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El Silencio Administrativo en los procedimientos tributarios
Isabel Chiri
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Introducción
El silencio y sus consecuencias jurídicas
Incumplimiento de la obligación de la Administración de resolver.
Las prerrogativas de la Administración como presupuestos básicos de la teoría del silencio
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Justificación en un Estado Constitucional
Derechos afectados que se vinculan con lo tributario
1. Derecho de petición
2. Derecho a la Tutela Jurisdiccional
Efectiva
3. Derecho al debido procedimiento
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Justificación en un Estado Constitucional
Derecho de petición
Instituto esencial del Estado democrático de derecho: instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los poderes públicos.
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Justificación en un Estado Constitucional
Manifestaciones del Derecho de petición
1. Facultad de presentar escritos de solicitud ante la Administración sobre:
Solicitudes concretas (Ej: devoluciones, compensaciones, declaración de exoneración, solicitud de fraccionamiento, etc.)
Solicitudes de información (Ej: copia del expediente tributario)
Consultas (art. 93 y 94° del Código Tributario)
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Justificación en un Estado Constitucional
Manifestaciones del Derecho de petición
2. Facultad de contradecir las decisiones de la Administración (acto previo de la Administración)
Reclamaciones Apelaciones ante el Tribunal Fiscal
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Justificación en un Estado Constitucional
Derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
El derecho de acceso a la jurisdicción forma parte del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva (agotamiento del procedimiento tributario en el TF )
Pronunciamiento oportuno
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Justificación en un Estado Constitucional
Derecho al debido procedimiento
Su vinculación con el plazo razonable para que la Administración resuelva.
Incumplimiento del plazo legal e infracción del plazo razonable: no dilaciones indebidas
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Justificación en un Estado Constitucional
STC N.° 5921-2005-HC/TC
“... el artículo 8.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos dispone que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente. Sobre este derecho la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido, en criterio que compartimos, que el derecho al plazo razonable tiene como finalidad impedir que los acusados permanezcan largo tiempo bajo acusación y asegurar que ésta se decida prontamente
Del mismo modo la Corte, siguiendo al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ha declarado que "(..) Con respecto al plazo razonable de que trata el artículo 8.1., este Tribunal ha establecido que es preciso tomar en cuenta tres elementos para determinar la razonabilidad del plazo en el que se desarrolla un proceso: a) complejidad del asunto, b) actividad procesal del interesado y c) conducta de las autoridades judiciales ".
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Justificación en un Estado Constitucional
STC N.° 5921-2005-HC/TC que
Por tanto, el Tribunal Constitucional del Perú estima que conforme a la regla de interpretación constitucional de los derechos y libertades, anteriormente citada, el derecho a un plazo razonable en la duración de todo proceso constituye una de las manifestaciones del debido proceso reconocido por nuestra Constitución en los términos antes expuestos.
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Justificación en un Estado Constitucional
STC Exp. 06390-2006-AA
“Por ello consideramos que es evidente que se ha producido la vulneración que el recurrente señala para la obtención de una resolución fundada en la ley, en plazo razonable, ya que la falta de pronunciamiento del Tribunal de Honor constituye trasgresión al derecho a la tutela procesal efectiva, puesto que toda persona tiene derecho a que un proceso, sea judicial o administrativo, dure un plazo razonable, o lo que es lo mismo que no sufra dilaciones indebidas, conforme a lo que hemos manifestado en la presente sentencia”.
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LAS REGLAS DEL SILENCIO Y SU JUSTIFICACIÓN
a) Silencio positivo : preexistencia de un derecho cuyo ejercicio depende de la Administración.
b) Silencio negativo: tutela jurisdiccional efectiva (TC 262-2003-AA) El silencio como garantía de los particulares frente a la Administración
Derecho a esperar pronunciamiento.
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El silencio y su interpretación por el TC
STC Exp. 01017-2007-AA
“Este Tribunal reiteradamente ha señalado que el silencio administrativo no constituye una franquicia del administrado para optar por uno u otro sentidos (positivo o negativo)”.
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El silencio en los procedimientos tributarios
Aquellos a los que, en virtud de la ley expresa, sea aplicable el silencio negativo.
Impugnaciones de actos administrativos.
Procedimientos trilaterales
Obligaciones de dar del Estado.
Solicitud versa sobre asuntos de interés público.
La materia tributaria se rige por sus leyes especiales.
Procedimientos que tengan incidencia en la determinación de la obligación tributaria.
Procedimientos trilaterales.
Obligaciones de dar del Estado.
Solicitud versa sobre asuntos de interés público.
Ley N° 27444 Ley N° 29060
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Cambios en lo tributario
La ley anterior no tenía una regla expresa sobre el silencio negativo para la materia tributaria.
La regulación del silencio era parte de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que tenía regla de supletoriedad: (Art. II del Título Pre.)a) en temas no previstos por ley especial b) en temas que no son tratados expresamente de modo distinto.
La ley actual no tiene regla de supletoriedad.
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Criterios del Tribunal Fiscal con regulación anterior
Si la ley tributaria no señala ninguna consecuencia al silencio de la Administración (no hay regla de silencio positivo ni negativo), no se aplica supletoriamente lo previsto en ley general.
(RTFs N°s 695-1-2004, 711-1-2004)
Si ley tributaria no señala regla, se aplica supletoriamente la regla de silencio prevista en la Ley N° 27444: en recursos la regla era el silencio negativo
(RTFs N°s 4844-2-2006)
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Regla específica para los procedimientos tributarios
Primera Disposición Final de Ley N° 29060
“(…)
En materia tributaria y aduanera, el silencio administrativo se regirá por sus leyes y normas especiales. Tratándose de procedimientos administrativos que tengan incidencia en la determinación de la deuda tributaria o aduanera, se aplicará el segundo párrafo del artículo 163° del Código Tributario”.
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Regla específica para los procedimientos tributarios
Artículo 163° del Código Tributario (segundo párrafo)
“(…)
En caso de no resolverse dichas solicitudes en el plazo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, el deudor tributario podrá interponer recurso de reclamación dando por denegada su solicitud”.
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Supuestos de aplicación del art. 163°
Supuesto 1:
a) Plazo de 45 días para resolverb) Silencio negativoc) Acto ficto es reclamable
Supuesto 2
Sólo se aplica el silencio negativo. El plazo y el tipo de recurso siguen las reglas previstas para el procedimiento específico.
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Procedimientos con incidencia en la determinación de la deuda tributaria
Artículo 59° del Código Tributario“Por el acto de la determinación de la obligación tributaria:
a) El deudor tributario verifica la realización del hecho generador de la obligación tributaria, señala la base imponible y la cuantía del tributo.
b) La Administración Tributaria verifica la realización del hecho generador de la obligación tributaria, identifica al deudor tributario, señala la base imponible y la cuantía del tributo.
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Supuestos
Procedimiento en SUNAT
Procedimiento en el MEF
Procedimiento en el Tribunal Fiscal
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Procedimientos en SUNAT
Otorgamiento de aplazamientos y/o fraccionamiento
de carácter particular (art. 36° CT)
Supuestos:
1. La solicitud no se resuelve en el plazo legal
2. La resolución deniega el fraccionamiento por incumplir requisitos del art. 36° y es impugnada.
3. La resolución aprueba el fraccionamiento por un monto mayor y es impugnada.
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SUPUESTO 1
Solicitud de fraccionamientoparticular
No se resuelve en el plazo legal
Silencio positivo Silencio negativo
Ley especial que lo regula
Procedimiento que incide en la determinación de la deuda tributaria
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Ley especial que lo regula
Código Tributario (no señala regla de silencio)
Resolución de Superintendencia N° 199-2004- SUNAT sólo señala que la SUNAT mediante resolución expresa aprobará o denegará la solicitud. No hay plazo para resolver.
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Incidencia en la determinación tributaria
Criterio del Tribunal Fiscal cuando analizó su competencia para resolver apelación de estos procedimientos (RTF 758-5-98, 2218-5-2006, Acuerdo de Sala Plena N° 17 de 12 de agosto de 1999).
Plazo previsto en el TUPA de SUNAT: 30 días hábiles
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¿Por qué 30 días hábiles?
Artículo 162° del Código Tributario
“ Las solicitudes no contenciosas vinculadas a la determinación de la obligación tributaria, deberán ser resueltas y notificadas en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días (45) hábiles (…)
Tratándose de otras solicitudes no contenciosas, éstas serán resueltas según el procedimiento regulado en la Ley del Procedimiento Administrativo General”
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SolicitudPlazo de 30 días hábiles
No resuelve en el plazo
Silencio Negativo(TUPA SUNATProc. 51)
No vinculado a la determinación de la obligación tributaria
¿Incidencia en la determinación de la deuda tributaria?
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SUPUESTO 2
Solicitud(plazo 30 días hábiles según TUPA)
Deniega por requisitos del art. 36 CT
No resuelve luego de los 30 días hábiles.
¿SilencioAdministrativo Negativo?.
Reconsideración(según TUPA SUNAT y criterio del TF)
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SUPUESTOS 3
Solicitud
No resuelve luego de los 30 días hábiles
SilencioAdministrativo Negativo
Reclamación (art. 135° CT)RTFs N° s 768-2-2002, 6221-4-2003Acuerdo de SP 2013-19
Otorga por un monto mayor
Ley especial
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Procedimiento en el MEF
Procedimiento para obtener calificación de entidad perceptora de donaciones
El procedimiento
Consecuencias tributarias del procedimiento
Silencio administrativo aplicable
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El Procedimiento
Solicitud ante elMEF para ser perceptorade donaciones
Resolución otorgacalificación a entidad
Plazo de 20 días hábiles
Requisito:
Resolución de SUNAT que declarainscripción en registro de entidadesexoneradas o inafectas del IR.
Reconsideración(No tributario. RTF N 1170-2-2000)
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Consecuencias Tributarias (Imp. Renta)
Donador puede deducir la donación como gasto del Impuesto a la Renta
Resolución que otorga calificación
Donador
Recibe donación
Exonerado o inafecto del IR
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Silencio Administrativo aplicable
Solicitud ante elMEF para ser perceptorade donaciones
No resuelve en plazo de 20 días hábiles
No se regula silencio en ley especial
Incidencia en la determinación de la obligación tributaria
TUPA MEF le da silencio negativo
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¿Cuál deuda tributaria ?
La calificación no incide sobre la determinación de la deuda tributaria de quien sigue el procedimiento.
La calificación incide sobre la determinación de la deuda tributaria del IR de quien dona.
Se trata de una incidencia indirecta, mediata.
¿Incidencia sería diferente a vinculación?
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Procedimiento en el Tribunal Fiscal
Procedimiento de apelación
Plazo para resolver está regulado en el CT
No existe regla que regule el silencio
La Ley especial es el CT y tiene regla de supletoriedad que retorna a Ley del Silencio Administrativo.
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Norma IX del Código Tributario
“En lo no previsto por este Código o en otras normas tributarias podrán aplicarse normas distintas a las tributarias siempre que no se les opongan ni las desnaturalicen”.
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Posibles conclusiones:
Apelación no está sujeto a regla de silencio: El CT no establece regla de silencio porque por naturaleza del tema se justifica su inexistencia
Aplicación supletoria de Ley 29060
(Antecedente de aplicación supletoria de Ley en Sentencia el TC sobre Expediente N° 026-1001-AA/TC, RTF N° 5748-2-2002).
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Aplicación supletoria de Ley 29060
a) Silencio positivo: recurso
b) Silencio negativo:
Procedimiento con incidencia en determinación de la obligación tributaria
Procedimiento trilateral
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Determinación de la obligación tributaria
Ámbito de aplicación
Sólo los reparos impugnados
Incrementarlos Disminuirlos
Facultad de Reexamen del Tribunal Fiscal
Aspectos del asunto controvertido
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¿Procedimiento trilateral?
Procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración (Art. 219 de LPGA)
La entidad administrativa debe actuar como administrado parte del procedimiento. Lo relevante es su posición, su relación con el órgano que va resolver el conflicto.
La justificación de este procedimiento se halla en la existencia de un interés público subyacente en una controversia que es fundamentalmente privada.
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PASIVO EN EL TRIBUNAL FISCAL
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¿Cuál de las excepciones tributarias prima?
Excepciones:
1. Ley especial
2. Procedimiento que incide en determinación de la deuda tributaria: silenció negativo
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Procedimiento para obtener certificación del capital invertido
El procedimiento
Consecuencias tributarias del procedimiento
Silencio administrativo aplicable
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El Procedimiento
Solicitud de no domiciliadoante SUNAT
Resolución otorgacertificación
Plazo de 30 días
Apelación al TF(TUPA SUNAT)
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Consecuencias Tributarias (Imp. Renta)
Enajena inmueble situado en el país
Sujeto no domiciliado
Renta de fuente peruana sujeta a retención
RENTA NETA
Ingreso – recuperación de capital invertidoque cuente con certificación SUNAT
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Silencio Administrativo aplicable
Solicitud Ante SUNAT
No resuelve en plazo de 30 días.
D.S señala que es positivo
Se aplica Ley: incidencia en determinación de obligación tributaria
Positivo Negativo
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¿Cuál es la regla especial?
a) El DS anterior que regula específicamente el procedimiento de certificación de capital invertido?
a) La Ley N° 29060 que señala que en todos los procedimientos administrativos que tengan incidencia en la determinación se aplica el SN.
¿La segunda excepción se aplica sólo de manera secundaria ante la inexistencia de una norma especial diferente?
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La queja tributaria (art. 155° CT)
Medio procesal que no persigue la revocación de un acto administrativo, sino solamente que se corrijan los defectos de tramitación en el curso mismo del procedimiento en que se producen.
No es recurso impugnativo (RTF N° 4187-3-2004, publicada en el diario oficial “El Peruano” el día 4 de julio del 2004)
Su finalidad es la de garantizar el derecho al debido procedimiento antes de que se emita una resolución o acto administrativo
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Contra Administración
Contra
Tribunal Fiscal
MEFTribunal
Fiscal
20 días hábiles 20 días hábiles
¿Silencio Negativo?
Procedimiento de queja
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¿Silencio Administrativo?
No hay acto administrativo que determine deuda
No es un recurso
No se afecta acceso a la justicia
No se requiere emisión de acto para ejercer un derecho (Ej: autorizaciones).
No se evidencia una relación con la determinación de la deuda.
No hay regla de silencio en el Código Tributario
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Otros supuestos de silencio negativo
Obligaciones de dar del Estado
Afectación significativa del interés público
El Silencio Administrativo en los procedimientos tributarios
Isabel Chiri
