Evoluţia istorică a contenciosului administrativ în România

 

 

            Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dată în România prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat  din 11 februarie 1864 şi a avut o evoluţie istorică care a fost determinată de evenimentele şi sistemele politice care s-au succedat.

            În această primă perioadă (1864-1866) s-a adoptat şi la noi sistemul francez al tribunalelor administrative şi anume, s-a înfiinţat un Consiliul de Stat ca organ consultativ al guvernului, care avea, alături de alte atribuţii şi unele de contencios administrativ. Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat cuprinde norme care reglementau: procedura prealabilă, repararea daunelor şi înlăturarea actelor ilegale. Consiliul de Stat era o instituţie intermediară între administraţia consultativă şi tribunalele administrative, însă fiind un organ aservit intereselor guvernamentale s-a renunţat la această formulă.

            După 1866, fiind desfiinţat Consiliul de Stat, urmează atribuirea competenţelor în contenciosul administrativ în favoarea instanţelor judecătoreşti ordinare. În Constituţia de la 1866, după modelul său belgian, nu erau cuprinse reglementări exprese despre contenciosul administrativ, însă fiind desfiinţat Consiliul de Stat se  face trimitere spre o viitoare lege ordinară. Acest lucru se face prin Legea din 12 iulie 1866 care a atribuit competenţa contenciosului administrativ tribunalelor de drept comun, în tendinţa de a nu diviza organic zona judecătorească.

            Potrivit legii de la 1866 tribunalele, aveau capacitatea deplină de a judeca litigiile referitoare la actele de gestiune, în schimb aveau o competenţă redusă, care se limita numai la aprecierea pe cale indirectă a legalităţii actului şi la judecarea cererii de despăgubiri civile împotriva administraţiei publice fără a putea să dispună şi anularea actului. Potrivit unei statuări a instanţei supreme, particularul nu putea cere decât despăgubiri pe calea dreptului comun, dar actul  administrativ continua să-şi producă efectele. Instanţele verificau legalitatea unor acte, pe baza excepţiei de ilegalitate, iar la pronunţarea soluţiei nu ţineau seama de cuprinsul lor, dacă instanţele le considerau nelegale.

            Această etapă este asociată cu una “civilistă” deoarece statul era declarat responsabil în baza prezumţiei de culpă a patronilor, ceea ce însemna că se aplicau  principiile răspunderii  delictuale sau quasi-delictuale  din Codul civil.

            Tot în această perioadă se înfiinţează unele comisii cu atribuţii jurisdicţionale în materie fiscală, de pensii etc.

            A treia perioadă a început odată cu adoptarea Legii din 1 iulie 1905 şi a durat până la adoptarea Constituţiei de la 1923. Această lege a constituit un moment important în realizarea unui contencios administrativ modern pe măsura modernizării statului român şi a diversificării activităţilor administrative, puse pe temeiul aşezării organizatorice a statului.

            Legea din 1 iulie 1905  a fost practic promulgată pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, potrivit acesteia judecarea litigiilor de contencios administrativ aparţinea tot puterii judecătoreşti, însă nu tuturor instanţelor, ci numai Secţiei a III-a a Curţii de Casaţie. Ea avea o competenţă redusă şi limitată la materiile arătate în cuprinsul legii: judecarea recursurilor, împotriva unor categorii de acte administrative indicate de lege; dreptul celor administraţi să atace direct actele administrative ilegale şi să ceară anularea lor; posibilitatea de a cere despăgubiri care se judecă de către instanţe ordinare. În art. 4 al legii

sunt enumerate actele administrative sau chiar de jurisdicţie care pot să fie atacate în faţa Secţiei.

            Legiuitorul de la 1905 a urmărit înfiinţarea unui contencios în anulare, întemeiat pe vătămarea unor drepturi subiective, adică judecătorul să poată hotărî anularea actului administrativ de autoritate sau confirmarea lui.

            Două modificări importante în evoluţia conceptului sunt cel e date prin Legea din 25 martie 1910 şi prin Legea pentru reorganizarea Curţii de Casaţie din 17 februarie 1912, când Curtea de casaţie nu mai este investită să anuleze actul, ci doar are dreptul să-l declare ilegal şi să invite autoritatea administrativă să satisfacă cererea, să desfiinţeze sau să modifice actul care vatămă dreptul particularului.

            Perioada cuprinsă între 1923-1948, este marcată de adoptarea Constituţiei din 1923 şi apoi de Legea pentru Contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925.

            Constituţia din 1923 a reglementat în art. 99 dreptul celor vătămaţi printr-un decret sau o dispoziţie semnată sau contrasemnată de un ministru de a cere despăgubiri.

            Importanţa contenciosului administrativ este dată de art. 107, care prevedea că nu se pot înfiinţa autorităţi speciale cu atribuţii de contencios administrativ. Alin. 2 al art. 107 menţiona: “Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătoreşti potrivit legii speciale.”

            Pe baza Constituţiei de la 1923 a fost adoptată Legea pentru contenciosul administrativ din decembrie 1925, care a reprezentat cea mai importantă reformă în domeniu.

            Această lege a dat în competenţa Curţilor de Apel în circumscripţia în care domiciliază reclamantul, de a judeca cererile de contencios administrativ, iar hotărârile pronunţate de acestea erau supuse recursului la fosta Curte de Casaţie.

            Activitatea a fost descentralizată până la nivelul Curţilor de Apel pentru a judeca litigiile referitoare la legalitatea actelor administrative şi acordarea de despăgubiri.

            Legea din 1925 a făcut deosebire între actele administrative de autoritate şi cele de gestiune, primele putând fi atacate la Curtea de Apel ca instanţă de contencios administrativ, pe când cele de gestiune au rămas în competenţa instanţelor de drept comun, care aplicau regulile dreptului privat.

            În conformitate cu art. 3 din această lege nu puteau fi atacate pe care judecătorească: actele privitoare la tutela administrativă şi exercitarea controlului ierarhic; deciziile date de Consiliile disciplinarea şi declarate de statutul funcţionarilor publici sau alte legi; actele autorităţilor militare; actele administrative de autoritate şi actele de gestiune  ale Preşedintelui Senatului şi ale Preşedintelui Adunării Deputaţilor.

            Contenciosul reglementat de Legea nr. 1925 era un contencios subiectiv, adică reclamantul trebuia să invoce lezarea unui interes subiectiv. Totodată era un contencios de plină jurisdicţie, adică cel lezat în drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca nelegalitatea pe cale de excepţie şi putea pretinde despăgubiri.

            După adoptarea Constituţiei din 1938, în sistemul de organizare a contenciosului administrativ român apar Curţile administrative organizate ca instanţe jurisdicţionale cu

competenţa specială, care cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele administraţiei locale.

            Odată cu instaurarea regimului comunist a fost emis Decretul nr. 128/1948 care a abrogat Legea din 1925 cu privire la contenciosul administrativ şi cea de organizare a Curţilor administrative, astfel contenciosul administrativ fiind practic suprimat.

            Prin Decr. nr. 132/1952 este introdus în Codul de procedură civilă art. 120/1 şi art. 120/2, prin care s-a deschis o cale de atac a “plângerii” în faţa instanţelor, ca mijloc procedural, atacă unele acte date de un organ al administraţiei de stat, cerând instanţelor judecătoreşti sau reformarea sau desfiinţarea lor. Cu toate că plângerea era o cale de sesizare a unei instanţe judecătoreşti pentru a efectua controlul asupra legalităţii actelor emise de forurile administrative, trebuie subliniat că această cale putea fi folosită numai în cazuri expres prevăzute de lege. Această cale era foarte rar folosită practic, tocmai pentru că trebuia să fie autorizată de o prevedere legală expresă.

            Pe lângă aceasta mai putea fi uzitată o cale indirectă şi anume, aceea a invocării excepţiei de ilegalitate a unui act administrativ într-un conflict juridic de competenţa instanţelor judecătoreşti sau a altor organe de jurisdicţie.

            O altă perioadă este cuprinsă între 1 septembrie 1967 şi 8 decembrie 1990, ca urmare a intrării în vigoare a legii nr. 1/1967. Această lege a fost adoptată în temeiul art. 35 din constituţia de le 1965, textul constituţional prevăzând că cel vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere organelor competente, în condiţiile prevăzute de lege anularea actului şi repararea pagubei, precum şi a dispoziţiilor cuprinse în art. 103, care prevedea că tribunalele şi judecătoriile judecă cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunţe, în condiţiile legii, asupra legalităţii acestor acte.

            În condiţiile art. 1 al legii nr. 1/1967 cel vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ilegal poate cere instanţei judecătoreşti competente, în condiţiile legii, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat în judecată să ia măsuri corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului său, precum şi repararea pagubei. Tot astfel textul alin. 2 al aceluiaşi articol prevedea că, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cât şi nerezolvarea unei astfel de cereri în temeiul prevăzut de lege se socoteşte act administrativ ilegal.

            Textul art. 2 reglementa competenţa instanţelor judecătoreşti în această materie, statuând că este competentă instanţa judecătorească în circumscripţia căreia domiciliază reclamantul, după distincţia făcută în felul următor: judecătoria, când cererea priveşte un act al unui organ al administraţiei de stat sau al unei instituţii subordonate unui asemenea organ; tribunalul judeţean sau tribunalul capitalei, după caz, când cererea priveşte un act al unui minister sau al unui alt organ central al administraţiei de stat, ori al unei instituţii subordonate unuia dintre aceste organe centrale. 

În perioada respectivă existau şi organe cu dublă subordonare – pe linie verticală ministerului de resort, iar pe linie orizontală comitetului executiv al consiliului popular local, de exemplu inspectoratele şcolare -, s-a pus problema cărei instanţe îi aparţine competenţa de soluţionare  a litigiilor ce vizau actele administrative adoptate sau emise de astfel de organe. Instanţa supremă de atunci (Tribunalul Suprem) a statuat, într-un caz de speţă, că acţiunile prin care se solicită anularea actelor administrative emise de către organele de specialitate subordonate atât ministerelor, cât şi comitetelor executive ale comisiilor populare sunt de competenţa judecătoriilor, în primă instanţă, iar nu a tribunalelor.

În art. 3 al legii era reglementată procedura prealabilă sesizării instanţei judecătoreşti, în sensul că  înainte de a cere instanţei judecătoreşti competente, anularea actului, cel vătămat se va adresa, pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile  de la data când i s-a comunicat  actul administrativ, organului emitent  care era obligat să rezolve reclamaţia în termenul prevăzut de lege.

În cazul în care cel vătămat nu era mulţumit de soluţia dată reclamaţiei sale, acesta era îndreptăţit să sesizeze instanţa judecătorească în terme de 30 de zile de la comunicarea soluţiei, iar dacă cel vătămat s-a adresat la organul superior ierarhic, termenul de 30 de zile se calcula de la data comunicării, de către acel organ, a soluţiei dată reclamaţiei.

În toate situaţiile acţiunea era introdusă în faţa instanţelor judecătoreşti competente împotriva organului emitent al actului atacat şi nu al organului ierarhic superior. Calitate procesuală de privat avea întotdeauna organul administrativ emitent al actului apreciat ilegal, apreciere ce rezulta din caracterul facultativ al sesizării organului administrativ ierarhic superior către cel vătămat într-un drept al său de către organul administrativ inferior acestuia. Termenele erau de 30 de zile, atât pentru plângerea administrativă şi apoi alte 30 de zile de la comunicare sau refuzul unui răspuns, însă termenul  extensiv era de maxim 6 luni de la comunicarea actului administrativ pretins ilegal şi a cărui anulare se cere.

Legea nr. 1/1967, în art. 5 reglementa şi dreptul şi condiţiile în care instanţele judecătoreşti de contencios administrativ erau competente să dispună suspendarea actului administrativ. Textul articolului citat prevedea această posibilitate în cazuri grabnice pentru prevenirea unor pagube iminente, cel vătămat poate odată cu sesizarea organului administrativ să ceară instanţei judecătoreşti competente suspendarea executării actului administrativ, până la rezolvarea reclamaţiei care se adresa forului administrativ. Instanţa va judeca cu precădere, cu citarea părţilor, iar hotărârea de suspendare era executorie de drept.

            Din faptul că cererea de suspendare a actului administrativ se putea introduce la instanţa de judecată competentă odată cu reclamaţia administrativă, din acest punct de vedere, soluţia adoptată de legiuitorul din 1967, este mai eficientă şi în măsură să protejeze mai bine interesele cetăţeanului decât Legea nr. 29/1990. În art. 9 al acestei legi se prevede că, în cazuri bine justificate, instanţa competentă, odată cu introducerea cererii la instanţă poate dispune suspendare executării actului administrativ până la soluţionarea pricinii.

            Legea nr. 1/1967 a reglementat un contencios subiectiv ceea ce înseamnă că acţiunile trebuiau întemeiate pe lezarea unui drept subiectiv şi nu doar a unui simplu interese personal.

            Din prezentarea fie şi sumară a Legii nr. 1/1967 se pot trage câteva concluzii în legătură cu dreptul instanţelor judecătoreşti de a verifica, în temeiul acestei legi legalitatea unor acte administrative, astfel:

 

            a) calitatea de reclamant putea să o aibă orice persoană  fizică şi juridică de drept privat;

 

            b) calitatea de pârât o aveau  numai organele locale ale administraţiei de stat şi instituţiile de stat subordonate acestora, precum şi ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei de stat ori instituţii subordonate unora din aceste organe;

 

            c) obiect al acţiunii era anularea actului, obligarea de a emite un act administrativ, eliberarea unui certificat, înscris, a unei adeverinţe sau orice alt înscris, precum şi la repararea pagubei cauzate;

 

            d) sfera actelor ce puteau fi atacate era restrânsă numai la actele administrative individuale;

 

            e) în ce priveşte natura contenciosului instituit prin această lege de menţionat că era unul de plină jurisdicţie, adică cel lezat în drepturile sale printr-un act administrativ ilegal, putea cere anularea actului, obligarea organului administrativ să ia anumite măsuri administrative, putea cere despăgubiri, totodată, se putea invoca nelegalitatea actului pe cale de excepţie. Această lege deşi a determinat un progres, ea a avut totuşi în câmp redus de aplicare în practica instanţelor judecătoreşti, organele administrative de stat aveau un rol accentuat statal şi politic în statul comunist.

            În fine, ultima etapă, adoptarea Legii nr. 29/1990, privind contenciosul administrativ, a reprezentat în fluxul legislativ de după decembrie 1989, o nouă etapă în evoluţia contenciosului administrativ român. Ea a abrogat Legea nr. 1/1967. Legea nr. 29/1990, are elemente comune cu Legea contenciosului administrativ din 1925 şi cu cea pe care a abrogat-o, pusă însă pe alte realităţi şi cu multe noutăţi care vor fi analizate în capitolele următoare.

            Legea a fost modificată prin Legea nr. 59/1993, privind competenţa instanţelor, apoi succesiv, prin Legea nr. 146/1997, privind taxa judiciară de timbru, apoi prin O.U.G.  nr. 138/2000, privind modificarea codului de procedură civilă. Ea primeşte o bază cu adevărat reală, odată cu definirea statului de drept în ce priveşte România prin Constituţia supusă şi aprobată prin referendum la 8 decembrie 1991.