Hak Atas Kepemilikan Tanah

8/16/2019 Hak Atas Kepemilikan Tanah

1/38


2/38

KATA PENGANTAR

Puji syukur kita panjatkan kehadirat Tuhan Yang Maha Kuasa, atas berkah dan rahmatNya

sehingga Bahan Bacaan Diseminasi HAM dengan judul Hak atas Kepemilikan Tanah dapat tersusun.

Sesuai Peraturan Menteri Hukum dan HAM RI Nomor M.HH-05OT.01.01 tahun 2010 tangga

20 Desember 2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Hukum dan HAM RI, pasal 885

menjelaskan bahwa salah satu tugas Direktorat Diseminasi HAM Direktorat Jenderal HAM adalah

melaksanakan penyiapan perumusan dan pelaksanaan kebijakan, pemberian bimbingan teknik dan

evaluasi di bidang Diseminasi HAM sesuai dengan kebijakan teknik yang ditetapkan oleh Direktur

Jenderal HAM, lebih lanjut dijelaskan pada pasal 889 bahwa untuk melaksanakan tugas sebagaimana

dimaksud Subdirektorat Program Diseminasi menyelenggarakan fungsi penyiapan bahan penyusunan

Metodologi Diseminasi dan bahan Diseminasi HAM.

Dalam rangka untuk mendukung pelaksanaan tugas tersebut, maka pada tahun 2013 Direktora

Jenderal HAM telah menyusun bahan Diseminasi HAM yaitu Hak atas Kepemilikan Tanah. Bahan

Diseminasi ini dimaksudkan dapat memberikan pemahaman bagi peserta Diseminasi khususnya dan

masyarakat pada umumnya tentang Hak atas Kepemilikan Tanah.

Hak atas tanah adalah hak yang memberi wewenang kepada seseorang yang mempunyai hak

untuk mempergunakan atau mengambil manfaat atas tanah tersebut.

Hal tersebut sejalan dengan amanat Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 28 H ayat (1) yang

menyebutkan bahwa Hak untuk hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan

lingkungan hidup yang baik dan sehat.

Bahan Bacaan ini selanjutnya akan digunakan dalam rangka Kegiatan Diseminasi HAM dan

diharapkan dapat menjadi acuan bagi para Diseminator khususnya yang akan menyampaikan mater

Hak atas Kepemilikan Tanah.

Akhirnya Tim Penyusun menyampaikan terimakasih kepada semua pihak yang telah membantu

tersusunnya bahan bacaan ini. Semoga Bahan Bacaan ini dapat memberikan manfaat bagi Diseminator

HAM khususnya serta masyarakat pada umumnya.

TIM PENYUSUN


3/38

DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR .................................................................................................. i

DAFTAR ISI ............................................................................................................... iii

A. LATAR BELAKANG ............................................................................................ 1

B. APAKAH HAK ATAS TANAH MERUPAKAN HAK ASASI MANUSIA ................. 3

C.

AKSES TERHADAP TANAH DI INDONESIA ........................................................... 13

D. JENIS-JENIS HAK ATAS TANAH ............................................................................... 15

E.

PENDAFTARAN TANAH ............................................................................................. 19

F. PERALIHAN DAN HAPUSNYA HAK ATAS TANAH ............................................... 20

G.

HAK ULAYAT ............................................................................................................... 21

H.

PENGGUSURAN PAKSA ............................................................................................. 27

I. HAL-HAL LAIN YANG PERLU DALAM

PELAKSANAAN HAK ATAS TANAH …………………………………................... 32

DAFTAR PUSTAKA


4/38

1

A.

Latar Belakang

Tanah merupakan salah satu sumber daya alam yang memiliki nilai ekonomi serta

memiliki nilai sosial, politik dan pertahanan keamanan bagi kehidupan manusia. Dengan

memiliki tanah, seseorang dapat melakukan investasi, tempat tinggal, dan tempat usaha

mencari nafkah. Bagi masyarakat pedesaan, tanah tidak hanya digunakan untuk tempat

tinggal tapi juga bercocok tanam untuk memenuhi kebutuhan pangan dan air bersih mereka.

Terutama bagi masyarakat adat yang mempunyai keterikatan yang sangat erat dengan

tanahnya, kepemilikan tanah menjadi sentral hidup mereka. Tidak berbeda jauh dengandaerah perdesaan, kawasan perkotaan juga sangat bergantung kepada tanah terutama

berkaitan dengan tempat tinggal, investasi, bisnis, dan ketersediaan sumber-sumber lainnya.

Mengingat dekatnya dan pentingnya tanah bagi kehidupan manusia, banyak orang

mempertahankan tanahnya dimana dia tinggal atau berada.

Sejalan dengan meningkatnya kebutuhan masyarakat akan tanah, terutama di

kawasan perkotaan, maka masalah kepemilikan tanah semakin meningkat. Hal ini terjadi

seiring dengan bertambahnya laju pertumbuhan penduduk, perpindahan penduduk dari desa

ke kota, konversi peruntukan tanah untuk usaha atau kepentingan umum, penurunan kualitas

lingkungan hidup, dan perubahan struktur tanah karena pengaruh bencana alam. Alasan

tersebutlah yang menyebabkan ketersediaan tanah menjadi sangat terbatas dan hal ini sangat

rawan akan permasalahan atau konflik.

Berdasarkan data statistik dari KOMNAS HAM dan pengaduan ke Direktorat

Jenderal HAM Kementerian Hukum dan HAM, pengaduan terbanyak setiap tahunnya selalu

berkaitan dengan persoalan tanah terutama penggusuran, konversi peruntukan tanah, dan hak

kepemilikan ganda. Kebanyakan kasus pertanahan menjadi sangat kompleks karena pada

umumnya melibatkan kekerasan, intimidasi termasuk penculikan.1 Selain itu persoalan

pertanahan pada umumnya melibatkan lebih dari satu pihak dan/atau instansi seperti Badan

Pertanahan Nasional, pemerintah daerah, individu dan/atau perusahaan, serta pejabat-pejabat

1 "Klasifikasi Kasus Pelanggaran Ham Oleh Korporasi Tahun 2010 Dan 2011," (Jakarta: Komisi Nasional Hak

Asasi Manusia, 2010 - 2011).


5/38

2

terkait seperti Dinas Kehutanan jika melibatkan hutan, dan Polisi dalam hal pengamanan

area perusahaan atau jika ada kekerasan. Oleh karena itu masalah pertanahan selalu rentan

akan pelanggaran HAM. Dengan kata lain, pelanggaran HAM berkaitan dengan tanah dapat

berujung pada pelanggaran HAM lainnya.

Pertanyaannya untuk menghindari sengketa tanah, usaha apa yang harus dilakukan?

Apakah hak atas tanah itu sendiri merupakan suatu hak asasi manusia? Apa implikasinya

terhadap HAM? Kedua pertanyaan ini menjadi fokus dari bahan bacaan Diseminasi ini.

Diharapkan dengan adanya bahan bacaan Diseminasi ini, warga masyarakat mendapatkan

pemahaman mengenai Hak atas tanah dan implikasi HAM yang terkait.


6/38

3

B. Apakah Hak atas Tanah

merupakan Hak Asasi Manusia ?

1. Hukum HAM Internasional

Secara hukum internasional, belum ada pernyataan secara jelas yang menyatakan

bahwa Hak atas tanah merupakan suatu HAM. DUHAM maupun kedua kovenan HAM

tidak menyebutkan secara tegas bahwa hak atas tanah sebagai salah satu HAM. Namun

demikian, isu akses terhadap tanah, penguasaan dan penggunaan tanah sangat berhubungan

erat dengan HAM dan dalam beberapa hal tertentu merupakan persyaratan untukmemenuhi HAM. Sebagai contoh, tanah sangat erat berkaitan dengan hak atas pangan,

keamanan pangan, hak atas papan/perumahan, hak untuk berpartisipasi dan hak atas

identitas budaya dari beberapa kelompok masyarakat yang sangat terkait dengan sistem

pertanahan adat.

Akses terhadap tanah dalam instrumen HAM internasional sering dikaitkan dengan Hak

atas Masyarakat Adat (indigenous people) dan hak-hak perempuan. Di kedua isu tersebut,

hak atas tanah dijabarkan dalam instrumen HAM terkait.

a. Hak Masyarakat Adat terhadap Tanah

Akses terhadap tanah dan penggunaannya seringkali dikaitkan dengan spiritual,

budaya, dan identitas sosial dari suatu masyarakat. Di tingkat internasional,

keberadaaan masyarakat asli dan tradisional diatur lebih lanjut dalam Konvensi ILO

No. 169 Tahun 1989 mengenai masyarakat hukum adat. Konvensi ini memberikan hak

kepada masyarakat asli dan tradisional, apabila memungkinkan, untuk mengatur

sendiri perkembangan ekonomi, sosial, dan budaya mereka dalam beberapa hal

termasuk masalah pertanahan yang diatur secara khusus dalam bab tersendiri.

Berkaitan dengan tanah, Konvensi ini mewajibkan Negara pihak dalam hal:


7/38

4

(1) Mengakui dan menjamin hak milik atas tanah bagi masyarakat adat/asli..2 Dalam

kasus kasus tertentu, Negara Pihak wajib mengambil tindakan-tindakan untuk

menjaga dan melindungi hak-hak masyarakat tersebut, terutama dalam hal

penggunaan tanah yang tidak secara khusus dikuasai oleh mereka namun mereka

secara tradisional mempunyai akses untuk kegiatan kehidupan dan kegiatan-

kegiatan tradisional.3

(2) Negara Pihak wajib untuk mengakui dan melindungi hak-hak masyarakat

asli/tradisional terhadap sumber-sumber daya alam. Hak tersebut termasuk hak

untuk turut serta berpartisipasi dalam penggunaan, pengelolaan dan pengamanan

sumber-sumber daya alam.4

(3) Konvensi ini juga mengakui dan mensyaratkan partisipasi dari masyarakat

asli/tradisional dalam bentuk dialog terhadap kebijakan atau produk perundang-

undangan yang membawa pengaruh terhadap mereka.5

(4) Negara Pihak juga berkewajiban untuk mengambil upaya penyelesaian sengketa

tanah melalui berbagai mekanisme seperti penggantian uang atau tanah atau

relokasi dengan mengedepankan prinsip persetujuan yang bebas berdasarkan

informasi yang cukup (free informed consent).6

Tahun 2007, Persatuan Bangsa Bangsa mengadopsi Deklarasi mengenai

Masyarakat Adat/Asli (Declaration on the Rights of Indigenous People). Berbeda

dengan Kovensi No. 169, Deklarasi ini tidak membutuhkan ratifikasi melainkan suatu

bentuk kesepakatan tidak mengikat yang mengakui bahwa masyarakat asli/adat

mempunyai hak atas tanah, wilayah dan sumber-sumber dimana mereka secara

tradisional memiliki, menguasai dan menggunakannya. Deklarasi ini juga secara tegas

menyatakan bahwa masyarakat adat/asli memiliki hak untuk mendapatkan pengganti

terhadap tanah, wilayah, dan sumber-sumber yang secara tradisional mereka miliki,

kuasai, dan gunakan yang telah dirampas, diambil alih, dirusak atau digunakan oleh

pihak lain. Seperti halnya Kovensi No. 169, Deklarasi ini juga mengedepankan dialog

2 "Indigenous and Tribal People Convention No. 169," (International Labour Organisation, 1989), Pasal 14.3 "Indigenous and Tribal People Convention No. 169," (International Labour Organisation, 1989), Pasal 14 ayat (1).4 "Indigenous and Tribal People Convention No. 169," Pasal 15.5 "Indigenous and Tribal People Convention No. 169," Pasal 5.6 "Indigenous and Tribal People Convention No. 169."


8/38

5

partisipatoris dan prinsip persetujuan yang bebas berdasarkan informasi yang cukup

(free, prior, and informed consent) dalam mengambil keputusan atau kebijakan yang

terkait dengan masyarakat asli/tradisional.

b. Hak Atas Tanah dalam Hak-H ak Perempuan

Referensi terhadap hak atas tanah banyak terdapat di dalam konteks hak-hak

perempuan. Konvensi Penghapusan Segala bentuk Diskriminasi terhadap Perempuan

(Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women /

CEDAW) mewajibkan setiap Negara Pihak untuk menjamin hak-hak perempuan

dalam reformasi tanah dan agraria termasuk juga skema pemindahan lahan. CEDAW

secara tegas menyatakan bahwa pasangan suami istri mempunyai hak yang sama

terhadap kepemilikan, akuisisi, manajemen, administrasi, pemenuhan dan disposisi

properti dalam suatu perkawinan.7 Hak-hak yang sama dalam warisan, pembelian, dan

disposisi properti harus mengedepankan hak-hak perempuan.

c. Hak atas Sandang, Pangan, dan Papan

Sebagaimana telah dikemukakan sebelumnya, walaupun tidak diatur secara jelas

sebagai suatu HAM, hak atas tanah diatur secara tidak langsung di dalam DUHAM,

Kovenan Sipil dan Politik terutama hak privat dan hak atas properti, serta Kovenan

Ekonomi, Sosial, dan Budaya terutama hak atas standar hidup yang layak termasuk

hak atas sandang, pangan, kesehatan, dan pekerjaan. Hak atas papan/perumahan yang

layak adalah yang paling terkait langsung dengan hak atas tanah karena hak atas tanah

adalah persyaratan utama untuk terpenuhinya hak atas perumahan/papan yang layak.

Oleh karena itu perlu dicermati keberadaan hak atas tanah dalam kaitannya dengan

hak atas papan/perumahan.

Hak atas perumahan/papan diakui oleh banyak instrumen HAM sebagai satu Hak

Asasi Manusia bagian dari Hak atas standar hidup yang layak. Interpretasi terhadap

hak atas perumahan/papan dicantumkan dalam Komentar Umum dari Komite Hak-hak

Ekonomi, Sosial, dan Budaya dan di dalam banyak hasil-hasil kerja dari special

7 "Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (Cedaw)," Pasal 16 (h).


9/38

6

rapporteur. Sebagai contoh, Komentar Umum No. 4 mengenai hak-hak atas papan

menekankan bahwa hak ini tidak dapat diterjemahkan secara sempit tetapi harus

dilihat sebagai hak untuk hidup dengan manusiawi, aman, dan damai. Selanjutnya hak

ini mempunyai 4 (empat) elemen yaitu: kesediaan, habitat, lokasi, dan kemampuan. 8

Jaminan terhadap kepemilikan dan perlindungan terhadap penggusuran seringkali

menjadi indikator dalam mengindentifikasi pelaksanaan hak atas perumahan yang

layak.

d. Hak Properti dan Hak pri vat

Pasal 17 dari DUHAM menyatakan bahwa setiap orang mempunyai hak untuk

memiliki properti secara pribadi maupun bersama-sama orang lain dan hak tersebut

tidak dapat dicabut dengan semena-mena. Dikaitkan dengan hak privat, pasal 17 dari

Kovenan Hak-Hak Sipil dan Politik melindungi setiap orang dari intervensi yang

semena-mena dalam kehidupan pribadinya, keluarganya, rumahnya atau dalam

hubungannya dengan orang lain.

e. Larangan Penggusuran dengan Paksa

Komentar Umum No. 7 dari Komite Hak-Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya

secara tegas menyatakan bahwa penggusuran dengan paksa bertentangan dengan

ketentuan dalam Kovenan Ekonomi, Sosial, dan Budaya. Penggusuran pada umumnya

sering terjadi karena konflik bersenjata, kekerasan etnik, pembangunan daerah urban,

projek pembangunan dan infrastruktur dan perbaikan kota. Penggusuran dilarang

kecuali dilakukan dengan tata cara sesuai dengan ketentuan yang berlaku di hukum

internasional. Pasal 2 ayat (1) dari Kovenan Ekonomi, Sosial, dan Budaya mewajibkan

Negara Pihak untuk menggunakan segala cara untuk memenuhi hak terhadap papan

termasuk melakukan segala cara untuk mencegah penggusuran paksa. Negara Pihak

juga berkewajiban untuk mengambil langkah-langkah agar pihak ketiga tidak

melakukan penggusuran paksa.Pasal 17 dari Kovenan Sipil dan Politik melengkapi

pasal 2 (1) dari Kovenan Ekonomi, Sosial, dan Budaya dalam konteks hak atas tanah.

8 "General Comment 4: The Right to Adequate Housing (Art. 11(1))," (Commitee on Economic, Social, and

Cultural Rigths (CESCR), 13 Desember 1991).


10/38

7

Pasal 17 ini melarang adanya intervensi secara semena-mena terhadap rumah

seseorang. Pasal 2 (3) dari Kovenan Sipil dan Politik selanjutnya mewajibkan Negara

Pihak untuk menyediakan pemulihan yang efektif termasuk kompensasi yang

memadai terhadap setiap orang yang haknya dilanggar.

f. Hak atas pangan dan air

Hak-hak asasi lain yang berkaitan erat dengan akses terhadap tanah adalah hak

atas pangan, air, kesehatan, dan bekerja. Di daerah pedesaan, akses terhadap tanah

sangat penting dalam memenuhi hak atas pangan dan hak untuk bebas dari kelaparan

sebagaimana diatur dalam Pasal 11 dari Kovenan Ekonomi, Sosial, dan Budaya.

Berdasarkan Kovenan ini, Negara Pihak harus memperbaiki metode produksi,

konservasi, dan distribusi pangan. Salah satu caranya dengan membangun sistem

reformasi agraria sedemikian rupa untuk mencapai pembangunan dan penggunaan

sumber-sumber alam secara efisien. Komentar Umum dari Komite Ekonomi, Sosial,

dan Budaya menyatakan bahwa untuk menjamin akses terhadap pangan atau sumber-

sumber pangan, Negara Pihak wajib untuk menjamin akses yang sama terhadap sumber-

sumber ekonomi termasuk jaminan atas warisan dan hak milik atas tanah kepada setiap

orang terutama perempuan. Pedoman Food and Agriculture Organization (FAO) yang

diadopsi Tahun 2004 menyatakan hal yang sama dimana Negara-negara patut

mempertimbangkan mekanisme hukum dan kebijakan yang konsisten dengan kewajiban

HAM internasional terutama dalam hal reformasi tanah demi menjamin akses terhadap

tanah bagi warga miskin dan perempuan.9

Special Rapporteur yang mengurus hak atas pangan secara konsisten menyatakan

bahwa hak terhadap tanah sangat penting dalam menghormati, melindungi, dan

memenuhi hak-hak asasi lainnya. Penggusuran warga dengan paksa dari tanah mereka

merupakan pelanggaran Hak Asasi Manusia atas Pangan terutama jika tanah tersebut

merupakan alat utama dalam mencari pekerjaan.10

9 "Voluntary Guidelines of the Food and Agriculture Organisation of the United Nations," (Food and Agriculture

Organisation, 2004).10 Elisabeth Wickeri and Anl Kalhan, "Land Rights Issues in International Human Rights Law," (Institute for Human

Rights and Business, 2010).


11/38

8

Sama dengan hak atas pangan, pemenuhan hak atas air sangat tergantung akan

akses terhadap tanah. Setiap orang berhak atas akses yang cukup terhadap air yang

sehat, bersih dengan harga yang terjangkau untuk keperluan sehari-hari. Akses terhadap

air dan makanan dapat terganggu dengan adanya penggusuran paksa.

g. Hak-hak lainnya

Hak-hak di dalam HAM saling berkaitan satu sama lain dan akses terhadap tanah

terletak diantara berbagai hak. Selain berkaitan dengan hak terhadap sandang, pangan,

dan air, akses terhadap tanah juga sangat berhubungan dengan hak-hak yang lain

seperti hak atas pekerjaan. Hal ini karena akses terhadap tanah berimplikasi dengan

tersedianya pangan, air, dan kesehatan.

2. Hak Atas Tanah menurut Undang-Undang No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi

Manusia

Secara khusus, pengakuan akan hak-hak yang terkait dengan Hak tanah terdapat pada

UU No. 11 Tahun 2005 tentang Pengesahan Internasional Covenant on Economic, Social,

and Cultural Rights (Kovenan internasional tentang Hak-hak Ekonomi, Sosial, dan

Budaya). UU No. 39 Tahun 1999 mengenai HAM tidak menyebutkan hak atas tanah

sebagai salah satu HAM. Namun, ada beberapa pasal yang berkaitan langsung maupun

tidak langsung dengan hak atas tanah: Berkaitan dengan hak atas papan, pasal 31

menegaskan bahwa tempat kediaman siapapun tidak boleh diganggu. Selanjutnya pasal 36

tentang hak atas kesejahteraan memberikan pengakuan bahwa setiap orang berhak

mempunyai milik, baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain demi

pengembangan dirinya, keluarganya, bangsa dan masyarakat dengan cara yang tidak

melanggar hukum.11 Negara menjamin bahwa tidak seorangpun boleh dirampas miliknya

dengan sewenang-wenang dan secara melawan hukum.12 Yang sangat menarik adalah

pengakuan bahwa hak milik mempunyai fungsi sosial yang diartikan bahwa setiap

penggunaan hak milik harus memperhatikan kepentingan umum. Dengan kata lain, hak

11 "Undang-Undang No. 39 Tentang Hak Asasi Manusia," (1999).12 "Undang-Undang No. 39 Tentang Hak Asasi Manusia," (1999), Pasal 31.


12/38

9

milik dapat dicabut apabila kepentingan umum menghendaki atau benar-benar

membutuhkannya.13 Lebih lanjut, pencabutan hak milik atas suatu benda demi kepentingan

umum hanya diperbolehkan dengan penggantian kerugian yang wajar dan segera sesuai

dengan ketentuan perundang-undangan. 14

a. Kewajiban Negara

Dalam hak asasi manusia (HAM), pemangku kewajiban HAM sepenuhnya adalah

negara. Hal ini bisa dilihat dari berbagai Komentar Umum mengenai pasal-pasal dalam

Deklarasi Umum Hak Asasi Manusia (DUHAM). Semua penjelasan dalam Komentar

Umum menyatakan bahwa perwujudan HAM sepenuhnya adalah kewajiban negara.

Pasal 28I Ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945 secara tegas mencantumkan

jaminan mengenai perlindungan HAM: “perlindungan, pemajuan, penegakan, dan

pemenuhan hak asasi manusia adalah tanggungjawab negara, terutama pemerintah”.

Sedangkan dalam Undang-Undang No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia,

jaminan ini juga diperkuat dalam Pasal 71 yang menyatakan, “ Pemerintah wajib dan

bertanggungjawab menghormati, melindungi, menegakkan, dan memajukan hak asasi

manusia yang diatur dalam Undang-Undang ini (UU 39 Tahun 1999), peraturan

perundang-undangan lain, dan hukum internasional tentang hak asasi manusia yang

diterima oleh Negara Republik Indonesia”.

Ratifikasi kovenan hak sipil dan politik oleh pemerintah Indonesia menimbulkan

konsekuensi terhadap pelaksanaan hak-hak manusia, karena negara Indonesia telah

mengikatkan diri secara hukum. Dengan ratifikasi ini, pemerintah telah melakukan

kewajiban untuk mengadopsi perjanjian yang telah diratifikasi ini ke dalam perundang-

undangan, baik yang dirancang maupun yang telah diberlakukan sebagai UU.

13 14 "Undang-Undang No. 39 Tentang Hak Asasi Manusia," Pasal 36.


13/38

10

1. Secara umum, kewajiban negara terhadap HAM dapat diklasifikasikan menjadi tiga

kelompok :

a) Kewajiban untuk menghormati HAM (to respect )

Kewajiban untuk menghormati (obligation to respect ) adalah kewajiban negara

untuk menahan diri untuk tidak melakukan intervensi, kecuali atas hukum yang

sah (legitimate). Kewajiban ini harus diterapkan pada semua hak, baik hak hidup,

integritas personal, privasi maupun hak untuk bekerja, hak atas pangan, kesehatan

dan pendidikan. Kewajiban negara untuk menghormati adalah kewajiban paling

dasar. Dalam hubungannya dengan hak-hak yang berkaitan langsung atau tidak

langsung negara tidak melakukan intervensi terhadap hak milik atas tanah

sepanjang yang bersangkutan dapat memiliki dan atau menggunakan haknya.

b) Kewajiban untuk melindungi HAM (to protect )

Kewajiban negara untuk melindungi (the obligation to protect ) adalah kewajiban

untuk melindungi hak warga negara bukan hanya terhadap pelanggaran yang

dilakukan negara, juga terhadap pelanggaran atau tindakan yang dilakukan oleh

entitas atau pihak lain (non-negara) yang akan mengganggu perlindungan hak

tersebut. Dihubungkan dengan hak-hak yang terkait dengan tanah, negara

berkewajiban untuk mengambil upaya upaya untuk menjamin bahwa pihak-pihak

lain selain negara tidak melanggar hak-hak yang berkaitan dengan tanah seperti

hak untuk hidup, hak atas pangan dan papan/perumahan termasuk kewajiban

untuk mencegah terjadinya penggusuran paksa yang dilakukan terutama oleh

pihak-pihak non-negara.

c) Kewajiban untuk memenuhi HAM (to fulf il )

Kewajiban untuk memenuhi (the obligation to fulfill) adalah kewajiban negara

untuk mengambil upaya-upaya legislatif, administratif, yudisial, dan praktis, yang

perlu untuk menjamin pelaksanaan HAM. Hal ini berarti bahwa negara

berkewajiban untuk mengambil langkah-langkah atau kebijakan dalam bidang-

bidang yang terkait dengan pertanahan seperti mekanisme pertanahan dan agraria,

mekanisme pencegahan dan penyelesaian sengketa tanah, dan lain-lain demi


14/38

11

untuk mencegah terjadinya pelanggaran HAM lain. Kewajiban ini termasuk juga

mengambil langkah-langkah demi menjamin akses terhadap tanah untuk

kelompok masyarakat rentan seperti warga miskin, perempuan, warga minoritas,

dan kelompok masyarakat asli/tradisional.

2. Disamping ketiga kewajiban pokok HAM, masih ada lagi 2 kewajiban negara lainnya

meliputi:

a) Kewajiban bertindak (obli gation of conduct )

Kewajiban untuk bertindak mensyaratkan negara melakukan langkah-langkah

tertentu untuk melaksanakan pemenuhan suatu hak. Dalam hubungannya dengan

hak-hak yang membutuhkan akses terhadap tanah, negara wajib untuk mengambil

upaya-upaya hukum, kebijakan, dan upaya lainnya untuk melakukan mekanisme

reformasi tanah, mekanisme pencegahan dan penyelesaian sengketa tanah serta

menjamin bahwa kelompok-kelompok rentan seperti kelompok minoritas,

masyarakat adat, dan kelompok perempuan serta warga miskin mendapatkan

akses atas tanah. Tanpa jaminan terhadap akses terhadap tanah, hak-hak asasi

lainnya seperti hak atas pangan, air bersih, perumahan berada pada posisi rawan

untuk dilanggar.

b) Kewajiban berdampak (obligation of resul t )

Kewajiban untuk berdampak mengharuskan negara untuk mencapai sasaran

tertentu guna memenuhi standar substantif yang terukur. Kewajiban ini

mensyaratkan bahwa segala tindakan yang diambil oleh suatu negara dalam

pemenuhan suatu HAM harus mempunyai dampak positif. Dengan demikian,

berdasarkan tindakan-tindakan yang diambil, negara sudah dapat memprediksikan

hasilnya. Dalam hal ini, negara tidak dapat berkelit bahwa niatnya untuk

memajukan HAM namun hasilnya diluar dugaan. Dikaitkan dengan masalah akses

terhadap tanah, kebijakan reformasi pertanahan contoh kebijakan registrasi tanah

tidak boleh mengakibatkan tersingkirnya warga miskin untuk mendaftarkan

tanahnya karena tingginya biaya administrasi. Tanpa kelengkapan administrasi

kepemilikan tanah maka warga miskin menjadi rawan akan penggusuran paksa.


15/38

12

Dengan kata lain, suatu kebijakan harus dipikirkan terlebih dahulu termasuk

akibatnya sebelum diambil dan dilaksanakan. Jangan sampai kebijakan yang

bagus dapat melahirkan suatu pelanggaran HAM yang baru.

Sebagai pihak yang memangku tanggungjawab, negara dituntut harus

melaksanakan dan memenuhi semua kewajiban yang dikenakan kepadanya secara

sekaligus dan segera. Jika kewajiban-kewajiban tersebut gagal untuk

dilaksanakan, maka negara akan dikatakan telah melakukan pelanggaran. Dalam

konteks pelanggaran, ada dua jenis pelanggaran yang bisa terjadi berkaitan dengan

pelaksanaan kewajiban dan tanggungjawab negara tersebut, yaitu pelanggaran

karena disengaja (by commission) dan pelanggaran karena pembiaran (by

ommision).

Pelanggaran negara karena disengaja (by commission) terjadi karena negara justru

malah melakukan tindakan langsung untuk turut campur dalam mengatur hak-hak

warga negara yang semestinya dihormati. Pelanggaran negara karena pembiaran

(by omission) terjadi ketika negara tidak melakukan suatu tindakan atau gagal

untuk mengambil tindakan lebih lanjut yang diperlukan untuk melaksanakan

kewajiban hukum. Contoh pelanggaran karena pembiaran ini adalah gagalnya

pemerintah untuk mengambil langkah-langkah mencegah pihak lain (non-negara)

untuk melakukan penggusuran paksa sehingga warga miskin yang terkait

kehilangan tempat untuk berteduh dan mencari nafkah.


16/38

13

C.

Akses terhadap Tanah di Indonesia

Sebagaimana telah disebutkan sebelumnya, perlindungan dan jaminan akses terhadap

tanah menjadi kunci utama dalam pemenuhan hak-hak asasi terhadap pangan,

papan/perumahan, kehidupan privat, properti, hak-hak perempuan dan kelompok masyarakat

adat/tradisional dan hak-hak lainnya yang terkait. Oleh karena itu, menjadi penting bagi

pembaca untuk mengetahui beberapa topik-topik penting berkaitan dengan pertanahan.

Hak Atas Tanah menurut Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tentang Pokok-pokok

Agraria (UUPA)

Pada pasal 2 ayat (1) UU No. 5 Tahun 1960, dikatakan bahwa atas dasar ketentuan dalam

pasal 33 ayat 3 Undang-Undang Dasar dan hal-hal sebagai yang dimaksud dalam pasal 1,

bumi air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu pada

tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.

Dikaitkan dengan hak atas tanah, UUPA (pasal 2 ayat 2) memberi wewenang kepada negara

untuk :

a. mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan

memelihara bumi, air dan ruang angkasa tersebut;

b. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan

bumi, air dan ruang angkasa;

c. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan

perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.

Sebagaimana yang dimaksud dalam pasal 2 ditentukan adanya macam-macam hak atas

permukaan bumi, yang disebut tanah, yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh

orang-orang, baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain serta badan-badan

hukum (UUPA, pasal 4 ayat 1). Pasal ini memberi wewenang untuk mempergunakan tanah


17/38

14

yang bersangkutan, demikian pula tubuh bumi dan air serta ruang yang ada diatasnya, sekedar

diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu

dalam batas-batas menurut undang-undang ini dan peraturan-peraturan hukum lain yang

lebih tinggi.


18/38

15

D.

Jenis jenis Hak Atas Tanah

Pasal 4 dari UUPA secara jelas menyebutkan beberapa jenis hak atas tanah yang dapat

dimiliki oleh orang perorangan maupun badan hukum yaitu: hak milik, hak guna usaha, hak

pakai, hak sewa, hak membuka tanah, dan hak memungut hasil hutan yang masing masing

akan dijelaskan sebagai berikut :

1. Hak Milik

Hak milik adalah hak turun-temurun, terkuat yang dapat dipunyai orang atas tanahdan dapat beralih dan dialihkan kepada pihak lain. Hanya warganegara Indonesia yang

dapat mempunyai hak milik. Lebih lanjut, pemerintah menetapkan badan-badan hukum

yang dapat mempunyai hak milik dan syarat-syaratnya seperti bank Negara, perkumpulan

koperasi pertanian, badan keagamaan dan badan sosial. Terjadinya hak milik, karena

hukum adat dan Penetapan Pemerintah, serta karena ketentuan oleh undang-undang. Setiap

tindakan mengalihkan, menghapuskan dan membebankannya kepada pihak lain harus

didaftarkan di kantor pertanahan setempat. Pendaftaran dimaksud merupakan pembuktian

yang kuat.

2. Hak Guna Usaha

Hak guna usaha adalah hak untuk mengusahakan tanah yang dikuasai langsung

oleh Negara, perusahaan pertanian, perikanan atau peternakan dengan jangka waktu 35

tahun dan dapat diperpanjang untuk jangka waktu paling lama 25 tahun. Sesudah jangka

waktu dan perpanjangannya berakhir ke pemegang hak dapat diberikan pembaharuan Hak

Guna Usaha di atas tanah yang sama. Hak guna usaha dapat beralih dan dialihkan kepada

pihak lain. Hak guna usaha dapat dimiliki oleh warga negara Indonesia dan Badan Hukum

yang didirikan berdasarkan Hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia

Hak guna usaha diberikan paling sedikit luasnya 5 hektar, jika lebih dari 25 hektar

harus dikelola dengan investasi modal yang layak dengan teknik perusahaan yang baik


19/38

16

sesuai dengan perkembangan zaman. Tanah yang dapat diberikan dengan Hak Guna Usaha

adalah Tanah Negara. Hak guna usaha terjadi karena penetapan Pemerintah.

Setiap tindakan untuk mengalihkan, menghapuskan atau membebankan hak guna

usaha dengan hak lain harus didaftarkan di kantor pertanahan setempat. Pendaftaran

dimaksud merupakan pembuktian yang kuat. Hak Guna Usaha dapat dijadikan jaminan

utang dengan dibebani hak tanggungan.

3. Hak Guna Bangunan

Hak guna bangunan adalah hak untuk mendirikan dan mempunyai bangunan-bangunan

atas tanah yang bukan miliknya sendiri, yang dapat berupa tanah Negara, tanah hak

pengelolaan, tanah hak milik orang lain dengan jangka waktu paling lama 30 tahun dan

dapat diperpanjang paling lama 20 tahun. Setelah berakhir jangka waktu dan

perpanjangannya dapat diberikan pembaharuan baru hak guna bangunan di atas tanah yang

sama.

Hak guna bangunan dapat beralih dan dialihkan kepada pihak lain. Hak guna

bangunan dapat dimiliki warga negara Indonesia dan badan hukum yang didirikan

berdasarkan hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia. Hak guna bangunan terjadi

karena penetapan Pemerintah. Sebagaimana jenis hak lainnya, setiap tindakan

mengalihkan, menghapuskan, dan atau membebankan hak guna bangunan dengan hak lain,

harus didaftarkan di kantor pertanahan setempat. Pendaftaran dimaksud merupakan

pembuktian yang kuat. Hak guna bangunan dapat dijadikan jaminan utang dengan

dibebani Hak Tanggungan

4. Hak Pakai

Hak pakai adalah hak untuk menggunakan dan/atau memungut hasil dari

tanah yang dikuasai langsung oleh Negara atau tanah milik orang lain, yang memberi

wewenang dan kewajiban yang ditentukan dalam keputusan pemberiannya oleh

pejabat yang berwenang memberikannya atau dalam perjanjian dengan pemilik tanahnya,

yang bukan perjanjian sewa-menyewa atau perjanjian pengolahan tanah, segala

sesuatu asal tidak bertentangan dengan jiwa dan ketentuan-ketentuan Undang-undang.

Hak pakai dapat diberikan :


20/38

17

a. selama jangka waktu yang tertentu atau selama tanahnya dipergunakan untuk

keperluan yang tertentu;

b. dengan cuma-cuma, dengan pembayaran atau pemberian jasa berupa apapun.

c. pemberian hak pakai tidak boleh disertai syarat-syarat yang mengandung unsur-

unsur pemerasan.

Yang dapat mempunyai hak pakai ialah :

a. Warga negara Indonesia

b. Orang asing yang berkedudukan di Indonesia

c. Badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia

d. Badan hukum asing yang mempunyai perwakilan di Indonesia.

Sepanjang mengenai tanah yang dikuasai langsung oleh Negara maka hak pakai hanya

dapat dialihkan kepada pihak lain dengan izin pejabat yang berwenang. Hak pakai atas

tanah milik hanya dapat dialihkan kepada pihak lain, jika hal itu dimungkinkan

dalam perjanjian yang bersangkutan.

5. Hak Sewa untuk Bangunan

Seseorang atau suatu badan hukum mempunyai hak sewa atas tanah, apabila ia berhak

mempergunakan tanah milik orang lain untuk keperluan bangunan dengan membayar

kepada pemiliknya sejumlah uang sebagai sewa. Pembayaran uang sewa dapat dilakukan :

a. Satu kali atau pada tiap-tiap waktu tertentu;

b. Sebelum atau sesudah tanahnya dipergunakan.

c. Perjanjian sewa tanah yang dimaksudkan dalam pasal ini tidak boleh disertai

syarat-syarat yang mengandung unsur-unsur pemerasan.

Yang dapat menjadi pemegang hak sewa ialah :

a. Warganegara Indonesia;

b. Orang asing yang berkedudukan di Indonesia;

c. Badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di

Indonesia;


21/38

18

d. Badan hukum asing yang mempunyai perwakilan di Indonesia.

6. Hak Membuka Tanah dan Memungut Hasil Hutan

Hak membuka tanah dan memungut hasil hutan hanya diberikan kepada warganegara

Indonesia dan diatur dengan Peraturan Pemerintah. Dengan mempergunakan hak

memungut hasil hutan secara sah tidak dengan sendirinya diperoleh hak milik atas tanah

itu.


22/38

19

E.

Pendaftaran Tanah

Pendaftaran Tanah merupakan salah satu yang disyaratkan dalam UU Pokok Agraria

(UUPA). Peraturan Pemerintah No. 10 Tahun 1961 mengenai pendaftaran tanah yang

diamandemen dengan Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 1997 mengatur mengenai proses

pendaftaran tanah yang terdiri dari:

- Pengukuran, pemetaan, dan pencatatan tanah;

- Pendaftaran hak-hak atas tanah dan pengalihan hak atas tanah

-

Penerbitan sertifikat tanah sebagai bukti kepemilikan hak atas tanah.Dengan didaftarkannya tanah diharapkan dapat menjadi kepastian hukum bagi pemegang hak

dan masyarakat sekitar, walaupun di dalam praktek, penyimpangan mengenai sertifikat tanah

seperti sertifikat ganda menjadi sumber permasalahan sengketa tanah. Sayang sekali,

berdasarkan data statistik 2006, hanya 30% dari 85 juta properti yang sudah disertifikat.15

Tidak mengherankan bahwa persoalan kepemilikan tanah akan tetap menjadi akar sengketa

tanah di kemudian hari. Hal ini jelas akan memberikan dampak negatif terhadap pemenuhan

hak-hak asasi manusia.

15 Pidato Joyo Winoto, Head of National Land Agency on the opening session of the national symposium and

workshop in Tiara Hotel Medan, 13 November 2006


23/38

20

F.

Peralihan dan Hapusnya Hak Atas

Tanah

Hak-hak atas tanah sebagaimana disebutkan sebelumnya dapat beralih karena perbuatan : jual

beli, tukar menukar, penyertaan dalam modal, hibah, dan warisan. Selanjutnya, hak-hak

tersebut dapat hapus dalam hal :

1. Jangka waktu yang berakhir

2.

Dibatalkan sebelum jangka waktu berakhirnya karena sesuatu syarat yang tidak dapat

dipenuhi.

3. Dilepaskan secara sukarela oleh pemegang

4. Dicabut untuk kepentingan umum

5. Diterlantarkan

6. Tanahnya musnah

7. Beralih ke warganegara asing (khusus Hak Milik) atau badan hukum asing (khusus HGU

dan HGB


24/38

21

G.

Hak Ulayat

Perlindungan terhadap masyarakat tradisional dan pengakuan terhadap hak-hak mereka

secara eksplisit diatur dalam UUD 1945 dan dipelbagai perundang-undangan baik di tingkat

nasional maupun daerah. Pasal 18 B ayat (2) dari UUD 1945 mengakui eksistensi dari

masyarakat adat termasuk hukum adatnya. Pengakuan tersebut juga terdapat dalam Pasal

67 ayat (1) dari UU No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan, pasal 5 UU No. 5 Tahun 1960

tentang Agraria, pasal 9 ayat (2) dari UU No. 18 Tahun 2004 tentang perkebunan, dan pasal

15 huruf (d) dari UU No. 25 Tahun 2007 mengenai investasi. Undang-undang tersebut secarasingkat mewajibkan setiap orang termasuk penanam modal untuk menghormati hukum adat

dari masyarakat tradisional di segala situasi.

Hak-hak masyarakat tradisional yang diatur termasuk juga hak adat atas tanah atau yang

biasa dikenal hak ulayat. Hak ini sangat problematik di lapangan karena kepemilikannya yang

bersifat kolektif dan seringkali hak ini tidak disertai dengan sertifikat. Problema ini akan

dijelaskan lebih lanjut dalam bagian ini.

1. Definisi

Apa itu hak ulayat? UU Pokok Agraria tidak memberikan definisi yang jelas mengenai apa

itu hak ulayat dan masyarakat tradisional. Namun, Peraturan Menteri Pertanahan/Badan

Pertanahan Nasional No. 5 Tahun 1999 memberikan definisi mengenai tanah ulayat

sebagai tanah yang diberikan status hak ulayat oleh suatu kelompok masyarakat yang

mencerminkan masyarakat tradisional. 16 Hal ini berarti bahwa masyarakat tradisional

tersebutlah yang menentukan sendiri tanah mereka. Pasal 1 dari Peraturan ini, lebih jauh,

mendefinisikan hak ulayat sebagai hak bersama berdasarkan hukum adat untuk

menggunakan tanah dan sumber-sumber alam untuk kelangsungan suatu masyarakat adat.

Hak ini diakui karena adanya hubungan yang sangat erat antara masyarakat tradisional dan

tanah mereka.

16 Agrarian Ministry (Menteri Negara Agraria) was changed to ‘National Land Agency’

(BadanPertanahanNasional).


25/38

22

Di tingkat daerah, beberapa kota dan kabupaten melalui peraturan daerah memberikan

beberapa klarifikasi mengenai definisi hak ulayat yang berlaku di daerahnya masing-

masing. Contohnya adalah Peraturan Daerah dari Kabupaten Lebak No. 32 Tahun 2001

mengenai hak ulayat yang didefinisikan sebagai hak untuk menggunakan tanah dan

sumber-sumber alam di dalamnya untuk kesejahteraan masyarakat tradisional.17 Berbeda

dengan Kabupaten Lebak, Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Barat No. 16 Tahun 2008

menyatakan bahwa hak ulayat adalah hak kolektif dari suatu masyarakat adat untuk

memiliki tanah ulayat dan mengambil keuntungan dari tanah dan sumber-sumber alam

yang ada di dalamnya. 18 Dengan kata lain, Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Barat tidak

hanya memiliki hak untuk menggunakan tanah ulayat tapi juga memilikinya.

2. Kepemilikan Hak Ulayat

Persoalan kepemilikan sangat penting terutama dalam hal akusisi atau peralihan hak untuk

tujuan apapun. Peraturan Menteri Agraria/Badan Pertanahan Nasional No. 5 Tahun 1999

menyatakan bahwa suatu masyarakat tradisional dapat mengalihkan kepemilikan tanahnya

ke pihak lain. Untuk beberapa jenis usaha tertentu seperti pertanian, perkebunan, dan lain-

lain yang memerlukan hak pakai atau hak guna bangunan, suatu masyarakat adat dapat

mengalihkan hak menggunakan tanah ulayatnya sementara dengan suatu perjanjian.

Negara wajib untuk menghormati dan mematuhi perjanjian tersebut. 19 Sebagai akibatnya,

Negara tidak dapat menerbitkan ijin usaha penggunaan lahan sementara apabila tidak ada

perjanjian20 diantara masyarakat tradisional dan pengguna lahan / pengusaha.21 Berkaitan

dengan perkebunan, Pasal 9 (2) dari UU No. 18 Tahun 2004 tentang perkebunan mengatur

bahwa setiap orang atau pelaku usaha yang berniat untuk membangun suatu perkebunan di

tanah ulayat harus mendapatkan persetujuan dari masyarakat adat untuk

memindahtangankan hak atas tanah ulayat tersebut. Sayangnya, ketentuan tersebut tidak

mempunyai sanksi pidana bagi pelanggar. Dalam kaitannya dengan kehutanan, hak-hak

masyarakat adat sangat terbatas. UU No. 41 Tahun 1999 tentang kehutanan memberikan

17 "The 2001 Lebak Law No. 65 on the Protection for Hak Ulayat of Baduy People," (2001), Art. 1 point 4.18 "The 2008 West Sumatra Province Law No. 16 on Hak Ulayat," (2008), Art. 1 point 7.19 "The 1999 Regulation of Ministry of Agrarian No. 5 on Guidelines of Dispute Settlement of Hak Ulayat," (1999).20 "The 1999 Regulation of Ministry of Agrarian No. 5 on Guidelines of Dispute Settlement of Hak Ulayat," (1999),

Art. 4.21 "The 1999 Regulation of Ministry of Agrarian No. 5 on Guidelines of Dispute Settlement of Hak Ulayat."


26/38

23

mandat kepada pemerintah sebagai pemegang hak milik atas seluruh hutan di Indonesia.

Hak ulayat menurut UU ini diartikan sebagai suatu hak untuk mengumpulkan dan

mengolah sumber-sumber hutan untuk kesejahteraan masyarakat adat.22 UU ini

membatasi pelaksanaan hak ulayat. Hak-hak ulayat berupa hak untuk mengumpulkan dan

mengolah hasil hutan tersebut baru dapat dilaksanakan apabila tanah ulayat itu ada dan

keberadaannya tidak bertentangan dengan kepentingan nasional. Namun, UU ini tidak

mengklarifikasi bagaimana menentukan keberadaan hak ulayat. Disamping UU, banyak

kabupaten/ kota juga mulai mengatur mengenai masalah tanah atau hak ulayat melalui

peraturan daerah. Sebagai contoh adalah provinsi Sumatera Barat yang mempunyai

peraturan daerah yang khusus mengatur mengenai hak ulayat. Peraturan daerah tersebut

mengatur definisi hak ulayat, pemegang hak ulayat, fungsi dan pendaftaran tanah ulayat,

serta mekanisme pemindahtanganan hak ulayat kepada pihak lain. Peraturan daerah ini

juga mengijinkan penanam modal untuk menggunakan hak ulayat sepanjang ada perjanjian

formal antara penanam modal dan masyarakat adat. Demi kepentingan mereka, penanam

modal diwajibkan untuk memberikan sebagian dari keuntungan perusahaan bagi

masyarakat adat. 23 Namun, peraturan tersebut tidak mempunyai sanksi hukum apabila

dilanggar. Sejalan dengan provinsi Sumatera Barat, kabupaten Kampar di provinsi Riau

juga menerbitkan peraturan daerah yang mewajibkan pengguna tanah untuk mendapatkan

persetujuan dari semua anggota masyarakat adat jika mereka bermaksud untuk

menggunakan tanah ulayat. 24 Namun, peraturan tersebut tidak mempunyai sanksi hukum

jika dilanggar.

3. Penyelesaian Sengketa Tanah Ulayat

Kementerian Agraria/ Kepala Badan Pertanahan Nasional telah mengeluarkan sebuah

peraturan mengenai Pedoman Penyelesaian Sengketa Tanah Ulayat. Pedoman tersebut

sangat umum meliputi dua hal : kepemilikan dan penentuan hak ulayat. Namun, Pedoman

itu tidak mengatur mekanisme peralihan hak milik dan atau penyelesaian sengketa.

22 "The 1999 Law No. 41 on Forestry," (1999), Art. 67.23 "The 2008 West Sumatra Province Law No. 16 on Hak Ulayat," Art. 10.24 "The 1999 Law No. 12 of Kampar Regency on Land with Hak Ulayat," (1999), Art. 7.


27/38

24

Selain itu, Badan Pertanahan Nasional telah menyiapkan sebuah mekanisme untuk

menyelesaikan sengketa tanah yang terbatas pada hak atas tanah.

Selanjutnya, UU No. 30 Tahun 1999 mengenai Penyelesaian Arbitrasi dan Penyelesaian

Sengketa Alternatif dengan menggunakan mediator atau arbitrasi dimana semua pihak

dalam sengketa harus setuju.25 Mekanisme arbitrasi hanya dapat dilakukan untuk sengketa

berkaitan dengan kegiatan ekonomi. Penyelesaian Sengketa Alternatif hanya dapat

dilakukan untuk kasus-kasus perdata. 26 Di dalam penjelasannya, UU ini juga mengakui

tipe-tipe penyelesaian sengketa lainnya seperti rekonsiliasi, pendapat para ahli, dan lain-

lain. Beberapa peraturan pelaksana UU ini mengatur secara khusus tipe-tipe sengketa dan

mekanismenya.27

Pertanyaannya adalah apakah mekanisme penyelesaian alternatif dapat diberlakukan dalam

sengketa tanah. Bahkan sebelum UU tentang Arbitrasi dan Penyelesaian Sengketa

Alternatif, mekanisme penyelesaian sengketa di luar pengadilan seringkali digunakan

dalam kasus-kasus tanah. UU ini melegitimasi praktek penyelesaian sengketa di luar

pengadilan sebagai bagian dari sistem hukum Indonesia. UU ini juga menentukan kerangka

waktu bagi proses mediasi dan arbitrasi. UU ini didukung oleh UU No. 17 Tahun 2007

mengenai Rencana Nasional Jangka Panjang 2005 – 2025 yang berfokus pada

perkembangan penyelesaian sengketa tanah melalui sistem administrasi dan pengadilan.

Di dalam kasus-kasus tanah, negosiasi dan mediasi biasanya melibatkan satu atau beberapa

komponen masyarakat seperti: pemimpin adat, pegawai dari Badan Pertanahan Nasional,

Direktorat Jenderal HAM Kementerian Hukum dan HAM, Kepolisian, KOMNAS HAM

serta para aktivis sebagai mediator.28 Meskipun mekanisme mediasi menyodorkan

penyelesaian yang cepat dan tidak mahal, mekanisme ini hanya dapat dilakukan dengan

efektif apabila seluruh pihak mau bekerjasama dan memiliki itikad baik mengingat sifat

25 "The 1999 Law No. 30 Arbitration and Alternative Dispute Settlement," (1999).26 Ibid.27 For example: 2000 Government Regulation No. 54 on the Agency for Settling Environmental Disputes.28 Irin Siam Musnita, "Penyelesaian Sengketa Tanah Ulayat Masyarakat Malamoi Di Kabupaten Sorong"

(University of Diponegory, 2008), p. 88.


28/38

25

dari mediasi adalah suka rela dan amat sangat tergantung dari itikad baik dan kesediaan

dari masing-masing pihak.29

4. Permasalahan mengenai Hak Ulayat

Meskipun masyarakat adat dan kebudayaannya termasuk hak atas tanah telah diatur dan

dilindungi dalam berbagai ketentuan, beberapa permasalahan terus muncul di lapangan.

Pertama, hukum mengenai pertanahan sangat rumit dan saling tumpang tindih. Hal ini

juga berlaku terhadap tanah ulayat. Lebih jauh, sebelum menentukan adanya tanah ulayat,

beberapa peraturan mensyaratkan pengertian masyarakat adat. Siapa yang disebut sebagai

masyarakat adat sehingga berhak memiliki hak ulayat atas tanah ulayat? Keputusan dari

Direktur Jenderal Kehutanan dan Perkebunan No. 922/VI-PHT/2000 tentang Pedoman

Penyelesaian Sengketa Tanah memberikan definisi mengenai masyarakat adat sebagai

suatu kelompok masyarakat yang terikat oleh hukum adat berdasarkan kesamaan tempat

tinggal atau keturunan. Lebih lanjut, peraturan ini juga mensyaratkan dua hal: hak ulayat

hanya berlaku apabila masyarakat terikat oleh hukum adat dan apabila hukum adat juga

berlaku terhadap tanah ulayat tersebut.30

Di lapangan, tidak mudah untuk menentukan masyarakat adat yang berhak untuk

memegang hak ulayat karena proses integrasi dan transmigrasi.31 Sering kali dijumpai,

suatu kelompok adat mengontrol suatu area untuk hidup, bercocok tanam, dan berproduksi

turun temurun tetapi tidak jelas apakah area tersebut merupakan hak ulayat atau tidak.32

Pemerintah daerah mencoba untuk memberikan definisi mengenai masyarakat adat yang

akan digunakan di daerahnya namun hal ini pun tidak mudah mengingat mobilitas dan

keragaman masyarakat di daerahnya terutama di daerah perkotaan.

Kedua, yang sering dijumpai di lapangan adalah kesulitan dalam pembuktian. Hukum

nasional mengenai pertanahan membutuhkan adanya sertifikat sebagai bukti kepemilikan

29 "Penyelesaian Sengketa Tanah Ulayat Masyarakat Malamoi Di Kabupaten Sorong" (University of Diponegory,

2008), p. 104.30 Letter of Director General of Forestry and Plantation No. 922/VI-PHT/2000 on the Guidelines for Dispute

Settlement for HakUlayat.31 Laurens Bakker, ""Can We Get Hak Ulayat?": Land and Community in Pasir and Nunukan, East Kalimantan,"

(Berkeley: Center for Southeast Asia Studies, UC Berkeley, 23 May 2008).32 I Ketut Gunawan, The Politics of the Indonesian Rainforest : A Rise of Forest Conflicts in East Kalimantan

During Indonesia's Early Stage of Democratisation (Bonn: Civillier Verlag Gottingen, 2004), p. 76.


29/38

26

tanah. Sayangnya, hukum adat tidak mensyaratkan adanya sertifikat sebagai bukti

kepemilikan tanah. Meskipun telah ada usaha dari pemerintah daerah untuk mendaftarkan

tanah ulayat supaya mendapatkan bukti kepemilikan, 33 di lapangan tidak selalu demikian.

Tidak semua pemerintah daerah mempunyai peraturan yang mewajibkan pendaftaran tanah

ulayat. Oleh karena itu perbedaan pandangan antara hukum adat dan hukum Negara sering

kali menimbulkan permasalahan tanah terutama dalam hal peralihan peruntukan atau hak

tanah atau akusisi tanah.

Ketiga, merupakan masalah laten. Peraturan perundang-undangan mengenai tanah sangat

rumit, sporadik, dan saling tumpang tindih sehingga harmonisasi hukum menjadi

permasalahan utama. Konflik antar hukum menjadi sesuatu yang sering kali sukar untuk

dihindari. Sebagai contoh : Keputusan Menteri Agraria (Kepala Badan Pertanahan

Nasional) yang berlaku di seluruh Indonesia hanya mendefinisikan Hak Ulayat sebagai hak

untuk menggunakan tanah ulayat, sementara di Peraturan Daerah Sumatera Barat

sebagaimana telah diuraikan diatas Hak Ulayat diartikan tidak hanya hak untuk

menggunakan tanah tapi juga memiliki tanah. Pertanyaannya adalah: yang mana yang

berlaku? Selain masalah isi, kerumitan juga ditambah dengan badan pelaksana peraturan

yang tumpang tindih dan kurangnya koordinasi antara mereka.

33 "The 1999 Law No. 12 of Kampar Regency on Land with Hak Ulayat."


30/38

27

H.

Penggusuran Paksa

Penggusuran Paksa biasanya didefinisikan sebagai tindakan memindahkan atau mengusir

seseorang atau kelompok dari tempat tinggal atau lahannya yang bertentangan dengan

keinginan mereka sendiri dan biasanya tanpa perlindungan yang sesuai.

1. Beberapa macam penyebab penggusuran paksa, antara lain:

a)

Konsentrasi penguasaan asset berupa tanah atau rumah oleh pemilik modal/penguasaatau pemberian hak kepada segelintir orang. Akhirnya, masyarakat terutama warga

miskin tersingkirkan dan tidak dapat memiliki lahan atau tempat tinggal.

b) Perubahan atau peralihan fungsi ruang /penataan ruang. Perubahan peruntukan tanah

acap kali mengorbankan hak atas tanah yang dimiliki oleh masyarakat. Masyarakat

miskin terutama terpaksa harus pindah ke daerah-daerah yang terlarang karena

ketidakmampuan mereka untuk memiliki tanah.

c) Alasan Ketertiban dan keindahan. Dengan alasan ketertiban dan keindahan, banyak

terjadi penggusuran paksa yang dilegalisasi oleh berbagai peraturan perundang-

undangan. Misalnya saja Perda No. 8 Tahun 2007 yang merupakan revisi dari Perda

11 Tahun 1988 tentang Ketertiban Umum di DKI Jakarta. Banyak warga miskin

yang terpaksa membangun rumah di lahan terlantar, lahan hijau, bantaran kali,

kolong jembatan, kolong tol, dan tempat yang dilarang lainnya karena tidak dipenuhi

hak atas perumahannya oleh pemerintah. Perda No. 8 Tahun 2007 tersebut

menjatuhkan sanksi berupa ancaman pidana penjara minimal 30 hari maksimal 180

hari karena menyalahgunakan fungsi jalur hijau, taman dan tempat-tempat umum

(Pasal 12 ayat d) atau dilarang membangun dan bertempat tinggal di bawah jalan

layang, di bawah tol, jalur hijau, taman dan tempat umum (pasal 20 d).

d) Penggunaan untuk kepentingan umum. Dari sekian banyak alasan, alasan

penggunaan untuk kepentingan umum merupakan alasan yang paling sering


31/38

28

digunakan oleh para pihak. Banyak pihak sering menggunakan alasan ini untuk

melestarikan kepentingan yang lain. Contohnya: penggusuran masyarakat di

Rawasari dengan alasan untuk membangun ruang terbuka hijau, ternyata digunakan

untuk membangun apartemen. Berdasarkan UU No. 2 Tahun 2012 tentang

Pengadaan Lahan untuk Kepentingan Umum dan Pembangunan, ada beberapa alasan

yang dapat digunakan untuk kepentingan umum dan pembangunan:

1) pertahanan dan keamanan nasional;

2) jalan umum, jalan tol, terowongan, jalur kereta api, stasiun kereta api, dan fasilitas

operasi kereta api;

3) waduk, bendungan, irigasi, saluran air minum, saluran pembuangan air dan

sanitasi, dan bangunan pengairan lainnya;

4)

pelabuhan, bandar udara, dan terminal;

5) infrastruktur minyak, gas, dan panas bumi;

6) pembangkit, transmisi, gardu, jaringan, dan distribusi tenaga listrik;

7) jaringan telekomunikasi dan informatika Pemerintah;

8) tempat pembuangan dan pengolahan sampah;

9) rumah sakit Pemerintah/Pemerintah Daerah;

10) fasilitas keselamatan umum;

11) tempat pemakaman umum Pemerintah/Pemerintah Daerah;

12) fasilitas sosial, fasilitas umum, dan ruang terbuka hijau publik;

13) cagar alam dan cagar budaya;

14) kantor Pemerintah/Pemerintah Daerah/desa;

15) penataan permukiman kumuh perkotaan dan/atau konsolidasi tanah, serta

perumahan untuk masyarakat berpenghasilan rendah dengan status sewa;

16) prasarana pendidikan atau sekolah Pemerintah/Pemerintah Daerah;

17) prasarana olahraga Pemerintah/Pemerintah Daerah; dan

18)

pasar umum dan lapangan parkir umum.

e) Penelantaran tanah.

Berdasarkan data statistik, BPN mencatat lebih dari 7 juta hektar lahan yang

ditelantarkan di Indonesia. Data statistik tersebut tidak termasuk tanah-tanah pribadi


32/38

29

yang tidak digunakan. Pemerintah telah mengeluarkan Peraturan Pemerintah No. 11

Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar, namun tidak

dilaksanakan dengan tegas. Hal ini mengakibatkan banyaknya sengketa tanah karena

pendudukan masyarakat tanpa ijin di tanah-tanah terlantar. Beberapa komentator

menyebutkan bahwa penggusuran karena penelantaran tanah disebabkan karena

ketidak jelasan dari UUPA sendiri. Di satu sisi, ada larangan penelantaran tanah yang

dapat diancam dengan pidana paling lama 3 bulan dan/atau denda setinggi-tingginya

Rp. 10.000-.34 Di sisi lain, tanah mempunyai fungsi sosial yang dapat digunakan

untuk kepentingan sosial dan masyarakat banyak. Alasan inilah yang sering

digunakan oleh masyarakat untuk mendiami lahan kosong tanpa memperdulikan

siapa pemiliknya.

2.

Akibat Penggusuran Paksa

Penggusuran tanah selalu membuat momok yang menakutkan bagi masyarakat.

Tidak hanya caranya yang sering kali menggunakan kekerasan sehingga tidak

mengherankan kadang mengakibatkan hilangnya nyawa orang lain, tapi yang lebih

menakutkan adalah akibat yang ditimbulkan dari penggusuran itu sendiri. Korban

penggusuran paksa pasti akan terganggu kehidupannya. Mereka pasti kehilangan tempat

tinggal dan harus hidup di tempat-tempat penampungan atau berpindah-pindah dari

tempat ke tempat lain. Tidak jarang harus tinggal di kolong jembatan atau di bantaran

kali atau di daerah-daerah yang berbahaya karena mereka tidak mempunyai pilihan.

Penggusuran paksa jelas akan menghilangkan rasa aman, terisolasi dari komunitas

dan keluarga, hilangnya hak untuk jaminan sosial, hilangnya hak atas identitas, hilangnya

hak untuk akses kesehatan, hilangnya hak anak untuk mengenyam pendidikan, kerugian

ekonomi, materi dan juga kerugian psikologis berupa trauma yang sangat mendalam.

Dengan kata lain, penggusuran menyebabkan terjadinya pelanggaran hak asasi manusia.

34 Pasal 52 UUPA dan Pasal 6 UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria yang

menegaskan bahwa “Semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial”.


33/38

30

3.

Penggusuran Paksa Adalah Pelanggaran HAM

Komunitas internasional telah lama mengakui bahwa penggusuran paksa adalah

persoalan yang serius. Pada Tahun 1976, Konferensi Pemukiman Manusia PBB mencatat

perlunya perhatian khusus pada “pelaksanaan operasi-operasi pembersihan besar haruslah

saat konservasi dan rehabilitasi tidak memungkinkan dan ukuran-ukuran relokasi telah

ditentukan”. Pada Tahun 1988, dalam Strategi Global Pemukiman Tahun 2000, yang

disahkan oleh Majelis Umum dalam resolusi 43/181, “kewajiban utama (pemerintah)

untuk melindungi dan mengembangkan kawasan pemukiman dan lingkungan sekitarnya,

bukannya merusak atau menghancurkannya”. Agenda 21 menyatakan bahwa “setiap

orang harus dilindungi oleh hukum dari pengusiran- paksa dari rumah atau tanah mereka.”

Dalam Agenda Pemukiman, negara-negara menyatakan-diri “melindungi semua orang

dari, dan memberikan perlindungan dan pemulihan oleh hukum dari pengusiran-paksa

yang bertentangan dengan hukum, menjadikan hak asasi manusia sebagai pertimbangan;

(dan) jika pengusiran itu tidak dapat dihindarkan, memastikan dengan cermat bahwa

solusi-solusi alternatif yang sesuai sudah disediakan.” Komisi Hak Asasi Manusia juga

telah mengindikasikan bahwa “penggusuran paksa adalah sebuah pelanggaran berat hak

asasi manusia.” Dasar-dasar hukum internasional sebagaimana telah diuraikan diawal

menandaskan bahwa penggusuran paksa merupakan pelanggaran HAM.

4. Penggusuran dalam Keadaan Luar Biasa

Walaupun penggusuran paksa merupakan suatu pelanggaran HAM, sifatnya tidak

absolut. Ini berarti penggusuran masih dapat dibenarkan dalam keadaaan yang sangat

luar biasa. Komite PBB untuk Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya telah mengatakan

bahwa pengusiran “hanya dapat dibenarkan di dalam keadaan yang luar biasa, dan sesuai

dengan prinsip- prinsip hukum internasional yang terkait”. Dalam hal ini ada beberapa

persyaratan tentang tata cara atau prosedur penggusuran paksa yang harus diikuti :

a.

Penggusuran merupakan jalan terakhir dimana tidak ada jalan lain selain penggusuran

itu sendiri. Dalam hal ini, pemerintah harus memastikan bahwa sebelum ada

penggusuran terutama yang melibatkan banyak orang, semua kemungkinan lain telah

dijelajahi dengan melakukan perundingan dengan para korban penggusuran. Hal ini

untuk menghindari terjadinya penggusuran dengan cara kekerasan.


34/38

31

b. Penggusuran harus diikuti suatu upaya pemulihan berupa kompensasi materi atau

penggantian lahan sehingga penggusuran tidak menyebabkan seseorang kehilangan

tempat tinggal atau terjadi pelanggaran HAM baru lainnya. Pemerintah dengan

demikian harus memastikan bahwa alternatif tempat tinggal atau lahan yang memadai

harus tersedia bagi orang yang terkena penggusuran.

c. Penggusuran tersebut harus dilaksanakan dengan kepatuhan yang ketat pada prinsip-

prinsip umum kewajaran dan kesebandingan ( general principles of reasonableness

and proportionality), meliputi:

1) Pemberitahuan yang wajar dan patut harus diberikan kepada semua orang yang

akan digusur sebelum tanggal penggusuran;

2) Informasi tentang penggusuran lahan baik untuk peruntukkan lain atau tempat

tinggal, harus diberitahukan kepada semua yang terkena penggusuran dalam waktu

yang cukup;Pejabat pemerintah atau pewakilan mereka harus hadir selama

penggusuran, terutama ketika banyak orang sedang diusir;

3) Petugas yang melakukan penggusuran harus memiliki tanda pengenal yang jelas

dan sesuai;

4) Penggusuran tidak boleh dilakukan ketika cuaca sangat buruk atau di malam hari,

kecuali para penghuni menyetujuinya;

5) Bantuan hukum harus diberikan bagi mereka yang memerlukannya.


35/38


36/38

33

2. Pemberantasan Korupsi dalam hal pertanahan

Selain akses terhadap informasi, pemberantasan korupsi dalam hal pertanahan menjadi

suatu kunci yang penting dalam mekanisme pertanahan. Transparansi sangat diperlukan

dalam hal:

a. Mekanisme pendaftaran, pengukuran, dan peralihan tanah dan peruntukannya sehingga

setiap orang mampu untuk mengurus tanahnya dan mendaftarkan tanahnya;

b. Mekanisme perencanaan tata kota/wilayah;

c. Dalam hal tender atau kontrak antara pengusaha dan pemerintah/pemerintah daerah

sangat diperlukan.

3. Persetujuan berdasarkan informasi yang benar (informed consent )

Setiap persetujuan yang dibuat oleh seseorang berkaitan dengan tanahnya harus

berdasarkan persetujuan bebas berdasarkan informasi yang benar. Ada tiga elemen yang

sangat penting dalam hal ini:

a. Orang yang memberikan persetujuan harus memperoleh pengertian yang jelas

mengenai fakta-fakta, implikasi dan akibatnya di kemudian hari dari persetujuan yang

akan dilakukannya. Oleh karena itu informasi yang diperoleh harus jelas, benar, dan

akurat serta sosialisasi menjadi sangat penting.

b. Orang yang memberikan persetujuan harus cukup umur dan sehat sehingga mampu

memberikan persetujuannya.

c. Tidak ada paksaan bagi yang bersangkutan untuk menyetujui.

4. Dialog dan partisipasi dalam masyarakat

Dialog dan partisipasi masyarakat dalam setiap kebijakan merupakan kunci dalam berbagai

masalah HAM. Hal ini tidak terkecuali hak atas tanah. Masyarakat perlu diikutsertakan

dalam setiap kebijakan pemerintahan dan atau bahkan swasta dalam mengelola tanah dan

tata ruang. Hal ini merupakan suatu konsekwensi dari sifat sosial dari tanah itu sendiri.

Pemerintah perlu juga untuk menjamin adanya mekanisme bagi masyarakat untuk

memberikan input dan protes terhadap kebijakan-kebijakan pertanahan atau hal-hal yang

dapat berakibat pada pertanahan termasuk di dalamnya adalah mengkritisi masalah

AMDAL dan/atau kebijakan investasi dari investor yang akan menggunakan lahan.


37/38

34

Pemerintah selanjutnya juga harus menjamin bahwa partisipasi masyarakat tersebut

didengar dan diperhatikan. Jangan sampai partisipasi masyarakat hanya dianggap sebagai

prosedur yang harus ada namun tidak dianggap.

5. Kebijakan yang sensitive terhadap kaum rentan seperti: miskin, masyarakat adat, dan

perempuan;

Berdasarkan data KOMNAS HAM dan Direktorat Jenderal HAM Kementerian Hukum

dan HAM dalam hal permasalahan dengan tanah biasanya kaum rentan seperti masyarakat

miskin, masyarakat adat, dan perempuan menjadi korban bagi penggusuran. Hal ini

dikarenakan keterbatasan sumber-sumber mereka dan lemahnya posisi mereka jika

dihadapkan dengan para investor maupun pemerintah itu sendiri. Oleh karena itu sudah

menjadi tugas pemerintah untuk melindungi mereka dengan membuat program-program

dan kebijakan pertanahan yang sensitif terhadap kaum rentan.

6. Mekanisme Penyelesaian Sengketa melalui Jalur Pengadilan dan di luar Pengadilan

Mekanisme penyelesaian sengketa baik melalui jalur pengadilan maupun di luar

pengadilan seperti mediasi, arbitrasi, dan menggunakan hukum adat yang cepat, mudah

diakses, dan murah merupakan syarat mutlak bagi penyelesaian sengketa tanah dan

pencegahan sengketa tanah. Dalam hal penggusuran tidak dapat dihindari, pemulihan

kepada korban penggusuran seperti kompensasi materiil atau penggantian lahan menjadi

hal yang sangat penting untuk mencegah terjadinya pelanggaran HAM yang baru. Dan

semua mekanisme ini harus dapat diakses oleh siapapun.


38/38

DAFTAR PUSTAKA

"The 1999 Law No. 12 of Kampar Regency on Land with Hak Ulayat." 1999.

"The 1999 Law No. 30 Arbitration and Alternative Dispute Settlement." 1999.

"The 1999 Law No. 41 on Forestry." 1999

"The 1999 Regulation of Ministry of Agrarian No. 5 on Guidelines of Dispute Settlement of Hak Ulayat."

1999.

"The 2001 Lebak Law No. 65 on the Protection for Hak Ulayat of Baduy People." 2001.

"The 2008 West Sumatra Province Law No. 16 on Hak Ulayat." 2008.

Bakker, Laurens. ""Can We Get Hak Ulayat?": Land and Community in Pasir and Nunukan, East

Kalimantan." Berkeley: Center for Southeast Asia Studies, UC Berkeley, 23 May 2008.

"Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (Cedaw)."

"General Comment 4: The Right to Adequate Housing (Art. 11(1))." Commitee on Economic, Social, and

Cultural Rigths (CESCR), 13 Desember 1991.

Gunawan, I Ketut. The Politics of the Indonesian Rainforest : A Rise of Forest Conflicts in East

Kalimantan During Indonesia's Early Stage of Democratisation. Bonn: Civillier Verlag

Gottingen, 2004.

"Indigenous and Tribal People Convention No. 169." International Labour Organisation, 1989.

"Klasifikasi Kasus Pelanggaran Ham Oleh Korporasi Tahun 2010 Dan 2011." Jakarta: Komisi Nasional

Hak Asasi Manusia, 2010 - 2011.

Musnita, Irin Siam. "Penyelesaian Sengketa Tanah Ulayat Masyarakat Malamoi Di Kabupaten Sorong."

University of Diponegory, 2008.

"Undang-Undang No. 39 Tentang Hak Asasi Manusia." 1999.

"Voluntary Guidelines of the Food and Agriculture Organisation of the United Nations." Food and

Agriculture Organisation, 2004.

Wickeri, Elisabeth, and Anl Kalhan. "Land Rights Issues in International Human Rights Law." Institute

for Human Rights and Business, 2010.

Documents

Hak Atas Kepemilikan Tanah