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Estudio Preliminar sobre Causas
Directas y Subyacentes
de la Deforestación en Panamá
Informe Final de Consultoría
Programa REDD-CCAD-PN 2211.4001.00
Diciembre 2010, Panamá
Estudio Preparado por
Merilio G. Morell
Strategy & Policy Consult S.A.
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Contenido
CAPITULO 1. .................................................................................................................................. 3
INTRODUCCION ............................................................................................................................. 3
CAPITULO 2. .................................................................................................................................. 5
ANALISIS DE LA LITERATURA ......................................................................................................... 5
Metodología y propósitos del análisis preliminar de la literatura ............................................ 5
Estado del conocimiento sobre las causas de la deforestación ................................................ 6
Enfoques Metodológico y validez de la relación de causalidad. ............................................... 6
Conclusiones de la revisión de la literatura. ............................................................................ 8
CAPTITULO 3................................................................................................................................ 15
MECANISMOS DE LAS CAUSAS DE LA DEFORESTACIÓN EN PANAMÁ ....................................... 15
Narrativa de la Explicación Causal Deducida Del Análisis De Gráficos Línea de Tiempo ....... 23
Posibles relaciones de Causa-Efecto de la Deforestación en Panamá implicaciones para REDD
y para Políticas Nacionales de Reducción de la Deforestación ............................................... 25
Prueba preliminar de Causalidad ............................................................................................ 27
Conclusiones sobre la Relación de Causalidad ........................................................................ 28
CAPITULO 4 ................................................................................................................................. 29
PROPUESTA DE DISEÑO INVESTIGACION PROFUNDA ................................................................ 29
Antecedentes .......................................................................................................................... 29
Impacto de los estudios de las Causas Directas e indirectas de la deforestación. ................. 30
Planteamiento del Problema .................................................................................................. 31
Objetivo ................................................................................................................................... 32
Hipótesis Preliminares de la Investigación .............................................................................. 32
Metodología de la Investigación ............................................................................................ 34
Etapas de la Investigación Profunda (Análisis Prospectivo) .................................................... 36
Primera Etapa: ..................................................................................................................... 36
Descripción y determinación del sistema e identificación de las variables claves ............. 36
Segunda Etapa .................................................................................................................... 36
Determinación de Actores principales ................................................................................ 36
Cuarta Etapa ........................................................................................................................ 37
Análisis Prospectivo ............................................................................................................. 37
Resultados, Plan de trabajo, Recursos y tiempo necesario .................................................... 37
ANEXO 1: Estimaciones de la Cubierta Forestal en Panamá 1947-2000 .................................... 38
ANEXO 2. ..................................................................................................................................... 39
TERMINOS DE REFERENCIA: Análisis preliminar de las causas directas y subyacentes de la
deforestación Análisis preliminar de las causas directas y subyacentes de la deforestación .... 39
BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................. 43
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CAPITULO 1.
INTRODUCCION
La deforestación global, se reconoce como uno de los principales agentes del cambio climático,
su aporte de carbono a la atmosfera es la segunda en importancia, contribuyendo con cerca
de un 20% de las emisiones anuales. Una adecuada comprensión de las factores que se
encuentran al origen de sus causas, del “porqué” y el “cómo” actúan, es un punto de partida
indispensable para poner en práctica medidas destinadas a disminuir y o detener este
fenómeno.
Los Gobiernos de Panamá, a lo largo de los últimos años, han apoyado el concepto de REDD y
el enfoque de compensaciones económicas a los países que contribuyan a disminuir la
emisión de CO2 mediante la disminución de la Deforestación y la Degradación de los Bosques.
Panamá También es uno de los países seleccionados como pilotos y que reciben apoyo para el
desarrollo de capacidades (preparación) para el diseño y eventual puesta en ejecución de una
Estrategia Nacional REDD.
En este contexto, el Gobierno de Panamá ha establecido sus metas de “Reducir la
deforestación en cerca de 30,000 has año en el periodo 2005-2010” y tener Deforestación
“Cero” entre el 2015 y el 2018, documento “Estrategia REDD 2008-2014”.
Para alcanzar el propósito del gobierno y los objetivos de REDD es necesario el fortalecimiento
del proceso de toma de decisiones a través del diseño y adopción de políticas y programas que
identifiquen los recursos, equipos, personal, marcos normativos y medios de verificación y
reporte. El conocimiento y documentación de las Causas Directas y Subyacentes de la
Deforestación en Panamá constituye entonces una base de conocimiento necesaria para
orientar adecuadamente dicho fortalecimiento.
Aunque existe un considerable número de estudios globales y nacionales sobre las causas de
la Deforestación y Degradación de los bosques, una revisión y actualización del tema es
necesaria por varias razones. Primero la mayoría de los estudios fueron preparados antes del
establecimiento del Proceso REDD. Segundo ellos responden a múltiples formatos y
definiciones que hacen difícil su uso inmediato en la preparación de políticas y programas.
Tercero, la urgencia del desafío del Cambio Climático obliga a asegurar la efectividad de los
mecanismos que se diseñarán bajo el enfoque REDD. Por último los compromisos asumidos en
el marco de REDD con implicaciones sobre posibles pagos requieren una mayor rigurosidad en
las hipótesis y conclusiones sobre las que se justificaran las medidas y acciones que permitirán
alcanzar las metas de una Estrategia REDD-Panamá.
Para cumplir con estos prerrequisitos el “ UN REDD-Panamá” conjuntamente con “ El “Programa REDD-CCAD-GTZ-PN 2211.4001.00” contrató a “Policy and Strategy Consult S.A.
para realizar, entre el 26 de noviembre y el 6 de Diciembre, la consultoría sobre: “Análisis
preliminar de las causas directas y subyacentes de la deforestación”. El objetivo principal de la
consultoría fue:
“Realizar un análisis preliminar con base en información secundaria sobre las causas directas y
subyacentes de la deforestación y la degradación de los bosques, que permita generar los
conocimientos básicos y los insumos necesarios para adelantar un análisis más profundo en el
futuro.”
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Este informe presenta el resultado de la consultoría organizado en tres secciones. La primera
sección presenta una revisión de la literatura (en un número limitado de estudios) con miras a
identificar el estatus de conocimiento y paradigmas a nivel global y nacional y derivar hipótesis
de trabajo para en una segunda fase realizar una “investigación Profunda” de este tema.
La segunda sección aplica la revisión de la literatura a Panamá y pone en evidencia la sucesión
de “hechos”, Eventos, Procesos, Políticas, ordenados en el tiempo, que ocurrieron en un
periodo en que la cubierta forestal disminuyo de más del 70% a cerca de un 45% del territorio
nacional.
En la tercera sección, la información de las secciones precedentes se utiliza para la preparación
de una propuesta de “Investigación Profunda sobre las causas de la Deforestación en Panamá”
con especifico propósito de proveer sólidas recomendaciones a los tomadores de decisiones
sobre medidas que puedan de manera efectiva contribuir a alcanzar las metas establecidas
por el Gobierno de Panamá.
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CAPITULO 2.
ANALISIS DE LA LITERATURA
Metodología y propósitos del análisis preliminar de la literatura
El procedimiento de selección de la literatura a consistió en tres fases. Primero una
identificación minuciosa de la documentación sobre las causas directas subyacentes de la
deforestación. Segundo una inspección rápida y clasificación de los documentos en categorías
de acuerdo a las metodologías de análisis y alcance de los estudios. Tercero, selección, para
análisis detallado, de un número reducido de documentos representativos de las categorías
encontradas en la fase segunda. Los estudios que componen la muestra se seleccionaron en
consideración al ámbito de los estudios, numero de fuentes secundarias utilizadas, renombre
de los autores, metodología de análisis. La muestra incluyo también los estudios de caso e
información más reciente sobre cubierta forestal y las causas de la deforestación en Panamá.
La muestra así seleccionada representa más de 350 investigaciones y reportes sobre las causas
de la deforestación con alcance global y multinacional y estudio de caso de países
individuales.
Entre los principales documentos analizados en profundidad se incluyeron:
Contreras Hermosilla A. 2000, The Underliying Causes of Forest Decline Contreras Hermosilla.
Kaimowitz D. y Angelsen A., 1998, Economic Models of Tropical Deforestation, una revisión de
150 modelos económicos.
Geist and Lambin, 2002, Proximate causes and underlying driving forces of tropical
deforestation, análisis de 150 estudios sobre causa efecto de la deforestación.
Biodiversity Action Network, T. T. C. 1999, Addressing the Underlying Causes of Deforestation
and Forest Degradation: Case Studies Analysis and Policy Recommendations, 40 estudios de
caso de diferentes países.
García Aguilar, 2000 “El Modelo de la Ganadería Extensiva y l Destrucción de los Bosques en la
República de Panamá: 1950-2000;
Elaine Hopper, Barriers to forest regeneration of deforested and abandoned land in Panama;
2005;
Nelson et al, 2004; Deforestation, Land Use, and Property Rights: Empirical Evidence form
Darien Panama.
Heckadon, 2009, De Selvas a Potreros; y, Heckadon 1982, Colonización y Destrucción de los
Bosques en Panamá;
Ricardo Arias, 1945, Historia de la Ganadería Vacuna en Panamá:);
ANAM, 2003, Informe Final de Resultados de la Cobertura Boscosa y Uso del Suelo de la
República de Panamá.
6
Estado del conocimiento sobre las causas de la deforestación
La literatura revisada ilustra el estado de conocimiento y los consensos generales existente
sobre los determinantes de la deforestación especialmente en los trópicos, y las grandes líneas
de investigación a través de las cuales se han obtenido dichas conclusiones. Las tesis de los
estudios de las causas de la Deforestación es que el conocimiento de los mecanismos de
causalidad (el por qué y cómo?) de los procesos de este fenómeno permiten diseñar y realizar
intervenciones de políticas y programas que lo desaceleren y/o lleven a cero la tasa de
deforestación.
Enfoques Metodológico y validez de la relación de causalidad.
De los estudios analizados emergen dos metodologías principales de investigación, ambas
tratan las causas directas y subyacentes. Los estudios descriptivos basados casi todos en
enfoque cualitativo que presentan de forma narrativa y mediante diagramas lo que se
consideran causas directas y subyacentes. La segunda metodología corresponde a estudios
predictivos, que utilizan mas métodos cuantitativos como el análisis estadístico y modelos
econométricos. Estos últimos presentan funciones de regresión y modelos econométricos que
intentan explicar las correlaciones de series estadísticas y proyectar eventos futuros de
acuerdo a supuestos de cambios en variables independientes.
Los estudios descriptivos son los que más se han utilizado en el ámbito nacional. Sus
conclusiones se basan en gran medida en la asociación espacial y secuencia temporal existente
entre el cambio del uso del suelo y las actividades que se han identificado como las "causas"
de la deforestación.
Los modelos estadísticos, matemáticos y econométricos tratan de explicar la relación
funcional y estimar los parámetros de las variables consideradas como causales de
deforestación. Una gran proporción de los estudios basa sus conclusiones en el análisis de
regresión. En otros casos se ha tratado de dar una interpretación cuantitativa a estudios
descriptivo a través del análisis de la frecuencia de temas tratados en estudios descriptivos. Tal
es el caso del estudio de Geist y Lambin (2002). Estos modelos incluyen también supuestos
sociales y de la estructura de la economía. Kimowitz (1998) ha clasificado los modelos
económicos en función de la cobertura territorial, de los agentes económicos y de las
herramientas matemáticas y estadísticas utilizadas en su diseño.
La validez de la relación de causalidad (establecimiento de una serie de criterios para
comprobar la relación causa-efecto y su aplicación a los estudios) es un aspecto tratado con
notable menos detalle y menos explícitamente en ambas categorías de estudios. Pocos
establecen formalmente el marco de criterios utilizados para probar la validez de una relación
causal. Se puede sin embargo inferir algunos de los criterios y supuestos de validez en que
ellos se basan. Los dos criterios utilizados de manera más evidentes son la "asociación espacial
temporal" entre los factores causa (o procesos) y los efectos, y la existencia de correlación (o
equilibrio funcional) también entre los factores causa y los efectos. Aguilar 2000, bajo el
primer enfoque propone la asociación con procesos sociales y analiza someramente algunas
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relaciones de equidad del ingreso, la pobreza, la estructura de propiedad de la tierra, empleos
y salarios.
Los estudios de frecuencia, por su parte, parecen adoptar como criterio de validez la
frecuencia (peso o consenso) con que los actores y analistas citan causas y factores. La
correlación entre la deforestación y variables y factores, cuyos parámetros se determinan a
través de análisis de regresión también se presenta como evidencia de validez de las hipótesis
de los estudios. Otro aspecto tratado con un menor énfasis ha sido la "operacionalización" de
las variables y factores utilizados en estos análisis, y la descripción de los antecedentes
empíricos de los cuales derivan sus conclusiones.
Causas de la Deforestación. La pregunta para la cual los tomadores de decisión y las
organizaciones interesadas en disminuir la deforestación desean escuchar una respuesta es:
¿Cuales son las causas o "Determinantes" de la Deforestación? Se presenta a continuación de
manera agregada lo que han encontrado los estudios como causas directas y subyacentes de la
deforestación y constituye el estado de conocimiento aceptado. Para dar mayor claridad en lo
adelante las "causas directas" se igualan al "¿Cómo ocurre la deforestación?" Y las causas
subyacentes al ¿Porqué de la Deforestación?"
Causas Directas. La literatura descriptiva casi en su totalidad trata de las causas directas y
subyacentes. La muestra revisada presenta un alto grado de consistencia en la identificación
de de los eventos y procesos que se consideran causas directas (primarias) y subyacentes de la
deforestación (ver tabla 1). Las causas Directas son atribuidas a Agentes (individuos tales
como Agricultores, madereros y minero) a grupos de individuos, a empresas nacionales e
internacionales, instituciones gubernamentales. Todos considerados responsables inmediatos
de la remoción física de los árboles y la cubierta vegetal. La literatura también identifica
“actividades y eventos” como causas directas principalmente la agricultura, el avance de la
frontera agrícola (reportada en 96% de 150 estudios sobre el tema Geist y Lambin 2002); la
Ganadería, la Construcción de caminos; y, la corta de árboles para producción de madera
comercial (madereo o aprovechamiento forestal).
La causa subyacente (el porqué?) que más frecuentemente los estudios descriptivos atribuyen
a las causas directas señaladas en el párrafo anterior (explicación de causalidad) es la “
búsqueda de beneficios financieros, la apropiación de la renta financiera de los bosques y la
tierra. La segunda explicación importante que presentan es la necesidad de un sector
poblacional para satisfacer necesidades básicas de supervivencia (alimento, energía).
Causas Subyacentes. La literatura concuerda en que no existen factores únicos determinantes
de la deforestación. El conjunto de estudios concuerda en que la deforestación es
consecuencia de una cadena de eventos y de fuerzas que actúan tanto en cadena como
paralelamente en diversos arreglos jerárquicos, la mayoría de las veces reforzando su impacto
en la deforestación. Entre las causas subyacentes más frecuentes y justificadas con mayor
énfasis se encuentran la pobreza, las políticas públicas mal diseñadas (del sector forestal y de
otros sectores), la inequidad social, debilidad institucional, subsidios. El grafico No 1, derivado
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del estudio de Lambin y Geist (2002), presenta valores indicativos para la frecuencia con que
son citados los factores causales de deforestación.
Los estudios también documentan el largo plazo en que operan los factores de la
deforestación abarcando periodos de tiempo en ocasiones de más de 50 años. Durante esta
investigación se hicieron visitas a la provincia de Coclé y Chiriquí. En el área de Coclesito una
de las primeras intervenciones estatales se hizo en el 1972 a raíz de inundaciones inusuales del
río Coclé del Norte y los consecuentes perjuicios a la población. Como reacción a ese evento
el gobierno diseñó un programa de desarrollo rural y el trazado de una carretera de acceso
que dio inicio a un proceso de cambio de uso de la tierra que continúa aun en el 2010. En la
comunidad del Común, Distrito de Tolé, Provincia Chiriquí, las áreas de colinas (400 msnm) ya
habían sido convertidas a “rastrojos” en 1945 y utilizadas para ganadería. El proceso de
potrerización y eliminación total de los árboles continúa aun, en el Común, con la introducción
por primera vez en algunas áreas de pasto mejorado entre 2000 y 2010.
Una de las principales explicaciones de causalidad inferida de los modelos estadísticos y
econométricos es el hecho que los costos de las externalidades negativas (costos sociales y
ambientales) causados por la deforestación no son incluidos en las actividades que cambian el
uso de la tierra. La existencia de “demanda y mercado” de productos agropecuarios y madera,
accesibilidad (bajo costos de transporte), bajos salarios, tamaño de la población y las
migraciones son explicaciones adicionales de causalidad que se derivan de los modelos de
deforestación. Otras las variables independientes o causales de la deforestación identificadas
en la literatura son precios de productos agropecuarios, población, empleo, transporte,
derechos de propiedad, crédito, productividad. Estas explicaciones aunque con variantes
coinciden y refuerzan las tesis sustentadas por los estudios descriptivos.
Conclusiones de la revisión de la literatura.
La literatura refleja un fuerte consenso de los especialistas sobre los que se consideran son los
factores causales de la reforestación. Se acepta de manera generalizada que no existen
factores únicos de deforestación y que el fenómeno es causado por un conjunto de factores y
variables intervinientes cuya acción ocurre en cadena y con interacciones que refuerzan o
disminuyen el efecto en la deforestación.
Los procesos de deforestación actúan sobre periodos largos de tiempo, por lo cual factores con
baja capacidad de impacto resultan en periodos de varias décadas en la deforestación y
degradación de superficies importante.
Las explicaciones, particularmente en forma cuantitativa, sobre cómo actúan los factores de
deforestación, su importancia relativa, como se relacionan entre si, y su capacidad de impacto
esta menos documentada.
También está menos documentada la operacionalización de los factores de deforestación, es
decir la los indicadores mediante los cuales se miden dichos factores y los datos empíricos
utilizados en los análisis.
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Pocos estudios presentan de manera formal los métodos de validación de las relaciones de
causalidad propuestas que fueron utilizados.
La presentación de las conclusiones de los estudios en la mayoría de los casos es puramente
cualitativa y La mayoría de los estudios se limitan a presentar una lista y o diagrama de los
factores. Los estudios identifican factores y señalan cuales favorecen y cuales retardan la
deforestación. El grafico No. 2ª, tomados de Contreras (2000) y el grafico No. 3 tomado de
Menaka Panta (2009), son ejemplos de la forma en que se presentan las conclusiones de causa
–efecto en muchos de los estudios sobre el tema. En el grafico No. 2, las causas identificadas
por Contreras son representadas en un diagrama de Causa- Efecto. Esta representación
enriquece la interpretación de las posibles relaciones y orden en que se articulan los factores
causales identificadas por el Autor, y es un ejemplo de cómo es posible mejorar la
interpretación de los datos con un mayor uso formal de las herramientas de análisis de
causalidad.
Pocos estudios presentan sugerencias sobre cómo utilizar en el “mundo real” los resultados
para disminuir las tasas de deforestación. Esto podría explicar la falta de acción de los
tomadores de decisiones a pesar del alto número de análisis realizado desde la década de los
90 a la fecha.
De la información y datos comienzan a emerger varias tesis de trabajo para investigaciones
futuras. Parecería que las tierras forestales han sido utilizadas como válvulas de liberación
tensión social permitiendo el acceso libre durante ciertos periodos a sectores poblacionales
sin medios de vida para satisfacer su seguridad alimentaria. La demanda, la existencia de
mercado para productos que pueden producirse en las tierras forestales y la tecnología
disponible serian factores con mayor potencial para ser utilizado en el diseño de políticas y
programas destinados a disminuir la deforestación.
Una concentración de los análisis futuros en la interacción de las variables “agentes” y relación
espacio temporal puede rendir resultados más directamente aplicable al diseño de políticas y
programas.
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Tabla 1.
SUPUESTOS COMUNMENTE ACEPTADOS EN ESTUDIOS SOBRE LAS CAUSAS DEFORESTACION DE AMBITO GLOBAL Y NACIONAL
DIRECTAS
SUBYACENTES
Agentes/actores Actividades y
Procesos
Gobernanza, Políticas mal
formuladas y efectos colaterales
Capacidad
tecnológica Estructura de la Economía- Estrategia Desarrollo
los campesinos que
practican la
agricultura itinerante;
Agricultura y la
ganadería
Políticas de colonización de
regiones cubiertas de bosque e
incentivos desarrollo actividades
agropecuarias
Tumba y
quema Desigualdad tenencia de la tierra
las personas o
empresarios que se
dedican sobre todo a
la ganadería de
pastoreo;
Polarización de la
tenencia de la tierra
Falta de un ordenamiento
territorial
la cultura del
potrero y la
falta de acceso al financiamiento en condiciones
subsidiadas
los madereros, que
practican una
extracción
desordenada y sin
manejo
Agricultura y la
ganadería
Sub-valoración de los bienes y
servicios que ofrecen los bosques
Desigual beneficio de leyes e incentivos sobre
tenencia de la tierra
Invasión agentes
externos
Ganadería extensiva
No reconocimiento derechos de
propiedad Indígenas y
ocupaciones tradicionales
Fallas del mercado
Concesiones mineras
y Forestales
Las quemas
Falta de manejo sostenido de los
bosques naturales de producción Causas Macro socioeconómicas
Desarrollo urbano Pobreza en el área rural Dominio de interés en industria
Desarrollo industrial
Falta de concientización y de
capacitación a los campesinos
baja capacidad competitiva del Panamá en el
mercado internacional
El urbanismo, que
incide en la
superficie
deforestada.
Desarrollo turístico
Falta de incorporación de las
cuentas ambientales al Sistema de
Cuentas Nacionales
falta de acceso al financiamiento en condiciones
concesionales y
Explotaciones
madereras
Falta de incentivos al manejo y
protección de bosques
Ausencia de un
manejo sostenible
Falta de incentivos a la
reforestación social
escaso o poco acceso a tecnologías que
contribuyan al desarrollo
Caminos forestales
Colonización desordenada, que se
aprovecha de la apertura de
nuevas vías de comunicación
incorrecta valoración de los recursos naturales en
el sistema de cuentas nacionales
falta de
participación de las
comunidades
indígenas y locales
en las decisiones
sobre la gestión de
los bosques
Código Agrario estimula la
deforestación
Falta de un ordenamiento territorial
11
Tabla 1. Cont.
SUPUESTOS COMUNMENTE ACEPTADOS EN ESTUDIOS SOBRE LAS CAUSAS DEFORESTACION DE AMBITO GLOBAL Y NACIONAL
DIRECTAS
SUBYACENTES
Agentes/actores Actividades y
Procesos
Gobernanza, Políticas mal
formuladas y efectos colaterales
Capacidad
tecnológica Estructura de la Economía- Estrategia Desarrollo
Factores Institucionales pautas insostenibles de
consumo
acuerdos comerciales
falta de reconocimiento de los valores
no económicos de los bosques
falta de participación de los pueblos
indígenas y de las comunidades locales en las
políticas e instituciones
relacionadas con los bosques
Crecimiento
poblacional
Corrupción El estilo de desarrollo;
Falta cumplimiento leyes La pobreza;
12
Gráfico 1: Causas Deforestación (Lambin y Geist 2002)
13
Gráfico 2a: Modelo relación causal tomado de Contreras (2002)
Gráfico 2: Diagrama Causa Efecto (aplicado a datos Contreras 2002)
14
Gráfico 3: Explicación gráfica de Causa-Efecto Deforestación(Menaka Panta 2009)
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CAPTITULO 3.
MECANISMOS DE LAS CAUSAS DE LA DEFORESTACIÓN EN
PANAMÁ Este capítulo analiza con ayuda de gráficos de línea de tiempo los eventos ocurridos durante
un periodo anterior y posterior al reportado en la tabla 2. Eventos que hicieron crecer la
Demanda y permitieron la creación de un Mercado para Productos agrícolas y Ganadería
(1900-1980). Con ello se trata de establecer de manera formal y objetiva las características de
las posibles relaciones causales entre dichos eventos y la deforestación ocurrida en Panamá.
Finalmente las explicaciones que emergen se comparan con las conclusiones de los estudios de
la revisión de la literaria (el capítulo 2).
La tabla 2, muestra las estadísticas reportadas para la cubierta de bosques en Panamá. De las
fuentes disponibles (la lista completa de fuentes y estimaciones se incluye en el anexo 1) se ha
tomado las cifras más altas de superficie de bosques a fin de estimar la perdida mínima
posible, los cálculos del porcentaje (señalados con **) se han hecho con el dato de una
superficie del territorio nacional de 7,551,700 Has. Según estos datos al menos unos 2
millones de hectáreas de bosques han sido deforestadas en un periodo de 60 años. La tasa
promedio anual de pérdida de bosques y las estimaciones de cubierta total de bosques
revelan algunas faltas de consistencia entre las estimaciones, pero los datos sirven para ilustrar
el orden de magnitud de la deforestación en Panamá. Llama la atención la tasa anual de
deforestación de más de medio millón de hectáreas para los periodos 1986-87 y 1994-1995.
Tabla No. 2
Serie Histórica Superficie Forestal
Año
Superficie
Hectáreas
% Territorio
Nacional Fuente
Tasa promedio
deforestación anual
1947 5,286,190 70.00% Gutiérrez 1992
1970 4,344,960 58.00%** IRENARE 1993 -40,923
1974 3,900,000 50.00% Gutiérrez/Falla 1993/1978* -111,240
1980 3,749,100 50.00%** Arcía 1990 -25,150
1986 3,664,761 48.50% Gutiérrez 1993/SIG-ANAM 1994 -14,057
1987 3,020,680 40.00% IRENARE 1993 -644,081
1990 3,300,000 44.00%** IRENARE 1990 93,107
1992 3,358,304 44.47% Gutiérrez 1999* 29,152
1994 3,484,790 46.00%** IRENARE 1998 63,243
1995 2,807,400 37.00%** Arcia 1990 -677,390
1998 3,052,304 40.40% Gutiérrez 1993/ENA 81,635
2000 3,364,591 44.91% ANAM/ITTO 2003 -156,143
Las figuras No. 3 a No. 8 siguientes, presentan el contexto y la secuencia temporal en que ha
ocurrido la desaparición de los bosques arriba indicada.
La figura No 3, muestra como los recursos de tierra utilizados para producción de alimentos y
ganadería fueron de propiedad comunitaria desde 1700 hasta 1904. Es decir durante toda la
época colonial y durante el periodo de 1821 al 1903, cuando el istmo estuvo anexado a
Colombia. En total un lapso de 203 años.
La figura No. 4, muestra la ocurrencia de los eventos exógenos, particularmente entre 1840 y
1940, que tuvieron influencia en el aumento de la demanda de productos del agro y el
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surgimiento de un mercado para ellos. Eventos originados lejos del interior de Panamá y de
sus selvas y en tiempos relativamente lejanos que antecedieron la Deforestación, tales como el
descubrimiento de Oro en California y la construcción del Ferrocarril Transistmico. Muestra
también el aumento de un 100% de la población entre 1840 0y 1880 y una primera migración
desde la región más densamente poblada en esa época, Azuero, hacia tierras baldías en el área
de Tonosí. Ese punto en el tiempo marca el inicio de uno de los primeros procesos de
migración- deforestación. La figura también destaca el proceso de privatización de la Tierra
Común (Nata, Villa de los Santos, Veraguas y de las tierras Baldías en todo el territorio
nacional, que se desarrolla entre 1904 y aproximadamente 1940. Un año después de la
independencia de Colombia y de la creación de la Republica de Panamá, se dio inicio, con la ley
No. 70 de 1904 (GO 00031), al proceso de adjudicación a privados de la Tierra Común o
indultadas. En 1907 mediante la ley 19 (GO 00457) de abrió el proceso de adjudicación de
tierras baldías. Las disposiciones de adjudicación de tierra se continuaron con la Ley 3 de 1909
(GO00743), Ley 12 de 1911, Ley 20 de 1913. Se destaca la actividad legislativa sobre el tema,
especialmente en una Republica recién creada) y la capacidad demostrada para hacer cumplir
las leyes de adjudicación en un contexto de comunicaciones y transporte difícil.
La figura 5, muestra particularmente para el periodo 1950 -1970 lo que parece ser una
reacción a la demanda y mercado que se gestaron entre 1850 y 1940. Se constata el desarrollo
de infraestructura de carreteas, telégrafos, construcción de puentes, establecimiento de
agroindustrias (agroindustrias que fue posible establecer debido a las leyes de adjudicación de
tierras). Se muestra el crecimiento de la población, que se multiplica por un factor de cuatro
entre 1911 y 1970 llegando 1 millón 428 mil habitantes. También muestra que la superficie
cubierta de bosque pasó de 70% en 1947 a un 53% en 1970. La figura No 6, es solo una
ampliación del 1900 al 1928 que destaca la intensidad de la actividad estatal en torno al tema
de propiedad de la tierra.
La figura No.8 destaca el fenómeno de las diferentes olas de migración que se inicia en la
década de los 50 principalmente desde Azuero hacia Coclé (1950), Cuenca del Canal (1950),
Costa Arriba de Colon (1971). También se destacan las políticas de Colonización y conquista
proceso que se completa hacia 1940.
La revisión (preliminar) de la literatura incluyendo la dimensión tiempo y dando mayor
atención a los “Agentes económicos” o actores en los procesos relacionados con la
deforestación y en la deforestación misma, revela primero la existencia de fenómenos de
larga duración. Segundo, que la desaparición de bosques en Panamá parece tener alguna
relación con eventos decisiones internas que ocurrieron a principios del siglo XX (la separación
de Colombia, el predominio de una ideología Liberal en el poder político, la ejecución
“efectiva” de políticas sobre tenencia de la tierra). Tercero que tuvieron también influencia
factores externos como señales del mercado internacional y de eventos originados fuera de la
frontera del país externos (la construcción del Canal, demanda y creación de mercados) que
hicieron crecer la demanda de servicios y productos de la agricultura.
Contrario a lo que se dice de los países en desarrollo sobre débil gobernananza y poca
continuidad de esfuerzo o ausencia de políticas de Estado, debido a los frecuentes cambios de
poder político; la documentación revisada parece indicar que en el periodo revisado hubo una
17
efectiva capacidad para poner en ejecución planes y agendas de largo plazo (caso de leyes de
Propiedad Territorial: Ley 19, 1907; ley 12, 1911; Ley 70,1904; Ley 20, 1913).
La información Convencional sobre la Deforestación en Panamá se analizó de manera
Fáctica, introduciendo la dimensión tiempo y representando los eventos y procesos mediante
diagramas de líneas de tiempo. Las secuencias de eventos documentada, se interpreta y
resume en una “narrativa de explicación causal” preliminar.
Esta narrativa tiene como único propósito servir de punto de partida para el establecimiento
de hipótesis y preguntas claves de una investigación profunda sobre este tema. Bajo ninguna
circunstancia, dado las limitaciones de este estudio, deben considerarse como conclusiones
sobre relaciones causa efecto de deforestación en Panamá.
La metodología ayudó a razonar sobre posibles “mecanismos” de las relaciones causales que
hasta ahora se han discutido poco en la literatura convencional. De este razonamiento
comienza a emerger una secuencia de eventos que podrían estar relacionados con la
Deforestación y que han actuando en un periodo de casi un siglo. Comienza a hacerse más
claro quiénes son los agentes de la deforestación y los factores que forzaron sus acciones. En
esta fase no hay pruebas conclusivas para establecer relaciones de causa efecto. Sin embargo
hay hechos y (que interactúan en tiempo y espacio ) que permiten establecer hipótesis de
posibles relaciones causales de manera más objetiva y además con contenido útil para la
formulación de programas y políticas que puedan tener más éxito que los alcanzados en el
pasado. Las hipótesis hasta aquí identificadas se proponen para análisis en la fase de Análisis
Profundo que debería seguir a esta consultoría.
Las implicaciones y significado de los gráficos de línea de tiempo se resumen en una
explicación causal presentada en forma de narrativa (página 26) y en un diagrama Causa-
Efecto (Figura No.9 , página 29)se presentan los factores que convencionalmente se aceptan
como causales de la deforestación en Panamá.
.
18
19
20
21
22
23
Narrativa de la Explicación Causal Deducida Del Análisis De Gráficos
Línea de Tiempo
La siguiente Narrativa describe de manera estrictamente fáctica los grandes eventos
económicos y sociales que ocurrieron en con anterioridad y al mismo tiempo que ocurrió el
proceso de deforestación de 2millones 200 mil hectáreas de bosques. Deforestación que
ocurrió entre el 1947 y 1974. Esta descripción trata de no incluir ningún juicio de valor o
consideraciones deducidas de los hechos.
Tenencia de la tierra, baja densidad poblacional y baja demanda de productos agropecuarios
De 1500 a 1800 Panamá constituía un territorio con vastos recursos naturales y bosques
suficientes para satisfacer las Demanda interna y externas de madera, productos de cultivos
agrícolas y ganado. Todas las tierras desde el 1500 hasta el 1700 no existió un mercado de
tierras, la Corona Española otorgaba concesiones de uso y títulos de propiedad.
Entre 1700 y 1710, los Municipios de Natá de los Caballeros, La Villa de los Santos y Santiago
de Veraguas compraron a la Corona de Española la propiedad de una parte de la tierra (la más
cercana a poblaciones y adecuadas para la agricultura y ganadería) superficies que se
denominaron Tierras Municipales o “tierras indultadas” y se utilizaron bajo régimen de
propiedad comunitaria o “Común”. La Corona de Española siguió controlando las llamadas
Tierras Baldías y las Selvas del Caribe y el Darién. La Corona Española conservo la propiedad de
todas las tierras por 200 años y la propiedad de las tierras Baldías y Selvas por 320 años.
24
En 1821 con la independencia de España y la Anexión de Panamá a Colombia, las tierras
Baldías y las selvas pasaron a ser propiedad del Gobierno de la Gran Colombia. Las tierras
municipales siguieron siendo propiedad de los municipios y utilizadas bajo las reglas de la
propiedad común. El gobierno de Colombia mantuvo la propiedad de las Tierras Baldías y las
selvas del Caribe y Darién por los 82 años que transcurren de 1821 hasta 1903, cuando
Panamá se independiza de Colombia.
Crecimiento de la Demanda de productos agropecuarios y creación de Mercados
En 1848 con el descubrimiento de oro en el Oeste de Estados Unidos comienza a crecer la
Demanda de productos Agropecuarios por parte de la población que cruzaba el istmo.
Tendencia esta que se continúa en 1855 con la apertura del ferrocarril. En 1896 se emite
desde el Gobierno Central una de las primeras regulaciones sobre el uso de las tierras
comunes: “Código de Policía, Ordenanza 87”. La razón por la cual se emitió el código fue la
necesidad de regular la apropiación(no acordes con las normas del común) de la tierra de
parte de algunos propietarios.
En 1880 se da inicio a la construcción del Canal Francés y se refuerza la Demanda iniciada con
la fiebre del oro y la construcción del ferrocarril.
De 1880-1886, se da inicio a una primera corriente migratoria de campesinos desde la
Península de Azuero hacia las tierras de Tonosí en busca de tierras para cultivos agrícolas.
En 1903 Panamá se independiza de Colombia.
En 1904 Estados Unidos compra los derechos de construcción del canal a La Compañía
Francesa y continúa con la construcción del canal de panamá. Con una inversión de 355
millones de dólares de esa época (equivalente a unos 4.7 mil millones de dólares del año
2000). Se fortaleció la demanda de productos agropecuarios lo cual creo oportunidades para
aumentar la producción.
Cambios en el marco legal de tenencia de la tierra y en la estructura de propiedad de la tierra
De 1904 a 1940, la necesidad de aumentar la producción hizo necesario un cambio en los
métodos de producción. El gobierno lleva a cabo una reforma en el régimen legal de tenencia
de la tierra, con base principalmente en el marco legal de cinco leyes: Ley 70/1094; ley
19/1907; Ley 3/1909; Ley 12/1911; y Ley 20 1913; se creó además el Registro Público de
Propiedad de la Tierra. Las leyes hacen posible la adjudicación de tierras indultadas y tierras
baldías a propietarios individuales y el subsiguiente traspaso de la propiedad mediante
compra y venta entre privados.
Entre 1940 y 1970 se da un proceso de consolidación de grandes propiedades rurales
especialmente en las llanuras y sabanas costeras. La península de Azuero y Chiriquí son las
zonas donde el proceso fue más intenso. Se establecen agroindustrias basadas en grandes
extensiones de plantaciones (industria azucarera).
Migración, políticas de Colonización y deforestación
En 1950 y acentuándose en 1960 ocurre un proceso de de migración (principalmente) de
campesinos de la Península de Azuero hacia Provincia de Coclé (1950/1960); Cuenca del Canal
25
de Panamá (1950-1971-1979); Costa Arriba de Colon 1971-1979; Darién 1959-1970 y continúa
hasta 2010.
1970 a 1989 El gobierno en ocasiones con préstamos de la Banca Internacional desarrolla
programas de mejoramiento y fomento de la ganadería como forma de acelerar el desarrollo
socio económico del país.
Alrededor de 1980, con el apoyo del Programa Mundial de Alimentos se ejecuta programa de
reforestación por alimentos con plantaciones principalmente Pinus caribaea.
1992 Se promulga la ley 24 de 1992 sobre incentivos forestales.
Posibles relaciones de Causa-Efecto de la Deforestación en Panamá
implicaciones para REDD y para Políticas Nacionales de Reducción de la
Deforestación
La narrativa anterior se resume en la secuencia de eventos descrita a continuación y de
manera grafica en el Diagrama No. 9 en la pagina 29.
Grandes Inversiones y Modelo de Exportación => Cambio propiedad Tierra para mejorar
productividad => Uso no equitativo de instrumentos legales para apropiación de la tierra =>
Concentración propiedad tierra y desempleo => Migración para supervivencia, acompañada
por políticas apoyo actividad ganadera=> inicio procesos de deforestación => establecimiento
cultivos de subsistencia (comercio limitado) => cambio terrenos en cultivos a Potreros =>
nueva concentración de tierra => nueva ola de migración => nuevos frentes de deforestación
=> cultivos => Ganadería.
26
Figura No. 9
27
Prueba preliminar de Causalidad
La validación de relaciones causa efecto permitiría tener una indicación de lo que podría
ocurrir con la deforestación en Panamá si las causas continuaran actuando en el futuro
inmediato, y proponer acciones correctivas. Por ello es de primera importancia además de
encontrar la relación entre los eventos/procesos y la deforestación, validar la existencia de una
relación causal.
Se proponen aquí cinco criterios para analizar de manera formal la existencia o no de relación
causa-efecto de los eventos identificados descritos en los diagramas Línea de Tiempo con la
Deforestación. Dichos Criterios se describen y evalúan de manera muy preliminar en esta
sección.
Primer Criterio: Asociación espacial entre los eventos.
Lógicamente si los eventos descritos no tuviesen algún tipo de asociación con los procesos de
deforestación la hipótesis de causalidad es falsa. Sería el caso de relacionar la deforestación de
los 2 millones de hectáreas con eventos ocurridos por ejemplo en Níger. La asociación entre
los eventos existe a través de los agentes y lugares geográficos. La aplicación de las leyes
territoriales se dio con mayor intensidad en Azuero, los procesos de concentración de tierra se
iniciaron en esa región. Finalmente los principales agentes de deforestación en la primera fase
de dichos procesos son mayoritariamente campesinos de la región de Azuero.
Segundo Criterio secuencia Temporal entre los eventos.
La datación de los eventos es fáctica y confirma el orden de precedencia necesario para la
existencia de causalidad (la causa debe preceder los efectos).
Tercer Criterio:
No existencia de variables espurias.
Podría ocurrir que tanto el grupo de los eventos identificados en los diagramas de la línea de
tiempo como la deforestación misma fuesen variables dependientes de otra(s) variable(s) no
identificadas. Si fuese el caso la hipótesis de causalidad sería falsa. Los datos y análisis de esta
consultoría no permiten confirmar la ausencia de variables espurias.
Cuarto Criterio
Confirmación y Descripción del mecanismo a través del cual operan las causas.
No se identifico de manera explícita y validada les mecanismos a través de los cuales operarían
las hipotéticas causas. Un mayor acercamiento a la validación de este criterio requiere la
recolección de estadísticas y comportamiento de las variables.
Quinto Criterio Contexto
Debido a la longitud de periodo de tiempo analizado, el contexto económico social es muy
variado. El criterio de contexto necesita de mayor consideración para aplicarlo adecuadamente
al estudio o de las causas de la deforestación. Este quinto criterio probablemente no es
aplicable al estudio del fenómeno de la deforestación.
28
Conclusiones sobre la Relación de Causalidad
Los dos primeros criterios de Causalidad se cumplen en la relación de eventos/procesos con la
Deforestación y descritos en los “Diagramas de línea de tiempo”. El tercer y cuarto criterio
puede responderse en investigaciones con mayores recursos que la presente. El cumplimiento
parcial de estos criterios permite concluir que existe una razonable posibilidad de relación
causal entre los eventos/procesos identificados o algunos de ellos con la Deforestación y que
por tanto conveniente continuar con la investigación.
La imposibilidad de probar el cumplimiento del criterio de contexto, nos lleva a una
consideración importante: para explicar los mecanismos a través de los cuales actúan las
causas sobre la deforestación, parece necesario ampliar las herramientas de análisis. Se
sugiere que el enfoque de “Matriz de Insumo Producto” puede complementar de forma
importante el análisis de las hipótesis de trabajo hasta aquí identificadas.
Muchos de los factores reportados en la literatura como causas de la deforestación aparecen
en el análisis realizado para Panamá: aumento de la población, demanda, migraciones,
pobreza, políticas y leyes que desincentivan manejo forestal, carreteras, incumplimiento de la
ley, entre otras.
29
CAPITULO 4
PROPUESTA DE DISEÑO INVESTIGACION PROFUNDA
Antecedentes Con base en estrategias que Aprovecharon sus recursos naturales, posición geográfica y el
mercado internacional, Panamá a alcanzado un importante nivel económico. Al mismo tiempo
que se ha obtenido este crecimiento económico y nivel de desarrollo se ha experimentado un
costo ambiental representado por una importante Deforestación. A consecuencia de lo
anterior se ha aumentado considerablemente la vulnerabilidad del país a fenómenos de la
naturaleza lo cual pone a riesgo la competitividad y sostenibilidad del bienestar alcanzado.
La creación del Programa REDD ha renovado el interés del gobierno de panamá por detenerte
la deforestación. Un gran número de investigaciones se ha realizado especialmente a partir
1990 sobre las causas directas e indirectas de la Deforestación, y los especialistas coinciden en
la identificación de los factores causales más importantes. Hasta el presente ese conocimiento
por sí solo no ha resultado en una reducción de la deforestación.
Crecimiento económico. Con un PIB de US$ 24 mil 711 millones en 2009 y US$ 6,740 de
ingreso per cápita Panamá se encuentra en clasificada en el tramo alto de de la categoría de
Países en Desarrollo de Ingresos medios (Banco Mundial). El ritmo de crecimiento del PIB
coloca a la nación entre los países con mejor desempeño macroeconómico (5%en los últimos
50 años y 9.6% durante el periodo 2005-2008) y también con mejores perspectivas para el
quinquenio 2011-2014.
Deforestación. Durante casi el mismo periodo en que se han alcanzado tales logros
económicos (1947-2000) se han deforestado 1 millón 875 mil hectáreas de bosques. Los
efectos negativos y los costos socio económicos que implica la deforestación están bien
documentados de manera teórica. Pocos países realizan levantamiento de datos
expresamente dirigidas a medir esta relación por lo cual existe una escasez de información
empírica que permita producir estimaciones convincentes de costos sociales y económicos.
Panamá no es una excepción. Además no siempre existe un efecto inmediato negativo de la
deforestación y los mismos pueden aparecer en fechas posteriores y a veces solo cuando se
han alcanzado una magnitud importante de deforestación. No obstante los últimos años se ha
evidenciado un grave aumento en la vulnerabilidad de importantes ecosistemas a fenómenos
climáticos de mediana y gran intensidad especialmente pluviometría. También se ha
evidenciado como dicha vulnerabilidad pone en riesgo la infraestructura estratégicas, el futuro
crecimiento económico y la competitividad del país.
30
Vulnerabilidad. Los suelos degradados en todo el país se estiman en más de un millón de hectáreas. Una revisión muy general de la última década indica que del 2004 al 2010 ha habido inundaciones catastróficas en el Chucunaque (2004), Bocas del Toro (2007); Boquete y Volcán (2009), Panamá Oeste y Costa Arriba de Colon (2010). Todos estos eventos han causado pérdidas en crecimiento económico, daños importantes a la infraestructura de transporte y comunicación y sobre todo sufrimiento y pérdidas de vidas. En particular Las inundaciones del 7 de Diciembre del 2010, proporcionan una idea de cómo la Deforestación ha aumentado la vulnerabilidad de las cuencas hidrográficas, y de los costos sociales y riesgos que implica. El país con todos sus indicadores económicos favorables estuvo a punto de sufrir serios daños a su infraestructura productiva, ver reducido el crecimiento económico, disminuida seriamente la competitividad y afectada la salud pública. A continuación se citan solo algunas de las consecuencias inmediatas de dicho fenómeno:
Estuvieron en gravísimo riesgo la represa del río Bayano y su planta de generación de electricidad. Esta planta con capacidad de 260 MW representa aproximadamente el 25% de la capacidad instalada en el país. Al respecto el Presidente de la Republica Sr. R. Martinelli declaró lo siguiente: “...se estuvo a punto de perder la represa del río Bayano, esto hubiera traído grandes estragos a la economía, porque habría quedado fuera de circulación (la generación de electricidad) todo un año”, (La Prensa 10 Dic. 2010).
La turbiedad del agua del agua alcanzo un máximo de 580 NTU y treinta días más tarde se mantenía por encima de 160NTU. El nivel histórico de turbiedad es menor de 10 NTU.
10 víctimas mortales, 4 mil 771 personas y mil 285 casas afectadas y 453 viviendas destruidas.
En la ciudad de Panamá más de un millón de personas en la ciudad capital sufrió escasez y racionamiento de agua durante más de un mes
El tránsito por el Canal de Panamá fue suspendido durante 24 horas ( desde 1916 no ocurría una suspensión debido a causas naturales)
Impacto de los estudios de las Causas Directas e indirectas de la
deforestación.
Del estudio preliminar de la literatura emerge un fuerte consenso sobre las principales causas
directas y las causas subyacentes de la deforestación (Tabla1). Los estudios de ámbito global,
de grupos de países y estudios de caso preparado por autorizados especialistas y
organizaciones han aplicado una amplia gama de metodologías y enfoques de investigación.
Esa experiencia constituyen un valiosa plataforma de conocimiento sobre de lo sucedido y
para realizar nuevas investigaciones. La aparente falta de impacto en el mundo real que han
tenido los estudios puede deberse en parte a la forma en que se presentan los resultados de
los estudios. El lenguaje utilizado puede que no haya sido el más apropiado para llamar la
31
atención de los tomadores de decisiones. Mucho énfasis se ha puesto en las implicaciones para
la biodiversidad y funcionamiento de los ecosistema. Menos esfuerzos se han puesto en
obtener datos empíricos, estimar la deforestación futura, cuantificar las implicaciones de
costos económicos y sociales e impacto final a mediano y largo plazo de la deforestación sobre
la viabilidad de las estrategias de crecimiento económico. Tal es el lenguaje de los tomadores
de decisiones sean oficiales de gobierno y/o políticos. Finalmente los incentivos económicos y
las señales de mercado no han existido para inducir a gobiernos y/o agentes a asumir
estrategias diferentes. La perspectiva de pago por servicios de los bosques que introduce REDD
aporta un grado adicional, de apalancamiento a las intervenciones para el control de la
deforestación, que no estuvo a disposición de los analistas en el pasado.
Causas Deforestación Panamá. El análisis más detallado del caso de Panamá sugiere que la
deforestación en el periodo 1947 al 2000 fue un resultado de la acción combinada del,
crecimiento de la demanda por productos agropecuarios, importante transformación de la
estructura de transporte, cambio del régimen de tenencia de la tierra, concentración de
propiedad de la tierra, crecimiento poblacional, desempleo rural, expansión de producción
agropecuaria y de las políticas públicas.
En 2010 Panamá parecería estar de nuevo proponiendo y ejecutando cambios estructúrales,
obras de infraestructura y reformas institucionales que por su envergadura podrían
compararse con las realizadas a principios del siglo XX. La Estrategia Económica y Social
(Gaceta Oficial 12 Enero 2010) contempla inversiones públicas de 13.6 mil millones para el
periodo 2010-2014. El gobierno espera asegurar un crecimiento económico de más de un 6%
de durante dicho periodo. Reformas al marco legal han sido ya realizadas para, la transferencia
de Derechos Posesorios de tierras, promoción de inversiones privadas en Turismo, Medio
Ambiente y Minería. Importantes obras de transporte, energía y comunicación están por
iniciarse o se han ya iniciado. Los tratados comerciales con Estados Unidos, la Unión Europea y
otros países en Latino América y Asia también contribuirán a aumentar la inversión y el uso de
los recursos naturales. El grado de inversión otorgado a Panamá hace e país más atractivo a
capital externa. Empresas internacionales e inversionistas realizan consideran las posibilidades
de realizar en Panamá actividades que utilizan grandes extensiones de tierra.
Al mismo tiempo, Panamá participa activamente en la iniciativa REDD, y propone disminuir la
deforestación y eventualmente llevarla a tasa cero.
Planteamiento del Problema
Con estos antecedentes y en el contexto del apoyo del l Programa UN-REDD a Panamá surgen
varias preguntas:
¿Dado el estado de conocimiento y los resultados encontrados en esta investigación
preliminar, qué líneas de acción se deberían seguir en lo adelante para alcanzar un efectivo
impacto en la tasa de deforestación?
32
¿Cómo utilizar estos antecedentes, conocimientos y experiencias existentes para promover
de manera efectiva decisiones, políticas y programas que resulten en una efectiva disminución
y eventual eliminación de la Deforestación en Panamá?
¿Qué variables tienen mayor apalancamiento para acelerar o disminuir la deforestación?
¿Qué herramientas de investigación deberían aplicarse para avanzar sobre lo ya conocido?
Objetivo
Tomando en consideración los estudios de causa efecto existentes y en el contexto de las
metas de Desarrollo económico, realizar una serie de Escenarios, para el periodo 2011-2020
que describan el posible comportamiento del proceso de deforestación en Panamá,
potenciales impactos y sus implicaciones para: a) los servicios esenciales que soportan la vida
(agua, alimentos), b) para la viabilidad de las estrategias de crecimiento económico sostenible,
y c) para la adecuada participación en el Programa REDD y aprovechamiento de los incentivos
potencialmente obtenibles del mismo.
Hipótesis Preliminares de la Investigación
Las categorías de variables más importantes están constituidas por los Agentes de
Deforestación, las características y ubicación de las tierras forestales, las señales del mercado y
políticas gubernamentales.
La técnica de escenarios permite utilizar al mismo tiempo múltiples herramientas analíticas
(ya probadas) pero poco accesible a los tomadores de decisiones y menos efectivas cuando
son utilizadas separadamente. Esto permite conocer la posible evolución de la situación de
manera menos especulativa y con mayor grado de credibilidad y presentarla en una forma que
transmita más adecuadamente los costos y beneficios que está enfrentando y enfrentará la
sociedad Panameña.
El uso del conocimiento disponible aplicado a la preparación de un escenario con énfasis en
los Agentes de la deforestación y espacios geográficos proporciona información de mayor
calidad para orientar e influenciar decisiones y acciones para la reducción de la deforestación.
Las relaciones siguientes se proponen como supuestos preliminares para explicar
probabilidades de cambio de la superficie cubierta de bosques:
Probabilidad de Cambio Cubierta Forestal) + error de estimación = f( Características
intrínsecas del sitio, Posición geográfica, contexto económico y social local, acceso)
33
Capacidad Acción (Agentes) + error de estimación = f(Tamaño de la poblaron de
agentes, precios, políticas e incentivos, tecnología propia, tecnología externa, crédito,
costo insumos)
Señales = f(Mercado nacional, demanda, precios, fortaleza del gobierno y
cumplimiento de la ley)
Causalidad
Las causas de la deforestación y sus mecanismos de acción se identifican y explican más
claramente cuando se toma en cuenta una serie de eventos previos, ordenados en el tiempo,
se investigan los “mecanismos causales” y se toman en consideración las llamadas “variables
Intervinientes”.
La deforestación y degradación de bosques “aparece correlacionada con una cadena de
eventos varias décadas anteriores en el tiempo. Algunos de ellos podrían haber impactado la
tasa de deforestación como un daño colateral no intencionado y otros habrían estado dirigidos
específicamente a cambiar los bosques por otros usos del suelo.
Los eventos que han ocurrido previamente y durante los periodos de tiempo en los cuales ha
ocurrido una importante y acelerada deforestación han sido grandes cambios estructurales
(políticos, económicos y sociales). Dichos eventos son identificables de manera objetiva, los
cambios en el uso de superficies forestales han sido cuantificados y documentados. Por tanto
es posible identificar los eventos históricos (económicos y políticos), los impactos sociales
(interpretados, percibidos, estadísticos) que han precedido y luego actuado paralelamente con
los cambios en superficie y la degradación de los bosques.
Se tienen entonces eventos que han sucedido antes del cambio de uso y que luego han
actuado a lo largo de los periodos en que ha estado disminuyendo la superficie forestal. Es
posible, entonces la identificación de los frentes en los cuales se ha dado la deforestación en
el pasado y los agentes últimos o directos que han removido el bosque, así también como los
nuevos usos inmediatos que se ha dado a dichas superficies
Ganadería
La aseveración que la Ganadería es la Causa de la deforestación podría necesitar explicaciones
adicionales. La aseveración no cumple con uno de los criterios fundamentales de validez de
una relación causa-efecto: el orden temporal, es decir la causa antecede el efecto en el
tiempo. Para que ganadería sea causa de la Deforestación en términos formales debería
antecederla. Sin negar que la ganadería sea una fuerza importante de arrastre de la
deforestación, esta constatación da indicios fuertes que existen una relación bidireccional y
posiblemente variables espurias. La identificación (y “operacionalización”) de estos factores y
variables ayudará a producir explicaciones más comprensibles de los mecanismos de
deforestación y su posible comportamiento futuro.
La conversión a potreros a que se destinan los terrenos deforestados se debe en parte al
estado de la tecnológica de cultivos agrícolas, a las características de los suelos, tecnología
34
disponible, infraestructura y a un clima impredecible que hace que los agentes den
preferencia a la producción ganadera sobre la agricultura.
Clima y suelo
Suelos pobres favorecen ganadería (latosoles y litosoles ácidos, bajos en nutrientes fósforo y
nitrógeno con altas concentraciones manganeso y hierro). En el futuro inmediato las áreas
boscosas sobre suelos pobres y pendientes medias a fuerte serian los más propensos a ser
convertidos a potreros. La preferencia de los “Agentes económicos” por ganadería se debe a
sus conocimientos de la tecnología y el mercado en el cual son más eficientes.
El régimen climático también será un factor para favorecer el tipo de actividad que se realizara
en las áreas de la nueva colonización, los sitios con mayor variabilidad en la pluviometría serán
probablemente preferidos para ganadería.
Patrones de deforestación y cambio uso del suelo
Los ríos son ejes de asentamientos, el análisis de la hidrografía en las zonas boscosas
permitirá conocer los posibles ejes de asentamiento y por tanto los puntos calientes de la
deforestación.
La deforestación ha sido desigual en espacio y tiempo dentro del país, la identificación de
situaciones extremas tanto de baja deforestación como de extrema aportará elementos de
validación al enfoque de Investigación “Cualitativo- Ideográfica” que se adoptará en la
realización de esta investigación.
Nuevas causas de deforestación
Panamá está por inicial cambios políticos y económicos de importancia similar o mayor a los
que actuaron en el pasado. La Estrategia Económica y Social 2010-2014 contempla una
inversión pública de 13.6 mil millones. Aunque el contexto actual de interés y conocimiento
de los políticos y de la sociedad son distintos y mas pro-conservación, dichos cambios podrían
tener el potencial de desencadenar procesos de deforestación.
Un conocimiento adelantado de las posibles implicaciones deseadas y colaterales para la
cubierta forestal que originaria la estrategia económico social podría mejorar los resultados
de de la Estrategia haciéndolos más eficiente en el alcance de los objetivos de conservación
que se ha fijado el gobierno y evitarían la deforestación degradación no intencionada de los
bosques.
Metodología de la Investigación
La metodología propuesta es el “Análisis Prospectivo” para la construcción de Escenarios
(posibles, realizables, deseables) de la Deforestación 2011-2020 en Panamá. El análisis
prospectivo permite construir escenario que representan posibles situaciones futuras (de la
deforestación) creadas por el comportamiento de las variables consideradas como
determinantes.
El método se permite utilizar múltiples herramientas aplicadas al estudio de las causas de la
deforestación. La ventaja consiste en que representa situaciones futuras, incluyendo
explícitamente la dimensión tiempo de una manera más accesible y útil a los gobiernos y
tomadores de decisión (a manera de ejemplo compare el Grafico No. 10 con el Grafico No. 3)
35
Grafico No.10
El análisis se apoyará con el uso de métodos cualitativos y cuantitativos de acuerdo a las
características de las variables que se definan y la disponibilidad de datos. Las herramientas de
análisis incluirán (pero no se limitan) el análisis de regresión, modelos matemáticos, análisis
cualitativo, sistemas de información geográfica, matrices insumo-producto, teoría de
causalidad. Dichas herramientas se aplicarán de acuerdo a la conveniencia de análisis en cada
una de las categorías de variables y serán seleccionadas bajo el criterio de mejorar la
credibilidad de los escenarios
El énfasis del análisis para la construcción de escenarios se recomienda se ponga en las
variables consideradas “Dominantes”: a) Recursos o Unidades espaciales de superficies a
riesgo de deforestación; b) Agentes de Deforestación; y c) las señales que influyen en el
comportamiento de los agentes de deforestación. La tabla No. 3 muestra las principales
categorías de variables a partir de las cuales se prepararán los Escenarios, y presenta “solo” a
manera de ejemplo posibles variables y forma de operacionalizarlas.
36
Tabla No. 3
Categoría de Variables para Análisis Prospectivo y construcción de Escenarios
RECURSOS AGENTES ECONOMICOS
CAPACES DE CAUSAR
DEFORESTACION O
FORESTACION
SEÑALES A LOS AGENTES
ECONOMICOS
ACCIONES Y
EVENTOS
INCIERTOS
-Bosques naturales
-Bosques Secundarios
-Areas Protegidas
-Bosque Fragmentado
-Arboles fuera del bosque
-Bosque Galería
-Areas en procesos
terminales de
deforestación
-Empresarios Agrícolas
-Agricultores en busca
Seguridad Alimentaria
-Empresas Mineras
-Empresas Forestales
-Otras Empresas
-Comunidades
-Otras organizaciones
-Demanda Internacional
-Demanda Local
-Mercados
-Fallas del Mercado
-Incentivos
-Políticas Publicas
-Estrategia Nacional de Desarrollo
-Planes Sectoriales
Conflictos
Eventos Naturales
Accidentes
POSIBLES HERRAMIENTAS DE ANALISIS
-SIG
-Análisis Regresión
-Análisis estructural de
variables
SIG
Análisis Regresión
Extrapolación
Encuestas
Estudios de Tendencias
Modelos Matemáticos
-Análisis estructural de
variables
-Modelos Matemáticos
-Modelos Econométricos
-Matriz Insumo Producto
-Estudios de Mercado
Análisis estructural de variables
OPERACIONALIZACON DE VARIABLES INTERNAS Y EXTERNAS
-Escala Territorial
-División Política
-Zonas de Vida
-Tipos de bosques
-Tamaño Población del
Agente
-Productividad
-Capacidad de Inversión
-Metas y función objetivo
de el Agente
-Parámetros de funciones entre
variables dependientes e
independientes
-Indicadores Macroeconómicos
Etapas de la Investigación Profunda (Análisis Prospectivo)
Primera Etapa:
Descripción y determinación del sistema e identificación de las variables claves
Variables externas
Variables internas
Determinación de situación actual o de base
Mecanismos de relación
Tendencia
Actores
Segunda Etapa
Preparación Detallada Plan de Trabajo
Tercera Etapa
Determinación de Actores principales
Estrategia de actores
Función objetivo y metas de Actores
Medios y capacidad para realizar sus metas
37
Cuarta Etapa
Análisis Prospectivo
Construcción de Escenarios
Determinación de la evolución del sistema
Evaluación de consecuencias
Resultados, Plan de trabajo, Recursos y tiempo necesario
La “Investigación Profunda de las Causas Directas y Subyacentes de la Deforestación” deberá
alcanzar varios resultados. Primero la base de conocimiento existente sobre el tema deberá
complementarse con análisis de causa-efecto más formales. Esta información se utilizará en la
Etapa I Descripción y delimitación del Sistema. Segundo, el establecimiento de un marco
conceptual común para las varias acciones de REDD con definiciones objetivas y que permita
mediciones y reportes lo cual es un prerrequisito esencial para operar dentro de la iniciativa
REDD. Tercero, se deberá dar más atención al estudio de los Agentes de Deforestación y a la
descripción de los procesos socio económico que se derivan de las estrategias de desarrollo y
su relación secuencial con los procesos de uso de las tierras forestales(lo cual se logra
adoptando el método de construcción de escenarios. Cuarto, la Investigación Profunda
deberá proveer evidencias y orientaciones para los Tomadores de decisión sobre las
relaciones entre las actuales Estrategias de desarrollo, los procesos Económicos-Sociales que
ellas originan y el fenómeno de la Deforestación a mediano y largo plazo, y sus implicaciones
para alcanzar las metas de reducción de la Deforestación en el marco REDD en Panamá
(determinación de implicaciones de escenarios y propuestas reacciones estratégicas).
Los escenarios deberían al menos producir imágenes “informadas” sobre:
Cuáles son las áreas a riesgos de deforestación?
Qué tipo de procesos deforestación y dónde podrían iniciarse en el corto plazo y potencial
duración?
Cuáles serian los impactos en la vulnerabilidad de ecosistemas claves para el bienestar de la
sociedad?
Cuáles serian los impactos para el crecimiento económico sostenido?
Se propone un enfoque metodológico mixto, que incluya análisis cualitativo y cuantitativo, con
especial atención en cinco aspectos. Primero, las estrategias de desarrollo económico social
para el periodo 2011-2021. Segundo, los agentes sociales y económicos que ponen en
operación las estrategias de desarrollo y producen directamente la deforestación. Tercero, el
contexto social, económico y tecnológico del periodo para el cual se preparan los escenarios.
Cuarto, los espacios geográficos (superficies) y los contextos sociales en que suceden los
eventos y procesos. Quinto, la cubierta forestal actual.
38
ANEXO 1: Estimaciones de la Cubierta Forestal en Panamá 1947-
2000 ANEXO1
Estimaciones de la Cubierta Forestal en Panamá 1947-2000
Año Superficie (hectáreas) Por ciento superficie total
país
Fuente
1947 5,286,190 70.00% Gutiérrez 1992
1947 5,245,000 70.00% Gutierrez1999*
1970 4,259,159 Gutioeirrez1992
1970 4,379,986 58.00% IRENARE/FAO
1970 4,344,960 IRENARE 1993
1970 4,081,600 53.00% Gutiérrez/Falla 1993/1978*
1974 3,900,000 50.00% Gutiérrez/Falla 1993/1978*
1980 3,749,100 49.65% Arcia 1990
1980 3,746,300 49.61% Arcia 1990
1980 3,549,700 47.01% IRENARE 1982
1980 3,500,000 46.35% Gutiérrez 1992
1980 3,549,700 47.01% IRENARE 1993
1986 3,372,000 44.65% Arcia 1990
1986 3,664,761 48.50% Gutiérrez 1993/SIG-ANAM
1994
1986 3,661,262 48.48% Gutiérrez 1999
1987 3,000,000 38.00% Gutiérrez 1992
1987 3,020,680 40.00% IRENARE 1993
1990 3,300,000 43.70% IRENARE 1990
1990 3,112,400 41.21% Arcia 1990
1990 3,118,400 41.29% Arcia 1990
1992 3,358,304 44.47% Gutiérrez 1999*
1992 3,358,304 44.40% Gutiérrez 1993/SIG-ANAM
1995
1992 3,358,304 Gutiérrez 1999
1992 3,695,160 49.32% ANAM/ITTO 2003
1994 3,484,790 46.15% IRENARE 1998
1994 3,261,405 43.19% Gutiérrez 1999
1995 2,794,400 37.00% Arcia 1990
1995 2,807,400 37.18% Arcia 1990
1998 3,052,304 40.42% Gutiérrez 1999
1998 3,052,304 40.40% Gutiérrez 1993/ENA
1947 5,286,190 70.00% Gutiérrez 1992
39
ANEXO 2.
TERMINOS DE REFERENCIA: Análisis preliminar de las causas
directas y subyacentes de la deforestación Análisis preliminar de
las causas directas y subyacentes de la deforestación
Programa Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación
de Bosques en Centroamérica y República Dominicana
(REDD – CCAD – GTZ)
PN 08.2211.4-001.00
Consultor / Consultora: Por definir
Para: Análisis preliminar de las causas directas y subyacentes de la deforestación.
Contrato No.:
Información corta del Proyecto / Programa En el marco de la discusión internacional sobre Reducción de Emisiones provocadas por la
Deforestación y Degradación (conocido como REDD) los países Centroamericanos han
mostrado su voluntad de prepararse estructuralmente para un régimen internacional en REDD
en varias estrategias regionales. El tema REDD requiere de una colaboración entre los países
de la región, tanto por la economía de escala que esa colaboración podría generar, así como
por la posibilidad de intercambiar experiencias positivas y reducir el riesgo de desplazamiento
de la deforestación de un país a otro (fuga). Es por esta razón que el proyecto busca apoyar a
los países centroamericanos a través de un enfoque regional en la mejora de las condiciones
marco y las capacidades de los actores claves para REDD. Se propone trabajar en tres
componentes:
Diálogo intersectorial
Instrumentos de implementación sostenible
Monitoreo y reporte
La presente Consultoría se enmarca en el Componente 1 del Programa, el cual establece que
“A través del dialogo intersectorial entre y en los diferentes niveles de gobernanza (nacional,
regional, global) se reducen las contradicciones entre las políticas sectoriales que incentivan la
deforestación y se desarrollan políticas e instituciones para reducir la deforestación.”
Se busca que los actores claves usen los espacios de diálogos nacionales y regionales para
mejorar su conocimiento, armonizar políticas sectoriales y adaptar sus instituciones a los
enfoques intersectoriales (aprovechamiento). Como consecuencia, las contradicciones entre
las políticas sectoriales que incentivan la deforestación se reducen y se desarrollan políticas e
instituciones para reducir la deforestación (beneficio directo).
40
Programa REDD+ Panamá La propuesta de Panamá para REDD+ tiene como objetivo reducir la deforestación y
degradación de los bosques nativos, implementando mecanismos innovadores en
colaboración con la sociedad civil. El programa REDD+ en Panamá desarrollará capacidades
con el fin de preparar al país para implementar actividades que reduzcan las emisiones por la
deforestación y degradación de los bosques a finales del 2013.
El programa de REDD+ para Panamá es un esfuerzo conjunto entre el gobierno nacional, el programa ONU-REDD, el Banco Mundial, GTZ, organizaciones indígenas y sociedad civil.
Objetivo de la Consultoría Realizar un análisis preliminar con base en información secundaria sobre las causas directas y
subyacentes de la deforestación y la degradación de los bosques, que permita generar los
conocimientos básicos y los insumos necesarios para adelantar un análisis más profundo en el
futuro.
La consultoría tendrá 2 fases. La primera tendrá lugar desde el inicio del contrato hasta el 6 de
Diciembre del 2010, mientras que la segunda fase se realizará a inicios del año 2011.
Actividades Principales Fase I
a. Recopilar la información existente en Panamá sobre la deforestación y degradación de los bosques (experiencias, estudios, diagnósticos, publicaciones, etc.).
b. Analizar la información existente sobre las causas/consecuencias y la dinámica
histórica y futura de la deforestación y la degradación de los bosques e identificar las principales actividades económicas que producen la deforestación y la degradación de los bosques.
c. Analizar de manera general el marco institucional y de políticas que propician directa e indirectamente la deforestación y degradación de los bosques y/o limitan las acciones para la gestión sostenible de los mismos.
d. Analizar los factores socioeconómicos más relevantes que contribuyen directa e indirectamente a la deforestación y la degradación de los bosques.
Fase II
e. Analizar el marco institucional y de políticas que propician directa e indirectamente la deforestación y degradación de los bosques y/o limitan las
41
acciones para la gestión sostenible de los mismos. Este análisis tendrá como input importante los resultados conseguidos en el punto “c” arriba.
f. Realizar el informe definitivo sobre los principales mecanismos de deforestación en Panamá y los “drivers” que impulsan los mismos. Este informe deberá también contener una descripción de aquellos vacíos de información que se consideren necesarios responder durante el programa REDD + Panamá.
g. El desarrollo de TdR para el llenado de vacíos de información en el área de dinámicas de deforestación que se consideren necesarios para la implementación del programa REDD+.
Productos a Entregar El/la consultor/a deberá entregar para la previa aprobación de la Autoridad Nacional
del Ambiente, un plan de trabajo con su cronograma de actividades y la metodología a utilizar en el desarrollo de la consultoría en ambas fases.
Los productos a entregar son los siguientes: Fase I El/la consultor/a deberá generar un documento que contenga el análisis preliminar de
la deforestación y degradación de los bosques, tal como se describe en el numeral 3.
Fase II El/la consultor/a deberá generar el análisis del marco institucional y de políticas junto
con el análisis final de las causas y mecanismos de deforestación, como se indica en el numero 3 para la Fase II. También se entregara el análisis de vacios de información y los TORs para abordar los mismos.
El/la consultor/a deberá entregar 3 (tres), ejemplares impresos originales y 3 copias en
formato electrónico de estos dos documentos. Estos documentos y medios magnéticos deben contener el nombre de la consultoría, nombre de autor, fecha y número de contrato.
Fecha de entrega de los Productos
El plan de trabajo con su respectivo cronograma de actividades y la metodología a utilizar en el
desarrollo de la consultoría, deberá entregarse a los 5 días laborables a partir del inicio de la
consultoría.
Los análisis y productos requeridos para la Fase I (ver numerales 3 y 4 arriba) deberán
presentarse a más tardar el 6 de diciembre de 2010.
Los análisis y productos requeridos para la Fase II (ver numerales 3 y 4 arriba) deberán
presentarse de acuerdo a lo que se establezca en los TdR que correspondan.
42
Condiciones y forma de pago
El costo total de este trabajo deberá incluir todos los gastos de movilización y estadía para
viajes y visitas de campo.
Para la Fase I:
Se hará un primer pago del 30% a la entrega de plan de trabajo, con su respectivo cronograma
de actividades y la metodología, para elaborar la consultoría. El saldo restante se abonará
contra entrega final de los productos esperados para esta fase.
Para la Fase 2:
Se hará de acuerdo a lo que establezcan los TdR correspondientes.
Para proceder al respectivo pago, todos los productos resultantes deberán contar con la previa
revisión y aprobación por parte de la Autoridad Nacional del Ambiente y de GTZ.
Consideraciones Adicionales
En Panamá el consultor reportará directamente al Coordinador del Programa REDD+ de
Panamá.
En Panamá, la supervisión general de la consultoría estará a cargo del Grupo Regional de ONU-
REDD en el que participan miembros de la FAO, PNUD y PNUMA.
Los impuestos sobre la renta y otros a los que pueda estar afecta según las leyes de El Salvador
serán retenidos por la Agencia de la GTZ.
La persona responsable por parte de GTZ para el seguimiento de la consultoría es: Dr. Laszlo
Pancel, teléfono: 00503-21215144, correo: [email protected].
8. Perfil del consultor
El consultor deberá tener al menos 15 años de experiencia probada en el área forestal,
incluyendo experiencia laboral en Panamá y otros países de Latinoamérica. El consultor deberá
tener fluidez en los idiomas Español e Inglés. Familiaridad con el trabajo de las agencias que
colaboran en el programa REDD+ Panamá es una ventaja.
43
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