIENTES (1989) con el Artículo 23 del anterior CONVENIO N” 107 de la OIT.

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3. Los Estados deben adoptar medidas apropiadas de modo que, siempre que sea posible, las personas pertenecientes a minorías tengan oportunidades adecuadas de aprender su idioma materno o de recibir instrucción en su idioma materno.

4. Los Estados deben adoptar, cuando sea apropiado, medidas en la esfera de la educación, a fin de promover el conocimiento de la historia, las tradiciones, el idioma y la cultura de las minorías que existen en su territorio. Las personas pertenecientes a minorías deben tener oportunidades adecuadas para adquirir conocimientos sobre la sociedad en su conjunto.

Aunque están formuladas de manera menos vinculante que en los otros artículos, estas disposiciones van encaminadas a fomentar la identidad de las minorías lingüísticas a través de la educación y a favorecer el entendimiento mutuo entre los grupos mayoritarios y minoritarios. La conveniencia, formulada en la DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS, de prestar apoyo a la enseñanza impartida en la lengua minoritaria y de incorporar el interculturalismo a la educación confirma que en la esfera del derecho internacional se ha adoptado una actitud de inclusión con respecto a la presencia de minorfas en los Estados.

La atención que se presta en la DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS al fomento de la identidad de las minorías se vuelve a formular en otras disposiciones internacionales recientes sobre derechos humanos, como es el caso del párrafo 19 de la DECLARACION Y PROGRAMA DE ACCION DE VIENA, aprobados el 25 de junio de 1993 por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, donde se insiste en que por medio de las disposiciones recogidas en la DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS han de aplicarse los principios fundamentales de no discriminación y de igualdad (documento de las Naciones Unidas AKONF. 157/24). En los últimos decenios también se han venido entendiendo en Europa de manera parecida los derechos lingüísticos. Así, el Consejo de Europa aprobó el 2 de diciembre de 1992 la CARTA EUROPEA SOBRE LAS LENGUAS REGIONALES Y MINORITARIAS, en la que, entre otros objetivos, se ponen de relieve los valores del interculturalismo y el multilingüismo y se pide la protección y el fomento de las lenguas regionales o minoritarias (Artículo 7)19. En virtud de la Carta, los Estados miembros se comprometen a eliminar la discriminación en las esferas de la jurisdicción, los servicios públicos, la economía y la vida en general. Se precisa que los Estados han de prestar servicios de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, profesional, universitaria y permanente en las lenguas regionales o minoritarias que se hablen en sus respectivos territorios (Artículo 8) y que han de facilitar la creación y el mantenimiento de medios de comunicación que empleen la lengua rninoritaria (Artículo ll). Del mismo modo, en el DOCUMENTO DE LA REUNION DE COPENHAGUE DE LA CONFERENCIA SOBRE LA DIMENSION HUMANA DE LA CONFERENCIA SOBRE LA SEGURIDAD Y LA COOPERACION EN EUROPA, aprobado el 29 de junio de 1990, se insta a los Estados miembros a proteger y fomentar la identidad lingüística de las minorías que viven en sus respectivos territorios a partir de los principios de no discriminación e igualdad y se determinan diversos mecanismos que sirven para cumplir tal objetivo (Artículos 31,32, 33, 34, 35)20.

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20 Cf. European Treaties Series (ETS) N“ 148. Confirman las tendencias generales de estas disposiciones las RECOMENDACIONES DE OSLO SOBRE LOS DERECHOS LINGÜISTICOS DE LAS MINORIAS NACIONALES, aprobadas en 1998 por la Fundación sobre Relaciones Interétnicas a petición del Alto Comisionado para las Minorías Nacionales de la OSCE.

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c> El análisis de la evolución de las disposiciones relativas a los derechos lingüísticos en el sentido de un abandono de la tolerancia orientada a la asimilación en favor de un fomento expreso de las minorías lingüísticas desemboca en la necesidad de plantear la cuestión relativa a la manera de coordinar la conservación y el fomento de la identidad de las minorías lingüísticas con el funcionamiento de la esfera pública. Debe empezarse por subrayar que la mayor parte de los expertos en cuestiones jurídicas convienen en entender los derechos lingüísticos desde una óptica individualista21. La protección y el fomento de las minorías lingüísticas se consideran instrumentos encaminados a aplicar los derechos individuales a la no discriminación, la igualdad y la identidad cultural. Esta interpretación se basa en la misma definición que se da del término “minoría” en el marco del derecho internacional, según el cual los factores que conforman una “minoría” son, aparte del factor numérico, la autocategorización y la intención subjetiva de salvaguardar una identidad particular (Allardt 1992 y Symonides 1995). Esta definición de “minoría” cuadra perfectamente con el punto de vista que adoptan las ciencias sociales al dar cuenta de la “etnicidad” insistiendo en la perspectiva subjetiva del actor. Pues bien, el fomento de las identidades minoritarias puede coordinarse conceptualmente con el funcionamiento de la esfera pública colectiva gracias a la distinción que hace Asbjom Eide, especialista en derechos humanos, entre distintas esferas de la sociedad. Aunque pueda situarse el fomento de las identidades lingüísticas en el plano de lo que Eide denomina “esfera aparte”, hace falta que la integración social se inscriba en una “esfera común”, si bien han de estar reconocidos en esta última los principios de no discriminación e igualdad. Corresponde a las disposiciones constitucionales y a las políticas oficiales de ámbito nacional hallar medios, adaptados a las situaciones concretas, de combinar estas dos esferas por medio de mecanismos para compartir el poder en múltiples niveles, encaminados a lograr un “pluralismo en la unión” (Eide 1994 y 1995).

Llegados a este punto, el análisis de las normas internacionales de derechos humanos coincide con el análisis llevado a cabo desde la óptica de las ciencias sociales, que ha demostrado que en la “esfera común”, es decir, en los sectores económico y político, los símbolos de identidad colectiva van perdiendo cada vez mas los rasgos étnicos, que ceden a la influencia generalizada de los medios de comunicación, a la vez que proliferan en la “esfera aparte”, es decir, en la esfera de los grupos de identidades concretas. La lengua queda reducida a su función instrumental en la primera esfera, mientras que mantiene la función simbólica en la segunda. Así pues, ambos análisis indican que los modelos que están mejor preparados para mantener la paz y la estabilidad entre los grupos étnicos y para dar así una respuesta democrática al dilema de la integración social en situaciones de mundialización son modelos complejos de reparto de poderes y participación política. Entre dichos modelos el que mas destaca es el multiculturalismo.

2. El multiculturalismo, marco de políticas lingüísticas democráticas

Tal como se emplea en los debates públicos, el término multiculturalismo comprende fundamentalmente tres acepciones distintas. En el plano demográfico-descriptivo se refiere al hecho de la diversidad cultural o étnica, en el plano ideológico-normativo se aplica a los argumentos filosóficos que ponen de manifiesto la legitimidad de las reivindicaciones de reconocimiento emitidas por grupos con determinada identidad y en el plano programático- político tiene que ver con las políticas encaminadas a hacer frente a los problemas que plantea

21 Sin embargo, cabe indicar que se ha debatido la cuestión de si, aparte del derecho a la autodeterminación, han de reconocerse otros derechos colectivos, comprendidos los derechos de las minorías. Sin embargo, la mayor parte de los expertos en derechos humanos estiman que ha de reconocerse la primacía de los derechos individuales. (cf. Eide 1995, Stavenhagen 1995 y Symonides 1995).

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la diversidad (Inglis 1996: 15- 18). A continuación a) se toma el término multiculturalismo en su tercera acepción, es decir, en cuanto conjunto de programas y de iniciativas de políticas centrados en la diversidad étnica y, en particular, lingüística. En cuanto estrategia de políticas, se puede y se debe someter el multiculturalismo a una evaluación empírica centrada en el éxito que ha obtenido en cuanto mecanismo de gestión de conflictos étnicos; de ahí que convenga b) presentar algunos ejemplos de políticas multiculturales, de las posibilidades que éstas encierran y de los problemas que conllevan.

4 La adopción del multiculturalismo en cuanto estrategia de políticas forma parte inseparable de la concepción de nuevas formas de buen gobierno democrático que respondan al dilema estructural planteado por la integración en el Estado nacional. Del concepto de “buen gobierno”, que lleva ocupando desde finales del decenio de 1980 un lugar destacado en los debates públicos de la comunidad internacional, se han servido con diversos fines representantes de distintas tendencias ideológicas (de Alcántara 1998). Suele ponerse en relación con el trasvase de poder del sector público al sector privado, con el fortalecimiento de la sociedad civil y con las reformas institucionales en el sector público. Ha atraído especialmente a los responsables políticos encargados de gestionar la reconstrucción social de los Estados poscomunistas. Cuando se emplea en relación con las teorías de reestructuración financiera y económica, el concepto de buen gobierno suele servir para justificar la tendencia a la mercadización y la privatización, que de hecho reducen la representación democrática y la participación en un sistema de gobierno común (de Alcántara 1998 y Kazancigil 1998). A diferencia de las ideologías que se limitaban a propugnar la liberalización económica, las teorías políticas mas recientes han puesto de relieve que la democracia parte de la existencia de la sociedad civil en cuanto sector autónomo separado tanto del sistema administrativo cumo del sistema económico y caracterizado por la pluralidad de actores, asociaciones civiles de voluntarios y grupos de interés22. A su vez, el funcionamiento de la sociedad civil, que exige la existencia de una esfera pública pluralista en la que los ciudadanos tomen parte activa, supone también el compromiso de todos los grupos e individuos con los principios comunes de la constitución. En consecuencia, aunque el buen gobierno democrático supone en cierta medida la reducción del elemento administrativo del Estado, no supone reducción alguna de la esfera pública. En cuanto al problema que plantea la diversidad étnica y cultural, cabe inscribir el multiculturalismo en el marco del buen gobierno democrático en la medida en que reconoce las reivindicaciones formuladas por los grupos de identidades étnicas o culturales en una sociedad civil pluralista, fomenta la comunicación entre culturas y, en consecuencia, actúa de modelo de integración social a partir de una constitución reconocida por todos (Habermas 1994).

Se pueden apreciar con claridad las características del multiculturalismo en la esfera de la planificación lingüística contrastándolo con otros modelos de política lingüística. Partiendo de tipologías elaboradas en el análisis jurídico y el análisis de políticas, cabe distinguir, en líneas generales, tres tipos ideales de política lingüística: los modelos asimilacionista, diferencialista y multicultural (cf. Inglis 1996: 37, Skutnabb-Kangas y Philippson 1994: 80 y Stavenhagen 1996: 191-202). El modelo asimilacionista de política lingüística se rige por el ideal de monolingüismo ya descrito y tiene por objeto la homogeneización lingüística de la sociedad. Aunque se tolere la existencia de minorías lingüísticas y se conceda a los miembros de éstas el derecho a la igualdad de trato, las estrategias de políticas centradas en la asimilación no propician el mantenimiento de la lengua minoritaria no oficial; recurren, por

22 Arato y Cohen 1992 presentan una teoría política de la sociedad civil y la democracia basada en la filosofía social de Habermas.

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ejemplo, a políticas educativas que fomentan el monolingüismo en las escuelas oficiales, donde sólo se imparten clases en la lengua oficial. Aunque se rige igualmente por el ideal de monolingüismo, el modelo diferencialista (o exclusionista) de política lingüística excluye sistemáticamente a las minorías lingüísticas. En algunos casos menos extremados, se permite que las minorías lingüísticas hagan uso de su propia lengua en instituciones paralelas como escuelas, medios de comunicación privados y asociaciones. Sin embargo, al marginar a estas instituciones paralelas de que disponen las minorías, el modelo diferencialista va dirigido a limitar la participación de los integrantes de dichas minorías en las instituciones correspondientes a los grupos mayoritarios de la sociedad. El modelo multicultural (o pluralista) de política lingüística, que va orientado al reparto del poder político y a la igualdad de participación de las minorías lingüísticas en la esfera pública, se divide a su vez en dos subtipos. La variante regional del multiculturalismo, inspirada fundamentalmente en el concepto de Lijphart de democracia consociativa, tiene por objeto hacer realidad la no discriminación, garantizar la igualdad de trato y fomentar la identidad de las minorías lingüísticas por medio de subdivisiones territoriales, federalismo y medidas de representación política en múltiples niveles (Lijphart 1977). La variante sociocultural del multiculturalismo consiste en proteger y fomentar la identidad de las minorías lingüísticas al permitir e incentivar la creación de instituciones paralelas (escuelas, medios de comunicación, asociaciones civiles) a las que se concede condición de igualdad en la esfera pública. Esta variante propicia la comunicación efectiva en la esfera pública fomentando en especial el bilingüismo o el multilingiiismo en la esfera de la enseñanza y los medios de comunicación (Edwards 1994). Las variantes regional y sociocultural del multiculturalismo están capacitadas sobre todo para llevar a la práctica los principios de derechos humanos centrados en la no discriminación y la igualdad de trato y para favorecer la identidad de las minorías lingüísticas (cf. Inglis 1996 y Stavenhagen 1996).

W Aparte de la justificación normativa de las políticas lingüísticas multiculturales de acuerdo con las normas de derechos humanos, la elección de dichas políticas también supone una evaluación de sus repercusiones en el plano empírico. El análisis empírico de las políticas lingüísticas multiculturales que existen en Australia, el Canadá y la Unión Europea demuestra que aunque las tradiciones históricas y las condiciones del lugar exijan en ocasiones la combinación de distintos tipos de política lingüística, la variante sociocultural del multiculturalismo es la que más posibilidades encierra de gestionar por vía pacífica los conflictos étnicos ocasionados por la diversidad lingüística. No obstante, también demuestra que hacer caso omiso de la importancia instrumental de las lenguas de intercambio o las lenguas de comunicación en gran escala perjudica de hecho a los grupos minoritarios, sobre todo en los sectores económico y político, pero también en el plano de la sociedad civil.

La variante regional de las políticas lingüísticas multiculturales cuenta con una larga tradición en Suiza y en Bélgica, países que a menudo se han considerado modelos ideales de democracia consociativa. La constitución suiza, por ejemplo, declara lenguas oficiales y nacionales al francés, el alemán y el italiano y lengua nacional al rético; así crea un régimen de soberanía cantonal en función del cual cada uno de los grupos lingüísticos controla en sus cantones respectivos las escuelas públicas, los medios de comunicación públicos y otros instrumentos lingüísticos; las cláusulas relativas a la no discriminación sirven para que se respeten los derechos lingüísticos particulares dentro del cantón. A escala nacional existen medidas institucionales encaminadas a garantizar la igualdad de representación y de participación de los principales grupos lingüísticos en la legislación, la jurisdicción y la administración. Aun así, es fácil percibir las limitaciones que tiene en el plano empírico el modelo suizo de reparto de poderes entre grupos lingüísticos. En el plano jurídico, al basarse

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en el principio de territorialidad, el modelo regional no elimina el problema de conciliar los derechos lingüísticos particulares con el fomento de la identidad de las minorías lingüísticas. Ademas, dicho modelo suele perpetuar la desigualdad económica y política al no tener en cuenta la posición secundaria que ocupan las lenguas minoritarias, como es el caso del italiano en Suiza. Por último, contribuye al desconocimiento recíproco entre los grupos lingüísticos, pues no se funda en un sistema de enseñanza multilingüe o en mecanismos de otro tipo encaminados a favorecer la cohesión social a escala nacional (cf. Furer 1992, Rossinelli 1992, Grin y Sfreddo 1996). En Bélgica, donde ha ido conformándose un modelo parecido de reparto de poderes regional, el debate público centrado en estas limitaciones ha dado lugar a una reforma constitucional consistente en combinar el principio de territorialidad con el de autodeterminación lingüística. De ahí que tanto las tres regiones (flamenca, valona y de Bruselas) como las tres comunidades (francófona, de habla flamenca y que habla alemana) gocen de autonomía y se coordinen a través de medidas institucionales sumamente complejas (Delgrange 1995). Las disputas que han originado los modelos suizo y belga de consociacionismo dejan claro que la urbanización, el aumento de la movilidad y la interdependencia económica ponen límites estrictos a la eficacia empírica con que se puede aplicar la variante regional de política lingüística multicultural para llevar a la práctica los derechos lingüísticos.

En el proceso de integración europea se observa el mismo tipo de limitación de las políticas lingüísticas multiculturales de alcance regional. En el marco de la Comunidad Europea y de la Unión Europea, la conservación de la diversidad lingüística se ha entendido principalmente en cuanto objetivo político a escala supranacional que no afecta al ideal de monolingüismo naciona123. Sin embargo, la aceleración del ritmo de integración de la Comunidad Europea desde principios del decenio de 1990 ha dado pie a un nuevo interés por las minorías regionales o lingüísticas, a duras críticas del ideal de monolingüismo nacional y al fomento de políticas lingüísticas multiculturales a escala nacional y subnacional. En este clima, el Consejo de Europa aprobó, por ejemplo, en 1992 la CARTA EUROPEA SOBRE LAS LENGUAS REGIONALES Y MINORITARIAS (cf. Giordan 1992b). No obstante, esta CARTA, que parte del principio de territorialidad, sólo favorece la variante regional de las políticas lingüísticas multiculturales a la par que excluye expresamente los derechos lingüísticos de los inmigrantes. Esta última exclusión no concuerda con la importancia cada vez mayor que van cobrando estas lenguas en las sociedades europeas; por ejemplo, viven en Europa cerca de dos millones de inmigrantes que hablan turco o árabe. Aunque se ha tratado de promover la integración y las políticas de igualdad de oportunidades para los inmigrantes, a través, por ejemplo, del Comité de Migración Europeo, las políticas lingüísticas se han ceñido sobre todo a los modelos asimilacionista o diferencialista. Aunque es cierto que en varios países, como Bélgica, Alemania y los Países Bajos, en los debates públicos se reconoce cada vez mas explícitamente la importancia cultural, jurídica y económica de la conservación de la identidad lingüística de los inmigrantes, a través, por ejemplo, de la “enseñanza en lenguas minoritarias de inmigrantes”, las políticas educatiuas de la mayor parte de los países europeos se han mostrado reacias a adoptar un modelo sociocultural de políticas lingüísticas

23 El deseo de conservar la diversidad lingüística y cultural a escala supranacional se manifiesta en distintos documentos de la Comunidad Europea y la Unión Europea, entre los cuales los mas recientes son el preámbulo y el Artículo 126 del Tratado sobre la Unión Europea, firmado en Maastricht en 1992. Consúltese el análisis sobre la política lingüística de la Comunidad Europea que figura en Coulmin 199 1, donde se defiende un multiculturalismo práctico centrado en los aspectos económicos de la utilización de las lenguas.

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multiculturales que comprenda la protección y el fomento de las lenguas minoritarias de inmigrantes24.

Dado que el modelo sociocultural de política lingüística multicultural favorece abiertamente la identidad lingüística tanto de las minorías regionales como de las minorías inmigrantes, y dado que comprende estrategias como la enseñanza en lenguas minoritarias de inmigrantes, no sorprende que los primeros en adoptarlo fueran países que recibían inmigrantes en gran escala, sobre todo el Canadá y Australia. El aumento de la inmigración en el Canadá fue motivo de que fuera objeto de ataque la política de “angloconformidad” o “francoconformidad” y de que en 1971 se adoptara finalmente la “política de multiculturalismo en un marco bilingüe”, que quedó confirmada con la Ley de Multiculturalismo de 1988. En la esfera de la educación, las políticas lingüísticas multiculturales han tenido por principal objetivo el dominio de la lengua materna y de una de las dos lenguas nacionales, objetivo que se ha llevado a la práctica combinando la enseñanza impartida en una lengua o lenguas nacionales con la enseñanza en lenguas minoritarias de inmigrantes o con enseñanza bilingüe (cf. Fortier 1994). Aunque las políticas lingüísticas multiculturales del Canadá han servido en líneas generales para fomentar la integración social de inmigrantes procedentes de distintos ámbitos lingüísticos, el caso de Quebec ilustra algunos de los problemas planteados por las políticas lingüísticas multiculturales en un marco bilingüe. La adopción de políticas lingüísticas multiculturales en el decenio de los años setenta tendió a debilitar la posición del francés a la par que favorecía el empleo del inglés en cuanto lengua de prestigio y promoción social en las comunidades etnoculturales y de inmigrantes (cf. Cummins 1984). Las políticas lingüísticas de Quebec han reaccionado, aunque con éxito limitado, concediendo trato preferente al francés con objeto de afirmar la identidad de “una sociedad francófona distinta” (cf. Bourhis 1994). La adopción del multiculturalismo en Australia supuso el paso de una política rigurosamente monolingüe y asimilacionista al reconocimiento de los derechos lingüísticos de los aborígenes y de los inmigrantes procedentes de distintos ámbitos lingüísticos (cf. Ozolnis 1993). El factor que ha motivado este giro de la política oficial ha sido la apreciación del valor que encierran las lenguas asiáticas en cuanto importante instrumento de comercio internacional; hasta el decenio de los años ochenta no empezó a considerarse en la política oficial que el reconocimiento de las reivindicaciones de identidad de los grupos lingüísticos y el fomento de la diversidad cultural y lingüística interna constituyen las bases de la integración social de Australia. Las estrategias de políticas lingüísticas multiculturales, que están codificadas en el programa sobre Políticas Lingüísticas Nacionales, van encaminadas a prestar servicios didácticos en inglés y en lenguas de inmigrantes e impartir formación sobre la diversidad cultural, a crear medios de comunicación multilingües como el Programa Especial de Emisiones, que difunde información en un total de hasta 63 lenguas, y a prestar servicios públicos a las personas que no hablan inglés, como ocurre con el Translating and Interpreting Service (Servicio de Traducción e Interpretación) (Smolicz 1994). Sin embargo, ya a mediados del decenio de los anos ochenta se observó que, dado que la lengua nacional seguía actuando de principal instrumento de comunicación, la “opción étnica,” es decir, el fomento sin mas de las identidades minoritarias, corría el peligro de consolidar las diferencias de poder que existían en los sectores económicos y políticos (Bullivant 1984). En consecuencia, la política oficial australiana ha pasado a servirse de modelos más complejos de políticas lingüísticas multiculturales en virtud de las cuales se fomenta el empleo de lenguas

24 El Grupo de Investigación sobre Lengua y Minorías de la Universidad de Tilburg lleva a cabo actualmente un estudio comparado de las políticas lingüísticas de los países europeos con objeto de estudiar los problemas que conlleva la adopción de la enseñanza en lenguas minoritarias de inmigrantes y de analizar qué posibilidades de adoptarla existen (Cf. Extra 1997).

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minoritarias sin dejar de favorecer la competencia lingüística en un idioma de comunicación de mayor alcance.

Cabe llegar a la conclusión de que, aparentemente, las políticas lingüísticas multiculturales no sólo se conforman a las normas internacionales de derechos humanos relativas a los derechos lingüísticos, sino que además, cuando sirven para alcanzar un equilibrio entre las identidades lingüísticas y las exigencias lingüísticas impuestas por un sistema económico y político eficaz, resultan, desde el punto de vista empírico, mas efectivas que las estrategias de política asimilacionista y diferencialista a la hora de reducir los conflictos étnicos25. Así pues, respetar la distinción entre “esfera aparte” y “esfera común” sirve de respuesta democrática efectiva al dilema estructural que plantea la integración social en los Estados nacionales contemporáneos. A continuación se describe de forma más precisa la evolución de las políticas lingüísticas de la República Kirguisa a fin de evaluar las posibilidades que encierran las políticas lingüísticas multiculturales de gestionar los conflictos étnicos en el marco de la formación postsoviética de Estados.

3. La elaboración de políticas lingüísticas multiculturales en la República Kirguisa

El presente estudio parte del supuesto básico de que las reformas constitucionales, la legislación democrática y las políticas oficiales con que se hace frente a los conflictos étnicos han de regirse por un análisis, llevado a cabo desde la óptica de las ciencias sociales, de las causas de dichos conflictos y de las repercusiones que pudieran tener las políticas oficiales. Este supuesto resulta aún más pertinente en el caso de los conflictos étnicos surgidos en las sociedades postsoviéticas, en las que las políticas étnicas y lingüísticas se han inspirado en la escuela soviética de etnología, que aún ejerce una poderosa influencia, y en su teoría de la etnicidad como elemento primordial (Banks 1996: 17-24, Tishkov 1997: 7-12). Por lo tanto, la formulación de políticas lingüísticas multiculturales en las sociedades postsoviéticas ha de partir de una análisis crítico previo de las políticas étnicas existentes. Las políticas lingüísticas postsoviéticas se han visto afectadas en gran medida por el modelo etnocultural del Estado nacional y por el ideal de monolingüismo, lo cual ha dado lugar a una variedad moderada de política lingüística diferencialista. Así, en el Artículo 5 de la constitución kirguisa se afirma lo siguiente:

1. La lengua oficial de la República Kirguisa será la lengua kirguisa.

2. La República Kirguisa garantizará la conservación de la lengua rusa y del resto de lenguas que emplee la población de la República y la igualdad y libertad de trato y desarrollo de las mismas.

3. No se permitirá la violación de los derechos de los ciudadanos por motivos de falta de conocimientos y dominio de la lengua oficial.

Aunque parece que en virtud de esta disposición se reconocen determinados derechos lingüísticos básicos, la manipulación política de la identidad etnolingüística kirguisa en el proceso de formación del Estado y construcción de la nación ha dado pie, como se ha señalado antes, a conflictos étnicos de orden lingüístico que a su vez han ido propiciando la

25 Partiendo de un análisis empírico comparado llevado a cabo por el UNRISD en tomo a la gestión de conflictos étnicos, Stavenhagen llega a la conclusión de que las políticas étnicas multiculturales (“pluralistas”) eran las que mejor servían para gestionar los conflictos étnicos en general, si bien reconoce que puede que la efectividad de una política determinada dependa de diversas circunstancias concretas (Stavenhagen 1996: 202).

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emigración de rusos a notable escala. Aparte de que puede generar conflictos étnicos, este tipo de política lingüística diferencialista de carácter moderado supone una infracción de los derechos de los miembros de las minorías lingüísticas. Es cierto que las políticas lingüísticas de la República Kirguisa han de respetar las reivindicaciones concretas formuladas por el sector kirguís de la población, antes dominado. En la medida en que la identidad étnica se expresa de forma simbólica a través del idioma, el reconocimiento público de las afirmaciones de identidad de la población kirguisa equivale ciertamente a conceder trato preferencial a la lengua kirguisa en la educación, los medios de comunicación y los servicios públicos. Sin embargo, no debe favorecerse la lengua kirguisa en detrimento de los derechos lingüísticos de los hablantes de ruso o de otras lenguas minoritarias de la República Kirguisa. Además, parece adecuado que goce de condición especial la lengua rusa, que ha servido de lengua principal en el sistema de enseñanza, de lengua de comunicación interétnica y de importante lengua de intercambio en el marco de la integración económica y política de la región de Asia Central. Por eso, parece que la adopción de políticas lingüísticas multiculturales, mediante, por ejemplo, la creación de sistemas de educación bilingüe y de medios de comunicación multilingües en el marco de un sistema político pluralista, constituye una estrategia democrática para favorecer la integración social en la nueva República Kirguisa que se ajusta mejor a las situaciones concretas y resulta mas democrática.

La tendencia etnonacional de las disposiciones constitucionales y jurídicas por las que se rigen los usos lingüísticos en Kirguistán ha sido, de hecho, objeto de numerosas disputas de carácter público. Las protestas que ha suscitado la subordinación de la lengua rusa, no sólo entre los rusos, sino también entre los kirguises que habitan en las ciudades y tienen buena formación académica, y la conciencia, cada vez más acusada, de las repercusiones negativas que tienen las políticas lingüísticas fundadas en el monolingiiismo, como por ejemplo el aumento de los conflictos étnicos, la emigración y la desintegración regionales, han terminado por modificar de raíz la doctrina monolingüe. Tras un periodo de actividad jurisdiccional y legislativa en el que, por ejemplo, la asamblea legislativa votó a favor de conceder a la lengua rusa igualdad de condición en la Constitución en virtud de la enmienda al Artículo 5, con fecha de mayo de 1993, se concedió doble ciudadanía a los rusos y los alemanes y se promulgó un decreto en virtud del cual el ruso pasaba a ser lengua oficial en las regiones donde hablara ruso la mayoría de la población. La Cámara Baja del Parlamento aprobó la condición de lengua oficial del ruso en marzo de 1996 y aprobó una versión revisada del Artículo 5 de la Constitución en la que se afirma lo siguiente:

En la República Kirguisa podrá utilizarse la lengua rusa como lengua oficial.26

Del mismo modo, al haber reconocido la importancia del ruso en cuanto lengua de comunicación interétnica, el Presidente de la República ha respaldado la adopción oficial del bilingüismo en Kirguistán (Akaev 1997: 148). Todo lo ocurrido indica que ha tenido lugar una evolución gradual que, tras partir de un monolingüismo riguroso, ha desembocado en la , adopción de políticas lingüísticas más pluralistas que combinan las variantes regional y sociocultural del multiculturalismo. Sin embargo, esta tendencia no ha impedido en modo alguno que la lengua kirguisa se consolide en las esferas de la educación y los medios de comunicación públicos. Así, por ejemplo, el 16 de enero de 1998 firmó el Presidente un decreto en virtud del cual se promueve la planificación de regulación interna de la lengua kirguisa y se crea un comité especial encargado de coordinar y controlar el empleo del kirguís

26 Sin embargo, ha de señalarse que en enero de 1998 la Cámara Alta todavía no había aprobado esta enmienda.

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en cuanto lengua estata12’. No obstante, estos intentos deben entenderse en el contexto de una política lingüística pluralista en evolución. El fomento de la lengua kirguís en el sistema educativo, por ejemplo, se ha combinado con la creación de instituciones donde las clases se imparten en lenguas no titulares, como es el caso de la Universidad kirgorrusa, la Universidad kirgouzbeka, la Facultad americanokirguisa y la Universidad kirgoturca. La expansión de los medios de comunicación en kirguís tampoco ha impedido que proliferen diversos periódicos, emisoras de radio y cadenas de televisión en ruso y en uzbeko, con lo cual se ha visto fortalecido el carácter pluralista de la sociedad civil. Dado el alcance de este estudio, no es posible evaluar a partir de datos empíricos las incidencias de estas transformaciones de las políticas lingüísticas multiculturales, pero puede considerarse que el regreso a Kirguistán de numerosos emigrantes rusos supone un primer indicio del éxito con que se gestionan los conflictos lingüísticos mediante políticas lingüísticas más pluralistas.

27 Cf. RFE/RL Newsline, 17 de enero de 1998; Vechemy Bishkek, 4 de febrero de 1998 y CISLMP - Bishkek, 8 de febrero de 1998.

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Conclusión Cabe sacar varias conclusiones de los análisis que figuran en el presente estudio. En

primer lugar, podría demostrarse que propiciaron conflictos etnolingüísticos en Kirguistán las políticas lingüísticas diferencialistas del Estado, que, a su vez, eran consecuencia indirecta de la dinámica social del proceso postsoviético de formación de Estados y construcción de naciones. Parece que para aplicar los principios del buen gobierno democrático a esta situación concreta hace falta pasar de las políticas lingüísticas diferencialistas a las multiculturales. En segundo lugar, en el presente estudio se sostiene la idea central de que, en general, las políticas lingüísticas no sólo sirven para aplicar las normas de derechos humanos relativas a las minorías, sino que, además, son más apropiadas que las políticas asimilacionistas y diferencialistas para propiciar la integración social en sociedades multiétnicas. Aunque aún quedan por evaluar los logros concretos por medio de estudios empíricos de carácter comparado (cf. Medrano 1996), parece que este enfoque parte de una estrategia de políticas en materia de gestión de los conflictos étnicos mas viable, pues tales políticas se corresponden con la transformación estructural de las pautas de integración social en los Estados nacionales en el marco de la mundialización. En tercer lugar, ha quedado demostrado con este estudio que el enfoque interdisciplinario consistente en combinar las ciencias sociales con el análisis jurídico y de políticas en los planos conceptual y sustantivo resulta sumamente provechoso para analizar los problemas que plantea el buen gobierno democrático en las sociedades multiculturales y encierra interesantes posibilidades de elaboración teórica ulterior. Para que resulte pertinente desde el punto de vista de las políticas, ésa debería ser la orientación, en el marco del Programa MOST de la UNESCO, de la investigación dedicada a la integración social en las sociedades caracterizadas por la diversidad cultural, lingüística o religiosa.

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