Instituto de Defensa Legal

Pontificia Universidad Católica del Perú

Facultad y Departamento Académico de Derecho

En defensa

del Tribunal Constitucional:

10 razones jurídicas para resguardar

sus potestades interpretativas

Juan Carlos Ruiz Molleda

2

© Justicia Viva es el proyecto que viene ejecutando el consorcio integrado por el

Instituto de Defensa Legal y la Facultad y Departamento Académico de Derecho de

la Pontificia Universidad Católica del Perú.

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Lima, abril del 2006

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2006-2978

Impresión: Bellido Ediciones E.I.R.L.

Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a sus autores y no necesa-

riamente reflejan los puntos de vista de las instituciones que integran el Consorcio

Justicia Viva.

ÍndiceIntroducción 5

1. ¿Qué propone el proyecto de ley de Flores-Aráoz? 7

2. ¿Cuáles con los argumentos del proyecto de ley de Flores-Aráoz? 92.1 El TC se está convirtiendo en “legislador positivo”, violando el

principio de separación de poderes 92.2 Se han producido excesos en las sentencias del TC 92.3 No hay fundamento conctitucional para que el TC emita sentencias

interpretativas 102.4 Las sentencisa del TC generan inseguridad jurídica 102.5 No existe fundamento constitucional para sostener que el TC es el

supremo intérprete de la Constitución 10

3. Razones por las que no debe aprobarse el proyecto de Flores-Aráoz 113.1 Las sentencias interpretativas implican el ejercicio de funciones

legislativas, pero “limitadas” 113.2 Las sentencias interpretativas son expresión del principio de

colaboración de poderes 123.3 La doctrina nacional y comparada ha reconocido la función de

“legislador positivo” del TC 153.4 Las sentencias interpretativas tienen fundamento y legitimidad

constitucional 173.5 Las sentencias interpretativas aditivas son una respuesta a los

mandatos de actuación positiva de la Constitución 213.6 Las sentencias interpretativas son expresión de los “poderes

implícitos” del TC 243.7 El proyecto de ley desconoce que la interpretación constitucional

tiene reglas y principios propios 273.8 La interpretación que el proyecto hace de la Constitución viola

principios técnicos de interpretación constitucional 303.9 La facultad del TC de supremo y definitivo intérprete de la

Constitución tiene fundamento constitucional 323.10 El Congreso desatiende la mayoría de las exhortaciones del TC

para que legisle 343.11 El proyecto desconoce la posición del TC dentro del Estado

Democrático Constitucional 36

Conclusiones 41

Anexo 45

3

5

INTRODUCCIÓN

Dime qué piensas de la justicia constitucionaly te diré qué concepto de Constitución tienes.

Werner Kaegi

El 20 de enero pasado el congresista ÁnteroFlores-Aráoz presentó el proyecto de ley14321/2005-CR1 (en adelante, el proyecto),en el que propone recortar las facultades delTribunal Constitucional (TC) en materia deinterpretación constitucional y en su funciónde supremo y definitivo intérprete de laCarta Política. La intención de Flores-Aráozes inocultable: limitar y recortar sustantiva-mente las facultades del TC, pues considera—entre otras cosas— que este invadecompetencias legislativas del Congreso de laRepública.

El objetivo de este documento es demostrarque la prohibición de la labor del TC comolegislador positivo (a través de sentenciasinterpretativas) y el recorte de su facultadde supremo y definitivo intérprete —talcomo lo propone el proyecto de Flores-Aráoz— supone no solo alterar por víalegislativa la función que el constituyenteasigna al TC como supremo contralor de la

constitucionalidad, sino también debilitarsustancialmente el sistema de protección ydefensa de la vigencia de la ConstituciónPolítica. Con ese fin, analizaremos lasupuesta usurpación de facultades legisla-tivas al Congreso por el TC; examinaremos siel uso de las sentencias interpretativasresponde a una voluntad del TC de usurparfacultades legislativas, o si estas son más bienuna expresión del principio de colaboraciónde poderes entre el TC y el Congreso;analizaremos la fundamentación y lalegitimidad de las sentencias interpretativasy, más específicamente, de las denominadassentencias aditivas; evaluaremos cómo elCongreso está desatendiendo sistemá-ticamente el pedido del TC a través de laexpedición de sentencias exhortativas, paraque regule materias específicas y concretasque el país necesita; analizaremos si lasfacultades que el proyecto de ley intentarecortar constituyen “poderes implícitos” delTC, necesarios e indispensables para el cabal

1 Véase <www.congreso.gob.pe>.

6

cumplimiento de sus funciones constitu-cionales, aun cuando no expresamentereconocidos.

Sin duda, no se puede descartar la posibilidadsiempre latente de que el TC se extralimiteen su actuación como legislador positivocuando expide sentencias interpretativas.Aun así, estamos convencidos de que el usode este tipo de sentencias por el TC no tiene

por objeto que este legisle discrecional yunilateralmente sobre materias ajenas alejercicio de sus facultades. Muy por elcontrario, ellas son atribuciones funda-mentales y necesarias para el cumplimientoeficaz de su función, que consiste enpreservar la supremacía de la normafundamental y proteger los derechosconstitucionales.*

* El autor agradece al equipo profesional de Justicia Viva, en especial a Abraham Siles Vallejos y Cruz Silva DelCarpio, por sus acuciosos comentarios y observaciones que contribuyeron a enriquecer este trabajo.

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1. ¿QUÉ PROPONE EL PROYECTO DE LEYDE FLORES-ARÁOZ?

Tres son las cosas que propone Flores-Aráoz:

1.1. Que el TC deje de ser un legisladorpositivo, es decir, que abandone la tarea decrear derecho —vía interpretación— y quesimplemente se dedique a ser un legisladornegativo encargado de declarar si una normaes constitucional o no, y nada más. Para ello,propone incorporar el artículo 81-A al CódigoProcesal Constitucional (Ley 28237).

1.2. Que el TC proponga al Congreso loscambios legislativos que juzgue necesarioscuando identifique vacíos e incongruenciasnormativas en los procesos de incons-titucionalidad que conozca. Para ello,propone agregar al artículo 4 de la Ley

Orgánica del Tribunal Constitucional elsiguiente párrafo:

“Constituye función del TribunalConstitucional en las acciones deinconstitucionalidad que conoce,identificar los posibles vacíosnormativos que ameriten la expediciónde una nueva norma debiendoproponer al Congreso de la República,como consecuencia de ello, lasiniciativas legislativas que juzguepertinentes”.

1.3. Eliminar la facultad del TC de ser“supremo y definitivo intérprete” de laConstitución Política, para lo cual sugiere lamodificación del artículo 1 de la Ley Orgánicadel Tribunal Constitucional (Ley 28301).

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2. ¿CUÁLES SON LOS ARGUMENTOSDEL PROYECTO DE LEY DE

FLORES-ARÁOZ?

Los argumentos que sustentan el proyectoson los siguientes:

2.1 El TC se está convirtiendo en“legislador positivo”, violandoel principio de separación depoderes

Uno de los principales argumentos que utilizaFlores-Aráoz para sustentar su propuesta esque el TC estaría usurpando las facultadeslegislativas del Congreso de la República,vulnerando con ello el principio deseparación de poderes recogido en laConstitución Política:

“Mediante las referidas sentenciasel Tribunal Constitucional se haconvertido en legislador positivo,modificando y manipulando las normaslegales, invadiendo de este modo elámbito de competencias que laConstitución ha reservado a otrosórganos constitucionales, vulnerando el

2 Proyecto de ley 14321/2005-CR, presentado el 20 de enero de 2006, p. 1.3 Ibidem.

principio de separación de poderes”.2

2.2 Se han producido excesos en lassentencias del TC

Vinculado con el punto anterior, un segundoargumento es que las sentenciasinterpretativas estarían “extralimitándose”en el ejercicio de funciones al expedir lassentencias interpretativas y, más especí-ficamente, las sentencias aditivas:

“[…] se han advertido excesos enlas sentencias dictadas por el TribunalConstitucional en numerosos procesosde inconstitucionalidad, que hanproducido sentencias manipulativas,aditivas, sustitutivas, integrativas,exhortativas, etc., en las cuales elcitado órgano jurisdiccional harebasado sus atribuciones consti-tucionales que se limitan a dejar sinefecto las normas que hayan sidodeclaradas inconstitucionales, según loprevé el artículo 204° de laConstitución”.3

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2.3 No hay fundamento constitu-cional para que el TC emitasentencias interpretativas

Un tercer argumento tiene que ver con lafalta de fundamento constitucional de lassentencias interpretativas:

“Es claro que nuestra Constituciónno ha establecido entre las atribu-ciones del Tribunal Constitucional dictarsentencias manipulativas, aditivas,sustitutivas, reductoras, etc., almomento de resolver las demandas deinconstitucionalidad. Del mismo modo,ni la Ley Orgánica del Tribunal Constitu-cional ni el Código Procesal Constitucio-nal vigente han establecido disposiciónalguna relativa a la atribución delTribunal Constitucional para emitirdichas sentencias ‘interpretativas’”.4

2.4 Las sentencias del TC generaninseguridad jurídica

Un cuarto argumento que utiliza Flores-Aráozes que las sentencias interpretativasgeneran inseguridad jurídica, pues no quedaclaro qué extremos de la resolución sonvinculantes:

“Asimismo, en este tipo desentencias frecuentemente lainterpretación o norma nueva no figuraen el fallo de la sentencia sino queéste se remite a los fundamentosjurídicos de la misma, lo que las haceconfusas y de difícil conocimiento paralos jueces y abogados, sin contar losinconvenientes prácticos, y aun deseguridad jurídica, de esta técnicajurisprudencial. El efecto inmediato delo señalado es que la emisión de dichas

sentencias genera inseguridad jurídicaporque es muy difícil que losoperadores jurídicos y en general laciudadanía comprenda la parteconsiderativa de las resoluciones quesustenta[n] una sentencia inter-pretativa, produciéndose el descono-cimiento generalizado de los criteriosjurisprudenciales y la imposibilidad denorma que otorgue al TribunalConstitucional tal atribución”.5

2.5 No existe fundamento constitu-cional para sostener que el TCes el supremo intérprete de laConstitución

El proyecto cuestiona el artículo 1 de la LeyOrgánica del Tribunal Constitucional, quereconoce al TC la condición de “órganosupremo de interpretación y control de laconstitucionalidad”. El argumento es que estasupremacía no tiene respaldo constitucional.Para él, la norma fundamental no hacemención de disposición alguna que establezcael carácter de órgano supremo de interpre-tación y control de la Constitución. Elproyecto va incluso más allá, pues cuestionaque el TC se arrogue la condición de único yexclusivo intérprete de la Constitución:

“[…] debe quedar claramenteestablecido que al estatuirse su calidadde órgano de control de laConstitución, no implica que nadie máspueda interpretar la ConstituciónPolítica. El Tribunal Constitucional nopodrá arrogarse la potestad única yexclusiva de determinar qué devieneen constitucional o inconstitucional.Esto último resulta por lo demásalejado de la realidad y debe quedarespecíficamente señalado”.6

4 Ibidem.5 Ibidem.6 Ibidem, p. 9.

11

3. RAZONES POR LAS QUE NO DEBEAPROBARSE EL PROYECTO

DE FLORES-ARÁOZ

3.1 Las sentencias interpretativasimplican el ejercicio defunciones legislativas, pero«limitadas»

Las sentencias interpretativas —y, másespecíficamente, las sentencias aditivas—implican, sin lugar a dudas, el ejercicio“limitado” y “disminuido” de facultadeslegislativas.7 En efecto, consideramos queno solo la expedición de las sentenciasinterpretativas, y más aun de las sentenciasaditivas, supone el ejercicio de facultadeslegislativas. Decimos limitado y disminuidoporque, a diferencia del Congreso, cuandoel TC expide este tipo de sentencias no“elige” ni “escoge” la mejor interpretación

a partir de un criterio de “oportunidad” yde “conveniencia”, sino aquella que sea unaexigencia constitucional. En otras palabras,no le corresponde al Congreso juzgar laoportunidad y la conveniencia de una norma,sino si esta se ajusta o no a la Constitución.Como señala Blanco Valdés: “Los juecesdeberían serlo de la ‘constitucionalidad’ yno de la ‘oportunidad’, función netamentepolítica que debería corresponder a unórgano, también netamente político comoel Presidente”.8

El solo ejercicio de facultades de “legisladornegativo”, es decir, de expulsión delordenamiento jurídico de las normas que seoponen a la Constitución Política, ya implica

7 El TC no actúa con base en un criterio de oportunidad y conveniencia política, típico de órganos políticos comoel Congreso o el Poder Ejecutivo, sino a partir de criterios de legalidad y conveniencia. En el primer caso, elparámetro es más discrecional y subjetivo, y en el segundo se exige un apego a las normas legales y constitucionales.Por ello, no le falta razón a Eloy Espinosa-Saldaña Barrera cuando señala que “[…] la actividad de creación denormas generales, a través de sus sentencias interpretativas, sobre todo las aditivas, no constituiría unainjerencia en la actividad legislativa, ya que un elemento distintivo a no perder de vista es el de que la evaluaciónque efectúa una magistratura constitucional, no es una ceñida a parámetros de oportunidad o de calidad”(véase Espinosa-Saldaña Barrera, Eloy: Jurisdicción constitucional, impartición de justicia y debido proceso.Lima: ARA Editores, 2003, pp. 92-93).

8 Blanco Valdés, Roberto L.: El valor de la Constitución. Separación de poderes, supremacía de la ley y control deconstitucionalidad en los orígenes del Estado liberal. Madrid: Alianza Editorial, 1994, p. 134.

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la práctica de la función legislativa, tal comolo reconoce incluso el propio proyectocuando habla de “legislador negativo”.

No tenemos la menor duda acerca de lafunción legislativa del TC en el ejercicio desu función. En los hechos, sus sentenciasconstituyen mandatos de cumplimientoobligatorio, es decir, normas generales,impersonales y abstractas que vinculan atodos. Incluso en el caso de las sentenciasque declaran inconstitucional una norma, elmandato del TC es que se deje de cumplir yobservar la norma derogada. Como señalaKelsen, anular una ley equivale a estableceruna norma general, puesto que la anulaciónde una ley tiene el mismo carácter degeneralidad que su confección. No siendo,por así decirlo, más que una confección consigno negativo, la anulación de una ley es,entonces, una función legislativa, y eltribunal que tiene el poder de anular las leyeses, por consiguiente, un órgano del PoderLegislativo.9 Este criterio es compartido porla doctrina. Hace ya buen tiempo, Kelsenseñaló que la actuación del TC comolegislador negativo supone su participaciónen la función legislativa, pero con ello no sealtera la división de los poderes.10

Por tal razón, si la preocupación del Congresoes que el TC invade sus facultadeslegislativas, el Congreso debería no solofustigar la función del TC de legisladorpositivo por, supuestamente, violar elprincipio de separación de poderes con lainvasión de facultades legislativas, sinotambién, y por estas mismas razones,cuestionar la función del TC de legisladornegativo cuando realiza el control de la

constitucionalidad, pues ello implica, sinlugar a dudas, una actividad legislativa.

3.2 Las sentencias interpretativasson expresión del principio decolaboración de poderes

En primer lugar, conviene precisar lanaturaleza de las sentencias interpretativas.Para Gascón Abellán y García Figueroa, lassentencias interpretativas son aquellas queno anulan el texto de la ley en la medida enque admitan alguna interpretación conformea la Constitución.11 En tal sentido, una normasolo deberá ser declarada inconstitucionalcuando no admita una interpretaciónconforme a la Constitución, de manera queha de conservarse en la medida en que seasusceptible de una interpretación consti-tucionalmente adecuada.12 Para esta autora,las sentencias interpretativas son formal-mente desestimatorias de la demanda deinconstitucionalidad, pero sustancialmenteestimatorias de ella. Esto es así porque enellas se determina, o bien qué interpre-taciones son legítimas desde la perspectivaconstitucional, o bien cuáles debenrechazarse, y de este modo se delimitan ose señalan las interpretaciones de la leyconstitucionalmente inaceptables, es decir,se circunscriben las posibilidades interpre-tativas del precepto legal impugnado ocuestionado.13

Por su parte, para el Tribunal Constitucionalespañol, las sentencias interpretativas son:

“[…] aquellas que rechazan una

9 Kelsen, Hans: La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional). México D.F.: UniversidadNacional Autónoma de México, 2001, p. 54.

10 Ibidem.11 Gascón Abellán, Marina y Alfonso García Figueroa: La argumentación en el Derecho: Algunas cuestiones

fundamentales. Lima: Editorial Palestra, 2003, p. 280.12 Ibidem.13 Ibidem.

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demanda de inconstitucionalidad o, loque es lo mismo, declaran laconstitucionalidad del preceptoimpugnado en la medida en que seinterprete en el sentido que el JuezConstitucional considere adecuado, ono se interprete en el sentido queconsidere inadecuado”.14

Para Díaz Revorio, las sentenciasinterpretativas tienen como característicaesencial común el entender que parte delcontenido normativo es inconstitucional, sinque dicha inconstitucionalidad afecte altexto.15 La distinción entre disposición ynorma, y la afirmación de que el pronun-ciamiento del TC recae sobre ambos, permiteexplicar las sentencias interpretativas. Estassentencias se enfrentan a un texto conformea la Constitución, del cual se deriva uncontenido normativo parcialmenteinconstitucional. Señala Díaz Revorio que,ante este tipo de situaciones, las opcionesextremas no son adecuadas.16 La declaraciónde constitucionalidad simple mantiene en elordenamiento normas o interpretacionescontrarias a la Constitución. La declaraciónde inconstitucionalidad simple expulsa delordenamiento un precepto en cuyo textohay normas inconstitucionales; sin embargo,también expulsa las normas que sí sonconformes con la norma suprema, sindiscriminación alguna.

Por todo ello, Díaz Revorio llamará a estasdecisiones de “tipo intermedio”, señalandoque son las más adecuadas para enfrentarsea estas situaciones.17 Para hacer frente a unprecepto legal como el que estamos

comentando, el TC ha de buscar una terceraopción entre la constitucionalidad y lainconstitucionalidad simples o totales. Enrealidad, estas sentencias permiten salvar laconstitucionalidad de un texto, depurándolode las interpretaciones o normasinconstitucionales que de él deriven opueden derivar.18

En lo que concierne a la doctrina nacional,Rubio Correa ha señalado que estassentencias están referidas al contenidonormativo de las disposiciones de rango deley que puedan tener más de unainterpretación posible. De estas variasinterpretaciones, una debe ser acorde conla Constitución y las otras no lo serán. Así,pues, una sentencia interpretativa del TCes aquella que elige la interpretaciónconstitucional de una disposición y laestablece como obligatoria, señalando quelas otras interpretaciones son inconsti-tucionales.19

Luego de precisado el concepto de sentenciainterpretativa, debemos preguntarnos si selas puede considerar como una invasión a lafacultad legislativa del Congreso de laRepública. La respuesta es no. Dichasfunciones se asumen con la finalidad decontrolar la conformidad de la actuación dellegislador con la Constitución, y este controlresulta necesario para garantizarjurídicamente la supremacía de laConstitución.

Debemos entender que cuando los TCexpiden una sentencia interpretativa, no lohacen porque quieran suplantar al legislador,

14 Ibidem.15 Díaz Revorio, Javier: Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional. Significado, tipología, efectos

y legitimidad. Análisis especial de las sentencias aditivas. Valladolid: Editorial Lex Nova, 2001, p. 287.16 Ibidem.17 Ibidem.18 Ibidem.19 Rubio Correa, Marcial: La interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional. Lima: Fondo

Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2005, p. 400.

14

sino porque lo creen necesario para hacerefectiva la supremacía constitucional, y parasometer a control de constitucionalidad lasomisiones de la ley.20 En efecto, nuestraConstitución Política, en consonancia con ladoctrina constitucional moderna y lalegislación comparada, le reconoce al TC lafacultad de expedir sentencias con caráctervinculante, en su condición de supremo ydefinitivo intérprete de la Constitución,facultad que se materializa en toda unatipología de sentencias estimativas. Estasfacultades no significan un poder legislativoparalelo e ilegítimo, sino que el TC, pormandato constitucional, “participa ycolabora” con el Congreso en la tarealegislativa, con los límites y requisitos que laConstitución y el Código Procesal Consti-tucional establecen.

Según Loewenstein, lo que en realidadsignifica la así llamada teoría de la“separación de poderes” no es más que: “[…]el reconocimiento de que por una parte elEstado tiene que cumplir determinadasfunciones y que, por otra, los destinatariosdel poder salen beneficiados si estasfunciones son realizadas por diferentesórganos”.21 Sin embargo, la simple separaciónde poderes no es suficiente. La separaciónno quiere decir total autonomía de lospoderes. Separación no significa que los trespoderes vayan a ser recíprocamenteindependientes. Como señala Prats:

“Los diversos poderes del Estadono solo son independientes, sontambién funcionalmente interdepen-

dientes (si el Judicial no funciona, elEjecutivo podrá actuar arbitraria eimpunemente, las Leyes no seránrespetadas, la función legislativa sedesincentivará y degradaráinevitablemente)”.22

En esa misma línea, López Guerra expresa,respecto de los tres poderes clásicos, que:

“[…] desde un principio se hizoevidente que no era factible unaseparación de tipo extremo y radical,en el sentido de que cada poder, en elejercicio de su función, fueracompletamente independiente de losdemás poderes: en último término, ellosignificaría que cada poder seriaabsoluto en su área, con lo que unpoder no podría ‘frenar al otro’. Porello, los diversos sistemasconstitucionales han establecidofórmulas de control y colaboraciónentre los diversos poderes, de maneraque el grado de separación entre ellosvaría notablemente”.23

Este principio no es ajeno a nuestroordenamiento jurídico, pues ha sido acogidoen su oportunidad por el TC cuandoreconoce que:

“[…] la separación de poderes queconfigura nuestra Constitución no esabsoluta, porque de la estructura yfunciones de los Poderes del Estadoregulados por la Norma Suprema,también se desprende el principio decolaboración de poderes”.24

20 Díaz Revorio, op. cit., 2001, pp. 305-306.21 Loewenstein, Karl: Teoría de la Constitución. 4.ª reimpresión. Barcelona: Editorial Ariel, 1986, p. 55.22 Prats i Catalá, Joan: “Por unos Parlamentos al servicio de la democracia, la eficiencia económica y la equidad

social”, en Reforma y Democracia, revista del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, n.º6, 1996, p. 87.

23 López Guerra, Luis: Introducción al Derecho Constitucional. Valencia: Tirant lo Blanch, 1994, p. 73.24 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 0004-2004-CC, sobre contienda de competencia

interpuesta por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo en relación con el presupuesto del primero.

ficos sobre los Tribunales Constitucionalescomo creadores del Derecho”.30

La doctrina nacional también ha reconocidoque el TC no se limita a actuar como unlegislador negativo anulando la leycuestionada, sino que opera como unaespecie de legislador positivo, pues precisael contenido de la norma cuestionada.31 Esque: “[…] el temor a los problemas quepodrían producirse llevó a que los TribunalesConstitucionales vayan innovando losefectos de sus sentencias, dejando de ser‘legisladores negativos’ y convirtiéndose enverdaderos legisladores positivos”.32 Esnecesario entender —como señala Abad—que las sentencias del TC son fuentecreadora de normas jurídicas. La sentenciano solo es un acto de aplicación del Derechosino, además, un acto constitutivo creadorde una norma jurídica individual carente deexistencia anterior.33

Eguiguren sostiene, por ejemplo, que los TCinspirados por la experiencia italiana no soloactuarán como legislador negativo, sino que:

“[…] podrán proponer directa oindirectamente, una determinadainterpretación del texto constitu-cional, lo que viene precedido de laelección que realice de todas lasnormas implícitas que del texto de ladisposición se desprendan, elecciónque está determinada por aquellainterpretación acorde con la Consti-tución”.

Asimismo, autores de la talla de Rubio Correatambién hablan de la colaboración recíprocaque debe existir entre los poderes públicos.25

Finalmente, será el propio Kelsen el queseñalará con claridad que: “[…] con laasunción de estas funciones no se contradiceel principio de separación de poderes”.26 Elmencionado autor prefiere hablar, más quede separación de poderes, de división depoderes, es decir: “[…] el que alude a la ideadel reparto del poder entre órganosdiferentes no tanto para aislarlos recípro-camente como para permitir un controlrecíproco de unos sobre otros”.27 En relacióncon el principio de separación de poderes,Kelsen señala también que: “[…] la instituciónde la justicia constitucional no está enabsoluto en contradicción con el principio deseparación de poderes, sino que constituye,por el contrario, una afirmación del mismo”.28

3.3 La doctrina nacional y com-parada ha reconocido la funciónde “legislador positivo” del TC

El proyecto olvida que la doctrina nacional ycomparada ya ha reconocido la función delegislador positivo del TC. Como precisa elespañol Aja: “Hace tiempo que los TribunalesConstitucionales han abandonado en granmedida la función de legislador negativo,asumiendo tareas, claramente positivas, decreación de normas”.29 Y agrega que: “[…]en la literatura especializada de todos lospaíses existen diversos trabajos monográ-

25 Rubio Correa, op. cit., 2005, p. 297.26 Kelsen, op. cit., 2001, p. 54.27 Ibidem, p. 55.28 Ibidem.29 Aja, Eliseo: Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el legislador en la Europa actual. Barcelona:

Editorial Ariel S.A., 1998, p. 259.30 Ibidem.31 Abad Yupanqui, Samuel: “Derecho Procesal Constitucional”. Editorial Gaceta Jurídica. Lima, 2004, p. 53.32 Ibidem.33 Samuel Abad en la presentación del libro de Javier Díaz Revorio: La interpretación constitucional de la ley. Las

sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional. Lima: Palestra Editores, 2003, p. 14.

15

A continuación señala que:

“[…] debido a ello, se sostiene queel Tribunal Constitucional actúa no sólocomo intérprete de la Constituciónsino, adicionalmente, como intérpretede la ley, a través de lo cual terminadando origen a normas de caráctergeneral”.34

Agrega este autor que esta funcióninstitucional primordial del TC no ha sidocomprendida, razón por la cual hay quienesconsideran que existe una suerte de invasiónde las competencias legislativas.35

Por su parte, Espinosa-Saldaña sostiene que,en el modelo original kelseniano, el TC eraun legislador negativo, limitado a anular lalabor parlamentaria si la reputaba contrariaa la Constitución. Y agrega que:

“[…] fortalecida con los años la ideade una Constitución como normasuprema, inspirada en valoressuperiores, generadores de una seriede mandatos de acción a los poderespúblicos y sobre todo al legislador, laperspectiva de actuación de todoTribunal Constitucional ha cambia-do”.36

La posición planteada por Flores-Aráoztambién desconoce que en las últimasdécadas:

“[…] los Tribunales Constitu-cionales vienen adoptando un tipo desentencias, conocidas con diferentes

denominaciones según los países(interpretativas, aditivas, manipula-tivas, sustitutivas, constructivas,apelativas, etc.), que los configurancomo legislador positivo, porque lasentencia constitucional no se limitaa suprimir el precepto legal contrarioa la Constitución, sino que incorporauna norma nueva al ordenamiento”.37

En efecto, la “actitud positiva” de los TC noes un hecho aislado sino un fenómenosistemático, que tiene razones profundas enlos cambios del sistema constitucional.Prueba de ello es que en el Informe Generalde la VII Conferencia de TribunalesConstitucionales europeos, celebrada enLisboa en 1987, se reconoció la:

“[…] generalización en todos lospaíses de las ‘sentencias intermedias’,entendidas como aquellas que no selimitan a declarar la validez o nulidadde la ley impugnada sino queintroducen normas nuevas en elordenamiento, y por tanto suponenuna actividad de legislación positiva”.38

Asimismo, la doctrina ha reconocido hace yabastante tiempo que la jurisdicciónconstitucional ha alterado el conceptotradicional de fuentes de Derecho. Laintroducción de una jurisdicción cons-titucional en sistemas como los nuestros haredibujado el sistema de fuentes delDerecho, asignando valor e importancia a lajurisprudencia como fuente creadora.

34 Eguiguren, Francisco: Estudios constitucionales. Lima: ARA Editores, 2002, p. 299.35 Ibidem.36 Espinosa-Saldaña, op. cit., 2003.37 Aja, op. cit., 1998, p. 259.38 Pibernat, Xavier: “Las sentencias constitucionales como fuente del Derecho”. Revista de Derecho Público Nº 24.

Madrid, 1987, p. 60. Citado por Samuel Abad en la presentación del libro de Javier Díaz Revorio, op. cit., 2003,p. 12.

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3.4 Las sentencias interpretativastienen fundamento y legitimidadconstitucional

Las sentencias interpretativas en general, ylas aditivas en particular, no son expresiónde arbitrariedad y discrecionalidad del TC,ni, menos aun, una violación del principiode autorrestricción del juez constitucional(self-restraint).39 Ellas tienen un funda-mento y una razón de ser en el hechoobjetivo de que la expulsión de la normaimpugnada del ordenamiento jurídico, através de una acción de inconstitucionalidad,puede generar vacíos y desórdenes que esimprescindible afrontar y evitar.40 Se tratade impedir que las omisiones legislativas delCongreso generen situaciones de mayorviolación de la Constitución Política yafectación de derechos fundamentales.41

Como señala el TC:

“[…] la experiencia demuestra queresidualmente la declaración deinconstitucionalidad puede terminarsiendo más gravosa desde un punto devista político, jurídico, económico osocial, que su propia permanenciadentro del ordenamiento constitu-

cional. Así, pues, los efectos de dichadeclaración pueden producir, duranteun ‘tiempo’, un vacío legislativodañoso para la vida coexistencial”.42

El fundamento de las sentencias interpre-tativas del TC se encuentra en los siguientesprincipios y normas constitucionales:

– Principio de conservación de la ley

Cuando el TC expide una sentenciainterpretativa no busca declarar toda ladisposición y todo el artículo como incons-titucional, sino atribuir tal condición solo aaquellas normas —del artículo— que violan laConstitución, y mantiene y declara constitu-cionales aquellas que no vulneran la normasuprema, con el objeto de salvar la normadel Congreso.

Como señala el TC, por intermedio de ellasse exige al juez constitucional “salvar”, hastadonde sea razonablemente posible, laconstitucionalidad de una ley impugnada.43

Señala el TC que esto se hace para afirmar laseguridad jurídica y la gobernabilidad delEstado. Es decir, la expulsión de una ley delordenamiento jurídico por inconstitucionaldebe ser la última “ratio” a la que debeapelarse. Así, la simple declaración de

39 Sobre este principio de autorrestricción se puede ver Rubio Llorente, Francisco: “La jurisdicción constitucionalcomo forma de creación del Derecho”. Revista Española de Derecho Constitucional Nº 22, 1988.

40 Abad, op. cit., 2004, p. 53.41 Según Gerardo Eto Cruz, hay muchas formas de proteger la Constitución, y una de ellas es la represión de su

desconocimiento, es decir, reconocer la existencia de las omisiones constitucionales. La consecuencia lógica deesto sería que es función del TC subsanar las omisiones legislativas de conformidad con la Constitución. Siguiendoa José Julio Fernández Rodríguez, Eto señala que las consecuencias de no reconocer la actuación del TC ante lainconsti-tucionalidad por omisión significa afirmar: 1) la existencia de un “fraude” constitucional; 2) la presenciade una mutación constitucional; 3) el fortalecimiento del Ejecutivo; y, 4) la desvalorización del carácter normativode la Constitución. Sin embargo, reconocer la existencia de la inconsti-tucionalidad por omisión, y su tratamientopor el TC, significa: 1) realizar el proyecto constitucional y afirmar un Estado Social; 2) fortalecer la relación delpoder constituyente con el poder constituido a través de un legislador responsable; 3) afianzar la naturaleza yel rol del TC; y, 4) afirmar las obligaciones constitucionales (véase Eto Cruz, Gerardo: “Una defensa constitucional”,en García Belaunde, Domingo, coordinador: Constitucionalismo y derechos humanos. Lima: Editora JurídicaGrijley, 2002, pp. 107-108).

42 Sentencia recaída en el expediente 0004-2004-CC/TC, sobre demanda de conflicto de competencia interpuestapor el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo en materia de presupuesto.

43 Ibidem.

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inconstitucionalidad no debe ser utilizada,salvo si es imprescindible e inevitable.44 Larazón es muy sencilla, pues se parte de lapresunción de constitucionalidad a favor dela ley del Congreso por proceder de un poderpúblico.45

En relación con este principio, el TribunalConstitucional español ha señalado que:

“[…] es necesario operar todas lasposibilidades de interpretar lospreceptos de conformidad con laConstitución y declarar tan solo laderogación de aquellos cuyaincompatibilidad con ella resultaindudable por ser imposible llevar acabo dicha interpretación”.46

Vinculado con este principio encontramosel criterio de la continuidad del ordena-miento, que se proyecta sobre todo enmateria de eficacia derogatoria de laConstitución. Este criterio obliga también aintentar una interpretación del enunciadoque no lo invalide.47 En virtud del principiode conservación de las leyes, entonces:

“[…] un precepto legal sólo debeser declarado inconstitucional cuandono admita una interpretación conformea la Constitución, de manera que ha de

conservarse en la medida en que seasusceptible de una interpretaciónconstitucionalmente adecuada”.48

Es la idea del respeto al legisladordemocrático lo que conduce a la presunciónde la constitucionalidad de la ley, salvo muysevera prueba en contrario.49 El TC hareconocido este principio en su juris-prudencia,50 y también lo ha hecho la doctrinanacional.51 Como señala Hesse, la voluntad yla conducta del legislador democrático gozande una presunción de constitucionalidad.52

Como podemos apreciar, entonces, lassentencias interpretativas tratan deconservar en lo posible un precepto legalcuyo contenido normativo es parcialmenteinconstitucional. Muchas veces resulta lamejor alternativa frente a la declaración deinconstitucionalidad simple de todo elartículo o disposición legal —que confrecuencia puede crear un vacío legal y unasituación más inconstitucional que la que setrata de resolver— y la declaración deconstitucionalidad, que hace permanecer enel ordenamiento interpretaciones o normasinconstitucionales.53

En resumen, cuando el TC expide lassentencias interpretativas no busca otrafinalidad que salvar la ley cuestionada,anulando aquellas normas incompatibles con

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44 Ibidem.45 Samuel Abad citado en la presentación del libro de Javier Díaz Revorio, op. cit., 2003, pp. 13-14.46 Sentencia del Tribunal Constitucional 169/1987, de 24 de octubre, foja 4. Citada por De Asís Roig, Rafael: Jueces

y normas: La decisión judicial desde el ordenamiento. Madrid: Marcial Pons, 1995, pp. 190-191.47 De Asís, op. cit., 1995, pp. 190-191.48 Gascón Abellán, Marina y Alfonso García: La argumentación en el Derecho. 2.ª edición. Lima: Editorial Palestra,

2005, p. 288.49 Aragón Reyes, Manuel, citado por Díaz Revorio, op. cit., 2003, p. 304.50 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 0010-2002-AI/TC. Acción de inconstitucionalidad

contra los decretos leyes 25475, 25659, 25708 y 25880.51 Rubio Correa, op. cit., 2005, p. 126. Marcial Rubio ha señalado que “[…] el sistema es un conjunto de partes

interrelacionadas con principios comunes. Por consiguiente, quitar una norma del sistema es como quitar unengranaje de una máquina. Nunca sabremos si será necesario, si impedirá operar debidamente al conjunto”.

52 Hesse, Konrad: “La interpretación de la Constitución”, en Escritos de Derecho Constitucional. Madrid: CEC,1992, p. 52.

53 Díaz Revorio, op. cit., 2001, p. 307.

la Constitución y manteniendo las normas dela disposición constitucional (artículo) quesean consonantes con la norma suprema.

– Principio de interpretación desde laConstitución Política

Señala el TC que, en virtud de este principio,se asigna un sentido a una ley cuestionadade inconstitucionalidad, con el propósito deque ella guarde coherencia y armonía con elplexo del texto fundamental.54 Estainterpretación hace que la ley sea conformea la Constitución, y para tal efecto cabe quese reduzca, sustituya o modifique suaplicación para los casos concretos. Es esteel principal criterio que guía u orienta lasentencia interpretativa y el que, al mismotiempo, limita y evita la discrecionalidad delTC, sujetándolo al texto de la normasuprema. No es cierto entonces que el TCse comporte como un poder legislativoparalelo, con absoluta libertad deconfiguración del contenido normativo.

La exigencia de interpretación conforme ala Constitución obliga a interpretar y a buscar,siempre que sea posible, el sentido de la leyde acuerdo con la Constitución. Esteprincipio, junto con el de conservación de lanorma, trabajan como guías fundamentalesal evaluar la ley incons-titucional y pronunciar“sentencias interpretativas”, ya que así secumple con dar seguridad jurídica a nuestroordenamiento normativo y se excluyen laslagunas de este.55

– Principio de no dejar de administrar justiciapor vacío o deficiencia de la ley

Según este principio, recogido en el artículo139, inciso 8, de la Constitución, aun cuandoun determinado problema o realidad no esté

regulado en la ley, pues no fue previsto por ellegislador, el juez debe resolver el conflicto eimpartir justicia. En tal caso deben aplicarselos principios generales del Derecho.

No basta con declarar la inconstitu-cionalidad: el TC tiene que afirmar la vigenciade la norma suprema y proteger los derechosfundamentales, de conformidad con elartículo II del Código Procesal Constitucional,que señala que: “[…] son fines esenciales delos procesos constitucionales garantizar laprimacía de la Constitución y la vigenciaefectiva de los derechos constitucionales”.Ante un caso de vacío o de lagunas, el TCtiene que integrar y dar una solución alproblema que se le plantea. Las sentenciasinterpretativas son las soluciones que se danante los silencios, los vacíos y las omisioneslegislativas del Congreso que constituyenviolaciones de los derechos humanos o unavulneración de la norma suprema.

– Principio de primacía de la Constitución

El principio de conservación de las leyes ylos demás principios que aquí se invocancuando el TC interpreta la ConstituciónPolítica deben ser entendidos de confor-midad con el principio de primacía de laConstitución. Este principio se encuentrarecogido en el artículo 51 de la Carta Magna,cuando precisa que: “La Constitución preva-lece sobre toda norma legal; la ley, sobre lasnormas de inferior jerarquía, y así sucesiva-mente”. También encontramos esteprincipio en el artículo 138 de la ConstituciónPolítica, cuando señala que: “En todoproceso, de existir incompatibilidad entreuna norma constitucional y una norma legal,los jueces prefieren la primera. Igualmente,prefieren la norma legal sobre toda otranorma de rango inferior”.

54 Sentencia del TC recaída en el expediente 0004-2004-CC/TC, sobre demanda de conflicto de competenciainterpuesta por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo por el presupuesto del primero.

55 Samuel Abad en la presentación del libro de Javier Díaz Revorio, op. cit., 2003, pp. 13-14.

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López Guerra señala que el principio desupremacía constitucional tiene dosaspectos. Por un lado, significará que la normaconstitucional, por su origen y función, nopuede verse alterada o modificada por las víasordinarias de creación de normas jurídicas,pues para ello se requerirá un procedimientoespecífico para su alteración, que redundaráen una especial rigidez constitucional. Setrata, pues, de una supremacía formal. Pero,por otra parte, la supremacía constitucionalse traduce en que las normas constitucionalesno podrán ser, no ya solo formalmentealteradas, sino tampoco materialmentecontradichas por las normas ordinarias, ni porninguna actuación de los poderes públicos.La supremacía constitucional exige elsometimiento de todo el ordenamiento a laConstitución: ninguna norma o acto podrálegítimamente oponerse a sus mandatos.56 Lasupremacía de la Constitución se identifica,en último término, con la supremacía delDerecho, esto es, con el sometimiento de laacción de los poderes públicos y privados alas reglas objetivas del Derecho.57

– Principio de concordancia práctica

Señala Pérez Royo que este principio exigeoptimizar la interpretación de las normasconstitucionales entre las que, en lapráctica, pueda darse una relación detensión. Hay que entender la Constituciónde tal manera que no se produzca el sacrificiode una norma o valor constitucional en arasde otra norma o valor.58 En el caso que aquínos ocupa, esto significa que tenemos que

interpretar de manera armónica la facultadlegislativa del Congreso con la facultad delTC de expedir sentencias interpretativas. Deigual manera, debemos entender la facultadde interpretación de la Constitución delCongreso de la República en consonancia conla facultad del TC de ser supremo y definitivointérprete de la Constitución Política. Nopuede comprenderse una norma sinconsiderar a las demás. La interpretación quese realice tiene que ser aquella que armonicey no la que excluya a las otras.

Sin duda, las sentencias interpretativas noinvadirán las competencias legislativas: “[…]en tanto no supongan el establecimiento deuna ‘nueva’ norma que no pueda derivar dela ley impugnada”.59 Sobre el punto, nopodemos desconocer que cuando estassentencias eligen entre varias interpre-taciones de un texto legal, acordes con laConstitución: “[…] están en realidadconcretando o especificando el contenidonormativo del precepto impugnado, lo queen cierto sentido podría asemejarse a añadiralgo a lo establecido en ese precepto”.60

Sin embargo, como señala Díaz Revorio, lainevitable concreción o especificación delcontenido normativo que produce unasentencia interpretativa no necesariamentesupondría exceso o extralimitación en lasfunciones del órgano encargado del controlde la constitucionalidad de las leyes.61 Noobstante, no puede descartarse de plano queen algunos momentos se produzcan excesos,si las sentencias no cumplen ciertascondiciones.62 En ese sentido, para que una

56 López Guerra, Luis: Introducción al Derecho Constitucional. Valencia: Tirant lo Blanch, 1994, pp. 194-195.57 Ibidem.58 Pérez Royo, Javier: “La interpretación de la Constitución”, en Curso de Derecho Constitucional. Madrid:

Marcial Pons, 2003, p. 150.59 Díaz Revorio, op. cit., 2001, p. 297.60 Idem.61 Díaz Revorio, op. cit., 2001, p. 296.62 Ver sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 0004-2004-CC, en el que se establecen los

presupuestos y las condiciones para emitir este tipo de sentencias, sobre demanda de conflicto de competenciainterpuesta por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo por el presupuesto del primero.

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sentencia interpretativa se ajuste a laespecífica función del TC es preciso que:

“[…] la interpretación o el contenidonormativo que el Tribunal establececomo conforme a la Constitución, searealmente consecuencia de lasexigencias constitucionales, y no una‘nueva’ norma carente de fundamentoconstitucional”.63

No obstante, se admite la posibilidad deque, aun cumpliendo con este requisito, esposible que un TC incurra en exceso de susfunciones al utilizar una sentenciainterpretativa. Ello sucederá cuando lainterpretación “elegida” por el TC, o elcontenido normativo resultante de ladeclaración de inconstitucionalidad parcial,no pueda derivar en realidad de la disposiciónlegal cuestionada, suponiendo la “creación”de una nueva norma legal.64 Al respecto,precisa Díaz Revorio acertadamente:

“Aunque esta norma ‘creada’fuera consecuencia de las exigenciasconstitucionales, si la misma es incom-patible con el precepto cuestionado,lo adecuado será declarar la inconsti-tucionalidad simple de dicho precepto(señalando, en su caso, cuáles son lasconsecuencias derivadas directamentede la Constitución), y no hacer decir a

dicho precepto lo que en realidad nodice”.65

Podemos concluir, entonces, que para queuna sentencia interpretativa se ajuste a laespecífica función del TC, es preciso que lainterpretación o el contenido normativo queel TC establece como conforme a laConstitución: 1) sea realmente consecuenciade las “exigencias constitucionales”; 2)pueda derivarse de la ley impugnada; 3) quela norma nueva no sea incompatible con lanorma invalidada; y, 4) que sea el desarrolloy la concreción de alguna norma, valor oprincipio de la Constitución Política.

3.5 Las sentencias interpretativasaditivas son una respuesta a losmandatos de actuación positivade la Constitución

Un comentario aparte merece el caso de lalegitimidad de las sentencias aditivas,66 en lamedida en que han sido objeto de mayorcuestionamiento, pues se critica que ellasañaden algo a lo dispuesto en la ley. Lafinalidad de este tipo de sentencias es: “[…]controlar e integrar las omisiones legislativasinconstitucionales; es decir, a través del actode adición, evitar que una ley creesituaciones contrarias a los principios, valoreso normas constitucionales”.67

63 Díaz Revorio, op. cit., 2001, p. 296.64 Ibidem, p. 297.65 Idem.66 Según la sentencia del TC recaída en el expediente 0004-2004-CC/TC, las sentencias interpretativas aditivas

“[…] son aquellas en donde el TC en su calidad de órgano de control de la constitucionalidad establece laexistencia de una inconstitucionalidad por omisión legislativa. En ese contexto procede a ‘añadir’ algo al textoincompleto, para transformarlo en plenamente constitucional”. En puridad, se expiden para «[…] completarleyes cuya redacción roñica (sic) presenta un contenido normativo ‘menor’ respecto al exigibleconstitucionalmente. En consecuencia, se trata de una sentencia que declara la inconstitucionalidad no deltexto de la norma o disposición general cuestionada, sino más bien de lo que los textos o normas no consignarono debieron consignar”. En ese sentido, «[…] la sentencia indica que una parte de la ley impugnada esinconstitucional, en tanto no ha previsto o ha excluido algo. De allí que el órgano de control considere necesario‘ampliar’ o ‘extender’ su contenido normativo, permitiendo su aplicación a supuestos inicialmente nocontemplados, o ensanchando sus consecuencias jurídicas”.

67 Según la sentencia recaída en el expediente 0004-20004-CC/TC, párrafo 3.2., sobre demanda de conflicto decompetencia interpuesta por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo en relación con el presupuesto delprimero.

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Para Gascón Abellán y García Figueroa, lassentencias aditivas consisten en hacer unainterpretación extensiva del ámbito deaplicación del precepto legal impugnado conel fin de conformarlo a la Constitución: trasla interpretación, la regla es aplicable a mássupuestos de los comprendidos en abstractopor el enunciado legal.68 Para estas autoras,las sentencias aditivas: “[…] suponen elreconocimiento de la inconstitucionalidadpor omisión: censuran el precepto legalimpugnado o cuestionado no por lo que dice,sino por lo que no dice; o sea, en la medidaen que no prevé algo”.69 Y agrega que:

“[…] podría definirse una sentenciaaditiva como aquella que extiende laaplicación de un precepto legislativo aun supuesto de hecho no previsto enel mismo pero sin el cual seríainconstitucional. Lo que sueleperseguirse con esta actuación esgarantizar el principio de igualdad,presuntamente vulnerado por unainterpretación ‘no expansiva’, sinoestricta, del precepto”.70

Las sentencias aditivas son aquellas quetienen lugar como resultado del examen querealiza el TC de una norma cuya redaccióncuenta con un contenido normativo “menor”del exigible constitucionalmente.71 ParaVecina:

“[…] la oposición con laConstitución no resulta, por tanto, delo que el precepto dice, sino de lo que

no dice, de una omisión relativa oparcial del legislador, y aquí radicaprecisamente el problema que suscitael restablecimiento del ordenconstitucional perturbado en estossupuestos”.72

Señala Eguiguren que su utilización se haproducido sobre todo en aquellos casos enlos que el TC tuvo bajo análisis normas quelesionaban el principio de igualdad, al omitir—sin fundamento objetivo que lo justifique—, dentro de una regulación de ciertossupuestos normativos, casos idénticos quemerecían el mismo trato.73

Luego de haberse identificado la violacióndel principio de igualdad, así como elcontenido “menor” y “disminuido”, el TCrealiza una doble operación para establecerel principio de igualdad vulnerado. SeñalaEguiguren que la primera operación“demolitoria” o “ablativa” consistirá eninvalidar la parte del texto legal que excluyea cierto grupo de determinada regulación,sin justificación objetiva y razonable.74 Lasegunda operación, llamada “reconstruc-tiva”, permitirá aumentar el inicial contenidonormativo de la disposición mediante laintroducción de una norma positivasustitutiva.75 Y Eguiguren agrega que:

“De esta forma se extiende elbeneficio al grupo originalmenteexcluido, restableciéndose el principiode igualdad inicialmente trascendido,sin haber creado un vacío legal quepodría acarrear la declaración de

68 Gascón Abellán y García Figueroa, op. cit., 2003, p. 284.69 Ibidem.70 Ibidem.71 Eguiguren, op. cit., 2002, p. 402.72 Vecina Sifuentes, Javier: “Las sentencias ‘aditivas’ del Tribunal Constitucional y el respeto al legislador”.

Justicia n.º III-IV, 1993, p. 482. Eguiguren, op. cit., 2002, pp. 402-403.73 Eguiguren, op. cit., 2002, pp. 402-403.74 Ibidem, p. 403.75 Ibidem.

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inconstitucionalidad por omisión,cuyos efectos resultarían mucho másgraves que la subsanación”.76

Ante el cuestionamiento de si estassentencias, al añadir algo al contenidonormativo del precepto, suponen el ejerciciode facultades legislativas, Díaz Revorioseñala que tal adición debe ser consecuenciade las “exigencias constitucionales”. Paraeste autor, una vez determinadas lasexigencias constitucionales, la adición debevenir impuesta por estas.77

Ciertamente, las sentencias aditivas no sonajenas a nuestro ordenamiento jurídico. Ellashan sido utilizadas por el TC. Señala este que:

“[…] es usual que la omisiónlegislativa inconstitucional afecte elprincipio de igualdad; por lo que alextenderse los alcances de la norma asupuestos o consecuencias noprevistos para determinados sujetos,en puridad lo que la sentencia estáconsiguiendo es homologar un mismotrato con los sujetos comprendidosinicialmente en la ley cuestionada”.78

Como podemos advertir, el contenido de lo“adicionado” surge de la interpretaciónextensiva, de la interpretación sistemáticao de la interpretación “analógica”.79 Lodistintivo es que el TC “añade” algo al textoincompleto, para transformarlo enplenamente constitucional.80 En puridad, seexpiden para completar leyes cuya redacciónpresenta un contenido normativo “menor”

respecto del exigible constitucionalmente.81

La consecuencia es que el TC: “[…] declarala inconstitucionalidad no del texto de lanorma o disposición general cuestionada,sino más bien de lo que los textos o normasno consignaron o debieron consignar”. Enese sentido, la sentencia indica que:

“[…] una parte de la ley impugnadaes inconstitucional, en tanto no haprevisto o ha excluido algo. De allí queel órgano de control considerenecesario ‘ampliar’ o ‘extender’ sucontenido normativo, permitiendo suaplicación a supuestos inicialmente nocontemplados, o ensanchando susconsecuencias jurídicas”.82

Como ya señalamos, la adición realizada enuna sentencia aditiva debe ser consecuenciade las exigencias constitucionales. No cabeduda de que la determinación de cuáles seanesas exigencias no deja de plantear susdificultades, ni de que se puede apreciar enesta labor algún aspecto creativo. Comoseñala Díaz Revorio, una vez determinadaslas exigencias constitucionales, la adicióndebe venir impuesta por este.83

Podemos apreciar, entonces, que lassentencias interpretativas aditivas sonconsecuencia de un mandato de actuaciónpositiva que la Constitución le hace al TC; asaber, desempeñar la función de órgano decontrol de la Constitución (artículo 201) yconocer en instancia única la acción deinconstitucionalidad (artículo 202), todo ello

76 Ibidem.77 Díaz Revorio, op. cit., 2001, p. 298.78 Según la sentencia recaída en el expediente 0004-20004-CC/TC, párrafo 3.2., sobre demanda de conflicto de

competencia interpuesta por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo en relación con el presupuesto delprimero.

79 Ibidem.80 Ibidem.81 Ibidem.82 Ibidem.83 Ibidem.

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en consonancia con lo establecido en elartículo II del Código Procesal Constitucional,que determina que son fines esenciales delos procesos constitucionales “[…] garantizarla primacía de la Constitución y la vigenciaefectiva de los derechos constitucionales”.En efecto, la función de este tipo desentencias es: “[…] controlar e integrar lasomisiones legislativas inconstitucionales; esdecir, a través del acto de adición, evitarque una ley cree situaciones contrarias a losprincipios, valores o normas constitu-cionales”.84 Así, pues, las constitucionesimponen al legislador mandatos de actuaciónpositiva, de manera que la obra de estepuede ser inconstitucional no solo porcontradicción directa de su texto con lanorma fundamental, sino también por nohacer realidad (o, en lo que ahora nosinteresa, hacer realidad de modo incompletoo defectuoso) esos mandatos impuestos porla Constitución.85 La discrecionalidad dellegislador debe ceder frente a prescripcionesconstitucionales que imponen la obligaciónde proporcionar la tutela de los derechosfundamentales.86

En conclusión, las sentencias interpretativasaditivas no han nacido de abstractaselucubraciones teóricas y doctrinarias, ni deforzadas o antojadizas interpretaciones;menos aun de una voluntad del TC deextralimitarse en el ejercicio de sus

competencias. Estas sentencias son fruto dela exigencia práctica de evitar que de lasdecisiones de la Corte surjan vacíos y lagunasen el ordenamiento.87 Así, en el casoconcreto de las sentencias aditivas, nosencontramos ante uno de los posibles“remedios” a las omisiones legislativasinconstitucionales; en ocasiones no será lasolución más idónea, pero otras vecesresultará la más acorde con el principio desupremacía constitucional, sin implicarnecesariamente el ejercicio de una funciónparalegislativa.88 No debemos olvidar que esla preocupación por alcanzar el resultado másadecuado desde el punto de vistaconstitucional, y no la intención de usurparfunciones legislativas, lo que impulsa a los TC,la mayoría de las veces, a utilizar sentenciasinterpretativas de cualquier tipo.89

3.6 Las sentencias interpretativasson expresión de los “poderesimplícitos” del TC

Las sentencias interpretativas y la facultaddel TC de supremo y definitivo intérpretede la Constitución, aun cuando no reguladasexpresamente, son expresión de losdenominados “poderes implícitos”,90

“poderes inherentes” o también llamados“poderes esenciales” del TC en su tarea decontrol.91 Estamos convencidos de que las

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84 Ibidem.85 Díaz Revorio, op. cit., 2001, p. 304.86 Mortati, C., citado por Díaz Revorio, op. cit., 2001, p. 304.87 Crisafulli, V., citado por Díaz Revorio, op. cit., 2001, p. 305.88 Ibidem, p. 307.89 Ibidem.90 Sagüés, Néstor Pedro: “Los poderes implícitos e inherentes del Tribunal Constitucional del Perú y el quórum para

sus votaciones”, en La Constitución de 1993. Analisis y comentarios III. Serie Lecturas sobre TemasConstitucionales 12. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1996, p. 106.

91 Se suele señalar como origen de esta teoría lo sostenido por el juez Jhon Marshall en el Leanding Case McColluchvs. Maryland. En aquella oportunidad, este magistrado señalaba: «Admitimos [...] que los poderes del gobiernoson limitados y que sus límites no han de ser sobrepasados. Pero creemos que una sana interpretación de laConstitución debe permitir a la legislatura nacional esa facultad discrecional, con respecto a los medios por loscuales los poderes que se le confieren han de ponerse en ejecución, que permita a ese cuerpo cumplir los altosdeberes que se le han asignado, de la manera más beneficiosa para el pueblo. Si el fin es legítimo, si está dentrodel alcance de la Constitución, todos los medios que sean apropiados, que se adapten claramente a ese fin, que

sentencias interpretativas son expresión deese conjunto de atribuciones y facultadescon las que cuenta el TC para el cumplimientode sus funciones de defensa de laConstitución y de los derechos funda-mentales. Es decir, si bien no hay una reglaexpresa, existe una facultad implícita paraactuar y decidir de esa manera.

Como señala la jurisprudencia del TC:

“[…] no es exacto que cuando laConstitución no lo haya previsto, ellegislador ordinario se encuentrevedado de asignar una competencia aun órgano constitucional o derelevancia constitucional. Dicho deotro modo, que siempre y en todos loscasos termine siendo inconstitucionalel otorgamiento de una competenciano prevista directamente en laConstitución”.92

Es importante que se pueda entender demanera cabal la aplicación de esta doctrina.No se trata de cualquier poder: la doctrinade los poderes “implícitos” o “tácitos”entiende a estos como los “[…] necesariospara que un poder u órgano del Estado puedaejercitar de modo eficaz los queexpresamente la Constitución le confiere”.93

Según esta doctrina: “[…] todo poder delEstado posee facultades ‘suyas’, ‘propias’,que surgen ‘de la naturaleza de las cosas’,indispensable para que realice los fines que

la Constitución le encomienda”.94 Es tambiénimportante: “[…] el reconocimiento de sujerarquía constitucional, aunque no figurenen la letra de la Constitución escrita”.95 Estadoctrina también ha sido recogida por el TC;la doctrina de los poderes implícitos será elcaso de las atribuciones que, sin encontrarseexpresamente previstas en la Constitución,son, sin embargo, inmanentes a la función.96

Las sentencias interpretativas y la funcióndel TC de supremo y definitivo intérpretede la Constitución deben ser leídas a la luzdel hecho de que:

“[…] la jurisdicción constitucionaldesarrolla una función armonizadorade los conflictos sociales y políticossubyacentes en un proceso consti-tucional, por lo que dichas sentenciasse constituyen en instrumentosprocesales necesarios para el desarrollode tal fin”.97

En el caso de las sentencias interpretativas,debemos tener presente que:

“Este tipo de sentencias propicianel despliegue de los efectos de lasnormas constitucionales que podríanser obstaculizados por los ‘huecosnormativos’ emanados de un simplefallo estimatorio. Las normas inducidasy deducidas emanadas de unasentencia manipulativa-interpretativa

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no estén prohibidos, pero que sean compatibles con la letra y el espíritu de la Constitución, son constitucionales”(véase Scwartz, Bernard: Los poderes del gobierno. I Poderes federales y estatales. México D.F.: UNAM, 1966,p. 125.

92 Sentencia recaída en el expediente 013-2002-AI/TC. Demanda interpuesta por el Colegio de Abogados del Callaocontra varios artículos de la ley 27433 (ley que reincorpora a los magistrados del Poder Judicial y del MinisterioPúblico cesados con posterioridad al 5 de abril de 1992).

93 Ibidem, p. 107.94 Ibidem, p. 108.95 Ibidem, p. 108.96 Ibidem.97 Sentencia recaída en el expediente 0004-2004-CC/TC, sobre demanda de conflicto de competencia interpuesta

por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo en relación con el presupuesto del primero.

(normativa) se encuentran implícitasdentro del ordenamiento constitu-cional, pero son objetivables median-te este procedimiento”.98

Las sentencias interpretativas que elproyecto cuestiona son razonables ycoherentes con la finalidad del TC de: “[…]controlar e integrar las omisiones legislativasinconstitucionales; es decir, a través del actode adición, evitar que una ley creesituaciones contrarias a los principios,valores o normas constitucionales”.

Si el proyecto de Flores-Aráoz prospera, elTC se convertiría en un órgano distinto delque diseñó el constituyente, pues ya nopodría actuar como un ente de control de laconstitucionalidad: la interpretación quehiciera de la norma suprema sería limitada, ypodría convertirse en un organismoconvalidador de situaciones de inconsti-tucionalidad como consecuencia de lasomisiones, silencios e imprecisioneslegislativas, en la medida en que tendría lasatribuciones recortadas.

Al imponer su iniciativa legislativa, elproyecto de Flores-Aráoz estaría lograndoimplantar su propia interpretación de laConstitución frente a la interpretación delTC; estaría impidiendo que el TC corrija yconcrete el contenido normativo de las leyescuestionadas para adecuarlas a la Consti-tución. En resumen, lo que advertimos es lainterferencia del Congreso de la Repúblicaen las competencias constitucionalesimplícitas e inherentes del TC. Aunque noexistiese regla constitucional expresa que

permitiera ejercitar tal facultad de oficio,un tribunal constitucional puede elaborarlaspara tutelar sus roles institucionales.99 Comoseñalaba Sagües a propósito de la norma queestablecía un quórum elevado para que elTC declare la inconstitucionalidad de lasleyes durante la época del Gobierno deFujimori:

“El Tribunal Constitucional debepor supuesto preferir —y hacerpreferir— a la Constitución sobre la leyque la viole (artículo 51 de la Consti-tución), y ello comienza impidiendopor sí mismo que el Congreso le retaceesus competencias constitucionales deórgano máximo de control de laConstitución (artículo 201)”.100

La consecuencia práctica de un proyectocomo este es el bloqueo de un órganoconstitucional de primer orden en laestructura del Estado, nada menos que elencargado de hacer que se respete laConstitución Política, hipótesis inadmisibleen aras de salvaguardar el principio defuncionalidad,101 clave para el DerechoConstitucional. Para la doctrina, esteprincipio está basado en el valor utilidad yexige que el Derecho Constitucional brindesoluciones sistémicas, tendientes a lograrque el régimen político opere y no seinmovilice.102 Lo que en realidad advertimosentre líneas en el proyecto es un esfuerzopor crear un mecanismo de autoprotecciónlegislativa que el Congreso quiere levantar,más que un esfuerzo sincero por afianzar lavigencia y supremacía de la Constitución.

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98 Ibidem.99 Sagüés, Néstor Pedro, op. cit., 1996, p. 111.100 Ibidem.101 Sagüés, Pedro Néstor: Los principios específicos del Derecho Constitucional. Bogotá: Universidad del Externado,

1993, p. 31. Citado en Sagüés, Pedro Néstor: “Los poderes implícitos e inherentes del Tribunal Constitucionaldel Perú y el quórum para sus votaciones”, en La Constitución de 1993. Análisis y comentarios III. SerieLecturas sobre Temas Constitucionales n.º 12. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1996, p. 112.

102 Ibidem.

3.7 El proyecto de ley desconoceque la interpretación consti-tucional tiene reglas y principiospropios

El proyecto de Flores-Aráoz quiere limitar, sies que no prohibir, la interpretación de laConstitución por el TC, desconociendo quelas nuevas concepciones de interpretaciónconstitucional atribuyen a los magistrados ya los tribunales una actividad de creación yde construcción jurídica a partir del cuerponormativo vigente.

Como señala Hesse, la interpretaciónconstitucional es “concretización”. Paraeste autor, es precisamente lo que noaparece de forma clara como contenido dela Constitución lo que debe ser determinado.Y agrega que la interpretación constitucionaltiene carácter creativo, en la medida en queel contenido de la norma queda completocon su interpretación.103

Este carácter creador de la sentencia y de lajurisprudencia constitucional se debe adiversas razones. Una de ellas concierne a lanaturaleza de la interpretación de laConstitución que el TC realiza, que, a juiciode García Pelayo, tiene una especialrelevancia debido a la mayor presencia deprincipios generales, de valores susceptiblesde distinta interpretación y especificación,de cláusulas generales y de preceptosindeterminados, cuyos significados solopueden determinarse en cada caso y en cadamomento por medio de las “concreti-zaciones” resultantes de la interpretación.104

Los preceptos constitucionales en general,

y muy en particular aquellos relativos a losderechos humanos fundamentales, son comoprevisiones dotadas de un alto grado deabstracción, abstracción que derivaprecisamente de su naturaleza consti-tucional.

La doctrina ha reconocido la inexistencia deuna sola interpretación de la ley. Como señalaCarrió: “[…] la indeterminación marginal delorden jurídico es algo con lo que tenemosque contar”.105 La imprecisión del significadode las palabras, con referencia a las normas,es algo que ni siquiera los métodos mássutiles de reducción de la vaguedad soncapaces de eliminar completamente.106 Noobstante ello, el proyecto pretendevirtualmente prohibir al TC que interpretela Constitución. Al parecer, para el autor delproyecto existe una sola interpretación dela norma suprema. Esto nos recuerda aMontesquieu, quien postulaba hace muchotiempo que los jueces eran seres inanimadospor cuya boca salían las palabras de la ley,seres inanimados que no podían moderar nila fuerza ni el rigor de la ley. Para estaconcepción originaria, la jurisdicción no eramás que la labor desarrollada por un órganoestatal para la simple aplicación de la ley alcaso concreto, a través de jueces que eranla “boca por la que habla la ley”.

La interpretación:

“[…] no puede entenderse comoactividad puramente ‘cognoscitiva’,pues no existe una cosa como el‘significado propio’ de las palabras: laspalabras tienen sólo el significado

103 Hesse, op. cit., 1992, p. 41.104 García Pelayo, Manuel: “El status del Tribunal Constitucional”. Revista Española de Derecho Constitucional n.º

1. Madrid, 1981, p. 33.105 C. Luzzatti: La vaghezza delle norme, Un‘analisi del linguagio giuridico. Milán: Giuffré, 1990, p. 95. Citado por

Andrés Ibáñez, Perfecto: “¿Neutralidad o pluralismo en la aplicación del Derecho? Interpretación judicial einsuficiencia del formalismo”. Doxa n.º 15-16, volumen II. Alicante: Universidad de Alicante, 1994, p. 863.

106 Ibidem.

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atribuido por quien las usa y/o porquien las interpreta. Por tanto, elsignificado es cambiante, y todadecisión interpretativa es siempre, enalguna variable medida, arbitraria”.107

Andrés Ibáñez ha recordado con claridad quela ley no dejaría nunca de estar abierta auna cierta diversidad de tomas de posiciónen el momento de su aplicación. Este autorseñala la: “[…] inviabilidad de un tipo decerteza, la del positivismo legalista”.108 Solohabrá certeza: “[…] cuando domine soberanauna voluntad constante, coherente consigomisma, objetivada y objetivamente valida;es decir, la voluntad de la ley”.109 En otraspalabras: “La certeza del derecho, esabsolutamente irrealizable en el estadocontemporáneo”.110

Asimismo, la dicotomía validez-nulidad, quese considera esencial en la teoría dellegislador negativo, resulta excesivamenterígida, y si se la sigue literalmente provocaríaen ocasiones que la sentencia anulatoriagenerara efectos aun más perniciosos que laley impugnada, si el mismo tribunal noadoptara medidas para limitar o corregir susconsecuencias.111 Además, como señala Aja:“[…] en sociedades ‘supernormativizadas’como las actuales el vacío legal que produceuna sentencia anulatoria puede convertirseen serio problema político, como sucederíasi se anulara sin más una ley que regulapensiones o impuestos”.112

Otros factores también han contribuido a

reforzar la posición y la legitimidad del TC ya ampliar sus funciones, y tienen que vercon el hecho de que el objeto del control dela inconstitucionalidad se ha extendidoprogresivamente a nuevas disposiciones. Ladistinción del objeto entre precepto oenunciado legal y norma o normas que aquelcontiene ha hecho posible la multiplicaciónde sentencias con efectos positivos, porquepermite cambiar las normas sin modificar elprecepto. También el canon o parámetro deconstitucionalidad aplicado por los tribunalesconstitucionales ha experimentado unaextensión, tanto formal (bloque deconstitucionalidad) cuanto material, por elrecurso creciente a los principios e incluso alos valores constitucionales.

Deben quedar claras la particularidad y laespecificidad de la técnica de lainterpretación constitucional, interpre-tación que, de manera anacrónica, elproyecto busca restringir. Como lo señala ladoctrina, los preceptos constitucionales engeneral, y muy en particular aquellos relativosa los derechos fundamentales, son, comoregla, previsiones dotadas de un alto gradode abstracción, abstracción que derivaprecisamente de su naturaleza consti-tucional.113 Ello exige un método propio deinterpretación de la norma constitucional,distinto del utilizado en la interpretación delas otras normas jurídicas.

La explicación de Pérez Tremps sobre estepunto es ilustrativa. Este autor señala que,

107 Guastini, R.: Dalle fonti alle norme. Turín: G. Giappichello Editore, 1990, pp. 84-86. Citado por Andrés Ibáñez,op. cit., p. 865.

108 Andrés Ibáñez, op. cit., 1994, p. 881.109 López de Oñate, F.: La certeza del diritto. Milán: Giuffré, 1968, p. 140. Citado por Andrés Ibáñez, op. cit., p.

881.110 Corsale, M.: Certezza del diritto e crisis di legitimitá. 2.ª edición. Milán: Giuffré, 1979, p. 234. Citado por

Andrés Ibáñez, op. cit., p. 881.111 Aja, op. cit., 1998, p. 260.112 Ibidem.113 Pérez Tremps, Pablo: Estudios de Derecho Constitucional. Homenaje al Profesor Doctor D. Joaquín García

Morillo. Madrid: Tirant lo Blanch, 2001, p. 119.

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en la medida en que la Constitución defineel marco general de convivencia de un Estadoy de la comunidad política que en él seasienta, sus mandatos han de ser losuficientemente flexibles para permitiropciones distintas de poder dentro de losprincipios democráticos.114 Y agrega que atal cosa se une que la Constitución debenacer con una voluntad política deestabilidad que la deje al margen de lascoyunturales mayorías parlamentarias. Porello, Pérez Tremps señala que muchospreceptos son deliberadamente vagos: enocasiones el constituyente habría renun-ciado, en términos de Hesse, a fijar “suverdad” o “una verdad objetiva” para queesa verdad se concrete en cada momentohistórico.115 Es esto lo que el proyecto deFlores-Aráoz no quiere entender.

Por estas razones, los intérpretes de laConstitución, en especial el legislador, quedebe desarrollarla, y las jurisdiccionesordinaria y constitucional (en su caso), quedeben aplicarlas, cuentan con un margenamplio de interpretación, aunque esta seencuentre, como es lógico, sujeta a límites.Por eso:

“[…] y este es otro lugar comúnde la moderna hermenéuticaconstitucional, los tradicionalescriterios de interpretación jurídica(gramatical, histórico, sistemático yteleológico) resultan insuficientespara interpretar los derechosfundamentales en el Estado Consti-tucional”.

Ciertamente, como señala este autor, esoscriterios tradicionales: “[…] son insufi-cientes, pero no inútiles, haciendo posible,

a menudo, un primer acercamiento a losproblemas”.116

La doctrina suele reconocer a lainterpretación como el núcleo básico de lafunción del TC, pues, en efecto, la funcióninterpretativa tiene en materia constitu-cional más relevancia que en otras materiasjurídicas, dada la mayor presencia deprincipios generales, de valores susceptiblesde distinta interpretación y especificación,de cláusulas generales y de preceptosindeterminados, cuyos significados solopueden establecerse en cada caso ymomento a través de las “concretizaciones”resultantes de la interpretación.117

Frente a esta moderna concepción de lainterpretación constitucional, el proyecto deFlores-Aráoz propone una iniciativalegislativa que prohíbe las sentenciasinterpretativas y elimina la función del TCde supremo y definitivo intérprete de laConstitución. En su lugar, sugiere que el TCse restrinja a decir si una ley es o noconstitucional y nada más, aun cuando solouna de las varias normas que existen en unadisposición sea inconstitucional y las demásresulten perfectamente compatibles con lanorma suprema; es decir, no se opta poranular la norma inconstitucional para, de esamanera, salvar el resto de normasconstitucionales de la disposición o artículoen cuestión. Tal interpretación esincompatible con la moderna técnica deinterpretación de la Constitución Política.

114 Ibidem, p. 122.115 Citado por Pérez Tremps, op. cit., p. 122.116 Ibidem, p. 121.117 García Pelayo, op. cit., 1981, p. 33.

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3.8 La interpretación que elproyecto hace de la Consti-tución viola principios técnicosde interpretación constitucional

La forma como el proyecto de Flores-Aráozinterpreta los preceptos constitucionalesque reconocen la facultad legislativa delCongreso de la República y las normasreferidas al TC desconoce los máselementales principios de interpretaciónconstitucional, reconocidos de formaunánime por la doctrina y la propiajurisprudencia nacional y comparada.

Esto es posible gracias a una interpretaciónliteral, legalista y totalmente descontex-tualizada del artículo 102, inciso 1, de laConstitución, que establece la atribución delCongreso de dar leyes. Lejos de optimizar elsistema de control de la constitucionalidad,desconoce que el TC ha señalado hace untiempo que:

“[…] la particular estructuranormativa de sus disposiciones que, adiferencia de la gran mayoría de lasleyes, no responden en su aplicacióna la lógica subjuntiva (supuestonormativo-subsunción del hecho-consecuencia), exige que los métodosde interpretación constitucional no seagoten en aquellos criterios clásicos deinterpretación normativa (literal,teleológico, sistemático e histórico),sino que abarquen, entre otroselementos, una serie de principios queinforman la labor hermenéutica deljuez constitucional”.118

Como ha señalado el TC:

“[…] de la lectura aislada de alguna deestas disposiciones, se llegará aresultados inconsecuentes con elpostulado unitario o sistemático de laConstitución. De ahí que nunca seráválido interpretar las disposicionesconstitucionales de manera aislada”.119

A lo que agrega: “[…] es indiscutible que estaes una lectura más sencilla; sí, tan sencillacomo ilegítima”.120

En primer lugar, la interpretación de Flores-Aráoz pretende desconocer la competenciaespecífica de control de la constitucionalidadque el constituyente ha otorgado al TC, sobrela base de una comprensión literal y legalista.En los hechos, no existiría control de laconstitucionalidad si cada quien entendierala norma suprema a su manera, de acuerdocon su conveniencia política. Ello generaríaun caos, pues habría diferentes interpre-taciones válidas, distintas de la realizada porel TC; habría, pues, tantas constitucionescomo intérpretes.

Asimismo, la interpretación del TCdesconoce los principios de unidad de laConstitución y concordancia práctica, puesen su pretensión de defender la facultadlegislativa del Congreso, “sacrifica” laeficacia del control de constitucionalidad acargo del TC, con lo que despoja a la normasuprema de una garantía jurisdiccional eficazde protección. Además, lejos de optimizarel modelo de control de constitucionalidad,la interpretación lo recorta y lo disminuye.Según el primero, la interpretación de laConstitución debe estar orientada aconsiderarla como un: “[…] ‘todo’ armónicoy sistemático, a partir del cual se organiza elsistema jurídico en su conjunto”.121 Por su

118 Sentencia del TC recaída en el expediente 5854-2005-PA/TC. Demanda interpuesta contra el Jurado Nacionalde Elecciones sobre control constitucional de las decisiones del primero por violación del debido proceso.

119 Ibidem.120 Ibidem.121 Ibidem.

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parte, el segundo principio exige que todaaparente tensión entre las propiasdisposiciones constitucionales debe serresuelta “optimizando su interpretación”.122

Por otro lado, la interpretación del proyectoes incompatible con el principio deinterpretación constitucional de correcciónfuncional, que exige que no debe modificarsela distribución de competencias y funcionesque el constituyente ha establecido,123 cosaque en los hechos logra el proyecto al recortarlas facultades del TC. Señala Hesse que si laConstitución regula de una determinadamanera el cometido respectivo de losagentes de las funciones estatales, el órganode interpretación debe mantenerse en elmarco de las funciones a él encomendadas.Esto significa que: “[…] dicho órgano nodeberá modificar la distribución de lasfunciones a través del modo y del resultadode dicha interpretación”.124 Para la doctrinaespañola, este principio trata de: “[…] nodesvirtuar la distribución de funciones y elequilibrio entre los poderes del Estadodiseñado por la Constitución”.125 Debemosdecir que si bien el poder político tiene latarea de establecer y ejecutar su agenda,así como de definir sus prioridades enejercicio de su función de dirección política,no es menos cierto que al TC le compete lalabor de controlar la constitucionalidad delas decisiones políticas hechas ley. Es estereparto de funciones realizado por elconstituyente lo que el poder constituido(el Congreso) quiere desconocer.

De la misma manera, la interpretación literaldel proyecto de ley es incompatible con el“criterio apagógico”,126 que exige atender

las consecuencias de la interpretación. Ellosupone que: “[…] no puede darse unsignificado a una norma que provoqueconsecuencias absurdas”.127 Esto exige, entérminos concretos, que: “[…] debeseleccionarse siempre aquella norma o grupode normas que hagan eficaz la finalidad quela norma persigue y desecharse aquella queconduzca a un resultado absurdo”.128 Se trata,en definitiva, de dotarla de un significadoque no sea absurdo en relación con el mismoordenamiento. Este principio se deja de ladocuando, por una parte, se lo aprecia como elórgano encargado del control de laconstitucionalidad, y, por otra, no se loreconoce como supremo y definitivointérprete de la Constitución. Esto da pie auna situación absurda: si el TC no tiene laatribución de expedir sentencias interpre-tativas y se le quita además la condición desupremo y definitivo intérprete de laConstitución, el control de la constitucio-nalidad virtualmente desaparece, puesfrente a la interpretación del TC de la CartaMagna tendremos la interpretación delCongreso, que se opondría a aquella. Y estoresulta a todas luces irrazonable.

La consecuencia práctica de arrebatarle alTC la facultad de supremo y definitivointérprete de la Constitución sería elsurgimiento o el establecimiento de ámbitoso materias ajenos al control de laconstitucionalidad. Esta interpretación esincompatible con el principio de fuerzanormativa de la Constitución. Según él, dadoque la Constitución pretende verseactualizada, y en virtud de que lasposibilidades y condicionamientos históricosde tal actualización van cambiando, en la

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122 Ibidem.123 Hesse, op. cit., 1992, p. 47.124 Ibidem.125 Pérez Royo, op. cit., 2003, p. 150.126 De Asís Roig, op. cit., 1995, p. 192.127 Ibidem.128 Villar Palasí citado por De Asís Roig, op. cit., 1995, p. 192.

solución de los problemas jurídico-constitucionales será preciso dar preferenciaa aquellos puntos de vista que ayuden a lasnormas de la Constitución a obtener lamáxima eficacia, bajo las circunstancias decada caso.129

Por otro lado, la interpretación que hace elproyecto en cuestión también afecta elprincipio de supremacía de la Constitución.La Constitución, en tanto normafundamental positiva, vincula a todos lospoderes públicos, incluido el Parlamento, y,por tanto, la ley no puede ser contraria a lospreceptos constitucionales, a los principiosde que estos arrancan o que se infieren deellos, y a los valores a cuya realización aspira.Esto significa que la primacía de laConstitución, como la de cualquier otranormatividad, es jurídicamente imperfectasi carece de garantía jurisdiccional y,concretamente, si la constitucionalidad delas decisiones y actos de los poderes públicosno es enjuiciable por órganos distintos deaquellos que son sus propios actores.130

Asimismo, al interpretar la norma relacionadacon la facultad legislativa del Congreso demanera aislada (artículo 102, inciso 1), comosi fuera la única norma constitucional, elproyecto de Flores-Aráoz viola el criterio dela interpretación sistemática. Ello ocurrecuando, no se entiende que los enunciadosnormativos “deben ser interpretados deforma coherente con el ordenamiento. Éstees precisamente el significado general delcriterio sistemático”.131

El proyecto en cuestión desconoce que elordenamiento jurídico tiene una entidadpropia distinta de las normas que lo integran.Olvida que el ordenamiento jurídico es unsistema, es decir, una estructura dotada deun orden interno, en el que sus elementosse relacionan entre sí armónicamenteconjugados. Como consecuencia de estacondición sistemática, se atribuyen alordenamiento jurídico una serie decaracterísticas tales como la unidad, lacoherencia y la plenitud.132 Según De Asís:“[…] las normas cobran sentido en relacióncon el texto legal que las contiene o con elordenamiento”; el denominado argumentosistemático es aquel en el que: “[…] a unenunciado normativo o a un conjunto deenunciados normativos debe atribuirse elsignificado establecido por el sistemajurídico”.133 Asimismo, el criterio decoherencia establece que: “[…] las normasdeben ser interpretadas de modo tal que seevite su contradicción con otras”.134

3.9 La facultad del TC de supremo ydefinitivo intérprete de la Cons-titución tiene fundamento cons-titucional

Si bien es cierto que la Constitución Políticano señala “literalmente” que el TC es suintérprete supremo y definitivo, tal funciónse desprende de una interpretaciónconstitucional técnica y sistemática.135

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129 Hesse, op. cit., 1992, p. 48.130 García Pelayo, op. cit., 1981, p. 18.131 De Asís Roig, op. cit., 1995, p. 206.132 Del Hierro, José Luis: Introducción al Derecho. Madrid: Editorial Síntesis, 1997, p. 96.133 De Asís Roig, op. cit., 1995, p. 188.134 Ibidem.135 De Asís Roig, op. cit., 1995, p. 188. Este autor señala que, según este criterio, las normas cobran sentido en

relación con el texto legal que las contiene o con el ordenamiento. El criterio sistemático puede operar biendesde la perspectiva de la adecuación lógica de la norma con las restantes, bien desde la adecuación teleológicay valorativa de la norma respecto de las demás.

Prueba de la cobertura constitucional deeste precepto es que el Congreso actual asílo interpretó en el artículo 1 de la LeyOrgánica del Tribunal Constitucional,136

cuando señaló de manera inequívoca que:“El Tribunal Constitucional es el órganosupremo de interpretación y control de laconstitucionalidad”. Asimismo, hay quetener en cuenta que esta interpretación fuerealizada por una mayoría calificada en elCongreso, pues, como sabemos, las leyesorgánicas exigen un quórum superior al quenecesitan las leyes ordinarias.

En efecto, el carácter de supremo ydefinitivo intérprete es el resultado de unacomprensión sistemática del conjunto de laConstitución, en especial de su artículo 201,que señala que: “[…] el Tribunal Constitu-cional es el órgano de control de la Constitu-ción”; del artículo 202, que establece que:“[…] corresponde al Tribunal Constitucional[…] conocer en instancia única, la acción deinconstitucionalidad”, y del artículo 204, queprecisa que: “La sentencia del Tribunal quedeclara la inconstitucionalidad de una normase publica en el diario oficial. Al día siguientede la publicación, dicha norma queda sinefecto”. Estas normas traslucen, en primerlugar, que el TC es el órgano encargado delcontrol de la constitucionalidad de las leyes;en segundo lugar, que cumple con talcometido mediante un procedimientollamado de inconstitucionalidad, por mediodel cual el TC conoce en instancia única lasdemandas; y, en tercer lugar, que el productode ese proceso será una sentencia con fuerzanormativa, vinculante y oponible a todos lospoderes públicos y privados.

Esta interpretación se refuerza y es

compatible con las normas relacionadas conla supremacía normativa de la Constitución.Nos referimos al artículo 51 de la ConstituciónPolítica, que precisa que ella prevalece sobretoda norma legal, y a su artículo 138, queseñala que en todo proceso, de existirincompatibilidad entre una norma consti-tucional y una norma legal, los juecesprefieren la primera. La única manera depreservar la unidad de la Constitución esotorgándole al TC la facultad de supremo ydefinitivo intérprete de ella.

En relación con el criterio utilizado, PérezRoyo ha señalado que la interpretaciónsistemática acude a la conexión del preceptoque se tiene que interpretar con el derechoen el que se inserta.137 Sobre este mismopunto, el Tribunal Constitucional español haanotado que la interpretación constitucionalno puede hacerse: “[…] aisladamente y desdesí mismos, sino siempre en relación con otrospreceptos y con la unidad propia de laConstitución en la que están insertos”.138

Pérez Royo señala en otro momento, enrelación con una norma constitucional, que:“[…] ha de ser interpretada considerando laConstitución como un todo, en el que cadaprecepto encuentra su sentido plenovalorándolo en relación con los demás”.139

Otro criterio utilizado por el TC es el de laconformidad con la Constitución. Alrespecto, De Asís precisa que: “[…] todainterpretación de las normas debe hacerseteniendo en cuenta la Constitución. Todainterpretación de un precepto debe hacersedesde ésta y sin que el resultado lacontradiga”.140 Hesse dirá, por su parte, que:“La relación e interdependencia existentesentre los distintos elementos de la

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136 El artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (ley 28301) señala: “El Tribunal Constitucional es elórgano supremo de interpretación”.

137 Pérez Royo, op. cit., 2003, p. 143.138 Tribunal Constitucional español: Auto de 1981, expediente 60/1981. Ibidem, p. 144.139 STC, expediente 5/1983. Ibidem, p. 144.140 De Asís Roig, op. cit., p. 189.

Constitución obligan a no contemplar enningún caso sólo la norma aislada sino siempreademás el conjunto en el que debe sersituada”.141 Por eso, consideramos que lainterpretación restrictiva que el proyectohace de la facultad del TC de supremo ydefinitivo intérprete de la norma supremaes incompatible con las normasconstitucionales que definen y diseñan lajurisdicción constitucional, pues la mermany la limitan, al punto que afectan sufuncionalidad. Esta afirmación se sustentaen el siguiente argumento esgrimido porHesse: “[…] las normas constitucionalesdeben ser interpretadas de tal manera quese evite contradicciones con otras normasconstitucionales”.142 Según el TribunalConstitucional español: “El texto consti-tucional se convierte en el contexto al quehan de referirse todas las normas a efectosde su interpretación y aplicación por losórganos judiciales”.143

Queda claro que sin capacidad de sersupremo y definitivo intérprete de laConstitución Política, el TC no puede ejercercontrol alguno de la constitucionalidad, puesel Congreso de la República podríacontradecir su interpretación. Tiene quecomprenderse, entonces, que su condiciónde intérprete supremo proviene de sucondición de defensor de la Constitución.144

Si queremos ser coherentes con el modelode control de la constitucionalidad ennuestro país, hay que tener claro que, másallá de lo que decide el Congreso en sucalidad de titular de la representaciónnacional, está la Constitución Política, entanto norma suprema vinculante, inclusopara este poder del Estado. No olvidemos

que las leyes que dicta e interpreta elCongreso son normas de rango legislativo,propio de los poderes constituidos.

Como señala Abad:

“[…] los ordenamientos quecuentan con TribunalesConstitucionales les atribuyen elcarácter de intérpretes supremos dela Constitución. Es decir, si biencarecen del monopolio interpretativodel texto constitucional, dado sucarácter ‘supremo’ la interpretaciónque efectúen se impone con caráctervinculante a todos los órganosjudiciales y poderes públicos”.145

3.10 El Congreso desatiende lamayoría de las exhortaciones delTC para que legisle 146

Una prueba palmaria que evidencia que elTC no está invadiendo las competenciaslegislativas del Congreso de la República sonlas dieciocho solicitudes que ha formuladoal Congreso —por medio de sentenciasexhortativas— para que legisle sobre materiasespecíficas. Sin embargo, el mismo Congresoque se queja de que invaden sus facultadeslegislativas, solo ha sido capaz de atenderdos. En relación con los dieciséis restantes,en un caso el Congreso lo ha hecho demanera parcial e incompleta, y en otrosimplemente se ha apartado de loslineamientos vinculantes establecidos por elTC. Como sabemos, las sentencias exhor-tativas son:

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141 Hesse, op. cit., 1992, p. 45.142 Ibidem.143 Sentencia 253/1998, de 20 de diciembre, foja 4.144 Ibidem.145 Citado por Samuel Abad en la presentación del libro de Javier Díaz Revorio, op. cit., 2003, p. 13.146 Véase el anexo.

“[…] recomendaciones osugerencias, strictu sensu, que,partiendo de su función armonizadoraante los conflictos, se plantean allegislador para que en el ejercicio desu discrecionalidad política en el marcode la constitución pueda corregir omejorar aspectos de la normatividadjurídica”.147

La primera ocasión en la que el Congreso haatendido la sentencia exhortativa del TC esla que se refiere a la reforma de la legislaciónsobre terrorismo (expediente 010-2002-AI/TC). En este caso el Congreso delegófacultades al Ejecutivo mediante la ley 27913,lo que dio pie a la promulgación de losdecretos legislativos 921, 922, 923, 924, 925,926 y 927; posteriormente, el propioCongreso expidió la ley 28039. El otro casoen el que el Congreso atendió el pedido fueaquel en el que exhortó a los poderespúblicos para que dicten las disposicioneslegales de naturaleza económica a favor delas Fuerzas Armadas (expediente Nº 0017-2003-AI/TC). El Congreso respondió a estepedido mediante la ley 28455, que creó elfondo para el equipamiento de estainstitución.

Al lado de estos dos casos están dieciséissentencias del TC que, en los hechos, hansido desoídas por el Congreso. En relacióncon los dos casos en los que se cumpleparcialmente, tenemos en primer lugar lasentencia recaída en el expediente 0023-2003-AI/TC, sobre reforma de la legislaciónen materia militar. En aquella oportunidad lasentencia le dio un plazo no mayor de docemeses para que se adecue la legislaciónmilitar a los parámetros establecidos en ella.Así las cosas, mediante la ley 28636 el

Congreso delegó facultades al Ejecutivo paraque dicte el Código de Justicia Militar, yposteriormente expidió la ley 28665, queaprobó la ley de organización, funciones ycompetencia de la jurisdicción especializadaen materia penal militar policial. En estecaso, hay que anotar que el Congreso se haapartado de los lineamientos de la sentenciadel TC, lo que ha motivado que la Fiscal de laNación inicie un proceso de inconsti-tucionalidad, y que otros órganos como elPoder Judicial y el Consejo Nacional de laMagistratura se nieguen a acatar esta normahasta que el TC se pronuncie.148 Estaconducta viola el artículo VII del CódigoProcesal Constitucional, que señala conclaridad que las sentencias del TC sonvinculantes.

Otro caso en el que el Congreso atendió elpedido en forma parcial e incompleta fueaquel relacionado con la sentencia recaídaen el expediente 0006-2003-AI/TC, mediantela cual el TC solicita una reformaconstitucional en materia de antejuiciopolítico y de acusación constitucional afuncionarios públicos, aspecto que no se haatendido aún. Lo que sí se ha realizado es lareforma del Reglamento del Congreso enmateria de votación necesaria para acusar ysancionar en los juicios políticos,procedimiento aplicable a los juicios políticosy vacancia presidencial, por permanenteincapacidad moral o física, cosa que se hizomediante resolución legislativa del Congreso030-2003-CR, publicada el 4 de junio de 2004.

Existen otros casos en los que el Congresono ha legislado materias de vital importancia,pese a que el TC se lo ha pedido mediantesentencias exhortativas. Tenemos porejemplo el tema del presupuesto del Poder

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147 Sentencia recaída en el expediente 0004-2004-CC/TC, sobre demanda de conflicto de competencia interpuestapor el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo sobre materia presupuestaria.

148 Al momento de elaborar este documento, el TC no se había pronunciado sobre la demanda de inconstitucionalidadpresentada por la Fiscal de la Nación.

Judicial (expediente 004-2004-CC/TC), elpedido de sanción penal de la dilaciónintencional de los jueces en los procesosjudiciales (expediente 3771-2004-HC/TC),etcétera. Como podemos advertir, en la granmayoría de los casos el Congreso hadesatendido sistemáticamente los pedidosdel TC para que legisle sobre temas de vitalimportancia.

Consideramos que, a pesar de la cargaprocesal, el Congreso debió priorizar ladiscusión de estos temas. Asimismo,realidades como esta ponen en evidenciaque el TC no tiene una voluntad deliberadade invadir facultades legislativas; muy por elcontrario, existe un poder del Estado, elCongreso, que se muestra —en términosgenerales— renuente a colaborar con el TC,violando con su actitud el principio decolaboración entre poderes y órganosconstitucionales, y dando la espalda a laspersonas que esperan se subsanen lasomisiones y las inconstitucionalidades de lasnormas aprobadas por el Congreso.

Ciertamente, nadie está negando la facultaddel Congreso de la República de interpretar laConstitución Política. Como advierte Landa:

“[…] el Tribunal Constitucionalasumió la tesis de que el Congreso,mediante la dación de leyes, podíainterpretar la Constitución, peroúnicamente para los fines de desarrollolegislativo de dicho texto consti-tucional. Nunca de manera abstractani menos auténtica, ya que un poderconstituido cuando desempeña sufunción legislativa ordinaria, no puede

obrar como un poder constituyente”.

A renglón seguido, este magistrado agrega:“Por ello, le corresponde [al TribunalConstitucional], como labor exclusivaaunque no excluyente, realizar la interpre-tación constitucional de la norma legalimpugnada […]”.149. Y añade este autor quecuando el Congreso legisla quedasubordinado a la Constitución, como a lainterpretación que de ella haga el intérpretesupremo, es decir, el TC.150

Se debe tener claridad respecto de que sibien todos podemos interpretar laConstitución, es el TC el supremo y definitivointérprete de la Carta Política.151

Corresponde a este, en última instancia,pronunciarse si se han violado derechosfundamentales y la propia ConstituciónPolítica, pues para ello ha sido creado, deacuerdo con el modelo constitucional ideadopor el constituyente. La razón de ello es muysencilla. En efecto, el proyecto de Flores-Aráoz, al negar al TC su carácter de supremoy definitivo intérprete, opta por unainterpretación literal y descontextualizadade los artículos 201 y 202.

3.11 El proyecto desconoce la posi-ción del TC dentro del EstadoDemocrático Constitucional

El proyecto en cuestión, al pretenderrecortar las facultades del TC —y en especialcuando propone que este deje de sersupremo y definitivo intérprete de laConstitución—, olvida que el TC es un órganoconstitucional autónomo y que, como tal,

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149 Landa Arroyo, César: Tribunal Constitucional y Estado democrático. 2.ª edición. Lima: Editorial Palestra, 2003,p. 684.

150 Ibidem.151 Véase sentencia del TC recaída en los expedientes 340-98-AA/TC y 358-98-AA/TC. Acciones de amparo contra

resolución expedida por la Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superiorde Justicia de Lima.

recibe directamente de la Constitución sustatus y sus competencias, que no puedenser modificadas por vía legislativa.

Como señala García Pelayo, la configuracióndirecta por las normas constitucionales esuna consecuencia lógica institucional de laimportancia decisiva que la Constituciónconcede a ciertos órganos; por un lado,porque en ellos se condensan los poderesúltimos de decisión del Estado, y, por otrolado, porque son la expresión orgánica nosolo de la división de las tareas en distintasunidades del sistema estatal, sino también,y ante todo, de la idea del Estado proyectadapor la Constitución.152

Siguiendo a García Pelayo, el TC es uncomponente fundamental de la estructuraconstitucional, pues es el ente regulador dela constitucionalidad de la acción estatal, ytiene como propósito dar plena existenciaal Estado de Derecho y asegurar la vigenciade la distribución de poderes establecida porla Constitución.153 Sin embargo, esto no esposible si no se entiende que el Estado deDerecho supone la máxima justiciabilidadposible de la administración.154 La finalidaddel TC consiste en: “[…] contribuir a que eldinamismo y la concurrencia de intereses,objetivos y valores inherentes a la vidapolítica se mantenga dentro de losparámetros y límites constitucionales”.155

Definitivamente, el Estado material deDerecho exige una instancia equipada conla potestad de controlar la vinculación de lospoderes superiores del Estado a las normas,

valores y principios constitucionales.156 Lainserción de la jurisdicción constitucional enla vida estatal asegura y perfecciona elEstado material de Derecho.

Como afirma Aragón, una de las cuestionescapitales del constitucionalismo es que este:“[…] es una técnica jurídica a través de lacual se les asegura a los individuos elejercicio de sus derechos individuales y, almismo tiempo, el Estado es colocado en laposición de no poderles violar”;157 por ellose le conoce como la “técnica de lalibertad”. Según Fernández Segado:

“[…] el Tribunal Constitucional esel garante último de la libertad, encuanto garante supremo de la primacíade la Constitución, de la intangibilidadde la obra del poder constituyente,que es tanto como decir del ordenmaterial de valores en que aquella seasienta”.158

En resumen, el TC es —siguiendo a García deEnterría— el “[…] verdadero comisionado delpoder constituyente para el sostenimientode su obra, la Constitución, y para quemantenga a todos los poderes constitu-cionales en su calidad estricta de poderesconstituidos”.159

Asimismo, es también necesario que losdiferentes actores políticos de nuestro paíscomprendan que:

“[…] la primacía de la Constitución,

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152 García Pelayo, op. cit., 1981, p. 13.153 Ibidem.154 Ibidem, p. 17.155 Ibidem.156 Ibidem.157 Aragón Reyes, Manuel: El significado actual de la Constitución. México D.F.: UNAM, 1998, p. 25.158 Fernández Segado, Francisco: El sistema constitucional español. Madrid: Editorial Dykinson, 1992, pp. 113-

114.159 García de Enterría, Eduardo: La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid: Civitas,

1991, p. 199.

como la de cualquier otranormatividad, es jurídicamenteimperfecta si carece de garantíajurisdiccional y, concretamente, si laconstitucionalidad de las decisiones yactos de los poderes públicos no sonenjuiciables por órganos distintos deaquellos que son sus propiosactores”.160

De nada sirve sostener la supremacía de laConstitución si se debilita y se limita lajurisdicción constitucional, si se le recortanfacultades y atribuciones de actuación.

Sobre este punto, un autor alemán citadopor una sentencia del TC decía: “Dime lo quepiensas de la justicia constitucional y te diréqué concepto de Constitución tienes”.161

Habría que preguntarnos qué concepto deConstitución tienen algunos parlamentarioscuando admiten la posibilidad de que el TCno sea el supremo y definitivo intérprete dela Constitución Política; es decir que, frentea la interpretación del TC, exista lainterpretación del Congreso. No le falta razóna García de Enterría cuando advierte que:

“[…] una Constitución sin unTribunal Constitucional que imponga suinterpretación y la efectividad de lamisma en los casos cuestionados es unaConstitución herida de muerte, queliga su suerte a la del partido en elpoder, que impone a esos casos, porsimple prevalencia fáctica, lainterpretación que en ese momentole conviene”.162

39

Esta concepción de la jurisdicciónconstitucional tiene mucha relación connuestra idea de Constitución Política, enespecial de la naturaleza vinculante de lanorma suprema. En los hechos, proyectoscomo este desconocen que la Constituciónha dejado de ser una norma deprocedimiento que solo enuncia principiosde valor declarativo o persuasivo, paraconvertirse en derecho aplicable quedetermina todo el ordenamiento jurídico.163

Como señala García de Enterría, laConstitución es una norma jurídica quecuenta con un valor normativo inmediato ydirecto que vincula a todas las personas, asícomo a los poderes públicos.

Asimismo, hay que tener presente que laimportancia y la centralidad del TC esconsecuencia directa de la centralidad de laConstitución Política, de su condición denorma suprema. De alguna manera, elcarácter de norma suprema impregna y setransmite al TC. García de Enterría sostieneque el TC es un órgano de esa “especiesuprema” que son los que constituyen enrealidad al Estado y salvaguardan su unidady que, por tanto, participa como los demásde ese rango de las competencias desoberanía que la Constitución “les trasladadirectamente”.164 El TC es el único órganoconstitucional al que parece trasladarse lasuperioridad de la Constitución misma.165

Recapitulando, debemos decir entonces queel TC es el supremo y definitivo intérpretede la Constitución, y que su función principalconsiste en velar por la supremacía de la

160 García Pelayo, op. cit., 1981, p. 17.161 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 5854-2005-PA/T, sobre la revisibilidad de fallos

del Jurado Nacional de Elecciones.162 García Enterría, Eduardo: La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. 3.ª edición. Madrid:

Civitas, 1985, p. 186.163 Ibidem, p. 63.164 Ibidem, p. 198.165 Ibidem.

Constitución Política y la vigencia de losderechos fundamentales, de conformidadcon los artículos 201, 202 y 204 de laConstitución y en consonancia con el artículoII del Título Preliminar del Código ProcesalConstitucional. Asimismo, hay que agregarque este es el criterio sentado por el TC enuna sólida jurisprudencia,166 cuandoestablece que este:

“[…] en cuanto PoderConstituyente Constituido, se encargade resguardar la sujeción del ejerciciodel poder estatal al plexo del sistemaconstitucional, la supremacía del textoconstitucional y la vigencia plena eirrestricta de los derechos esencialesde la persona. De ahí que formen parte

de su accionar, la defensa in toto de laConstitución y de los derechoshumanos ante cualquier forma deabuso y arbitrariedad estatal”.

Estamos convencidos de que la propuestadel Congreso debilita al TC en su rol decontrol de la constitucionalidad y afecta sufuncionalidad. Lo que está en juego es nadamenos que la vigencia de la Constitución.Esperamos que el Congreso actúe conprudencia y serenidad, y en estrictaobservancia de lo establecido por laConstitución, no solo en la literalidad dealgunas normas aisladas, sino en su conjunto.No olvidemos que el rol que el constituyentele ha confiado es el de guardián de laConstitución.167

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166 Tribunal Constitucional, expediente 2409-2002-AA/TC. Acción de amparo contra los integrantes del ConsejoNacional de la Magistratura por no haber ratificado como magistrado a Diodoro Antonio Gonzales.

167 Sentencia del TC recaída en el expediente 5854-2005-PA/TC. Demanda interpuesta contra el Jurado Nacionalde Elecciones sobre control constitucional de las decisiones del primero por violación del debido proceso.

CONCLUSIONES

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n Las sentencias interpretativas y, másespecíficamente, las sentenciasaditivas, implican sin lugar a dudas elejercicio “limitado” y “disminuido” defacultades legislativas. Disminuido ylimitado porque, a diferencia delCongreso, cuando el TC expide este tipode sentencias, no lo “elige” ni “escoge”la mejor interpretación con base en uncriterio de “oportunidad” y de“conveniencia”, sino aquella que seauna exigencia constitucional.

n Cuando los TC expiden una sentenciainterpretativa o una aditiva, no lo hacenporque quieran suplantar al legislador,sino porque lo creen necesario parahacer efectiva la supremacía consti-tucional, y para someter a control deconstitucionalidad las omisiones de laley, con el fin de evitar la creación devacíos y desórdenes y situaciones demayor violación de la ConstituciónPolítica y afectación de derechosfundamentales como consecuencia de lasomisiones legislativas del Congreso.

n La función de las sentenciasinterpretativas es controlar e integrarlas omisiones legislativas inconsti-tucionales; es decir, evitar, por mediodel acto de adición, que una ley creesituaciones contrarias a los principios,

valores o normas constitucionales. Enestos casos, la discrecionalidad delegislador debe ceder frente aprescripciones constitucionales queimponen la obligación de proporcionarla tutela de los derechos fundamentales.

n La doctrina nacional y comparada hareconocido la función de legisladorpositivo del TC. Hace tiempo que los TChan abandonado en gran medida lafunción de legislador negativo paraasumir tareas claramente positivas decreación de normas.

n Los TC de diferentes países con Estadode Derecho Constitucional utilizan lassentencias interpretativas. Esto no esun hecho aislado, sino un fenómenoextendido, con importantes conse-cuencias en los sistemas constitucio-nales y en el sistema tradicional defuentes del Derecho.

n El proyecto de Flores-Aráoz tiene unaconcepción anacrónica de la interpre-tación constitucional, en la medida enque limita al TC a la labor deinterpretación de la Constitución. Losjueces ya no son más la boca de la ley.Hoy esta concepción ha dado paso aotras que atribuyen a los magistradosuna actividad de creación y de

construcción jurídica a partir del cuerponormativo vigente.

n Si bien la Constitución no ha reconocidoliteralmente al TC la función de supremoy definitivo intérprete de la Constitu-ción Política, esta facultad esconsecuencia de una interpretaciónsistemática de los artículos 201, 202 y204 de la Constitución, interpretaciónque ha sido reconocida por el Congresoactual cuando aprobó la Ley Orgánica delTribunal Constitucional (ley 28301).

n El fundamento de las sentenciasinterpretativas del TC se encuentra enlos principios de conservación de la ley,de interpretación desde la Constitución,en el de no dejar de administrar justiciapor vacío o deficiencia de la ley, y en elde supremacía de la Constitución.

n Para que una sentencia interpretativase ajuste a la específica función del TC,es preciso que la interpretación o elcontenido normativo que el TC establececomo conforme a la Constitución: 1) searealmente consecuencia de las“exigencias constitucionales”; 2) puedaderivarse de la ley impugnada; 3) quedicha norma nueva no sea incompatiblecon la norma invalidada; y, 4) que sea eldesarrollo y la “concretización” dealguna norma, valor o principio de laConstitución Política.

n Siempre existirá la posibilidad deextralimitación o abuso en el uso de lassentencias interpretativas, en tanto nose respete los requisitos y lasexigencias. Sin embargo, ello no puedellevarnos a descalificar y rechazar esassentencias en general.

n Las sentencias interpretativas son uninstrumento y una consecuencia delmandato de actuación positiva que laConstitución le impone al TC, de maneraque la obra del legislador puede ser

inconstitucional no solo por contra-dicción directa de su texto con la normafundamental, sino también por no hacerrealidad esos mandatos impuestos porla Constitución.

n El Congreso desatiende la mayoría de lassentencias exhortativas del TC para quelegisle sobre temas concretos. Dedieciocho solicitudes que el TC haformulado al Congreso para que legislesobre materias específicas, solo en dosel pedido ha sido atendido. En relacióncon los dieciséis restantes, en dos casosel Congreso, o lo ha hecho de maneraparcial e incompleta, o simplemente seha apartado de los lineamientosvinculantes establecidos por el TC.

n Los artículos 201 y 202 de la ConstituciónPolítica constituyen fundamento parasustentar la función del TC de supremoy definitivo intérprete de ella.

n Las sentencias interpretativas y lafacultad del TC de supremo y definitivointérprete de la Constitución, auncuando no están reguladas expresa-mente, son expresión de los denomi-nados poderes implícitos. Son expresiónde ese conjunto de atribuciones yfacultades con las que cuenta el TC parael cumplimiento “eficaz” de susfunciones de defensa de la Constitucióny de los derechos fundamentales.

n La condición de supremo y definitivointérprete de la Constitución Política esuna consecuencia de la función del TCde control de la constitucionalidad. Noes posible separarlos y escindirlos, puesson dos caras de la misma moneda. Laúnica manera de eliminar la función desupremo y definitivo intérprete de laConstitución es prohibiendo y anulandola facultad de órgano supremo de controlde la constitucionalidad.

n Restringir la labor interpretativa del TC

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y recortar su facultad de supremo ydefinitivo intérprete supone no soloalterar la función que el constituyenteasigna al TC, sino también debilitarsustancialmente el sistema deprotección y defensa de la vigencia dela Constitución Política, de manera que,en los hechos, esta termina convertidaen una norma política y programática yno en una norma vinculante, en abiertodesconocimiento de la voluntad delconstituyente.

n Al pretender recortar las facultades del

TC, en especial cuando propone queeste deje de ser supremo y definitivointérprete de la Constitución, elproyecto en cuestión olvida que el TCes un órgano constitucional autónomoy que, como tal, recibe directamente dela Constitución su status y suscompetencias, que no puedenmodificarse por vía legislativa.

Por todas las razones antes expuestas,consideramos que, en su oportunidad, elproyecto de ley en cuestión no debeaprobarse, por ser inconstitucional.

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ANEXO*

Estado de cumplimiento de las sentencias exhortativasdel Tribunal Constitucional al Congreso

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* Elaborado por Luis Carlos Buob Concha.

1) Expediente0006-2003-AI/TC

(Expedido el 1 dediciembre de2003)

- Reforma constitucional en materia de antejuiciopolítico (tercer y quinto párrafo del artículo 100).

- Reforma constitucional en materia de acusaciónconstitucional a funcionarios públicos; añádasemiembros de JNE y jefes de la ONPE y el Reniec(reformar artículo 99 de la Constitución).

No reguló No fijó plazo

Reforma del Reglamento del Congreso

- En materia de votación necesaria para acusar ysancionar en los juicios políticos.

- En materia del procedimiento aplicable a los jui-cios políticos.

- En materia de la vacancia presidencial por per-manente incapacidad moral o física.

Sí legisló (resolu-ción legislativadel Congreso 030-2003-CR, publica-da el 4 de juniode 2004).

- En materia de votacion necesaria para la aproba-ción de leyes ordinarias.

No reguló.

2) Expediente010-2002-AI/TC

(Expedido a los 3días del mes deenero de 2003).

- Reforma en legislación sobre terrorismo respec-to de límites máximos de las penas delos delitosregulados por los artículos 2, 3, incisos b) y c), y4, 5 y 9 del decreto ley 25475.

Sí legisló (Delegófacultades legis-lativas al PoderEjecutivo, queemitió los decre-tos legislativos921, 922, 923,924, 925, 926 y927; posterior-mente el propioCongreso emitióla Ley 29039, pu-blicada el 25 dejulio de 2003).

Plazo razo-nable

Sentencia Tema sobre el cual se exhorta al Congreso Respuesta delCongreso

Tiempo paraque el Con-greso cum-pla con la ex-hortación

Sentencia Tema sobre el cual se exhorta al CongresoRespuesta del

Congreso

Tiempo paraque el Con-greso cum-pla con laexhortación

46

3) Expediente2762-2002-AA/TC

(Expedido a los30 días del mesde enero de2003)

- Ajustar legislación tributaria en materia de IGV eISC respecto de los parámetros suficientes en laregulación de las tasas del impuesto selectivo alconsumo, respetando el prinicipio de reserva deley.

No reguló No fijó plazo

4) Expediente0004-2004-CC/TC

(Expedido a los31 días del mesde diciembrede 2004)

- Para que la política formulada por el Poder Judi-cial respecto de la administración de justicia seael sustento técnico para la toma de decisionesdel Poder Legislativo en relación con la aproba-ción de su presupuesto.

- Legislar respecto de la coordinación entre elPoder Ejecutivo y el Poder Judicial, en cuanto ala elaboración del presupuesto de este último.

- Para que, conforme a las capacidades económi-cas del país, se incrementen las partidas presu-puestarias correspondientes al Poder Judicial, aefectos de consolidar el proceso de reforma dela administración de justicia en el que se encuen-tra abocado.

No reguló. No fijó plazo.

5) Expediente3771-2004-HC/TC

(Expedido a los29 días del mesde diciembrede 2004)

- Legislar conducta de los magistrados del Minis-terio Público y del Poder Judicial que incumplancon dictaminar o sentenciar en los plazos previs-tos por la ley de la materia con el fin de penalizarla.

No legisló Plazo razo-nable.

6) Expediente2791-2005-PA/TC

(Expedido a los10 días del mesde junio de2005)

- Legislar en materia relacionada con la libertadde pensamiento y de expresión, que debe serejercida sin censura previa, pero sujeta a res-ponsabilidades ulteriores, y respetando los dere-chos y la reputación de los demás.

- Legislar en materia referida a la imposibilidad deque los partidos políticos hagan uso indebido delos espacios en radio y televisión de propiedaddel Estado.

Hasta la fecha nose ha legislado.

No fijó pla-zo.

7) Expediente0022-2004-AI/TC(Resolución del12 de agosto de2005)

- Sistematizar y confirmar el carácter de las leyesorgánicas vigentes, y proceder a establecer lanumeración especial prevista por el artículo 4 dela ley 26889, Ley Marco para la Producción y Sis-tematización Legislativa.

No fijó pla-zo.

Sentencia Tema sobre el cual se exhorta al Congreso Respuesta delCongreso

Tiempo paraque el Con-greso cum-pla con laexhortación

47

8) Expediente008-2005-PI/TC

(Resolución del12 de agosto de2005)

- Aprobar, en la presente legislatura, las leyes com-plementarias a la Ley Marco del Empleo Público.

Hasta la fecha nose ha legislado.

Una legisla-tura.

9) Expediente0022-2003-AI/TC

(Expedido a los8 días del mesde setiembrede 2004)

- Poner fin al problema en materia de ámbito te-rritorial al que pertenecería la Isla Lobos de Tie-rra, ejerciendo sus competencias de acuerdo conla Constitución.

Hasta la fecha nose ha legislado.

No fijó pla-zo.

10) Expediente007-2004-AI/TC

(Expedido a los20 días del mesde julio de2004)

- Poner fin a la controversia relativa a los límitesterritoriales que involucran a las provincias deCañete y Chincha en relación con el territorioperteneciente a las denominadas Pampas deConcón.

Hasta la fecha nose ha legislado.

No fijó pla-zo.

11) Expediente0025-2004-AI/TC

(Expedido a los2 días del mesde agosto de2004)

- Poner fin a las controversias relativas a la delimi-tación territorial entre las provincias deHuarochirí, Canta y Lima.

Hasta la fecha nose ha legislado.

No fijó pla-zo.

12) Expediente0023-2003-AI/TC

(Expedido a los9 días del mesde junio de2004)

Reformar legislación en materia militar:

a) Respecto del artículo II del Título Preliminardel decreto ley 23201, Ley Orgánica de JusticiaMilitar, en el extremo que dispone que: “Los tri-bunales de Justicia Militar están encargados demantener en dichas Fuerzas, la moralidad, el or-den y la disciplina, reprimiendo su quebrantamien-to en los casos previstos por la Ley”.

b) Respecto de la frase: “[…] y en el ejercicio desus funciones sus miembros no dependen de nin-guna autoridad administrativa, sino de los Orga-nismos Judiciales de mayor jerarquía”, del artícu-lo III del Título Preliminar del decreto ley 23201.

c) Respecto del Capítulo III: El Ministerio Público,contenido en el decreto ley 23201, Ley Orgánica

Sí cumplió, perodesconociendolos lineamientosde la sentencia.

(Ley 28665, publi-cada el 7 de ene-ro de 2006).

Plazo no ma-yor de docemeses.

Sentencia Tema sobre el cual se exhorta al Congreso Respuesta delCongreso

Tiempo paraque el Con-greso cum-pla con la ex-hortación

48

de Justicia Militar, así como todo extremo tanto

de la mencionada ley cuanto del decreto ley23214, Código de Justicia Militar, en cuanto pre-vea la actuación de los fiscales a que se refiere elmencionado capítulo.

d) Respecto de los artículos 6,7 y 8 del decretoley 23201, que regulan la composición del Conse-jo Supremo de Justicia Militar.

e) Respecto de los incisos 1), 6), 14), 15), 19) y 20)del artículo 12 del decreto ley 23201, que regulandeterminadas atribuciones del Consejo Supremode Justicia Militar.

f) Respecto del inciso 2) del artículo 14, así comode los artículos 15, 22, 23 y 31 del decreto ley23201.

g) Respecto del segundo párrafo del artículo 32 ydel artículo 38 del decreto ley 23201.

h) Respecto de los artículos 62, 63, 65, 66, 67 y 69del decreto ley 23201.

i) Respecto de la frase: “[…] quien será abogadou Oficial. Al que rehusare o no pudiere hacerlo,la autoridad judicial le nombrará defensor de ofi-cio. En este caso la defensa es acto del servicio yno podrá excusarse de ella ningún Oficial de gra-duación inferior”.

j) Respecto de la frase “[…] a Coronel o Capitánde Navío, cualquiera que sea el Instituto a quepertenezca, salvo los casos previstos por Ley”,del artículo 81 del decreto ley 23201.

k) Respecto del segundo párrafo del artículo 374,y de los artículos 375, 378 y 387 del decreto ley23214, Código de Justicia Militar.

l) Respecto del artículo 269 del Código de Justi-cia Militar.

13) Expediente0017-2003-AI/TC

(Expedido a los16 días del mesde marzo de2004)

- Para que los poderes públicos dicten las disposi-ciones legales de naturaleza económica a favorde las Fuerzas Armadas, según los fundamentos dedicha sentencia.

Sí cumplió, perodesconociendolos lineamientosde la sentencia(Ley 28455, pu-blicada el 31 dediciembre de2004).

No fijó pla-zo.

15) Expediente1349-2004-AA/TC

(Expedido a los10 días del mesde junio de2004)

Sentencia Tema sobre el cual se exhorta al Congreso Respuesta delCongreso

Tiempo paraque el Con-greso cum-pla con lae x h o r t a -ción

16) Expediente1836-2005-PA/TC

(Expedido a los28 días del mesde abril de 2005)

17) Expediente2050-2002-AA/TC

(Expedido a los16 días del mesde abril de 2003)

- Adecuar las normas del decreto legislativo 745y el Reglamento del Régimen Disciplinario de laPolicía Nacional del Perú a los principios y dere-chos constitucionales.

No se legisló. Plazo razo-nable.

18) Expediente0048-2004-PI/TC

(Resolución del1 de abril de2005)

- Establecer los mecanismos legales pertinentescon el fin de garantizar que la recaudación de laregalía minera cumpla los objetivos de los artícu-los 8 y 9 de la Ley de Regalía Minera, ley 28258.

- Establecer mecanismos de control, informa-ción y transparencia para que la sociedad civilpueda efectuar el seguimiento del manejo y buendestino de estos recursos.

- Integrar en la distribución de los montos re-caudados, dispuesta por el artículo 4 de la Leyde Regalía Minera (28258), a las Fuerzas Armadasy la Policía Nacional.

Hasta la fechano se ha legisla-do.

No fijó pla-zo.

Fuente: Consorcio Justicia Viva, marzo de 2006.

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14) Expediente1550-2003-AA/TC

(Expedido a los16 días del mesde julio de 2003)

- Definir mejor los contornos de la materia refe-rida a los magistrados no ratificados, estudiandola posibilidad de no impedir una nuevapostulación de ellos al Poder Judicial o al Minis-terio Público.

Hasta la fecha nose ha legislado

No fijó pla-zo.