ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

“ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ”»

Факультет социальных наук

Богатиков Алексей Владимирович

ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ АНТИДЕМПИНГОВЫХ МЕР В ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПКАХ

Выпускная квалификационная работа – БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное

управление»

образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Рецензент

преподаватель

Богорад Елена Львовна

Руководитель

преподаватель

Маслова Наталья Сергеевна

Москва 2016

2

Содержание

Введение 3

Глава 1. Теоретические и правовые основы антидемпинговых мер 6

1.1 Понятие демпинга и причины его возникновения 6

1.2 Антидемпинговые меры в российской контрактной системе 11

1.3 Анализ существующих исследований 17

Глава 2. Результаты исследований и практические рекомендации 24

2.1 Гипотезы исследования 24

2.2 Справедливость применения антидемпинговых мер при обосновании НМЦК

методом анализа рынка 27

2.3 Избыточность применения 32

2.4 Недостаточная митигация риска ограничения конкуренции 41

2.5 Иные недостатки существующего механизма 48

2.6 Направления для дальнейшего развития антидемпинговых мер 53

Заключение 59

Библиографический список 61

Приложения 64

3

ВведениеСистема государственного и муниципального заказа должна быть

направлена на максимальное качество обеспечения, соответственно,

государственных и муниципальных нужд за минимальный объем денежных, в

том числе бюджетных, средств. Государства должны эффективно расходовать

средства налогоплательщиков, что является распространенным аргументом в

пользу традиционного прокьюрмента, направленного на достижение

наибольшей экономии посредством ценовой конкуренции [1: C. 4].

Одной из целей принятия Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О

контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения

государственных и муниципальных нужд" (далее – Федеральный закон № 44-

ФЗ) [2] являлся рост конкуренции среди поставщиков (подрядчиков,

исполнителей) (далее – поставщики) в том числе за счет перехода на торги в

электронной форме. Однако усиление конкуренции не гарантирует достижения

эффективности закупок. Происходит ситуация, когда участники закупки ради

заключения государственного или муниципального контракта (далее –

контракта) готовы предложить в составе заявки на участие необоснованно

низкую, демпинговую цену контракта, преследуя свои собственные цели. Такая

цена влечет за собой повышенные риски для заказчика в виду уменьшения

возможности поставщика обеспечить должное качество товаров, работ и услуг

(далее – ТРУ), своевременную их поставку и, исполнение контракта как

такового. Перед заказчиком же встают проблемы затягивания сроков

обеспечения собственных нужд, отвлечения трудовых ресурсов на дискуссии с

поставщиком, в том числе в рамках судебного разбирательства, уменьшения

сроков службы товара и результатов работ и услуг и многие другие.

Для митигации подобных рисков в контрактную систему были внедрены

антидемпинговые меры. По своей логике, они призваны допустить возможность

демпинга только для добросовестных поставщиков, лишая победителя закупки

4

стимула скрыться после получения аванса и обязуя его качественно исполнить

контракт для возврата увеличенного размера обеспечения исполнения

контракта.

Однако, несмотря на четко установленный критерий определения

демпинга в заявках относительно начальной (максимальной) цены контракта

(далее - НМЦК), зачастую предложение поставщика не является демпингом с

экономической точки зрения и не несет рисков для заказчика. Тем не менее, на

таких поставщиков также распространяются антидемпинговые меры, вынуждая

их отвлекать денежные средства из оборота в случае отсутствия

подтверждающих добросовестность документов или при превышении НМЦК

определенного значения. Следует заметить, что сам метод идентификации

демпинга и может являться причиной возможной избыточности применения

мер.

Целью настоящей работы является выявление возможных недостатков

существующего механизма применения антидемпинговых мер. Для достижения

этой цели необходимо решать ряд задач, таких как: описать сущность демпинга

с позиции экономики и государственного (муниципального) заказа, установить

причины его возникновения, краткосрочные и долгосрочные последствия

недобросовестного демпинга; сделать обзор российского законодательства по

демпингу и антидемпинговым мерам в контрактной системе; проанализировать

исследования по данной тематике; провести ряд статистических анализов

практики государственных (муниципальных) закупок для идентификации

проблемных зон применения антидемпинговых мер, а также предложить

варианты их оптимизации и доработки в случае обнаружения таких

недостатков.

Непосредственное отношение Федерального закона № 44-ФЗ к

определенному предметному полю в рамках научного направления

5

государственного и муниципального управления, обусловило такой объект

исследования, как Контрактная система. Предмет – антидемпинговые меры.

Гипотезам исследования посвящена Часть 2.1. В более обобщенном виде

они могут быть сформулированы следующим образом: антидемпинговые меры

обладают рядом недостатков, оказывающих негативное влияние как на

заказчиков, так и на поставщиков.

Актуальность работы обусловлена вопросом эффективности системы

государственных и муниципальных закупок. Зачастую, эффективность

рассматривается как экономия средств, то есть разница между НМЦК и

итоговой ценой контракта. Следует пересмотреть данный подход и обратить

внимание как на искусственное завышение значения НМЦК заказчиками, так и

на возможный демпинг со стороны поставщиков, ведущий к падению качества

обеспечения государственных и муниципальных нужд. Кроме того, сами

антидемпинговые меры ведут к усугублению иной проблемы: отвлечения

денежных средств поставщиков и снижения их финансовой устойчивости в

кризисный период. Также, в процессе становления законодательства настоящее

исследование особенно актуально, поскольку позволяет оценить действенность

и эффект установленных законом правил на основании правоприменительной

практики и создает основу для дальнейшего совершенствования контрактной

системы.

На данный момент российская практика применения антидемпинговых

мер изучена недостаточно, что и определяет научную новизну работы. Лишь

сейчас, спустя 2 года после перехода на контрактную систему, возможно

подвести предварительный итог касательно действенности таких мер,

поскольку результаты исполнения демпинговых контрактов зафиксированы.

Материалом для написания работы послужили нормативные правовые

акты, регламентирующие государственные и муниципальные закупки в

6

Российской Федерации, научная литература, статьи и публикации на

электронных ресурсах, а также открытые эмпирические базы данных.

В процессе работы было использовано программное обеспечение:

Microsoft Excel – для обработки наблюдений, первичного анализа выборки,

расчета показателей; и визуализации данных; SPSS – для проведения

статистических тестов.

7

Глава 1. Теоретические и правовые основы антидемпинговых мер1.1 Понятие демпинга и причины его возникновения

Демпинг является стандартным понятием в различных отраслях

экономики, но его значение заметно варьируется исходя из конкретной отрасли,

первопричин демпинга, взгляда на него со стороны принципала, агента и

третьего лица. И хотя, в целом, явлению демпинга присущи негативные

ассоциации, только тщательный анализ каждой конкретной ситуации и

применение или неприменение соответствующих мер могут обеспечить

нормальное функционирование рынка.

В общем случае, под демпингом понимается установление на рынке

одним из игроков цены на товар ниже средних издержек на его производство.

Подобное агрессивное снижение цены в сравнении с остальными игроками

позволяет демпингующему игроку выйти на рынок или увеличить свою долю

рынка. Демпинг может быть рассмотрен и более широко, как предложение

несравнимо высокого в сравнении с обычным качества за стандартную цену, в

том числе за счет снижения временных и натуральных показателей (времени

работы, числа сотрудников, количества расходуемых ресурсов).

Повышенное внимание демпинг имеет в мировой торговле, когда

иностранные игроки для обеспечения конкурентных преимуществ при выходе

на рынки других стран в краткосрочном периоде готовы продавать товары себе

в убыток, нанося серьезный ущерб отечественным производителям. Для защиты

домашнего производства государства вводят импортные ограничения,

апеллируя к неправомерности демпинга зарубежных игроков. Согласно

правилам ВТО и Генеральному соглашению по тарифам и торговле, такие

антидемпинговые ограничения могут быть применены только после

установления факта необоснованности такой низкой цены импортера и

доказательства нанесения ущерба этим импортером отечественной индустрии.

Однако подтвердить данные факты на международном уровне непросто, и лишь

8

с ростом заявлений от разных государств в международные инстанции на

одного импортера увеличивается вероятность признания факта демпинга и

применения соответствующих мер [3].

Впрочем, свидетельства гласят, что государства под видом защиты

конкуренции и использования антидемпингового механизма сами ограничивают

конкуренцию на международных рынках, ограждая отечественное производство

от более эффективных зарубежных игроков. Если раньше такой практикой

характеризовались, в основном, страны с развитой экономикой, то,

впоследствии, многие из них отказались от подобной политики, в то время как в

последнее время развивающиеся государства, наоборот, стали ее чаще

использовать [4: P. 599]. И хотя краткосрочный эффект поддержки и развития

собственных отраслей экономики очевиден, в долгосрочном периоде, как

правило, такие отрасли под протекционизмом государства утрачивают какую-

либо конкурентоспособность из-за отсутствия стимулов к инновационной

деятельности и оптимизации расходов. Одним из наиболее известных является

пример протекционизма компьютерной промышленности Бразилии, когда в 80-

х годах была объявлена ориентация на внутреннее развитие индустрии с

запретом импорта и какого-либо участия иностранных инвестиций в

отечественных предприятиях. В результате производимые в Бразилии

компьютеры отстали от мировых тенденций и по технологиям, и по ценам,

замедляя рост всей экономики страны [5].

Очевидно, доказательство наличия демпинга представляется собой

сложную задачу в виду асимметрии информации о причинах такого поведения

акторов на рынке. Можно выделить целый ряд таких причин [6: PP. 462-463]: 1)

ошибка в ценообразовании, ошибочное понимание требований контракта или

неверный прогноз развития рыночной конъюнктуры и уровня цен (как со

стороны поставщика, так и со стороны заказчика); 2) необходимость

осуществления демпингующим поставщиком деятельности (в том числе в

9

убыток) во избежание закрытия предприятия или потери кадровых ресурсов,

например, в период кризиса; 3) инновационный характер производства или

оптимизация поставщиком производственного процесса, в том числе экономия

на масштабе, позволяющие снизить издержки и цены на продукцию; 4)

агрессивная стратегия выхода на рынок или увеличения рыночной доли за счет

снижения цены до или ниже уровня издержек; 5) ценовый сговор между

игроками для избавления от конкурентов; 6) получение необходимого опыта и

создание «портфолио» для дальнейшего участия в государственном

(муниципальном) заказе и другие. Стоит подчеркнуть, что наряду с

негативными проявлениями, существует множество позитивных ситуаций,

когда демпинг является признаком рыночной конкуренции и способствует

экономическому развитию.

Принципал (заказчик, клиент), как правило, не в состоянии определить

истинную причину демпинга, но, принимая во внимание все сопутствующие

демпингу риски, зачастую применяет по отношению к агенту (поставщику)

антидемпинговые меры. Более того, зачастую принципал даже не имеет

возможности определить, присутствует ли в предложении агента демпинг как

таковой. Как правило, и на внутреннем рынке, и на международном, и в

государственном (муниципальном) заказе идентификация демпинга происходит

на основании законодательных актов, но со значительной долей оценочных

суждений об общем уровне цен, рисках и нанесенном демпингующим агентом

ущербе. Субъективизм, в случае вольной трактовки рыночной ситуации

(например, возбуждение административных дел регулирующим органом), и

квазисубъективизм, при наличии какого-либо механизма идентификации

демпинга исходя из заданных принципалом параметров (например, обоснование

заказчиком НМЦК) – неотъемлемая черта понятия демпинг.

Так, в одном из исследований [6: PP. 471-472] поднимается вопрос, а

может ли вообще принципал или регулирующий орган оценить экономическую

10

устойчивость предложения агента? Вероятно, такая оценка возможна на

основании определения нормально уровня рентабельности для проводимой

сделки. Под демпингом же подразумевается такое предложение агента, которое

«с точки зрения предварительной оценки клиента и на основании всех сделок

выглядит неестественно низким, поскольку не обеспечивает нормальный

уровень прибыли» и «в отношении которого участник закупки не может

объяснить свою цену на основе… технического решения или исключительных

условий…» [6: P. 467]. Как будет показано позднее, данные принципы частично

закреплены в российской контрактной системе в виде определения демпинга

относительно НМЦК и предоставлении участником закупки обоснования цены

при поставке товаров первой необходимости.

В государственных (муниципальных) закупках проблема демпинга имеет

особое значение в виду традиционного подхода к заключению контрактов на

основе приоритета ценового критерия оценки заявок на участие в закупочной

процедуре. Так, механизм наименьшей предложенной цены, как фактора

принятия решения о выборе победителя в закупочной процедуре, имеет

множество критиков, приводящих против него ряд аргументов [1: P. 3]. Во-

первых, подобная система стимулирует установление цены на товары, работы и

услуги (далее – ТРУ) ниже нормального уровня, что делает невозможным

одновременное выполнение двух задач: получения прибыли и следования

стандартам качества. Это ведет либо к борьбе за контракты с целью «продлить

жизнь» организации и последующему закрытию подобных предприятий, либо к

ухудшению качества исполнения контрактов. Во-вторых, не достигается

провозглашаемая экономия бюджетных средств, если рассматривать период

использования товаров или результатов работ и услуг после их приемки. Более

того, вероятно, издержки даже возрастают по сравнению с закупкой более

дорогих ТРУ в виду затягивания сроков, возникновения непредвиденных

расходов и росту стоимости жизненного цикла из-за необходимого

11

дополнительного обслуживания и ремонтов. Иными словами, контрактная цена

не является окончательной. В-третьих, демпингующий поставщик для покрытия

свои издержек с большей вероятностью будет готов к судебным искам к

заказчику в случае признания исполнения контракта недобросовестным. И,

разумеется, не стоит забывать о возможности поставщика скрыться после

получения аванса, если не предусмотрены какие-либо гарантирующие меры.

Демпинг участников закупки, как «основной инструмент получения

преимуществ для заключения контракта при объективной невозможности

исполнения обязательств, … наносит существенный вред не только заказчику,

но и всей системе контрактных отношений…» [7: С. 8] в виду ухудшения

качественных и количественных характеристик исполнения контракта.

Сокращение издержек за счет качества, инноваций, безопасности и внутренних

ресурсов влияет на всю цепочку создания добавленной стоимости, включая не

только поставщика и заказчика, но и субподрядчиков, а также сотрудников всех

действующих юридических лиц, особенно субъектов малого и среднего

предпринимательства [6: P. 463]. Однако в рамках контрактной системы стоит

остановиться именно на повышенных рисках неисполнения и

недобросовестного исполнения контракта для заказчиков, что влечет к

затягиванию сроков и ухудшения качества их деятельности, обеспечения

государственных (муниципальных) нужд и исполнения бюджетов бюджетной

системы РФ.

Не стоит при этом забывать, что при неверном трактовании понятия

демпинга и необоснованном вмешательстве в рыночные механизмы возникают

невозвратные потери для общества. В части антидемпинговых мер такими

потерями будут возрастающие издержки заказчиков при условии сокращения

доли так называемых «демпингующих» поставщиков и денежные потери

последних в случае отвлечения собственных средств для предоставления

увеличенного размера обеспечения исполнения контракта. Подобное

12

«кредитование» государственных и муниципальных заказчиков уже давно

является предметом дискуссий субъектов малого и среднего

предпринимательства и Министерства экономического развития Российской

Федерации. Актуальность проблемы подтверждается работой над

соответствующими поправками к Федеральному закону № 44-ФЗ,

освобождающими малый бизнес от предоставления обеспечения исполнения

контракта за исключением, среди прочего, ситуации демпинга [8]. При

дополнительной квантификации таких неденежных факторов, как время

использования различных ресурсов на сбор информации, подтверждающей

добросовестность участников закупки или проверка такой информации

заказчиком проблема вероятности избыточного применения антидемпинговых

мер становится еще более значимой.

1.2 Антидемпинговые меры в российской контрактной системе

В российской системе государственных и муниципальных закупок,

антидемпинговые меры были введены в действие в 2014 году с принятием

Федерального закона № 44-ФЗ. Они закреплены в статье 37 данного

нормативного правового акта и распространяются на конкурсы и аукционы. Тем

не менее, дефиниция демпинга законодательно не установлена, хотя толкование

возможно установить исходя из описания случаев применения

антидемпинговых мер.

Применение антидемпинговых мер обязательно при предложении

участником конкурса или аукциона, с которым заключается контракт, цены в

составе заявки на участие в соответствующей закупочной процедуре, которая на

двадцать пять и более процентов ниже НМЦК. Такой участник или победитель

далее будет называться демпингующим участником или победителем, а его

заявка и заключенный с ним контракт – демпинговыми. Важным критерием

является размер НМЦК: в соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального

13

закона № 44-ФЗ если такой размер превышает пятнадцать миллионов рублей, то

контракт с демпингующим победителем заключается после предоставления

полуторакратного обеспечения исполнения контракта, указанного в

документации к закупочной процедуре, но не менее размера аванса. Таким

образом, поставщик лишается какого-либо стимула скрыться после получения

аванса, а увеличенный в полтора раза размер обеспечения исполнения

контракта создает дополнительные благоприятные условия для заказчика,

которые снижают его риски пострадать от недобросовестного исполнения

контракта. Стоит отметить, что на 2016 год максимальный размер аванса для

получателей федерального бюджета установлен Постановлением Правительства

РФ от 27.12.2014 № 1563 [9] и составляет 30% от НМЦК.

В случае же, если размер НМЦК ниже или равен пятнадцати миллионам

рублей, то согласно части 2 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ победитель

может выбрать, предоставлять аналогичное по размеру с вышеописанной

частью 1 обеспечение исполнения контракта или информацию,

подтверждающую его добросовестность на дату подачи заявки. В части 3 статьи

37 Федерального закона № 44-ФЗ указаны несколько вариантов такой

информации, содержащейся в реестре контрактов, заключенных заказчиками. В

составе такой информации должен присутствовать контракт с ценой не менее

20% от предложенной участником в рассматриваемой закупочной процедуре

цены:

1) Исполнение участником в течение года до даты подачи заявки на

участие в закупочной процедуре трех и более контрактов с их

исполнением без применения к такому участнику неустоек (штрафов,

пеней);

2) Исполнение участником в течение двух лет до даты подачи заявки на

участие в закупочной процедуре четырех и более контрактов с

14

исполнением не менее 75% из них без применения к такому участнику

неустоек (штрафов, пеней);

3) Исполнение участником в течение трех лет до даты подачи заявки на

участие в закупочной процедуре трех и более контрактов с их

исполнением без применения к такому участнику неустоек (штрафов,

пеней).

Впрочем, согласно судебной практике1 поставщики также в составе

подобной информации могут представить не только сведения из реестра

контрактов, что часто упускается из внимания [10: C. 44], но и акты

выполненных работ, в случае если заказчики по какой-либо причине не внесли

или не успели внести данные об исполненных ранее этим поставщиком

контрактов в реестр контрактов. Стоит также отметить, что требования к

объекту закупки или наличию демпинга в предоставляемых в качестве

информации, подтверждающей добросовестность демпингующего поставщика,

контрактах в законодательстве отсутствуют.

Между тем, для конкурсов и аукционов предоставление указанной

информации происходит в различные моменты времени, что установлено в

частях 4 и 5 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ и обусловлено

спецификой способов определения поставщика. При проведении конкурсов

данная информация предоставляется в составе заявки на участие в конкурсе, в

то время как при проведении аукциона она должная быть представлена

демпингующим победителем совместно с подписанным проектом контракта.

Опуская указанные в данных частях сроках предоставления и опубликования

той или иной информации заказчиками и поставщиками необходимо заметить,

что в случае проведения конкурса и предоставления таким участником

недостоверной информации, которая должна была подтвердить его

добросовестность, такой участник не считается уклонившимся и не вносится в 1 Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.03.2015 N 17АП-980/2015-АК по делу N А60-39881/2014

15

реестр недобросовестных поставщиков, но его заявка отклоняется. Данная

практика, возможно, выглядит не вполне обоснованной. При непредоставлении

информации, подтверждающей добросовестность поставщика, от него, в

соответствии с частью 6 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ ожидается

получение обеспечение исполнения контракта в полуторакратном размере до

момента заключения контракта, а в случае невыполнения и этого требования, он

признается уклонившимся, а сведения о нем заносятся в реестр

недобросовестных поставщиков. В случае же аукционов при отсутствии

внесенного полуторакратного размера обеспечения исполнения контракта

участник, не предоставивший информацию, подтверждающую его

добросовестность, или предоставивший такую недостоверную по мнению

комиссии информацию, признается уклонившимся и вносится в реестр

недобросовестных поставщиков, а также лишается средств в размере

обеспечения заявки, что можно считать существенной «неравнозначностью

последствий признания недостоверной информации о добросовестности

участника в случаях проведения аукциона и конкурса» [10: C.47].

Антидемпинговые меры отчасти учитывают присущие отдельным ТРУ

риски. Так, части 7 и 8 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ гласят, что

заказчик имеет право установить в конкурсной документации различные

величины значимости критериев оценки заявок для случаев подачи заявок

обычными и демпингующими участниками при приведении конкурсов в целях

заключения контрактов на выполнение научно-исследовательских, опытно-

конструкторских или технологических работ и оказание консультационных

услуг. Для участников с предложенными ценами менее, чем на 25%

сниженными по сравнению с НМЦК, предполагаются стандартные величины,

установленные в Постановлении Правительства РФ от 28.11.2013 № 1085 [11].

Для демпингующих участников величина значимости критерия «цена

контракта» устанавливается равной десяти процентам суммы величин

16

значимости всех критериев оценки заявок. Контракты на перечисленные виды

работ и услуг, как правило, характеризуются трудоемкостью или

невозможностью оценить качество их исполнения, в то время как именно

качество играет первостепенную роль для заказчика при их закупке. Потому,

заказчики нуждаются в дополнительной защите от недобросовестных

поставщиков, что и предусмотрено в антидемпинговых мерах.

Иной риск учитывается в частях 9 и 10 статьи 37 Федерального закона №

44-ФЗ, уточняющей антидемпинговые меры для случаев закупки товаров,

необходимых для нормального жизнеобеспечения. Для заключения

демпингового контракта победивший участник должен представить заказчику

обоснование предлагаемой цены контракта, в том числе гарантийное письмо от

производителя с указанием цены и количества поставляемого товара,

документы, подтверждающие наличие товара у участника закупки и прочие

документы и расчеты, подтверждающие возможность участника закупки

осуществить поставку товара по предлагаемой цене. Это единственный случай

необходимости предоставления обоснования цены поставщиком. Фактически,

если такой поставщик в своем обосновании укажет возможность поставки

товаров, необходимых для нормального жизнеобеспечения, с какой-либо

прибылью для себя, то с точки зрения экономической теории это нельзя считать

демпингом, в то время как антидемпинговые меры в контрактной системе все

равно будут применены. Важно сказать, что при невыполнении демпингующим

участником требования о предоставлении обоснования в составе заявки, или

признания цены необоснованной, данная его заявка отклоняется для случая

проведения конкурса. При проведении же аукциона в случае отсутствии

обоснования цены, направленного заказчику вместе с подписанным контрактом,

такой заказчик признается уклонившимся с соответствующими последствиями

согласно Федеральному закону № 44-ФЗ. Если же во время проведения

17

аукциона цена признается необоснованной, то право заключения контракта

переходит к следующему по привлекательности участнику аукциона.

Отдельная, 12 часть статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ исключает

из антидемпингового регулирования в особом случае такой специфичный

предмет закупки, как жизненно необходимые и важнейшие лекарственные

препараты.

В целом, если рассматривать понятие демпинга более широко, то помимо

проанализированной статьи, к антидемпинговым мерам можно отнести и другие

статьи Федерального закона № 44-ФЗ и иные нормативные правовые акты. Так,

статьи 28-29 Федерального закона № 44-ФЗ дают преимущества учреждениям и

предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов в

отношении предлагаемой ими цены контракта в размере до пятнадцати

процентов в порядке и в соответствии с перечнями, утвержденными иными

нормативными правовыми актами. Данный вид антидемпинговых мер имеет

более скрытый механизм: во-первых, при победе подобных участников закупки

с демпинговой ценой, они получат большую выручку и не будут вынуждены

серьезно сокращать издержки за счет качества ТРУ. Во-вторых, в случае

участия иных демпингующих поставщиков предприятия уголовно-

исполнительной системы и организации инвалидов смогут установить более

низкую цену и предотвратить риск неисполнения или недобросовестного

исполнения контракта другим демпингующим поставщиком.

Существует и более приближенный к экономике смысл понятия

«демпинг», который можно отнести к части 3 статьи 14 Федерального закона №

44-ФЗ, в которой прописана норма протекционизма, выполняющая, в том числе

функцию антидемпинговой меры в отношении иностранных поставщиков.

Антидемпинговые меры как механизм защиты заказчиков от риска

неисполнения или недобросовестного исполнения контракта можно найти и в

Постановлении Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. N 99 [12], где

18

устанавливаются дополнительные требования к участникам закупки отдельных

видов ТРУ, характеризующихся технической и (или) технологической

сложностью и инновационным, высокотехнологичным или

специализированным характером.

В заключении необходимо упомянуть, что неприменение

антидемпинговых мер заказчиками при заключении контракта с демпингующим

поставщиком нарушает порядок осуществления закупок товаров, работ, услуг

для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласно части 7

статьи 7.30 Кодекса об административных правонарушениях РФ влечет

наложение административного штрафа на должностных лиц в размере

пятидесяти тысяч рублей за признание победителя определения поставщика с

нарушением требований законодательства РФ.

1.3 Анализ существующих исследований

Проблеме демпинга в государственном и муниципальном заказе (abnormal

low tenders) в европейских странах и США уделяют повышенное внимание,

разрабатывая инструменты снижения рисков для заказчиков и избегая

излишнего обременения антидемпинговыми мерам поставщиков. В свою

очередь, в России правоприменительная практика изучена недостаточно.

Тем не менее, проблема демпинга в прокьюрменте существовала и во

время действия Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (далее –

Федеральный закон № 94-ФЗ). Так, в 2011 году исследователи из Института

управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева изучили [13] факты

заключения и исполнения контрактов, заключенных в результате проведения

аукционов, в том числе по контрактам со снижением цены более 30%, то есть,

исходя из логики Федерального закона № 44-ФЗ, демпинговым контрактам. В

проанализированной авторами выборке из 1602 демпинговых контрактов

каждый третий такой контракт не исполнялся или исполнялся с нарушением

19

сроков. Однако, авторы заключают, что демпинг не является причиной такой

статистики. Более того, с повышением размера снижения цены по сравнению с

НМЦК снижалась вероятность неисполнения или недобросовестного

исполнения контрактов. Сравнение этих данных с контрольной группой

контрактов без демпинга, отличавшихся в степени «успеха» исполнения лишь

на 5%, позволило заключить, что главные проблемы – «неадекватность способа

размещения заказа», сговоры поставщиков и отсутствие требований к

квалификации и репутации поставщиков» [13: C. 90].

Иная работа до принятия Федерального закона № 44-ФЗ была проделана

Яковлевым А., Якобсоном Л. и Юдкевич М. [14] с целью охарактеризовать

главные принципы Федерального закона № 94-ФЗ и оценить его эффективность.

Среди прочего, была затронута и проблема демпинга. Авторы отмечали такое

оппортунистическое поведение участников закупки, как демпинг с целью

победить в закупочной процедуре и затем продать возможность заключить

контракт другому поставщику, уклонившись в свою очередь от подписания

контракта. Кроме того, существовал, и, возможно, существует риск того, что

поставщик готов согласиться на любые требования качества при условии

возможности проверить это качество лишь после самой поставки товара,

выполнения работы или оказания услуги и высокой сложности доказательства

низкого качества ТРУ в суде. Все это приводит к превышению дополнительных

издержек заказчика над экономией за счет снижения цены контракта, что,

впрочем, не квантифицировано в работе. Кроме того, негативный эффект

усугубляется потерей времени заказчиком, в особенности в свете бюджетного

процесса.

Одним из первых анализов действенности антидемпинговых мер можно

считать Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации» - 2014

[15], подготовленный экспертами НИУ ВШЭ. В нем отмечается ряд серьезных

изъянов текущего механизма борьбы с демпингом, в том числе

20

информационную закрытость, отсутствие требования наличия контрактов в

составе информации, подтверждающей добросовестность участника закупки, с

которым заключается контракт, на поставку аналогичных ТРУ при аналогичных

основных условиях, ограниченность распространения антидемпинговых мер

лишь на два способа определения поставщика и другие. Примечательным

является проведенный в рамках данного исследования опрос поставщиков и

заказчиков с целью установить, как изменилась возможность участника

использовать ценовой демпинг для победы в закупочной процедуре: по мнению

58,8% поставщиков возможности для демпинга не изменились, а 26,2% даже

отметили ее увеличение. Для заказчиков статистика составила 66,9% и 14,2 %

соответственно.

Высокая степень проработанности проблемы демпинга в государственном

(муниципальном) заказе продемонстрирована в исследовании Андреева Н.Ю.,

Маковлевой Е.Е. и Обаляевой Ю.И [10]. Были проанализированы аукционы,

проведенные на электронной площадке ЗАО «Сбербанк-АСТ» с августа по

октябрь 2014 года, и установлены: статистически значимая зависимость размера

экономии от количества участников, допущенных к закупочной процедуре;

больший процент снижения цены контракта по сравнению с НМЦК при

меньших значениях НМЦК; наиболее высокий процент снижения цены при

проведении аукционов на проведение научно-исследовательских и опытно-

конструкторских работ (далее – НИОКР), чем при заключении контрактов на

иные ТРУ. Впрочем, следует отметить справедливость первого вывода только

на уровне значимости 10%, упущение авторами из внимания во втором выводе

эффекта низкой базы, который приводит к более ощутимому в процентном

отношении снижению цены контракта по сравнению с НМЦК, а также меньший

уровень значимости влияния дамми-переменных иных, чем НИОКР, отраслей –

10% против 1% для НИОКР. Также специалисты провели анализ данных

Федеральной службы государственной статистики с целью установить

21

результативность деминговых заявок, то есть сравнить вероятности заключения

контракта при подаче заявки, содержащей цену менее чем на 25% сниженную

по сравнению с НМЦК, и подаче демпинговой заявки. Были исследованы

результаты проведения главными распорядителями средств бюджетов

субъектов РФ и территориальными фондами обязательного медицинского

страхования способов определения поставщиков за первое полугодие 2014 года.

В выборке оказались более 220 тыс. демпинговых заявок, что составило 10,7%

от выборки, которые привели к заключению 100 тыс. демпинговых контрактов,

15,3% от всех контрактов. Таким образом, демпинговая заявка приводила к

заключению контракта почти в 50% случаев, в то время как заявка без

демпинговой цены имела менее трети шансов на успех. Тем не менее,

дополнительное исследование фокус-группы из 100 контрактов показало, что

лишь в 5% случаев в реестре контрактов были зафиксировано неисполнение или

недобросовестное исполнение контракта, что приводит авторов к выводу, что

«демпинговая цена не всегда является признаком недобросовестной

конкуренции…» [10: C. 46]. Также были сформулированы недостатки текущего

устройства антидемпинговых мер и предложены рекомендации по их

совершенствованию.

Подход к пониманию антидемпинговых мер не с точки зрения

законодательства, а исходя из самой природы демпинга, широко обсуждается

зарубежными учеными. Gunnar Alexandersson и Staffan Hultén иллюстрируют

проблему идентификации демпинга на примере закупки сервисных услуг

обслуживания поездов в Швеции [11]. Наряду с наглядным примером

субъективности понятий «демпинг» или «необоснованно низкая цена»

(“unreasonably low bid”) в их статье содержится ряд конструктивных идей,

важных для понимания в рамках данной Работы. На основе анализа иных

исследований и с применением инструментария теории игр были выделены 3

возможные причины демпинга. Во-первых, демпинг может быть примером

22

сигнала, подаваемым фирмой для других игроков, планирующих выйти на тот

же рынок [17]. В таком случае с рынка уходят и другие игроки, что

впоследствии приводит к монополизации рынка, повышению цен и снижению

качества ТРУ для потребителя, снижению стимулов к инновационной

деятельности. Во-вторых, при участии в государственных (муниципальных)

закупках поставщиков, которые в российском законодательстве являлись бы

субъектами Федерального закона № 44-ФЗ и Федерального закона от 18.07.2011

№ 223-ФЗ [18], демпинг может быть связан с пониженными ожиданиями

относительно рентабельности участия в закупочной процедуре, поскольку и

поставщик, и заказчик представляют собой одну сторону – государство,

заботящееся о максимальной экономии средств налогоплательщиков. В-

третьих, демпинг может являться следствием ошибки в расчетах или

нереалистичными ожиданиями поставщика. Для более точной идентификации

демпинга авторы предлагают заказчикам улучшить и применять свои знания о

ТРУ, планируемых к закупке, и, что следует из логики статьи, рынков таких

ТРУ.

Проблему определения демпинга поднимает в своей работе и Antonios

Megremis [6]. Он подчеркивает отсутствие единого понимания и подхода в

обнаружении демпинга и настаивает на разработке объективного механизма

идентификации. Antonios Megremis выделяет два возможных подхода к

обнаружению демпинга, которые используют европейские страны: на основе

предварительных оценок (абсолютный метод) и исходя из совокупности заявок

на участие в закупочной процедуре (относительный метод). Относительный

метод, по мнению автора, хотя и отражает рыночную конъюнктуру, но может

привести к манипуляциям закупочного процесса и зависит от числа заявок

участников. Абсолютный же может быть использован в любом заказе, но

требует надежного обоснования НМЦК. Однако, выведено заключение, что

проблема идентификации демпинга не может быть решена простой

23

математической операцией, а должна основываться на оценке издержек

потенциальных поставщиков посредством создания баз данных ТРУ.

Немаловажным является и вопрос, что следует включать в такие издержки?

Исследователь предлагает использовать оба метода определения

победителя, опираясь на количество полученных заявок [6: C. 476]. Между тем,

значительной проблемой является отказ заказчика принять ТРУ. Заказчики, в

целом, не желают обращаться в суд в случае недобросовестного исполнения

контракта поставщиком по причине потери временных ресурсов и общим

отсутствием мотивации кроме выполнения закупки в срок. При

распространении судебных процессов и практики отказов интерес к

государственным (муниципальным) будет неизбежно снижен, что невыгодно

для самих заказчиков. Всем этим и пользуются недобросовестные поставщики.

Развитие идеи относительного метода при выборе победителя закупочной

процедуры было предложено учеными США и Тайвани, Photios G. Ioannou и

Sou-Sen Leu [19]. Эта идея, уже используемая в ряде стран, как было сказано,

состоит в заключении контракта не с участником, предложившим самую

низкую цену, а с участником с наиболее близкой к средней среди всех поданных

участниками заявок предлагаемой цене, что, по мнению авторов, улучшает

закупочную практику для всех сторон процесса. При этом возможны различные

варианты расчета средней и выбора заявки с разных сторон от средней цены,

один из которых должен быть закреплен законодательно. Это позволит

защитить заказчика от повышенных рисков при заключении контракта по

наименьшей цене, а поставщики будут в безопасности от необходимости

заключения контракта при допущении ошибки в расчете предлагаемой цены.

Отмечается базовый недостаток подхода, заключающийся в необеспечении

ценовой конкуренции, при которой фирмы, достигшие экономии за счет

технологической или управленческой оптимизации, не смогут победить в

процедуре. Однако за счет искусственного поддержания цен такими

24

заказчиками, они смогут обеспечить себе большую прибыль, что только

увеличит стимулы к инновационной деятельности предприятий и обеспечит

рост всей индустрии. К тому же, по мере снижения издержек всеми

потенциальными участниками государственного (муниципального) заказа,

НМЦК будут уменьшаться, а экономия бюджета – расти. Стоит добавить к

убедительным обоснованиям авторов, что такое изменение метода определения

победителя электронного аукциона и расчета критериев оценки в конкурсе

осложнит возможность сговора поставщиков (облегчит обнаружение сговора).

Также с применением метода, при условии установления минимального числа

заявок для расчета средней цены, стало бы возможным оценить эффективность

обоснования НМЦК заказчиками и скорректировать действие антидемпинговых

мер в рамках российской контрактной системы.

Подытоживая анализ зарубежных исследований стоит подчеркнуть, что

они основывались на нормативных правовых актах соответствующих стран,

которые также не отличаются проработанностью антидемпинговых мер. В

целом, помимо определения победителя закупочной процедуры на основе

средней цены всех заявок, они соответствуют российскому аналогу. Более того,

например, в Европейском союзе обязанность заказчика требовать обоснования

предлагаемой поставщиком демпинговой цены была закреплена лишь в 2015

году [20].

25

Глава 2. Результаты исследований и практические рекомендации2.1 Гипотезы исследования

Учитывая всю обширность негативных проявлений как ситуации

демпинга, так и противостоящих ей антидемпинговых мер, необходима

комплексная оценка данного механизма в его современном представлении в

контрактной системе, принимая во внимание интересы и заказчиков, и

поставщиков.

Гипотеза 1. Предложения участников закупок не всегда являются

демпингом с точки зрения рыночных цен.

Поскольку в контрактной системе демпинг определяется исключительно

относительно размера НМЦК, в первую очередь стоит остановиться на

справедливости такого подхода. Очевидно, что из-за искусственного завышения

НМЦК заказчиком, что может быть связано с целым рядом причин [21],

напрямую зависит количество поставщиков, на которых распространяются

антидемпинговые меры, обязывающие их отвлекать денежные, трудовые и

временные ресурсы. Необходимо определить, имеется ли реальный риск

неисполнения или недобросовестного исполнения контракта демпингующими

поставщиками, или предлагаемые ими цены обоснованы и применимы на

рынке. С данной целью следует провести сравнение рыночных розничных и

оптовых цен со средними ценами заключения контракта. Для анализа в качестве

объекта закупки был выбран сахарный писок в виду его достаточной

однородности, необходимости в его закупке по всей территории России и

наличия независимой еженедельной оценки стоимости товара. Можно выделить

два вида средних цен: средняя цена за единицу товара по контракту и

средневзвешенная по количеству товара цена.

Первая из них рассчитывается следующим образом:

26

Pa=∑i=1

n

Pi

n , (1)

где Pa – средняя цена за единицу товара по контрактам (в данной Работе – за кг

сахарного песка), Pi – цена за единицу товара по i-ому контракту (за кг

сахарного песка), n – количество контрактов.

Второй показатель учитывает объем поставки:

Pw=∑i=1

n

Pi∗qi

∑i=1

n

qi

, (2)

где Pw – средневзвешенная по объему цена за единицу товара (за кг сахарного

песка), qi – объем i-ого контракта.

Для подтверждения статистической значимости различия уровней цен

будет использован пакет анализа данных SPSS.

Гипотеза 2. Отсутствует связь между наличием демпинга в заявке

победителя закупки и неисполнением или ненадлежащем исполнением

контракта в виду избыточности антидемпинговых мер в целом.

Для проверки этой гипотезы следует избежать такого эндогенного

фактора, как самостоятельный расчет НМЦК заказчиком, и использовать иной

метод определения и обоснования НМЦК. Путем определения доли

демпинговых заявок и демпинговых контрактов, а также сравнения количества

расторгнутых контрактов с демпингом и без него, будет возможным ответить на

вопрос, насколько велик масштаб демпинга в государственных

(муниципальных) закупках (в рамках одной анализируемой номенклатуры) и

справляются ли текущие антидемпинговые меры со своей задачей. Ответ на

последний вопрос будет положительным в случае незначимости зависимости

между наличием демпинга и расторжением контракта.

27

Гипотеза 3. С увеличением числа участников закупки растет размер

снижения цены и увеличивается вероятность расторжения контракта.

Первая часть гипотезы – зависимость числа участников и размера

экономии довольно очевидна. Можно говорить, что на второй части данной

гипотезы построена вся логика антидемпинговых мер, поскольку при

уменьшении участниками закупочной процедуры цены должна снижаться и

вероятность качественного исполнения контракта. При этом, количество таких

демпинговых контрактов должно уменьшаться по мере снижения цены в

соответствии с законом предложения. При подтверждении гипотезы вероятен

вывод, что с ростом конкуренции увеличивается риск ее нарушения кем-либо из

игроков, прибегающим, в конечном счете, к демпинговой заявке. Переоценка

собственных возможностей как причина демпинга уже была упомянута в

предыдущей главе.

Гипотеза 4. Демпинговые заявки имеют больший шанс на победу в

закупочной процедуре, чем заявки без демпинга.

В случае добросовестности демпингующего поставщика подтверждение

данной гипотезы не имеет негативного оттенка и является логичным

результатом ценовой конкуренции. Однако, принимая во внимание все

упомянутые в Главе 1 риски демпинговых контрактов и отдельные корыстные

цели демпингующих поставщиков, факт такой зависимости нежелателен из-за

возможных долгосрочных результатов демпинга и ограничения рыночной

конкуренции. Пользуясь нежеланием заказчиков обращаться в суд,

недобросовестные поставщики способны побеждать в закупочных процедурах

даже несмотря на существование антидемпинговых мер. Для теста данной

гипотезы будет использован массив данных о результатах конкурсов и

аукционов для обеспечения государственных нужд и нужд субъектов за 2014

год путем вычисления и сравнения результативности (вероятности заключения

контракта) заявок с демпингом и без демпинга. Кроме того, будет проведен

28

анализ всех конкурсов и аукционов для обеспечения государственных нужд,

проведенных главными распорядителями средств федерального бюджета,

органами управления государственных внебюджетных фондов, а также

главными распорядителями средств бюджетов субъектов Российской

Федерации, территориальными фондами обязательного медицинского

страхования с целью оценить распространенность и результативность

демпинговых заявок для перечисленных акторов.

Кроме того, помимо статистических доказательств наличия отдельных

проблем применения антидемпинговых мер в Работе будут представлены

качественные описания иных требующих внимания законодателя и

регулирующих органов вопросов, а также предложены варианты

совершенствования антидемпинговых мер.

Подробные методологии исследований описаны в Главе 2 в

соответствующих частях в рамках самих исследований.

2.2 Справедливость применения антидемпинговых мер при обосновании НМЦК методом анализа рынка

В контрактной системе Российской Федерации, как и во многих

зарубежных аналогах, определение наличия демпинга в заявке участника

базируется исключительно на понятии НМЦК. В соответствии с частью 6

статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ приоритетным методом определения и

обоснования НМЦК является метод сопоставимых рыночных цен. Явление

демпинга, в целом, и предполагает нарушение конкуренции на свободном

рынке путем выставления игроком цены на ТРУ ниже издержек на их

производство, либо, что более соответствует современной практике,

значительно ниже цен иных игроков. Потому, при справедливой НМЦК

идентификация демпинга не является затруднительной. Однако, как

подчеркивают многие специалисты в области государственного

29

(муниципального) заказа [21], расчет НМЦК на текущий момент вызывает

множество вопросов.

При осуществлении государственных (муниципальных) закупок цена,

устанавливаемая в результате проведения конкурентной процедуры, должна

быть несколько ниже рыночной при условии участия хотя бы 2 участников

закупки. При победе же демпинговых заявок такая цена должна отклоняться

минимум на -25% от НМЦК. В случае, если подобное отклонение не

наблюдается, следует заключить, что демпинг в закупках, в целом, отсутствует

или пренебрежительно редок. Если же отклонение от рыночной цены не

наблюдается вообще, или же цена контракта даже превышает рыночную,

вероятны одно позитивное и два негативных объяснения. Позитивной для

заказчика является ситуация на рынке, где поставщики функционируют на

грани рентабельности и не способны предложить цену ниже НМЦК. Иными

словами, заказчик осуществляет закупку по максимально выгодным для

бюджета ценам. Негативные же объяснения более вероятны: либо закупка не

является конкурентной, и заявку отправил лишь один или малое количество

участников, недостаточно снизив цену, либо заказчик неверно определил

НМЦК.

Для проверки Гипотезы 1, предполагающей завышение заказчиками

НМЦК по сравнению с рыночными ценами, что ведет к некорректному

определению демпинга, была проанализирована база данных по 4805

контрактам на закупку сахарного песка из Единого реестра государственных и

муниципальных контрактов Единой Информационной Системы в сфере закупок

за 2014 год. Ранее данная база данных была использована в исследовании

эффективности способов осуществления закупок [22].

По классификации Нельсона-Дарби-Карни [23, 24] сахарный песок

относится к инспекционным товарам, поскольку его качество устанавливается

еще до исполнения контракта и осуществления приемки. Потому, поставщики

30

практически не имеют возможности получить экономию издержкек за счет

поставки товара худшего качества, а значит возможность демпинга сильно

ограничена.

Тем не менее, случаи демпинга при поставке продуктов питания, в том

числе сахарного песка, довольно распространены (например, контракт №

0122100003314000075, контракт № 0301300339714000004, контракт №

0365200008014000010). Но чтобы ответить на вопрос, действительно ли

победители, предлагающие цену на 25% и более ниже НМЦК, демпингуют и

повышают для заказчика риск неисполнения контракта, следует оценить,

достигается ли снижение цены осуществления закупки (контрактной цены)

относительно НМЦК. К сожалению, по причине отсутствия возможности

получить данные о наличии демпинга в заявке победителя закупки и

применения к нему соответствующих мер в автоматическом режиме из Единой

Информационной Системы, проверить наличие демпинга во всех 4805

контрактах и сравнить фактические НМЦК и контрактные цены не

представляется возможным, что, впрочем, не препятствует доказательству

гипотезы, суть которой заключается в сравнении справедливых НМЦК в виде

рыночных цен и контрактных цен. Настоящий демпинг, который несет для

заказчика серьезную опасность не завершения исполнения контракта, что в

случае с поставкой продовольственных товаров имеет особую актуальность,

должен определяться исходя из именно рыночных цен, и его наличие в целом

как раз возможно проверить при значимом отклонении контрактных цен от

рыночных.

В качестве рыночных цен в целях анализа были использованы средние

потребительские цены на товары и услуги, публикуемые Федеральной службой

государственной статистики, именуемые далее розничными ценами на

сахарный песок, и цены на партии сахарного песка массой более 65 тонн,

рассчитанные на основании данных портала sugar.ru, именуемые в дальнейшем

31

оптовыми ценами. В 2014 году, в среднем, разница между оптовыми и

розничными ценами составила 20%. Данный факт кореллирует с

вышеуказанным понятием демпинга, когда поставщик, предлагающий цену на

5% ниже оптовой, с большой вероятностью может оказаться недобросовестным.

Однако более справедливо будет сравнивать контрактные цены именно с

розничными, поскольку они более доступны для заказчиков вне зависимости от

местонахождения и квалификации, хотя в целях определения и обоснования

НМЦК могут быть использованы и те, и другие цены при должном объеме

закупки.

Результаты проведенного анализа на рис. 1 показывают отклонение

средних цен за кг сахарного песка, установленных контрактами, в большую или

меньшую сторону, от розничных и оптовых цен. Как оказалось, в 2014 году

цены осуществления государственных (муниципальных) заказов были

приблизительно равны розничным ценам, несмотря на закупку, в отдельных

случаях, значительных объемов сахарного песка, достигающих 270 тонн. В 39%

случаев итоговая цена даже превышала опубликованные Федеральной службой

государственной статистики цены. Использование эконометрического пакета

анализа данных также позволяет подтвердить незначимость различий, как по

тесту Левена (неравенство дисперсий), так и на основании t-статистики

(p=0,609). Все это говорит о том, что НМЦК превышают справедливые для

обоснования методом сопоставимых рыночных цен значения, а значит

возможное применение антидемпинговых мер на их основе неоправданно.

Более того, сопоставление контрактных цен с оптовыми без учета влияния

объема поставок на снижение контрактной цены, хотя и должно быть

осуществлено именно таким образом, но не поддается сравнению из-за

значительного превышения контрактными ценами оптовых.Рисунок 1. Отклонение закупочных цен за кг сахарного песка, указанных в контрактах,

от розничных и оптовых цен в 2014 году

32

Янв Фев Мар Апр Май Июн Июл Авг Сен Окт Ноя-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Средняя цена за кг по контракту к розничной цене Средняя цена за кг по контракту к оптовой цене

Как было показано в исследовании [22], имеется отрицательная

зависимость между объемом закупки сахарного песка и ценой контракта:

увеличение закупки на 1 т приводит к снижению цены на 8,9-9,3 коп. за кг. С

учетом этого, были рассчитаны средневзвешенные цены за кг сахарного песка

для аналогичного исследования отклонений. В данном конкретном случае (рис.

2) уже наблюдается значимое снижение цен контрактов в сравнении с

потребительскими ближе к концу года. Данный факт может быть объяснен

большой волатильностью на товарных биржах в кризисной ситуации конца 2014

года и соответствующим ростом розничных цен с временным лагом цен

государственного (муниципального) заказа равным длительности проведения

всех процедур и исполнения. Однако, даже в этом случае снижение цен на 25%

ниже рыночных, а значит и ниже справедливых НМЦК, не достигается. К концу

года средневзвешенные контрактные цены также сблизились и с оптовыми,

сохраняя, впрочем, определенную маржу для поставщиков (кроме ноября 2014

года) и, соответственно, поддерживая их коммерческий интерес. Рисунок 2. Отклонение средневзвешенных закупочных цен за кг сахарного песка, указанных

в контрактах, от розничных и оптовых цен в 2014 году

33

Янв Фев Мар Апр Май Июн Июл Авг Сен Окт Ноя-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Средневзвешенная цена за кг по контракту к розничной ценеСредневзвешенная цена за кг по контракту к оптовой цене

Таким образом, на примере государственных (муниципальных) закупок на

поставку сахарного песка была доказана гипотеза об отсутствии демпинга в

экономическом понимании этого слова и неэффективное использование

заказчиками метода сопоставимых рыночных цен при определении и

обосновании НМЦК для случая закупки сахарного песка. Следовательно, и

применение антидемпинговых мер к участникам, предложившим цены, более

чем на 25% ниже НМЦК, хоть и считается правомерным в случае признания

регулирующими органами значения НМЦК обоснованным, но несостоятельным

с точки зрения отсутствия признаков недобросовестности таких поставщиков.

Гораздо более справедливым методом идентификации демпинга в

государственном и муниципальном заказе был бы учет остальных признанных

надлежащими заявок на участие в конкурсе или аукционе и расчет границы

аномального отклонения цены именно от них, а не от НМЦК. Искусственность

понятия НМЦК не позволяет однозначно вывести заключение о чрезмерно

большом количестве участников, попадающих под действие статьи 37

Федерального закона № 44-ФЗ, потому в целях дальнейшего анализа следует

абстрагироваться от возможного влияния заказчика на применение

антидемпинговых мер.

34

2.3 Избыточность применения

Как уже было отмечено, антидемпинговые меры призваны снизить риски

неисполнения и недобросовестного исполнения контракта поставщиками,

использующими необоснованное ценовое преимущество. Обеспечение

исполнения контракта в полуторакратном размере, но не менее размера аванса,

лишает поставщика стимула серьезно нарушить условия контракта в поиске

дополнительных выгод. Победитель конкурентной процедуры, предложивший

цену контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной

(максимальной) цены контракта, и предоставивший информацию,

подтверждающую его добросовестность, имея значительные ограничения по

собственным расходам, также должен стремиться всецело удовлетворить

требованиям заказчика во избежание попадания в реестр недобросовестных

поставщиков. К сожалению, заказчики, зачастую, не используют свою

возможность расторгнуть контракт, даже если исполнение контракта

поставщиком имеет нарекания, во избежание вовлечения в продолжительный

судебный процесс, результат которого строго не определен.

И хотя процедура предоставления информации, подтверждающей

добросовестность участника закупки, не создает значительных препятствий для

участия, всегда существует вероятность ошибки в подготовке участником или

проверки заказчиком подобной информации, что может привести к

разногласиям и судебному процессу. Однако, добросовестный поставщик,

подавший демпинговую заявку и не имеющий контрактов, необходимых для

включения в такую информацию, а также при НМЦК более пятнадцати

миллионов рублей, уже обязан отвлечь из своего бизнеса средства для внесения

обеспечения исполнения контракта на указанный заказчиком счет или

предоставить банковскую гарантию. Учитывая нестабильную экономическую

ситуацию, дополнительное расходование и удержание средств является

серьезной проблемой для бизнеса, особенно для субъектов малого и среднего

35

предпринимательства. Потому справедливость и недопустимость чрезмерного

применения антидемпинговых мер является одной из первоочередных задач при

разработке решений по их оптимизации.

К сожалению, стоит вновь заметить, что необоснованное завышение

заказчиками начальной (максимальной) цены, являющееся следствием

преследования собственных выгод или ошибок и незнания, довольно

распространено. Однако подобная ситуация, как выяснилось, возникает не

только при определении и обосновании начальной (максимальной) цены

контракта методом сопоставимых рыночных цен, но и проектно-сметным

методом, несмотря на то, что при таком методе документация (включающая

сметную стоимость работ) должна быть разработана и утверждена в

соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 6.1

Методических рекомендаций по применению методов определения начальной

(максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с

единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее –

Методические рекомендации) [25]), а достоверность определения сметной

стоимости при использовании средств федерального бюджета должна быть

проверена в соответствии с постановлением Правительства Российской

Федерации от 18 мая 2009 г. № 427 [26] (пункт 6.2 Методических

рекомендаций).

Для проверки Гипотезы 2, об избыточности применения

антидемпинговых мер и отсутствии значимости зависимости между наличием в

заявке демпинга и неисполнением или недобросовестным исполнением

контракта, была исследована выборка из 1700 государственных и

муниципальных контрактов на выполнение работ по сносу зданий и

сооружений (ОКПД 45.11.11.000), заключенных и исполненных (или

расторгнутых) в 2015 году. Выбор данного вида работ обусловлен их

отнесением к типу экспериментальных [23, 24] и результатами проведения

36

предварительного анализа ряда иных кодов ОКПД на предмет выявления

объекта закупки с наивысшей долей расторгнутых контрактов, которая может

являться признаком распространенности демпинга при проведении закупочных

процедур.

После удаления некорректных и неполных данных конечная выборка

составила 1344 контракта, обработанных вручную. Из всей выборки по той или

иной причине были расторгнуты 228 контрактов, что составило 17%

анализируемой базы. Изначально, при выборе кода ОКПД для исследования

предполагалось наличие прямой зависимости между долей расторгнутых

контрактов и долей победителей конкурентных процедур, подавших

демпинговые заявки. Но несмотря на то, что по данной номенклатуре 56% от

всех контрактов (757) были заключены с демпингующими поставщиками, такая

зависимость не установлена. Лишь с 16% демпингующих победителей (118)

были расторгнуты контракты, что даже ниже, чем 19% (110) участников,

признанных победителями закупочных процедур и подавших заявки с ценой

большей, чем 75% от НМЦК. Это позволяет опровергнуть Гипотезу 2.

Отсутствие связи не доведения исполнения контракта до завершения и

демпинга еще более очевидна при раскрытии структуры расторгнутых

контрактов: демпинга и не демпинга приблизительно по 50% (табл. 1): Таблица 1. Структура заключенных контрактов на выполнение работ

по сносу зданий и сооружений в 2015 году

Всего %Всего контрактов 1344 100%Всего расторгнуто 228 17% от всех контрактовДемпинговых контрактов 757 56% от всех контрактовРасторгнуто демпинговых контрактов 118 16% от демпинговых

контрактовРасторгнуто демпинговых контрактов 118 52% от расторгнутых

Расторгнуто недемпинговых контрактов 110 19% от недемпинговых

контрактовРасторгнуто недемпинговых контрактов 110 48% от расторгнутых

37

Из расторгнутых контрактов подавляющее большинство (92,5%) было

расторгнуто по соглашению сторон, потому нельзя вывести суждение о

неисполнении или ненадлежащем исполнении контракта победившим

поставщиком. Но справедливости ради стоит заметить, что единственный

расторгнутый по решению суда контракт, как и 15 из 17 расторгнутых по

одностороннему отказу от исполнения контракта заказчиками пришлись именно

на демпингующих поставщиков. Соответственно, не взирая на

антидемпинговые меры, при заключении контрактов с демпингующими

поставщиками заказчики должны быть более внимательны при приемке работ, а

независимый регулятор более требователен к заказчикам при проверке факта и

качества принятых заказчиком работ. Действует двойной усугубляющий

эффект: нежелание заказчиков не только расторгать контракт по соглашению по

целому ряду причин (временные затраты на проведение повторной процедуры,

отвлечение трудовых ресурсов, коррупция, затягивание разбирательств…), но и

еще большее нежелание расторгать контракт в одностороннем порядке или с

обращением в суд.

Особое внимание следует уделить поиску зависимости от числа

участников закупочной процедуры, размера снижения цены и вероятности

расторжения контракта. Согласно Гипотезе 3, такая вероятность должна расти

по объективным причинам, поскольку поставщики, конкурируя друг с другом,

могут позволить себе расходовать все меньше средств на исполнение контракта,

в ущерб качеству и срокам.

Частотный анализ, как и ожидалось, свидетельствует об убывании

количества демпинговых контрактов в зависимости от снижения цены. Пики

графиков общего количества контрактов и расторгнутых из их числа совпадают,

что говорит о примерно равном отношении расторгнутых контрактов к

заключенным, хотя после снижения цены на 80% шанс не завершения закупки

38

(из-за нарушений или без них, при отказе от исполнения контракта) резко

возрастает, что говорит о повышенных рисках для заказчика и, возможно,

настоящем демпинге с точки зрения экономики. Однако скорость падения

общего количества заключенных демпинговых контрактов не существенна,

иными словами – поставщики готовы снижать НМЦК как на 25%, так и на 65%,

что является контруинтуитивным фактом и предметом для проверки

обоснованности НМЦК в каждом конкретном случае, а также для отдельного

исследования закупочной практики при использовании проектно-сметного

метода обоснования НМЦК (рис. 3). Более подробная статистика представлена в

Приложении 1. Рисунок 3. Частотный анализ контрактов на выполнение работ

по сносу зданий и сооружений в 2015 году

25-30%

30-35%

35-40%

40-45%

45-50%

50-55%

55-60%

60-65%

65-70%

70-75%

75-80%

80-85%

85-90%

90-95%

95-100%

Более 100%

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1911

916

5

12

6

16

5 3

4

35

2

1 1

Всего контрактов (левая ось) % расторгнутых (правая ось)# - из них расторгнуто

Снижение НМЦК

Иной темой для дальнейшего рассмотрения за рамками настоящей Работы

является разработка механизма определения наличия демпинга в закупке как

такового. Проанализированный массив данных о контрактах на выполнение

работ по сносу зданий и сооружений позволяет проиллюстрировать и данную

проблему. Вводя исходное допущение о справедливости формирования НМЦК

с обоснованием проектно-сметным методом и принимая во внимание

39

независимость качества исполнения контракта от демпингового характера

заявки (в соответствии с табл. 1) следует определить, насколько целесообразно

применять антидемпинговые меры в случае, если подавляющее большинство

заявок на контракты, впоследствии заключенные с демпингующим

победителем, также содержали цены, сниженные более, чем на 25 % от НМЦК.

При среднем числе 8 участников (и большему числу заявок) на одну

закупку наблюдается высокое значение числа демпингующих участников. По

мере увеличения заявок с ценой ниже 75% от НМЦК снижается и цена

контракта, что видно из рис. 4. В отдельных случаях число демпингующих

поставщиков на одну закупочную процедуру достигало 12, а аукцион шел на

право заключения контракта, что не несет в себе коммерческого смысла в

разрезе рассматриваемого объекта закупки. Поскольку демпинг должен

являться скорее исключением из нормальной практики, целесообразно

разработать более эффективный механизм его идентификации. Рисунок 4. Среднее количество участников с демпинговыми заявками на закупку работ

по сносу зданий и сооружений в 2015 году

25-30%

30-35%

35-40%

40-45%

45-50%

50-55%

55-60%

60-65%

65-70%

70-75%

75-80%

80-85%

85-90%

90-95%

95-100%

Более 100%

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Демпинговых заявок на 1 закупкуДемпинговых заявок на 1 закупку с расторгнутым впоследствии контрактом

Рассматриваемый пример сигнализирует, что, в среднем, подавая

определенное число демпинговых заявок 4-5 участников оказываются под

действием антидемпингомых мер и будут вынуждены предоставить

40

обеспечение исполнения контракта в полуторакратном размере или

информацию, подтверждающую их добросовестность, в случае признания их

победителем (или в составе заявки при проведении конкурса в случае

предоставления такой информации). Это чревато уже упомянутым отвлечением

из оборота денежных средств, временных и трудовых затрат. Но, если

подавляющее большинство участников предложили в заявках цены более, чем

на 25% ниже НМЦК, должна ли НМЦК вообще являться ориентиром при

определении демпинга? В литературном обзоре уже были упомянуты отличные

от контрактной системы механизмы идентификации демпинга, зависящие от

средней цены заявок участников, что может являться более эффективным

подходом (в том числе принимая во внимание риск сговора).

Стоит подчеркнуть, что зависимость между количеством поданных

демпинговых заявок и расторжением контракта незначима при уровне

значимости 0,05, а потому отсутствует возможность спрогнозировать

завершение контракта исходя из количества полученных демпинговых заявок.

Таким образом, Гипотеза 3 подтверждается в части зависимости между

количеством заявок от участников и размером снижения цены на торгах и

опровергается в части зависимости между размером снижения цены и

вероятностью расторжения контракта. Антидемпинговые меры справляются со

своей задачей, но имеют ряд негативных эффектов, требующих

совершенствования.

В заключении следует отметить, что отдельные заказчики при

обосновании НМЦК на проведение работ по сносу зданий и сооружений

применяли метод сопоставимых рыночных цен, что противоречит

Методическим рекомендациям. Так, в то время как отдельные заказчики

указывают в техническом задании на «выполнение работ по сносу аварийного

дома, признанного не пригодным для проживания» (Контракт

№0365300063914000027) обоснование НМЦК проектно-сметного методом –

41

«локальные сметные расчеты №№ 09-01/14; 61/14», иные заказчики при заказы

выполнения подобных работ указывают НМЦК с ее определением методом

сопоставимых рыночных цен «в связи с осуществлением закупки выполненных

работ, имеющей функционирующий рынок» (Контракт

№0356300056714000070).

Стоит также упомянуть отдельные поведенческие паттерны участников

закупок работ по сносу зданий и сооружений, вероятно являющиеся общими

для всей практики государственного и муниципального заказа:

1) Участники склонны предлагать в заявках цены менее, чем не 25%

сниженные по сравнению с НМЦК во избежание распространения

антидемпинговых мер. Такие участники снижают цены до 75,01% для

обеспечения собственного преимущества и отсутствия оснований

применения статьи 37 Федерального закона №44-ФЗ;

2) Участники также склонны предлагать в заявках цены равные, или чуть

более, чем на 25% сниженные, по сравнению с НМЦК, в целях

создания барьера входа для других участников закупки и получения

дополнительного неценового преимущества;

3) Имеются немногочисленные факты одновременной подачи заявок на

участие в электронном аукционе двумя или тремя участникам, а также

предложения одинаковых цен исполнения контракта (например,

Закупка №0142200001314009598).

Таким образом, данный анализ показал, что антидемпинговые меры

избыточны в применении. Во-первых, число контрактов, заключенных с

поставщиками, предложившими цену исполнения контракта более, чем на 25%

ниже НМЦК, составило 56%, что говорит о проблемах формирования НМЦК

проектно-сметным методом. Во-вторых, результат заключения контракта с

исследуемым объектом закупки не зависел от наличия демпинга в заявках,

42

поскольку влияние демпинга на вероятность доведения закупки до логического

завершения, без расторжения контракта, оказалось незначимым. Даже с учетом

безусловного воздействия антидемпинговых мер на победителей закупок, они

косвенно распространены и на иных демпингующих участников. И, наконец,

количество подобных демпинговых заявок кратно превышает средние

показатели [27] по количеству участников закупочных процедур в контрактной

системе в целом.

Тем не менее, зависимости шанса расторжения контракта от наличия

демпинга в заявке не выявлено, что, в целом, говорит о выполнении

антидемпинговыми мерами своих задач. К сожалению, проверить отсутствие

фактических нарушений, не зафиксированных отказом от исполнения контракта

одной из сторон, не представляется возможным.

2.4 Недостаточная митигация риска ограничения конкуренции

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006

№ 135-ФЗ "О защите конкуренции" [28] признаками ограничения конкуренции

являются в том числе сокращение числа хозяйствующих субъектов, не

входящих в группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не

связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения

товара на товарном рынке.

Представляется, что неприменение антидемпинговых мер

государственными (муниципальными) заказчиками или неполноценное их

применение в случае формального подхода к проверке информации,

подтверждающей добросовестность участника, подавшего демпинговую заявку,

и обоснования предлагаемой цены контракта является явным или

потенциальным ограничивающим конкуренцию бездействием. Причинами

этого являются создание условий для возможного незаконного преимущества

демпингующих недобросовестных поставщиков, которым не обладают

43

добросовестные участники закупки, и, как следствие, большая вероятность

заключения контракта, что будет доказано в настоящей части.

Примером ограничения конкуренции в открытом конкурсе является

заявка заведомо недобросовестного поставщика с ценой, более чем на 25%

сниженной по сравнению с НМЦК, которая получает максимальный балл при

оценке ценового критерия и тем самым значительно снижает баллы остальных

участников по данному критерию, уменьшая разницу их баллов между собой по

сравнению с ситуацией без демпинговой заявки. Данная возможность

ограничена частью 7 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ, но

распространена на все иные, не указанные в данной части, виды объектов

закупки. Из-за подобной практики недобросовестных поставщиков для победы

вынуждены снижать цены и добросовестные, что может привести их либо к

выходу с рынка, либо ухудшения качества поставляемых ТРУ.

В этом свете, антидемпинговые меры должны предупреждать подобное

ограничение конкуренции и не допускать недобросовестных поставщиков к

заключению контракта. Тем не менее, на практике вероятность победы заявки с

предложенной ценой контракта, которая на двадцать пять и более процентов

ниже НМЦК оказывается существенно выше вероятности победы

«нормальной» заявки. Разумеется, существует объяснение данной ситуации с

позитивной стороны: демпингующие заказчики действительно могут

предоставить ТРУ требуемого качества по заявленной цене, что подтверждается

соответствующей информацией о добросовестности, и что было

проиллюстрировано результатами статистического анализа части 2.3 настоящей

Работы для случая закупки работ по сносу зданий и сооружений. Отсутствие

преград для действительно добросовестных поставщиков подчеркивается и в

иных исследованиях [29: C. 36]. Однако, как будет показано ниже, принимая во

внимание неоднородность вероятности победы на государственном и

муниципальном уровнях, а также между субъектами РФ, главными

44

распорядителями средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и

местных бюджетов, органами управления государственных внебюджетных

фондов в результате проведения способов определения поставщиков для

обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность

применения антидемпинговых мер с точки зрения препятствия ограничению

конкуренции не является бесспорной.

Для подтверждения Гипотезы 4 и анализа итогов проведения конкурсов и

аукционов, по аналогии с иным исследованием [10], были использованы базы

данных Федеральной службы государственной статистики «Показатели

закупочной деятельности» [30], содержащие информацию об определении

поставщиков по Федеральному закону № 44-ФЗ и закупочной деятельности

юридических лиц по Федеральному закону № 223-ФЗ (в соответствии со

статьей 15 Федерального закона № 44-ФЗ) в период с января по декабрь 2014

года. Описание результатов конкурсов и аукционов для обеспечения

государственных нужд представлено в табл. 2. Таблица 2. Результаты конкурсов и аукционов для обеспечения государственных нужд

Всего конкурсы и аукционы

Общее количество поданных заявок 3 142 720Из них количество заявок с предложенной ценой контракта на двадцать пять и более процентов ниже начальной цены контракта 349 881

Количество заявок участников, признанных победителями конкурентных способов определения поставщиков 1 004 431

Из них количество заявок участников, признанных победителями и предложивших цену контракта на двадцать пять и более процентов ниже начальной цены контракта

168 745

Доля демпинговых заявок, % 11,1Доля демпинговых заявок, признанных победителями, от общего числа победителей (далее – доля демпингующих победителей), % 16,8

Доля расторгнутых контрактов от общего количества заключенных контрактов иными, чем односторонним отказом поставщика, способами, %

2,9

Таким образом, среди поданных заявок на участие в государственных

закупках 11,1% оказались демпинговыми, но вероятность их победы является

45

более высокой, а именно 16,8% от числа победителей. Это наблюдение может

быть проиллюстрировано сравнением долей заявок без демпинга и с демпингом,

в результате которых заключены контракты, от числа заявок каждого типа

(результативность). Сравнительно малое количество демпинговых заявок и их

бесспорное преимущество, несомненно, влияет на такое соотношение, но

заявленные повышенные риски при разнице в 20% результативности,

указывают на недостаточный эффект поддержания конкуренции, несмотря на

антидемпинговые меры (рис. 5). Кроме того, возникает иной вопрос: по какой

причине 52% демпинговых заявок не признаны победителями? К сожалению,

отсутствие прозрачности данных не дает установить причину: возможно, на

отдельные процедуры подается множество демпинговых заявок, что поднимает

вопрос о качестве обоснования НМЦК для таких процедур; либо

демпингующие участники проигрывают по качественным характеристикам в

конкурсах, в том числе благодаря антидемпинговым мерам; либо заказчики

отказывают им в заключении контракта и вносят в реестр недобросовестных

поставщиков, также благодаря в том числе антидемпинговым мерам.Рис. 5. Результативность заявок по государственным заказам

Стоит отметить, что, как и следовало ожидать исходя из результатов

различных исследований [22], подтверждающих наибольшее снижение

стоимости цены контракта в следствие проведения электронных аукционов,

проблема демпинга является более актуальной именно для данного способа

29.9%

70.1%

Заявки без демпинга

Признано победителямиНе признано победителями

48.2%51.8%

Демпинговые заявки

Признано победителямиНе признано победителями

46

определения поставщика. Так, в 2014 году из всех заявок на государственные

закупки, поданных на электронные аукционы, 11,3% оказались демпинговыми

(343 016 заявок), в то время как на конкурсы подано всего 6865 подобных

заявок, что составило 6,4% от числа всех заявок. Иными словами, на участие в

электронных аукционах было подано в 28,3 раза больше заявок, чем на

конкурсы, а демпинговых среди них оказалось в 50 раз больше (при разнице

количества проведенных аукционов и конкурсов в 22 раза). Возможно,

демпингующие поставщики чаще участвуют именно в аукционах, поскольку

имеют экономию на масштабе при поставке простых однородных товаров, а

также стараются избежать конкуренции по неценовым критериям при

проведении конкурсов.

Более того, следует отдельно охарактеризовать результативность заявок

(отношение победных заявок с демпингом и без демпинга к общему числу

заявок такого типа) по государственным, муниципальным заказам и заказам

отдельных юридических лиц, детализируя субъекты РФ и главных

распорядителей бюджетных средств. Наличие высокой доли демпинговых

заявок должно быть сигналом контролирующим органам для проверки

отдельных заказчиков на наличие состава правонарушения, предусмотренного

статьей 7.29.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях от

30.01.2001 № 195-ФЗ [31], касательно порядка определения начальной

(максимальной) цены контракта. В случае же аномально высокой (в сравнении с

общероссийской) результативностью демпинговых заявок контролирующим

органам следует обратить внимание на факты применения заказчиками

антидемпинговых мер при учете специфики закупаемых товаров, работ и услуг.

Из результатов проведения главными распорядителями средств

федерального бюджета, органами управления государственных внебюджетных

фондов способов определения поставщиков для обеспечения государственных

нужд были отобраны акторы, на конкурсы и аукционы которых на протяжении

47

2014 года в общей совокупности было подано более 3000 заявок (43 из 108). Из

них для отображения в основной части Работы были выделены акторы с

наиболее показательными позитивными и негативными индикаторами

(выделены зеленым и красным соответственно) (табл. 3). Полный список

приведен в Приложении 2.

Таблица 3. Результаты проведения главными распорядителями средств федерального бюджета,

органами управления государственных внебюджетных фондов конкурсов и аукционов

для обеспечения государственных нужд за январь – декабрь 2014 года

Количество заявок

Доля демпинговых

заявок, %

Доля демпингующих победителей, %

Результативность демпинговых

заявок, %Для государственных и муниципальных нужд в целом 3 142 720 11,1 16,8 48,2

Из них главными распорядителями средств федерального бюджета, органами управления государственных внебюджетных фондов

1 048 430 11,6 16 44,3

Федеральная налоговая служба 25 211 33,2 30,4 33,2Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

3 612 30,5 32,4 30,9

Министерство внутренних дел Российской Федерации 138 879 7,3 11,6 52,1

Федеральная служба судебных приставов 13 924 2,6 5,2 55,8

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

29 517 7,3 13,3 69

Очевидно, что с ростом количества демпинговых заявок увеличивается и

число демпингующих победителей. Главным выводом следует признать

первостепенную значимость проблемы некорректного определения и

обоснования НМЦК заказчиками. Однако, и антидемпинговые меры не

оказывают какого-либо значимого эффекта на предотвращение заключения

48

контрактов с демпингующими поставщиками, что можно считать как

позитивным, так и негативным фактом в зависимости от добросовестности

поставщика. В свою очередь, в закупках подведомственными главным

распорядителем бюджетных средств заказчиков отмечена повышенная

результативность демпинговых заявок в случае малого количества получения

таких заявок. Это может быть объяснено отсутствием конкуренции между

демпингующими поставщиками или добросовестностью таких поставщиков,

что не отменяет того факта, что заявки и результаты исполнения контрактов

таких поставщиков должны быть подвергнуты тщательному анализу,

поскольку, например, поставщик, подавший демпинговую заявку на конкурс

или аукцион, проходящий под эгидой МЧС России, имеет 69% шанс на победу в

соответствующей процедуре.

Из результатов проведения главными распорядителями средств бюджетов

субъектов Российской Федерации, территориальными фондами обязательного

медицинского страхования способов определения поставщиков для обеспечения

государственных нужд для отображения в основной части Работы были

выделены акторы субъектов РФ с наиболее показательными позитивными и

негативными индикаторами (выделены зеленым и красным соответственно)

(табл. 4). Полный список приведен в Приложении 3.Таблица 4. Результаты проведения главными распорядителями средств бюджетов субъектов

Российской Федерации, территориальными фондами обязательного медицинского страхования

конкурсов и аукционов для обеспечения государственных нужд за январь – декабрь 2014 года

Количество заявок

Доля демпинговых

заявок, %

Доля демпингующих победителей, %

Результативность демпинговых

заявок, %Для государственных и муниципальных нужд в целом 3 142 720 11,1 16,8 48,2

Из них главными распорядителями средств бюджетов субъектов РФ, территориальными фондами обязательного медицинского страхования

2 094 290 10,9 17,2 50,3

Липецкая область 43 301 21 27,1 30,3

49

Чувашская область 19 440 17 5,6 10г. Москва 206 312 6,5 16,7 67,1Чеченская Республика 7 227 0,3 0,1 23Мурманская область 14 786 9,9 27,7 63,6Саратовская область 30 245 2,5 7 88,5

В сравнении со статистикой по закупкам для обеспечения федеральных

нужд, закупки для обеспечения нужд субъектов на имеют столь выраженного

характера зависимости между количеством демпинговых заявок,

демпингующих победителей и результативностью таких заявок. Как и

отсутствие столь экстремальных показателей, это обусловлено гораздо большей

неоднородностью заказчиков, действующих внутри каждого субъекта РФ.

Также следует отметить, что закупки республик Северо-Кавказского

федерального округа характеризуются фактически отсутствием демпинговых

заявок как таковых, что скорее может быть связано с экономической

депрессивностью региона и слабой развитостью конкуренции.

Аналогичные выводы были сделаны для результатов проведения

главными распорядителями средств бюджетов субъектов Российской

Федерации и результатов проведения главными распорядителями средств

местных бюджетов конкурсов и аукционов для обеспечения муниципальных

нужд. Статистические данные о конкурсах и аукционах, предусмотренных

статьей 15 Федерального закона №44-ФЗ оказались непрозрачны и некорректны

для анализа.

Данные по закупочной деятельности в соответствии с Федеральным

законом №223-ФЗ не анализировались по причине непрозрачности и

массовости ошибок в данных Федеральной службы государственной статистики

как в структурном разделении по субъектам РФ, так и по видам естественных

монополий.

2.5 Иные недостатки существующего механизма

50

В том, что действия законодателя по введению в контрактную систему

антидемпинговых мер направлены на защиту заказчиков от недобросовестных

поставщиков, и что такая новация рациональна – сомнений нет. Демпингующий

поставщик теряет возможность получить от заказчика аванс с целью

противоправного обогащения, а в случае предоставления информации,

подтверждающей добросовестность такого поставщика, он находится под

риском попадания в реестр недобросовестных поставщиков и потери

возможности участвовать в таких государственных (муниципальных) закупках,

при проведении которых заказчики в соответствии с частью 1.1 статьи 31

Федерального закона № 44-ФЗ устанавливают требование об отсутствии в

реестре необоснованных поставщиков информации о таком поставщике и

определенных относящихся к нему лиц.

Однако, как было выяснено в настоящей главе на основе статистических

данных применение антидемпинговые мер имеет ряд вопросов, требующих

доработки. К сожалению, отсутствие публичной информации о применении

антидемпинговых мер (или отсутствие подобной информации в принципе)

значительно затрудняет оценку их эффективности. Можно перечислить

несколько основных тезисов о несовершенстве, требующих дополнительных

доказательств, но являющихся с наибольшей долей вероятности действительно

существующими проблемами:

1. Так, отсутствует какая-либо возможность для стороннего наблюдателя

осуществить проверку, были ли применены заказчиком антидемпинговые меры

при снижении участником закупки, с которым заказчик намеревается заключить

контракт, цены на 25% и более от НМЦК. Неприменение мер может быть

объяснено как неумышленным бездействием заказчика, так и нежеланием

увеличивать продолжительность процедуры при не предоставлении

победителем полуторакратного обеспечения исполнения контракта или

информации, подтверждающей его добросовестность, или даже наличием

51

сговора с победителем. Так или иначе, подобные действия и бездействие

заказчика могут сказываться на эффективном использовании бюджетных

средств, и, разумеется, на деятельности самого заказчика посредством

необеспечения или неполного обеспечения государственных (муниципальных)

нужд. В подобном случае риски неисполнения и недобросовестного исполнения

контракта значительно повышаются

2. Несоответствие отчетности заказчиков принципам информационной

открытости не позволяет провести анализ практики применения

антидемпинговых мер и обеспечить органичное реформирование данного

инструмента. Данная проблема, во многом, является первопричиной

предыдущей. В отсутствие требования публикации отчетности об

использовании антидемпингового механизма и административной

ответственности за невыполнение данного требования заказчики не имеют

иных, кроме желания предотвратить риск неисполнения и недобросовестного

исполнения контракта, стимулов к применению мер.

Следует также рассмотреть проблему с другой стороны. При

недоступности подобной информации теряется возможность проанализировать,

одинаково ли эффективными являются предоставление победителем

закупочной процедуры обеспечение исполнения контракта в полуторакратном

размере и предоставление им информации, подтверждающей его

добросовестность. Представляется, что эффективность второго способа

митигации рисков заказчика убывает при увеличении НМЦК до 15 млн рублей.

В данном случае максимальное демпинговое предложение составляет 11,25 млн

рублей, а победитель, соответственно, может получить аванс на исполнение

контракта от заказчика-получателя средств федерального бюджета на сумму до

3,375 млн рублей (с учетом положений Постановления Правительства РФ №

1563). Согласно части 3 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ, гласящей, что

цена одного из контрактов, информацию о котором предоставляет победитель

52

для подтверждения добросовестности, должна составлять на менее 25% от

цены, по которой участником закупки предложено заключить контракт,

участник может использовать в таких целях контракт на сумму 2,8 млн рублей.

Во-первых, данная сумма не является гарантией способности поставщика

своевременно и с требуемым качеством исполнить контракт на обеспечение

ТРУ со справедливо обоснованной НМЦК в 15 млн рублей (НМЦК более, чем в

5 раз превышает контракт «подтверждающий» добросовестность). Во-вторых,

для небольших фирм, созданных в целях краткосрочного получения прибыли,

может оказаться довольно привлекательным исполнить определенные

небольшие контракты для получения неконкурентного преимущества за счет

демпинга при подаче заявки на закупку ТРУ с НМЦК до 15 млн руб и

исчезновения с авансом или существенного снижения качества

предоставляемых ТРУ в надежде игнорирования данного факта заказчиком и не

расторжения контракта.

3. Нежелание заказчика расторгать контракт с поставщиком при наличии

признаков недобросовестного исполнения контракта или фактическом его

неисполнении. О мотивации заказчика избегать такого исхода уже было

упомянуто в настоящей главе. К сожалению, решение такой задачи осложнено

множеством факторов, как например непрозрачностью приемки работ

заказчиками или издержками со стороны регулирующих органов при

проведении проверки качества исполнения контракта. Данная проблема

является общей для всей контрактной системы, не только при проведении

закупочных процедур с получением демпинговых заявок, но именно при

демпинге подобное поведение заказчиков наиболее существенно. При

распространении подобной практики заказчики помимо того, что подвергают

себя еще большему риску необеспечения собственных нужд, также создают

благоприятную среду для функционирования недобросовестных поставщиков,

понижая и смягчая требуемые стандарты качества исполнения контракта.

53

4. Не учет однородности объекта закупки и демпингового характера

контрактов при предоставлении информации, подтверждающей

добросовестность участника закупки. В данный момент в Федеральном законе

№ 44-ФЗ не указана необходимость включения в пакет контрактов для

подтверждения добросовестности свидетельства об исполнении контракта с

аналогичными ТРУ в качестве объекта закупки. Тем самым, может быть

потеряна всякая логика обоснования действенности такой антидемпинговой

меры, поскольку, если исполнитель участвовал в закупочных процедурах с

одной номенклатурой продукции, то это не гарантирует, что он так же

эффективно исполнит контракт по другому коду ОКПД с демпинговым

предложением. Также поставщик имеет возможность избежать сопоставимости

цены текущего демпингового контракта и предыдущих, «подтверждающих» его

добросовестность. Более того, даже граница в 20% для подтверждающего

добросовестность контракта выглядит чрезмерно низкой. Гораздо более

значимым для заказчика показателем являлось бы предоставление

демпингующим победителем подтверждения исполнения иных демпинговых

контрактов, с поставкой аналогичных ТРУ или сопоставимых по ценам. Тем

самым он демонстрирует, что в его деятельности присутствует коммерческий

смысл, а сам он обладает необходимыми ресурсами для поставку ТРУ по

заданной демпинговой цене.

5. В целом, отсутствие учета природы объекта закупки при применении

антидемпинговых мер. В соответствии с частью 7 статьи 37 Федерального

закона № 44-ФЗ при проведении конкурсов заказчик вправе устанавливать

различные величины значимости критериев оценки заявок в случае получения

демпинговых предложений от участников при проведении закупки НИОКР,

технологических работ и консультационных услуг. Данные виды работ и услуг,

в соответствии с классификацией Нельсона-Дарби-Карни [23, 24] относятся к

группе доверительных благ, что подразумевает под собой практическую

54

невозможность для заказчика оценить их качество даже во время

использования. По этой причине часто становится невозможным доказать

недобросовестность поставщика в виду субъективности оценки. Этим могут

пользоваться поставщики, побеждая в закупочных процедурах благодаря

демпингу и предоставляя некачественные услуги при несоизмеримо низкими с

другими участниками издержками. Потому включение данной части,

понижающей значимость ценового критерия, является рациональным шагом для

предотвращения реализации высоких рисков. Впрочем, не все заказчики

пользуются уже существующим механизмом изменения значимости критериев

оценки заявки [29].

Однако представляется, что столь малый перечень видов работ и услуг в

части 7 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ недостаточен. Схожими

характеристиками обладают также, например, образовательные услуги или

услуги по организации и реализации проектов. Кроме того, если для поставки

инспекционных благ, качество которых можно определить до поставки,

текущих антидемпинговых мер достаточно (или, возможно, они избыточны и

следует применять лишь информацию о добросовестности), то доверительные

блага, характеризующиеся возможностью проверить их качество только после

поставки, необходимо дифференцировать по воздействующим на их

поставщиков мерам.

2.6 Направления для дальнейшего развития антидемпинговых мер

Исходя из выявленных в ходе анализа проблем становится возможным

предложить ряд решений по изменению антидемпинговых мер и оптимизации

механизма их применения. Разумеется, в случае наличия каких-либо

рекомендаций без отрицательных сторон и негативных последствий,

соответствующие поправки были бы незамедлительно приняты

законодательным органами. Однако, целью данной работы был анализ текущей

55

практики применения антидемпинговых мер и недостатков сложившейся

системы, и представляется, что ее недостатки превышают возможные

негативные экстерналии реформ. Для более структурированного подхода

предлагаемые изменения будут представлены в табличном виде (табл. 5):Таблица 5. Направления для развития антидемпинговых мер

Недостатки текущей системы Предложения по оптимизации

Возможные негативные

эффектыНесправедливость применения антидемпинговых мер при обосновании НМЦК методом анализа рынка (отсутствие демпинга в экономическом смысле)

1.1 Учитывать еженедельные потребительские цены Федеральной службы государственной статистики для отдельных ТРУ при определении и обосновании НМЦК. Для предотвращения вольного формирования заказчиками НМЦК рыночным способом следует дополнить Методические рекомендации указанием о приоритетности использования таких потребительских цен с допустимой поправкой +10% от актуальной на момент размещения извещения о проведении закупочной процедуры цены. Возможно закрепление цен для указанных в статье 19 Федерального закона № 44-ФЗ акторов в рамках инструмента нормирования. Размер НМЦК для простых однородных товаров перестанет быть зависимым от выбора заказчиком определенного диапазона цен, на основании которых проводится обоснование и определение НМЦК. Следует разработать формулу, согласно которой цена отдельных ТРУ будет рассчитываться исходя из цены ТРУ прошлого года на соответствующую дату публикации извещения на проведения закупки с учетом инфляции (официального прогноза) и иных утвержденных факторов. Например, цена за кг сахарного песка 1 сентября 2016 года равна цене сахарного песка 1 сентября 2015

1.1 Влияние сезонных колебаний потребительских цен, курса валют, налоговых режимов и пр. на НМЦК контракта без учета временного лага этапов проведения закупки. Результирующий размер НМЦК, в случае несогласия заказчика, должен быть дополнительно изучен контролирующим органом

56

года, скорректированной на инфляцию.Избыточность применения в целом

2.1 Признавать поданную заявку демпинговой, если участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже средней цены предложений всех остальных участников закупочной процедуры при признании надлежащими 4 и более заявок на участие в конкурсе или аукционе (4 – для снижения риска сговора, однако возможно и иное число). Станет возможным избавиться от зависимости антидемпинговых мер от, зачастую, неверно определенной НМЦК, в том числе с применением иных, чем метод анализа рынка, способов обоснования.

2.1 Возможность сговора участников закупки для снижения средней цены всех предложений, но вероятность таких действий минимальна

Несостоятельность в борьбе с ограничением рыночной конкуренции

3.1 Ввести более жесткие антидемпинговые меры при закупке ТРУ доверительного характера и проводить оценку заявок со значительным приоритетом неценовых критериев перед ценовыми. Поставщики, во избежание признания исполнения контракта недобросовестным не будут значительно занижать издержки для победы в закупочной процедуре. Риск неисполнения контракта будет снижен благодаря меньшему количеству демпингующих победителей из-за большей значимости неценовых критерив.3.2 Обязать заказчиков публиковать информацию в ЕИС о получении демпинговых заявок и применении соответствующих мер. Таким образом будет устранено бездействие заказчиков в виде неприменения антидемпинговых мер, ограничивающего конкуренцию между участниками закупки. Прозрачность позволит усилить воздействие части 7 статьи 7.30 КоАП РФ на мотивацию заказчиков в

3.1.1 Без прозрачного и простого механизма разделения типов ТРУ заказчики не смогут эффективно применять антидемпинговые меры. Возможно разделение ТРУ по ОКПД. 3.1.2 Снижение экономии бюджетных средств, что, впрочем, при верно определенном размере НМЦК не является проблемой.3.2 Дополнительная отчетность заказчиков

57

применении данных мер. Неприменение заказчиками антидемпинговых мер

См. 3.24.1 Расширить перечень полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, уполномоченными на осуществление контроля в сфере закупок, на осуществление проверок в отношении применения заказчиками антидемпинговых мер

См. 3.24.1 Дополнительные трудовые и временные издержки таких органов, которые, впрочем несущественны из-за того, что подобные проверки проводятся наряду с уже существующими

Отсутствие информационной прозрачности

См. 3.25.1 Создать реестр проверенных поставщиков, на котором заказчики будут представлять результаты исполнения контрактов поставщиками и указывать условия проведения закупочной процедуры, в том числе наличие демпинга в заявках. Поставщикам более не будет нужно готовить необходимые документы, а информация о добросовестном исполнении демпинговых контрактов может учитываться для смягчения или отмены антидемпинговых мер. Реестр может быть использован также для снижения размера обеспечения исполнения контракта и при отсутствии демпинга в заявке.

См. 3.25.1 Дополнительные денежные, временные и трудовые ресурсы ФАС России на ведение реестра. Следует автоматизировать процесс и вмешиваться лишь по заявлениям заказчиков и поставщиков.

Нежелание заказчиков расторгать недобросовестно исполненные контракты

6.1 Усовершенствовать механизм независимого аудита результатов исполнения контракта для всей контрактной системы и обеспечить наибольшую полноту проверок, привлечение сторонних некоммерческих организаций и инструментов общественного контроля. На первом этапе возможно уделить внимание наиболее рискованным контрактам, например заключенным с победителем закупочной процедуры в результате подачи демпинговой заявки, в том числе путем

6.1 Дополнительные денежные, трудовые и временные издержки заказчиков и, отчасти, контролирующих органов

58

экспертизы предварительных результатов и промежуточных отчетов

Нерелевантная информация для подтверждения добросовестности

7.1 Изменить требования к представляемым контрактам в составе информации, подтверждающей добросовестность участника. Обязательное включение в них контрактов с аналогичным кодом ОКПД, демпинговых контрактов или сопоставимых по ценам (не менее 60% от цены, по которой участником закупки предложено заключить контракт). Тем самым заказчики будут в большей безопасности перед деятельностью демпингующих поставщиков.7.2 Предоставить право заказчикам указывать в документации к закупке требование к предоставлению обоснования предлагаемой участником цены в случае снижения более чем на определенный процент относительно НМЦК. Подобное расширение, действуя по логике части 9 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ, значительно увеличивает прозрачность цен участников и снижает риски для заказчика.

7.1 Краткосрочное увеличение нагрузки на поставщиков, поскольку многие из них будут вынуждены предоставлять полуторакратное обеспечение исполнения контракта.7.2 Риски злоупотребления и сговора с поставщиками со стороны заказчика. Каждый случай отказа в заключении контракта должен приниматься контролирующим органом. Возможны дополнительные издержки для всех сторон при судебных процессах.

Отсутствие учета характера поставляемых ТРУ и возникающих рисков

См. 3.1Для инспекционных благ возможно оставить антидемпинговые меры (в части полуторакратного обеспечения исполнения контракта и предоставления информации, подтверждающей добросовестность) в неизменном виде. Для экспериментальных – изменение требуемой информации для подтверждения добросовестности (см. 7.1). Для доверительных – изменение требуемой

См. 3.1Увеличение нагрузки на поставщиков, что компенсируется внедрением иных предлагаемых мер, сокращающих количество попадающих под действие статьи 37

59

информации для подтверждения добросовестности (см. 7.1) и увеличение обеспечения исполнения контракта до двухкратного размера с проведением обязательной внешней экспертизы по итогам исполнения контракта при превышении НМЦК определенного уровня. Возможна иная классификация.

Федерального закона № 44-ФЗ участников закупки. Дополнительные расходы на проведение экспертизы.

Таким образом, при внедрении предложенных рекомендаций в

законодательство будет обеспечен необходимый баланс: ужесточение контроля

за демпинговыми контрактами при уменьшении количества контрактов,

попадающих под данное определение. Как и практически любая реформа,

подобные изменения влекут за собой определенный рост издержек. Однако,

положительный эффект для всех участников контрактной системы в сфере

закупок должен превысить данный эффект. По данной логике проводятся все

реформы в области прокьюремента, включая возможное распространение

действия Федерального закона № 44-ФЗ на государственные и муниципальные

предприятия [32], влекущее за собой несравнимо большие явные и неявные

издержки.

Отдельного исследования заслуживает анализ целесообразности

расширения способов определения поставщика, на которые распространяются

антидемпинговые меры, с включением в них остальных конкурентных способов

определения поставщика. За рамками настоящей Работы остается также

изучение демпинга, как неценового явления, когда, например, поставщики

предлагают использование меньшего количества материалов или часов

рабочего времени для выполнения работ или оказания услуг, что,

соответственно, может сказываться и на цене. По всей видимости, такое

снижение натуральных показателей может существенно влиять на качество

исполнения контракта, но унификация механизма борьбы с подобным явлением

хотя и желательна [6: P. 465], но вряд ли возможна.

60

61

ЗаключениеВ настоящей работе была подробно рассмотрена тема антидемпинговых

мер и недостатков их применения. Отдельное внимание было уделено

справедливости признания демпинговыми цен в заявках участников закупочных

процедур, а также вопросам дополнительного снижения рисков для заказчиков

и бремени поставщиков.

Три независимых исследования статистических данных показали, что:

использование НМЦК в качестве единственного критерия идентификации

демпинга не является справедливым в виду некачественного определения и

обоснования НМЦК заказчиками методом анализа рынка; даже при

объективном формировании НМЦК применение антидемпинговых мер

избыточно по причинам чересчур широкого охвата заявок участников

закупочных процедур и отсутствия статистически доказанной зависимости

между наличием демпинга и неисполнением или ненадлежащим исполнением

контракта; несмотря на распространенность мер, демпингующие участники так

или иначе имеют больший шанс победы в закупке, что ограничивает

конкуренцию в случае недобросовестности такого участника. Кроме того, были

описаны прочие изъяны текущей концепции антидемпинговых мер и даны

конкретные предложения по их совершенствованию. Тем не менее, в виду

отсутствия доказательства большей вероятности неисполнения или

ненадлежащего исполнения контракта именно демпингующими поставщиками,

антидемпинговые меры следует признать выполняющими свою задачу

снижения рисков для заказчика.

Таким образом, была подтверждена гипотеза исследования и успешно

выполнены следующие задачи:

описать сущность демпинга с позиции экономики и

государственного (муниципального) заказа, установить причины его

62

возникновения, краткосрочные и долгосрочные последствия

недобросовестного демпинга;

сделать обзор российского законодательства по демпингу и

антидемпинговым мерам в контрактной системе;

проанализировать исследования по данной тематике;

провести ряд статистических анализов практики государственных

(муниципальных) закупок для идентификации проблемных зон

применения антидемпинговых мер;

предложить варианты их оптимизации и доработки антидемпинговых

мер в случае обнаружения недостатков в их применении.

Результаты Работы могут быть использованы законодательными и

исполнительными органами РФ в целях реформирования и эффективного

мониторинга контрактной системы, а также заказчиками-субъектами

Федерального закона №223-ФЗ для разработки более совершенных подходов к

работе с демпинговыми заявками.

В заключение, хотелось бы напомнить, что к экономии, достижению

наименьшей цены контракта, всегда уделялось повышенное внимание. Но,

помимо уже упомянутой проблемы качества, не стоит забывать, что

государственные (муниципальные) закупки являются одним из важнейших

инструментов фискальной политики, особенно в российских реалиях. Потому,

возможно, при корректном определении НМЦК существует смысл отойти от

модели заключения контрактов преимущественно с самой низкой ценой, а

стимулировать сокращение издержек и развитие бизнеса за счет

дополнительной маржи, которую получали бы поставщики, участвуя в аукционе

с определением победителя в зависимости от средней цены остальных заявок.

Впрочем, данная тема может являться дальнейшим шагом в исследовании и

требует анализа выгод и издержек. Потому, для обеспечения постоянного роста

эффективности системы прокьюрмента, следует рассмотреть возможность

63

ввести практику пилотных проектов для тестирования предложений по

совершенствованию контрактной системы, в том числе и для оптимизации

антидемпинговых мер.

64

Библиографический список1. Odgers K., Rowsell S., Thomas K., Ward D. The business case for lowest price tendering? /

Constructing excellence in the built environment. 2011. – 6 p. [Электронный документ]. – (http://constructingexcellence.org.uk/wp-content/uploads/2015/01/CE-business-case-against-lowest-price-tendering-May-2011.pdf). – Дата обращения: 15.02.2016.

2. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

3. Prusa T. Cumulation and antidumping: A challenge to competition // The World Economy. – 1998. – Vol. 21(8). – PP. 1021-1033.

4. Maskus K., Lahouel M. Competition Policy and Intellectual Property Rights in Developing Countries // The World Economy. – 2000. – Vol. 23. – I. 4. – P. 595-611.

5. Квитка Э.Е. Либерализм и протекционизм в международном движении капитала как составляющая инвестиционной политики государства // Вестник Национального университета «Юридическая академия Украины Ярослава Мудрого». – 2014. - № 4. – С. 103-114.

6. Megremis A. Abnormally Low Tenders: Making Detection Objective // The International Construction Law Review. – 2014. – Vol.31 (4). – PP. 460-478.

7. Курц Н.А. Антидемпинговые меры в сфере госзакупок // Юрист. – 2014. – № 7. – С.8

8. Ведомости: Мереминская Е. Обеспечение госконтрактов смогут потребовать не у всех: [Электронный документ]. – (http://www.vedomosti.ru/economics/articles/2016/04/14/637646-obespechenie-goskontraktov). Дата обращения: 15.04.2016.

9. Постановление Правительства РФ от 27.12.2014 № 1563 (ред. от 25.12.2015) "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"

10. Андреев Н., Маковлева Е., Обаляева Ю. Совершенствование механизма применения антидемпинговых мер в сфере государственных и муниципальных закупок // Горизонты экономики. – 2015. – №1. – С. 40-50.

11. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1085 (ред. от 17.03.2016) "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

12. Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. N 99 "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям"

65

13. Кузнецова И., Анисимова Е., Барсукова и др. Исполнение контрактов, заключенных в результате «демпинговых аукционов» // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2011. – № 26. – С. 82-93.

14. Yakovlev A., Yakobson L. & Yudkevich M. “The Public Procurement System in Russia: Road Toward a New Quality” // Proceedings of the International Public Procurement Conference. – 2009. – 24 p.

15. Национальный Исследовательский Университет "Высшая Школа Экономики": Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации» - 2014. – 2015. – С. 35-37. – [Электронный документ]. – (https://www.hse.ru/data/2015/05/13/1098762179/2hse-doklad.pdf). Дата обращения: 18.03.2016.

16. Alexandresson G., Hulten St. The Problem of Predatory Bidding in Competitive Tenders – a Swedish Case Study // 1st Conference on Railroad Industry Structure, Competition and Investment. Stockholm School of Economics. – 2003. – November 7-8. – 28 p.

17. Kate A., Niels G. On the Rationality of Predatory Pricing: the Debate Between Chicago and Post-Chicago // Antitrust Bulletin. – 2002. – Vol. 47(1). – PP. 1-24.

18. Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"

19. Ioannou P. Average Bid Method Competitive Bidding Strategy // Journal of Construction Engineering and Management. – 1993. – Vol. 119(1). – PP. 131-147.

20. Boyd L. How low can you go! // Procurement & Outsourcing Journal. – 2015. – Vol. 3. – PP. 2-3. [Электронный документ]. – (http://www.cfrlaw.co.uk/fs/doc/articles/procurement-journal-ldb.pdf). – Дата обращения: 23.04.2016.

21. Кузнецов К.В. Начальная (максимальная) цена контракта: необходимость или балласт для системы госзакупок? // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2014. – № 38. – С. 46-49.

22. Богатиков А. Способы определения поставщика: анализ эффективности // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2015. – № 40. – С. 68-73.

23. Nelson Ph. Information and Consumer Behavior // Journal of Political Economy. – 1970. – Vol. 78. – No 2. – P. 311-329.

24. Darby M.R., Karni E. (1973) Free Competition and Optimal Amount of Fraud // Journal of Law and Economics. – 1973. – Vol. 16. – № 1. – P. 67–88.

25. Приказ Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"

26. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 427 "О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета" 

27. Счетная палата: Относительная экономия по корпоративным закупкам составила лишь 1,6%. – [Электронный документ]. – (http://audit.gov.ru/press_center/news/26329). Дата обращения: 10.03.2016.

66

28. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "О защите конкуренции"

29. Национальный Исследовательский Университет "Высшая Школа Экономики": Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации» - 2014. – 2015. – С. 35-37. – [Электронный документ]. – (https://www.hse.ru/data/2015/05/13/1098762179/2hse-doklad.pdf). Дата обращения: 18.03.2016.

30. Федеральная служба государственной статистики. Официальная статистика: Государство, общественные организации – Показатели закупочной деятельности. – [Электронный документ]. – (http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/#) Дата обращения: 05.01.2016.

31. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 29.12.2015)

32. Пушкарская А. Сопротивление недобросовестным покупантам // Газета «Коммерсант». – 2016. – № 64. – С. 1.

33.

67

ПриложенияПриложение 1

Статистика контрактов на выполнение работ

по сносу зданий и сооружений в 2015 году

Снижение цены на

Всего контрактов

Доля расторгнутых

Подано демпинг. заявок

В среднем демпинг. заявок на закупку

Подано демпинг. заявок на расторгнутые контракты

В среднем демпинг. заявок на расторгнутые контракты

Менее 25% 587 19% -25-30% 87 22% 157 1,8 33 1,730-35% 80 14% 198 2,5 27 2,535-40% 65 14% 168 2,6 24 2,740-45% 72 22% 206 2,9 45 2,845-50% 65 8% 190 2,9 15 3,050-55% 94 13% 304 3,2 38 3,255-60% 57 11% 219 3,8 21 3,560-65% 73 22% 272 3,7 61 3,865-70% 42 12% 196 4,7 25 5,070-75% 45 7% 199 4,4 11 3,775-80% 30 13% 162 5,4 23 5,880-85% 11 27% 62 5,6 10 3,385-90% 17 29% 70 4,1 18 3,690-95% 11 18% 49 4,5 10 5,095-100% 4 25% 27 6,8 4 4,0Более 100% 4 25% 14 3,5 5 5,0

68

Приложение 2

Результаты проведения главными распорядителями средств федерального

бюджета, органами управления государственных внебюджетных фондов

конкурсов и аукционов для обеспечения государственных нужд за январь –

декабрь 2014 года на закупки которых получено более 3000 заявок

 Количество

заявок

Доля демпинг. заявок

Доля демпинг.

контрактов

Вероятность победы

демпинг. поставщика

Доля расторнутых

контрактов (без учета

расторгнутых в одностороннем

порядке поставщиком)

РФ в целом 3142720 11% 17% 48% 3%РФ ФОИВ 1048430 12% 16% 44% 3%Министерство внутренних дел РФ 138879 7% 12% 52% 2%Министерство здравоохранения РФ 106145 12% 14% 38% 7%Федеральная служба безопасности РФ 73573 9% 15% 52% 2%Федеральная служба исполнения наказаний 56319 8% 16% 63% 2%Федеральное медико-биологическое агентство 50979 13% 14% 39% 2%Пенсионный фонд РФ 42202 17% 24% 43% 2%Федеральное агентство научных организаций 39124 10% 13% 48% 2%Судебный департамент при Верховном Суде РФ 39068 13% 22% 45% 3%Министерство обороны РФ 35862 13% 16% 41% 2%Фонд социального страхования РФ 34671 10% 12% 47% 7%Министерство образования и науки РФ 32161 12% 15% 35% 3%Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий 29517 7% 13% 69% 1%Федеральная таможенная служба 26899 14% 23% 45% 4%Федеральная налоговая служба 25211 33% 30% 33% 1%Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 22301 12% 18% 47% 3%Федеральное казначейство 21998 18% 24% 36% 3%Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии 21704 19% 29% 42% 4%Следственный комитет РФ 14095 9% 12% 52% 5%Федеральная служба судебных приставов 13924 3% 5% 56% 1%Федеральное дорожное агентство 13679 12% 13% 32% 3%Федеральная миграционная служба 13026 13% 20% 45% 3%Генеральная прокуратура РФ 12201 10% 17% 57% 1%Министерство культуры РФ 11715 13% 20% 45% 2%Федеральное агентство по 10632 9% 16% 58% 1%

69

государственным резервамФедеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков 10082 12% 18% 50% 2%Управление делами Президента РФ 9524 11% 15% 41% 3%Министерство труда и социальной защиты РФ 9487 17% 20% 35% 4%Федеральная служба охраны РФ 9417 10% 13% 42% 1%Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору 7941 11% 14% 40% 1%Федеральное агентство морского и речного транспорта 7013 9% 14% 53% 1%Министерство сельского хозяйства РФ 6333 6% 10% 54% 1%Федеральное агентство железнодорожного транспорта 5486 17% 25% 33% 3%Федеральное агентство воздушного транспорта 5369 9% 18% 55% 3%Федеральное агентство по рыболовству 5019 14% 15% 39% 3%Федеральная служба государственной статистики 4782 15% 24% 41% 1%Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды 4773 10% 15% 50% 2%Министерство юстиции РФ 3650 12% 21% 53% 3%Федеральное агентство водных ресурсов 3633 9% 14% 46% 2%Федеральное агентство по управлению государственным имуществом 3612 31% 32% 31% 5%Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору 3191 13% 18% 42% 5%Министерство промышленности и торговли РФ 3155 8% 6% 35% 1%

70

Приложение 3

Результаты проведения главными распорядителями средств бюджетов

субъектов Российской Федерации, территориальными фондами обязательного

медицинского страхования конкурсов и аукционов для обеспечения

государственных нужд за январь - декабрь 2014 года

Количество заявок

Доля демпин

г. заявок

Доля демпинг.

контрактов

Вероятность победы

демпинг. поставщика

Доля расторнутых

контрактов (без учета

расторгнутых в одностороннем

порядке поставщиком)

Для государственных и муниципальных нужд в целом 3 142 720 11% 17% 48% 3%

Из них главными распорядителями средств бюджетов субъектов РФ, территориальными фондами обязательного медицинского страхования

2 094 290 11% 17% 50% 3%

Центральный федеральный округ 571 803 10% 19% 53% 3%Приволжский федеральный округ 368 819 10% 14% 44% 3%

Северо-Западный федеральный округ 322 229 11% 18% 54% 3%

Сибирский федеральный округ 286 639 11% 18% 52% 2%г. Москва 206 312 7% 17% 67% 5%г. Санкт-Петербург 191 068 11% 19% 54% 3%Уральский федеральный округ 187 566 13% 21% 50% 4%Южный федеральный округ 146 398 14% 20% 45% 4%Дальневосточный федеральный округ 124 404 12% 17% 49% 2%

Северо-Кавказский федеральный округ 86 412 3% 5% 47% 0%

Свердловская область 71 120 13% 21% 48% 4%Тюменская область 69 780 13% 20% 49% 4%Красноярский край 65 573 10% 15% 59% 4%Краснодарский край 59 701 14% 20% 43% 4%Ставропольский край 58 801 3% 6% 71% 0%Республика Башкортостан 58 624 10% 16% 52% 4%Омская область 56 387 16% 26% 43% 0%Пермский край 43 807 13% 21% 50% 2%Липецкая область 43 301 21% 27% 30% 0%Оренбургская область 39 744 13% 15% 36% 5%Воронежская область 39 068 10% 20% 58% 0%Самарская область 38 903 9% 13% 48% 10%Ростовская область 38 808 16% 21% 39% 4%Ярославская область 34 201 14% 24% 53% 0%ХМАО 31 971 12% 24% 59% 3%

71

Алтайский край 31 197 8% 13% 44% 1%Удмуртская Республика 30 386 15% 21% 43% 2%Калужская область 30 247 15% 24% 49% 5%Саратовская область 30 245 3% 7% 89% 0%Челябинская область 28 774 15% 23% 53% 4%Новосибирская область 28 144 8% 12% 51% 2%Нижегородская область 27 336 11% 17% 50% 4%Республика Саха (Якутия) 26 830 13% 13% 42% 1%Владимирская область 26 828 13% 20% 55% 2%Московская область 24 417 9% 15% 51% 0%Тамбовская область 24 162 10% 18% 42% 0%Хабаровский край 24 014 16% 25% 51% 2%Республика Хакасия 23 130 13% 27% 55% 0%Приморский край 23 000 14% 23% 45% 4%Смоленская область 22 774 10% 17% 54% 3%Иркутская область 22 282 11% 18% 74% 2%Ямало-Ненецкий автономный округ 22 277 14% 17% 47% 0%

Сахалинская область 21 593 9% 16% 65% 0%Астраханская область 21 291 14% 23% 45% 0%Архангельская область 20 960 10% 22% 78% 2%Волгоградская область 20 888 10% 18% 67% 1%Тульская область 20 198 11% 20% 83% 0%Тверская область 19 925 16% 20% 38% 0%Калининградская область 19 513 13% 22% 56% 0%Чувашская Республика - Чувашия 19 440 17% 6% 10% 0%

Кировская область 18 742 7% 8% 49% 0%Псковская область 18 473 10% 13% 45% 3%Рязанская область 18 076 11% 20% 61% 0%Архангельская область (кроме Ненецкого АО) 17 930 9% 22% 81% 2%

Кемеровская область 17 895 15% 19% 36% 2%Курганская область 17 892 13% 23% 57% 0%Республика Татарстан 17 835 9% 14% 49% 5%Ленинградская область 16 936 5% 6% 33% 2%Республика Карелия 16 881 14% 20% 50% 3%Курская область 16 086 12% 16% 50% 0%Забайкальский край 15 657 11% 19% 51% 2%Тюменская область (кроме ХМАО и ЯНАО) 15 532 16% 17% 37% 4%

Мурманская область 14 786 10% 28% 64% 2%Республика Марий Эл 14 174 9% 13% 42% 6%Республика Мордовия 10 994 2% 2% 41% 1%Республика Бурятия 10 315 12% 20% 63% 4%Томская область 10 285 8% 14% 64% 0%Амурская область 10 247 13% 13% 38% 2%Вологодская область 10 215 9% 13% 51% 0%Орловская область 10 032 14% 21% 54% 3%Костромская область 9 971 8% 16% 66% 3%Пензенская область 9 312 7% 10% 62% 0%Ульяновская область 9 277 6% 8% 63% 0%Республика Коми 9 207 14% 21% 53% 0%

72

Ивановская область 8 978 12% 17% 48% 2%Белгородская область 8 955 5% 5% 60% 0%Брянская область 8 272 5% 18% 98% 0%Камчатский край 8 139 13% 19% 55% 4%Кабардино-Балкарская Республика 8 091 16% 15% 18% 0%

Чеченская Республика 7 227 0% 0% 23% 0%Республика Ингушетия 6 165 1% 0% 25% 0%Республика Адыгея (Адыгея) 5 179 13% 18% 51% 0%Магаданская область 5 154 5% 9% 65% 0%Еврейская автономная область 4 279 6% 9% 65% 0%Новгородская область 4 190 9% 13% 55% 7%Республика Тыва 4 060 4% 5% 64% 0%Республика Дагестан 3 262 1% 1% 69% 0%Ненецкий автономный округ 3 030 15% 27% 66% 0%Республика Алтай 1 714 11% 9% 46% 0%Республика Северная Осетия - Алания 1 551 2% 1% 22% 0%

Карачаево-Черкесская Республика 1 315 6% 9% 79% 0%

Чукотский автономный округ 1 148 6% 10% 90% 0%Республика Калмыкия 531 2% 2% 82% 0%Крымский федеральный округ 20 5% 25% 100% 0%