grimson pasiones nacionales

PASIONES NACIONALES

ALEJANDRO GRIMSON(compilador)

PASIONES NACIONALESPolítica y cultura en Brasil y Argentina

Mirta Amati, Alejandro Grimson, Ronaldo Helal, Gabriel Kessler, Kaori Kodama, Bernardo Lewgoy,

Silvina Merenson, Renata Oliveira Rufino, Inés M. Pousadela y Pablo Semán

José Nun(supervisión)

Índice

Prólogo ................................................................................................. 9

Introducción ......................................................................................... 13

Capítulo 1. Las políticas públicas y las matrices nacionales de cultura política .......................................... 49

Inés M. Pousadela

Capítulo 2. Argentinos y brasileños frente a la representación política .................................................................... 125

Inés M. Pousadela

Capítulo 3. ¿Cómo se dividen brasileños y argentinos? Construcción de mapas sociales en Brasil y Argentina........................... 189

Pablo Semán y Silvina Merenson

Capítulo 4. Principios de justicia distributiva en Argentina y Brasil. Eficacia global, igualitarismo limitado y resignificación de la jerarquía ....................................................................................... 211

Gabriel Kessler

Capítulo 5. Percepción de la historia, sentimientos e implicación nacional en Argentina y Brasil......................................... 249

Pablo Semán y Silvina Merenson

Capítulo 6. Intelectuales de masas y Nación en Argentina y Brasil............................................................................. 299

Pablo Semán, Bernardo Lewgoy y Silvina Merenson

Diseño de colección: Jordi SábatRealización de cubierta: Juan Balaguer

Primera edición: octubre de 2007

© Alejandro Grimson, 2007© Edhasa, 2007

Córdoba 744 2º C, Buenos [email protected]

http://www.edhasa.net

Avda. Diagonal, 519-521. 08029 BarcelonaE-mail: [email protected]://www.edhasa.com

ISBN: 978-987-628-007-5

Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares delCopyright bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción parcial o total

de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografíay el tratamiento informático y la distribución de ejemplares de ella mediante

alquiler o préstamo público.

El presente libro no implica opiniones del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina

Impreso por Cosmos Offset S.R.L.

Impreso en Argentina

Pasiones nacionales : política y cultura en Brasil yArgentina / compilado por Alejandro

Grimson. - 1a ed. - Buenos Aires : Edhasa, 2007.640 p. ; 22,5x15,5 cm. (Ensayo)

ISBN 978-987-628-007-5

1. Ensayo . I. Grimson, Alejandro, comp. CDD 379

Capítulo 7. “Jogo Bonito” y Fútbol Criollo: la relación futbolística Brasil-Argentina en los medios de comunicación .................................. 349

Ronaldo Helal

Capítulo 8. Telenovelas e identidad nacional: Un estudiocomparativo entre Brasil y Argentina .................................................... 387

Renata Oliveira Rufino

Capítulo 9. La nación escenificada por el Estado.Una comparación de rituales patrios ..................................................... 413

Alejandro Grimson, Mirta Amati y Kaori Kodama

Capítulo 10. Sentidos y sentimientos de la nación................................ 503Alejandro Grimson y Mirta Amati

Capítulo 11. Integración, estereotipos y Mercosur ................................ 555Silvina Merenson

Capítulo 12. Visiones nacionales sobre la Argentina, Brasil y el Mercosur: entre los intereses y los sentimientos .............................. 583

Alejandro Grimson

Bibliografía ........................................................................................... 613

Agradecimientos ................................................................................... 633

Prólogo

José Nun

Etimológicamente, “prólogo” significa “hablar antes”. Es el privilegio que mehan concedido –y que les agradezco– los autores del importante estudio que vaa leerse, a fin de que cuente cómo comenzó todo. Sucede que hace ya unos cua-tro o cinco años que había empezado a darle vueltas a la idea que paso a ex-plicar.

En De la démocratie en Amérique, Alexis de Tocqueville sostuvo que lascostumbres eran “una de las grandes causas generales a las que se les puede atri-buir la permanencia de la república democrática en los Estados Unidos”. Yagregaba de inmediato: “Entiendo aquí la expresión costumbres en el sentidoque los antiguos le daban a la palabra mores: la aplico no sólo a las costumbrespropiamente dichas, que podrían ser denominadas los hábitos del corazón, si-no a las diferentes nociones que poseen los hombres, a las diversas opinionesque son corrientes entre ellos, y al conjunto de las ideas mediante las cuales seforman los hábitos del espíritu”. En una palabra –y anticipándose en un sigloa la que se convertiría en una de las fórmulas favoritas de Antonio Gramsci–,Tocqueville se refería así a “todo el estado moral e intelectual de un pueblo”,sólo que ciñéndose a aquellos aspectos que resultasen favorables al “manteni-miento de las instituciones políticas”.1

Unos ciento cincuenta años después, un equipo de investigadores esta-dounidenses encabezado por Robert N. Bellah se propuso replicar el estudiode Tocqueville para establecer hasta dónde conservaban o no validez sus prin-cipales hallazgos. El trabajo demandó cinco años y su producto se ha conver-tido en una obra de referencia indispensable que, como sus autores subrayan,se inscribe “en el marco de una antigua discusión sobre la relación entre el ca-rácter y la sociedad” o, mejor aun, sobre “la relación entre la vida privada y la

trumentos de observación y de análisis. Este programa fue consultado con co-legas de Brasil y presentado luego de algunas revisiones al Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), solicitando el financiamientonecesario.

La respuesta fue rápida y positiva, de modo que pudimos iniciar los tra-bajos en el segundo semestre de 2004, en el marco y con el apoyo de la Fun-dación de Altos Estudios Sociales. Sólo que, a poco andar, fui convocadopor el gobierno argentino para ocupar la Secretaría de Cultura de laPresidencia de la Nación (cargo que todavía desempeño), lo cual me inhi-bía de seguir dedicándome al proyecto salvo en carácter de Supervisor de sudesarrollo y ejecución.

Por ello puse en las hábiles manos de Alejandro Grimson la direcciónde los varios trabajos que, tal como él mismo relata en la Introducción aeste libro, se llevaron a cabo tanto en Argentina como en Brasil. Se hizo unexamen exhaustivo y crítico de la literatura relevante, se organizaron gruposfocalizados en ambos países y se realizó un total de 240 entrevistas a “me-diadores socioculturales” (destaco que la obra de Bellah basó buena partede su análisis en 200 casos). Todos estos datos e informaciones se procesa-ron con el necesario rigor y en diálogo permanente con los interlocutoresbrasileños.

Como se verá, fueron apareciendo con bastante nitidez contrastes y simi-litudes entre Brasil y Argentina que generalmente se soslayan. Existen marca-das diferencias en los respectivos estilos nacionales de hacer política; son pe-culiares de cada país los sentimientos de pertenencia a la nación; hay analogíaspero también diferencias en los sentidos que se le atribuye en cada lugar a laidea de justicia; las categorías que los actores utilizan para definir las divisio-nes sociales no son las mismas; y el análisis de espectáculos colectivos como eldeporte, los rituales patrios o las telenovelas corrobora la distancia que separaa los hábitos del corazón y del espíritu de ambos pueblos. Por cierto, estoscontrastes sólo pueden ser ignorados en perjuicio de un real entendimientoentre los dos países.

De ahí que el producto de este considerable esfuerzo de investigaciónsea un texto de lectura imprescindible para quienes se interesen por las rela-ciones entre Brasil y Argentina y, en especial, para todos aquéllos que desea-mos que el Mercosur se afirme y avance de manera sustentable y equitativa.Desde luego, me siento íntimamente ligado al libro y a sus autores pero, almismo tiempo, las circunstancias me han colocado en una situación de rela-tiva exterioridad que me permite apreciarlo mejor y reconocer el notable

JOSÉ NUN 11

vida pública”.2 (Precisamente por esto, creo que hubiera sido menos atractivopero más riguroso en términos tocquevillianos que el libro se denominaseHábitos del espíritu en vez de Hábitos del corazón.)3

Tanto mi familiaridad con esta problemática como mis trabajos sobrenociones afines a ella (la de Sittlichkeitt en Hegel o la de sentido común enGramsci o en Wittgenstein) me hicieron lamentar que careciéramos enArgentina de un texto que pudiera servir de anclaje para una comparaciónlongitudinal como la realizada por Bellah y sus asociados.4

Sin embargo, a un par de años de iniciado el nuevo siglo y con un inte-rés creciente de los gobiernos de Néstor Kirchner y de Lula da Silva por laconsolidación del Mercosur y, en especial, por un afianzamiento de las rela-ciones entre Argentina y Brasil, se fue dibujando en el horizonte una pregun-ta apasionante: ¿cuáles son los hábitos del corazón y del espíritu que predo-minan en ambos países y cómo y hasta dónde pueden contribuir a que eseobjetivo se concrete?

En otras palabras, descartada aquella comparación longitudinal, en es-te caso se volvía no sólo pertinente sino necesaria una comparación latitu-dinal. Inspirada en premisas parecidas a las mencionadas antes, esta compa-ración debía ser capaz de echar luz sobre algunos aspectos medulares de losmodos de percibir la realidad en las dos sociedades, de ponderar su gradode compatibilidad y de establecer así su eventual incidencia en las relacio-nes entre ellas.

Hasta entonces, el eje central de los estudios sobre la región había sidoeconómico, con un gran énfasis en la integración industrial entre Argentinay Brasil durante la segunda mitad de la década de 1980, que en los años no-venta fue desplazado por una atención casi exclusiva a los aspectos comer-ciales y financieros. Se trataba ahora de poner en la agenda cuestiones vin-culadas a la política y a la cultura y esto requería esa comprensión previa ala cual me refiero.

Convoqué a trabajar junto conmigo a un equipo de brillantes investiga-dores del Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional deSan Martín, que yo dirigía. La ventaja agregada era que varios de ellos habí-an realizado sus postgrados en Brasil y conocían muy bien la realidad de estepaís, además de mantener fluidos contactos con las nuevas generaciones decientíficos sociales brasileños.

Fue así que, en el primer semestre de 2004, diseñamos un programa bá-sico de investigaciones que, siguiendo los ejemplos de Tocqueville y de Bellahy sus asociados, abordaba el tema desde distintos ángulos y con diversos ins-

PASIONES NACIONALES10

Introducción

Alejandro Grimson*

Un presidente, un político, un empresario, un dirigente social a veces creenque actúan en función de su voluntad. Reconocen limitaciones políticas yeconómicas, en el sentido de que siempre hay una relación de fuerzas y unaescasez relativa de recursos. No siempre reconocen, sin embargo, que actúanen un campo cultural que los constituye en cuanto sujetos sociales y políticos.Este estudio pretende reconstruir algunas claves de las configuraciones cultu-rales argentinas y brasileñas que nos permitan explicar y comprender dinámi-cas de los actores sociopolíticos en la situación actual.

Para avanzar en proyectos de bloques regionales sólidos y sustentables re-sulta necesario desarrollar y potenciar el conocimiento mutuo entre las socie-dades y culturas que interactúan. Las desconfianzas, los malos entendidos, lassituaciones de incomunicación pueden surgir no sólo de intereses divergentes,sino de dificultades reales en encontrar los modos de comprender alternativasde convergencia. Comprender al otro, sus culturas, sus culturas políticas, susformas de identificación, resulta decisivo para poder avanzar en la interaccióny proyectos de integración. No sólo porque comprender a Brasil en su com-plejidad resulta imprescindible para poder proyectar junto a Brasil, sino por-que –como se verá en este estudio– comprender a Brasil permite observar yconsiderar la sociedad argentina desde un punto de vista distinto. Al conoceral otro podemos conocer mejor nuestra propia sociedad.

Así, desde octubre de 2004 hasta junio de 2006 realizamos una investi-gación cualitativa amplia con el objetivo de analizar comparativamente con-figuraciones nacionales de cultura política en la Argentina y Brasil. Anali-zando desde la formulación de políticas públicas hasta los modos de narrar la

compromiso intelectual y el talento de quienes han realizado un trabajo deexcepción que, estoy seguro, se convertirá desde ahora en un hito en la lite-ratura comparativa.

Buenos Aires, 26 de junio de 2007

Notas

1 Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique (París, Gallimard, 1961), I, p. 300(bastardillas agregadas). Hay traducción castellana.

2 Robert N. Bellah et ál., Habits of the Heart (Berkeley, University of California Press,1985), p. 9. Hay traducción castellana.

3 Para una reconstrucción de las técnicas de observación utilizadas por Tocqueville, véaseGeorge Wilson Pierson, Tocqueville and Beaumont in America (Nueva York, Oxford UniversityPress, 1938). Para una revisión de las fuentes consultadas por Bellah et ál., véase Robert N.Bellah y Richard Masden (comps.), Individualism and Commitment in American Life: Readingson the Themes of Habits of the Heart (Nueva York, Harpercollins, 1987).

4 Véase José Nun, La rebelión del coro. Estudios sobre la racionalidad política y el sentido co-mún (Buenos Aires, Nueva Visión, 1989) y “Variaciones sobre un tema de Hegel”, en José E.Burucúa et ál., La ética del compromiso (Buenos Aires, OSDE/Altamira, 2002), pp. 131-150.


* Decano del Instituto de Altos Estudios Sociales, Universidad Nacional de San Martín.Investigador del CONICET.

Ahora bien, debe comprenderse que así como las políticas dictatorialesmodularon significados y sentimientos, posteriormente esos significados ysentimientos han modulado políticas públicas y legitimidades de esas políti-cas. Comprender las características de los sentimientos nacionales puede serrelevante para comprender las características de las políticas que afectaron yafectan, entre otras, la dimensión patrimonial. Una sociedad que no sienteciertos objetos, recursos, instituciones o empresas como propios es menosproclive a conservarlos o potenciarlos. Así, observando en el largo plazo no esposible aseverar que los sentimientos sean consecuencia de las políticas ni vi-ceversa. Más bien, es posible constatar una fuerte imbricación entre cultura ypolítica, constatación que torna sumamente extraño el grado extremo de so-lapamiento que la cultura tiene aún en el análisis de los procesos políticos.

Esta investigación buscó evitar el traspié de aquellos investigadores e in-telectuales críticos del nacionalismo que consideran que todos los sentidos so-ciales de lo nacional son, en última instancia, reductibles al sentido que ellosmismos le adjudican: militarismo, autoritarismo, expansionismo. Ese tipo deanálisis es etnocéntrico porque no logra avanzar en interrogarse acerca de losusos y significados múltiples según los contextos, los actores y las situacioneshistóricas. Ese razonamiento presupone que toda forma de particularismo esnecesariamente y en todas las circunstancias (o sea, esencialmente) riesgosapara los postulados universalistas. Postula, de maneras a veces ocultas, que ellugar de los intelectuales se opone al de los actores sociales como la claridad ala confusión, como el saber a la ignorancia, como la racionalidad a la irracio-nalidad. Nunca asume un presupuesto básico de la investigación social: que lasideas ético-políticas pueden ser ampliadas, revisadas y sofisticadas a partir de lacomprensión de los fenómenos socioculturales y que una dimensión básica deesa tarea radica justamente en la comprensión de la historicidad y racionalidadde puntos de vista diferentes del que nos constituía a nosotros mismos.

Tres perspectivas sobre la nación1

Esquemáticamente, puede afirmarse que hay tres perspectivas teóricas paraabordar la cuestión nacional. La primera, habitualmente denominada primor-dialista o esencialista, presupone la coincidencia entre nación, cultura, iden-tidad y territorio (efectivo o reclamado), así como un Estado (existente o de-seado). Esta perspectiva considera que las naciones existen por hechosobjetivos: se trataría de una comunidad que comparte una lengua, una reli-

ALEJANDRO GRIMSON 15

historia nacional, desde los modos de pensar el Mercosur hasta los principiosde justicia distributiva, desde el fútbol y las telenovelas hasta la historia de lascelebraciones patrias, buscamos reconstruir concepciones del tiempo, del es-pacio, de las divisiones socioculturales, de la justicia, de las identificacionesnacionales y del lugar de la nación en la región y en el mundo.

Al analizar comparativamente estas configuraciones nacionales sabemosque enfrentamos dos riesgos, que aquí intentamos evitar. Por una parte, elriesgo de miradas simplificadoras que al analizar procesos nacionales conside-ren a las naciones como homogéneas, como si dentro de un país pudiera exis-tir una forma única de ver el mundo, un conjunto de prácticas características,una esencia, un ser nacional. Esto produciría resultados distorsionados y equi-vocados que se reducirían a listar supuestas características inherentes a los bra-sileños o los argentinos. Por ejemplo, que unos son más fríos o calientes quelos otros, más cordiales o conflictivos, más alegres o más tristes, muchas vecesreproduciendo en un nivel analítico las representaciones sociales instituidas.

La pregunta es por qué, siendo conscientes de este primer riesgo, a la vezteórico, analítico y político, decidimos emprender esta investigación. Sucedeque un segundo riesgo, tan importante como aquel, consiste en abandonar elestudio de la relevancia efectiva de la escala nacional en la estructuración derepresentaciones, valores y prácticas. Se trata de la equivocación, tan habitual,de creer que porque la nación es construida, histórica, cambiante, no es po-derosa y estructurante. Nada hay fuera de la historia: los procesos sociales yculturales cambian a través del tiempo. A la vez, la historia produce efectos,modulaciones. Entre un cambio y otro no sólo hay procesos sociales muy rea-les. Hay sedimentaciones. De hecho, los propios cambios pueden tener carac-terísticas recurrentes a través del tiempo.

Un ejemplo: la visión que prevalece en Brasil y en la Argentina sobre susrespectivos símbolos nacionales es completamente diferente (véase Capítulo10). Mientras en Brasil hay una mayor identificación con la bandera nacional,en la Argentina predominan los sentimientos contradictorios ya que se recuer-da más a menudo que en Brasil el uso político que los militares hicieron de esossímbolos. Si deseamos comprender las razones de esa diferencia debemos co-menzar por aceptar que ésta existe. No es una diferencia entre esencias nacio-nales, obedece al proceso histórico. Los modos en que se estructuró la relaciónEstado-sociedad civil en cada país durante las últimas dictaduras militares fue-ron muy distintos. También lo fue la experiencia social que resultó de esos pro-cesos. Entre diversos aspectos, eso se expresa en los significados sociales de lossímbolos nacionales.


ción, nuestra propia investigación y las anotaciones que realizamos a conti-nuación.

Las ciencias sociales siempre han trabajado con diferentes escalas de aná-lisis: local, nacional, regional, mundial. Sin embargo, hasta hace pocas déca-das la producción que analizaba la estructura social, el sistema político o lastendencias culturales en una escala nacional, la asumía como naturalizada, ta-ken for granted. Con las transformaciones globales esa escala dejó de conside-rarse autoevidente para el análisis y crecientemente fue problematizada.Muchas veces fue cuestionada la posibilidad de realizar estudios en esa escala,ya sea porque nada escaparía a la situacionalidad del estudio de caso, ya seaporque la escala regional o global se impondría ahora como segunda natura-leza. Así, en unas dos décadas hemos pasado de un concepto generalmente na-turalizado de la nación y de una noción esencializada de la cultura nacional,a la idea de que las naciones prácticamente han desparecido y que las cultu-ras nacionales son meros inventos de gobiernos y Estados que crean “falsasconciencias”.

Cultura y nación

Los debates sobre la nación han sido prolíficos y hay demasiadas revisionescomo para proponer aquí una adicional. Desde los años treinta la antropolo-gía comenzó a estudiar las naciones y, en un inicio, postuló la idea de las per-sonalidades nacionales o el carácter nacional. En ese primer intento de la an-tropología por transformar a las naciones en objetos de análisis “las fronterasentre países fueron traducidas en términos culturales y las fronteras culturalesdefinidas en términos nacionales, delineando, así, los límites de las nuevasunidades de análisis” (Goldman y Neiburg, 1998:108). En Patterns of CultureRuth Benedict sostenía que cada cultura conformaba un estilo específico,aunque estuviera formada por fragmentos de orígenes diversos. Ese estilo launificaba como totalidad sintética y la distinguía de otras unidades culturales.

Las críticas a una conceptualización de ese tipo fueron inmediatas.Contra los riesgos de reificación la única alternativa era recuperar la perspec-tiva histórica, presente en Boas. Contra los riesgos de equiparar cultura conhomogeneidad, Bateson realizó una temprana y sofisticada intervención. Enun artículo de 1942, en respuesta a las acusaciones de esencialismo culturalis-ta que se imputaban a estos estudios, Bateson (1976a) afirmaba que no se tratade establecer uniformidades nacionales, sino ciertas regularidades. Esas regula-


gión, una forma de ser, cierto origen étnico, un sistema de gobierno o, al me-nos, algunos de estos aspectos. Ciertamente, esta perspectiva enfatiza la su-puesta homogeneidad cultural de los miembros de la nación y, en su versiónextrema, postula la existencia de una personalidad nacional, un ser nacional.

La segunda perspectiva, constructivista, critica la idea de que las nacio-nes expresen la existencia previa de rasgos culturales objetivos y afirma que lacomunidad es básicamente imaginada, resultado de un proceso históricocomplejo en el que intervienen diferentes actores, básicamente el Estado. Allídonde un esencialista cree que los Estados expresan la existencia previa de na-ciones, los constructivistas muestran empíricamente que las naciones fueronconstruidas por Estados a través de diferentes dispositivos que incluyen laeducación, los símbolos nacionales, los mapas, los censos, los mitos, los ritua-les y el establecimiento de derechos.

Una tercera perspectiva se hizo necesaria porque, asumiendo varios pre-supuestos constructivistas, son demasiadas las preguntas que permanecen sinrespuesta y también las preguntas que el propio constructivismo no formula.Esta tercera perspectiva interviene en el debate acerca de si las naciones com-parten o no aspectos culturales planteando que, como consecuencia de comple-jos procesos históricos, se han edificado parámetros culturales que lejos estánde ser exclusivamente imaginados. En muchos países (y esto es muy variableentre países) se comparten experiencias históricas configurativas que han se-dimentado, traduciéndose en que la diversidad y la desigualdad se articulenen modos de imaginación, cognición, sentimiento y prácticas que presentanelementos comunes. En sus primeros delineamientos, esta tercera perspectiva,que podemos denominar experiencialista, coincide con los constructivistascuando afirman que una identificación nacional es el resultado de un procesohistórico y político, contingente como tal. Pero se diferencia porque enfatizala sedimentación de esos procesos en la configuración de dispositivos cultura-les y políticos relevantes. No se trata, desde este punto de vista, de procesossimbólicos resultado de fuerzas simbólicas, sino de lo vivido históricamenteen el “proceso social total” (Williams, 1980).

Esta tercera perspectiva, como se verá, requiere ser construida y recons-truida a partir de intervenciones teóricas a veces olvidadas. Se trata de una ta-rea apremiante porque en pocos años los análisis se han desplazado de la natu-ralización de la perspectiva esencialista a la instauración de un constructivismoextremo y superficial. Los contrastes entre esencialismo, constructivismo y ex-periencialismo pueden ser a veces demasiado esquemáticos, pero sin dudaayudarán al lector a comprender mejor algunos problemas de conceptualiza-


La imaginación de la pertenencia es constitutiva de todo proceso de iden-tificación. Por ello, la imaginación de la pertenencia no podría ser falsa, yaque es muy real, efectiva y poderosa. No se trata, claro está, de iniciar aquí undebate acerca de la relación entre lo real y lo imaginario, sino de comprenderque los procesos de fabricación de naciones fueron “procesos sociales totales”(Williams, 1983) en el sentido de que lo material y lo simbólico se encuen-tran profundamente imbricados. Es sobre la base de la creencia en una perte-nencia que se establecen derechos y deberes muy concretos, así como es a par-tir de esa creencia que se constituyen voluntades. Las personas van a la guerray hacen revoluciones.

El giro teórico constructivista implicó una transformación radical de losmodos de comprender a la nación y a los nacionalismos. La nación fue des-naturalizada, abandonando las definiciones de la nación en función de rasgosobjetivos. El constructivismo concentró su trabajo en los mecanismos a travésde los cuales desde las elites o desde el Estado se planificó y se llevó a cabo esafabricación de la nación. Sin embargo, no siempre prestó igual atención, co-mo sí lo hace el constructivismo epistemológico, a las condiciones sociales enlas cuales esos procesos fueron o no exitosos y en qué grado. “Símbolos, ale-gorías, mitos sólo crean raíces cuando hay terreno social y cultural en el cualse alimenten. En la ausencia de esa base, la tentativa de crearlos, de manipu-larlos, de utilizarlos como elemento de legitimación, cae en el vacío, cuandono en el ridículo” (Carvalho, 1990:89).

¿Acaso todos los países tienen identificaciones nacionales extendidas enel conjunto de la población, con igual intensidad, pasión o capacidad de mo-vilización? Desde ya que no. Hay países con sentimientos de pertenencia ex-tendidos e intensos, mientras en otros esa pertenencia es discutida y se encuen-tra en el centro del conflicto político. ¿Esas diferencias pueden adjudicarsesólo o principalmente a las acciones políticas de construcción de la nación?Desde ya que no. Ciertamente hubo proyectos estatales y nacionales muy dis-tintos, concepciones contrastantes de la membresía y la ciudadanía. Pero tam-bién hay países en los cuales sólo se habla una lengua y otros en los que se ha-blan varias decenas; países con numerosas minorías religiosas y países sindivisiones tajantes en ese plano; hay países que son poco más que una ciudady países con amplios sectores de la población distantes a miles de kilómetrosde los grandes centros urbanos; así podríamos continuar. Las múltiples dife-rencias de este tipo no pueden ni deben menospreciarse.

La irreductible diversidad de procesos nacionales se encuentra lejos dehaber sido abordada a partir de los consensos teóricos de la comunidad ima-


ridades no refieren a patrones de conducta iguales para todos los miembros deuna sociedad, sino al carácter relacional (complementario) de las diversas con-ductas de los diferentes miembros. Además, el hecho de que los “caracteresnacionales” (en plural) sean construidos no implica que no terminen marcan-do diferencias culturales.

Goldman y Neiburg plantean las disyuntivas actuales del debate sobrela existencia del carácter nacional y sostienen que “si el ‘carácter nacional’ esel resultado de un proceso de producción y objetivación involucrando al mis-mo tiempo relaciones sociales, estrategias políticas y discursos teóricos, esono significa –bien por el contrario– que no sea nada” (ídem:132). Así, con-cluyen que aquellos estudios fueron un ejemplo de cómo se pueden estudiartemas centrales de nuestra sociedad en la medida en que se eviten dos equi-vocaciones: “Convertirse irreflexivamente en un foco más de producción derepresentaciones colectivas o, bajo el pretexto de permanecer libre de todacontaminación ideológica, perder el contacto con las propias representacio-nes que circulan en esa sociedad” (134). El riesgo de que el cientista social seconvierta en un productor de identificaciones nacionales comienza por asu-mir a la “nación” como unidad natural de estudio y presuponer que las rela-ciones entre sociedades nacionales son siempre relaciones entre culturas na-cionales.

Por esto último, las conceptualizaciones de la nación como “cultura ob-jetiva y homogéneamente compartida” han sido ampliamente criticadas en lasciencias sociales y las humanidades. La nación se reveló, especialmente en eltrabajo de los historiadores y de los antropólogos, como “artefacto”, “cons-trucción”, muchas de cuyas tradiciones fueron inventadas o creadas como par-te de la legitimación de la propia idea del Estado como agente de soberanía.

Dentro de ese marco constructivista, sin embargo, hay notorias diferen-cias. Mientras Gellner (1991) considera que las naciones son invenciones enel sentido de que son falsas y Hobsbawm prefiere distinguir las “comunidadesreales” de las “comunidades imaginadas” (1991:55), Anderson (1993) postu-ló que “todas las comunidades mayores que las aldeas primordiales de contac-to directo (y quizás incluso estas) son imaginadas” y que “las comunidades nodeben distinguirse por su falsedad o legitimidad, sino por el estilo con el queson imaginadas” (24). Imaginación y creación desde este punto de vista notienen relación alguna con la verdad o la falsedad. Ahora, la ambivalencia an-dersoniana sobre si exceptuar o no a las aldeas de contacto directo (y se po-dría agregar a otros grupos equiparables en el sentido del conocimiento mu-tuo), da cuenta de una indecisión teórica.


fueran entidades puras traducibles en la celebrable “participación social” ver-sus el condenable “exclusivismo parroquial”.

Además, la dimensión identitaria es sólo un aspecto (por cierto crucial)de los procesos nacionales. La sedimentación cultural y política de esas cons-trucciones se traduce en la estructuración de principios sociológicos, en lamodulación de prácticas sociales y políticas. Puede discutirse si conviene con-ceptualizar esa sedimentación como habitus nacional (Elías, 1997). Pero re-sulta necesario reconocer que la potencia estructuradora de lo nacional enmuchos países constituye un espacio desde el cual significar la llamada globa-lización y definir modos de acción en ella, espacio cuyas fronteras no han des-parecido por la transnacionalización.

Cada nación y cada categoría de identificación es una construcción histó-rica. Pero invenciones, creaciones, construcciones hay constantemente.Pequeñas o grandes ideas imperialistas, antiimperialistas, secesionistas, autono-mistas, xenófobas, tradicionalistas recorren las sociedades. Sólo una pequeñaporción de todas esas ideas y proyectos consigue efectivamente realizarse, ins-tituirse como sentido común. Además, actualmente resulta necesario estudiarsistemáticamente crisis y fisuras en esos procesos de legitimación nacional.

Un programa de investigación que busque demostrar que las nacionesson construcciones sociales nace agotado desde el inicio, ya que no hay pro-cesos sociales que no sean construidos. El desafío consiste en formular otrosinterrogantes acerca de motivos del éxito o del fracaso de esas construcciones,de sus consecuencias culturales, imaginarias, prácticas, de su capacidad o in-capacidad para modular la vida social y política.

Si se comparan países latinoamericanos (prácticamente ausentes en elmainstream del constructivismo histórico) puede constatarse que los procesosde ciudadanización, territorialización, escolarización, incorporación de la di-versidad étnica y conformación de identificaciones nacionales extendidas hansido sumamente variables. Hay países donde el conjunto de la población seidentifica en términos nacionales (además de en otros términos), hay paísesdonde la identificación nacional es considerada por sectores relevantes una ca-tegoría colonial, hay países donde es considerada una herramienta de ciuda-danía. Además, ha habido significativos cambios a través del tiempo, no sóloen términos de mayor o menor expansión de la identificación nacional, sino enlos sentidos sociopolíticos que adquirió en cada contexto nacional.

Por eso, hay un arduo trabajo de investigación aún por realizar y este li-bro pretende hacer aportes en ese camino. El punto de partida consiste enasumir que desde el acto de desnaturalización de las tradiciones que repone su


ginada. Chiaramonte ha realizado importantes investigaciones sobreArgentina e Iberoamérica, que cuestionan afirmaciones empíricas e interpre-tativas de Anderson, especialmente acerca de que en el proceso de las inde-pendencias se combinaban identificaciones americanas con otras locales, en-tre las cuales no existían identificaciones nacionales. El nacionalismo, diceChiaramonte, es “fruto y no causa del proceso de Independencia” (2004:164).Por su parte, Halperín Donghi sostiene que los procesos posteriores a 1810en la América española son muy distintos a las referencias que hace Andersonsobre los mismos, e incluso plantea que la perspectiva de Anderson tiene po-co para ser aplicado productivamente al análisis de esa región. Sin embargo,Halperín Donghi afirma que en la historia y en otras disciplinas encontrar laspreguntas correctas no es menos importante que encontrar las respuestas co-rrectas y que Anderson ha propuesto una nueva forma de plantear las pregun-tas básicas sobre la nación y el nacionalismo (2003: 33).

Por otra parte, los estudios subalternos y poscoloniales han desarrolladoun intenso diálogo crítico respecto de los planteos de Anderson, dando cuen-ta de la inestabilidad de las construcciones nacionales, de la heterogeneidad ycolocando en cuestión las implicancias del término “imaginación”. En sus di-ferentes trabajos aparecen con potencia los análisis acerca de las relaciones en-tre los distintos sectores sociales y los distintos nacionalismos, desde las ten-siones y articulaciones entre las políticas de las elites indias con losmovimientos campesinos, hasta los contrastes entre nacionalismos subalter-nos y nacionalismos de las elites. Chatterjee (1986 y 1993) argumentó que nohay un carácter modular y homogéneo de los fenómenos nacionales que pue-da aplicarse a todos los países a partir de la emergencia de los Estados nacio-nales en Europa.2 Chakrabarty mostró los límites heurísticos y políticos deuna noción puramente mentalista de imaginación, planteando la necesidadde enfatizar la historia de las prácticas que constituyen nociones identitarias.Chakrabarty muestra que los campesinos utilizaban expresiones sobre la na-ción india haciendo referencia a “prácticas sedimentadas en el lenguaje mis-mo” (2000:117).

Estos diferentes modos de pensar y sentir la nación entre sectores socia-les distintos es clave, ya que como identificaciones sociales las naciones son“categorías de la práctica”. Por lo tanto necesitamos comprender los usos prác-ticos de la categoría nación por parte de actores sociales específicos (Brubaker,1996). Un obstáculo para esa tarea es comenzar por clasificaciones definidasacerca del “buen” y “mal” nacionalismo, tal como Calhoum (1997) señala quese realiza habitualmente entre el nacionalismo “cívico” y el “étnico”, como si


Implicancias ético-políticas de las conceptualizaciones

Ciertas vertientes del constructivismo fueron anudándose con las percepcio-nes cada vez más homogéneas del nacionalismo como algo dañino, idiotizan-te, belicista, totalitario, represivo. Como señala Chatterjee, la exotización delnacionalismo como un fenómeno de cierto fervor anticolonial localizado enÁfrica o Asia, o como un fenómeno de furiosas guerras étnicas, su provincia-lización como historias locales desconectadas de problemas globales o los en-foques conspirativos que anulan los aspectos y movimientos de emancipaciónpor el análisis exclusivo de manipulaciones, intereses privados o acuerdos se-cretos de cúpulas, han socavado aquella parte del legado del nacionalismo vin-culado a la libertad, la igualdad, la autodeterminación. El nacionalismo es vis-to como una fuerza oscura e impredecible que amenaza la calma ordenada dela vida civilizada. Al igual que las “drogas, el terrorismo y la inmigración esuno de los productos del Tercer Mundo que disgusta a Occidente pero queéste no tiene el poder suficiente para impedir” (1993: 4).

En algunos países latinoamericanos, donde las identificaciones naciona-les han sido ampliamente utilizadas por sectores totalitarios y el nacionalismoes socialmente relacionado principalmente con homogeneización, autoritaris-mo y represión política, se desarrolló una interpretación peculiar de las ver-tientes constructivistas. Según esta interpretación, las identificaciones nacio-nales no tendrían caracteres polisémicos y contradictorios, implicando demanera intrincada ciudadanía y exigencia de sumisión, a la vez habilitandodisputas por autodeterminación y ofrendando a las elites mecanismos de clau-sura y represión material y simbólica. En esa interpretación, nación es siem-pre potencialmente nacionalismo y nacionalismo es siempre una visión parro-quial, autoritaria e irracional del mundo.

¿Cómo concebir entonces la tarea de las ciencias sociales? La ficción queel Estado edificó acerca de la comunidad nacional debe ser socavada y recons-truida para poder fundar democracias sólidas, proclives a la pluralidad y la di-versidad. Así, el debate teórico se imbricó con perspectivas ético-políticas.Como la Argentina es un caso extremo de utilización totalitaria de los símbo-los nacionales por parte de la dictadura militar, también ha sido un caso ex-tremo de la corriente que teórica, empírica y políticamente se abocó a decons-truir lo nacional.

¿Acaso no se trata de un objetivo prioritario revelar la contingencia de laconstrucción de lo nacional? Muchas veces sucede que esa “revelación” es con-cebida como denuncia y como concientización, creyendo que al reponer los


carácter de creación social contingente hay un extenso recorrido hasta alcan-zar la levedad de la afirmación de que todo es inventado (como si cada descu-brimiento del agua tibia mereciera ser celebrado). En el mundo de lo huma-no, efectivamente, todo es inventado. Cada categoría e idea es una creaciónhumana. Ahora, para comprender configuraciones de cultura política la pre-gunta es por qué algunos de esos inventos generan legitimidad política y mo-vilizan sentimientos de multitudes, y otros en cambio resultan socialmenteirrelevantes.

Desde nuestra perspectiva, la alternativa teórica más sólida frente al in-vencionismo ingenuo es la propuesta de Norbert Elías. Las perspectivas pos-modernas preguntan reiteradamente: ¿acaso es esto homogéneo?, ¿acaso todoslos alemanes, argentinos o brasileños son iguales? Obviamente, conocen larespuesta, pero lo importante es jamás generalizar. Elías revierte el abordaje ypostula que lo relevante es definir sociogenéticamente los núcleos culturales eideológicos de una sociedad. Núcleos históricamente determinados y deter-minantes. Los matices entre “los alemanes” son muy reales, pero no han sidorelevantes en relación a la Segunda Guerra si se considera empíricamente elproceso histórico. En ese sentido, podríamos decir que la pregunta no debe-ría ser si “todos los alemanes son iguales” (ya que es evidente que no), sino silo constitutivo de un proceso histórico tal como se desarrolló de manera efec-tiva fueron esas diferencias o los núcleos culturales e ideológicos.

El caso alemán quizá sea un caso extremo donde resulta evidente que una“cultura nacional” fue determinante, no en el sentido simplista de “ser causa”,sino en el sentido de delimitar un campo de posibilidades y ejercer presionesen una dirección. La cuestión central que Elías se propuso investigar es “có-mo los destinos de una nación a lo largo de lo los siglos devienen sedimenta-dos en el habitus de sus miembros individuales” (30). Elías afirma que las ex-periencias pasadas influyen de manera decisiva en el desarrollo de una nacióny muestra que las características del habitus, la idiosincracia, la personalidad,la estructura social y el comportamiento de los alemanes se combinaron paraproducir el ascenso de Hitler y el genocidio nazi. La ascensión de un movi-miento como el nacionalsocialismo no era necesaria e inevitable partiendo dela tradición nacional alemana. Sin embargo, era ciertamente uno de los posi-bles desarrollos implícitos en esa tradición (Elías, 1997: 294). De manera aná-loga, es necesario comprender que cada uno de los núcleos que podamosencontrar actualmente en las sociedades argentinas y brasileñas no fue inevi-table, pero constituye una consecuencia de una cierta historia y una cierta tra-dición.


dilemas se complican aún más cuando asumimos que “cultura” e “identidad”son ellos mismos conceptos polémicos. Este libro expresa los resultados denuestras investigaciones sobre Brasil y Argentina y, por lo tanto, sólo podre-mos aquí aclarar las maneras en que hemos concebido estos términos, dejan-do para otra oportunidad el tratamiento de estas cuestiones en su estatutoconceptual específico.

Para comenzar, señalemos esquemáticamente que en diferentes perspec-tivas esencialistas la nación es cultura, en un sentido romántico, es decir, quecada pueblo y cada nación tienen una cultura propia. En diferentes perspec-tivas constructivistas la nación es básicamente una identidad, en un sentido ala vez afectivo e instrumental. Es decir que cada pueblo es constituido comonación por el Estado y, a pesar de su diversidad más o menos reconocida se-gún las definiciones oficiales, se imagina como uno, como totalidad.

No genera mayor debate si en una de sus dimensiones la nación es unacategoría de identificación, como la clase, el género, la etnicidad.3 Ha habidosí una explosión de los discursos acerca de la multiplicidad de las formas deidentificación, de los procesos de fragmentación y tribalización. Un error fre-cuente consiste en equiparar a todas las categorías de identificación. Ante lapregunta acerca de cómo se identifica a sí misma, una persona podrá respon-der con el género, la etnicidad, la nacionalidad, la clase, el equipo de fútbol,el barrio, el tipo de música que escucha, la generación, la ideología o cualquierotra categoría. Esto se vincula tanto a contextos sociales específicos como a re-levancia subjetiva de cada dimensión para distintas personas. Hay sólo unacuestión que no resulta equiparable y que toda persona que conozca la idea denación la tiene muy presente. De todas las categorías mencionadas, sólo la na-ción alude a un Estado existente o postulado, y por lo tanto refiere a sobera-nía, institucionalidad, leyes y derechos. En la multiplicidad de identificacionesdel mundo contemporáneo las equivalencias no son plenas. Algunas categorí-as tienen una efectividad jurídica y política muy distinta de las otras. Y, por ellomismo, en ciertos contextos adquieren un alto poder de clausura semiótica.

Ahora, la idea de “cultura nacional” es profundamente polémica. El pro-blema teórico más relevante de esa noción se encuentra sobre todo en el tér-mino “cultura” si éste es comprendido como un conjunto homogéneo de per-sonas que tienen creencias y costumbres uniformes contrastantes con otrosgrupos también uniformes. Pero creemos que descartar la noción de culturapor esos problemas teóricos y políticos es un grave error. Lo que es necesarioes una noción histórica, procesual, política, relacional, flexible de la cultura ylas culturas (Ortner, 1999 y 2005; Grimson y Semán, 2005).


procesos de fabricación pueden apuntalarse universalismos humanistas. Des-de nuestra perspectiva teórica, no se trata de revelar, sino de comprender.Comprender a la vez los sentidos de la nación para diversos sectores sociales ycomprender la sedimentación de los procesos de construcción en el funciona-miento de configuraciones nacionales. Desde nuestra perspectiva ético-políti-ca, no se trata de socavar, sino de estudiar críticamente la ambivalencia cons-titutiva del fenómeno nacional.

¿Por qué ambivalencia ético-política? La apelación a la nación ha resulta-do decisiva para la Revolución Francesa y para el nazismo. Como ha señala-do Todorov (1991), hay un sentido interior de la nación que la identifica conel pueblo en oposición al Estado o al tirano. Al mismo tiempo, hay un sentidoexterior de la nación que Todorov identifica con la vocación imperial o colonial,es una oposición a otra nación o, al menos, a otro pueblo. Ciertamente, enpaíses del llamado Tercer Mundo existen otros sentidos exteriores de la na-ción. Uno es la oposición y competencia con los países vecinos que, tenga ono visos de colonialidad, tiene fuertes semejanzas con esta lógica. Otro es lademarcación de su soberanía frente a países centrales, soberanía que constitu-ye una condición necesaria –aunque en absoluto suficiente– de cualquier de-mocracia efectiva. El gobierno de un pueblo o de una comunidad de ciuda-danos presupone su soberanía.

En otras palabras, reafirmamos los entrecruzamientos entre modos deconceptualizar la nación, los programas de investigación y las definiciones éti-co-políticas. En ese sentido, presuponer la ambivalencia ético-política de lanación es justamente lo que hace indispensable la comprensión de la multi-plicidad de fenómenos. A la vez, desde nuestra perspectiva, avanzar en ese ca-mino exige pensar otros modos de conceptualización de los procesos naciona-les, que busquen apartarse del viejo esencialismo y que, capitalizando losaportes de los últimos años, escape a las trampas del constructivismo. En lafase actual de nuestras investigaciones sólo estamos en condiciones de ofrecerindicaciones muy generales de nuestra perspectiva, ideas que han estado en labase de este libro y han sido reelaboradas en el desarrollo de la investigación.

¿La nación es cultura o identidad?

Una dimensión relevante del debate teórico se refiere a la disyuntiva acerca desi la nación es básicamente una cultura o una identidad, en el sentido antesreferido acerca de si hay dimensiones objetivas o subjetivas de la nación. Esos


lógicas con sus contrincantes o, incluso, que reclaman que un abismo entredos “culturas políticas” los separa de manera irreductible.

Para enfatizar este sentido de marco compartido por actores enfrentadoso distintos, de articulación compleja de espacios sociales heterogéneos, utili-zaremos la noción de configuración de cultura política nacional. Si lo nacio-nal es un proceso histórico configurado a través de procesos políticos que sonvividos de maneras diversas y desiguales por una población, de ello se sigueque entre los países hay grados de configuración sumamente disímiles de esadimensión nacional. En países donde, entre otras variables, el Estado o movi-mientos de alcance nacional casi no han existido podemos encontrar que laconfiguración nacional es débil. En otros países, con fuertes actores políticos,puede haber habido procesos de estructuración muy definidos de una dimen-sión nacional. Esto implica que si la noción de configuración nacional puedehacer algún trabajo, se trata de un trabajo desigual entre países y entre fenó-menos sociales que pueden analizarse.

Creemos que es necesario considerar a la nación como cultura y comoidentificación, distinguiendo con precisión cuándo se utiliza el concepto enuno u otro sentido. Por una parte, la nación es un modo específico de iden-tificación, una categoría –como otras– con la cual un colectivo de personaspuede considerarse afiliada y desarrollar diferentes sentimientos de pertenen-cia (Brubaker y Cooper, 1997). Por otra parte, la nación es un espacio de diá-logo y disputa de actores sociales (lo que Geertz llama el país), un campo deinterlocución, una configuración en la cual diversos actores y elementos se ar-ticulan de manera compleja y cambiante (Segato, 1998; Grimson, 2000).

Configuraciones nacionales

Ambas acepciones de la nación se distinguen claramente del Estado comoaparato institucional y, a su vez, cambian en el tiempo a través de lógicas di-ferentes. Los Estados podrán debilitarse o fortalecerse en función de opcionespolíticas. Concepciones y políticas desarrollistas, asistencialistas o neolibera-les tienen incidencia directa en ello. La intensidad y el sentido de las identifi-caciones nacionales pueden variar rápidamente como consecuencia de proce-sos históricos muy específicos. Una crisis económica, una invasión, unaderrota bélica, una catástrofe natural, un fracaso o un éxito político puedentener fuerte incidencia. Un apasionado y soberbio orgullo nacional puede de-venir en una sensación modesta y angustiante, cuando no vergonzante; un


Si bien todos los miembros de un grupo social no tienen prácticas cotidia-nas idénticas, también es cierto que las reglas matrimoniales, los relatos míticos,los rituales alimenticios, las formas de vestimenta, las lenguas, las reglas comu-nicativas y cualquier otro elemento cultural no están aleatoriamente distribui-dos entre los seres humanos (Brumann, 1999). Es necesaria una noción de cul-tura que pueda problematizar aquello que antes tendía a darse por supuesto,como la homogeneidad y la territorialidad. Pero sobre todo resulta imprescin-dible reintroducir en el centro de la cuestión de la “cultura” la cuestión del po-der. Cuando el análisis cultural se vincula a las dimensiones históricas y socio-políticas, es siempre un análisis de lucha y de cambio, un análisis en el cual losagentes se sitúan de maneras diferentes respecto al poder y tienen intencionesdistintas (Ortner, 1999). Al introducir el poder, la historicidad y los agencia-mientos, se reducen notablemente los riesgos de reificación y sustancialización.

Desde esa perspectiva, como señala Ortner (1999), “cultura” significa lacomprensión del “mundo imaginativo” dentro del cual los actores operan, lasformas de poder y agencia que son capaces de construir, los tipos de deseosque son capaces de crear. Cultura, dice Ortner, es tanto la base de la accióncomo aquello que la acción arriesga. La gente siempre busca hacer sentido desus vidas, siempre fabrica tramas de significados y lo hace de maneras diver-sas. La cuestión de la fabricación de significados es central para el análisis delpoder y sus efectos, justamente porque la identidad “integra” allí donde la cul-tura, más que un sistema integrado, es una combinación peculiar.

Las relaciones entre cultura y política fueron pensadas de modos diver-sos. Por ejemplo, hay una idea dimensional acerca de “luchas económicas”,“políticas”, “ideológicas”, a la cual se agregan las “culturales”. Así, también seconsidera que hay distintos tipos de políticas públicas, entre las cuales se en-cuentran las muchas veces olvidadas políticas culturales. La manera en queutilizamos aquí la relación entre cultura y política es bastante específica. Elenfrentamiento, abierto o sutil, no es necesariamente entre una cultura oficialy la cultura asistemática de los grupos subalternos. Entendemos que la cultu-ra se encuentra en la base del conflicto político en el sentido de que se refie-re a los modos peculiares, contingentes, históricos, en que los actores se en-frentan, se alían o negocian. Por lo tanto, diferentes actores que participan deuna disputa pueden insertar sus acciones en una lógica de la interacción y laconfrontación compartida. De este modo, pueden pertenecer al menos par-cialmente a mundos imaginativos similares. En este sentido, cultura no sólosirve para contrastar, sino también para intentar vislumbrar si hay algo com-partido entre actores aparentemente disímiles, que afirman diferencias ideo-


que un grupo le adjudica a un evento, a un personaje, a un territorio tiene sig-nificación clara e inmediata para sus adversarios. Las significaciones podránser opuestas, divergentes o consensuales. Pero son mutuamente inteligibles o,al menos, tienen significados opuestos, complementarios. Significados que,desde el punto de vista de cada uno, “tienen sentido”, pueden ser inscriptosen una lógica, una forma, adjudicados a una identidad.

Postular que hay configuraciones nacionales sedimentadas históricamen-te implica concebir intersecciones entre representaciones y prácticas en esca-las micro y macro, en la vida cotidiana y en funcionamientos institucionales.Justamente, el desafío consiste en constatar si los “hábitos del corazón” (de losque hablaba Tocqueville) que pueden hacerse presentes en relaciones cotidia-nas tienen o no vínculo con procesos institucionales y macropolíticos. Es de-cir, si hay una imbricación entre esos “hábitos del corazón”, la configuraciónde culturas políticas específicas y los estilos nacionales de hacer política (véa-se Capítulo 1).

Hay cuatro elementos constitutivos de una configuración nacional quees necesario distinguir. En primer lugar, las configuraciones nacionales soncampos de posibilidad. Es decir, aunque cierto tipo de imaginarios, represen-taciones o prácticas no sean “compartidos”, encontraremos ciertas ideas, ins-tituciones y prácticas posibles en un país e imposibles en el otro, incluso si allídonde son posibles no son compartidas. En un espacio nacional, como encualquier espacio social hay representaciones, prácticas e instituciones que sonposibles (aunque no sean mayoritarias); hay representaciones, prácticas e ins-tituciones que son imposibles; hay representaciones, prácticas e institucionesque se convirtieron en hegemónicas.

Países en los cuales un genocidio fue posible y que un mínimo de castigose estableció como horizonte social, como horizonte que al menos genera mo-vilizaciones sociales en contextos disímiles, son distintos de países donde en ple-no régimen constitucional una masacre policial o del narcotráfico de decenas depersonas es factible y puede no generar consecuencias jurídicas ni movilizacióncívica significativa. Países en los cuales los grandes cambios ideológicos y deorientación de las políticas públicas tienden a ser cambios al interior de un granpartido político que gobierna en contextos contrastantes, son distintos de paí-ses donde los actores tradicionales son más débiles y nuevos protagonistas polí-ticos han emergido en las últimas décadas. Y así, sucesivamente, resultaría necionegar que hay países con grandes tradiciones de movilización y organización cí-vica frente a otros con una historia más débil en ese sentido; países con distin-to tipo de instituciones y de continuidad institucional, etcétera.


sentimiento de pertenencia a una comunidad puede convertirse en moviliza-ción nacionalista, en furia, indignación o xenofobia.

Si bien esos cambios pueden ser lentos o veloces, articulados o disrupti-vos, generalmente su lógica se inscribe en procesos históricos de más largo pla-zo. Cuando se comparan Brasil y la Argentina en la larga duración llama laatención la persistencia del predominio de una lógica de la continuidad enBrasil y de la discontinuidad en la Argentina (véanse Capítulo 1 y Capítulo10). De manera análoga, no se trata de que no haya divisiones y conflictos enlos países, sino de que esas divisiones y conflictos también tienen lógicas es-pecíficas (véase Capítulos 2 y 3).

Las configuraciones nacionales han sedimentado a través de experienciashistóricas y están sujetas a cambios más lentos que los Estados y los sentimien-tos de pertenencia. La sedimentación de los procesos históricos no conformaun único “carácter nacional” (como se creía en los años treinta y cuarenta),pero en muchos países ha generado un espacio social donde efectivamenteuna sociedad comparte concepciones del tiempo, el espacio, la persona, lasinstituciones, formas de relacionarse, de desarrollar y dirimir conflictos, entremuchos otros aspectos.

Pensar en configuraciones nacionales permite considerar los efectos deunificación de horizontes y tramas de acción social que han impuesto losEstados, los movimientos nacionales, las oposiciones internacionales y las com-petencias entre Estados nacionales. Esos horizontes nacionales son un plano deinscripción de las divisiones sociales, culturales o políticas. Por eso, una confi-guración nacional no sólo habla de cómo se unifica una nación sino tambiénde su peculiar forma de dividirse, singularidad que sólo es posible reconocercuando esos procesos nacionales se examinan comparativamente.

¿Podemos presuponer siempre que un colectivo de personas que nació enel mismo país pertenece a una misma cultura política? Desde ya que no. Sólopertenecen a una misma cultura política personas que, habiendo estado atra-vesadas por procesos sociales similares (por ejemplo dictaduras, hiperinflacio-nes, políticas neoliberales, guerras u otros fenómenos), construyeron catego-rías sociales a través del tiempo que les permitieron percibir, clasificar ysignificar esos procesos. Quienes pertenecer a la misma cultura política no ne-cesariamente comparten los sentidos que le adjudican a cada una de esas si-tuaciones. Pero necesariamente comprenden los sentidos que cada sector leadjudica a cada evento (un golpe de Estado, un paquete de medidas econó-micas, una declaración de guerra) y dividen el campo de los sentidos posiblesen términos políticos. Así, en una cultura política determinada los sentidos


divisiones y cierto constructivismo que desliza que la nación es una ficciónque intenta, como toda falsa conciencia, ocultar los conflictos.

Lógicas de la heterogeneidad

En una configuración nacional se despliegan conflictos en una “lengua” quepuede ser reconocida por los diferentes actores. Entrecomillamos “lengua”porque somos conscientes del peso de la metáfora y no pretendemos utilizar-la en un sentido estricto. El castellano que se habla en la Argentina y el por-tugués que se habla en Brasil están repletos de matices regionales, de acentosdistintos entre sectores sociales. Obviamente los hablantes utilizan esas len-guas para expresar sentidos múltiples, contradictorios y opuestos entre sí. Sinembargo, los diferentes hablantes de esa misma lengua, inscriptos en esa di-versidad, se comprenden entre sí. Al menos, se comprenden en un nivel cua-litativamente superior al que enfrentan cuando tienen frente a sí al hablantede una lengua desconocida. Y, además, construyen jerarquías, distinciones yestigmas sociales asociados a cada uno de los matices de una lengua. Las re-glas de significación de todos los matices y las disputas de significación exis-tentes configuran una metalengua, una configuración nacional.

La lengua, sabemos, se encuentra atravesada por el poder. Recordemos elpeso del modo “porteño” de hablar en los medios de comunicación argenti-nos, la discriminación por no pronunciar las “s” finales, el estigma contra el“sotaque nordestito” en Brasil o la falta de reconocimiento de lenguas indíge-nas en ambos países durante tanto tiempo. En este sentido, la lengua es un es-cenario donde se expresan diferencias y desigualdades constitutivas de las re-laciones sociales.4

Esas y otras dimensiones son comparables a la dinámica propia de las con-figuraciones nacionales. Nuestras hipótesis de investigación apuntaron a quehay ciertas concepciones del tiempo, del espacio, de la jerarquía, del igualitaris-mo que son “transversales” a diferentes clases o sectores o grupos ideológicos enBrasil y en la Argentina. Y que pueden ser comprendidas comparativamente.

Si un espacio nacional se ha estructurado, también hay lenguajes políti-cos específicos. En cada país encontramos nociones contrastantes acerca de laciudadanía, de la representación, de los partidos políticos, del Estado y de lanación. El propio término “nación” existe en portugués y castellano. Sin em-bargo, el sentido acerca de lo nacional es muy diferente en cada país, ya queese sentido expresa aspectos claves de la relación entre el Estado y la sociedad,


Ahora, la idea de que hay una cultura política sin que exista homogenei-dad implica necesariamente que hay una totalidad conformada por partes di-ferentes que tienen no sólo relación entre sí, sino una lógica de la interrelación.Esa lógica de la interrelación entre las partes es el segundo elemento constitu-tivo de una configuración nacional. Una lógica que puede ser, por ejemplo, deescisiones dicotómicas en las identificaciones políticas o en las divisiones espa-ciales, articulaciones u oposiciones que aparecen con diferentes intensidades ensus instituciones, en su cotidianidad, en las grandes crisis o conflictos.

En tercer lugar, una configuración nacional implica un lenguaje socialcomún, un lenguaje en el cual quienes disputan pueden entenderse y enfren-tarse. Hay categorías de identificación que se oponen, pero que forman partede la misma lengua. Si no hay un mínimo de comprensión, no hay una con-figuración nacional. Evidentemente, cada grupo y actor dice cosas muy dife-rentes, pero aquello que enuncia es inteligible para los otros actores.

En cuarto lugar, suele decirse que la cultura es aquello socialmente com-partido por un grupo. El problema teórico y metodológico principal puederesumirse en el término “compartir” o “común”. ¿Cómo podemos afirmar al-gún aspecto compartido de la cultura argentina? En realidad, quizás la mejorsolución para considerar un elemento como presente en la configuración ar-gentina en comparación con Brasil o viceversa, sea desagregar el concepto delo “compartido” especificando en cada caso si se trata:

- de un aspecto mayoritario de la población del país, aunque no sea homo-géneo.

- de creencias o prácticas relevantes en los sectores populares.- de una postulación de la elite de su cultura como cultura nacional, con

mayor o menor pregnancia.- de un elemento presente en diversos escenarios brasileños o argentinos,

sea o no predominante en términos cuantitativos o cualitativos.

Si no hubiera nada compartido en ninguna de estas u otras acepciones no esta-ríamos autorizados a hablar de configuración de una cultura política nacional.Desde nuestra perspectiva, una nación difícilmente tenga unidad ideológica opolítica, pero desarrolla fronteras de lo posible, una lógica de la interrelación,un lenguaje en común y otros aspectos culturales “compartidos”. Todos estoselementos son históricos porque en cada momento sólo son la sedimentacióndel transcurrir de procesos sociales. Por ello, esta conceptualización contrastacon la concepción esencialista que cree que la nación se impone por sobre las


No sólo un éxito, también múltiples fracasos cuando los sectores subal-ternos rechazan la interpelación, postulan otras identificaciones y las imponenen el escenario político. En Bolivia, después de la Revolución de 1952, el go-bierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario interpeló a las poblacio-nes rurales como campesinos (no ya como indígenas), en una peculiar con-ceptualización de la modernización de las identidades sociales. Una expresióndel fracaso del Estado boliviano se manifestó en la incapacidad por modularesas categorías de identificación, incapacidad que se manifestó desde la emer-gencia pocos años después del movimiento katarista hasta la relevancia con-temporánea de las identidades indígenas (Albó, 1993). El éxito del Estado ar-gentino en ese campo se manifestó, por el contrario, en la institución de unimaginario de “un país sin indios” justamente en un territorio que tiene pro-porcionalmente más población que se considera indígena que en Brasil(Ramos, 1998).

La configuración de una cultura política en un espacio nacional determi-nado no es, en absoluto, sólo la consecuencia de los éxitos de un Estado na-cional. Por una parte, los fracasos de los Estados tienen también una capaci-dad estructuradora difícil de exagerar. Situaciones de extrema inestabilidadpolítica, ausencias sistemáticas del Estado en territorios o conjuntos poblacio-nes, contextos hiperinflacionarios, derrotas bélicas y otros fracasos son tan re-levantes potencialmente como los éxitos. Cada experiencia nacional combinade modo peculiar relaciones complejas entre unos y otros.

Por otra parte, hay diversos actores que pueden tener, fuera del Estado,un peso decisivo en estos procesos. Según los países, pueden constituir facto-res decisivos los modos de organización y acción de los trabajadores, de loscampesinos, los indígenas, las mujeres, los afro-descendientes, los desocupa-dos, u otros sujetos y categorías identitarias. Las características de las elites po-líticas, económicas, intelectuales también resultan claves. Los movimientosculturales también pueden resultar centrales en los modos de elaboración delos significados de la experiencia social.

Ahora, allí donde el Estado tuvo algún peso, positivo o negativo, amplioo restringido, allí donde hay un gentilicio, allí donde hay una jurisdicción, hayuna experiencia social compartida. Una experiencia social significada de mane-ras diversas por distintos actores, pero de maneras significativas (y por eso de-batibles, criticables o aborrecibles) incluso por aquellos que disienten o preten-den imponer interpretaciones opuestas o alternativas de esa experiencia.


entre diferentes sectores sociales y políticos, entre los modos de imaginar elpresente y el futuro. No se trata, lo hemos dicho, de buscar homogeneidad.Partimos, como señala Chakrabarty (2000), de la heterogeneidad constituti-va de lo político que expresa pluralidades irreductibles. A la vez, se trata deaceptar el desafío de preguntarse si en una sociedad hay una lógica de la he-terogeneidad, un dispositivo que otorga sentidos determinados a las partes.Sentidos que, inestables, son disputados justamente porque son relevantes yestructuran la vida social en múltiples aspectos.

Cada Estado nacional ha tenido estrategias de unificación y los diversossectores sociales respondieron de diferentes formas a estas políticas. De esastensiones sociales surgieron formaciones nacionales de diversidad que estable-cieron clivajes peculiares, “culturas distintivas, tradiciones reconocibles eidentidades relevantes en el juego de intereses políticos” (Segato, 1998:171).De ese modo, se forjó un estilo específico de interrelación entre las partes deun país.5

En la medida en que hay una lógica de la heterogeneidad, las configura-ciones nacionales son campos de interlocución. Cualquier grupo humano ycualquier persona se encuentran, en un contexto espacio-temporal determina-do, dentro de un campo de interlocución específico. Un campo de interlocu-ción es un marco dentro del cual ciertos modos de identificación son posiblesmientras otros quedan excluidos. Entre los modos posibles de identificación,existe una distribución desigual del poder. Cada Estado nacional constituyeun campo de interlocución en el cual los actores y grupos se posicionan co-mo parte del diálogo y el conflicto con otros actores y grupos. Es decir, uncampo de interlocución implica una economía política de producción deidentificaciones (véase Briones, 2005:18).

El Estado-nación es uno entre muchos otros campos de interlocución,pero ha tenido en los últimos siglos una particular relevancia política, cultu-ral, cognitiva y afectiva. En un Estado-nación ciertas modalidades de identi-ficación cobraron especial relevancia mientras otras pasaron a un segundoplano. En términos de configuración de culturas políticas, es posible consi-derar que un proyecto estatal fue exitoso no porque anulase la oposición, si-no en la medida en que la resistencia a los sectores dominantes se haya rea-lizado en los términos en que los actores fueron interpelados: como obreros,como negros, como indígenas, como campesinos, como varones, como sol-dados. Un éxito específico del Estado consiste en su capacidad para imponerlas clasificaciones sociales y la lógica en la que se desarrolla el conflicto socio-político.


reconstruidos y analizados. Procesos que de maneras diversas atravesaron alconjunto del cuerpo y tejido social.

Esa experiencia histórica nacional es configurativa de modos de percibir,significar, sentir y actuar. Entre muchos otros elementos, esa experiencia na-cional configura modos de significar las propias referencias nacionales. Porello, en cada espacio nacional y en cada momento histórico son diferentes lossentidos sociales de lo nacional.

Una de las preocupaciones de Elías consistía en establecer relaciones en-tre procesos microsociológicos, como puede ser la forma de saludo, el tuteo oel grado de formalidad o informalidad de las relaciones, y los procesos histó-ricos de configuración de las naciones. No hemos podido llegar tan lejos enesta fase de nuestra propia investigación. Sin embargo, podremos mostrar porejemplo que los sentimientos de los argentinos hacia la Argentina son ambi-valentes y contradictorios, mientras que en el caso de los brasileños predomi-nan diferentes formas de orgullo y pasión. A la vez, mientras los brasileños parahablar de lo que sienten de su país se refieren a la población y a la naturaleza,los argentinos lo hacen a la historia y, narrativizando sus propios sentimien-tos, dan cuenta de la intensidad y rapidez con la que éstos cambiaron. Tantolos sentimientos contradictorios como esta narrativización de los afectos son,a nuestro entender, una forma específica en que sedimenta la discontinuidadcíclica que caracterizó al proceso político y social argentino.

Estudios comparados

Las comparaciones entre la Argentina y Brasil han sido relativamente escasas.En un reciente ensayo de historia comparada entre Brasil y Argentina, Faustoy Devoto, conscientes de los riesgos y problemas, eligen la dimensión nacio-nal de análisis, ya que ésta permite “iluminar algunos problemas centrales deanálisis del pasado” (2004:21) y esto contribuye a repensar la historia de cadapaís, con nuevas preguntas e hipótesis (25). A lo largo del libro, hay distintasreferencias a este volumen comparativo. Aquí nos interesa subrayar dos cues-tiones especialmente presentes en nuestra investigación.

Este libro muestra que las representaciones, los valores y las instituciona-lizaciones del orden, la continuidad y la jerarquía en Brasil en contraste conla comparativa inestabilidad, la discontinuidad y un horizonte más igualita-rista no son nuevos. Estuvieron presentes en el siglo XIX, a partir de la formaen que se desarrollan las independencias y las décadas posteriores. Resulta lla-


Las experiencias nacionales

Los límites de los enfoques constructivistas sobre las naciones no pueden re-solverse desde el viejo esencialismo. Como dijimos, es necesario, en cambio,enfatizar la dimensión conceptual (descuidada) de la experiencia compartida.El conjunto de personas socialmente desiguales y culturalmente diferentesque se consideran miembros de una nación comparten experiencias históricasmarcantes que son constitutivas de modos de imaginación, de sentimiento, decognición y acción. Como se ha señalado, en función de la presencia estatal yde otros actores políticos, diversos países viven la experiencia nacional en gra-dos diversos.

Las versiones esencialistas de la Argentina han definido que los argenti-nos comparten el tango, el asado, el español y un pasado de héroes, entre otrascosas. Se trata de un pasado seleccionado que pretende servir al funciona-miento de una hegemonía. La investigación histórica ha mostrado que en1810 no había sentimientos nacionales (Chiaramonte, 1997) y que la naciónfue un proyecto construido por el Estado moderno (Halperín Donghi, 1987;Romero, 1973; Rouquié, 1981). El Estado y otros agentes sociales construye-ron lo nacional a través de la escuela pública y obligatoria, el servicio militarobligatorio, los medios de comunicación, los impuestos, las leyes migratoriasy otros dispositivos. El arduo trabajo historiográfico que analizó este procesode construcción social reveló los mecanismos a través de los cuales se institu-yó lo nacional.

Un enfoque experiencialista coincidiría con el constructivismo en que“los argentinos” o “los brasileños” son resultados del proceso histórico, con-tingente. Pero al enfatizar la sedimentación y lo vivido históricamente en elproceso social total, la Argentina o Brasil no sólo implican la construcción desentimientos y modos de imaginación comunitaria, sino que lo nacional seinstituye también como un campo de interlocución, un espacio político espe-cífico.

En ese sentido, una conceptualización experiencialista de la nación asu-me que efectivamente los argentinos o los brasileños comparten algo. Pero sediferencia del esencialismo al considerar que aquello que los brasileños o losargentinos comparten no es justamente lo que ellos o su Estado dicen com-partir: no comparten una música (dentro de cada país hay una diversidad demúsicas), ni una lengua primera (hay diferentes variedades del español o por-tugués y hay otras lenguas) y menos aún una religión. Comparten una expe-riencia histórica, algunos de cuyos principales hitos y momentos pueden ser


mente y, en un sentido relativo, declinó. Si bien las explicaciones difieren, hayacuerdo en que la coherencia y continuidad de la política económica desarro-llada en Brasil durante los últimos 50 años contribuyó a su sorprendente pa-trón de crecimiento, mientras la discontinuidad de la política de la Argentinaminó los esfuerzos desarrollistas. La continuidad fue posible en Brasil porquelas elites estuvieron unidas alrededor de los elementos básicos de un únicomodelo de crecimiento: el desarrollismo. En la Argentina, profundas divisio-nes políticas de las elites imposibilitaron el consenso sobre un modelo de cre-cimiento deseable.

Así, la diferencia crucial entre los industriales de la Argentina y Brasil du-rante este período fue que en Brasil los industriales se concibieron a sí mis-mos y actuaron como líderes del programa de desarrollo, mientras que en laArgentina aprovecharon las ventajas de los incentivos ofrecidos por el progra-ma pero nunca tomaron una posición de liderazgo. Mientras en Brasil defen-dieron políticamente al gobierno, en la Argentina los industriales fueron in-diferentes y ocasionalmente se involucraron en acciones para minar algobierno. Estas diferencias son menos resultado de la composición de las bur-guesías nacionales de ambos países que de sus ideologías políticas y económi-cas. Los industriales brasileños eran más desarrollistas que sus contrapartes dela Argentina, quienes continuaban cercanos a ideas económicas más liberales.

Programas similares tuvieron no sólo resultados diferenciales sino tam-bién diferentes significados (claves para explicar su éxito). Estos significadosde las nuevas ideas no derivaban únicamente de su contenido sino también dela naturaleza del contexto político e ideológico en el cual eran introducidas.Así, mientras Frondizi interpretaba al desarrollismo como nacionalista, el pe-ronismo lo veía como “entreguista”. Algunas interpretaciones fueron más do-minantes que otras. Frondizi perdió la batalla interpretativa y en la Argentinael desarrollismo fue asociado al antinacionalismo. En cambio en Brasil man-tuvo su asociación con el nacionalismo, lo que contribuyó a la consolidacióndel modelo. La continuidad característica de Brasil se plasmó en los nuevoscuadros técnicos del Estado y en diversas instituciones, ambos factores ausen-tes en la Argentina, que contribuyeron a la falta de desarrollo y de manteni-miento de experticia económica en el Estado (Sikkink, 1991).

En relación a los procesos socioculturales, los antropólogos han realizadoalgunas comparaciones entre ambos países. Segato comparó en un ensayo lasformaciones de diversidad en Estados Unidos, Brasil y la Argentina. Los trespaíses usan el mismo término para referir a su constitución como nación: “mel-ting pot” en Estados Unidos, “crisol de razas” en la Argentina, “cadinho de ra-


mativo verificar que algunos de esos elementos estuvieron presentes en la his-toria reciente, por ejemplo en las características de ambas dictaduras militaresy sus transiciones a la democracia. Mientras el régimen militar brasileño fuemás homogéneo (tuvo una secuencia ininterrumpida de 20 años desde abrilde 1964 hasta enero de 1985 con la victoria de Tancredo Neves), atravesó cri-sis menos agudas y la transición a la democracia fue “lenta, gradual y segura”(en palabras del general Geisel, citado en 2004:366), en la Argentina no sólolos gobiernos militares no tuvieron continuidad, sino que su fin fue abrupto,precipitando la derrota en la Guerra de Malvinas (ídem:396 y 397).

La constatación de la persistencia de elementos en la larga duración noimplica imaginar supuestas esencias. Sin embargo, el espanto que provoca quela persistencia sea confundida con esencias no debe evitar esas constataciones.Por otra parte, como suele suceder, sería equivocado interpretar que un con-junto de elementos es siempre preferible a otro. En este caso, podría suponer-se que la continuidad y el orden convienen ante la inestabilidad y el conflic-to. En relación con el desarrollo económico y la consolidación institucionalesto es muy cierto, mientras que es muy diferente si por ejemplo se analiza,en Brasil, la continuidad manifestada en la persistencia de esclavitud y, en laArgentina, la ruptura que se expresa con los juicios a las juntas militares.

Un ejemplo elocuente de este contraste es la historia del desarrollismoen ambos países. Los gobiernos de Juscelino Kubitschek (1956-1961) yArturo Frondizi (1958-1962) representan los ejemplos puros de la ideologíadesarrollista en América Latina. Sin embargo, aunque similares en sus ideas,los resultados fueron muy diferentes. Mientras Kubitschek pudo implemen-tar la mayor parte de su programa, Frondizi fue derrocado por un golpe mi-litar y su programa de desarrollo quedó trunco. En la Argentina se trató deun período de divergencia, donde incluso ciertos grupos que compartían cre-encias básicas acerca del rumbo que la economía debía tomar, estaban divi-didos políticamente. Por el contrario, en Brasil se trató de un período deconvergencia, donde varios grupos, teniendo como meta común una rápidaindustrialización patrocinada por el Estado, temporalmente pasaron por al-to sus diferencias con vistas a cooperar y sostener el programa de desarrollo(Sikkink, 1991).

Sikkink afirma que si se pretende comprender por qué políticas similarestuvieron resultados diferentes en los dos países es necesario entender el impac-to de las ideas y el modo en el que las ideas se tradujeron en instituciones.Durante el período de posguerra, Brasil se movió rápidamente desde la peri-feria a la cima de la semiperiferia, mientras la Argentina se movió más lenta-


tituye una clave de todo el lenguaje político, Brasil construyó su imagen de na-ción procurando incorporar elementos clave de la cultura afro-brasileña (des-de sus cultos a los que asiste población de cualquier marcación étnica, hasta elcarnaval) e idealizando al indígena como “ancestral mítico-edénico común a lanación en su totalidad” (véase Ramos, 1998). De ese modo, el clivaje princi-pal no es étnico, sino social: la cuestión social, con grados de exclusión y po-breza altísimos, no coincide siempre con la línea racial. El Movimiento SinTierra no habla un idioma étnico o racial, sino fuertemente social.

La formación argentina es muy diferente. La presión del Estado nacionalpara que la nación se comporte como una unidad étnica resultó en que todadiferenciación o particularidad fuera percibida como negativa o, directamen-te, resulte invisibilizada. En la medida en que ese proyecto era exitoso, la et-nicidad era un idioma político prohibido o, al menos, institucionalmente des-alentado. El conflicto social, estructurado sobre la fractura persistentecapital/interior, adquirió un lenguaje directamente político.

El caso argentino constituye una configuración en la cual las luchas so-ciales se desplegaron en un lenguaje fundamentalmente político. En términosgenerales, la cuestión étnica nunca ha tenido un peso hegemónico ni en laspolíticas de Estado ni en las afiliaciones de los principales movimientos socia-les. Durante el siglo XX no ha habido planteos secesionistas ni agrupamien-tos partidarios (al estilo del katarismo boliviano) sustentados en un “origencultural común”. La cultura de la disputa social ha utilizado un código polí-tico. Incluso, los usos de fórmulas racializadoras –como “cabecita negra”– hantenido una función eminentemente política.

Las condiciones sociales que forjaron esta modalidad específica en que seformularon las luchas de poder se vinculan a las características de la Organi-zación Nacional iniciada de 1880. A través de la llamada Conquista del De-sierto, los aborígenes fueron aniquilados o dispersados en la periferia y a tra-vés del servicio militar obligatorio y de la escuela pública se instrumentó unapolítica de argentinización del enorme contingente migratorio. Esa compul-sión asimilacionista o política de desetnización (Segato, 1997) fue amplia-mente exitosa. No porque no se hayan planteado reacciones xenófobas hacialos mismos inmigrantes europeos, sino porque la política de Estado implicóotorgarles mayores beneficios que a los nativos (Halperín Donghi, 1987) ycombatirlos en ciertas coyunturas no por su origen migratorio, sino en tantosocialistas y anarquistas que promovían la organización obrera.

En la medida en que el dispositivo de producción de identidad del pro-pio Estado articulaba su doctrina con la nación, uno de sus éxitos consistió


ças” o “fábula de las tres razas” (o de las “tres etnias”) en Brasil. Esa misma ex-presión refiere a imágenes completamente diferentes. En Estados Unidos, don-de tempranamente se desarrollaron críticas a la fusión, la formación de diver-sidad refiere a un mosaico étnico, un conjunto de unidades segmentadas,segregadas y enfrentadas de acuerdo con una estructura polar de blancos y ne-gros. Esto ha sido sintetizado por DaMatta en la frase “iguales pero separados”como caracterización de Estados Unidos. En Brasil, en cambio la norma sería“diferentes pero juntos”, una fuerte interpenetración de los grupos (a veces lla-mada “sincretismo”) normatizada por la jerarquía. El relato nacional brasileñohabla de la fusión de blancos, negros e indios. Para DaMatta en Brasil no esnecesario segregar al mestizo o al indio o al negro “porque las jerarquías asegu-ran la superioridad del blanco como grupo dominante” (1997:75).

A diferencia de la imagen del mosaico americano y de la fusión de las “tresrazas” brasileña, el crisol refiere en la Argentina a la mezcla de “razas” europe-as. No hay lugar para los indígenas ni para los afrodescendientes en el relatooficial de la nación. Mientras en Estados Unidos las señales diacríticas de la afi-liación étnica se exacerbaron y, actualmente, el acceso a los derechos se da engran medida a través de la pertenencia a una minoría (afro-americano, hispa-no, etcétera), en la Argentina hubo un proceso de desetnización por el cual “lanación se construyó instituyéndose como la gran antagonista de las minorías”(Segato, 1998:183). El papel del Estado argentino fue el de una “verdaderamáquina de aplanar las diferencias”: las personas étnicamente marcadas “fue-ron convocadas o presionadas para desplazarse de sus categorías de origen pa-ra, solamente entonces, poder ejercer confortablemente la ciudadanía plena”(ídem). La formación argentina se asentaría en el “pánico a la diversidad” y enuna vigilancia cultural a través de mecanismos oficiales y oficiosos: desde eluniforme blanco en el colegio, la prohibición de lenguas indígenas hasta laburla del acento que aterrorizó a migrantes europeos, internos y limítrofes. Losmecanismos capilares de homogeneización implicaron que “el judío se burlódel tano, el tano del gallego, el gallego del judío, y todos ellos del ‘cabecita ne-gra’ o mestizo del indio, bajo un imperativo de apagar las huellas de origen”(ídem: 176). Incluso en la actualidad, toda persona que no hable con acentoporteño (sea tonada cordobesa o correntina, la “r” de zonas del noroeste o lafalta de “s”) puede ser objeto de ridiculización. No es casual que argentinos desectores medios se sorprendan frente a las vestimentas poco convencionales (se-gún sus parámetros) que puedan usar brasileños o americanos.

El lugar de las “minorías” y el clivaje político son muy diferentes en lostres países. Mientras en Estados Unidos primó el mosaico y la etnicidad cons-


del Cono Sur” (1984: 27). Así, un país menos jerárquico como la Argentinaterminó siendo un país más represivo y autoritario.

Por último, Ribeiro (1999) analizó los modos en que Brasil y la Argentinase representan a sí mismos explorando los contrastes entre tropicalismo y euro-peísmo. Ribeiro afirma que se trata de dos naciones fuertemente contrastantesy explica las diferencias en relación a los modos de inserción en el sistema capi-talista mundial. La formación de la población y la forma de ocupación del te-rritorio tuvieron efectos duraderos. Esos efectos se expresan tanto en la forma-ción de la segmentación étnica y en la dinámica de las fronteras en expansión.Así, contrasta la “democracia racial” con la relativa uniformidad que supone elimaginario del crisol del razas. De la misma manera, la relevancia del pasado enla visión argentina y del futuro en la brasileña expresan procesos y tendenciashistórico-sociales. Así, la serie de oposiciones estereotipadas que vincula a losbrasileños con el hedonismo, la sensualidad y la alegría, y a los argentinos conla arrogancia, la nostalgia y la agresividad encontrarían sus núcleos fundantes enestas auto-imágenes simplificadoras del tropicalismo y el europeísmo.

Como se verá, esta investigación muestra transformaciones en los imagi-narios sociales y en las categorías de identidad e interpelación. El papel de ladiversidad, el peso de las clasificaciones políticas, la relación entre jerarquía,desigualdad e igualitarismo, entre otros aspectos centrales del debate de los úl-timos años, están presentes a partir de datos empíricos en la páginas subsi-guientes. Datos e interpretaciones que nos permiten volver más complejos y re-visar algunos supuestos que, al inicio de este estudio, dábamos como válidos.

A lo largo de este libro creemos haber establecido que hay elementos con-trastantes que se hacen presentes en los entrevistados y en las políticas públi-cas, en los grupos realizados y en las telenovelas, en los rituales y las narracio-nes mediáticas y masivas sobre la nación. Esto permite postular que la nociónde configuración de culturas políticas nacionales tiene algún trabajo interpre-tativo para realizar con estos datos y, seguramente, también con otros. Esosnudos culturales contrastantes no son esencias, pero muy lejos están de no serrelevantes. Quizás, de hecho, las esencias, en tanto naturales y ajenas a la vi-da social, sean menos relevantes que estas marcas sedimentadas por la histo-ria, que continúan actualmente estructurando la vida social y política de nues-tros países. Para transformarlos, para limitar su capacidad estructuradora denuestras propias representaciones, prácticas e instituciones, para que no pue-dan constituir obstáculos a procesos de articulación y proyección regional, co-nocerlos y comprenderlos es una condición, si bien no suficiente, al menosclaramente necesaria.


justamente en que cualquier imaginación diferente de la Argentina partiera dela premisa de la “liquidación” de sus adversarios. La fabricación de dicotomí-as polares, de identificaciones políticas contrapuestas, se remonta al siglo XIX.Los mismos “padres fundadores” habían elaborado sus proyectos de nación enbase a la contraposición de civilización y barbarie; desde poco después de laIndependencia hasta mediados del siglo XIX el país vivió una guerra civil en-tre unitarios y federales; hasta la actualidad un parámetro taxonómico básicoentre los argentinos divide a los de la “capital” y los del “interior”. Esta fue laestructura dicotómica histórica sobre la cual se constituyó el gran eje de la se-gunda mitad del siglo XX. El peronismo y el antiperonismo actualizaron y re-significaron las dicotomías históricas del país.

Otro contraste relevante surge de la comparación acerca de cómo funcio-nan las nociones de jerarquía e igualdad en la vida cotidiana y la vida políti-ca en Argentina y Brasil. En el libro ya citado, DaMatta estudiaba en un ca-pítulo una fórmula comunicativa clave de la vida social brasileña, el “¿Vocesabe com quem está falando?”. Brasil, para DaMatta, es un país “donde cadauno debe estar en su lugar”. Frente a situaciones sociales en las cuales esa je-rarquía puede desdibujarse (la fila de un banco, un choque entre dos autos)frecuentemente la persona jerárquicamente superior utiliza su expresión paravolver a instaurar un orden, realiza un procedimiento de jerarquización.O’Donnell realizó un ensayo donde intentaba apuntar algunas conexiones en-tre las expresiones cotidianas o “lo micro” y el funcionamiento de la democra-cia y los rasgos del autoritarismo en ambos países. Así, contrastaba la “servi-cialidad” que caracteriza al mozo, al chofer o al portero de un edificio enBrasil (y que expresa un lugar bajo en una jerarquía incuestionada) con la ac-titud igualitaria del “trabajador” (no servidor) argentino. O’Donnell afirma-ba que frente a una interrogación análoga a la brasileña, “¿usted sabe conquién está hablando?” era habitual –especialmente antes del golpe de Estadode 1976– que alguien respondiera “¿y a mí qué me importa?”. Esa expresión,para O’Donnell, no funciona como el igualitario estadounidense también ci-tado por DaMatta que interroga “¿Who do you think you are?”, sino que el in-terpelado no niega en Argentina la jerarquía; la ratifica, aunque de manerairritante para el superior. Dos maneras diferentes de presuponer y reponer laconciencia de la desigualdad. Este hecho se vincula de manera compleja a queuna sociedad menos jerarquizada que Brasil no se traduce en una sociedadmenos autoritaria y violenta. De hecho, afirma O’Donnell, es justamente“porque la sociedad brasileña está tan estructurada [...] [que] el régimen au-toritario brasileño [...] ha sido mucho menos autoritario que sus congéneres


Respecto de la segunda dimensión de análisis, la temporalidad, evidente-mente es clave en la configuración de los imaginarios sociales y políticos y, porlo tanto, en la constitución de las más diversas prácticas sociopolíticas. Losmodos de narrar la historia social de un país, las percepciones y sentidos delpasado, el presente y el futuro tienen consecuencias en las maneras en que losactores otorgan significado a sus acciones y a las acciones de los otros, espe-cialmente en aquello que puede constituir proyectos colectivos y, más aún, siadquieren escala nacional. Tanto la historia como la percepción social deltiempo en la Argentina presentan un carácter disruptivo y discontinuo cuan-do es comparado con cierta persistencia y continuidad en Brasil. Comple-mentariamente, esto tiene implicancias en la relación entre ideas y acciones decorto y largo plazo en ambos países.

Todas las sociedades nacionales son socialmente desiguales y cultural-mente diversas. Ciertamente, hay sociedades más desiguales que otras. Perocada sociedad, además, legitima las jerarquías sociales y la desigualdad de ma-neras diferentes. Es diferente una sociedad en la que hay consenso acerca dejerarquías de tipo aristocrático (portación de apellido, “sangre noble”), de otraque acepta jerarquías en función de poder económico o poder político, deotra que acepta jerarquías basadas en el mérito. Obviamente, son diferenteslas sociedades que consideran que debe haber absoluta igualdad entre los in-dividuos. En realidad, muchas veces estos criterios conviven en diferentes so-ciedades generando combinaciones peculiares. Por eso estudiamos en diferen-tes esferas de la vida social qué criterios son utilizados para definir lo justo ylo injusto. Para dar un ejemplo que desarrollamos más adelante, en Brasil yen la Argentina existen sistemas muy diferentes de acceso a la universidad. Enesos sistemas y en sus cuestionamientos es posible leer criterios de justicia pre-valecientes en ambas sociedades.

La hipótesis más relevante aquí era que la Argentina se concebía históri-camente como una sociedad con un importante grado de igualitarismo, es-pecialmente cuando esa concepción es contrastada con las ideas de jerarquíapersistentes en Brasil. Sin embargo, como se verá en el Capítulo 4, con-ceptualizando la aplicación de principios de justicia para distintos contextossociales, los resultados vuelven más compleja esta dicotomía inicial.

Por último, la cuarta y quinta dimensiones se refieren específicamente ala identificación nacional. Se trata de conocer cuáles son los sentimientos depertenencia, los sentimientos hacia la nación, sus símbolos (oficiales o no ofi-ciales), sus referencias. Se trata, también, de aproximarse a cómo es concebi-do el lugar del país en el mundo y en la región. Además, interesa saber cómo


El proyecto de investigación

Las dimensiones de análisis

Este proyecto de investigación buscó comparar las configuraciones nacionalesde la Argentina y Brasil, analizando representaciones y prácticas sociales, cul-turales y políticas en ciertos actores sociales. El trabajo se orientó en un pri-mer momento al reconocimiento e integración de las interpretaciones clave dela Argentina y Brasil a los fines de reconocer las dimensiones comparables y,entre ellas, las más relevantes. Para comprender la constitución de esas confi-guraciones nacionales nos preguntamos si cada país constituye un campo deposibilidades con elementos compartidos respecto de: 1) criterios de divisiónsociopolítica y de las alteridades internas; 2) concepciones de la temporalidadsocial; 3) sentidos de justicia; 4) sentimientos nacionales; 5) modos de pensarla integración regional.

Cuando formulamos estas dimensiones pensábamos en algunas nocionesy en algunos contrastes hipotéticos que funcionaron o no de maneras diver-sas, pero que conviene explicitar aquí. Cada sociedad nacional, en tanto cam-po de interlocución, crea y legitima ciertas identificaciones sociales y políti-cas, ciertos parámetros de división social, cierta concepción del “nosotros” yde los “otros”. La cultura política de un país con identificaciones fuertes, apa-sionadas, dicotómicas, acompañadas de una concepción de la alteridad comoenemigo que debe ser destruido será contrastante con otra cultura políticadonde las identidades políticas son cambiantes, donde no hay dicotomía,donde la pretensión de anulación del adversario es sustituida por la de la in-corporación subordinada. Del mismo modo, es muy diferente si las ideas quelos argentinos o brasileños tienen acerca de cómo se divide su sociedad sonnociones raciales (blancos y negros), políticas (por ejemplo, peronistas y anti-peronistas), sociales (pobres y ricos), cuasi-sociológicas (integrados y exclui-dos), morales (quienes trabajan y quienes roban), etcétera. Lo mismo cabe de-cir respecto de las nociones que hay en cada país respecto de la representaciónpolítica o de la relación entre el Estado y la sociedad.

En la Argentina ha predominado, históricamente, un clivaje político yen Brasil un clivaje social (véase Capítulo 3). En los últimos años, sin em-bargo, ha habido transformaciones en las clasificaciones identitarias en am-bos países. En la Argentina hay una “tradición dicotómica” ausente enBrasil, que se habría traducido en una concepción distintiva del adversariocomo enemigo.


nuestros estudios son relevantes, nodales, en Argentina y Brasil. Son ideas, va-lores, perspectivas constitutivas del diálogo social, cultural y político en am-bos países. No podemos saber si son representativas en un sentido estricto enambos países.

En cada país se realizaron nueve entrevistas a cada tipo de mediador. Esasnueve entrevistas se distribuyeron en diferentes regiones del país para evitaruna sobre-representación de las ciudades principales. En Argentina se inclu-yeron las principales ciudades y todas sus regiones: el Área Metropolitana deBuenos Aires, el Litoral, el Centro, Cuyo, el Noroeste, el Nordeste y la Pata-gonia. En cada una de las cinco regiones en que se divide Brasil se realizaronentrevistas: sur, centro-sur, nordeste, centro-oeste y norte, abarcando sieteciudades. Las ciudades fueron: Buenos Aires, Rosario, Posadas, Córdoba, Men-doza, Salta, Neuquén, Río de Janeiro, San Pablo, Porto Alegre, Belo Hori-zonte, Recife, Manaus y Brasilia.

En cada entrevista, de una duración media de cien minutos, se realizaronpreguntas abiertas sobre nociones del tiempo, el espacio, la justicia, las divi-siones sociales y las formas de identificación.

Una vez que terminamos las nueve entrevistas a los doce tipos de media-dores en cada país, realizamos otra serie de las mismas entrevistas, pero foca-lizando en productores culturales y mediáticos. Así, alcanzamos unas 250 en-trevistas entre ambos países.

Simultáneamente, desarrollamos estudios específicos: el estudio de los es-tilos nacionales en las políticas públicas sobre la base de fuentes secundarias;la historización de los sentidos de lo nacional a partir del estudio de los feste-jos en fechas patrias; el estudio de los discursos sobre la nación en la Argentinay Brasil focalizando sobre ciertos géneros literarios y periodísticos; un estudiode telenovelas en Brasil y Argentina; un estudio sobre las imágenes de sí mis-mos y de los otros producidas en el periodismo deportivo.

En la fase final del proyecto y con diversas conjeturas e interpretacionesen debate en el equipo, pudimos concentrar el esfuerzo en analizar las tensio-nes entre lo nacional y lo regional para mediadores socioculturales. Para ello,organizamos nueve grupos focales en Argentina (sólo Buenos Aires) y en Bra-sil (en San Pablo y en Brasilia). Cada grupo estuvo integrado por un mínimode cuatro y un máximo de ocho personas de un mismo tipo social. Se realiza-ron grupos con periodistas, intelectuales, artistas, profesionales, políticos,funcionarios públicos, militares, jueces, dirigentes sociales, empresarios y edu-cadores. La mayoría de los participantes tuvo entre 35 y 55 años de edad, y laproporción de mujeres fue superior a un tercio. La realización de los grupos


funcionan los estereotipos nacionales (como son “los argentinos” o son “losbrasileños”), cómo cada sociedad percibe al país vecino y al proyecto de inte-gración regional.

En este plano ingresan dos temas estratégicos. Por un lado, las diferen-cias entre la relación de los argentinos con la Argentina y de los brasileños conBrasil. Como se verá, en Brasil hay una identificación directa y emotiva conla nación, mientras que en Argentina se encuentra más mediatizada por la his-toria de conflictos. Por otro lado, al indagar acerca de los modos en que seconcibe el lugar del país en el mundo, aparecen distintos modos de concebiry significar el Mercosur.

Las hipótesis y los conceptos que están en la base de este diseño orientana la búsqueda y elaboración conceptual comparativa de la diversidad con quese manifiestan en cada país las representaciones referidas a estas mismas di-mensiones. No se trata sólo de identificar tendencias en cada país, sino tam-bién, las configuraciones productoras de esas tendencias. Aunque esas confi-guraciones son históricas y no son uniformes en todas las esferas, nuestrapregunta es cuál es su eficacia, por ejemplo, al analizar diferentes esferas demodos de hacer política pública (véase Capítulo 1).

Diseño de la investigación

El diseño de la investigación contempló un eje central de trabajo de campoque consistió en la realización de más de ciento veinte entrevistas en profun-didad a actores clave en cada país. Esas entrevistas fueron realizadas a media-dores socioculturales, incluyendo políticos, educadores, empresarios, dirigen-tes sociales, funcionarios públicos, profesionales, periodistas y religiosos.Utilizamos la noción de mediadores socioculturales y no de “líder de opi-nión”. Consideramos que las personas entrevistadas no sólo forman “opinión”,sino que son relevantes en procesos de circulaciones de representaciones y dela configuración de prácticas. Por otra parte, tampoco forman sólo desde suposición social hacia “abajo”, como la idea de líder presupone. No entrevista-mos básicamente a las personas más poderosas, económica, social o política-mente. Entrevistamos a personas cuya posición es intermedia y mediadora en-tre los sectores de las diferentes elites y diferentes sectores sociales.

El hecho de haber centrado nuestro trabajo de campo en mediadores so-cioculturales implica que, como sucede con el trabajo cualitativo, podemosestar seguros de que las representaciones y prácticas que reconstruimos en


mismo trabajo muestra, Brasil ocupa un lugar más relevante para los argenti-nos que la Argentina para Brasil. Y esta asimetría también se expresa en lasciencias sociales.

A la vez, decimos que esto tiene implicancias, por dos razones. La cues-tión nacional preocupa de manera distinta a los académicos e intelectuales ar-gentinos y brasileños, y esa diferencia no es reciente y quizás exprese tambiénuna relación distinta entre nación, intelectuales y política en ambos países. Enese sentido, un proyecto formulado desde Argentina que pretende compararlas relaciones entre nación, cultura y política en ambos países no resulta ca-sual, ya que de alguna manera hay una pretensión de articular una preocupa-ción histórica con el peculiar contexto contemporáneo.

Si el trabajo de campo en Brasil fue desarrollado por colegas brasileños yen Argentina por argentinos (con la excepción de una brasileña que vive ha-ce dos décadas en Argentina), si las pautas para el trabajo de campo fuerondiscutidas entre colegas de ambos países antes de ser aplicadas, si hay partesenteras de este informe escritas por colegas brasileños (sobre fútbol, telenove-las y una parte de las fechas patrias), no llegó a constituirse una equipo de in-vestigación binacional. Esa posibilidad queda como un desafío para el futuro.

Entonces, si bien todas las interpretaciones fueron leídas por colegas bra-sileños y discutidas con ellos, no dejan de ser en su mayor parte interpretacio-nes realizadas por antropólogos, sociólogos y politólogos argentinos.

Notas:

1 En esta introducción retomo y desarrollo argumentos que había comenzado a trabajaranteriormente, especialmente en Grimson 2000 y 2003.

2 El argumento crítico de Chatterjee merece ser citado in extenso: “Si el nacionalismo enel resto del mundo ha tenido que escoger su comunidad imaginada a partir de ciertas formas‘modulares’ que los europeos y americanos tornaron disponibles, ¿qué les queda a ellos paraimaginar? Parecería que la historia ha decretado que nosotros en el mundo poscolonial sólo po-demos ser consumidores perpetuos de la modernidad. [...] Incluso nuestras imaginaciones de-ben permanecer colonizadas para siempre. Objeto este argumento no sólo por motivos senti-mentales. Lo objeto porque no consigo reconciliarlo con la evidencia del nacionalismoanticolonial. Los resultados más poderosos y más creativos de la imaginación nacionalista enAsia y África son colocados no como una identidad sino como una diferencia con las formas‘modulares’ de la sociedad nacional que se propagó por el occidente moderno. ¿Cómo pode-mos ignorar esto sin reducir la experiencia del nacionalismo anticolonial a una caricatura deella misma?” (1993: 5, traducción propia, itálica en el original).

Ciertamente, en este desarrollo teórico, que da cuenta de la creatividad y especificidadimaginativa del mundo poscolonial, la noción de “América” resulta homogénea. Esto es un in-


abarcó desde fines de abril hasta inicios de junio de 2006. Cada grupo duródos horas aproximadamente.

El objetivo era promover un debate en cada grupo para que los diferen-tes participantes expresaran sus puntos de vista y, eventualmente, discutieranentre ellos. Desde nuestra perspectiva metodológica, los grupos focales correnel riesgo de permanecer en un terreno superficial cuando son utilizados comoúnica o principal técnica de investigación. Sin embargo, cuando sus objetivosy pautas son el resultado de un largo proceso previo, los grupos permiten ana-lizar los mismos problemas en un escenario muy diferente y, por lo tanto, per-miten profundizar hipótesis y conjeturas.

¿Qué relación hay entre objetos aparentemente tan disímiles como esti-los de políticas públicas, best-seller, telenovelas y rituales patrióticos?Justamente, este libro pretende establecer si las configuraciones nacionalesatraviesan, en qué grado y de qué modo esos diferentes objetos. Si en ellospuede o no establecerse una noción de división sociopolítica, una concepcióndel tiempo y el espacio, una noción de sentidos de justicia y ciertos modos deidentificación con la nación. En prácticas y relatos, en núcleos de valores yformas de pensar el mundo, en sentimientos hacia el pasado y el futuro bus-camos comprender configuraciones contrastantes en cada país.

Por ello mismo, en este libro se encontrará una batería metodológicacompleja que incluye las entrevistas cualitativas, la observación in situ (en laFeria del Libro y en rituales, por ejemplo), el análisis de fuentes escritas (dia-rios y otros materiales de archivo), el análisis de fuentes secundarias (especial-mente para el análisis de los estilos nacionales de políticas públicas) y gruposfocales. La combinación de fuentes y metodologías potencia así la capacidadanalítica de la investigación.

Equipo de investigación

Esta es una investigación comparativa sobre Argentina y Brasil diseñada porinvestigadores argentinos con la estrecha colaboración de colegas brasileños.El hecho de que el proyecto haya sido iniciativa y se haya desarrollado con se-de en Argentina, haya sido pensado y organizado por argentinos no es casualy tiene implicancias. Decimos que no es casual porque en ciencias sociales conescasa tradición comparativa, los relativamente tempranos desarrollos compa-rativos brasileños buscaron comprender su país en contraste con los EstadosUnidos y, en segundo nivel, con diferentes países. Actualmente, como este


conveniente, no sólo porque los procesos en Estados Unidos, en las colonias españolas, en lascolonias portuguesas y en otras zonas hayan sido significativamente contrastantes, sino tam-bién porque la diversidad de procesos latinoamericanos no puede equipararse a los análisis deChatterjee y de otros autores sobre la India, pero tampoco a los fenómenos europeos.

3 Sobre lo que sí hay debate es sobre la noción de identidad. A nuestro juicio la interven-ción más sólida en ese debate es la de Brubaker y Cooper (1997). Específicamente, nosotrosutilizamos la noción de identificación y de sentimiento de pertenencia.

4 Este es el límite de la metáfora de la lengua para referirnos a las “culturas nacionales”.Más allá, nos encontraríamos con antiguas y poco productivas pretensiones de trasladar nocio-nes específicas de la lingüística al análisis social.

5 Briones ha planteado el concepto de “formaciones nacionales de alteridad”: “fuerzas so-ciales, económicas y políticas que determinan el contenido y la importancia de las categoríassociales –así como el interjuego de distintos clivajes de desigualdad– son, a su vez, modeladaspor los significados y significantes categoriales mismos, deviniendo por ende factor constitu-yente tanto de las nociones de ‘persona’ y de las relaciones entre individuos, como tambiéncomponente irreductible de las identidades colectivas y de la estructura social” (2005:19-20).


Capítulo 1

Las políticas públicas y las matrices nacionales de cultura política

Inés M. Pousadela*

Introducción

¿Qué es lo que hace a la Argentina y a Brasil tan diferentes uno de otro? ¿Porqué, incluso allí donde el marco institucional es similar, los modos de funcio-namiento de las instituciones tienden a ser tan disímiles? ¿Cómo se explicanlas diferencias en las propias instituciones, allí donde las hay? En suma, ¿quées lo que hace de Argentina, Argentina y de Brasil, Brasil?

La respuesta a esas preguntas remite, desde nuestra perspectiva, al análi-sis de los respectivos “estilos nacionales” de formulación de políticas,1 los cua-les constituyen a su vez fuertes indicios de la existencia de sendos estilos na-cionales de hacer política y de “hacer sociedad”, anclado cada uno de ellos enuna matriz nacional distintiva de cultura política. Con el objeto de poner enevidencia la existencia de dichas matrices nacionales a través del estudio de laspolíticas públicas se han explorado comparativamente una serie de políticaspúblicas en las áreas más diversas. A ello se ha sumado, allí donde ha resulta-do pertinente para poner en evidencia ciertos rasgos estructurales de las res-pectivas culturas políticas, el análisis comparativo de algunos procesos histó-ricos tales como los de transición a la democracia que tuvieron lugar en ambospaíses desde comienzos de los años 80.

Si bien la distinción entre dimensiones de las matrices nacionales de cul-tura política es básicamente analítica, puesto que empíricamente se presentanentrecruzadas, nos concentramos separadamente en dos de ellas, a las que de-

* Investigadora del Instituto de Altos Estudios Sociales, Universidad Nacional de SanMartín.

ra probar las hipótesis relativas a las modalidades bajo las cuales se presentacada dimensión específica. Tal es, por ejemplo, el caso de la educación, quepermite explorar con enorme nitidez las respectivas concepciones de las jerar-quías sociales (o, por el contrario, del aplanamiento de las jerarquías y la va-loración del igualitarismo) y los criterios de justicia dominantes en cada caso.O de las dinámicas federales imperantes en cada país, que por razones obviasponen en primer plano la cuestión de la espacialidad.

La segunda aclaración refiere, precisamente, a la selección de las dimen-siones exploradas. Junto con las dimensiones elementales de tiempo y espa-cio, invariablemente presentes en todo proceso o acontecimiento, se hace pre-sente en nuestros casos, notablemente, una tercera dimensión de presenciainsoslayable: la que remite a los modos de relacionamiento, más conflictualesy frontales en un caso; más diplomáticos en el otro. Y asoma, también conenorme potencia, una cuarta dimensión cuya importancia deriva de las incal-culables consecuencias que tiene su despliegue sobre el terreno de lo social: laconcepción de la justicia y las jerarquías sociales.

En cuanto a las advertencias, la primera de ellas no es en verdad sino unconjunto de advertencias concernientes al significado que adopta aquí la com-paración, así como a los peligros que ella encierra y las precauciones que sutratamiento impone. En primer lugar, es fundamental no perder de vista elhecho de que muchas de las caracterizaciones esbozadas para cada país no tie-nen sentido por fuera de dicha comparación. Los calificativos de “graduales”o “estables” en referencia a las políticas brasileñas tienen el sentido que aquíse les confiere en función de su comparación con las políticas de un país co-mo la Argentina, donde la norma son las discontinuidades y los abruptoscambios de rumbo. Sería difícil aplicar esa caracterización a Brasil en abstrac-to, y sería directamente falso afirmarla en una comparación de Brasil con al-gún país desarrollado conocido por su estabilidad. Los propios brasileños con-sultados para este trabajo pusieron sistemáticamente en evidencia laimportancia de esta aclaración al reaccionar asombrados ante la caracteriza-ción de su país como “estable” o con “instituciones fuertes” para pasar a de-clarar resuelto el malentendido tan pronto como se les expusiera la intenciónde subrayar los contrastes entres los dos países involucrados. Idénticas reaccio-nes manifestaron los argentinos al presentárseles afirmaciones tales como la deque la Argentina es un país de espíritu “igualitario”.

En segundo lugar, es importante destacar que la comparación que aquí re-alizamos involucra a dos sociedades próximas en el espacio, situadas en un mis-mo marco temporal y expuestas a influencias recíprocas. He aquí, pues, dos

INÉS M. POUSADELA 51

signamos con los rótulos de “tiempo” y “clivajes”. Secundariamente, asimis-mo, hacemos referencia a las notables diferencias que se observan en torno dela dimensión espacial. Se trata de las dimensiones que, en formas contrastan-tes, aparecen con mayor insistencia en la comparación entre las modalidadesde formulación de las políticas –y, en última instancia, de la política toutcourt– en la Argentina y en Brasil. Dichas modalidades, en efecto, remiten aformas bien diferentes de situarse en el tiempo y de concebir la temporalidad;de situarse en y concebir el espacio; así como a diferentes modos básicos derelacionamiento y de resolución de conflictos. Finalmente, una dimensiónde importancia fundamental –la solidez institucional– es presentada para lospropósitos de este trabajo subsumida bajo la dimensión de la temporalidad.Los casos analizados arrojan, en efecto, una fuerte correlación entre una deter-minada experiencia del tiempo –continuo, sin grandes desvíos ni rupturasabruptas– y la presencia de instituciones más consolidadas, correlación que seexplica a partir de la constatación de que las instituciones –prácticas sistemáti-cas, repetitivas, rutinizadas y “naturalizadas”, encarnadas en organizaciones ysímbolos– solidifican y perduran ni más ni menos que en función del tiempo.

Adicionalmente, nos detenemos en un estudio de caso –el de las políti-cas de acceso a la educación superior– que permite poner en evidencia una se-rie de rasgos diametralmente opuestos de las respectivas culturas políticas na-cionales a lo largo de varias de las dimensiones elementales mencionadas: enparticular, la temporalidad y la solidez institucional; la modalidad de relacio-namiento; y, por último pero en una posición especialmente destacada, lossentidos de justicia y las actitudes ante las jerarquías sociales, cuestiones cen-trales allí donde de lo que se trata es de distribuir, de uno u otro modo, unbien valioso y más o menos escaso como la educación.

Antes de entrar de lleno en el análisis es necesario formular dos aclaracio-nes y dos advertencias. La primera aclaración concierne a la relevancia de lasáreas de políticas escogidas, que sólo es tal en función de los objetivos especí-ficos de este estudio. Se han elegido, en efecto, algunas áreas que resultan par-ticularmente fértiles para identificar una serie de contrastes entre Argentina yBrasil que remiten a rasgos “estructurales” de las culturas políticas de ambospaíses –algunos de los cuales, sin embargo, parecen hallarse en un proceso demutación en direcciones encontradas–. Si bien la hipótesis de base de este tra-bajo sostiene que los rasgos de la cultura política puestos de relieve deberían,por su carácter de –en la terminología tocquevilliana– “hechos generadores”,hacerse sentir en todos los ámbitos de la vida política y social, lo cierto es queexisten ciertas áreas que constituyen laboratorios especialmente equipados pa-


ducción cultural, alegría brasilera vs. lamento tanguero; en el de las políticasde gobierno, continuidades brasileras vs. discontinuidades argentinas; en fin,en el de las políticas económicas, gradualismo brasilero vs. políticas de shocken Argentina” (Neiburg, 2004: 12). Cuando la comparación se reduce a unsimple cuadro de doble entrada, en efecto, se pierde un sinnúmero de mati-ces que son, en última instancia, los que confieren a cada universo la texturay el juego de tonalidades que les son propios y exclusivos y que constituyensu identidad. Hecha esta advertencia, sin embargo, debe señalarse que el au-tor arriba citado desarrolla consistentemente, en el mismo texto que conclu-ye con ese llamado de atención, algunas de las oposiciones mencionadas, lascuales se hacen presentes tanto en los datos disponibles acerca de los procesosque analiza como en las representaciones que los propios actores sociales sehacen de ellos. Lo mismo hacemos en este trabajo, a partir de la idea de quealgunas de esas oposiciones tocantes a las dimensiones elementales en cuyomarco se desarrollan los procesos políticos y sociales se manifiestan insisten-temente en los ámbitos más diversos al punto de constituir universos cultura-les consistentes internamente y fuertemente contrastantes entre sí. Lo hace-mos, sin embargo, con la intención de no pasar por alto las gradaciones, lavariedad y la complejidad, y de subrayar todas aquellas diferencias que se ma-nifiestan en un marco de semejanzas, así como todas las semejanzas percepti-bles aun allí donde lo que queda en primer plano son las diferencias.

Debe mencionarse aún una tercera dificultad propia del ejercicio compa-rativo: la de lograr un análisis de idéntico nivel de profundidad para los dife-rentes campos investigados. Una de las ventajas que presentan los trabajos re-alizados por investigadores de terceros países3 –señalan Fausto y Devoto– esprecisamente su capacidad para “realizar la comparación en un mismo nivelde profundidad, utilizando fuentes equivalentes, con un nivel de compren-sión equiparable y, a veces, con un dominio similar de los dos campos histo-riográficos” (op. cit.: 19). Este trabajo no goza de esa ventaja ni tampoco, co-mo el de los autores citados, de los beneficios de la doble mirada provista porla intervención de un investigador procedente de –y familiarizado con– cadauno de los países involucrados. Es debido reconocer, pues, que los conoci-mientos iniciales sobre los cuales se basa este trabajo se hallan fuertemente ses-gados hacia el caso argentino y que la concreción de este proyecto compara-tivo supuso para su autora una labor asimétrica –pero casi igualmenteagotadora– a ambos lados de la comparación: por una parte, un esfuerzo deextrañamiento que permitiera reparar en lo extraordinario de lo cotidiano, enlas peculiaridades del sentido común, desde la perspectiva del extranjero; por


cuestiones a tener en cuenta: por un lado, el hecho de que se trata de dos (y nomás) casos nacionales; por el otro, el hecho de que dichos casos se hallan situa-dos en un mismo contexto temporal y espacial. Dicha proximidad temporal yespacial ciertamente los torna óptimos para la comparación desde la perspecti-va braudeliana (Fausto y Devoto, 2004); no obstante, supone también una di-ficultad toda vez que las posibles influencias recíprocas exigen un esfuerzocomplementario para distinguir entre los fenómenos que pueden ser explica-dos autónomamente para cada caso y los que sólo pueden aprehenderse enconjunto con los de la otra sociedad analizada. Para los casos que nos ocupan,sin embargo, vale la siguiente afirmación de Boris Fausto y Fernando Devoto:

Es muy pequeño el riesgo de no conseguir discriminar lo que es es-pecífico de lo que es producto de orígenes comunes e influencias re-cíprocas. Ello porque, más allá de las rivalidades y enfrentamientosabiertos, ambos países (o por lo menos sus élites) se percibieron co-mo muy diferentes a lo largo de casi toda su historia. Por otro lado,la historia de cada uno de los dos países estuvo mucho más ligada alos centros políticos y económicos de Occidente que entre sí […]Como apuntó Braudel, por los mismos caminos por donde circulanmercaderías circulan las ideas y los hombres. Excluyendo épocas másrecientes, los intercambios comerciales de Brasil y de la Argentinaestuvieron mucho más volcados hacia los centros del Norte (Europa,EE.UU.) que hacia el vecino. Lo mismo ocurrió, en el largo plazo,en el mundo político, cultural y científico, con excepción de mo-mentos y situaciones muy específicos. (Ibíd.: 20)

Pese a que, como bien lo hacen notar los autores citados, esta situación de re-lativo aislamiento que, fuera de las zonas de frontera, se mantuvo más o me-nos constante a lo largo del tiempo ha comenzado a cambiar,2 ella sigue sien-do un factor relevante cuando el foco del análisis y la comparación se hallacolocado en un objeto –en este caso, las matrices nacionales de cultura polí-tica– que es el resultado de múltiples procesos de sedimentación de experien-cias y prácticas que tuvieron lugar bajo las condiciones arriba descriptas.

La empresa de comparar dos y solo dos casos –en particular allí donde loque se procura es subrayar sus diferencias– trae por su parte aparejado elpeligro del “binarismo”, es decir, “la tentación de [construir] un modelo es-tructural” mediante “esquemas simples del tipo, en el plano de los caracteresnacionales, cordialidad brasilera vs. violencia argentina; en el plano de la pro-


introducen fuertes discontinuidades; la historia, por su parte, parece compo-nerse de avances y retrocesos organizados en ciclos o espirales, y el alcance delas previsiones y planificaciones de los actores parece ubicarse, en la mayoríade los casos, en el corto plazo.

Estas tendencias son corroborables a partir de la comparación entre losprincipales procesos de cambio político que tuvieron lugar en ambos países alo largo de las últimas décadas; ellas se manifiestan, asimismo, en áreas diver-sas de las políticas públicas y han tenido consecuencias significativas en tér-minos de las políticas resultantes. Las continuidades y discontinuidades rea-parecen también en los modos en que los propios actores interpretan losprocesos en que se hallan inmersos: ello puede apreciarse, para dar un ejem-plo, en la recurrente tendencia argentina al “refundacionalismo” y, del lado deBrasil, en inclinación predominante hacia las interpretaciones continuistas.Estos dos conjuntos de interpretaciones se replican, a su vez, en los análisis denumerosos especialistas que observan la historia de ambos países en esos mis-mos términos.

En ambos países, pues, las continuidades o discontinuidades “objetivas”se ven sistemáticamente reforzadas por las interpretaciones de los actores y losanalistas, así como por las operaciones de construcción del pasado que cons-tituyen la base de las ideas de nación presentes en ambos casos. Que la histo-ria “objetiva” del Brasil es una historia de continuidades rotundas es un datoque se expresa desde el momento mismo del nacimiento de la nación brasile-ña, siempre presentado como un momento más de continuidad en el marcode un proceso como resultado del cual el príncipe regente de Portugal, afin-cado en Brasil con su padre el emperador desde la invasión napoleónica aPortugal, se convirtió –una vez retornado su padre a su trono en Europa– enel emperador del Brasil, lugar que conservaría durante varias décadas con pos-terioridad a la declaración de la independencia. Así, el heredero del trono dePortugal se convirtió en el emperador del Brasil; la república no llegaría sinovarias décadas después de la independencia. En el caso de la Argentina, don-de ciertamente abundan las discontinuidades, hallamos la tendencia a reinter-pretar incluso las continuidades en clave de discontinuidad. Es el caso, nota-blemente, de los relatos dominantes acerca de los acontecimientos del 25 demayo de 1810 –acaso más celebrado que el 9 de julio, fecha de la declaraciónde la independencia que tuvo lugar seis años más tarde–, sistemáticamenteaprehendido (y, sobre todo, enseñado y aprendido) como un acto de rupturarevolucionaria cuando, al menos en las intenciones de muchos de sus actores(aunque no en sus consecuencias) en verdad no lo fue.


otra parte, la asimilación, en un tiempo relativamente breve (especialmente sise lo compara con los largos años de inmersión compulsiva en el propio con-texto nacional), de innumerables lecturas con informaciones y perspectivasacerca del país vecino con el objeto de reducir (si no eliminar) los desequili-brios de la comparación.

La segunda y última advertencia, finalmente, refiere a las fuentes sobrelas que se basa este trabajo, que son –al menos en lo que concierne a su pri-mera parte– exclusivamente secundarias. Si bien en algunos casos los textosutilizados resultan de utilidad por el hecho de proporcionar datos “duros” que–interpretación mediante– contribuyen a reforzar nuestras hipótesis de base,en numerosas oportunidades los propios textos utilizados proporcionan tam-bién interpretaciones que se ubican en la línea de las hipótesis despuntadasaquí. Lo cual nos induce a formularnos una serie de interrogantes entre loscuales se destaca la cuestión –metodológicamente problemática– de si, acaso,cuando los autores hablan, por ejemplo, de “continuidad” y “gradualismo”para el caso de Brasil, y de “discontinuidades” y “rupturas” para el caso argen-tino, lo hacen como resultado de una evaluación desprejuiciada o si, por elcontrario, producen y reproducen –por efecto de la interlectura y de la circu-lación de las interpretaciones en un campo académico de dimensiones relati-vamente reducidas– una serie de estereotipos que no quisiéramos, en ese ca-so, reproducir también aquí. La precaución requerida se incrementa desde elmomento en que dichos “rasgos nacionales” tal como son presentados por ac-tores e intérpretes llevan a menudo consigo una fuerte carga valorativa, tantopositiva como negativa.

Algunas dimensiones de las matrices de cultura política en Argentina y Brasil: tiempo, espacio y clivajes

Gradualismo vs. rupturismo; largoplacismo vs. cortoplacismo

La temporalidad es una de las dimensiones de la matriz en las cuales el con-traste entre Argentina y Brasil se manifiesta con mayor persistencia y nitidez.Encontramos que, en comparación con Argentina, el tiempo político tiendea ser (y a ser interpretado) en Brasil (como) continuo y progresivo en su line-alidad, a la vez que el epicentro temporal de los actores parece encontrarse,mucho más a menudo, localizado en el largo plazo. En el caso de la Argentina,por el contrario, el tiempo aparece rutinariamente atravesado por hitos que


otro dejaron el legado a partir del cual debieron funcionar todos y cada unode los gobiernos argentinos y brasileños posteriores a la Segunda GuerraMundial. En lo sucesivo, la mayor conflictividad política y social acentuó enArgentina las discontinuidades. En términos económicos, ello se expresóen ciclos (o, más bien, en espirales descendentes) stop-and-go notablementemás intensos que en el país vecino. No menos dramáticas fueron sus manifes-taciones políticas, tal como las describe Kaufman:

En una sociedad profundamente dividida a lo largo de líneas políti-cas, sectoriales y de clase, cada cambio de régimen trajo consigograndes cambios en políticas y personal. Cada fracaso a su vez debi-litó la autoridad del estado y dejó una sociedad civil más fragmen-tada. […] En Brasil, divisiones políticas menos intensas pusieron enmovimiento un diferente patrón de largo plazo. La organización delaparato económico del Estado resultó mucho menos capturada enlas rivalidades electorales de los años 40 y 50. Instituciones tales co-mo el Banco de Brasil y la Autoridad Monetaria sirvieron como for-talezas para el personal tecnocrático que lograron impartir un gradosustancial de continuidad en la política económica […] Así, cuandola estructura elitista de poder en Brasil comenzó a enfrentar seriosdesafíos económicos y políticos a comienzos de los 60, se sosteníasobre bases institucionales y políticas relativamente firmes.(Kaufman, 1988: 20-21)

Así, hacia fines de los años 60 el nivel de amenaza percibido por las elites bra-sileñas era sustancialmente menor que el que atemorizaba a las elites argenti-nas, ya que “aunque hubo un aumento de la actividad de la guerrilla hacia fi-nes de los 60, Brasil nunca experimentó el quiebre generalizado de loscontroles sociales y la violencia terrorista extendida que luego amenazaría laseguridad personal de las elites gobernantes de Argentina” (ibíd.: 21). Estecontraste permite dar cuenta, a su vez, de las notables diferencias en términosde intensidad represiva entre ambas dictaduras, diferencias que –junto con elfinal abrupto de la dictadura argentina– permiten a su vez dar cuenta de losmayores niveles de continuidad o de ruptura en el marco de ambos procesosde transición a la democracia.

En Brasil, en efecto, los militares se encontraron en 1964 con un aparatoestatal “más o menos intacto” (ibíd.). En vez de abocarse a la creación de nue-vas instituciones autoritarias, pues, gobernaron el país “deformando, más que


Las características polares que presenta la temporalidad en ambos paísesse han expresado sistemáticamente en los principales acontecimientos políti-cos de las últimas décadas y, en primer lugar, en las alternancias entre regíme-nes democráticos y autoritarios. En efecto, si bien tanto Argentina comoBrasil integraron en los años ochenta la llamada “tercera ola” de democratiza-ciones, proviniendo ambos de sendos regímenes autoritarios del mismo tipo–dictaduras militares, como casi todos los países latinoamericanos– los trayec-tos recorridos fueron completamente diferentes. De hecho, cada uno de estospaíses suele ser presentado como el mejor ejemplo de cada uno de los tipospolares de transición a la democracia: “reemplazos” y “transformaciones”(Huntington, 2001), o “transiciones por colapso” y “transiciones negociadas”(O’Donnell, 1989).

La transición brasileña fue, en palabras de Samuel Huntington (2001),una “liberalización iniciada por el régimen” –o también, como la definePower (2000), una “transición conservadora”.4 El cambio de régimen fue, talcomo lo había planificado el presidente de facto Ernesto Geisel, “gradual, len-to y seguro” –o, en todo caso, gradual y lento, pues su llegada a buen puertono estaba ganada de antemano dada la resistencia que oponían los sectores“duros” del gobierno militar. En la periodización de Huntington, el procesobrasileño de transición se inicia al final del período de Medici, en 1973, con-tinúa a lo largo de los gobiernos de Geisel y Figueiredo, da un salto hacia de-lante con la elección (indirecta, mediante colegio electoral) de un presidentecivil en 1985, y termina con la adopción de una nueva constitución en 1988y con la elección popular de un nuevo presidente en 1989. Durante los go-biernos de Geisel y Figueiredo, en particular, la estrategia consistió en dar“dos pasos adelante, un paso atrás”. El pasaje de la dictadura militar represivaexistente en 1973 a la democracia plena vigente en 1989 no tiene pues unafecha precisa: si bien el inicio del período democrático puede fecharse (con lascondiciones y atenuantes del caso) en 1985, predominan en el proceso lascontinuidades y el gradualismo, que se verifican incluso en términos de lacomposición de la elite política durante los primeros años del régimen demo-crático (Power, 2000).

A su vez, la propia dictadura brasileña se había colocado, a diferencia dela argentina (y de casi todas las demás en América Latina), en una estrecha lí-nea de continuidad con los regímenes civiles precedentes. Robert Kaufman(1988), de hecho, rastrea esa línea de continuidad hasta, por lo menos, losaños 30 y 40, a partir de la constatación de que el varguismo fue una formade populismo sensiblemente menos radical que el peronismo, y de que uno y


paña electoral, que rehabilitaba la vapuleada Constitución Nacional, reivindi-caba el valor de las instituciones y prometía un nuevo comienzo. “Más queuna salida electoral, una entrada a la vida”, rezaba uno de sus más recordadosmensajes proselitistas.

El exponente más claro del rupturismo argentino es, sin embargo, el tra-tamiento que recibieron las violaciones de los derechos humanos cometidasbajo la dictadura, encarnado en la figura del Juicio a las Juntas.7 Como en to-das las transiciones estudiadas por los teóricos de la “tercera ola”, también enArgentina el régimen militar en retirada buscó imponer dos condiciones o“garantías de salida”: no habría castigos ni represalias por ningún acto come-tido en el poder, y los roles institucionales y la autonomía de las FuerzasArmadas serían respetados. La particularidad del caso argentino –a diferenciadel brasileño– fue precisamente la incapacidad de los militares para imponersus exigencias y su consiguiente “rendición incondicional”. Se trató del únicocaso de transición por reemplazo en América Latina, sólo acompañado, en elmarco de la tercera ola de democratizaciones, por el de Grecia, en el cual elcolapso fue también el resultado de una derrota militar.

Los divergentes trayectos recorridos entre dictadura y democracia no so-lamente demarcaron diferentes campos de posibilidad en lo relativo al trata-miento de las violaciones de los derechos humanos sino que dejaron su hue-lla sobre la política militar desarrollada por los gobiernos civiles en las décadassiguientes. Aunque en ambos países las Fuerzas Armadas vieron mermados susrecursos y acabaron por subordinarse al poder civil –con mayores resistenciasen el caso de Argentina, que padeció una serie de amotinamientos bajo el go-bierno de Alfonsín y en los inicios del de Menem– los modelos de FuerzasArmadas resultantes son fuertemente contrastantes. Como señala Hunter(1996), “en la Argentina, las Fuerzas Armadas han llegado a centrarse casi ex-clusiva (aunque modestamente) en roles orientados al exterior, entre los cua-les sobresale el del mantenimiento de la paz. En Brasil, están tratando demantener actividades en los frentes tanto doméstico como externo” (p. 2).

Si bien la introducción de un tercer país –Chile– en esta comparaciónpermitiría atenuar los contrastes –puesto que en términos de su poder relati-vo las Fuerzas Armadas brasileñas se encuentran situadas en algún punto en-tre las argentinas y las chilenas–, el contraste entre Brasil y Argentina sobre es-te punto es lo suficientemente intenso como para llamar la atención. En elcaso de las Fuerzas Armadas argentinas, “la defensa convencional es definidacomo su principal misión. Las misiones internacionales de paz, el apoyo lo-gístico en operaciones contra el narcotráfico y la ayuda comunitaria en casos


desintegrando, las instituciones fundamentales de la democracia política”(O’Donnell y Schmitter, 1988: 42). Pasados los momentos más intensos de re-presión, el régimen “se sintió lo suficientemente seguro para dejar espacio pa-ra la participación política y el disenso” (Kaufman, op.cit.) y hacia comienzosde los 70 inició el lento proceso de apertura.5 Estas continuidades –expresadastambién en términos del funcionamiento y la eficacia de la burocracia estatal–tuvieron importantes efectos sobre las políticas públicas resultantes. La litera-tura sobre el tema señala consistentemente el contraste entre la situación de co-lapso del régimen argentino luego de la derrota en la guerra de Malvinas y “loslogros económicos del régimen brasileño” (O’Donnell y Schmitter, op.cit.). Eneste último caso habría, evidentemente, bastante menos para repudiar por par-te de las nuevas autoridades democráticas, y no solamente en razón de dichoslogros sino también porque allí la represión no sería considerada, como en Ar-gentina, “responsabilidad institucional” de las Fuerzas Armadas sino de “uni-dades más o menos especializadas”, eximiendo al grueso de los oficiales de lasimputaciones de responsabilidad directa (ibíd.: 50-51).

El caso argentino es, en cambio, fuertemente rupturista a la vez que re-sultante de una historia de exacerbados clivajes políticos y sociales que se re-forzaban recíprocamente bajo la figura del peronismo. En el marco de unapercepción de la amenaza sólo superada en el Cono Sur por la que experi-mentó el establishment chileno ante el ascenso de Salvador Allende, la dic-tadura argentina –sugerentemente autodenominada “Proceso de Reorgani-za-ción Nacional”– concibió su misión refundacional bajo la forma de lareconstrucción radical de las relaciones entre sociedad y Estado, previatransformación de la sociedad –mediante la aplicación de una batería demedidas económicas junto con la represión lisa y llana– en un ámbito en elcual ya no hubiera lugar para los procesos y actores disruptivos que se pro-ponían erradicar. Así, no solamente la represión fue en Argentina más en-carnizada e indiscriminada que en Brasil –tal como puede constatarse conuna simple comparación de las cifras de sus víctimas– sino que también elprograma económico de shock instrumentado por Martínez de Hoz fue mu-cho más lejos que el plan de estabilización brasileño en términos de auste-ridad monetaria y fiscal (Kaufman, op.cit.).

La ruptura con este proceso de ruptura requirió nada menos que de unaderrota militar y de la ocurrencia de un acontecimiento político hasta enton-ces inédito: la derrota del peronismo en elecciones libres, limpias y sin pros-cripciones. La elección del candidato radical, Raúl Alfonsín,6 en 1983 fue ensí misma un acto de ruptura; de ruptura fue también el discurso de su cam-


la provisión de servicios de educación, salud y alimentación en áreas remotasy empobrecidas. Este rubro de acciones se ha mantenido e incluso ampliadoen tiempos recientes, en vistas del amplio apoyo popular que recibe su invo-lucramiento.

En un contraste punto por punto con el continuismo brasileño, las fuer-tes limitaciones a que se encuentran hoy sujetos los roles de las Fuerzas Ar-madas argentinas contrastan con su posición histórica, caracterizada tambiénpor una definición “expansiva” de sus funciones, desde la “conquista del de-sierto” –en la que oficiaron de constructores de la nación– hasta su rol regu-lador de la competencia política inaugurado con el golpe de Estado de 1930,a partir del cual se constituyeron en poderosos actores políticos.

Tras la ruptura representada por la transición democrática de 1983, nue-vas pretensiones refundacionales se esgrimieron en la Argentina con la llega-da, en 1989, de Carlos Menem a la presidencia de la Nación. En un contex-to de hiperinflación que atacaba el nudo elemental del lazo social, de lo quese trataba era, otra vez, de volver a comenzar desde cero, aceptando como ine-vitable la operación de “cirugía mayor sin anestesia”8 que proponía el nuevogobierno. Las discontinuidades y rupturas se manifestaron, entonces, en todoel campo de las políticas públicas.

No fue la hiperinflación, sin embargo, un fenómeno exclusivamente ar-gentino: también la padeció Brasil, y en ambos países se pusieron en marchaen la primera mitad de los años 90 sendos planes de estabilización –el Plan deConvertibilidad en Argentina; el Plan Real en Brasil– dirigidos a atacar la in-flación, acompañados de una amplia batería de medidas de liberalización dela economía. Ambos procesos se iniciaron en un mismo contexto internacio-nal y con apenas dos años de diferencia. Tuvieron, evidentemente, abundan-tes puntos en común;9 son, sin embargo, sus notables diferencias las queatraen nuestra atención. Fueron, de hecho, mucho más diferentes entre sí delo que lo habían sido los planes de estabilización –el Austral (1985) y elCruzado (1986)10– aplicados en ambos países en la década precedente, y pu-sieron en evidencia la presencia de dos “culturas económicas” distintivas(Neiburg, 2004).

Deben examinarse, en primer lugar, los procesos de formulación de di-chos planes, pues se perciben en ellos mecanismos bien diferenciados de legi-timación de las heterodoxias económicas. Señala Federico Neiburg, en efecto,que “en el caso argentino (mucho más claramente que en el brasilero), los[economistas] heterodoxos [que diseñaron los planes] se diferenciaban tam-bién de otras experiencias locales”, y no solamente de las otras teorías que cir-


de desastres nacionales son misiones secundarias. En la práctica, la esfera deactividades de las Fuerzas Armadas argentinas está confinada casi exclusiva-mente al área externa, es decir a las operaciones de mantenimiento de la pazy a roles de defensa convencional. Sólo bajo circunstancias muy excepciona-les –cuando las fuerzas civiles de seguridad se ven superadas– reciben la auto-ridad para participar en funciones que caen bajo el rubro de la ‘seguridadinterior’” (ibíd.: 10). De hecho, la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional, pro-mulgada en 1988, establecía la exclusión de los militares del ámbito de la se-guridad interior, encomendada a las fuerzas policiales, sobre la base de “la di-ferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad interior”(Art. 4).

En Brasil, por su parte, los roles de las Fuerzas Armadas son notablemen-te más amplios y diversos: puesto que ellas no abandonaron el gobierno ven-cidas y desacreditadas como sus pares argentinas, sus funciones históricas nose modificaron radicalmente, pese a que actualmente se llevan a cabo bajo tu-tela civil. Si bien ya no ofician de poder moderador –como lo hicieron desdeel fin de la monarquía en 1889 hasta la dictadura iniciada en 1964, que inau-guró un período de veintiún años en que el poder estuvo en forma directa ensus manos– conservan sus restantes roles históricos. Oficiaron, en su momen-to, de constructores de la nación extendiendo el territorio y llevando hasta susconfines el poder del Estado: actualmente su actividad externa se centra en elresguardo del territorio amazónico y la frontera Norte. Las operaciones demantenimiento de la paz están lejos de ser su misión principal; su participa-ción en ellas es inferior a la de sus pares argentinos. Tal como lo hace notarWendy Hunter, “en la América Latina contemporánea, solo unos militaresmuy debilitados y desacreditados, como los argentinos, adoptarían el mante-nimiento de la paz como su misión central” (Hunter, 1996: 24). Desde el si-glo XIX, por otra parte, los militares brasileños funcionaron como garantes dela paz y el orden internos, aplastando rebeliones locales y tentativas secesio-nistas: en la actualidad, son periódicamente llamados a actuar contra el cri-men y el tráfico de drogas en los grandes centros urbanos. Todas las constitu-ciones brasileñas, incluida la de 1988, han sancionado ese rol (aunque estaúltima, a diferencia de las anteriores, toma mayores recaudos para que sea des-empeñado en los términos que dicte el poder civil). Históricamente, por úl-timo, las Fuerzas Armadas brasileñas actuaron –incluso cuando lideraron elgobierno, a diferencia de sus pares argentinas– como agentes de la moderni-zación y el desarrollo, dirigiendo vastos proyectos de construcción de infraes-tructura e importantes empresas estatales en áreas estratégicas, y coordinando


1995. En la Argentina, por su parte, se optó por el reemplazo inmediato delAustral por el nuevo peso argentino, en el marco de un régimen inflexible deconvertibilidad uno a uno con el dólar.13 Negro sobre blanco, el contraste vol-vió a exhibirse en ocasión de la crisis argentina de fines de 2001. LaConvertibilidad no se fue sola, sino que –rebelión popular mediante– arras-tró consigo a varios presidentes, empezando por Fernando De la Rúa, elegi-do sólo dos años antes, junto con su ministro de Economía, el mismo Do-mingo Cavallo que había lanzado ese régimen monetario bajo el gobierno deMenem. Cosa extraña dados los antecedentes argentinos, el Plan de Conver-tibilidad había sobrevivido al recambio gubernamental del PJ a la Alianza; lohabía hecho, sin embargo, en razón de un dilema de acción colectiva, es de-cir, por motivos muy diferentes de los que dan cuenta de la continuidad delPlan Real más allá de la finalización del gobierno de Cardoso en el año 2002.Así, mientras la Convertibilidad se hundía en una devaluación descontrolada,el Plan Real permanecía en pie gracias a un acuerdo de continuidad de la po-lítica económica firmado antes de las elecciones por los principales candida-tos a suceder al presidente Cardoso14 (Neiburg, 2004). Para esa fecha ya ha-bía tenido lugar una exitosa devaluación, y luego del esperable aumento de lainflación y de la también previsible disminución del nivel de actividad, habíacomenzado la recuperación.

La comparación entre los planes instrumentados en ambos países poneen evidencia aún otro contraste en el terreno de la temporalidad: el que se-para al cortoplacismo de la mirada de largo plazo. Si bien es cierto que –talcomo lo señala Brenta (2002)– ambos planes fueron “cortoplacistas” en elsentido de que no estuvieron centrados en objetivos de crecimiento sino enla preocupación casi excluyente por controlar la inflación a través de la ofer-ta monetaria, también es recurrente la interpretación que vincula el final ca-tastrófico de la Convertibilidad con la perspectiva extremadamente corto-placista que la guiaba. Las señales de alarma que las economías argentina ybrasileña emitieron en ocasiones críticas tales como la crisis mexicana de1995 (el “efecto tequila”) obtuvieron respuestas diferentes: Brasil volvióatrás en el proceso de indexación y flexibilizó el tipo de cambio, aumentólas tasas de interés y recuperó las reservas perdidas, aunque desaceleró (tem-porariamente) el crecimiento de su PBI. Argentina, en cambio, insistió con“más convertibilidad, reforzando el camino hacia la dolarización” (Brenta,2002: 22). Su sistema financiero fue entonces calificado entre los más sóli-dos de los mercados emergentes, y así siguió siendo considerado hasta rela-tivamente poco antes de su caída definitiva. En otras palabras: mientras que


culaban en el debate internacional, “no sólo por sus contenidos teóricos y depolítica económica, sino también por una cuestión de linajes políticos, siem-pre tanto más estructurantes del mundo social e intelectual argentino que delbrasilero” (ibíd.: 6). Por efecto de las discontinuidades de su historia, tambiénlas relaciones entre generaciones de profesionales de la economía son en laArgentina más discontinuas que en Brasil, y el eclecticismo de los brasileñoses a menudo incomprendido por sus pares argentinos, lo mismo que su rela-ción de proximidad con las (ciertamente más cohesionadas) elites políticas alo largo del tiempo. De hecho, subraya Neiburg, “ninguno de los jóvenes eco-nomistas democráticos argentinos reconocería el padrinazgo (o aun algún mé-rito intelectual) en cualquier funcionario del gobierno militar anterior, comosí podían hacerlo sus amigos brasileros” (Neiburg s/f: 16). A diferencia de loque ocurría entre los heterodoxos argentinos, en efecto, muchos de sus paresbrasileños tenían en su haber “una trayectoria continua en los medios empre-sariales y financieros y en la burocracia de gobierno, aun durante el períodomilitar al que se oponían” (ibíd.: 17). El campo de los economistas en Brasiles, pues, descripto como más “continuo” y, consiguientemente, como más“institucionalizado” que su equivalente argentino.11

En consonancia con las divergentes configuraciones del campo de loseconomistas, la composición de los equipos que formularon las políticas eco-nómicas en los años 90 difirió ampliamente en uno y otro país. Mientras queen Brasil algunos de sus principales integrantes eran los mismos que habíandiseñado el Plan Real en los 80, en Argentina se trató, en cambio, de otros in-dividuos, con otras filiaciones institucionales y con preferencias políticas mar-cadamente diferentes. “Cavallo y sus colegas de la Fundación Mediterránea,luego Roque Fernández y sus colegas del CEMA (Centro de Estudios Ma-croeconómicos Argentinos)”, en efecto, “construyeron su identidad teórica ypolítica en las antípodas de los ideólogos del Austral. En el caso del CEMAincluso como representantes locales de la ‘escuela de Chicago’, negando tododiálogo con las tradiciones nacionales del pensamiento económico. En Brasil,al contrario, el Real puede ser visto12 como un segundo ensayo de por lo me-nos un segmento del equipo del Cruzado, el de los teóricos de la inflación in-ercial, reunidos en la PUC-RJ por Pedro Malán, ministro durante las dos ges-tiones de Fernando Henrique Cardoso” (ibíd.: 23).

Las mismas (dis)continuidades se expresaron, previsiblemente, en lasmodalidades de adopción de las políticas resultantes. En Brasil, la transiciónentre el Cruzado y el Real fue gradual y pautada: de hecho, el Plan Real fuelanzado a mediados de 1993, y la nueva unidad monetaria fue emitida en


de las privatizaciones –en especial de las empresas prestadoras de servicios pú-blicos– es revelador de los contrastes entre ambos países sobre ese punto.

Un caso particularmente notable es el de los procesos de privatización delas respectivas empresas de telecomunicaciones. Aparecen en ellos, en efecto,los rasgos que parecen propios de la matriz cultural brasileña: el gradualismo,el largoplacismo, la tendencia a la construcción institucional y la inclinacióna la búsqueda de consensos. En el caso argentino, por su parte, el análisis deestos procesos coloca en primer plano otras características usualmente asigna-das a la cultura política nacional, tales como los tiempos vertiginosos, el cor-toplacismo y la debilidad de las instituciones y de las tentativas de construc-ción institucional.

En contraste con el proceso brasileño –repetidamente caracterizado co-mo “gradualista” y “moderado”18– el proceso de privatizaciones en la Argen-tina ha sido descripto de manera sistemática (por los protagonistas y los ana-listas; por sus partidarios y sus opositores) como una “terapia de shock”. Elproceso se inició con la aprobación por el Congreso de las leyes de Emer-gencia Económica y de Reforma del Estado a poco de inaugurado el nuevogobierno. Ellas ofrecieron “nuevos recursos institucionales al Ejecutivo que apartir de allí controla los tiempos, las formas y los contenidos de la reformas.El manejo de la política de privatizaciones, el uso frecuente de los Decretosde Necesidad y Urgencia (DNU) y el rol de espectador del Congreso duran-te los primeros años del gobierno Menem, nos llevan a concluir que fue gra-cias a estos poderes ‘excepcionales’ y al manejo discrecional de los recursos ins-titucionales existentes que fue posible lanzar y mantener el curso reformista almenos hasta 1991” (Castro Rojas, 2000: 121).

El trámite de privatización de la Empresa Nacional de Telecomunica-ciones (ENTEL) duró en total poco más de un año: su metodología fue esta-blecida en septiembre de 1989, y en noviembre del año siguiente las licencia-tarias tomaban posesión de las dos nuevas empresas resultantes de la particiónde la vieja compañía estatal. La velocidad se combinó con el cortoplacismo enun proceso dominado por la urgencia económica y por la necesidad políticade acumular rápidamente el capital de “aceptabilidad” del cual carecía CarlosMenem por sus orígenes partidarios y sus promesas populistas.

En lo que se refiere a la emergencia económica, la privatización de EN-TEL parece corroborar –junto con el análisis de otros procesos, tales como losque dieron inicio y pusieron fin a los respectivos planes de estabilización enlos años 90– la idea de que en la Argentina las crisis tienden a ser más pro-fundas, y las salidas de ellas, más drásticas que en el país vecino. En el caso de


en los años inmediatamente posteriores al tequila el crecimiento brasileñose desaceleró, Argentina recuperó enseguida altas tasas de crecimiento sintomar en cuenta las debilidades que ellas contenían en el mediano-largo pla-zo. Los ciclos resultaron, previsiblemente, más intensos: al crecimiento ace-lerado le siguió una depresión persistente desde mediados de 1998, y la de-valuación tuvo lugar en el marco de una crisis política, económica y socialde dimensiones colosales.

Íntimamente ligada a la cuestión del corto/largo plazo se encuentra el rolque fue asignado al Estado en cada caso, así como el mayor o menor énfasisen los procesos de construcción institucional. La renuncia del Estado a con-trolar los principales mecanismos de la política económica y monetaria es re-petidamente citada como una de las mayores peculiaridades del plan deConvertibilidad, y también como su mayor debilidad15 –luego de haber sido,ciertamente, también la clave de su éxito inicial. En contraste, es destacada laautonomía preservada por Brasil en el manejo de las variables clave, la cual estambién a menudo asociada con su disímil opción de posicionamiento exter-no, lejos del alineamiento automático con los Estados Unidos adoptado porla Argentina.16 La cuestión del rol del Estado y la importancia asignada a lasinstituciones regulatorias reaparece con especial ímpetu en el análisis de losprocesos de privatizaciones llevados a cabo en ambos países como parte de labatería de reformas incluidas en los planes económicos.

En ambos países se llevaron a cabo, en efecto, profundas reformas estruc-turales; éstas fueron, sin embargo, más radicales y –sobre todo– más velocesen Argentina que en Brasil. El compromiso de adoptar dichas reformas fue in-cluido desde 1989 en todos los acuerdos que el gobierno argentino firmó conel Fondo Monetario Internacional, y hacia 1994 la mayoría de ellas había yatenido lugar. En el país vecino, que inició el proceso con dos años de retraso,buena parte de los programas de reforma –en particular, los de privatizacio-nes, desregulación y reforma de la seguridad social– no fueron aprobados sinohasta entrada la segunda mitad de los años 90 (Brenta, 2002), y su aplicaciónse prolongó a lo largo de los años subsiguientes. En parte, la prolongación delproceso brasileño se debe, curiosamente, a la ocurrencia de una discontinui-dad política que estuvo ausente en el caso argentino:17 la destitución, bajo car-gos de corrupción, del presidente que lo había iniciado. Su vicepresidente, acargo del gobierno entre 1992 y 1995, no continuó con las reformas, que de-bieron esperar hasta el ascenso de Cardoso. En parte, sin embargo, ella se debesencillamente a que las reformas avanzaron a un ritmo mucho más lento, aundurante los períodos en que no estuvieron sujetas a interrupciones. El terreno


tina) y “medidas provisorias” (en Brasil) que los gobiernos lograron controlarlos tiempos y la agenda del debate (Castro Rojas, 1997). En Brasil, en parti-cular, la experiencia de los 70 –crecimiento del PBI de 158%, nivel de inver-sión de 25% del PBI– había impulsado el desarrollo de “un consenso generalsobre una corta lista de prioridades nacionales. En el primer lugar de la lista es-taba el crecimiento económico, seguido por el desempeño exportador, y al fi-nal estaba la estabilidad económica o la inflación” (Molano 1997: 33). Pese aque los desequilibrios fiscales y sus consecuencias inmediatas eran por enton-ces preocupantes, el consenso desarrollista preexistente permitió en Brasil la fi-jación de metas de largo plazo que marcaron el rumbo del proceso de privati-zación. En contraste con las motivaciones “de caja” que dieron su tono alproceso argentino, pues, en Brasil se dio prioridad a la universalización del ser-vicio y la introducción de la competencia, y a dichos objetivos fue subordina-da la meta de conseguir un precio elevado por la venta de las empresas. La pla-nificación y la perspectiva de largo plazo se manifestó, asimismo, en el terrenode la construcción institucional: el llamado a la privatización fue precedido, eneste caso, por la aprobación de una nueva Ley General de Telecomunicacionesy por la creación, por efecto de esa ley, de una agencia regulatoria. En síntesis,“las experiencias de la regulación de la privatización de Argentina y Brasil difí-cilmente podrían considerarse más disímiles. El caso de la Argentina es uno demarchas y contramarchas, decretos y resoluciones contradictorios e intentoscontinuos de adaptación que fueron generalmente poco exitosos. […] Por elcontrario, la regulación en Brasil parece haber tenido en cuenta muchos de losdesatinos del proceso en la Argentina, y al menos en los tres años iniciales lacoherencia parece un rasgo distintivo” (Colpachi s/f: 38).

La oposición entre improvisación y urgencia, por un lado, y planificacióny visión de largo plazo, por el otro –¿estereotipo mil veces repetido o regula-ridad constatada?– se reitera en los análisis de los procesos de reforma de losrespectivos sistemas de salud. En ese sentido apuntan las diferencias registra-das por Sonia Fleury (2000) en cuanto al timing de las reformas, que en laArgentina se produjeron con posterioridad a la transición a la democracia, pe-ro al mismo tiempo que la crisis económica, mientras que en Brasil fueroncoincidentes con el proceso de transición a la democracia y anteriores a la cri-sis económica. Estas diferentes temporalidades habrían impreso a cada uno delos procesos de reforma objetivos y criterios de éxito harto diferentes. EnArgentina el proceso estuvo fuertemente ligado a las reformas de mercado delsector público, de modo tal que se orientó hacia el incremento de la eficien-cia y la transparencia en el manejo de los fondos de las obras sociales median-


ENTEL, “dadas las graves condiciones económicas [junto con el especialmen-te desastroso desempeño de la empresa, muy inferior al de su par brasileña]Alsogaray [interventora de la empresa] recibió el encargo de maximizar el pre-cio de venta primero (maximizando la cantidad de deuda que se cancelaríamediante la venta) y recién entonces de asegurar la competencia y la eficien-cia” (Molano, 1997: 81). En otras palabras, la privatización no fue concebidacomo parte de una estrategia de largo plazo sino como “una medida de emer-gencia que proporcionaría al gobierno los muy necesarios ingresos para res-ponder a las crisis fiscal y de la deuda” (ibíd.: 92). Idénticos efectos tendría so-bre el largo plazo el imperativo de “comprar credibilidad” ante los mercadosque pesaba sobre el Carlos Menem de comienzos de los 90.

En el proceso, pues, perdió importancia la constitución del marco regu-latorio dentro del cual se desarrollaría la actividad de las empresas privatiza-das. La constitución de dicho marco estuvo signada por la improvisación y ladiscrecionalidad derivadas de su subordinación a otras consideraciones, cor-toplacistas y “de caja”, tal como lo prueban las sucesivas modificaciones de lasnormas, que fueron constituyendo un marco regulatorio ad hoc para el sector(Colpachi, s/f ). En la normativa resultante es de notar, en particular, la ausen-cia de exigencias de reducción de las tarifas o de garantías claras para la com-petencia, que “se explica por la necesidad de obtener el mayor ingreso posible–para resolver el problema del endeudamiento– y por la necesidad de que lasempresas licenciatarias realizaran fuertes inversiones para poner la red al día.Así fue que el desarrollo futuro del mercado mereció apenas una declaraciónde intenciones para después del período de exclusividad […] La privatizaciónse hizo sin que el país contara con un marco regulatorio claro y sin la presen-cia de una autoridad regulatoria competente, que fue creada a posteriori de laprivatización” (ibíd.: 24).19

El de ENTEL fue, desde el comienzo, un leading case para los funciona-rios del gobierno argentino, que pensaban sentar un precedente para las de-más privatizaciones y un ejemplo a imitar para otros países; para los analistas,sin embargo, acabó siendo un leading case de lo que no se debe hacer en losprocesos de privatizaciones, tanto en términos de las motivaciones –criteriosmeramente fiscales– como de la precipitación, la falta de previsión y el papel–insuficiente y vacilante– del Estado.

En contraste con el proceso argentino, su contraparte brasileña insumiótiempos mucho más prolongados20 y requirió de negociaciones y compromi-sos caso por caso. Y ello pese a que en ambos procesos fue gracias a las facul-tades presidenciales de emitir “decretos de necesidad y urgencia” (en la Argen-


1961) y de Arturo Frondizi en Argentina (1958-1962), representantes ambosde la más pura ideología desarrollista, Sikkink se encuentra con una serie in-dicios que reenvían a las dimensiones fundamentales de nuestras matrices na-cionales de cultura política, entre las cuales sobresale la dimensión temporaltomada en relación con la institucional. Su explicación de la diversa suerte deambos programas remite, en efecto, a la diferencia entre las respectivas capa-cidades estatales en relación con las tareas a realizar y, en particular, a sus di-ferencias en términos de la firmeza de las estructuras y procedimientos buro-cráticos, así como de continuidad e idoneidad técnica de los funcionarios. Enel período estudiado, señala la autora, “el Estado brasileño fue a la vez másclientelista y más meritocrático que el argentino”, lo cual supuso la existenciade “un pequeño sector ‘aislado’, al que Kubitschek recurrió para formular yponer en práctica los lineamientos fundamentales de su política económica”.En la Argentina, en cambio, no hubo nada semejante, razón por la cual“mientras que Kubitschek pudo aprovechar y ampliar las instituciones estata-les existentes, Frondizi debió tratar de sortear la burocracia para formular einstrumentar sus políticas” (Sikkink, 1993: 545). A la pregunta acerca de lasrazones de la existencia de tal “burocracia aislada” en Brasil y de su inexisten-cia en Argentina, la autora responde citando la presencia, en aquél país, de unproceso largo y continuo de construcción institucional que en Argentina, encambio, fue encarado tardíamente y una y otra vez interrumpido.

El proceso de reforma de la función pública iniciado por Getúlio Vargas en1930 –apunta Sikkink– atravesó múltiples cambios de gobiernos y regímenes:

Si bien después de que Vargas fuera depuesto, en 1945, sus suceso-res limitaron las facultades y la autoridad del DASP [DepartamentoAdministrativo del Servicio Público, organismo con autoridad paraelaborar el presupuesto, centralizar el control del material y el per-sonal, y supervisar los exámenes y cursos de capacitación], el legadoque éste dejó siguió surtiendo efectos en la administración públicabrasileña. Aunque no logró crear a largo plazo una moderna carrerade la función pública libre de todo favoritismo político, dejó detrásun grupo de elites técnicas que infundieron en ciertos sectores delEstado las nuevas ideas de la meritocracia. (Ibíd.: 547)

El gobierno de Kubitschek pudo, en consecuencia, apoyarse en las institu-ciones ya existentes de la “burocracia aislada” y proseguir la inversión enconstrucción institucional mediante la creación de nuevos organismos para


te la introducción de mecanismos competitivos (Fleury, 2000: 240). La refor-ma del sistema de salud en Brasil se diferencia de la reforma argentina –y detodas las de América Latina– por el hecho de no haber sido encarada en la ur-gencia y por exigencia de una crisis económica sino, más bien, como respues-ta a la crisis política del sistema autoritario. La motivación para iniciar las re-formas fue, pues, política e ideológica en vez de económica y financiera, demodo tal que la propuesta pudo ser formulada en términos de ciertos valoresdemocráticos: la igualdad de derechos, la participación en los procesos de to-ma de decisiones. Es por eso, también, que la coalición reformista se apoyó,en este caso, en organizaciones de la sociedad civil, en tanto que en la Argen-tina la iniciativa provino de las autoridades gubernamentales. Mientras quelas motivaciones fiscales predominantes en la Argentina remiten inevitable-mente a una visión de corto plazo, los objetivos políticos que orientaron la re-forma brasileña reenvían, en cambio, a un enfoque más centrado en el largoplazo.21

El tiempo y las instituciones

En el apartado precedente fueron ya mencionadas algunas instancias en lascuales se hace visible la mayor presencia y el rol más consistente del Estadobrasileño que de su par argentino, así como la mayor inclinación a la cons-trucción institucional y la mayor persistencia de las instituciones en el casobrasileño. Es en gran medida su permanencia en el tiempo la que consolida alas instituciones en tanto que patrones repetitivos de interacción que cristali-zan en prácticas, rituales y símbolos, y que –precisamente– pasan con el tiem-po a divorciarse de las circunstancias utilitarias que les dieron origen para serimbuidas de valor. Asimismo, es en gran medida la existencia de rutinas ins-titucionales la que vuelve lineal al tiempo: la presencia de instituciones fuer-tes da cuenta, al menos en parte, de las mayores continuidades observables enlas políticas brasileñas, así como del carácter menos abrupto de los cambiosallí donde ellos tienen lugar.

Especialmente reveladores de la estrecha relación existente entre tiempoy construcción institucional –y de la dependencia de esta última respecto deaquél–, así como del contraste que presentan sobre este punto los dos casosnacionales bajo estudio, son los trabajos de Kathryn Sikkink (1991, 1993).En su indagación acerca de las razones de los disímiles destinos políticos delos programas gubernamentales de Juscelino Kubitschek en Brasil (1956-


“fue un debate entre elites que estaban de acuerdo en desacordar, respetabanciertas reglas de juego y se movían en los mismos círculos” (Sikkink, 1991:66). La ideología liberal, por otra parte, no era en Brasil ni por asomo tanfuerte como en Argentina, de modo tal que el debate no tuvo lugar entre elmodelo liberal y el de planificación sino, dentro del campo desarrollista, en-tre desarrollistas “cosmopolitas”, por un lado, y “nacionalistas”, por el otro.Incluso el gobierno militar que derrocaría a Goulart en 1964 abrazaría el pro-grama económico de Kubitschek. El consenso desarrollista brasileño contras-ta abiertamente con la estructura de los clivajes en Argentina, donde inclusoquienes estaban de acuerdo sobre cómo manejar la economía se hallaban irre-conciliablemente divididos por motivos políticos. Las mismas políticas des-arrollistas, pues, adquirieron diferentes sentidos políticos en ambos países: enBrasil tuvieron un sentido nacionalista y configuraron una experiencia decontinuidad; en el contexto argentino –surcado por el clivaje peronismo-an-tiperonismo y dividido en torno de ideologías librecambistas, populistas ydesarrollistas–, en cambio, la lucha de interpretaciones fue ganada, contraFrondizi, por quienes las consideraban “entreguistas”, y la experiencia del des-arrollismo fue –empezando por la trayectoria política del propio Frondizi–una experiencia de ruptura.

La organización del espacio y la cuestión del federalismo

En este punto, debemos partir de la base de que nos hallamos ante dos siste-mas federales que, para la literatura comparada, ocupan siempre el mismo ca-sillero cualesquiera sean los criterios clasificatorios a que se los someta (cf.Stepan, 2004a y 2004b; Bidart Campos, 1993). En uno y otro caso se obser-van, asimismo, fenómenos tales como una fuerte sobrerrepresentación de lassubunidades periféricas, es decir, de las provincias o estados pobres, atrasadosy subpoblados (Camargo, 1993; Samuels y Mainwaring, 2004), que redundaen una serie de prácticas a las que Serra y Rodrigues Afonso (1999) designancomo “federalismo predatorio” (cf. Gibson y Calvo, 2000). Los estudios decasos delatan también, para ambos países, la presencia de tendencias oscilan-tes de centralización y descentralización a lo largo del tiempo (Gibson yFalleti, 2004; Camargo, 1993).

Pese a los abundantes paralelismos señalados, sin embargo, la literaturacomparada no se ha cansado de repetir que Brasil es un país “más federal” queArgentina –lo cual, en el caso de nuestros países (a diferencia de las connota-


facilitar su coordinación. De hecho, no solamente formuló e implementó suPlan de Metas a través de instituciones preexistentes, sino que en muchoscasos se apoyó incluso en funcionarios que también eran anteriores a él.Cosa ciertamente inimaginable en Argentina, donde las innovaciones insti-tucionales del peronismo –escasas y tardías– fueron sistemáticamente des-manteladas luego de 1955. Puesto que no podía controlar a la burocracia,el gobierno de Frondizi pretendió eludirla, y fue consistentemente acusadode intentar establecer un “gobierno paralelo”. “La diferencia más notableentre el Estado de Brasil y el de Argentina” –concluye Sikkink– “radica enel ámbito de los procedimientos y en el ámbito intelectual –en particular,en lo que respecta al reclutamiento, retención y capacitación de un núcleode funcionarios públicos capaces de otorgar continuidad a la política eco-nómica–” (ibíd.: 556). Durante el período estudiado, en efecto, la mayorparte de los encargados de la formulación de las políticas en Brasil provení-an del mismo sitio y se movían horizontal y verticalmente dentro de la bu-rocracia, adquiriendo experiencia y formando redes. En la Argentina, encambio, la continuidad de personal fue prácticamente nula. Ello incidió po-derosamente en cuestiones tales como la influencia de la CEPAL sobre unoy otro programa: mientras que en Brasil sus bases fueron sentadas por unestudio conjunto de la CEPAL y el BNDE (Banco Nacional de Desenvol-vimiento Económico), en la Argentina el impacto de la CEPAL fue míni-mo porque “después de la victoria de Frondizi, las contrapartes guberna-mentales argentinas del equipo de la CEPAL fueron removidas de suscargos y con ellos la ‘memoria institucional’ de los logros y recomendacio-nes del estudio de la CEPAL. La falta de continuidad del personal dentrodel Estado argentino significó que la experiencia previa no fue incorpora-da en el programa de política económica del gobierno de Frondizi” (Si-kkink, 1991: 87).

La dicotomía continuidad/discontinuidad se expresa, finalmente, en elsentido que tuvo el desarrollismo en cada caso, el cual remite a su vez a otradimensión de las culturas políticas nacionales que será explorada luego: la mo-dalidad –más o menos consensual o conflictiva– de relacionamiento político.En efecto, mientras que en la Argentina el desarrollismo se conformó a partirde la confrontación con los gobiernos conservadores de los 30 y con la expe-riencia peronista, en Brasil constituyó simultáneamente una respuesta a y unacontinuación de las políticas de Vargas. De hecho, el propio debate económi-co tuvo un tono muy diferente en ambos países: en Brasil, “incluso en su pun-to más intenso, tuvo una amabilidad inimaginable en Argentina”, dado que


tienden a hacer valer su presencia frente al gobierno central, considerado el ejedecisorio incluso allí donde ello supone pasar por alto el deslinde de compe-tencias entre autoridades nacionales y provinciales. Las tendencias centraliza-doras se han manifestado también –desvíos inconstitucionales mediante– en elreparto impositivo, y ello con consecuencias paradójicas. Así, aunque en Ar-gentina los impuestos directos son competencia de las provincias, y sólo ex-cepcionalmente (transitoriamente y con causa justificada) del Estado federal,la práctica dominante desde los años 30 ha tornado permanente la excepciónbajo la forma de una “ley-convenio”: la ley de coparticipación federal, a par-tir de cuya institucionalización “poco es, realmente, lo que residualmente lesqueda a las provincias en materia tributaria” (Bidart Campos, 1993: 382).

Algunas diferencias adicionales en las dinámicas federales de Argentina yBrasil se han hecho visibles en las últimas décadas, aún cuando los procesosobservados en ambos casos presentan paralelismos y simetrías notables. Enambos casos, en efecto, se sucedieron procesos descentralizadores en los años80 y evoluciones recentralizadoras en la década siguiente. Tal como señalanKent y Dickovick (2004), si bien la descentralización fue un proceso genera-lizado en la década del 80, Argentina y Brasil fueron dos de los países en losque el proceso fue más favorable a los gobiernos subnacionales. Ello contri-buyó grandemente, en uno y otro caso, a la agudización de los desequilibriosfiscales que luego se pretenderían corregir por medio de la recentralización.

Si bien por razones evidentes la restauración de la democracia en laArgentina tuvo también efectos descentralizadores –ante todo, debido a quesólo con el restablecimiento de la vigencia de la Constitución pudieron vol-ver a regir las facultades constitucionalmente garantizadas a las provincias, ypudo volver a funcionar el Congreso equipado de su cámara territorial–, fueen Brasil donde el proceso de descentralización –notablemente más intenso–quedó más fuertemente ligado a la transición democrática. La “Constituciónciudadana” de 1988, en efecto, promovió la descentralización, en particularen favor de los municipios, transfiriendo el mayor impacto de la crisis al go-bierno federal, cuyas responsabilidades sociales simultáneamente amplió(Camargo, 1993).

El dispar status de los municipios en ambos países ha impreso una diná-mica bien diferente a los respectivos procesos federales. La Constitución ar-gentina nada dice sobre el status jurídico de los municipios, que han tendidoa ser considerados –por lo menos hasta 1989– como divisiones administrati-vas, reparticiones autárquicas pero no políticamente autónomas (BidartCampos, 1993). Puesto que el status político de los municipios no quedó ga-


ciones que el término tiene, por ejemplo, en los Estados Unidos), significa“más descentralizado”. ¿Cómo explicarlo?

En primer lugar, hay una serie de factores de centralización que son sis-temáticamente mencionados para dar cuenta de la dinámica federal enArgentina, pero no en Brasil. Es el caso, por ejemplo, de la tendencia al fuer-te liderazgo del Ejecutivo y al escaso protagonismo del Congreso, factores in-tensificados –en un contraste con el caso brasileño que se prolonga hasta losaños 90– por la fortaleza y disciplina de los partidos políticos, estructuradosnacionalmente de modo tal que la lealtad al partido suele –o, acaso, solía– im-ponerse por sobre la lealtad a la provincia (Bidart Campos, 1993). Los parti-dos brasileños, en cambio, son descentralizados; tal como señala ScottMainwaring (1997), buena parte de las acciones de políticos y partidos “estánmás determinadas por lo que sucede en sus propios estados o provincias quepor lo que ocurre al nivel de la política nacional. De hecho, los partidos na-cionales son todavía en gran medida una federación de partidos estaduales”(p. 83). En contraste con las reglas electorales argentinas –sistema de lista ce-rrada y bloqueada, financiamiento centralizado–, las reglas del juego en Brasilhan proporcionado escasos incentivos para producir un sistema de partidosnacionales, al tiempo que han estimulado la existencia de un elevado núme-ro de partidos efectivos (Stepan, 2004a). De hecho, Brasil ha sido sistemáti-camente considerado como un caso extremo de fragmentación y atomizaciónpartidarias, mientras que los principales partidos argentinos –aunque no ne-cesariamente el sistema de partidos, pues por efecto de la alternancia entre re-gímenes democráticos y autoritarios la competencia partidaria no pudo esta-bilizarse hasta los años 80– se han caracterizado por su estabilidad ypersistencia, vinculadas en gran medida a su enraizamiento en sucesivas olasde inclusión y construcción de ciudadanía y en la consiguiente configuraciónde poderosas subculturas partidarias. Como veremos, sin embargo, este con-traste parece estar desdibujándose –por efecto, sobre todo, de la difusión enla política argentina de rasgos hasta ahora propios de la política en Brasil22–.

Otro elemento que ha marcado a fuego el funcionamiento del federalis-mo argentino es, sin duda, el sesgo interpretativo de la Corte Suprema en fa-vor del gobierno nacional. Pese a que –al igual que su par brasileña– laConstitución argentina reconoce a las provincias todo poder no delegado ex-plícitamente al gobierno federal, la práctica usual ha ido en la dirección con-traria (cf. Bidart Campos, 1993). Ello ha tendido a cristalizar en una culturapolítica que realimenta la centralización, ya que los actores sociales –mayori-tariamente estructurados nacionalmente, al menos hasta fines de los años 80–


de una política impulsada por preocupaciones fiscales inmediatas y conducen-te a la transferencia de responsabilidades sin la correspondiente transferenciade recursos.

El proceso y los efectos del aumento de las transferencias de recursos fis-cales a los estados o provincias, por su parte, fueron similares en ambos paí-ses. Resultó, en Brasil, en un federalismo al que los analistas han calificado de“predatorio” debido a que promovió la irresponsabilidad fiscal de los estados(Samuels y Mainwaring, 2004). En Argentina, por su parte, el carácter cen-tralizado del reparto de los recursos fiscales –que desde 1984 se había tradu-cido en una elevada discrecionalidad del gobierno federal para transferir re-cursos a las provincias, la mayoría de ellas gobernadas por el mismo partidoque controlaba la presidencia– produjo a partir de 1989 un “federalismo amedias” por efecto de las asimetrías entre recaudación y gasto público, es de-cir, un sistema “federal en el gasto y unitario en la recaudación” (La Nación,24/02/02).25

En ambos países, finalmente, tuvo lugar en los años 90 un proceso de re-centralización en el marco del esfuerzo por alcanzar y mantener la estabilidadmacroeconómica. Así, la autonomía de las provincias argentinas fue limitadamediante pactos fiscales que redujeron las tajadas recibidas y –paradójicamen-te– mediante la transferencia de responsabilidades sin un aumento equivalen-te de ingresos. En Brasil, por su parte, las políticas de disciplinamiento fiscalaplicadas bajo la presidencia de F. H. Cardoso (1995-2002) debieron ser ar-duamente negociadas y supusieron altos costos para el gobierno federal (Sa-muels y Mainwaring, 2004). Con todo, y por las razones legales y constitu-cionales arriba mencionadas, ambos sistemas –y el brasileño en particular–siguieron siendo fuertemente descentralizados en comparación con otros enla región (Kent y Dickovick, 2004).

Modos de relacionamiento político y ejercicio del poder

Los rasgos hasta aquí mencionados como característicos de la política brasi-leña –el gradualismo, la continuidad– y su contraste con ciertos elementospropios de la política argentina –el rupturismo, el refundacionalismo, las al-ternativas de todo o nada– reaparecen en el terreno de las dinámicas institu-cionales bajo la forma de sendas tendencias a la negociación y a la búsquedade acuerdos, por un lado; y a la confrontación y a la imposición unilateral,por el otro.


rantizado por la Constitución Nacional tampoco a partir de su reforma de1994, queda a criterio de las provincias el asignarles mayor o menor autono-mía, y a juicio de los gobiernos municipales el sacar mayor o menor provechode ella. En Brasil, en cambio, a partir de 1988 el municipio fue colocado enel centro de un proyecto de renovación de las prácticas democráticas que im-pulsara “la participación ampliada y el control de los ciudadanos sobre los ac-tos de los gobernantes” (Tavares de Almeida y Piquet Carneiro 2003: 126).La nueva Constitución23 produjo “una redefinición en regla de la estructuradel Estado brasileño: el federalismo centralizado hasta entonces predominan-te dio lugar a un modelo federativo descentralizado y en buena medida coo-perativo”. El municipio –que hasta entonces era, al igual que en Argentina,“el territorio donde se frustraban o se pervertían los proyectos democráticos;el espacio de la dura realidad del poder oligárquico, del patrimonialismo y delas relaciones de clientela”– fue transformado en ente federativo, ocupando unlugar de privilegio en el andamiaje institucional brasileño (cf. artículos 1º y18 de la Constitución). Junto con los estados, los municipios recibieron am-plias atribuciones para la formulación de políticas, al punto de convertir aBrasil en uno de los casos más extraordinarios de descentralización a nivel lo-cal. Puesto que una gran cantidad de cuestiones relativas a esas atribucionesfueron establecidas constitucionalmente, ellas quedaron en lo sucesivo fueradel alcance del veto de una mayoría legislativa normal (Stepan, 2004a).

Al contrario de lo que sucedió en Argentina, la transferencia de recursoshacia los estados y municipios brasileños no fue acompañada de una transfe-rencia equivalente de responsabilidades (Samuels y Mainwaring, 2004). Así,por ejemplo, aunque en ambos países la reforma del sistema de salud supusoun impulso descentralizador, su diseño y sus efectos fueron muy diferentes enuno y otro caso. En Argentina, el proceso supuso la transferencia de la respon-sabilidad por la política social al nivel provincial, de modo tal de reducir lapresión fiscal sobre el gobierno central, en un estilo que Sonia Fleury (2000)describe como de “descentralización fraccional”.24 El rasgo más relevante delproceso brasileño de reforma, en cambio, fue la combinación de descentrali-zación y participación en vistas a la creación de un sistema de salud públicaunificado en cada nivel de gobierno. La estrategia fue de descentralizaciónprogresiva: para acceder a ella los municipios debían cumplir ciertos requisi-tos administrativos, financieros y técnicos. Puesto que la descentralizaciónformó parte del proceso de transición a la democracia –y respondió, por lotanto, a demandas de participación de los propios receptores– Brasil no pade-ció el problema de Argentina, cuyas provincias se lamentaban de los efectos


que el partido del presidente se encuentra casi invariablemente en posiciónminoritaria (y de que las coaliciones que aquél se ve obligado a organizar re-sultan inestables y cambiantes, dado que sus integrantes no se caracterizan porsu cohesión y su disciplina), se suma además el efecto de dispersión del poderproducido por el sistema federal más robusto de América Latina, que viene areforzar la dispersión propia del sistema de partidos (Mainwaring, 1997). Estacombinación de fuertes poderes constitucionales del presidente, poderes par-tidarios débiles y sólido federalismo produjo en ese país una dinámica políti-ca peculiar, bien diferente de la argentina. Entre las prácticas encaradas porlos presidentes brasileños para lograr apoyo para sus políticas se coloca en pri-mer plano la construcción de coaliciones legislativas con representación mi-nisterial,26 mientras que la Argentina se ha caracterizado –en particular du-rante los años 90– por la imposición unilateral de la voluntad presidencial.27

Así, en un análisis comparativo de todos los casos latinoamericanos Brasil escolocado en el extremo “donde la totalidad de los gobiernos han sido de coa-lición y en el otro extremo está Argentina donde todos los gobiernos han si-do de un solo partido”28 (Deheza, 1998: 156).

Pese a la posición minoritaria en que usualmente se encuentra el partidodel presidente, pues, han sido poco frecuentes en Brasil las situaciones de go-bierno minoritario. La práctica sistemática de formación de coaliciones degobierno29 ha desmentido todos los pronósticos catastrofistas en torno de larelación potencialmente explosiva entre presidencialismo y multipartidismoextremo. En un contexto donde operan fuertemente las restricciones federa-les, la construcción de coaliciones es una delicada tarea de inclusión de dife-rencias. Tal como señala Mainwaring, “esta partición del gobierno comienzaen los niveles más altos (posiciones en el gabinete y directores de las principa-les empresas públicas y agencias ejecutivas) y continúa hacia abajo hasta lle-gar a nombramientos menores a nivel federal y a recursos en pueblos atrasa-dos y regiones remotas” (ibíd.: 74).

En síntesis, frente al “presidencialismo de mayorías” –nunca a salvo de lastentaciones hegemónicas, y por ello descripto también como “hiperpresiden-cialista”– vigente en la Argentina, desde el proceso de transición a la demo-cracia ha funcionado en Brasil –en una reedición de las prácticas vigentes en-tre 1946 y 1964– un “presidencialismo de coalición” afirmado sobre prácticasinclusivas y (más o menos) pluralistas. La diferencia entre ambos modelos essustancial: “En los sistemas afincados en la regla de la mayoría” –escribeLanzaro– “el que gana gobierna, y tendencialmente los dispositivos políticosse arman para que así sea. En los sistemas afincados en reglas pluralistas, de


Es importante señalar, en primer término, el hecho de que, pese a lasgrandes similitudes en el diseño de sus respectivos sistemas presidenciales, és-tos presentan también algunas diferencias significativas. A partir del análisisde las facultades de los respectivos presidentes, Mainwaring y Shugart (1997)califican de “proactivo” al presidente brasileño y de “potencialmente domi-nante” a su par argentino. La constitución brasileña de 1988, en efecto, con-cedió al presidente brasileño poderes de decreto, poderes de veto y derecho deintroducción exclusiva de legislación en determinadas áreas. El presidente ar-gentino, por su parte, tiene importantes poderes para emitir decretos, así co-mo un poder de veto fuerte sobre los proyectos aprobados por el Congreso.En la práctica, los poderes constitucionales del presidente brasileño –ya de porsí suficientemente amplios según la letra de la Constitución– resultan excep-cionalmente fuertes pues al (relativamente inusual) poder de veto parcial sesuma el hecho de que –debido a la elevada fragmentación partidaria y a las al-tas tasas de ausentismo de sus miembros– al Congreso le resulta muy difícilanular los vetos presidenciales (y ello pese a que la constitución de 1988 noexige al Congreso mayorías tan amplias como su predecesora para superar di-chos vetos). Sin embargo, dichos poderes constitucionales se combinan, encontraste con lo que sucede en el país vecino, con débiles poderes partidarios.Como ya se ha mencionado, Brasil se ha caracterizado durante largo tiempopor un sistema de partidos altamente fragmentado, alimentado por el uso deun sistema electoral proporcional para la elección de los diputados, con bajoumbral de representación y en distritos grandes. En consecuencia, el númeroefectivo de partidos en su cámara baja oscila entre 5,5 y 9,4, frente a cifras deentre 2,2 y 3,3 en Argentina. Es por ello que los presidentes brasileños hantendido a carecer de mayorías propias en el Congreso, mientras que los presi-dentes argentinos a menudo han contado con la mayoría o, cuanto menos,con una amplia pluralidad en alguna de las cámaras –es decir, con la cantidadde apoyo necesario para sostener un decreto frente a la oposición legislativa.Por añadidura, los partidos brasileños –con la excepción del PT y algunos pe-queños partidos de izquierda– se han caracterizado por su extremadamentebajas cohesión y disciplina, en contraste con la relativamente elevada discipli-na partidaria de sus pares argentinos.

La menor cantidad de partidos presentes en el juego político, así como eltamaño considerable del partido oficialista y su considerable disciplina hanproducido, en la Argentina, escasos pronunciamientos legislativos contrariosa la voluntad presidencial expresada en decretos, los cuales en consecuenciahan tendido a permanecer inalterados. En Brasil, por su parte, al hecho de


nómicos aplicados durante los años 90. El autor, en efecto, detecta una corre-lación entre la estabilidad del elenco formulador de las políticas en Brasil –quecontrasta con su discontinuidad en Argentina– y la práctica coalicional brasi-leña –que contrasta con el reemplazo completo de los elencos gubernamenta-les que es el resultado de la alternancia de los partidos argentinos en el poder,en el marco de una política de adversarios fuertemente confrontativa y en uncontexto en el cual el debate económico es comparativamente menos “técni-co” y se halla, en cambio, mucho más politizado. En Argentina, como hemosvisto, los ideólogos e implementadores del Plan de Convertibilidad eran re-cién llegados a la gestión pública, y su marco teórico chocaba abiertamentecon el de sus predecesores. En Brasil, en cambio, tanto los presupuestos teó-ricos como muchos de los individuos que intervinieron en el Plan Real eranlos mismos que habían participado de la experiencia del Cruzado. Lejos de sercasual, ello “tiene que ver con continuidades en el plano de la política: del la-do argentino, no era el mismo partido el que gobernaba, mientras que del ladobrasilero por lo menos en parte se repetía una misma coalición” (Neiburg2004: 11). Dicho de otro modo: las coaliciones operan a favor de la continui-dad en la medida en que alguno(s) de sus integrantes se repiten y hacen lasveces de eslabones entre uno y otro gobierno.

Sorprendentemente, el contraste entre modalidades más o menos consen-suales o confrontativas de ejercicio del poder es observable incluso en el terre-no de la formulación de políticas por decreto (Negretto, 2004). Pese a sus am-plios poderes constitucionales, el Ejecutivo brasileño cuenta con menoresrecursos (especialmente partidarios) para imponer políticas en forma inconsul-ta que su par argentino, que es descripto como “potencialmente dominante”–es decir, capaz de llegar a serlo allí donde logra sumar importantes recursospartidarios a sus amplias prerrogativas constitucionales–. Ciertamente, tantoBrasil como Argentina se diferencian de Estados Unidos, cuyo Legislativo con-trola la agenda más sistemáticamente proponiendo medidas que el Ejecutivotiene el poder de aceptar o rechazar. En nuestros dos países, en cambio, es ca-si invariablemente el Ejecutivo el que fija la agenda y el Legislativo quien ac-túa como actor con poder de veto. No obstante la similitud, de la comparaciónde la autoridad que tienen los presidentes argentino y brasileño para emitir de-cretos –autoridad incorporada, en ambos casos, al arsenal constitucional, en unmarco caracterizado por la separación de poderes y el bicameralismo– surgennotables diferencias en lo que se refiere a la medida en que el Ejecutivo puedeefectivamente utilizar decretos para manipular la agenda legislativa y obtenerleyes lo más cercanas posible a sus preferencias iniciales (ibíd.).


jure y de facto, el que gana comparte de alguna manera su triunfo y está obli-gado a negociar los productos de gobierno. Tendencialmente, los dispositivospolíticos están armados para que así ocurra, y en general las mayorías no vie-nen ‘manufacturadas’ sino que han de ser políticamente construidas median-te un régimen de intercambio, de transacciones y asociaciones” (Lanzaro,2001: 22-23).

Entretanto, los partidos y sistemas de partidos argentinos y brasileños pa-recen moverse en direcciones opuestas, que conducen al sistema argentino “ala desestructuración e imprevisibilidad de la competencia, mientras que elbrasileño va desarrollando pautas de interacción más cerradas y previsibles”(Abal Medina, Suárez Cao y Nejamkis 2002: 121). Si bien el número efecti-vo de partidos ha aumentado en ambos casos y, consistentemente con el pa-trón histórico, lo ha hecho mucho más marcadamente en Brasil que enArgentina, los últimos años han presenciado un aumento notable de la frag-mentación política en este país. Ello ha sucedido a pesar de que el sistemaelectoral –que favorece a los grandes partidos, y en particular al PartidoJusticialista– en principio la desincentivaría. Parte de esa fragmentación ha te-nido lugar, en verdad, dentro del propio PJ; los antiguos partidos han vistodesdibujadas sus identidades y han tendido a desorganizarse las pautas que so-lían estructurar la competencia entre ellos. En Brasil, en cambio, se observa laprogresiva estabilización de los patrones de competencia, a la vez que una re-lativa institucionalización de sus partes. Los partidos, en consecuencia, ya noson tan frágiles, desorganizados y fluidos como en el pasado, sino que se hanconvertido en “sujetos políticos con bases mínimas de organización” portado-res de “orientaciones comunes fundadas en intereses definidos” (Meneguello,2002: 220). Su posición central y su creciente institucionalización parecen de-berse, precisamente, a su participación sistemática en coaliciones de gobierno.Desde 1985 –señala Rachel Meneguello– funciona “un círculo virtuoso por elcual los partidos se desarrollan, fortalecen su organización y definen su pre-sencia regular en las coaliciones”. Se observa, en efecto, “una dinámica circu-lar entre el impacto de la participación de los partidos en el gobierno sobre laarena electoral y el impacto de la arena electoral sobre la relevancia de los par-tidos para los gobiernos, que se refleja en la fuerza que tienen los partidos enel Congreso” (ibíd.: 227).

La política de coaliciones es, asimismo, un factor coadyuvante a la con-tinuidad observable en las políticas públicas brasileñas. Así se desprende, porejemplo, del análisis que proporciona Neiburg del contraste entre la “pruden-cia brasilera” y la “radicalidad argentina” en lo que se refiere a los planes eco-


tivas lógicas institucionales a las preguntas de porqué a la Argentina le resul-tó tanto más difícil salir de la crisis post-devaluación que a su vecino brasile-ño. Luego de examinar dos hipótesis alternativas –los diferenciales de apoyorecibidos por Brasil de parte del Fondo Monetario Internacional y del Tesorode los Estados Unidos; y las diferencias en los intereses socioeconómicos crea-dos en cada país en torno de la situación existente, que en Argentina hacíande la devaluación una alternativa más costosa– y de conceder cierto peso a ca-da uno de esos argumentos, los autores se concentran en la explicación quejuzgan más convincente: aquélla que se centra en las profundas diferencias enlas instituciones nacionales de toma de decisiones en el área de la política eco-nómica, cuyos rasgos remiten a los respectivos estilos políticos nacionales.Señalan, en efecto, que Argentina tiene –y, en particular, tuvo durante losaños 90– un patrón de toma de decisiones económicas a nivel nacional queinvolucra a un número limitado de actores: en el terreno de las relaciones en-tre el Ejecutivo y el Legislativo, intervienen los dos grandes partidos políti-cos y unos pocos partidos pequeños y grupos de intereses, todos ellos orga-nizados nacionalmente; en el campo de las relaciones federales, por su parte,participan los gobernadores de las provincias y los grandes partidos. EnBrasil, en cambio, la toma de decisiones involucra a numerosos actores: en laarena en que se desenvuelven las relaciones entre los poderes Ejecutivo yLegislativo intervienen más de dieciocho partidos políticos, grupos de inte-reses organizados sobre una base regional, y lobbies de intereses especiales; enel campo de las relaciones federales, por su parte, participan los gobernadoresestaduales, los intendentes de las grandes ciudades –en consonancia con el sta-tus constitucional de los municipios–, los partidos políticos, y los lobbies deintereses especiales (a los que debe sumarse otro actor con un poder bastan-te mayor que el de su par argentino: la Justicia Federal). La situación se in-vierte, sin embargo, cuando se considera la presencia de actores con poder deveto. Si bien en Argentina interviene en el proceso una cantidad comparati-vamente menor de actores, existe al mismo tiempo una multiplicidad de ac-tores con poder de veto: en el ámbito de las relaciones Ejecutivo-Legislativo,el partido –unificado y relativamente disciplinado– del líder gobernante, al-gunas de sus fracciones internas, el principal partido de la oposición y losgrupos de intereses organizados nacionalmente. En el ámbito de las relacio-nes federales, por su parte, existe un actor con poder de veto sin paralelo enBrasil: el gobernador de la provincia de Buenos Aires. En Brasil, en contras-te, el único actor con real poder de veto es, según los autores, la mayoría le-gislativa.


Tanto los dispositivos institucionales como las prácticas políticas difierenampliamente entre los dos países, y en ambos casos las diferencias parecen re-flejar ciertas tendencias presentes en las culturas políticas nacionales. En cuan-to a los primeros, cabe señalar que la Constitución brasileña de 1988 eliminólas restricciones para la introducción de enmiendas a los decretos por parte delCongreso y estableció la regla de aprobación explícita de las “medidas provi-sorias” por parte del Legislativo, sin la cual éstas dejan de ser aplicables. Porotra parte, disminuyó los requerimientos para superar el veto del Ejecutivo dela mayoría de dos tercios a la mayoría absoluta en una sesión conjunta de am-bas cámaras. Al mismo tiempo, la nueva Constitución fortaleció los podereslegislativos proactivos del presidente: éste puede ahora establecer trato priori-tario para sus iniciativas, y tiene la capacidad de iniciar nuevas políticas pordecreto. Contrariamente a lo esperable, la exigencia de aprobación explícitade las medidas provisorias no ha disminuido el poder presidencial para pro-ducir legislación, debido a la práctica –aceptada– de la reiteración de decretosante la ausencia de pronunciamiento del Legislativo. Los legisladores brasile-ños prefieren, en efecto, dejar que esto suceda, y ello por diferentes razones:para eludir la responsabilidad política por medidas impopulares; en casos dedesacuerdo con solo algunas partes de la medida, para forzar al Ejecutivo amodificarlas en sus sucesivas reintroducciones; y para dejar al presidente legis-lar en cuestiones de escaso interés para ellos. Lo interesante del caso es que,cuando de Brasil se trata, incluso aquello que a primera vista parecería unaimposición pura y simple es interpretado en términos consensuales: “aunquelos decretos reiterados pueden haber derivado a veces de actos de imposiciónpresidencial, muy a menudo la práctica reflejaba las preferencias legislativas”(Negretto 2004: 547).

En Argentina el Ejecutivo corre con mayores ventajas: puesto que elCongreso nunca reguló las cuestiones que la reforma constitucional de 1994dejó pendientes, se mantiene la costumbre de que, cuando el Congreso no sepronuncia acerca de los decretos presidenciales, éstos se consideran tácitamen-te aprobados. Por otra parte, el Congreso sólo puede rechazarlos oponiéndo-les una nueva ley. Además, mientras que en Brasil el presidente necesita unamayoría en ambas cámaras para sostener un veto parcial frente a las modifi-caciones impuestas por el Congreso, en Argentina el presidente sólo necesitauna minoría para bloquear modificaciones a sus políticas.

Similares hallazgos surgen del trabajo de Faucher y Armijo (2003) sobrela toma de decisiones en el marco de las crisis monetarias que afectaron re-cientemente a ambos países. Los autores responden en términos de las respec-


los autores concluyen que “la flexibilidad política (que las instituciones brasi-leñas casi con seguridad poseen en abundancia) puede ser de ayuda para laformulación de políticas monetarias y financieras en la actual era democráti-ca de masas y económicamente globalizada” (ibíd.: 40).

Las dimensiones de las matrices nacionales a través de un estudio de caso: Las políticas de acceso a la universidad en Argentina y Brasil

En Brasil y Argentina se hacen presentes también diferentes sentidos de justi-cia, concepciones de la estratificación social y de su legitimidad, nociones dederechos. Su análisis en el plano de las políticas públicas contribuye a ratifi-car las hipótesis relativas a la existencia de una enraizada ideología igualitaris-ta antimeritocrática en la Argentina, en contraste con la presencia, en Brasil,de una ideología meritocrática de connotaciones clasistas cristalizada en insti-tuciones que sufren embates críticos comparativamente menores. Dicho aná-lisis pone en evidencia, asimismo, el progresivo resquebrajamiento de los con-sensos existentes, especialmente en el caso de Argentina.

Las políticas de admisión a la universidad, estructuradas según principiosdistintivos y con efectos y consecuencias completamente diferentes en ambospaíses, delimitan un territorio particularmente fértil a la hora de poner en evi-dencia la presencia de diferentes sentidos de la justicia, los derechos y los for-matos y la legitimidad de las jerarquías sociales, dadas sus implicancias –rea-les o imaginarias– en relación con la movilidad social ascendente.30 De hecho,el contraste entre los dos casos estudiados en este punto difícilmente podríaser más nítido. Mientras que en Brasil la puerta de acceso al sistema de edu-cación superior es franqueada por un examen de admisión generalizado, bienllamado Vestibular, en Argentina ha regido intermitentemente a lo largo devarias décadas un sistema de ingreso denominado “irrestricto”.31 Aún hoy,cuando el consenso monolítico en favor de esa modalidad de acceso parecehaberse resquebrajado en Argentina,32 la mayor parte de los estudiantes debecumplir, para ingresar al sistema de educación superior, con la única exigen-cia de haber obtenido un diploma secundario.

Cuando se comparan los sistemas de educación superior de ambos paí-ses, el primer contraste que salta a la vista es el de los números. Argentinacuenta con un sistema de grandes dimensiones mayoritariamente público, cu-ya apertura y cuya ampliación han estado históricamente asociadas a las suce-


La configuración de actores participantes en la toma de decisiones enArgentina es, pues, consistente con la descripción de un sistema “hiperpresi-dencialista” en el cual el presidente puede tener un estilo que linda con la au-tocracia pero que, sin embargo, debe tener en cuenta los intereses de aquellos(los actores con poder de veto) cuyo apoyo le es imprescindible. En Brasil, encambio, el proceso de toma de decisiones es comparativamente más dispersoy participativo, pero –paradójicamente– produce en última instancia una ma-yor autonomía del Ejecutivo.

Notablemente, los autores arriba citados describen las relaciones entre so-ciedad y Estado en Argentina como “jerárquicas” y al proceso de toma de de-cisiones en Brasil como mucho más “inclusivo”. Más específicamente, sostie-nen que “las divisiones de intereses entre partidos, regiones y actividadeseconómicas son [en Brasil] tan feroces como en cualquier otra parte, pero elnombre del juego es la participación y la búsqueda de alguna forma de con-ciliación. Aún el uso de decretos presidenciales para emitir legislación ha lle-gado a ser interpretado por algunos participantes y observadores como otrailustración más de las continuas negociaciones entre el ejecutivo y el Congresoen el marco de un proceso abierto de formación de coaliciones. Es tambiénuna oportunidad para experimentar con nuevas leyes antes de que sean ingre-sadas en el prolongado y costoso proceso de debate y de múltiples votacionesen ambas cámaras. En nuestra opinión, es esta capacidad brasileña del com-promiso perenne, la negociación, la búsqueda de soluciones, aun por mediode caminos ambiguos (‘dar um jeito’) que puede haberse tornado decisiva pa-ra la solución de problemas en la reciente crisis y el ajuste subsiguiente”(Faucher y Armijo, 2003: 36).

El pragmático y conciliatorio estilo político brasileño es, pues, opuestosistemáticamente al argentino, más centralizado, decisionista, polarizado ypropenso a los empates catastróficos y a las resoluciones disfuncionales. Lo in-teresante en este punto es que los mismos rasgos que para otros observadores(o en otras situaciones) solían constituir graves defectos –el multipartidismoen su supuestamente disfuncional combinación con el sistema presidencialis-ta, la fluidez y la debilidad de los partidos políticos, la “desorganización” y la“incapacidad decisoria” de las instituciones políticas– se convierten en esteanálisis en rasgos virtuosos, pues en contraste con las situaciones “normales”–en las cuales un sistema de partidos “robusto” puede ser de utilidad en tér-minos decisorios si el partido gobernante se aglutina en torno del presiden-te–, en circunstancias críticas puede bloquear la capacidad para producir con-sensos que, por el contrario, está presente en el caso brasileño. En ese sentido,


entonces un movimiento nacional que en 1968 obtuvo por respuesta una ley,la 5540, que instituía un sistema clasificatorio con corte por notas máximas.Al mismo tiempo, y para descomprimir la presión de la demanda, el Mi-nisterio de Educación habilitó entonces la creación de numerosas institucio-nes privadas.

Nunca ha habido en Brasil, a diferencia de Argentina, reacciones organi-zadas de los aspirantes reprobados en términos de su derecho a ser admitidos.Nunca hubo, en verdad, un cuestionamiento de fondo al examen en sí mis-mo. El Vestibular es la pesadilla de los aspirantes que, cada año, compiten porla obtención de una de las escasas plazas disponibles en alguna prestigiosa uni-versidad pública. Cada cual sufre su condena individualmente e intenta en-frentarse a ella tan bien preparado como le sea posible; no se han producido,en cambio, instancias colectivas de organización y de reclamo montadas sobreel principio de la igualdad de oportunidades y fogoneadas por el dato incon-testable de su ausencia, resultante de las enormes deficiencias de la educaciónpública primaria y secundaria. Es por eso que el lugar de los movimientos rei-vindicativos y de protesta que han abundado en Argentina es ocupado aquípor una curiosa literatura de autoayuda dirigida a los estudiantes, padres yprofesores involucrados,35 que resulta indicativa de hasta qué punto la cues-tión llega a ser gestionada a nivel micro, como un problema individual másque como un problema social.

Si bien a partir de la promulgación de la Lei de Diretrizes e Bases de1996 algunas pocas instituciones comenzaron a emplear mecanismos de se-lección alternativos,36 su posición y su impacto sobre el sistema son menosque marginales. El Vestibular sigue siendo el sistema ampliamente predomi-nante: según el Censo do Ensino Superior, en el año 2003 fueron ofrecidasalgo más de dos millones de vacantes en los diversos procesos de selección,1.822.194 de las cuales correspondieron al Vestibular (cf. www.une.org.br).Los exámenes actuales se llevan a cabo bajo las directivas de la ComisiónNacional de Vestibular Unificado, que en 1971 estableció los parámetros pa-ra los exámenes según los principios de regionalización, unificación y divi-sión en áreas del conocimiento. La proporción de ingresantes sobre aspiran-tes es extremadamente baja –mucho más baja, de hecho, que la que se haregistrado en la Argentina en los casos en que se han impuesto exigentes (yfuertemente resistidos) exámenes de ingreso. Así, por ejemplo, en laUniversidad de Campinas se ofrecen cinco mil vacantes por las que compi-ten alrededor de veinte mil aspirantes (Sigal, 2004). Para el sistema en suconjunto, las proporciones son similares: en el año 2002, por ejemplo, se ins-


sivas oleadas del proceso de democratización iniciado a comienzos del sigloXX. Brasil exhibe un sistema proporcionalmente más pequeño33 y de forma-ción más tardía en el que predomina cualitativamente el sector público, peroen el cual es el sector privado el que ha absorbido el grueso del incremento re-ciente de la demanda.

Instituciones: de las venerables y de las otras

El Vestibular es en Brasil una institución cuya legitimidad no es cuestionadani siquiera por quienes la padecen. El examen precede incluso a la creación delas primeras universidades brasileñas:34 data del año 1911, y lleva esa denomi-nación desde 1915. Se trata de una instancia de evaluación de los contenidosque se supone son transmitidos por la escuela media y constituye el portal deingreso a todas las instituciones de educación superior, públicas o privadas(aunque es en aquéllas donde la competencia es mayor como resultado de lamenor relación aspirantes/vacantes). Su introducción representó, en su mo-mento, una forma de ampliación controlada del ingreso, ya que anteriormen-te sólo entraban en la universidad los egresados de los colegios de élite. Loscambios –escasos– que la forma de evaluación sufrió a lo largo del siglo fue-ron de índole más bien “técnica”, aunque una modificación del tratamientode los aprobados pero excluidos en razón de la disponibilidad de vacantes de-bió ser eventualmente introducida en respuesta a las presiones. En ningún ca-so se trató, sin embargo, de alteraciones de base en el sistema ni de modifica-ciones provocadas por conflictos en torno de los valores y principios que losustentaban.

Existe acuerdo en considerar que hasta la década del 60 –época de iniciode la expansión de la matrícula– el Vestibular era un examen mucho más di-fícil que en la actualidad. Desde sus inicios y hasta entonces, la prueba cons-taba de una parte escrita, disertativa, y otra oral, con temas sorteados en elmomento. En caso de que los aprobados no cubrieran las vacantes disponi-bles, se realizaba una nueva convocatoria. Fue en los años 60 cuando el exa-men adoptó su formato actual, de tipo multiple choice, que pronto pudo co-menzar a ser procesado por computadora. Fue entonces, sin embargo, cuandose produjo el principal conflicto en torno del sistema, pues el criterio de no-ta mínima habilitante que se utilizaba producía aprobados en cantidades ma-yores que el número de vacantes disponibles, las cuales eran cubiertas con losubicados en los primeros puestos. Los “candidatos excedentes” organizaron


tienen preingreso (de éstas, algunas no tienen ningún curso de apoyo y nive-lación, mientras que otras tienen ciclos introductorios que forman parte de lascarreras), en tanto que otras tienen cursos de apoyo y nivelación, de aproba-ción presencial (sin examen), que pueden ser de transmisión de contenidos,de formación en técnicas de estudio, o de confrontación vocacional; un ter-cer grupo tiene cursos y exámenes no eliminatorios pero vinculantes con elplan de estudios. Entre las que optan por restringir la admisión, por su parte,están las que lo hacen con examen de ingreso (bajo diferentes modalidades)pero sin cupo, y las que lo hacen con examen y cupo, previo curso preparato-rio. También dentro de cada universidad –con la notable excepción de laUBA– existe una gran variedad de modalidades de ingreso (Sigal, 2004).

Sin embargo, dado el peso de las grandes universidades –y de la de Bue-nos Aires en particular– existe un sistema dominante: el ingreso irrestricto.Así, la mayor parte de los alumnos ingresa a la universidad mediante la sim-ple presentación de su diploma secundario. Lo que es aún más importante, elpredominio del ingreso irrestricto no es solamente numérico, sino que se ma-nifiesta también, y sobre todo, en el nivel de los imaginarios.

La historia del ingreso irrestricto es más difícil de rastrear que la delVestibular brasileño. En el debate corriente se le atribuye una larga e ilustreprosapia, ya que aparece ligado a la Reforma Universitaria de 1918. Y ello pe-se a que las principales demandas de la Reforma concernieron a la democra-tización interna de las instituciones universitarias más que a la universaliza-ción del acceso. De hecho, ni la gratuidad, ni el ingreso irrestricto, ni tampoco–en verdad– el “gobierno tripartito” estuvieron entre las demandas ni –mu-cho menos– entre los logros de la Reforma de 1918. La idea de que esos prin-cipios fueron sentados en aquélla época es, sencillamente, un mito (SánchezMartínez, 2004). El ingreso irrestricto es mucho más reciente de lo que usual-mente se cree. ¿Por qué adjudicarlo a la reforma de 1918? O, más bien: ¿có-mo explicar el éxito de tal tergiversación de los datos históricos?

Desde su proclamación, y en forma creciente con el correr del tiempo,los principios de la Reforma proporcionaron al imaginario político estudian-til sus principales fórmulas de interpretación de la realidad universitaria. ElManifiesto Liminar se convirtió en texto de referencia obligada y generó nue-vos efectos de sentido toda vez que fue sucesivamente retomado y resignifica-do por diversos grupos políticos. En diferentes momentos históricos, sus pos-tulados oficiaron de fuente de legitimidad para la formulación de nuevaspropuestas así como para la defensa de conquistas amenazadas (Cortés,2002). Así, pues, si la asociación entre el principio del “ingreso irrestricto” y


cribieron en el Vestibular 4.640.608 aspirantes, de los cuales ingresaron porese medio 1.095.686.37 El bajo nivel de la enseñanza media impone para laaprobación del examen la asistencia a costosos cursos de preparación que su-ponen una clara selección socioeconómica del alumnado. Las trayectorias “tí-picas”, pues, son las que conducen, por un lado, de la escuela media privadaa la universidad pública, y por el otro de la escuela media pública a (en elmejor de los casos) instituciones privadas de dudosa calidad. Así, de las es-cuelas secundarias privadas “provienen los estudiantes de clase media y altaque luego ocupan la mayor parte de las vacantes de una universidad subsi-diada por el Estado” (ibíd.: 208). En el año 2001 la participación, dentro delsistema de educación superior, de estudiantes procedentes del 10% más ricode la población, era del 42,6%, en tanto que los provenientes del 50% máspobre constituían el 7,2%. El 76,8% de los estudiantes era, además, de razablanca (Schwartzman, 2003a).

En tanto que institución firmemente establecida, el Vestibular ha gene-rado en torno de sí un complejo entramado de instituciones ligadas a la pre-paración, la provisión de información e incluso a la contención psicológicade los aspirantes. No solamente han proliferado academias de todo tipo pa-ra el dictado de cursos prevestibulares que preparan a los estudiantes pararesponder las típicas preguntas de examen,38 o libros de autoayuda para laobtención de una disposición psicológica más favorable a la aprobación de laprueba (o, en su defecto, para aumentar las defensas frente al fracaso); exis-ten, además, revistas especializadas, espacios televisivos y suplementos sema-nales de los principales periódicos dedicados al tema, y eventos tales como laFeria del Vestibular (FEVEST) de San Pablo, donde todos los meses de abrily agosto las universidades montan stands para proporcionar información so-bre vacantes, fechas y características del examen. En ella se realizan conferen-cias de orientación sobre las diversas disciplinas, y tienen lugar variadas acti-vidades culturales y académicas relacionadas con la vida universitaria (cf.www.fevest.com.br).

En Argentina, en cambio, no existe un sistema unificado de ingreso a launiversidad, común a todas las instituciones del sistema, que permita “la asig-nación o distribución entre ellas, según distintos criterios, de los aspirantesque hubieren aprobado las correspondientes pruebas” (Sánchez Martínez2004: 261). De hecho, si resulta difícil describir el sistema de admisión enArgentina, es precisamente porque se trata de un “no-sistema” originado en laautonomía de cada universidad para fijar las condiciones de admisibilidad.Existen, pues, instituciones con “ingreso irrestricto”, algunas de las cuales no


asociada a las tendencias populistas manifestadas primero por el radicalismoyrigoyenista y, más tarde y en forma exacerbada, por el peronismo. Para lospartidarios del ingreso irrestricto, por su parte, las actitudes restrictivas del ac-ceso quedarían por siempre asociadas, luego de la dictadura militar inaugura-da en 1976, a las políticas represivas. Luego de la experiencia del Proceso, enefecto, la expresión “examen de ingreso” –que en el debate corriente habría depresentarse indefectiblemente como el polo opuesto del “ingreso irrestricto”–se convertiría en un significante de pesada carga negativa por asociación conlas políticas restrictivas y represivas de la dictadura. Es de destacar en este pun-to que, a diferencia de lo que sucede en Brasil, toda postulación de una aso-ciación entre una política determinada y la dictadura tiene en la Argentina,independientemente de sus bases empíricas, un efecto de clausura definitivadel debate sobre el tema de que se trate en la agenda pública.41

Simétricamente, la asociación entre “ingreso irrestricto” y “democratiza-ción” adquirió toda su fuerza a partir de 1984, cuando la transición democrá-tica trajo consigo la restauración de dicha modalidad de admisión (bajo fór-mulas crecientemente diversificadas), que pronto se tradujo en una nuevaexplosión de la matrícula. El ingreso “irrestricto” adoptó entonces, en laUniversidad de Buenos Aires, la forma del Ciclo Básico Común, un primeraño de estudios abierto a todos los egresados secundarios que incluye seisasignaturas cuya aprobación abre a los estudiantes las puertas de las respecti-vas facultades.42 En el año de su inauguración, el CBC acogió a alrededor de70.000 alumnos (Litwin, 2001).

El ingreso irrestricto y el Vestibular –dos modalidades específicas de ab-sorción de la demanda de educación superior– se encuentran en la base de dossistemas de estructuras completamente disímiles. Consecuente con la ligazónestablecida entre democratización y apertura del acceso, en la Argentina elsector público absorbió el grueso del crecimiento de la demanda, dando ori-gen a un sistema de estructura básicamente pública y universitaria.43 EnBrasil, en contraste, el sistema de educación superior se expandió por el ladodel sector privado, de modo tal que la respuesta al incremento de la deman-da se logró sin costos adicionales para el Estado, el cual quedó en disponibi-lidad para invertir en otros rubros. Puesto que el proceso de expansión quedóen manos del mercado, y puesto que las nuevas empresas educativas –que semultiplicaron gracias a la flexibilización de los criterios para su habilitación–se guiaron por el objetivo de maximizar los beneficios, la calidad del sistemaampliado se resintió, y en consecuencia lo hizo también el valor –económicoy simbólico– de los diplomas expedidos. La expansión cuantitativa,44 en su-


el ideario de la Reforma ha llegado a tener plena verosimilitud, ello se debe aque aquél se hallaba en una directa relación de continuidad con el fondo de-mocrático de las demandas reformistas, que siguieron desde entonces el reco-rrido expansivo propio de la dinámica de los derechos y, en particular, delprincipio igualitario.

En calidad de mito tanto como de dato empírico, el ingreso irrestricto espues un objeto legítimo de estudio. Como mito, en particular, se coloca en elcentro de nuestra atención dada su elevada eficacia: puesto que él es real paralos actores que lo adoptan como guía para la acción, acaba teniendo conse-cuencias palpables sobre la realidad. Poco queda por decir que no haya sidodicho aún acerca de la eficacia de los mitos y de su carácter revelador de lasprofundidades imaginarias de las sociedades que los producen. Nuestra pre-gunta es, pues, la siguiente: ¿por qué existe en la sociedad argentina un espa-cio para estos mitos; cuál es la razón de que ella se haya construido estos (yno otros) relatos acerca de sí misma? ¿Por qué son ellos tan diferentes de losque circulan en la sociedad brasileña?

Más allá del mito fundacional que fue la Reforma de 1918, y pese a lademocratización interna de la universidad impulsada por ella, el ingreso ala universidad en la Argentina siguió siendo de hecho restringido hasta 1949,cuando el primer gobierno peronista eliminó el arancelamiento, incrementóel presupuesto, diversificó y extendió el sistema mediante la creación de laUniversidad Obrera (actual Universidad Tecnológica Nacional) e introdujo elingreso directo desde la escuela secundaria. El período peronista (1946-55) secaracterizó, en consecuencia, por la fuerte expansión de la matrícula.39 A par-tir de mediados de la década del 50, finalmente, se aceleró en la Argentina elproceso de creación de nuevas universidades públicas y (desde 1958)40 tam-bién privadas, lo cual produjo una oferta diversificada e inauguró el tránsitohacia la masividad de la educación superior. Una vez derrocado el peronismo,el ingreso a la universidad volvió a restringirse. Desde la inauguración de ladictadura de Onganía en 1966, por su parte, la restricción del ingreso se com-binó con una política represiva tendiente a reducir el peso político de la uni-versidad. El ingreso irrestricto fue restablecido en el tercer período peronista.Entre los numerosos cambios que trajo consigo el proyecto de una universi-dad “nacional y popular”, y entre los que más perdurarían en el tiempo, secontó en efecto la abolición de los cursos de ingreso (que fueron fugazmentereemplazados, en ese entonces, por un curso formativo de “Introducción a laRealidad Nacional”). Para sus detractores, pues, la democratización “excesiva”–tanto “interna” como “externa”– de la universidad, quedaría para siempre


llo de los respectivos sistemas de investigación: mientras que en Argentina és-te se inició antes pero quedó truncado por la intercalación entre regímenes ci-viles y militares, en Brasil se inauguró tardíamente, en los años 50, pero se ins-titucionalizó progresiva y exitosamente a pesar de los cambios de regímenes(Klein y Sampaio, 1996).

Bajo los regímenes militares que gobernaron ambos países en las décadasde 1960 y 1970 el contraste entre las evoluciones de ambos sistemas –discon-tinuidades y rupturas, por un lado; gradualismo y continuidad por el otro– nopodría haber sido mayor. Mientras que en Argentina la represión sistemáticadel movimiento estudiantil bajo la dictadura supuso una suerte de “movi-miento de contrarreforma” que implicó “la reducción del número de vacan-tes, el descenso drástico del financiamiento a las universidades públicas y ladesarticulación de los núcleos de investigación” (Kent, 1996: 16), en Brasilfue precisamente bajo el régimen militar cuando se registraron los mayores ín-dices de expansión del sistema de educación superior (así como el fortaleci-miento de un sistema nacional de posgrado), pues “aun con la represión delmovimiento estudiantil y la derrota de la cogestión, la importancia de la pre-sencia del sector tecnoburocrático y desarrollista en órganos del gobierno lle-vó al régimen militar a incorporar los aspectos más modernizantes y menospolíticos del ideario de la reforma” (ibíd.). Así, en 1968 tuvo lugar en Brasiluna “reforma conservadora” impuesta desde arriba49 en virtud de la cual “elsector público no salió debilitado por el proceso de expansión”. Su acción “fueesencialmente cualitativa: además de crear un espacio para la investigacióndentro de la universidad y de estimular la profesionalización de los docentesa través de su incorporación en régimen de tiempo integral, vinculó la pro-moción en la carrera académica con el aumento de la calificación y con el en-trenamiento en investigación” (Klein y Sampaio, 1996: 39). No solamente asus puertas sino también en su interior, pues se trató de un avance de la me-ritocracia. A diferencia del proceso argentino y, notablemente, del contempo-ráneo movimiento francés y de su embate antijerárquico contra los “manda-rines”, la reforma no fue de índole democratizadora.

Las mismas continuidades y discontinuidades, la misma tensión entre elcorto y el largo plazo se perciben cuando se observa la evolución del financia-miento del sistema de educación superior. Por efecto de consideraciones ex-clusivamente políticas, dicho financiamiento se expandió y se contrajo enArgentina en sucesivas oportunidades entre los años 40 y principios de los 80.La primera reducción drástica de los recursos gubernamentales asignados seprodujo a partir del gobierno de facto inaugurado en 1966. Luego del repun-


ma, quedó en manos del sector privado, de manera que el sector público pu-do convertirse en el depositario de la calidad. La concentración del Estado enla calidad tuvo, en Brasil, la contrapartida de la limitación sistemática del in-greso por medio del Vestibular. El sistema resultante es heterogéneo y predo-minantemente privado.45 Puesto que en él coexisten una serie de “circuitosacadémicos jerárquicamente ordenados y destinados a distintas clientelas dis-tribuidas según su poder socio-económico y político” (Chiroleu, 1998: 7), setrata de un sistema que no es pura y simplemente heterogéneo sino que pre-senta, además, una diferenciación segmentada.46

Tenemos, en suma, un sistema –el brasileño– muy diferenciado interna-mente (tanto horizontal como verticalmente), frente a otro en el cual tal di-ferenciación es tardía e incipiente. En el primero la formación masiva, descui-dada por el Estado, ha recaído sobre el mercado. El Estado, por su parte, hainvertido sistemáticamente en la formación de élite.47 De ahí su énfasis en losposgrados, con la conformación de un sistema tempranamente instituciona-lizado a fines de los años 60. En contraste, el Estado argentino se ha concen-trado sistemáticamente en la formación masiva, y los posgrados adquirieronrelevancia mucho más tardíamente.

La temporalidad, entre la flecha y la rueda

La trayectoria errática de los mecanismos de ingreso a la universidad en laArgentina –oscilante al compás de los vaivenes del régimen político– contras-ta abiertamente con la pasmosa continuidad del dispositivo brasileño. En laArgentina la asociación de la apertura y la ampliación del acceso a la univer-sidad con la democratización, sumada a las rupturas institucionales que pla-garon la vida política nacional a lo largo del siglo XX, se tradujo en una suce-sión de discontinuidades en el sistema de ingreso en nada comparable con laestabilidad de que éste ha gozado en el contexto brasileño. Lo mismo sucediócon la evolución de la expansión de la matrícula, que tendió a sufrir en laArgentina una serie de discontinuidades vinculadas a los cambios políticos.Así, por ejemplo, la expansión de la matrícula registrada entre 1944 y 1955se vio contrarrestada por un fuerte reflujo a partir del golpe de Estado de1966, que fue luego revertido por un nuevo impulso a comienzos de la déca-da del setenta, contrapesado nuevamente por una nueva retracción durante ladictadura, revertida ésta otra vez a partir de la “primavera democrática” de1983-84.48 Idéntica conclusión surge de un vistazo a la secuencia de desarro-


do que es el que ha soportado la presión de la demanda, compitiendo básica-mente por costos y con baja calidad– que se condice con una sociedad más je-rarquizada que rehuye la masificación y que –como lo señalara Roberto DaMatta– tiende a operar simultáneamente en dos niveles: uno impersonal, uni-versal e igualitario, y otro personal, particularista y diferenciado, de modo talque se hallan disociados el individuo –“sujeto de la ley, foco abstracto paraquien se hicieron las reglas y la represión” y la persona –merecedora de soli-daridad y trato diferencial (Da Matta, 2002: 223).

Si bien todo sistema de ingreso, más tarde o más temprano, produce al-guna forma de selección, tenemos ante nosotros dos sistemas de acceso a launiversidad que se sustentan en sendos discursos acerca de la selectividad–con énfasis en la calidad– y de la democratización –centrado éste en la can-tidad, es decir, en la idea de la maximización de las posibilidades de acceso pa-ra el mayor número. Aunque es peligrosamente extemporáneo asimilar lisa yllanamente nuestros casos a los tipos ideales tocquevillianos de “sociedad aris-tocrática” y “sociedad democrática”, resulta difícil desoír, llegados a este pun-to, las resonancias de esas construcciones teóricas a la hora de comprender elcontraste entre los casos bajo estudio. Entiéndase bien: no para describir nin-guno de dichos casos por separado, sino para aprehender en toda su amplitudel contraste entre ellos. Si bien el debate educativo en términos de la dicoto-mía cantidad/calidad es un debate sencillamente mal planteado (puesto quela cantidad no necesariamente degrada la calidad, ni la restricción cuantitati-va asegura la calidad), es sin embargo cierto que el énfasis en la cantidad espropio de las sociedades democráticas, sociedades guiadas por el horizonte dela igualación de las condiciones en las cuales cada uno vale por uno y todaslas cabezas son contables y sumables precisamente porque valen exactamentelo mismo; mientras que, por el contrario, el énfasis en la calidad es típico delas sociedades aristocráticas, en las cuales no han de mandar los muchos sinolos mejores. La idea de mérito es antipática para el universalismo democráti-co, en tanto que resulta natural al pensamiento aristocrático, que en el con-texto de las sociedades democráticas no hace sino lamentar la mediocridad re-sultante del aplastamiento de las jerarquías, que resultaría en una situación enla cual –Tocqueville era el primero en admitirlo– ya no habría grandes mise-rias, pero el altísimo precio de la desaparición de los grandes talentos.

Tanto el llamado ingreso irrestricto que hasta hace poco tiempo parecíaformar parte del sentido común de los argentinos –o, cuanto menos, de la(auto) imagen dominante de los argentinos: blancos, urbanos y de clase me-dia– como el examen de ingreso institucionalizado en Brasil son comprensi-


te producido durante el breve intervalo justicialista, ella se acentuó con la dic-tadura iniciada en 1976, para volver a recuperarse a comienzos de los 80 sinque, no obstante, pudiera volver a alcanzarse el nivel de financiamiento de1974. A partir de la restauración democrática, las consideraciones fiscales fue-ron a entrelazarse con, cuando no a sustituir a, los factores políticos comoprincipal variable explicativa de las fluctuaciones del financiamiento. Así, porejemplo, se produjo una fuerte expansión del gasto y de la matrícula entre1983 y 1988, y un retroceso del gasto de 1988 a 1990, por efecto de las po-líticas de ajuste fiscal. En lo sucesivo, el peso de las consideraciones “de caja”pasaría a ser cada vez mayor. Esta situación contrasta fuertemente con la deBrasil, donde las fluctuaciones del financiamiento –mucho menos drásticas–tendieron a obedecer indefectiblemente a las restricciones fiscales que pesabansobre un país que, al igual que la Argentina, debió atravesar por enormes di-ficultades económicas desde comienzos de la “década perdida” de 1980. Noobstante, las discontinuidades en el financiamiento no parecen haber sido enBrasil el signo de una discontinuidad en el proyecto de base sino el efecto delhecho de que en ese país “la estrategia de financiamiento a la expansión del sec-tor público de educación superior fue montada a principios de los años seten-ta, época de excepcional holganza financiera del Estado” que ya no se repeti-ría (Klein y Sampaio 1996: 50).

Principios de justicia: la igualdad y el mérito

Es notable la medida en que cada uno de los sistemas arriba delineados se con-dice con las imágenes que –con cierta independencia de sus correlatos reales–ambas sociedades se han construido de sí mismas. El ingreso irrestricto, enparticular, casa bien con la idea de la Argentina como una sociedad abierta,un país construido por inmigrantes, una tierra de oportunidades donde el fu-turo depende más del esfuerzo presente que del pasado heredado. El sistemabrasileño, dualista y altamente selectivo, se lleva bien con una sociedad igual-mente segmentada, que tiene una elevada capacidad para acoger y procesar ladiferencia aún cuando ella se superponga con la desigualdad.50 Dicho de otromodo: tenemos, por un lado, un sistema relativamente más homogéneo y bá-sicamente estatal que parece corresponderse con una sociedad que, indepen-dientemente del grado de concreción real de su imaginario igualitario, tiendea pensar a sus miembros como individuos iguales; y, por el otro, un sistemadualista –con un componente público gratuito pero elitista y un sector priva-


rrera de los talentos, la universidad se había convertido en “el refugio secularde los mediocres”. La institución, en consecuencia, presentaba “el triste espec-táculo de una inmovilidad senil” bajo un régimen “anacrónico”, “fundadosobre una especie de derecho divino; el derecho divino del profesorado uni-versitario”. Contra esa situación, la Federación Universitaria de Córdoba re-clamaba “un gobierno estrictamente democrático”, bajo la premisa de que “eldemos universitario, la soberanía, el derecho a darse el gobierno propio radicaprincipalmente en los estudiantes”. Tal como lo señalan Naishtat y Toer(2005), la reivindicación de la participación estudiantil en el gobierno univer-sitario se basaba entonces en tres principios:

1) el estudiante ya es un ciudadano pleno y como tal debe y puede ha-cerse cargo de su responsabilidad en la gestión universitaria; 2) la au-sencia de participación estudiantil genera endogamia y conformismodocente, produciendo una universidad de las castas y de los mandari-nes, y 3) en una verdadera universidad todos son estudiantes, inclu-yendo a los profesores, quienes deben formarse permanentemente.Por ende no existiría un corte drástico entre el estudiante y el docen-te desde el punto de vista de la ciudadanía universitaria. (p. 21)

Para los estudiantes de antaño, pues, el sistema debía basarse en el mérito y eltalento, cuya distribución no respetaba jerarquías de apellido ni rígidos esca-lafones. Pretendían, así, “arrancar de raíz en el organismo universitario el ar-caico y bárbaro concepto de autoridad que en estas casas de estudio es un ba-luarte de absurda tiranía”. Llegaban incluso a reclamar para la juventud elprivilegio que el populismo reclama para el pueblo: el de no equivocarse nun-ca en la elección de sus guías.

El impacto igualitario de la Reforma se hizo sentir, ante todo, en la diná-mica interna de las instituciones universitarias. A partir de entonces algunasuniversidades admitieron que los estudiantes designaran a una parte de losprofesores que integraban los consejos directivos. Más adelante fue aceptadala participación en esos cuerpos de delegados estudiantiles, al principio sin de-recho a voto. Posteriormente se tendería al aumento del número de represen-tantes de los estudiantes en los órganos deliberativos. El proceso, que acaba-ría incrementando sensiblemente el poder estudiantil, estuvo sin embargoplagado de discontinuidades. Luego del golpe de estado de 1930, el gobiernouniversitario quedó mayormente en manos de los profesores, aunque no seeliminó la representación estudiantil. En 1943 las universidades fueron inter-


bles, aceptables e, incluso, “necesarios” en virtud de su colocación en unmarco sociocultural más amplio. Las políticas de admisión a la universidadse han solidificado a lo largo de un proceso histórico que las ha imbuido delos valores de las respectivas sociedades, y a través del cual ellas a su vez hanreproducido y reafirmado esos mismos valores,51 conformando sendos cam-pos de posibilidad. Así, las matrices culturales nacionales se han expresado,en el marco de dichos campos de posibilidad, bajo la forma de imaginarios,representaciones y prácticas que, pese a no ser necesariamente compartidosni por la mayoría de los argentinos o brasileños, ni por la totalidad de tal ocual sector de una u otra sociedad, configuran un campo cuyos límites per-miten establecer aquello que es posible en uno de los países y no lo es en elotro. Ciertas instituciones, prácticas, modalidades de autocomprensión, re-lacionamiento y argumentación, en efecto, son pensables y, por lo tanto, po-sibles, en un país y no en el otro, incluso si allí donde son posibles no sonverdaderamente “comunes” a la mayoría. Es en ese sentido que puede afir-marse que la existencia de una instancia de selección generalizada como elVestibular, así como el consenso que la rodea, es sencillamente inimaginableen Argentina. Simétricamente, los conflictos, debates y situaciones que sepresentan en torno del sistema de ingreso a (y a las condiciones de perma-nencia en) la universidad argentina son también inimaginables en Brasil. Así,por ejemplo, cuando se discute en Brasil la reforma del sistema de ingreso,no se baraja jamás la posibilidad de instaurar algo semejante al “ingreso irres-tricto”. Son propuestas, en cambio, otras alternativas que sí caen dentro delcampo de posibilidades que conforma la matriz nacional de cultura política:reformas técnicas tales como la revalorización –en reemplazo de los cuestio-nados multiple choice– de la prueba disertativa de los orígenes; o reformas po-líticas tales como la creación de un sistema de cuotas reservadas a las pobla-ciones más desfavorecidas, con el objeto de divorciar el mérito de la clasesocial (o del color de la piel).

En Argentina, la idea de democratización en la educación superior tieneuna prolongada tradición cuya primera, explosiva52 y temprana manifestaciónfue, en 1918, la Reforma Universitaria de Córdoba. El espíritu de la Reformafue fuertemente democratizador, aunque permaneció anclado en una concep-ción meritocrática. Pues la que reclamaba el acceso era, en aquella época, lameritoria clase media que exigía un lugar acorde a sus talentos frente a unaoligarquía atrincherada en sus injustificados privilegios. El Manifiesto de laReforma, firmado por “la juventud argentina de Córdoba” y dirigido “a loshombres libres de Sudamérica”, denunciaba que por hallarse cerrada a la ca-


si se incorpora una representación para los graduados, éstos no pueden ser do-centes o empleados de la universidad (cf. Kandel, 2005).

A partir de 1984 se amalgamaron, pues, el “ingreso irrestricto” y el “go-bierno tripartito” (o, fuera de la UBA, alguna forma, generalmente amplia, departicipación de los estudiantes en el gobierno universitario) –es decir, la de-mocratización interna y la democratización del acceso. No solamente el claus-tro de estudiantes adquirió un importante rol en la vida institucional de launiversidad sino que, por añadidura, las agrupaciones estudiantiles acumula-ron un enorme poder fáctico de veto en la toma de decisiones. En el caso dela UBA, ello se vio claramente reflejado en la reciente crisis de sucesión quese prolongó a lo largo de la mayor parte del año 2006 cuando la Asamblea en-cargada de elegir al rector se vio una y otra vez impedida de sesionar por efec-to de los sucesivos bloqueos y tomas efectuados por la FederaciónUniversitaria de Buenos Aires (FUBA), conducida por un frente de izquierda.

El poder estudiantil ha llegado, así, a colocarse en el centro de la esce-na. No son pocos los que juzgan que dicho poder es excesivo, y que en él ra-dica en gran medida la imposibilidad de reformar una institución cuya via-bilidad en el largo plazo exige la introducción de cambios drásticos. Elmovimiento estudiantil, por su parte, juzga que la universidad aún se en-cuentra, como antes de 1918, bajo la tiranía de los mandarines –o, en pala-bras de uno de sus dirigentes, a merced de los “acuerdo[s] de cúpulas que noresponde[n] a los planteos estudiantiles” (Clarín, 7/11/06). Así, ante la in-minencia de la renovación de autoridades en abril de 2006, la FUBA exigióque el rector no fuera elegido por la Asamblea conformada tal como lo esta-blecían los estatutos sino que, en cambio, la elección del rector fuera prece-dida de una modificación de dichos estatutos para tornar el sistema más “de-mocrático” y “representativo” (cf. Clarín, 7/04/06). Tanto los quebloquearon violentamente la elección del rector como los que repudiaron susmétodos coincidían en su cuestionamiento de la Asamblea Universitaria porestar compuesto uno de los tres claustros que la integran –el claustro docen-te– “exclusivamente por profesores titulares o asociados y, además, nombra-dos por concurso. Así, todos los demás, los que hace años que trabajan co-mo interinos, pagos o ad honorem, los jefes de trabajos prácticos y losayudantes (casi el 60% del plantel docente) quedan afuera de la camarillaque vota, que es una élite” (palabras de un dirigente estudiantil moderado, enClarín, 5/04/06; las itálicas son nuestras). En consecuencia, la FUBA exigeuna reforma amplia del estatuto encaminada a “democratizar el gobierno dela UBA” mediante la conformación de un claustro docente único donde vo-


venidas y los estudiantes perdieron toda injerencia en su gobierno. Una ley delgobierno peronista promulgada en 1947 ratificó esta situación al eliminar larepresentación política estudiantil, reteniendo solamente su representacióngremial, bajo la forma de un delegado por unidad académica, al principio sinderecho a voto y más tarde con ese derecho restringido a las cuestiones debienestar estudiantil. Quedó así al descubierto la inmensa brecha existente en-tre la democratización del acceso –vinculada con la inclusión social– y la de-mocratización de las prácticas internas, reñida con el carácter escasamente li-beral del régimen político. Desde 1953, finalmente, el rector pasó a serdesignado por el Poder Ejecutivo, y los decanos por aquél. En una suerte dereflejo condicionado antiperonista, la Revolución Libertadora restituyó la au-tonomía universitaria y amplió nuevamente la participación estudiantil. Fueentre 1955 y 1966 cuando se sentaron las bases del actual gobierno triparti-to. No obstante la previsión de representación para profesores, estudiantes ygraduados (en las proporciones que definiera cada universidad), sin embargo,la responsabilidad principal nunca dejó de recaer sobre los profesores. El go-bierno tripartito fue eliminado bajo la dictadura iniciada en 1966: a partir de1968 el Consejo Superior quedó constituido solo por el rector y los decanos,y los consejos directivos por el decano y profesores. El cogobierno fue fugaz-mente restituido en 1974 por el peronismo, esta vez con dos particularidades:los no-docentes reemplazaron a los graduados; y se fijó para todas las univer-sidades el peso relativo que habría de tener cada estamento (60% para los pro-fesores, 30% para los estudiantes y 10% para los trabajadores no-docentes).En 1976 la autonomía fue eliminada nuevamente; la ley promulgada en 1980por el Proceso excluyó del gobierno universitario tanto a los no-docentes co-mo a los estudiantes. Desde la transición democrática, finalmente, la univer-sidad recuperó una vez más su autonomía, así como su forma de gobierno co-legiada y multipartita. Según la ley aprobada en 1984, las condicionesmínimas de representación que debían fijar los estatutos universitarios inclu-ían tres delegados estudiantiles y representantes del claustro docente. Más alláde esta legislación, sin embargo, “en este período muchos estatutos universi-tarios abrieron la puerta a una participación estudiantil muy amplia, que noregistra casi antecedentes en la legislación comparada” (Sánchez Martínez2004, pp. 258-259).53 En un intento por homogeneizar el sistema, la Ley deEducación Superior promulgada en 1995 provee una serie de lineamientospara el cogobierno: los docentes deben tener una representación mínima del50%; los representantes de los alumnos deben tener aprobado al menos el30% de la carrera; debe estar representado el sector no docente; y, por último,


por el movimiento estudiantil apuntan precisamente a la preservación delcriterio meritocrático mediante su “purificación” de connotaciones clasistasy racistas.

La legitimidad del criterio meritocrático en Brasil –y, en contraste, su ca-rencia de legitimidad en Argentina– se percibe a partir de dos episodios fuer-temente reveladores. El momento de máxima conflictividad en torno del sis-tema de ingreso se produjo en Brasil en 1968, ante el reclamo de los aspirantesque, habiendo aprobado el examen, no habían logrado ingresar debido al es-caso número de vacantes. En ese entonces, los estudiantes movilizados se abs-tuvieron de cuestionar el sistema, empeñándose en cambio en reclamar den-tro de él el lugar que consideraban merecer por el hecho de haber superadoexitosamente la difícil prueba. No es un detalle menor el hecho de que fue-ran los estudiantes que habían aprobado el examen (aunque sin obtener unavacante) los que forzaron la reforma. El efecto de su reclamo se limitó, pues,a la corrección de un aspecto disfuncional del sistema. El caso de la moviliza-ción estudiantil contra el examen de ingreso en la Universidad Nacional de LaPlata presenta un contraste interesante en ese sentido, pues allí fueron, encambio, los estudiantes reprobados, junto con sus padres, quienes engrosaronla manifestación de protesta convocada por la Federación de Estudiantes enel curso del mes de abril de 2005. Unos y otros reclamaban por derechos di-ferentes: los estudiantes brasileños excluidos reclamaban por el reconocimien-to de sus méritos y talentos (pues, después de todo, habían aprobado un exa-men difícil y altamente selectivo), mientras que sus contrapartes argentinasanteponían su derecho a “no ser discriminados” por ser el producto de la de-cadencia de la escuela pública, por no tener los medios para acceder a unaeducación privada de calidad y por no poder, en consecuencia, aprobar el exa-men. Reclamaban, en última instancia, la equiparación de los aprobados y losdesaprobados –todos los cuales tendrían idénticos derechos a acceder a la edu-cación universitaria– mediante la concesión de una “segunda oportunidad” alos segundos. El criterio meritocrático era, en este caso, implícitamente de-nunciado por ilegítimo. El empleo del término “discriminación” en este con-texto resulta revelador dado que evoca la semejanza entre la exclusión de losdesaprobados y otras exclusiones más intuitivamente reprobables, tales comolas basadas en la raza, la religión o el género. Si una y otra clase de exclusiónpueden ser interpretadas en términos de “discriminación” ello se debe, preci-samente, a que el criterio meritocrático carece aquí de legitimidad: es, en ver-dad, tan injustificado por violatorio de la igualdad como los criterios racistas,religiosos o sexistas.


ten tanto los auxiliares y jefes de trabajos prácticos como los titulares y ad-juntos; la incorporación de un claustro de no docentes con voz y con voto;la reducción de la representación de los graduados y el aumento de la repre-sentación estudiantil (Clarín, 16/05/06).

Sin entrar en discusiones bizantinas acerca de si los estudiantes tienen ya“demasiado” poder o si todavía tienen “demasiado poco”, es posible afirmarque el poder del claustro estudiantil en las principales universidades argenti-nas es amplio desde una perspectiva comparada. Sin embargo, dar cuenta deltipo de políticas implementadas y de las tendencias antijerárquicas vigentesrecurriendo a ese dato supondría poner el argumento patas para arriba, ob-viando las razones por las cuales dicha acumulación de poder pudo producir-se; las razones, en suma, por las cuales ello ha sido posible y es consideradoperfectamente normal en Argentina mientras que no es siquiera seriamentepensable en otros contextos nacionales.

En contraste con el vínculo establecido entre la expansión de la deman-da y el acceso y las sucesivas oleadas de democratización o construcción deciudadanía en Argentina, la expansión del sistema de educación superior bra-sileño –ocurrida recién a partir de los años sesenta– tuvo lugar durante el pro-longado período dictatorial inaugurado en 1964. Fue en el marco del llama-do “milagro brasileño” operado entonces que la población estudiantil en esenivel se elevó desde una cifra de 93.000 en 1960, a 425.000 en 1970 y a unmillón y medio en 1987 (Chiroleu, 1992). La expansión de la demanda deeducación superior, por consiguiente, no estuvo en Brasil ligada a la democra-tización. En consecuencia, el debate en torno del Vestibular –casi inexistentesi se lo compara con los acalorados debates que tienen lugar periódicamenteen la Argentina alrededor del tema del sistema de ingreso a la universidad– es-tá mucho menos “cargado” valorativamente que su contraparte argentina. ElVestibular ha sido presentado siempre como un expediente meramente técni-co, y como tal ha sobrevivido más o menos igual a sí mismo a lo largo del con-vulsionado siglo XX.

Como ya se ha mencionado, el resultado del sistema de ingreso instau-rado en Brasil ha sido la constitución de una universidad pública gratuita yelitista, a la que sólo logran acceder aquellos que cuentan con un capital cul-tural resultante de la procedencia de una familia acomodada y del hecho dehaber recibido una educación privilegiada. De ahí que el criterio meritocrá-tico se haya superpuesto sistemáticamente con la división clasista (y, dadaslas características de la estructura social brasileña, también con las divisionesraciales). Como veremos, las propuestas de reforma formuladas actualmente


yoría automática” de que ellos gozan en la toma de decisiones, junto con elreclamo de una representación “más igualitaria” que, sin embargo, respete laexistencia de los claustros. Si bien la exigencia de la aplicación del principiouna persona-un voto mediante la instauración del voto directo sin pondera-ción por claustros no es mayoritaria (cf. Naishtat y Toer 2005, pp. 86-87), supresencia marca el tono del debate en Argentina, y ello por dos razones: la pri-mera, comparativa, refiere a su plausibilidad en el contexto argentino, en con-traste con su completa ajenidad al contexto brasileño; la segunda, por su par-te, remite al hecho de que, pese a no ser una visión generalizada entre elestudiantado, está en cambio ampliamente extendida entre los activistas, ma-yormente de pequeños partidos de izquierda, que gozan de mayor visibilidade incidencia como resultado de su alto grado de movilización y de la violen-cia que ocasionalmente acompaña sus reclamos.55

En lo que se refiere a las condiciones del ingreso a, la permanencia en yel egreso de la universidad, la expansión del principio igualitario condujo pri-mero de un sistema oligárquico a uno meritocrático sin connotaciones clasis-tas, de éste a un igualitarismo que se tradujo en la no restricción del ingresoy, finalmente, a la consagración de algo cercano al “derecho a la titulación” –y,junto con ella, a la movilidad social ascendente. En ese marco, la argumenta-ción ha girado sistemáticamente en torno de los derechos adquiridos o vulnera-dos. El “derecho a estudiar” fue equiparado, en un primer momento, al derechode ingresar a la universidad de cualquiera que así lo deseara; a continuación, alderecho a permanecer (y a progresar) en ella. Típicamente, las agrupacionesestudiantiles, preocupadas por la existencia de una “verdadera” igualdad deoportunidades, es decir, por el hecho de que las dificultades para avanzar ensus carreras no expulsaran a los ingresados en las condiciones más desaventa-jadas, han propugnado el establecimiento de requisitos ínfimos de regulari-dad, la fijación de instancias recuperatorias y de innumerables fechas de exa-men junto con un plazo amplísimo para rendir exámenes finales adeudados,y otras medidas destinadas a alivianar el tránsito por la universidad.56 Se fueproduciendo, pues, un acortamiento imaginario de la distancia entre ingresoy titulación. Fue gestándose, en el trayecto, un “sentido común estudiantil”que tiende a dar por sentado el derecho de cada cual a ser aprobado, sobre labase de la idea de que el fracaso de los estudiantes que se ven obligados a tra-bajar para ganarse la vida, o que no han tenido el privilegio de recibir unabuena formación escolar primaria y secundaria, expresa una intolerable des-igualdad de oportunidades que debe ser subsanada. Incluso las jerarquías quela universidad establece mediante el sistema de calificaciones pueden llegar a


En contraste con la situación brasileña, la evolución argentina es indica-tiva de la existencia de un poderoso “espíritu plebeyo”; es, en los términos deSchnapper (2004), reveladora de un rasgo específico del homo democraticus:su impaciencia ante los obstáculos que se cruzan en el camino de la igualaciónde las condiciones.54 Medida con la vara implacable de la igualdad, toda rela-ción exhibe lo que tiene de escandalosa jerarquía; la más ínfima desigualdadse revela entonces monstruosa, y pasa a ser reinterpretada en términos de ex-clusión y discriminación. Observamos aquí la dinámica de la lógica democrá-tica, que por su referencia a un exterior discursivo que es propio de la moder-nidad política –el discurso de la igualdad– trastoca las relaciones socialesexistentes reinterpretando como relaciones de opresión –ilegítimas por defi-nición– aquellas relaciones que eran presentadas, bajo un manto de neutrali-dad, como simples relaciones de subordinación (Laclau y Mouffe, 1987). Unalógica democrática que, sobre la base del principio de la igualdad elementalde cualquiera con cualquiera, condena a todo orden social a la inestabilidadtoda vez que demuestra que ningún orden social se funda en la naturaleza(Rancière, 1996).

La universidad argentina es, en ese sentido, un espécimen interesante,pues ha logrado condensar todo lo que puede haber de igualdad y de actitudantijerárquica en el marco de una institución que es por naturalmente meri-tocrática, dado que no puede dejar de calificar diferencialmente los logros dequienes se desempeñan en ella. A lo largo del tiempo, en efecto, se han idoproduciendo en ella una serie de desplazamientos sucesivos del imaginarioigualitario. En lo que se refiere al gobierno universitario, la “democracia” rei-vindicada en 1918 e instrumentada en las décadas siguientes no era, en ver-dad, sino la aplicación a la universidad del principio republicano consistenteen la participación de las diversas partes de toda ciudad política, con el obje-to de que ninguna de ellas sea oprimida y, por lo tanto, prevalezca la libertad.La representación exigida y efectivamente obtenida por los estudiantes no sebasaba en el principio una persona-un voto: se hallaba, por el contrario, fuer-temente sesgada en favor de los docentes, en particular de aquellos que habí-an accedido a sus cargos mediante concurso. Frente a esta visión de la demo-cracia universitaria se erige, cada vez más a menudo, la concepción basista quepersigue la isonomía, es decir, disolución del principio colegiado y el gobier-no de los claustros y la consiguiente reducción de la universidad a la sobera-nía del número: al poder absoluto de los estudiantes (Naishtat y Toer, 2005:28). En algún punto intermedio entre ellas se ubica la crítica, dominante en-tre los estudiantes, de la “sobrerrepresentación” de los profesores y de la “ma-


Se dejan oír también algunos cuestionamientos políticos de fondo sinpropuestas alternativas concretas; se trata, sin embargo, de planteos aisladosque no confieren su tono y su especificidad al debate. Entre ellos se encuen-tran la denuncia del Vestibular en tanto que sistema ciego ante la realidad so-cial, estructurado según la lógica de la competencia en el mercado de modotal que triunfan inevitablemente los poseedores de un capital cultural forma-do mediante el paso por las mejores escuelas, en tanto que los “fracasados”cargan individualmente con la culpa de su fracaso. Esta crítica apunta contrael carácter escasamente democrático del sistema, cuya lógica –internalizadapor verdugos y víctimas– “camufla el hecho de que somos socialmente des-iguales, que determinados grupos sociales tienen acceso a la cultura y a la edu-cación […] lo cual reproduce y legitima las desigualdades: victoriosos y fraca-sados son analizados por supuestos dones y méritos individuales. Para unos eléxito parece natural (el propio hecho de haber resultado victoriosos lo com-probaría); la victoria de unos naturaliza el fracaso de la mayoría” (Osaí daSilva, 2003).

Sólo recientemente, a noventa años de su establecimiento, se constituyóen torno del Vestibular un cuestionamiento de fondo de su lógica clasista.Dicho cuestionamiento tomó la forma de la novedosa experiencia de los cur-sos prevestibulares comunitarios gratuitos o sostenidos mediante el cobro dearanceles mínimos que –impulsados por iglesias, movimientos políticos, sin-dicatos o grupos de estudiantes voluntarios– surgieron en Río de Janeiro enel año 2000 y pronto se extendieron a casi todo el país (Maneiro y Grance,2004). La acción de estas instituciones (agrupadas bajo el rótulo de“Universidad Popular”) que buscan poner al alcance de todos la preparaciónpara rendir el examen, no supuso sin embargo demanda alguna de aperturamasiva del ingreso a la universidad sino que, en cambio, reforzó su lógica me-ritocrática al intentar divorciarla de sus connotaciones clasistas, permitiendoa los pobres meritorios o talentosos elevarse por encima de su clase.

La otra gran innovación reciente –que apunta en idéntica dirección– esel establecimiento, en varias universidades públicas, de un sistema de acciónafirmativa sobre la base de “cuotas raciales”. Fue en el año 2001, cuando laAsamblea Legislativa del Estado de Río de Janeiro decidió reservar el 40% delas vacantes de sus universidades estaduales para “pretos” y “pardos” y laUniversidad del Estado de Río de Janeiro se convirtió en la primera universi-dad pública de gran tamaño en aplicar este sistema. Puesto que la ley preveíatambién la reserva del 50% de las plazas para estudiantes procedentes de es-cuelas públicas, el sistema se aplicó mediante la inclusión de las cuotas racia-


tornarse intolerables por el hecho de vulnerar el derecho de todos a un tratoigual. ¿Por qué desaprobar a un alumno cuando él no tiene responsabilidadalguna por su deficiente formación escolar previa? Pocos obstáculos se inter-ponen, así, entre el impulso igualitario y el “egreso irrestricto” –el cual, es ne-cesario decirlo, excede lo razonable pero no lo estrictamente lógico, toda vezque constituye un posible punto de llegada para el recorrido aplanador de lalógica igualitaria.

Transformaciones, consensos y disensos

Rodeado de un consenso que es infrecuente en la política argentina, elVestibular ha sobrevivido con éxito a sucesivos cambios de gobiernos y a tran-siciones entre regímenes políticos –transiciones que, cierto es, también hantendido a ser más graduales en Brasil que en Argentina–. Tal como lo expre-sa Adriana Chiroleu (1992), “si bien el examen Vestibular es resistido año aaño por los aspirantes, el mismo es considerado como una construcción his-tórico-social que se halla profundamente arraigada en la sociedad, y que esaceptada por ser una manera supletoria de mantener las jerarquías y las dife-rencias sociales” (p. 179).

Así, el debate sobre el Vestibular es –cuando tiene lugar– un intercambiorespetuoso de los consensos existentes en torno de la legitimidad de la institu-ción en cuestión –que es, efectivamente, una verdadera institución, profunda-mente enraizada en las prácticas y en los imaginarios, y que ha logrado atrave-sar de punta a punta el siglo XX sin sufrir cambios de fondo. La argumentación,por otra parte, no está centrada –a diferencia de lo que sucede en Argentina–en el principio de la igualdad o la equidad aunque, puestos a responder sobreeste punto, muchos de los actores involucrados coinciden en que se trata deun sistema que, por su transparencia y su universalidad, garantiza la igualdadde oportunidades –principio que es, desde luego, interpretado aquí de un mo-do bien diferente del que predomina en Argentina.

Buena parte de los cuestionamientos de que es objeto el Vestibular sonde índole “técnica”, puesto que se relacionan con la modalidad del examenmás que con la existencia misma de una prueba de ingreso que deja afuera ala gran mayoría de los aspirantes. Una crítica difundida es, por ejemplo, laque concierne al formato utilizado, de tipo multiple choice, juzgado a menu-do un “grosero error pedagógico” por la forma en que distorsiona el sistemaeducativo y lo desvía de su finalidad genuina (Ruda Ricci, 2001).


nas catalogadas según dichos criterios. Se trata, en suma, de una política de“diversificación de la élite”58 (Marcelo Trindade Miterhof, Folha de São Paulo,19/07/04).

Los estudiantes brasileños, por su parte, han articulado en los últimosaños una posición consistentemente reformista que se ha traducido en unapropuesta presentada en 2004 por la Unión Nacional de Estudiantes (UNE)al gobierno. Dicha propuesta –expresada en un léxico engañosamente similaral del debate argentino– parte de la base de que la educación es “un derechode todos” y afirma guiarse por los principios de la autonomía universitaria yla democratización, tanto interna como del acceso; no obstante, sus reclamosconcretos apuntan a la profundización de la primera mucho más que de la se-gunda. Respecto de aquélla, el movimiento estudiantil reclama mecanismosde participación que reflejen “el proceso de maduración por el cual pasó la so-ciedad en los últimos años”. Sostiene, en particular, que es inaceptable man-tener, dentro de las universidades, mecanismos de selección de dirigentes queno serían aceptables para la sociedad en su conjunto. Rechaza, en consecuen-cia, la ley –aprobada en 1995– que permite al presidente nombrar a los rec-tores de las universidades federales a partir de una terna, posibilitando resul-tados por completo diferentes de los que surgirían de una elección directadentro de la universidad, y por lo tanto violatorios de la voluntad de la comu-nidad académica. Reclama, asimismo, la eliminación del artículo de la Lei deDiretrizes e Bases da Educação Nacional que reserva para los profesores unmínimo de 70% de los puestos en los cuerpos deliberativos de las universida-des. El reclamo de democratización interna se sintetiza, pues, en dos exigen-cias: elecciones directas y representación paritaria en los órganos de gobiernode las universidades, tanto públicas como privadas.

En lo que se refiere a la democratización externa, la UNE reclama “unauniversidad accesible a todos, con garantía de permanencia”. No obstante, nose plantea la posibilidad de abogar por un ingreso irrestricto; exige, en cam-bio, la inmediata y drástica ampliación de las vacantes disponibles en las uni-versidades públicas (acompañada de una enorme expansión del financiamien-to), en particular mediante la creación de plazas nocturnas. Con el objeto degarantizar el ingreso a la universidad de una cierta cantidad de individuos pro-venientes de los sectores tradicionalmente excluidos, propone una reserva del50% de las vacantes en las universidades públicas (por curso y por turno) pa-ra alumnos procedentes de escuelas públicas, con una cuota dentro de ese por-centaje para afrodescendientes y, en algunos casos, para indígenas. Exige tam-bién mayores controles sobre la enseñanza privada. Para la retención de los


les dentro de ese porcentaje. En lo sucesivo, pues, la mitad de los alumnos queingresaron en esa universidad lo hicieron en virtud de uno u otro criterio decuota (Folha Online, 8/02/03).

A partir de entonces, el debate se extendió a numerosas universidadespúblicas, algunas de las cuales también adoptaron, no sin controversias, al-gún sistema de cuotas. Frente a los clásicos argumentos de sus partidarios, ensu mayoría vinculados con la cuestión de la reparación de las injusticias his-tóricas y la nivelación de las oportunidades reales de las diferentes poblacio-nes, sus adversarios esgrimieron argumentos relacionados con el “racismo en-cubierto” de unas políticas que atentarían contra la convivencia racial, “unode los grandes activos brasileños” (Luís Nassif, en Folha de São Paulo,2/03/05) y con su supuesto carácter discriminatorio y legitimante de las dis-tinciones raciales, así como con la confusión subyacente entre racismo y po-breza. La polémica recrudeció cuando la Universidad de Brasilia se convir-tió, a partir del segundo semestre de 2004, en la primera universidad federalen adoptar el sistema de cuotas raciales para el ingreso por el Vestibular. Susistema presentó la peculiaridad adicional de agregar al usual requisito de laautoidentificación un sistema de comprobación del “status racial” de los as-pirantes mediante el análisis de sus fotografías por una comisión encargadade separar a los negros (o indios) “verdaderos” de los “burladores raciales”mediante una evaluación fenotípica guiada –según denunciaban sus críticos–por los estereotipos más grotescos de las crónicas policiales (José RobertoPinto de Góes, en O Estado de São Paulo, 13/04/04; Peter Fry, en O Globo,14/04/04).57

Lejos de propiciar una ampliación del acceso à la argentina, la introduc-ción del sistema de cuotas raciales es, sin embargo, una iniciativa radical en elcontexto brasileño, y ello por al menos dos razones: en primer lugar, porqueconstituye el primer cuestionamiento en términos de política pública de la en-raizada mitología de la igualdad, la armonía, la libertad y la proporcionalidadentre los grupos sociales y étnicos (Salvadori de Decca, 2002); en segundo lu-gar, porque busca producir un desacople entre clase y raza, cuya superposiciónintensifica y perpetúa las desigualdades. Ella no es, sin embargo, radical en loque se refiere a su relación con los principios que guían el acceso a la univer-sidad, estructurando un sistema restringido en el cual, en lo sucesivo, parte delas plazas existentes quedarán reservadas para personas clasificadas según de-terminados criterios, en este caso raciales. No se trata, pues, de abrir las puer-tas del sistema a todos los que deseen entrar, sino de asegurarse de que, entrelos pocos que lo hagan, se encuentre una cantidad predeterminada de perso-


asociación entre dictadura y restricción, por un lado, y democracia y apertu-ra del ingreso, por el otro.

En Argentina, a diferencia de Brasil, la igualdad de oportunidades recla-ma que alguien se haga cargo de las desigualdades iniciales y desactive sus efec-tos, aún cuando ello suponga que la institución en cuestión –la universidad,en este caso– deba internalizar los elevados costos del proceso de nivelación.El sentido común (progresista) se expresa, por boca de la diputada y funda-dora del centroizquierdista ARI, Elisa Carrió, del siguiente modo:

No sé si el hijo de una empleada doméstica que tiene la vocación deestudiar Medicina puede sortear el examen de ingreso, simplementeporque no tiene para pagar a quien lo prepare. Pero ese chico quie-re ser médico y hay que ayudarlo. Para eso está la universidad públi-ca. (Río Negro, 18/03/05)

Dado que los exámenes de ingreso simplemente “sancionan la exclu-sión” de los estudiantes que concurrieron a escuelas secundarias depeor nivel, la responsabilidad de la universidad consiste –segúnMarta Maffei, sindicalista y diputada del ARI– en “ser exigente, pe-ro una vez que el estudiante ya ingresó”. (Clarín, 10/04/05)

Por una u otra razón –por efecto del ahogo del debate público bajo regíme-nes autoritarios, y en virtud del fortalecimiento del consenso en torno de lacuestión una vez restablecida la democracia– durante décadas no hubo enArgentina un verdadero debate, un genuino intercambio de argumentos so-bre las modalidades apropiadas de selección y el grado deseable de aperturadel ingreso a la universidad. A partir de mediados de los años 90, sin embar-go, comenzó a tornarse evidente la presencia de sentidos encontrados en tor-no de la interpretación de los principios elementales que rigen la vida en co-mún, al punto que el terreno de las políticas educativas se constituyó encampo de batalla a la vez que en puesta en escena de la exhibición de las con-vicciones profundas de los actores. Con todo, los acalorados debates que seprodujeron en situaciones diversas –tales como la introducción de un examende ingreso eliminatorio para la carrera de Medicina de la Universidad Nacio-nal de La Plata (UNLP)– siguieron remitiendo a una matriz de cultura polí-tica específica en la cual incluso quienes expresaban posiciones favorables a larestricción del acceso lo hacían siguiendo un formato de argumentación ca-racterístico y, más sustantivamente, recurriendo a una serie de argumentos en


estudiantes que ingresen al sistema así reformado, finalmente, propugna unapolítica de asistencia que garantice vivienda, alimentación, becas de estudio,asistencia médica y acceso a bibliotecas y actividades culturales, entre otrosbeneficios.

¿Cuán radicalmente reformista, cuán conservadora es la propuesta res-pecto del sistema vigente? Sería sencillo –sencillamente equivocado– pensarque su aplicación no supondría ningún cambio de fondo por el hecho de nocuestionar el sistema de admisión en sí mismo. Es cierto que la propuestano plantea la eliminación de los mecanismos actuales de selección y su reem-plazo por un sistema abierto –a nadie en su sano juicio se le ocurriría, enBrasil, expresarse en el léxico del “ingreso irrestricto”– sino la ampliación delos sitios disponibles y la reserva de una elevada cantidad de ellos para estu-diantes procedentes de determinados grupos que, dadas sus desiguales condi-ciones de partida, no podrían obtenerlos por su cuenta por efecto de la librecompetencia en el mercado académico. La propuesta es, sin embargo, ambi-ciosa, y no sólo en virtud de las elevadas metas cuantitativas que se propone.Lo es también porque su aplicación supondría un cambio de naturaleza cua-litativa: la transformación de un sistema meritocrático en el cual el mérito seencuentra indisolublemente ligado a la clase y la raza, en un sistema merito-crático “genuino” que garantice que sean los más aptos y esforzados dentro decada grupo los que accedan al bien disputado. Es decir, en un sistema merito-crático purificado de sus connotaciones clasistas y racistas.

A diferencia de lo que ha ocurrido en Brasil, las políticas universitariasnunca lograron en Argentina sustraerse a los cambios en las relaciones de fuer-zas y a los efectos de la alternancia entre regímenes democráticos y autorita-rios. No obstante, a lo largo del siglo XX se conformó, predominó, resistió ysobrevivió en la Argentina un consenso relativamente amplio en torno del ca-rácter “irrestricto” que debía revestir el acceso a la educación superior en unasociedad que se jactaba de ser “democrática”, “igualitaria” y “abierta”.Apuntalado por la amplitud y el progresivo engrosamiento de una clase me-dia que consideraba y utilizaba la educación como vehículo de ascenso so-cial,59 así como por la fortaleza y la legitimidad de un movimiento estudian-til tempranamente establecido y fuertemente politizado, probablementenunca fue –como difícilmente pueden serlo los consensos en un país surcadopor fuertes clivajes políticos– un consenso tan monolítico como el tejido entorno del Vestibular. Con todo, demostró ser lo suficientemente sólido comopara oponer resistencia a las políticas que una y otra vez restringieron el acce-so y para reemerger fortalecido a inicios de la década del 80 por efecto de la


greso irrestricto como el de un “dogma de características religiosas, con susmuchos e inevitables profetas, y muy pocos herejes” (Sigal 2004: 205), y se-ñalando su efecto negativo sobre las posibilidades de debate –en particular,bajo la forma de la producción de un doble discurso. Así, es denunciada la co-existencia –en particular dentro del estamento docente– de un discurso pri-vado altamente crítico de la situación reinante y de un discurso público “cons-treñido por las características de la articulación política de los distintossectores que participan en el sistema de gobierno universitario, que establecereglas de juego de las que difícilmente escapen sus protagonistas” (ibíd.: 218),es decir, compatible con una matriz de cultura política que lleva las marcas delenraizamiento de las principales banderas del movimiento estudiantil.

Conclusiones

Hemos abordado el análisis de las políticas públicas y de los procesos condu-centes a su formulación con la convicción de que en ellos se revelan sistemá-ticamente los rasgos dominantes de las culturas políticas vigentes allí dondedichos procesos tienen lugar. Las políticas públicas son, para nuestros propó-sitos, un fértil campo de estudio por otra razón adicional: no solamente por-que ellas reflejan los rasgos de una determinada cultura política sino porque,por añadidura, los reproducen y los refuerzan. En efecto, por su carácter vin-culante y por su capacidad para modelar el material de que está hecha la so-ciedad, las políticas públicas dan forma a las expectativas y constituyen elmarco dentro del cual se desenvuelven todos los actores, individuales y colec-tivos. Por una y otra razón, pues, las caracterizaciones que proporcionamos delas culturas políticas involucradas no describen solamente el comportamientode los actores que participan de la formulación de las políticas públicas encuestión sino de todos los actores relevantes: así, cuando se habla, por ejem-plo, de la tendencia al cortoplacismo o al largoplacismo en la formulación delas políticas públicas, no se hace referencia simplemente a la perversión o elvirtuosismo de unos cuantos funcionarios públicos sino, en cambio, a las ten-dencias que se observan de modo general en la forma de conducirse de todoslos actores que se mueven en ese mismo escenario (nacional, en nuestro caso),incluidos, por ejemplo, los actores empresariales.

Hemos observado, mediante la exploración comparativa de una serie deáreas de políticas, la presencia sistemática de una sorprendente cantidad de con-trastes entre Argentina y Brasil que nos permiten hablar sin reparos, al final de


torno de lo que se supone que son los derechos, la democracia, la equidad ola igualdad de oportunidades –valores que, presumiblemente, todos compar-tirían o, cuanto menos, todos consideran necesario esgrimir para legitimar susdiscursos, aún en un contexto tan poco receptivo para las consideracionesigualitarias como el que caracterizó a la década del 90. Dicho de otro modo:ni siquiera los adversarios del ingreso irrestricto más sensibles a los males aso-ciados con la cantidad se atrevieron a cuestionar abiertamente la justicia delprincipio igualitario en nombre de un principio alternativo sino que, en cam-bio, tendieron a desplazar el debate hacia otras cuestiones diferentes de la jus-ticia, tales como la eficacia y la eficiencia.

Los conflictos producidos en torno del examen de ingreso a Medicina enla UNLP –que, desde su introducción en 1992, cada año es noticia en losprincipales diarios nacionales debido a que es reprobado por más de la mitadde los aspirantes– son paradigmáticos en ese sentido. En el año 2005, la po-lémica habitual derivó en conflicto institucional cuando el Consejo Superiorde la universidad anuló el carácter eliminatorio del examen, medida que fuerechazada con un recurso de amparo presentado ante la Justicia Federal porlas autoridades de la facultad involucrada. La iniciativa aprobada por elConsejo Superior –presentada por un delegado estudiantil– denunciaba al sis-tema vigente por “discriminatorio”, y fue defendida por el presidente de launiversidad en tanto que encarnación de la “igualdad de oportunidades”(Clarín, 12/04/05), y por la mayoría de los decanos en tanto que garantía dela existencia de “una universidad democrática, plural y abierta a toda la comu-nidad” (Clarín, 17/04/05). Cuando la Cámara Federal de La Plata falló a fa-vor de la facultad, suspendiendo la ordenanza aprobada por el ConsejoSuperior, estudiantes y padres convocados por la Federación Universitaria semovilizaron contra la injusticia cometida.

Los defensores del examen de ingreso, por su parte, tendieron a escudar-se en el principio de la autonomía de la facultad, en datos empíricos tales co-mo el inminente “colapso” que resultaría de la admisión de todos los aspiran-tes, y en el argumento de la “excepcionalidad” de la carrera involucrada, quedebía formar profesionales especialmente aptos para “manejarse con la vida yla muerte de las personas” (cf. Clarín, 6/04/05). El hecho de que la mayoríade los actores insistiera en argumentar siguiendo los cánones establecidos pa-ra no caer en el terreno de la ilegitimidad revela que, pese a que el consensoen torno de la apertura del ingreso a la educación superior no es todo lo mo-nolítico que solía ser, sigue estando fuertemente presente. De hecho, sus ad-versarios más decididos siguen describiendo el imperio del principio del in-


seguinte”. Se trata, según su descripción oficial, de “o instrumento para plane-jar o novo Brasil. O PPA estabelece diretrizes, objetivos e metas da adminis-tração pública federal por um prazo de pelo menos quatro anos, mas pode de-finir o destino de toda uma geração”. “Elaborar um Plano Plurianual”, explicael documento gubernamental, “é decidir quais são os investimentos mais im-portantes dentro de um projeto de desenvolvimento. Na discussão do PPA,buscamos respostas para questões fundamentais” (http://www.sigplan.gov.br,el énfasis es nuestro). Lo que nos interesa aquí no es tanto la medida en queestos planes constituyen una guía efectiva para las políticas gubernamentalesmás acá y más allá de los cambios de gobierno sino, ante todo, la plausibili-dad que adquiere en el contexto brasileño –en contraste con su inverosimili-tud en el contexto argentino– la pretensión de enmarcar las acciones de suce-sivos gobiernos en un plan de esas características. Del lado argentino, por suparte, lo que ha sido sistemáticamente erigido al rango de valor-guía (al me-nos hasta tiempos recientes, cuando luego de una crisis de proporciones sinprecedentes fue por primera vez proclamada en forma más o menos creíble laaspiración a convertir a la Argentina en un país “normal”) es el refundaciona-lismo y la discontinuidad abrupta tal como ellos se han expresado en los dis-cursos de cada nuevo presidente y en los documentos producidos por cadanuevo gobierno. En uno y otro caso, estas tendencias en el terreno de la tem-poralidad han tenido efectos específicos en el campo de las instituciones, pueséstas no son sino prácticas sistemáticas, repetitivas y rutinizadas –solidificadasy naturalizadas en función, precisamente, del tiempo.

De modo similar, el análisis de las políticas públicas nos ha reenviado sis-temáticamente a la configuración de dos modos polares de concebir el espa-cio y de situarse en él. Ellos se expresan bajo la forma de la dicotomía mono-centrismo/pluricentrismo, así como bajo modalidades diversas de relación, detensión y de gestión de los conflictos entre los niveles nacional, provincial/es-tadual y local.

A través de un estudio de caso –el de las políticas de acceso a la universi-dad– nos hemos concentrado en una de las dos dimensiones mencionadas –eltiempo y, concomitantemente, los procesos de construcción institucional– ala vez que hemos avanzado en la exploración de otras dimensiones fundamen-tales de la vida política como son las modalidades de relacionamiento y laconcepción de las jerarquías sociales y de sus criterios de legitimidad. Unas yotros presentan en nuestros dos países rasgos polares dadas las formas diferen-tes en que es concebida la justicia en relación con la igualdad, en un caso, ycon el mérito, en el otro.


este trabajo, de la existencia de sendos estilos nacionales de producción de po-líticas que remiten, en última instancia, a la existencia de dos modalidades cla-ramente diferenciadas de hacer política, de ser sociedad y de hacer sociedad. Loque hace de Argentina, Argentina, y de Brasil, Brasil es, pues, la forma pecu-liar en que cada uno de ellos se sitúa en el tiempo y en el espacio, así como elmodo específico en que cada uno dibuja sus divisiones internas, las aprehen-de, reproduce, gestiona, procesa y cuestiona. El tiempo y el espacio, categoríaselementales de la existencia humana, distan de ser un dato uniforme y apro-blemático de la realidad; ellos son, en cambio, experimentados de modos biendiferentes en el marco de cada matriz nacional de cultura política. Lo mismoocurre con la percepción de los clivajes sociales. En el límite, en efecto, la so-ciedad y sus divisiones pueden ser aprehendidas como una construcción hu-mana o como una obra de la naturaleza: ambas formas de situarse frente a ellasson, no obstante, el efecto de la existencia de sendas matrices culturales.

A partir de la observación de ciertas áreas escogidas de políticas públicasy de unos pocos procesos políticos paradigmáticos de las respectivas historiasnacionales hemos podido constatar la existencia de dos modalidades distinti-vas de situarse en el tiempo y de concebir la temporalidad, expresadas típica-mente bajo la forma de dicotomías. Entre ellas sobresalen la oposición entrecontinuidad y discontinuidad y el contraste entre cortoplacismo y largoplacis-mo. Estas oposiciones se observan en el terreno de los “datos duros” de la re-alidad –las decisiones tomadas, las acciones emprendidas, los productos deellas resultantes– así como en la interpretación que de dicha realidad propor-cionan sus participantes y sus observadores contemporáneos. A menudo ellasse expresan, por añadidura, bajo la forma de valores: así, por ejemplo, la con-tinuidad y el énfasis en el largo plazo no son solamente características que loshistoriadores pueden constatar a partir del análisis de los procesos brasileñossino, además, los valores-guía que estructuran, a menudo en forma conscien-te, las acciones y decisiones de determinados actores relevantes. Un ejemploparadigmático de “continuismo” brasileño es, en ese sentido, el Plano Pluria-nual (PPA) que estructura idealmente –en tanto que búsqueda deliberada decontinuidad– las acciones del gobierno federal. Inspirado en la experienciadesarrollista, el PPA fue introducido por la Constitución de 1988 en su artí-culo 165. En él se establece que el gobierno federal debe presentarlo alCongreso antes de fines de agosto del primer año de su administración, otor-gándole plazo para examinarlo hasta el final de ese mismo año. Es importan-te señalar que el objetivo del Plano es orientar “a elaboração do Orçamentoda União para os quatro próximos anos, incluindo o primeiro ano do governo


tino, sin embargo, un espacio creciente para posiciones que en el pasado nopodían ser expresadas siquiera: las que se basan en el criterio meritocrático yen la responsabilización individual, y que se expresan sistemáticamente en lareivindicación de la “cultura del esfuerzo”.

Tanto en Argentina como en Brasil se plantean alternativas de reforma delsistema existente. En el primer caso la reforma es impulsada por quienes creenque la aplanadora democrática ha superado todos los límites de lo razonable;en el segundo, en cambio, es propugnada por quienes consideran que el paístodavía no ha alcanzado los niveles de acceso y apertura propios de una nacióndemocrática y moderna. Por un lado, los críticos del poder –“desmesurado”–de los estudiantes; por el otro, el propio movimiento estudiantil. No obstante,el “ya” y el “todavía” –retrocediendo el primero; avanzando el segundo– no hande tocarse en un imaginario centro, pues no se trata de algo tan simple comomover las dos hojas de una puerta (la que franquea la entrada a la universidad,en este caso), una de las cuales –abierta– se entrecierra, mientras que la otra–cerrada– se entreabre. Lo improbable de la convergencia se debe a que, tantoen uno como en el otro caso, las transformaciones propuestas siguen la lógicadel sistema existente. Ambas evoluciones tienen lugar en el seno de dos siste-mas específicos que operan según una lógica peculiar de inclusión-exclusiónque guarda estrecha afinidad con las respectivas matrices nacionales de culturapolítica. Así pues, ni las posiciones reformistas restauradoras en Argentinaapuntan a algo parecido al modelo brasileño, ni las más radicales de las posi-ciones brasileñas se aproximan a las que han dado forma al contexto argenti-no. En el futuro más lejano que nuestra mirada llega a abarcar, pues, Argentinaseguirá siendo Argentina y Brasil continuará siendo Brasil.

Notas

1 Es justo mencionar, como fuente de inspiración, al trabajo de David Vogel (1986),National Styles of Regulation, cuya comparación de las políticas de medio ambiente y de sus pro-cesos de formulación en Gran Bretaña y Estados Unidos arroja una serie de sorprendentes con-trastes que son –he aquí la intuición resultante del esfuerzo comparativo– remitidos a la pre-sencia de sendos “estilos nacionales” de actividad regulatoria que se manifiestan, tal como cabeesperar, en muchas otras áreas de políticas.

2 La existencia de intercambios –así como de “paralelismos desfasados” resultantes de laimitación y el aprendizaje de las experiencias realizadas al otro lado de la frontera– entre los dospaíses en los diferentes campos explorados es, de hecho, mencionada a menudo por diversosautores. Así, por ejemplo, lo hace notar Neiburg (2004) para el de las políticas económicas, in-fluido por la presencia de “un circuito de individuos e ideas Brasil-Argentina” (p. 7).


Hemos constatado, finalmente, la presencia tanto en Argentina como enBrasil de algunas tendencias de cambio respecto de sus respectivas trayectoriashistóricas. ¿Significa ello que nos encaminamos, acaso, hacia alguna forma deconvergencia, una suerte de proceso cruzado de “brasileñización” de Argentinay de “argentinización” de Brasil? Comoquiera que se entienda la idea, no pare-ce ser el caso. No lo es, indudablemente, si con ella se hace referencia a la adop-ción de rasgos ajenos por efecto de la imitación. La respuesta podría ser, encambio, parcialmente afirmativa si –sobre la base del reconocimiento de quelos puntos de partida son diametralmente opuestos, pues nos hallamos antesendas matrices nacionales fuertemente diferenciadas– dicha “convergencia”fuera comprendida como resultado de la conjunción de ciertas presiones exó-genas a las cuales ambos países están expuestos –tales como los requerimientosde armonización de sus sistemas de educación superior con los existentes en elmundo desarrollado– y de procesos endógenos que, por efecto de las limitacio-nes y disfuncionalidades de los modelos existentes, provocan cambios que po-drían acabar disminuyendo las brechas que existen entre ambos.

Sin embargo, tampoco parece ser ese el caso. Las diferentes modalidadesadoptadas por Brasil y Argentina para regular el acceso a la educación supe-rior, por caso, remiten a la existencia de relaciones muy diferentes del indivi-duo-ciudadano con el Estado y con el mercado. Mientras que en un caso laresponsabilidad recae en mayor o menor medida sobre el individuo y sus po-sibilidades de competir en el mercado, en el otro ella es depositada en unEstado del cual se exige una cantidad de acciones orientadas a igualar las con-diciones iniciales de la competencia y a corregir sus resultados socialmente in-deseables. En el terreno de las políticas de acceso a la universidad, ambas po-siciones aparecen cristalizadas en la institución del Vestibular, por un lado, yen la reivindicación del ingreso irrestricto, por el otro. Si bien actualmente elcontraste parece ser progresivamente menos nítido que en el pasado, perma-necen en su sitio los principales rasgos que caracterizan a cada uno de los pa-íses bajo la forma de sendos campos de posibilidad.

Siguiendo con el ejemplo de nuestro estudio de caso, hallamos enArgentina que la defensa del ingreso irrestricto dista de ser unánime, y que esincluso menos popular que en el pasado. No obstante lo cual ella sigue sien-do sostenida con considerable éxito por un amplio sector movilizado en su de-fensa sobre la base del principio socialmente compartido de que el sistema nopuede abandonar al individuo a su suerte; la universidad tiene, pues, la obli-gación moral de “hacerse cargo” de los déficit educativos que los estudiantestraen consigo por razones ajenas a su responsabilidad. Hay en el debate argen-


11 La continuidad permite, en efecto, la acumulación; la repetición de las prácticas coad-yuva, por su parte, a su institucionalización. Al igual que –como veremos– ocurre en el terrenouniversitario, “a pesar de que la economía existía como disciplina relativamente autónoma en laArgentina desde bastante antes que en Brasil, desde la segunda mitad del siglo XX el espacio delos economistas en este último país ganó una densidad y una vitalidad mucho mayor que en laArgentina (uno de sus síntomas es, justamente, la no existencia en Brasil de filiales locales de es-cuelas centrales, como es el caso del CEMA respecto de Chicago)” (Neiburg, 2004: 6)

12 Pese a sus diferencias con el Cruzado, claramente percibidas en su momento por el pú-blico brasileño.

13 El programa brasileño fue, en cambio, flexible y admitió modificaciones adaptativassobre la marcha. En el caso argentino, en cambio, la inusitada continuidad (sólo atenuada pormodificaciones que buscaban responder a los problemas de la convertibilidad con “más con-vertibilidad” –cf. Brenta, 2002– se combinó con un abrupto final, como si la única manera delograr alguna continuidad en un contexto signado por las discontinuidades abruptas fuera atar-se de manos para no verse tentado de introducir discontinuidades, al precio de la rigidez extre-ma y la inviabilidad en el largo plazo.

14 En el caso brasileño muchas de las continuidades observadas remiten a la presencia deuna forma más consensual de relacionamiento político. Para el caso argentino, en cambio, afir-ma Carlos Waisman que el mantenimiento durante una década del sistema del currency board–que hubiera debido ser abolido hacia mediados de los 90– obedeció a un conjunto de facto-res que llevaron al predominio de los cálculos de corto plazo por sobre los de largo plazo: “Enprimer lugar, conservar la convertibilidad estaba en el interés de los segmentos más internacio-nalizados del capital, tanto extranjero como doméstico. [...] En segundo lugar, la opinión pú-blica vinculó la convertibilidad con la estabilidad monetaria, y esta asociación se convirtió enla razón principal del importante respaldo del que disfrutaba entonces el gobierno de Menem.En estas condiciones, no es sorprendente que el gobierno llegara a considerar la convertibili-dad como su logro principal. Nos enfrentamos aquí con un problema de acción colectiva: losintereses de corto plazo de los actores económicos y políticos entraron en conflicto con lo quedebieran haber sido los de largo plazo” (Waisman, 2003, pp. 220-21). Para un relato de las di-ficultades que enfrentaba el cuestionamiento del “modelo” económico en el marco de la com-petencia electoral, véase Pousadela (2002).

15 El régimen del currency board sólo permite la emisión de moneda cuando ella está res-paldada por la divisa extranjera a una paridad fija, en este caso uno a uno. El sistema carece,pues, de un prestamista de última instancia (el Banco Central ve restringidas sus funciones a lasupervisión del sistema), y el ajuste frente a las crisis financieras sólo puede realizarse median-te contracciones en el nivel de actividad.

16 Debe señalarse que la política de –en palabras de su principal ideólogo, el cancillerGuido Di Tella– “relaciones carnales” con los Estados Unidos también forma parte de la histo-ria de los vaivenes y las discontinuidades en la política exterior argentina: ella es, en efecto, par-te del número sobreactuado de un presidente en busca de credibilidad para un país escasamen-te confiable debido, paradójicamente, a sus bruscos e impredecibles cambios de rumbo.

17 Lo que significa que estuvo ausente, también, el reflejo de protección de las institucio-nes que se tradujo en el impeachment del presidente Fernando Collor de Mello.

18 Moderación y gradualismo que pueden haberse originado, al menos parcialmente, enla existencia de un debate público más intenso que en Argentina en torno de la cuestión. Se


3 En contrapartida, el fantasma que más acosa a los trabajos de estos investigadores es elde la superficialidad, aunque ésta se halle distribuida en forma pareja para los diversos paísesanalizados.

4 En estos y en todos los casos de textos cuyos títulos aparecen en la bibliografía en idio-mas extranjeros, la traducción de las citas es nuestra.

5 En efecto, si bien los partidos políticos fueron inicialmente prohibidos, ellos fueron lue-go reorganizados bajo la forma de un “bipartidismo oficial” con dos partidos tolerados en com-petencia; el Congreso, pese a las periódicas clausuras, funcionó durante la mayor parte deltiempo (con diferentes grados de autoridad efectiva, básicamente crecientes a medida que avan-zaba la liberalización del régimen). Pese a que las candidaturas, por su parte, estaban rígida-mente controladas, nunca dejó de convocarse a elecciones, y la competencia tuvo incluso cier-ta existencia real a nivel local. De ese modo, cuando se inició el proceso de apertura controlada,todos los actores e instituciones de la democracia política estaban disponibles para volver a fun-cionar.

6 Las propias figuras de los presidentes de la transición en ambos países pueden ponersetambién en contraste si se recuerda que, hasta principios de 1984, Sarney fue “uno de los másimportantes líderes del partido del régimen” (O’Donnell, Schmitter y Whitehead, 1994: 22).

7 De hecho, las formas de transición parecen haber establecido sendos “campos de posi-bilidad” para las subsiguientes políticas de derechos humanos. Si bien el colapso que marcó elfin de la dictadura argentina no determinaba la ocurrencia de los juicios –ellos formaban par-te de la promesa política encarnada por el candidato radical, pero no del programa del derro-tado candidato justicialista–, fue la modalidad de la transición la que los hizo posibles, lo cualquedaba desde el comienzo descartado –más allá de la voluntad política de los sucesivos líde-res civiles– en un caso de continuismo como el brasileño. Así, mientras que en Argentina hu-bo una investigación oficial –que se tradujo en la publicación del informe de la CONADEP,Nunca Más– y juicios contra una cantidad (limitada) de acusados, en Brasil no hubo juicios niinformes oficiales sino, en cambio, una amnistía amplia, general e irrestricta y un informe nooficial publicado en 1985 por la Arquidiócesis de San Pablo, Brasil Nunca Mais (Panizza, 1995:173). Los archivos de la dictadura hasta el día de hoy no fueron desclasificados, ni siquiera porel gobierno de Lula.

8 La frase, que pronto pasaría a formar parte del folklore político nacional, fue pronun-ciada por primera vez por Carlos Menem en su discurso de asunción ante la Asamblea Le-gis-lativa, para definir el plan económico que pondría en marcha. En lo sucesivo, sería reutilizadauna y otra vez, tanto en forma crítica por quienes se oponían a sus políticas, como por el pro-pio Menem para evocar años más tarde los primeros días de su gobierno, así como para intro-ducir nuevas reformas, no necesariamente económicas (fue el caso, por ejemplo, de la presen-tación de una iniciativa “anticorrupción” en mayo de 1996).

9 En ambos países, los mencionados planes “dispusieron transformaciones radicales en lasreglas del juego de los campos económicos nacionales, alteraron las relaciones entre los princi-pales precios de la economía, establecieron revisiones generales de contratos y dispusieron elcambio de las monedas nacionales [...]. Esos planes marcaron también momentos fuertes en laconsagración de los economistas como figuras públicas, como intérpretes de los más graves di-lemas nacionales, y como individuos capacitados para elaborar las formas supuestamente co-rrectas de superarlos” (Neiburg, 2004: 2).

10 Para un análisis de las diferencias entre ellos, véase Kaufman (1988).


ral con el factor partidario, tal como lo atestigua el rol de los gobernadores –de los gobernado-res peronistas– en la resolución de la crisis de sucesión en 2001.

23 Es importante resaltar la expresión utilizada para Brasil –“la nueva constitución”– encontraste con la empleada para Argentina –“la constitución reformada”– pues el hecho de queel proceso de revisión constitucional fuera en Brasil tanto más radical que en Argentina con-tradice en principio nuestras hipótesis iniciales relativas a la temporalidad, ya que no encontra-mos aquí la oposición entre el gradualismo brasileño y la tendencia argentina a los cambios es-pasmódicos, y hallamos en cambio la paradoja de que la abrupta transición democráticaargentina procedió mediante la restauración literal de la Constitución histórica –en un proce-so en el cual la radical novedad consistió precisamente en la valorización de que ella fue obje-to– mientras que la cauta “transición conservadora” en el país vecino se vio coronada por unproceso de refundación constitucional. No obstante, un análisis cuidadoso de ambos procesos–que no emprenderemos aquí– probablemente nos reenviaría una y otra vez a las dicotomíasya citadas. En primer lugar, no cabe duda de que el (ciertamente veloz) proceso reformista enArgentina obedeció a las motivaciones más cortoplacistas (y mezquinas) que quepa imaginarpara un emprendimiento de tal envergadura: la habilitación de la reelección del presidente deturno. No fue ese el caso en Brasil, cuya nueva Constitución persiguió finalidades moderniza-doras y, sobre todo, democratizantes. En segundo lugar, la forma en que el proceso argentinode reforma constitucional se constituyó en escena de la más cruda lucha política y el modo enque ello redundó en la manipulación de las instituciones vuelve a poner en primer plano otrosdos elementos que configuran la oposición entre nuestros casos: la dispar valoración de las ins-tituciones y la modalidad más o menos consensual o confrontativa de relacionamiento políti-co.

24 Nuevamente aparece aquí el ingrediente cortoplacista, pues el proceso argentino se ca-racterizó, según la autora, por la falta de planeamiento y de visión de largo plazo: uno de susrasgos centrales fue, en efecto, la ausencia de un diseño global del sistema resultante, lo cual seexplica por la motivación exclusivamente económico-financiera –“de caja”– de la reforma. Ellosupuso que en cada una de las veintitrés provincias argentinas el proceso fuera improvisado demodos diferentes.

25 El citado artículo abogaba por la reforma de la coparticipación, a la que acusaba depropiciar a un tiempo la dependencia de las provincias y la irresponsabilidad de sus gobier-nos, que podían gastar y endeudarse sin pagar el costo político de cobrar impuestos. Así loatestiguaban datos tales como la proporción de recursos propios sobre los ingresos totales delas provincias –33%–, con algunos casos –los de las provincias más pobres– en que no llega-ba al 10%.

26 Otra práctica muy utilizada ha sido la imposición de sus preferencias por decreto. Noobstante, también para la implementación de las políticas impuestas por decreto es necesaria laconstrucción de consensos mediante el armado de complejas coaliciones que contemplan la in-clusión no sólo de diferentes partidos sino también de diversos intereses regionales. En las re-petidas oportunidades en que dichos esfuerzos no tuvieron éxito, los presidentes no lograronimplementar las políticas de su preferencia (Mainwaring, 1997).

27 Así, si bien el número de decretos emitidos fue mayor en Brasil que en Argentina, encambio fue muy superior en Argentina la cantidad de decretos que acabaron transformándoseen leyes permanentes en consonancia con las propuestas iniciales del presidente (Negretto,2004: 553).


trata de un dato a primera vista llamativo toda vez que la sociedad civil brasileña suele ser des-cripta como relativamente débil en comparación con la del país vecino. La explicación puedehallarse, sin embargo, en la polisemia del término, que parece hacer referencia en uno y otrocaso a agentes distintos: mientras que en Brasil refiere fundamentalmente a la existencia de unatupida red de ONGs capaces de intervenir en el debate público, en Argentina remite ante to-do (aunque no exclusivamente) a la vitalidad de una ciudadanía capaz de actuar en forma au-tónoma y eventualmente sin intermediarios. Agradezco a mi colega brasileña Kelly Cristianeda Silva sus reflexiones sobre este punto.

19 La CNT (Comisión Nacional de Telecomunicaciones), en efecto, fue creada en 1990 ysu vinculación funcional e institucional fue modificada dos veces en los primeros años. En 1993pasó a depender del Ministerio de Economía; desde 1996 se incorporó a la órbita la Secretaríade Comunicaciones del poder Ejecutivo. En 1997 fue creada la CNC, que en el 2000 pasó delMinisterio de Infraestructura al de Economía. Los organismos de control fueron, pues, inesta-bles, políticamente dependientes y sujetos a manipulaciones (véase Colpachi, s/f ).

20 Es en este punto donde se hace operativa la advertencia inicial relativa al sesgo en fa-vor del “continuismo brasileño” en contraposición con el “rupturismo argentino”. CastroRojas, por ejemplo, describe en Brasil un proceso gradual hacia las privatizaciones que se ha-bría iniciado bajo el gobierno de Figueiredo, en 1981, y que habría culminado en el programaefectivamente llevado a cabo por Fernando Henrique Cardoso en los años 90. No obstante,una genealogía similar podría realizarse para Argentina, si se tienen en cuenta los intentos fa-llidos de privatización que tuvieron lugar entre 1979 y 1982, y luego durante el gobierno deAlfonsín, y que por consiguiente precedieron a su efectiva implementación por parte de CarlosMenem.

21 Es importante señalar aquí que los términos aquí utilizados adoptan a menudo un sen-tido muy diferente en el debate público brasileño –y también, hasta cierto punto, en el argen-tino. En general, la descripción de una decisión como motivada por “cuestiones políticas” nohace referencia a la capacidad de la política para pensar estratégicamente y conferir un rumboa la sociedad sino, en cambio, a la orientación de las políticas por intereses estrechos y de cor-to plazo. Y, a la inversa –al menos en el caso brasileño– las motivaciones fiscales son con fre-cuencia asociadas al largo plazo, dada la importancia asignada a las consecuencias de largo pla-zo del equilibrio de las cuentas públicas o, en su defecto, de la bancarrota del Estado.

22 ¿Nos hallamos, pues, ante una suerte de “brasileñización” de la política argentina? Talcomo señalan Kent y Dickovick (2004), “aunque Brasil ha sido tradicionalmente consideradoel más verdaderamente federal de los dos países, la literatura sobre Argentina ha comenzado adocumentar más sistemáticamente la importancia de los gobernadores argentinos” (p. 93). EnBrasil, por su parte, la “política de los gobernadores” –una política de alianzas regionales dife-renciadas que se erige en eje del poder (Camargo, 1993)– existe como herencia del modelo oli-gárquico. También en la arena fiscal –constatan Kent y Dickovick (2004)– los dos países pre-sentan un similarmente elevado desequilibrio vertical, según el cual “los gobiernossubnacionales (algunos más que otros) dependen fuertemente de las transferencias de ingresosdel centro porque gastan más de lo que recolectan de impuestos”. Sin embargo –concluyen losautores–, sigue habiendo profundas diferencias entre ambos países, ya que “en agudo contras-te con Brasil, la mayoría de los gobernadores argentinos a lo largo del período post-1983 hanpertenecido a un mismo partido, lo cual en gran medida transformó el debate sobre la recen-tralización en un asunto interno del partido cuando ese mismo partido controló la presidenciaentre 1989 y 1999” (p. 93). En Argentina, pues, se superponen en gran medida el factor fede-


rechazo al examen de ingreso, a las que se suma la de Psicología, las que encabezan la oposi-ción al arancelamiento, con cifras de alrededor del 90% (Naishtat y Toer, 2005).

33 Entre fines de la década del 80 e inicios de la del 90 Argentina contaba con una ma-trícula de casi un millón de estudiantes en instituciones de educación superior, mientras queBrasil apenas superaba el millón y medio pese a que su población era entre cuatro y cinco ve-ces más numerosa. Hacia fines de los 90, la cifra era de un millón y medio para Argentina y dealgo más de dos millones para Brasil. Para el 2001 Brasil superaba largamente los tres millones.

34 En contraste con el temprano surgimiento de las universidades en Argentina –querespondió, en el período colonial, a la lógica impuesta por España para el desarrollo de susposesiones ultramarinas–, Brasil no contó con ellas –por efecto de la prohibición que regía paralas colonias portuguesas– hasta mucho más tarde. De hecho, la primera universidad brasileña,la “Universidad de Brasil”, fue creada recién en 1920, y con la sola intención de poder otorgarun doctorado honoris causa al rey de Bélgica en su paso por Brasil. Al margen de esaexperiencia, las primeras universidades –la estadual de San Pablo y la Federal de Río de Janeiro–fueron fundadas recién en 1934 y 1935, respectivamente (Chiroleu, 1998; Schwartzman,2003a).

35 Véanse, por ejemplo, títulos tales como Como passar no vestibular. Use a cabeça & ven-ça o desafio, de Lair Ribeiro (Editora Moderna, 2000) o Angustia no vestibular. Indicaçoes parapais e profesores, de Lucidio Bianchetti (Editora Universidade de Passo Fundo, 1996).

36 Son los casos, por ejemplo, de la Universidad Católica de Pelotas, que evalúa a los as-pirantes según su historial de la escuela media, y de la Universidade São Francisco, que utilizaun sistema mixto que combina la puntuación en el Vestibular con la evaluación del desempe-ño en el nivel medio (www.vestibular1.com.br/novidades/nov42. htm).

37 Cf. EDUDATABRASIL-Sistema de Estadísticas Educacionales, donde aparecen las ci-fras completas acerca de los Vestibulares de 2001 y 2002, discriminadas por carreras, regiones,cantidades de inscriptos y aprobados, etc. (http://www.edudatabrasil.inep.gov.br/).

38 Los cursos prevestibulares “de alto rendimiento” –aquellos que garantizan el ingreso alas universidades más prestigiosas– cobran mensualidades que alcanzan los trescientos o tres-cientos cincuenta dólares, cuando el salario mínimo no llega a los ochenta (Maneiro y Grance,2004).

39 De aquella década datan también las elevadas tasas de deserción que caracterizan ac-tualmente al sistema argentino y plantean fuertes debates en torno de la diferencia entre la po-sibilidad “formal” de acceso a la institución universitaria y la posibilidad “real” de acceso al co-nocimiento y a la titulación.

40 Nuevamente, y en abierto contraste con el caso brasileño, este proceso tuvo lugar en elmarco del enfrentamiento encarnizado entre los partidarios de la universidad “laica” y los de launiversidad “libre”. Tal como se desprende de los términos de la oposición, la habilitación deinstituciones no estatales para emitir títulos oficiales impulsaría el crecimiento de un sector pri-vado que por entonces se componía, ante todo, de instituciones religiosas.

41 Esta asociación continúa siendo explotada políticamente entrado el siglo XXI, como loprueban las acusaciones de los militantes estudiantiles platenses al decano de Medicina de laUniversidad Nacional de La Plata en ocasión de la sesión del consejo académico de la facultaden que fue ratificado el examen de ingreso eliminatorio. En esa oportunidad, los estudiantespresentes compararon al decano con Videla y asimilaron explícitamente los métodos de su ges-tión a los de la dictadura militar (El Día, 27/03/04).


28 La afirmación vale para el período previo a la formación de la Alianza UCR-Frepaso,en agosto de 1997, como coalición electoral, y a su inauguración como coalición de gobiernodos años más tarde. El fracaso estrepitoso de ese gobierno hizo de tales prácticas una ocurren-cia excepcional e irrepetida. No obstante, no todos los analistas colocan a la Argentina entre lospaíses que hacia mediados de 1999 contaban con gobiernos monocolores. Algunos, en efecto,juzgan que existió allí en los años 90 una coalición de gobierno resultante de la alianza entre elpartido del presidente –el PJ– y la UCeDé. Asimismo, en contra de la descripción dominantedel gobierno de Carlos Menem, Marcos Novaro subraya su funcionamiento coalicional, des-cribiéndolo como una “coalición política y social muy amplia” (cf. Novaro, 2001: 57).

29 Señala Meneguello (2002) que la mayoría de las coaliciones formadas desde 1985 fue-ron “coaliciones mínimas” y que ellas se caracterizaron por el reparto cuidadoso de los cargosministeriales para potenciar el apoyo al gobierno, así como por las frecuentes modificacionesde la composición partidaria del gabinete. En términos ideológicos, la coalición más amplia seregistró al principio de la gestión de Itamar Franco (1992-1994), con la inclusión del izquier-dista PSB, mientras que las coaliciones más estrechas fueron las que sostuvieron al gobierno deCollor (1989-1992), compuestas solamente por partidos situados a la derecha.

30 Las diferentes cuestiones que están en juego en el campo de las políticas educativas seponen en evidencia, ante todo, en las valoraciones diversas de que son objeto, en cada caso,las instituciones del sector. Las encuestas permiten observar en ese sentido contrastes persis-tentes y sistemáticos. Según un sondeo de CIMA, la confianza que argentinos y brasileños de-positaban en el año 2001 en las instituciones educativas era de 74% entre los primeros y de35% entre los segundos (cf. La Nación, 14/11/01). Asimismo, una encuesta realizada porGraciela Römer sucesivamente en 1998, 1999 y 2001 mostraba que –pese al retroceso sufri-do en esos años– la escuela pública seguía estando entre las instituciones más confiables paralos argentinos.

31 Conservaremos el calificativo debido a que tal es la forma en que se expresan los acto-res involucrados (curiosamente, así lo hacen tanto sus partidarios como sus detractores), aun-que es atendible la aclaración de Chiroleu (1998), quien prefiere hablar de ingreso “directo”(desde el secundario) más que “irrestricto”, puesto que no se trata de que “cualquiera” puedaacceder a la educación superior, sino solamente de aquellos que cuentan con un diploma habi-litante. Sin embargo, es con el rótulo de “ingreso irrestricto” que la Universidad de BuenosAires presenta el sistema de admisión que rige en ella desde 1984, el cual –curiosamente– hasido repetidamente atacado por dos flancos opuestos. Por un lado, vistos el carácter masivo dedicha institución, sus dimensiones inmanejables, sus dificultades presupuestarias y su alarman-te tasa de deserción, sus adversarios juzgan al sistema demasiado abierto. Los partidarios de uningreso “verdaderamente” irrestricto, por el contrario, critican el sistema de la UBA por su ca-rácter “selectivo”, lo cual explicaría los elevados porcentajes de estudiantes que no logran fran-quear el Ciclo Básico Común e ingresar efectivamente a la facultad donde se dicta la carreraque han escogido. Cf. Boulet (2002).

32 Entre los propios estudiantes de la Universidad de Buenos Aires, el examen de ingresoes rechazado por un margen estrecho (49,52%, frente a 46,42% que lo aprueba). En cinco delas trece facultades –encabezadas por Medicina, con el 64%– el examen de ingreso es aceptadopor más del 50% de los estudiantes. El rechazo, por su parte, es encabezado por Filosofía yLetras (72%) y Sociales (66%). A diferencia de lo que ocurre respecto de la introducción de unexamen de ingreso, el arancelamiento de los estudios enfrenta una clara oposición mayoritaria,ya que se opone a él el 83,07% de los entrevistados. Son las mismas facultades que lideran el


6). En efecto, el promedio de estudios en el 10% más pobre de la población brasileña es de dosaños, contra siete para la Argentina. (BID 1998, citado en Donoso, 1999).

48 La evolución de la UBA en ese sentido es impresionante, tanto por lo desmesurado delas cifras como por los efectos que tuvo –en virtud de sus dimensiones– sobre el sistema en suconjunto. Dicha universidad tenía, en 1982, 102.941 estudiantes de grado (sobre un total de318.299 para el conjunto de las universidades nacionales), 161.976 en 1987 (sobre un totalque casi se había duplicado en cinco años: 618.651), 168.808 (sobre 698.561) en 1992 y, se-gún estimaciones de la propia universidad, 226.073 (sobre 957.352) en 1998 (SánchezMartínez, 1999). En contraste, la universidad más populosa de Brasil –la Universidad de SanPablo (estadual) cuenta con 40 mil estudiantes. La principal de las federales, la de Río deJaneiro, es aún más pequeña.

49 Debe señalarse en este punto la reaparición del contraste en torno de las capacidadesestatales. Según Klein y Sampaio (1996), los resultados divergentes de la intervención de losrespectivos gobiernos militares en materia de educación superior remiten a la diferencia entreel control represivo del Estado sobre el sistema de educación superior y la capacidad para for-mular e implementar políticas para el sector. A diferencia de lo sucedido en Argentina, dondeel gobierno militar ejerció sobre la educación un control “riguroso, de carácter esencialmentepunitivo” (p. 44), el caso de Brasil es, según los autores, “especial” en el sentido de que “unavez instalado el gobierno militar, la burocracia estatal rápidamente se modernizó y amplió supotencial para formular políticas [...] Paradójicamente, el período de mayor represión políticasobre el medio universitario coincidió con la fase en que el régimen se reveló más actuante enla elaboración de leyes y directrices para la educación superior” (p. 45). El régimen militar ar-gentino encontró dificultades mucho mayores para institucionalizarse y experimentó –no sola-mente en el terreno educativo– una gran impotencia a la hora de implementar políticas. En elcaso específico de la educación superior, ello se tradujo en un proceso de descentralización sinreorganización del sistema, subordinado al objetivo político de corto plazo de la desmoviliza-ción política.

50 El mito fundador de la “Argentina de clase media”, en efecto, encuentra su contrapar-te brasileña en el mito de la armonía racial. Como bien lo explica Salvadori de Decca (2002),los mitos de la nacionalidad en Brasil son mitos de unidad, armonía, conciliación y proporcio-nalidad.

51 Es por eso que puede afirmarse que “una política de admisión considerada poco ‘efi-ciente’ por su bajo rendimiento cuantitativo puede resultar relativamente funcional a un siste-ma si en él prevalecen criterios de democratización, solidaridad y justicia social. Una de signoopuesto, en cambio, cuyos ‘rendimientos’ cuantitativos fueran superiores podría resultar dis-funcional e inaplicable en ese sistema” (Chiroleu, 1998: 10).

52 Se trata, en efecto, de una expresión más del contraste entre diferentes experiencias dela temporalidad. Señala López Segrera (2004): “Muchas reformas universitarias se han caracte-rizado por cambios parciales del sistema. Raras veces se han producido reformas globales, a lamanera de la Reforma de Córdoba (1918), Argentina, que constituyó el primer cuestionamien-to serio de la universidad de América Latina y el Caribe” (p. 14). En Brasil, lejos de constituirun cuestionamiento del sistema vigente, la Reforma Universitaria que tuvo lugar exactamentecincuenta años más tarde fue una forma de consolidarlo manteniendo cerradas sus puertas,ofreciendo canales alternativos para contener la demanda, e introduciendo dentro de las insti-tuciones así preservadas el modelo americano de educación superior: organización por depar-tamentos, sistema de créditos, formación de posgrado (Schwartzman, 2003a).


42 No obstante lo cual el CBC ha sido resistido por las agrupaciones estudiantiles más ra-dicalizadas como una forma de restringir al ingreso, menos violenta que un simple examen eli-minatorio pero igualmente selectiva, pese a sus intenciones declaradas de nivelar a los aspiran-tes antes de su ingreso a las carreras propiamente dichas. El CBC ha llegado a ser denunciadocomo “una de las formas más exigentes de ingreso”, que habría hecho de la UBA “una de lasuniversidades más selectivas de la Argentina”, pues entre 1989 y 1997, por ejemplo, “de508.000 aspirantes anotados en el CBC sólo lograron ingresar a la UBA 214.522 estudiantes;es decir, el 42%” (Boulet, 2002).

43 Concluida la oleada de creación de universidades que tuvo lugar en los años 70, haciacomienzos de los 90 alrededor del 80% de la matrícula se concentraba en Argentina en el sec-tor público, en contraste con el caso de Brasil, donde más del 60% de los estudiantes estabanmatriculados en instituciones privadas. En Argentina, además, el 90% de la matrícula de edu-cación superior era universitaria. Tras la nueva oleada de creación de universidades (públicas yprivadas) que se produjo en los 90, la composición público-privada de la matrícula del sistemase mantuvo intacta (cf. Sánchez Martínez, 1999)

44 Dicha expansión alcanzó, sin embargo, una cobertura muy inferior a la que se registróen Argentina: la educación superior brasileña cubría en 1989 al 11,2% de la población de en-tre 20 y 24 años, en tanto que abarcaba al 40,8% en la Argentina de 1987 (Chiroleu, 1992).Para el año 2000, la tasa bruta de educación universitaria –calificada de “asombrosa”– era enArgentina de 51,48%, contra 18% en Brasil (Sigal, 2004).

45 Además de incluir una red privada y una pública, divididas a su vez en establecimien-tos federales, estaduales y municipales, el sistema presenta tres clases de establecimientos: uni-versidades, federaciones de escuelas y establecimientos aislados (orientados, estos últimos, ha-cia un área determinada), que otorgan los mismos grados. De las 871 instituciones registradasa principios de los años 90 el 73% (que concentraba el 60% de la matrícula) eran privadas.Entre las universidades, sin embargo, el 66% eran públicas, en tanto que eran privados el 75%de los establecimientos aislados y el 98% de las federaciones de escuelas (Chiroleu, 1992).

46 Debe admitirse un matiz en este argumento. Si bien es cierto que en un principio elEstado preservó la calidad delegando en un sector privado suficientemente desregulado la ges-tión de la cantidad, a lo largo del tiempo la heterogeneidad de todo el sistema –tanto de su sec-tor público como de su sector privado– tendió a aumentar. Como resultado, si bien las mejo-res universidades siguen siendo públicas (federales o estaduales), también muchas universidadespúblicas tienen bajos estándares de calidad, mientras que entre las privadas la calidad es dispar,y han surgido algunas que, por costo y calidad, también son consideradas de élite. Dentro decada universidad, asimismo, hay cursos de calidades diversas. De hecho, “las principales dife-rencias [de clase] están asociadas con la elección de las carreras” y no solamente con la elecciónde la universidad. Así, “los estudiantes con un alto status socioeconómico van a ingeniería ci-vil, informática, medicina, odontología y administración en la universidad federal, y a infor-mática y administración en el sector privado; los estudiantes con bajo status socioeconómicoestudian geografía, enfermería y literatura en las universidades federales, y geología y literatu-ra en el sector privado” (Schwartzman, 2003a: 22).

47 La intervención del Estado brasileño está sistemáticamente sesgada hacia la educaciónuniversitaria, en la que gasta el 30% del presupuesto educativo. Ese es, precisamente, el eje delargumento del Banco Mundial a favor del arancelamiento de la educación superior: “se gastamucho en los 400.000 alumnos de las instituciones federales de educación superior mientrasque se gasta muy poco en los 28 millones de alumnos de las escuelas básicas” (Donoso 1999:


brancos pensam sobre as cotas raciais?”, en www.direitoshumanos.rj.gov.br/estrutura_e_progra-mas/odh/crist_negros_cotas.doc).

58 Esta definición, que en boca de un estudiante argentino sonaría a crítica antielitista, esesgrimida por el autor en defensa del sistema de cuotas –al cual considera, sin embargo, malequipado para encarar la cuestión de la reducción de las desigualdades sociales.

59 Aún hoy y en ausencia de examen de ingreso, la universidad pública presenta unmarcado sesgo en favor de la clase media –de una clase media que sigue siendo, en el contex-to latinoamericano, notablemente extensa. Tal como informaba el diario Clarín en su edicióndel 10 de abril de 2005, “seis de cada diez recibidos en la UBA son hijos de egresados, es de-cir, hijos de profesionales”. La universidad argentina, no obstante, padece una serie de malesque revelan un acceso relativamente amplio, tales como la elevada tasa de deserción y la bají-sima tasa de egreso. Así, la tasa anual de graduación –que es en Brasil del 12%– era enArgentina del 8% en 1982 y de un magro 4% en 2000 (Sigal, 2004).


53 En el caso de la UBA, el Consejo Superior está integrado por el rector, los decanos, ycinco representantes de cada uno de los tres claustros (profesores, graduados y estudiantes).Desde 1997 se integró además un representante de la Asociación del Personal de la Universidadde Buenos Aires (APUBA), con voz pero sin voto. Los Consejos Directivos de las facultades es-tán integrados por ocho representantes de los profesores; cuatro de los graduados –uno de loscuales, por lo menos, debe pertenecer al personal docente– y cuatro de los estudiantes. A par-tir de 1985 el Estatuto establece que, en caso de que los auxiliares docentes (que no integranel claustro docente, que agrupa a profesores titulares y asociados regulares) superen el 33% delpadrón de graduados, deben tener un mínimo de dos de los representantes de ese claustro.Puesto que la Asamblea Universitaria –que elige al rector y tiene el poder de suspenderlo, de-cide sobre la creación, supresión o división de facultades y puede modificar el Estatuto, entreotras cosas– está formada por los miembros del Consejo Superior y de los Consejos Directivosde las facultades, también allí se expresa el peso del claustro estudiantil.

54 Estos límites se originan, sin embargo, en el carácter mismo de la utopía democrática,“es decir, de la ambición de construir un orden político que trastoque el orden social al afirmarla igualdad civil, jurídica y política de todos los individuos, pese a que son diversos por sus orí-genes y sus creencias, y pese a que son desiguales por sus condiciones sociales y sus capacida-des” (Schnapper, 2004: 90). En efecto –argumenta Dominique Schnapper– los principios y va-lores de referencia de las sociedades fundadas en la idea de ciudadanía son a menudo violadosen los hechos, y no necesariamente por fallas de implementación o por mala voluntad sino an-te todo por su dimensión utópica y su pretensión de universalidad, que suscita inevitables in-cumplimientos y, por consiguiente, justificadas críticas.

55 Resulta iluminador en ese sentido el conflicto desatado pocos años atrás en la Facultadde Ciencias Sociales de la UBA en torno de la elección directa del director de la carrera deSociología, impuesta por una agrupación política que había sido derrotada en las elecciones regu-lares. El conflicto incluyó una prolongada toma del Rectorado de la Universidad y el “escrache”de sus autoridades, así como un período en el cual convivieron dos direcciones paralelas en lamencionada carrera. Véanse sobre este tema el artículo de opinión firmado por Juan CarlosPortantiero y Susana Torrado en el diario Clarín del 31/10/02 (“Sociales: no al autoritarismo”),así como el texto de Christian Castillo –el “director paralelo”– aparecido en Página/12 el 2/07/02(“La democratización universitaria”) y los escritos difundidos por las agrupaciones políticas de iz-quierda, un buen exponente de los cuales es el que firma Matías Maiello en la revista Lucha deClases (abril de 2004, en www.pts.org.ar/luchaClases2encrucijadasUniversidad.htm).

56 De hecho, la “permanencia irrestricta” es, junto con la gratuidad y el ingreso irrestric-to, una de las variables que, en lo que se refiere a la dimensión “ingreso y permanencia”, dis-tingue al modelo de universidad pública-reformista del de universidad privada-mercantil en latipología elaborada por Ariel Toscano (2005).

57 Lo no se hizo presente en el “debate de caballeros” ventilado en los medios se manifes-tó claramente, en cambio, en algunas encuestas de opinión como la que se realizó en la ciudadde Río de Janeiro en ocasión del debate suscitado por la adopción del sistema de cuotas en laUERJ. Allí donde los respondentes pueden opinar anónimamente y no se ven compelidos a ar-gumentar en defensa de sus posiciones, los resultados trazan una nítida división según líneas ra-ciales que muchos de los periodistas y académicos que debaten sobre el asunto se empeñan enignorar: mientras que el 78% de los entrevistados que se declaran “brancos” se manifiestan encontra de las cuotas raciales, el 81% de los que se consideran “pretos” y el 80% de los que se re-conocen como “pardos” se expresan a favor de ellas (Cf. Cristina Costa e Silva, “O que negros e


Documents

grimson pasiones nacionales