CAPITULO 1

Enfoques comparativos y política social

Allan Cochrane

1111----¿Por qué comparar?¿Por qué comparar?¿Por qué comparar?¿Por qué comparar?

Este libro tiene dos propósitos. El primero es mostrar el valor de la comparación entre

naciones en el análisis de la política social. Si bien reconocemos sus dificultades, nos

proponemos demostrar no sólo que el análisis comparativo es posible, sino también

que puede ser útil al resaltar alternativas al orden existente, el cual con frecuencia se

da por sentado. Esto nos lleva directamente al segundo objetivo: desarrollar un

conocimiento más completo de los sistemas de bienestar en un conjunto de países,

para ver si se pueden identificar tendencias internacionales y para usar las

experiencias ajenas en las cuestiones nacionales (británicas).

Cada vez se acepta más que sólo es posible una cabal comprensión de los desarrollos

ocurridos en un país en particular si se los contextualiza dentro de la experiencia de

otros países y que los desarrollos en cualquier país no pueden explicarse sin ponerlos

en el contexto de cambios más amplios. (Global). Sin embargo, se corre el riesgo de

que esta nueva ortodoxia lleve a adoptar demasiado fácilmente un enfoque

comparativo sin tener en claro el porqué o qué cuestiones pueden ser esclarecidas

mediante la comparación. El estudio comparativo sólo tiene valor si ayuda a

comprender tendencias supranacionales y a poner de relieve aquello que es específico

de un país en particular.

Existen esencialmente dos aspectos del enfoque comparativo tal como se lo desarrolla

en este libro. El primero es el estrictamente comparativo, que identifica y explora las

similitudes y diferencias entre los países y sus experiencias en un contexto global más

amplio.

2222---- Definir los Estados de bienestarDefinir los Estados de bienestarDefinir los Estados de bienestarDefinir los Estados de bienestar

¿Qué significa “Estado de bienestar?

Simpatizamos con el argumento de Mishra (1990), quien sostiene que un compromiso

con el pleno empleo necesita verse como un componente central de los estados

benefactores de mediados del siglo XX. Después de todo, uno de los medios más

efectivos para reducir la pobreza (si este es uno de los objetivos del bienestar) es

asegurar que el acceso al empleo remunerado sea fácilmente disponible.

Sin embargo, finalmente excluimos el compromiso hacia el pleno empleo como una

característica definitoria de un estado benefactor, fundamentalmente porque el

movimiento generalizado fue alejarse de políticas de pleno empleo. Existe también un

problema más importante al poner el foco en el pleno empleo, debido a que tiene un

inherente sesgo de género. La mayoría de las definiciones de “pleno empleo” por lo

general dejan a las mujeres en trabajos de baja remuneración y a tiempo parcial en el

supuesto de que la mayoría se casará y que las necesidades de bienestar de las

mujeres casadas serán satisfechas por sus maridos, los sostenes del hogar

(Chamberlayne, 1991/2)

Otra definición por la cual sentimos simpatía es la que elige Dominelli, el cuál sugiere

que el “estado de bienestar comprende…aquellas relaciones públicas y domésticas

que tienen por objetivo principal el bienestar de la gente” (1991). Sin embargo, se nos

hace difícil usarla en la práctica.

Como resultado, elegimos una definición más bien limitada como punto de partida.

Nos ocuparemos principal (aunque no solamente) de aquellas áreas generalmente

asociadas con un uso relativamente estrecho del término “Estado de bienestar”, a

saber, el rol del Estado en la seguridad social y en los servicios sociales. Por lo tanto,

mientras reconocemos la importancia potencial de las políticas del mercado laboral,

planeamos comenzar mirando, más modestamente, las áreas que se consideran más

ampliamente relacionadas con el bienestar social.

En un enfoque comparativo la ventaja que encontramos es que usan datos agregados

existentes y disponibles internacionalmente (como el de las naciones unidas y la

organización para las Cooperación Económica y el Desarrollo) lo que nos posibilitan

identificar tendencias generales lo cual nos lleva a delinear conclusiones también

generales. Pero la limitación que produce es que siguen dejándonos una brecha muy

grande en las mismas.

La dificultad puede surgir por los problemas que resultan de los datos a comparar. No

siempre resulta claro si los datos son estrictamente comparables, ya que distintos

países pueden usar definiciones levemente distintas, lo que nos puede complicar en la

evaluación de la comparación. Este tipo de problema podría encararse a través de un

análisis cuidadoso de los datos fácilmente disponibles. Más importante aún, sin

embargo, como admite Castles, los datos sólo cubren ciertas áreas, y no todas

aquellas que interesan para la comparación de los Estados de bienestar. Castles lo

explica así:

El impulso inicial del análisis comparativo de políticas tuvo una fuerte tendencia a

ocuparse de temas para los cuales había una amplia disponibilidad de datos

comparativos y cuantitativos, en particular el gasto público y los resultados

macroeconómicos. Se ocupó mucho menos de asuntos cualitativos o de introducirse

en áreas en las cuales los gobiernos no parecían ser capaces de proveer datos

estandarizados. En otras palabras, el dominio apropiado del análisis comparativo se

contextualizó en términos de las funciones del Estado moderno definidas oficialmente,

no tanto por el valor que los científicos sociales le atribuyeran a dicho análisis, sino

más bien porque los gobiernos mismos se encontraban profundamente implicados en

aquellos aspectos de la política económica interna y consideraban útil reunir

información sobre dichos temas. Hasta tiempos bastante recientes, resulta justo decir

que el análisis comparativo de políticas siguió el camino cómodo de hacer lo que

resultaba más sencillo en función de la información recolectada por otros. (Castles,

1989)

Pese a estos inconvenientes, el método a resultado muy productivo, y posibilitó el

desarrollo de útiles tipologías como marco para explorar casos particulares. Esping-

Andersen (1990) utiliza el método comparativo para identificar lo que el denomina 3

tipos de regímenes de capitalismo de bienestar: CONSERVADOR- LIBERAL Y

SOCIALDEMÓCRATA

Los regímenes de bienestar conservadores enfatizan los modos en que el Estado de

bienestar es usado para mantener (e incluso fortalecer) las ya existentes diferencias

de clase y estatus, fomentando así la estabilidad social y política y la fidelidad al

Estado. Estos regímenes de bienestar suelen dominar en aquellos países con partidos

católicos fuertes, partidos de izquierda débiles, y donde ha habido una historia de

absolutismo y autoritarismo. Tienden a ser muy influidos por la Iglesia, también suelen

inclinarse por mantener las formas de la familia tradicional, y el Estado sólo interviene

cuando parece que la familia no puede resolver los problemas de sus miembros.

Esping- Andersen sugiere que Austria, Francia, Alemania e Italia pueden verse como

regímenes de este tipo.

Los regímenes de bienestar liberales se caracterizan principalmente por un énfasis en

el seguro social basado en el mercado y el uso de la “comprobación de medios” en la

distribución de beneficios. Los beneficios se limitan y estigmatizan, porque el modelo

asume que niveles de beneficio más altos reducirán el incentivo a trabajar. Se

fomentan esquemas privados para quienes desean superar el mínimo, y en algunos

casos pueden ser subsidiados activamente. Dichos regímenes son, por tanto,

altamente diferenciados y estratificados, con “una mezcla de una relativa igualdad de

pobreza entre los receptores del bienestar que brinda el Estado, un bienestar

diferenciado por el mercado entre la mayoría, y un dualismo político entre ambos”

(Esping- Andersen, 1990). Se consideran ejemplos de este modelo los Estados

Unidos, Canadá y Australia.

El régimen socialdemócrata se caracteriza por principios de universalidad e igualdad.

Tiende a fomentar la igualdad entre las clases, basada en altos estándares, más que

los mínimos que se respaldan en otros lugares. Para alcanzar esto, los servicios y

beneficios deben proveerse a un nivel que resulte aceptable (y atractivo) para la clase

media, y los miembros de la clase obrera deben tener acceso a los mismos derechos.

Según Esping- Andersen, “Este modelo desplaza al mercado y, consecuentemente,

construye una solidaridad esencialmente universal a favor del Estado benefactor.

Todos reciben beneficios; todos son dependientes; y presumiblemente todos se

sentirán obligados a pagar” (1990). El pleno empleo es un elemento central en este

régimen, porque proporciona ingresos y además porque posibilita pagar los costos del

bienestar. Los países escandinavos constituyen el mejor ejemplo de este tipo de

régimen.

Esping- Andersen aclara que ninguno de los regímenes que identifica puede hallarse

en estado puro. En cambio, cada Estado de bienestar tendrá elementos de los tres, y

algunos Estados pueden mostrar características distintas que no están contempladas

en los tipos que el identificó. El Reino Unido proporciona un buen ejemplo de sistema

que no podría encajar, aunque no perfectamente, en cualquiera de los tres tipos de

régimen, aunque Esping- Andersen (1990) sugiere que se encuentra más cerca del

modelo liberal.

3333---- Incluir a los excluidosIncluir a los excluidosIncluir a los excluidosIncluir a los excluidos

Las principales áreas de política que Esping- Andersen explora son los gastos en

seguridad social y pensión, y las políticas de mercado de trabajo. Y son también las

áreas para las que es más probable encontrar disponibles datos internacionalmente

comparativos en un formato razonablemente estandarizado.

Las ausencias más llamativas de estos enfoques estadísticos – y, verdaderamente

(salvo en digresiones) de los regímenes de Esping- Andersen – son relativas al

género. Y, sin embargo, resulta claro que los planes de bienestar en diferentes países

están basados en suposiciones clave sobre la distinta posición de hombres y mujeres

en el mercado laboral. Uno de los problemas del enfoque de Esping- Andersen es que

tiende a subestimar esto. Pese a que, tal como dijimos anteriormente, hace notar

varias diferencias importantes entre los modos en que los regímenes tratan a las

familias, y las mujeres dentro de ellas, no profundiza estos temas en su análisis más

detallado de las estadísticas. Con mayor frecuencia, la discusión gira entorno a

categorías que aparentemente carecen de género, y se focalizan en el grado en que

los diferentes regímenes permiten una mayor o menor “desmercantilización” del

trabajo, es decir, “el grado en que los individuos, o las familias, pueden sostener un

estándar de vida socialmente aceptable independiente de la intervención del mercado”

(i.e. sin trabajo remunerado) (Esping – Andersen. 1990). Por supuesto, esto no toma

en cuenta el grado en que las mujeres ya operan en una esfera doméstica

“desmercantilizada” y el grado en que su participación en esa esfera constituye una

base necesaria para la “mercantilización” del trabajo.

Al igual que el género, la “raza” es otro de los factores ausentes de gran parte de los

trabajos comparativos, sin embargo, un elemento crucial en la mayoría de los Estados

de bienestar es que se desarrollan en gran medida en respuesta a las cambiantes

comprensiones e interpretaciones de “raza”, y que a su vez ayudaron a modelar y

remodelar el modo en que se entienden las divisiones raciales en las sociedades de

las que forman parte. Los Estados de bienestar de Europa Occidental se crearon en

parte como un medio de definir el estatus de sus residentes y de sus ciudadanos, en

agudo contraste con los extraños a los cuales se les limitaría el acceso. La ciudadanía

de bienestar fue un modo de incluir a algunas personas, al tiempo que se excluía a

otras. Como en el caso del género, la división racial del trabajo dentro del sistema de

bienestar también sirvió para reforzar y reproducir divisiones fundamentales. Como

una proporción elevada de los trabajos de apoyo y servicio dentro de los Estados de

bienestar de Europa Occidental es ocupada por negros, y se trata generalmente de

trabajos de baja remuneración, se profundiza su posición en el nivel más bajo del

sistema social, en lo que Fiona Williams denominó “un capitalismo racial y

patriarcalmente estructurado” (1990).

4444----Modelos y estructuraModelos y estructuraModelos y estructuraModelos y estructura

El trabajo comparativo basado en estadísticas agregadas es un útil punto de partida,

tanto por las cuestiones que plantea como por las condiciones que ofrece. Pero las

brechas (lo que no se explica) son tan importantes como lo que sí se explica. Para

continuar, se hace necesario volver a estudios más detallados de países individuales o

grupos de países, con dos propósitos: ir a mayor profundidad que las estadísticas

oficiales y explorar el contenido de las políticas de bienestar,; y completar algunos de

los vacios, para comprender por qué algunos Estados de bienestar en particular no

encajan en alguno de los tres tipos. Si partimos de creer que hay diferencias

sustanciales entre dos países y las estadísticas disponibles sugieren que los

resultados de sus sistemas de bienestar son similares en algunos aspectos

particulares, entonces podría resultar provechoso buscar el porqué. Y viceversa,

cuando se esperan similitudes y aparecen diferencias, puede que se requiera hacer

algunas preguntas.

En orden a enfatizar la importancia de lo antedicho, comenzamos con una extensa

investigación del desarrollo del Estado de bienestar británico desde 1945.

Manifestamos usar al caso británico como caso de estudio de un Estado de bienestar

para que nos ayude a entender sus características distintivas y las que comparte con

otros Estados de bienestar. Buscamos explorar e identificar lo que fue históricamente

específico de Gran Bretaña dentro de un conjunto más amplio de regulaciones

internacionales ( de construcción y reestructuración del Estado de bienestar). Nuestro

punto de partida es el estado de situación internacional al que se arribó tras la

Segunda Guerra Mundial. Sus bases, por supuesto, se hallan en períodos anteriores,

pero 1945 sentó efectivamente las reglas básicas para las siguientes tres décadas,

confirmando tendencias que ya eran evidentes. Debería quedar claro que los Estados

de bienestar europeos se desarrollaron en el contexto de la dominancia económica y

política de los Estados Unidos y la amenaza percibida de conflicto con la Unión

Soviética.

Con respecto a la experiencia británica, como sostiene Esping –Andersen es una

mezcla bastante incomoda de universalismo y mercado, aunque la evaluación de

dicho autor parece subestimar sustancialmente la importancia del universalismo en el

caso británico.

5555---- ¿Convergencia o diferencia?¿Convergencia o diferencia?¿Convergencia o diferencia?¿Convergencia o diferencia?

Un tema que subyace a muchos estudios comparativos es el grado en que las políticas

de bienestar se están volviendo más o menos similares. Un argumento sostenido con

firmeza es que el modelo liberal influido por los Estados Unidos se está volviendo

dominante en los Estados de Bienestar. Para nosotros, todavía parece existir un alto

grado de confusión y falta de certeza en el campo del bienestar y se hace difícil

identificar soluciones o direcciones futuras claras.

Sin embargo, tal vez resulte posible sacar conclusiones algo más definitivas acerca de

otras características permanentes de los Estados de Bienestar que son más

ampliamente compartidas. En sus diversas versiones, todos ellos tienen supuestos

acerca de los roles a desempeñar por la mujer y los cuidadores informales (que con

frecuencia son también mujeres). También se hace más evidente que el bienestar sólo

está disponible para quienes son reconocidos como ciudadanos. Grupos diferentes

poseen derechos diferentes y diferente acceso a los mismos. De manera paradójica,

con frecuencia son aquellos ocupados en los niveles más bajos del sistema de

bienestar quienes resultan más explícitamente excluidos de sus beneficios.

Es posible vislumbrar una versión residual de todos los regímenes de bienestar,

incluso si no siempre más adecuado reconocer que la complejidad de la combinación

entre tipos de régimen tiene posibilidad de incrementarse.