Harberguer - Proceso de Crecimeinto Económico

ColeccinRevista BCV

BANCO CENTRAL DE VENEZUELA

R E V I S T AVol. XII N 2, 1998

Consejo Editorial Asdrbal BaptistaMiguel I. PurroyCarlos Hernndez DelfinoManuel Lago RodrguezAngelo LucentiOswaldo Rodrguez LarraldeLuis Zambrano SequnMaritza Reyes Santana

Editor Asdrbal Baptista

Consejeros Guillermo CalvoRicardo HausmannJanet KellyRuth de Krivoy

R E V I S T A

Autoridades Antonio Casas GonzlezPresidente

Manuel Lago RodrguezArmando Len RojasDomingo Maza ZavalaRoosevelt VelsquezTeodoro Petkoff

(Representante delEjecutivo Nacional)

Hctor Maldonado Lira(Suplente)

Administracin Antonio Casas GonzlezPresidente

Marcos SandovalPrimer Vicepresidente

Eddy Reyes TorresSegundo Vicepresidente

Comit de Manuel Lago Rodrguez (Presidente)Publicaciones Mary Batista

Rafael CrazutCarlos Hernndez DelfinoArmando LenAngelo LucentiDomingo Maza ZavalaMaritza Reyes SantanaMarcos SandovalLuisa F. Coronil D. (Secretaria Tcnica)

ISSN: 0005-4720

Suscripciones

Para Venezuela y el exterior:

Bs. 9.000 / US$ 20

Unidad de Distribucin y Ventas,

Departamento de Publicaciones

Banco Central de Venezuela

Esquina de Las Carmelitas, Avenida Urdaneta

Telfonos: 801 8380 / 5235 Fax: 861 1646

Los artculos firmados son de la exclusiva

responsabilidad de sus autores y no comprometen

en forma alguna al Banco Central de Venezuela

ni a su directorio.

Revista BCVRevista BCV

ndicendiceArtculos 9

El marco institucional de la industriapetrolera noruega, el papel del Estadoy su evolucin a lo largo del tiempo

Luis Roberto Rodrguez

47El cambio estructural

Carlos Domingo

84Una visin del proceso de crecimiento

Arnold C. Harberger

135Credibilidad y persistenciade la inflacin en Venezuela

Miguel Dorta, Jos Guerray Gustavo Snchez

Documentos

Simposio: El oro en Venezuela 158La participacin del Banco Centralde Venezuela en el mercado del oro:

Germn Utreras

163Aspectos recientes de lacomercializacin del oro en Venezuela(1995-1997)

Jess Arvelo

Segunda reuninsobre comunicaciones

de bancos centrales 168Tres excelentes razones para queun banco central se comuniquecon el pblico

Manfred J. Krber

ndicendice179

El manejo de la comunicacinen la Reserva Federal

Peter Bakstansky

Resea bibliogrfica 183Asdrbal Baptista, Teora Econmicadel Capitalismo Rentstico y BasesCuantitativas de la EconomaVenezolana: 1830-1995,

Juan Carlos Bou

ArtculosArtculos

El marco institucional de la industria petrolera noruega,

el papel del Estado y su evolucin a lo largo del tiempo

RodrguezLuis Roberto Rodrguez1

La evolucin de la estructura institucional que intermedia la participacin delEstado en la actividad petrolera en Noruega, puede dividirse a grandes rasgos entres etapas: los aos formativos (1962-72), el crecimiento y adaptacin a la bonan-za petrolera (1973-86), y el ajuste frente a la cada de los precios del petrleo(1986-96).

Cada etapa puede ser caracterizada mediante la evaluacin de cuatro aspectos,cuyo devenir puede servir de hilo conductor para el anlisis, a saber: la capacidady competencia estatal para gerenciar la industria petrolera, la percepcin sobre laparticipacin de compaas petroleras multinacionales, el peso de los actoresnacionales, tanto pblicos como privados, y finalmente, los sucesos externos talescomo cambios bruscos en los precios del petrleo (al alza o a la baja) o la impor-tancia de la OPEP.

Los aos formativos (1962-72)

Durante el otoo de 1962, y para sorpresa del gobierno noruego, la compaapetrolera norteamericana Phillips Petroleum solicit una concesin exclusiva deexploracin y explotacin petrolera para toda la plataforma continental submari-na de ese pas. En ese momento, el gobierno no contaba con la preparacin paramanejar la solicitud de la Phillips y de todas las dems compaas petrolerasinternacionales que pronto la emularon. De modo que opt por tomarse su tiem-po, cumpliendo tres pasos preliminares antes de proceder a dar respuesta a lascompaas petroleras extranjeras. Primero, en mayo de 1963 proclam la sobera-na y los derechos de propiedad del Estado noruego sobre los recursos que se

1 El presente trabajo forma parte de la tesis doctoral en Economa Poltica que adelanta elautor en la Universidad de Oxford, Inglaterra.

Luis Roberto Rodrguez / El marco institucional / Revista BCV / Vol. XII, N 2 / 1998 10

encontraran dentro de su plataforma continental submarina.2 Segundo, en 1965fueron concluidos sendos acuerdos bilaterales para la delimitacin de la platafor-ma continental submarina noruega con Gran Bretaa y Dinamarca, basados en elprincipio de la lnea media.3 Y tercero, mediante Decreto Real del 9 de abril de1965, se estableci el marco regulatorio para la concesin de licencias de explo-racin y explotacin de los recursos naturales noruegos costa afuera.

La primera ronda para el otorgamiento de licencias petroleras se realiz en 1965.91 compaas extranjeras y 9 nacionales presentaron solicitudes,4 y en total, seotorgaron 22 licencias de produccin que comprendan 78 bloques. Esta constitu-ye por mucho la ronda ms extensa de la historia noruega, puesto que en lasrondas subsiguientes, tanto el rea de bloques individuales como el nmero debloques otorgados fue menor. En esta primera ronda, no hubo participacin esta-tal. En la segunda, celebrada entre 1969 y 1971, el gobierno introdujo ciertasdemandas durante la etapa de negociacin, aun cuando dichas demandas nofueron mencionadas durante el anuncio inicial de la ronda en 1968. Sin embargo,el gobierno logr asegurar diversos grados de participacin estatal minoritariamediante contratos de exploracin a riesgo (carried interest).5 Ello sent un im-portante precedente en la participacin estatal directa, que se hara mucho mssignificativa en rondas posteriores y que constituira la base de recursos para lafutura compaa petrolera estatal.

2 El Decreto Real de fecha 31/05/63 estableci la soberana noruega sobre el lecho marinoy autoriz al gobierno a emitir licencias para la exploracin y explotacin de los recursosminerales en la plataforma continental. Fact Sheet 97, pp. 2.3 El acuerdo firmado con Gran Bretaa, en marzo de 1965, defina la latitud 62 como elpunto ms septentrional de las vecinas plataformas continentales submarinas britnicas ynoruegas. Hasta el presente, la mayora de la exploracin y explotacin se ha concentradoal sur de esta latitud en el sector noruego del Mar del Norte. Ms al norte, entre las latitudes62 y 68 se encuentra el Mar Noruego, donde no se concedieron licencias sino hasta 1980y la produccin apenas comenz en 1993. Todava ms al norte, despus de los 70, est elMar de Barents que finalmente se encuentra con las aguas territoriales rusas. Ah, las prime-ras licencias de produccin fueron emitidas en 1980, pero no se ha encontrado petrleo ylas estructuras de gas identificadas no han alcanzado atractivo comercial.4 Para detalles sobre las rondas iniciales ver Andersen (1993), p. 58-64.5 Inicialmente la posicin negociadora del Estado era bastante dbil debido a la incertidum-bre geolgica y los altos costos de produccin en un contexto internacional de preciosdeclinantes. La primera vez que el Estado logr una participacin del 50 por ciento fue en1973, con la licencia No. 37 para los bloques 33/9 y 33/12 otorgada a Statoil/Mobil por dosbloques bastante atractivos junto al campo Brent, descubierto haca poco en aguas britni-cas. Los contratos bajo la modalidad carried interest implican que el inversionista toma latotalidad del riesgo exploratorio. Slo en el caso que se encuentren reservas con valorcomercial, el Estado toma una participacin y reembolsa al inversionista por sus costos deexploracin.


Despus de tres aos de perforaciones y un total de 32 pozos exploratoriosterminados, no se haba encontrado ningn depsito con valor comercial. Elpesimismo comenzaba a embargar a la mayora de las compaas petroleras cuandojusto antes de las Navidades de 1969, la Phillips Petroleum hizo el primer descu-brimiento significativo en el campo Cod, situado en el rea Ekofisk. De la nochea la maana, el poder negociador del gobierno ante las compaas petrolerasaument considerablemente.

En este perodo inicial, el tema de la soberana y el control sobre los recursosnaturales acaparaba la atencin. El gobierno vea con suspicacia a las compaaspetroleras forneas, pero a la vez reconoca la necesidad de su participacin en eldesarrollo de la explotacin de los recursos costa afuera, dada la ausencia de unaadecuada capacidad nacional para emprender dichas actividades. En consecuen-cia, la decisin fue marcar una distancia frente a las compaas petroleras forneas,no permitiendo su participacin en el proceso de formulacin de polticas.6 Laausencia en esta etapa temprana de actores nacionales directamente relacionadoscon la industria petrolera, le permiti mayor autonoma al gobierno para disearel marco regulatorio correspondiente. La incertidumbre vinculada a los efectosque podra tener la riqueza petrolera sobre la industria noruega gener una divi-sin dentro del sector industrial privado. Por una parte estaban las industrias queesperaban beneficiarse del desarrollo petrolero y por la otra las empresas queteman las distorsiones econmicas y sociales asociadas con la riqueza petrolera,adems de una creciente influencia sobre la economa general del sector conexoa la industria de los hidrocarburos.7 Este enfrentamiento dentro del sector privadole dio aun mayor espacio al gobierno laborista para disear un sistema de ampliaparticipacin estatal en las actividades petroleras.

En general, el gobierno hizo uso de su ya larga experiencia acumulada en cuantoa la regulacin de la industria hidroelctrica para elaborar el marco regulatoriopara el sector petrolero. De hecho, pueden sentirse ecos de la Ley de Concesio-nes de 1909 en cuanto a la insistencia en la propiedad del gobierno sobre elrecurso natural, la creacin de empresas mixtas entre el Estado y las compaasextranjeras y el fomento de la participacin de la industria local como proveedo-

6 Ver Svein S. Andersen (1993), p. 58.7 ystein Noreng (1980), The Oil Industry and Government Strategy in the North Sea, p. 212.


res de las nuevas empresas.8 En trminos prcticos, el texto de las concesionesiba a tono con la legislacin y disposiciones establecidas por el gobierno britni-co en 1964 para casos similares de reconocimiento y concesin de licencias en laplataforma continental submarina britnica.9 Ambos mecanismos estaban basa-dos en un sistema de concesin de licencias de corte discrecional, ms que enbase a reglas tales como un mecanismo de subastas, lo cual aument el poder delEstado y le permiti proteger los intereses nacionales y a las compaas peque-as. Para ese momento, la concesin discrecional de licencias pareca contrarres-tar el poder de las multinacionales y la competencia imperfecta dentro de laindustria petrolera. Con todo, exista una diferencia fundamental con el ReinoUnido: en el caso noruego, las compaas extranjeras no podan agruparse paraparticipar en la solicitud de licencias. Cada compaa deba presentar una ofertaindividual y luego las autoridades las agrupaban y nombraban al operador paracada licencia en forma discrecional.10 Al aumentar el elemento de competenciaentre compaas, el sistema contena un elemento ms fuerte de limitaciones ycontrapesos internos que resulta caracterstico del contexto noruego.11

La estrategia inicial del gobierno estuvo mayormente en manos del Consejo Petro-lero en su papel asesor del Ministerio de Industria, mientras que los asuntosadministrativos recayeron sobre una pequea Oficina Petrolera del Departamentode Minas del Ministerio de Industria.12 En esta etapa, la preocupacin fundamen-

8 Noruega logr su independencia de Suecia en 1905. Sin embargo, inversionistas extranje-ros posean el 75 por ciento de las cataratas alrededor de las cuales, gracias a la energahidroelctrica barata, se haban conformado enclaves de industrias intensivas en el uso deenerga tales como fertilizantes, aluminio, acero, qumica, pulpa y papel. As, para 1909,compaas extranjeras controlaban el 80 por ciento de la minera en Noruega, 85 por cientode la industria qumica y 44 por ciento de las industrias de papel y textiles. Estas industriasimportaban la mayor parte de sus insumos y exportaban casi toda su produccin en unestado semiprocesado. Poco despus de la disolucin de la unin con Suecia en 1905, elEstado noruego inici un proceso para asegurar el control de los recursos naturales talescomo cataratas y bosques que eventualmente logr una participacin estatal directa en laindustria procesadora. La legislacin clave en este proceso fueron las Leyes de Concesinde 1909. Para ms detalles ver, Lars Mjset (1993); A. Stonehill (1965); Helge Hveem (1992).9 Informe Storting No. 76 (1970-71), p. 20.10 El requisito de ofertas individuales comenz en la tercera ronda de licencias. En las dosrondas iniciales, hubo solicitudes de grupos en los que las compaas petroleras internacio-nales invitaban a compaas noruegas de los sectores naviero o industrial para que partici-paran y as poder presentar un frente noruego.11 Andersen (1993), Ibid. p. 58.12 El Consejo Petrolero Noruego fue nombrado como rgano asesor del gobierno para laformulacin de la estrategia petrolera en el mismo Decreto Real del 04/09/65 que estableciel marco del proceso de concesin de licencias para las actividades costa afuera. JensEvensen, quien jugara un papel fundamental en la futura reestructuracin de la participa-cin gubernamental, fue nombrado presidente del Consejo Petrolero mediante decreto gu-bernamental de fecha 11/06/69. Informe Storting No. 76 (1970-71), Apndice 3.


tal en relacin a la soberana noruega se reflejaba en dos objetivos fundamentales:aumentar la capacidad nacional con el fin de lograr una mejor supervisin de lasactividades cotidianas de la industria, y asegurar que el gobierno recibiera lamayor proporcin posible de los ingresos generados por la explotacin de losyacimientos petroleros.

Se nombr un comit, encabezado por Jens Evensen, para que elaborara pro-puestas sobre un nuevo sistema administrativo para el sector petrolero. Despusde estudiar un buen nmero de experiencias internacionales, el comit presentsus recomendaciones, que fueron incorporadas por el Ministerio de Industria a laProposicin al Storting No. 113 (1971-72) y luego aprobadas.13 La nueva estructu-ra se basaba en la separacin de las distintas responsabilidades funcionales en tresaspectos fundamentales: formulacin de polticas, control tcnico y participacincomercial. En consecuencia, se recomend la creacin de organizaciones espec-ficas para cada uno de los tres aspectos funcionales. Fue as como la OficinaPetrolera del Ministerio de Industria se fortaleci para convertirse en un nuevoDepartamento de Petrleo y Minas dentro del mismo ministerio. Departamentoque se responsabilizara de la formulacin de la poltica petrolera noruega ypreparara los asuntos a ser sometidos a la consideracin del Storting. Se cre unnuevo Directorio Petrolero Noruego que se encargara del control tcnico, confunciones regulatorias y de asesora tcnica al ministerio. El Directorio contabacon su propia junta directiva y reportaba administrativamente al Ministerio deIndustria.14 Adicionalmente, se fund la compaa nacional petrolera Statoil, quefungira tanto de instrumento de poltica gubernamental como de agente promo-tor de los intereses comerciales del Estado. Est claro que existe una contradic-cin potencial entre los dos roles asignados a la empresa, y su equilibrio fueestablecido de la siguiente forma: si bien Statoil representa un importante instru-mento para la realizacin de la poltica industrial del Gobierno en el sector petro-lero, su responsabilidad fundamental es la de proteger los intereses comercialesdel Estado.15

En un inicio, Statoil fue concebida como contrapeso al poder de las multinaciona-les petroleras, pero existan visiones divergentes en cuanto a cmo deba desarro-llarse la compaa. Por una parte, las recomendaciones oficiales planteaban una

13 Noruega es una monarqua parlamentaria dirigida por un primer ministro. El parlamentonoruego es conocido como el Storting.14 Actualmente, el Directorio Petrolero Noruego est adscrito al Ministerio de Petrleo yEnerga (que hasta 1978 fue el Ministerio de Industria). En materia de seguridad industrial elDirectorio reporta al Ministerio de Gobierno Local y del Trabajo. La junta directiva delDirectorio fue eliminada a principios de los 90, porque el gobierno senta que no tena unafuncin real.15 Informe Storting No. 30 (1973-74), p. 25.


compaa petrolera estatal que bsicamente funcionara como organismoinstrumentador de polticas, con capacidad operativa limitada, y que slo podraexpandirse en reas que fuesen rentables y necesarias.16 Por la otra, un grupode tecncratas con experiencia en el sector industrial estatal deseaba que Statoilse convirtiera en una compaa petrolera integrada con competencia operativa entodas las facetas de la industria petrolera. Este grupo vena principalmente delMinisterio de Industria, bajo el liderazgo de quien fuera ministro para aquel en-tonces, Finn Lied. Su postura tena fuertes visos ideolgicos, siguiendo la lnea delsector ms estatista del Partido Laborista. Segn planteaban, Statoil no slo debaservir de contrapeso a las multinacionales y conformar un instrumento deimplementacin de polticas, sino que tambin deba convertirse en la viva mues-tra del activo papel desempeado por el Estado en la economa interna. Con eltiempo, los tecncratas consolidaron su posicin y se esperaba que Statoil sefuera convirtiendo en una compaa plenamente operacional.

Ahora bien, a mediados de los 60 haba ocurrido el desastre minero de Spitsbergenen una mina de carbn de propiedad estatal, lo que provoc la cada del gobier-no laborista de aquel momento. La leccin estaba clara; Statoil deba tener sufi-ciente autonoma como para que un revs en las operaciones de la petrolera nopusieran en tela de juicio la supervivencia del gobierno. Por tanto, Statoil fueconstituida como una compaa annima segn las regulaciones generales delmercado de valores, para as asegurarse de que tuviera una relacin formal ypatrimonialmente autnoma del gobierno.17 Ello liberaba las finanzas de Statoilde las limitaciones impuestas a otras dependencias gubernamentales incluidasdentro del presupuesto nacional.18 Esta flexibilidad tuvo efectos importantes, comopor ejemplo, la liberacin de Statoil de la estructura salarial estatal, cosa que lepermiti reclutar personal y servicios en el mercado internacional.

La persona escogida para manejar la naciente compaa fue Arve Johnsen, quiencombinaba su experiencia en el sector industrial estatal con su experiencia polti-ca y extensos contactos dentro del Partido Laborista. Desde el mismo comienzo,incluso antes de que se tuviera clara la forma que iba a tomar Statoil, Johnsen

16 Kre Willoch, entrevista del 11/04/97.17 Willy Olsen, entrevista del 11/06/97.18 Dependencias como las de Telecomunicaciones y servicios postales forman parte delpresupuesto nacional y por lo tanto estn sujetas a la estructura salarial general del Estado.Las nicas ocasiones en las que las finanzas de Statoil han formado parte del presupuesto escuando la compaa ha requerido capital adicional, ya sea por planes de expansin o paraapuntalar su balance. Sin embargo, existen limitaciones en la cantidad de deuda que puedaasumir Statoil, puesto que tal endeudamiento suele estar garantizado por el Estado a fin deobtener mejores trminos. Estas limitaciones intentan mantener el control estatal tanto so-bre el nivel de deuda externa como sobre la expansin de los agregados monetarios.


comenz a construir una slida base poltica que apoyase el desarrollo de lacompaa estatal. Con este propsito, estableci estrechas relaciones con dosgrupos de influencia: la incipiente red de proveedores y contratistas de la indus-tria petrolera y las autoridades y representantes de las comunidades locales. Elprimero de estos grupos se vena formando prcticamente de la nada, puesto queno exista una industria petrolera previa en Noruega. Para ello, Johnsen forzactivamente a las compaas y a los contratistas petroleros forneos a subcontratarcompaas locales en los sectores de construccin naval e ingeniera civil. De estaforma se conjugaba el doble objetivo de crear capacidad tcnica nacional en laindustria petrolera y de formar un nuevo conjunto de intereses econmicos quesustentaran la base poltica para la expansin del sector petrolero.19 Este fue elorigen del llamado complejo industrial-petrolero20 que llegara a alcanzar unacreciente importancia en los aos subsiguientes.

En contraste, el otro grupo de presin, las autoridades locales, contaba con unalarga trayectoria de fuerte peso en la poltica noruega.21 Mediante el ofrecimientode construir instalaciones en comunidades especficas, Statoil poda asegurarseque los representantes locales apoyaran sus planes de desarrollo, incluso porencima de sus lealtades partidistas.

Ese mismo ao de 1972, en que tanto Statoil como el Directorio Petrolero fueroncreados, el Ministerio de Industria tom la iniciativa de coordinar y concentrar losintereses privados que haban proliferado en forma anrquica, a travs de un grannmero de pequeas empresas con recursos tcnicos y financieros sumamentelimitados y cuyas acciones eran objeto de una desbordada especulacin burstil.Como resultado, se logr la consolidacin de buena parte del sector privadomediante la creacin de una nueva compaa petrolera noruega privada, SagaPetroleum.22

Durante esta etapa de formacin, el entorno internacional se mantuvo establebajo el dominio de las compaas petroleras multinacionales que en buena medi-da controlaban el mercado internacional de hidrocarburos. Dentro de este con-texto, Noruega era slo un productor marginal tanto en costos como en volme-nes. A pesar de la creacin de la OPEP en 1960, esta organizacin no jug unpapel relevante hasta la primera crisis petrolera de 1973-74.

19 Incluso en la actualidad, segn la opinin de Arve Johnsen, la contribucin fundamentala la economa noruega de la industria petrolera en general, y de Statoil en particular, no hansido los ingresos petroleros en s, sino la capacidad tcnica desarrollada en este sector. ArveJohnsen, entrevista del 11/05/97.20 Andersen (1993), p. 155.21 El ensayo clsico sobre los clivajes polticos en la sociedad noruega y que an conservavigencia es: Stein Rokkan (1966).22 Noreng (1980), p. 45.


Crecimiento y adaptacin a la bonanza petrolera (1973-86)

Con un nuevo sistema regulatorio y administrativo en marcha, Noruega ya seencontraba en capacidad de empezar a generar nuevas capacidades nacionalesen el rea de operaciones petroleras. El referndum sobre el acceso a la Comuni-dad Europea en 1972 haba acaparado el primer plano de la agenda poltica, perouna vez superado, la poltica petrolera volvi a la palestra. Durante la campaaelectoral de 1973, los laboristas propusieron aumentar la participacin estatal enla industria petrolera, limitar el crecimiento de las compaas privadas especulati-vas e imprimirle un ritmo moderado de desarrollo al sector petrolero para mini-mizar su impacto sobre el resto de la economa. La contundente victoria electoralde los laboristas y del bloque socialista, aunada al impacto internacional generadopor la primera crisis petrolera a finales de 1973, concedi al recin instaladogobierno gran espacio de maniobra. En 1974 fueron publicados dos informes quehaban sido previamente comisionados por el gobierno anterior. Uno de ellos fueencomendado por el Ministerio de Finanzas, y el otro por el Ministerio de Indus-tria.23 La forma final de estos informes se vio fuertemente afectada por la visindel nuevo gobierno laborista y los efectos de la primera crisis petrolera. Ambospresentaban una amplia descripcin de las polticas propuestas y han ejercidogran influencia sobre los debates de poltica petrolera subsecuentes.

El informe del Ministerio de Finanzas haca un estudio exhaustivo de los cambiosestructurales que generara el aumento en la produccin petrolera. Prevea enclaros trminos econmicos lo que posteriormente sera definido como la enfer-medad holandesa e incluso lleg a cuantificarla en trminos del empleo en losdiversos sectores de la economa.24 En cuanto al aspecto social, el informe plan-teaba: el mayor bienestar social que pudiera alcanzarse bajo la forma de mejoresoportunidades de trabajo, reducciones impositivas, mejoras en los servicios pbli-cos, etc., debe tambin sopesarse en relacin con los efectos desfavorables oca-sionados por los cambios en los patrones de empleo y el incremento en la migra-cin interna. Es ste el problema ms importante a considerar en relacin a lasoperaciones petroleras.25

23 Informe Storting No. 25 (1973-74), elaborado por el Ministerio de Finanzas; InformeStorting No. 30 (1973-74), elaborado por el Ministerio de Industria.24 El trmino Dutch disease (enfermedad holandesa) fue acuado por la revista TheEconomist en un artculo publicado en 1977 sobre los efectos de las exportaciones de gassobre la industria manufacturera holandesa. La base terica del mismo fue planteada poste-riormente por Corden y Neary en una serie de artculos que comenzaron a aparecer en1982. Por tanto, vale decir que el informe del Ministerio de Finanzas estaba sumamenteadelantado a su poca y antecedi a desarrollos tericos posteriores.25 Informe Storting No. 25 (1973-74), p. 9. Ntese la diferencia con Venezuela, donde elpetrleo ha sido percibido como un instrumento para promover cambios que conduzcan alprogreso y desarrollo. Por lo contrario, en Noruega, los cambios producidos por el petrleose vean como amenazantes y negativos.


Segn el informe, uno de los dos instrumentos fundamentales para controlar losefectos negativos era una tasa moderada de extraccin, limitando la produccin a90 millones de toneladas equivalentes de petrleo (tep).26 Una tasa moderada deextraccin se vinculaba a un ritmo moderado de exploracin, puesto que unavez descubiertos los yacimientos, mltiples razones tcnicas, econmicas y polti-cas dificultan limitar su explotacin... La actividad exploratoria es, en la prctica,el instrumento regulatorio de ms peso. Es por ello importante evitar que serealice una mayor exploracin que la indicada por una tasa moderada de extrac-cin.27 El otro instrumento fundamental era limitar la proporcin del ingreso petro-lero utilizada internamente. Por lo tanto, una proporcin considerable de los ingre-sos pblicos producidos por las operaciones petroleras debe ser invertida en elexterior.28 La propuesta planteaba gastar internamente la mitad de dichos ingresosy ahorrar el resto en el exterior. En la prctica no se atendi esta sugerencia, ya queel gobierno gast incluso ms de lo que efectivamente le ingresaba al poner enprctica polticas anticclicas para preservar el nivel de empleo, lo que condujo a unaumento de la deuda externa, que eventualmente se transform en la ms alta entrelos pases de la OCDE para 1978 (47 por ciento del PIB).

Si bien el informe reconoca la necesaria participacin de las compaas petrole-ras forneas, tambin recomendaba el fortalecimiento de la compaa petroleraestatal y la cooperacin con otras compaas estatales a fin de limitar la participa-cin de las multinacionales en el largo plazo. El informe tambin contiene unamarcada postura estatista dentro del contexto nacional, sugiriendo usar parte delos ingresos gubernamentales para adquirir participaciones patrimoniales en laindustria privada noruega. El aumento en el ingreso de divisas posibilitara tam-bin la adquisicin de participaciones en industrias en el extranjero.29

La conclusin ms importante de este informe era que Noruega deba limitar suproduccin de acuerdo con su capacidad de absorcin econmica, asegurando unfuerte control estatal sobre la industria petrolera y evitando, en tanto fuera posible,la redistribucin regional del empleo y los cambios en los patrones de vida.

26 90 millones de tep termin siendo un nivel de produccin ms bien optimista para laprimera mitad de los 80. Para ese momento y debido al incremento de los costos y de losretrasos, la produccin apenas lleg a cerca de la mitad de esta cifra. Despus de 1986, laproduccin efectivamente aument de forma vertiginosa, alcanzando los 186 millones detep en 1996, cantidad que duplica con creces el tope propuesto en 1974.27 Informe Storting No. 25 (1973-74), p. 16. Debe recordarse que para este momento lasactividades de exploracin eran realizadas nicamente por compaas privadas cuyas deci-siones de produccin eran generalmente autnomas del gobierno.28 Informe Storting No. 25 (1973-74), p. 20.29 Informe Storting No. 25 (1973-74), p. 16.


El informe del Ministerio de Industria tena un carcter ms tcnico. Contena unarevisin de las diversas modalidades de contratacin para la concesin de licen-cias de exploracin y explotacin. En este sentido, el reporte haca recomenda-ciones en relacin a las nuevas condiciones que deban plantearse en los contra-tos venideros, en los que el Estado tendra una participacin de por lo menos 50por ciento con opcin de aumentar la proporcin segn una escala ajustable enbase a la importancia de los descubrimientos. Tambin analizaba en detalle larelacin entre el Estado y Statoil, reconociendo la necesidad de lograr un equili-brio en el doble papel jugado por Statoil como instrumento de poltica (controlpoltico) y como empresa comercial (autonoma comercial). En este sentido, pro-pona una modificacin del acta constitutiva de Statoil para aclarar el punto derendicin de cuentas por parte de la compaa. Este punto ha sido luego conoci-do como los requisitos del Artculo 10, que conforman la base de la responsabili-dad poltica de Statoil. Su texto reza como sigue: La junta directiva deber pre-sentar a la asamblea general, ordinaria o extraordinaria, todos aquellos asuntosque se presuman relacionados con planteamientos polticos de importancia oplanteamientos de principios y/o tener efectos importantes sobre la comunidad osu economa.30

En lo que concierne a las otras compaas noruegas aparte de Statoil, el informelas divida en dos clases. Primero, las compaas bien establecidas, de ciertotamao y capacidad, refirindose a Norsk Hydro y Saga. Segundo, la gran canti-dad de compaas privadas pequeas que haban surgido para participar en lasoperaciones petroleras. El informe consideraba a este ltimo grupo como compa-as de carcter especulativo que deban ser desincentivadas y a las que, engeneral, no se les deba otorgar licencias.

El aumento en los precios resultante de la primera crisis petrolera de 1973-74caus un sbito aumento de las utilidades provenientes de las operaciones petro-leras y el gobierno noruego se sinti con derecho a tener acceso a este incremen-to de las ganancias. Era posible incorporar nuevos trminos para capturar partede este ingreso adicional en las licencias venideras. Ahora bien, el verdaderoproblema radicaba en cmo captar el excedente adicional en las licencias que yahaban sido otorgadas. Deban acaso modificarse las licencias existentes? Elloafectara la inviolabilidad de los contratos y expondra al Estado noruego a some-terse a acciones compensatorias con repercusiones internacionales. La decisinfue no tocar los trminos de las licencias existentes sino, haciendo uso de lasoberana tributaria del Estado, se cre un nuevo impuesto a las ganancias adicio-nales, el impuesto especial. La primera propuesta del gobierno fue de pechar lasganancias adicionales con una tasa de 40 por ciento. A pesar de la supuesta

30 Informe Storting No. 30 (1973-74), p. 43. La asamblea general de Statoil est conformadapor la persona del Ministro de Industria (hoy en da Ministro de Petrleo y Energa), repre-sentante del nico accionista que es el Estado.


soberana estatal en asuntos tributarios, la proposicin fue rechazada por las com-paas y el gobierno tuvo que enmendarla a finales de 1974.31 Las compaasaceptaron una nueva propuesta de 25 por ciento de impuesto sobre las gananciasadicionales, que adems permita una serie de deducciones. La nueva propuestafue aprobada por el Storting durante la primavera de 1975.

Durante la tercera ronda de licencias que comenz en 1974, fue incorporado porprimera vez de forma sistemtica el requisito de un mnimo de 50 por ciento deinters compartido (carried interest) para el Estado.32 No se anunciaron nuevasrondas de licencias hasta 1978, mientras que las negociaciones propiamente di-chas se realizaron en medio de la segunda crisis petrolera de 1979-80. El intervalode 1974-78 fue utilizado para conformar una capacidad tcnica nacional relacio-nada con las operaciones petroleras antes de abordar una prxima ronda delicencias. El gobierno noruego consideraba que establecer una fuerte posicinnegociadora era ms importante que la obtencin de ingresos inmediatos.33 Eneste aspecto encontramos un marcado contraste con la Gran Bretaa, donde eldesarrollo en el sector petrolero y del gas fue a toda marcha. En cambio, Noruegadecidi asumir un nivel moderado de desarrollo que le permiti el tiemponecesario para generar experiencia y capacidad nacional, tanto en el aspectotcnico como organizacional. Si Noruega hubiera escogido un ritmo acelerado dedesarrollo, los vnculos con los contratistas y proveedores nacionales habran sidomenores y, por tanto, una mayor proporcin de las inversiones se hubiera dirigi-do a insumos y servicios importados. De esta manera el efecto multiplicadorsobre la economa interna se habra visto reducido. Esta decisin tambin tuvosus repercusiones en la esfera poltica, puesto que la consolidacin de un comple-jo petrolero-industrial, con su fuerte capacidad de negociacin poltica, muy pro-bablemente se habra visto coartada de haberse optado por una desenfrenadapoltica de produccin.

Desde una perspectiva externa, Noruega fue muy afortunada en cuanto a que lasnegociaciones para la tercera y cuarta rondas de licencias coincidieran con losbooms petroleros, lo cual favoreci notablemente la posicin negociadora delEstado ante las compaas multinacionales.

La primera mitad de la dcada de los 80 estuvo signada por una gran confianza: sehaba establecido un slido marco institucional y logrado condiciones ms favora-bles frente a las petroleras multinacionales, dentro de un contexto de marcadosaumentos en los precios del petrleo y en los volmenes de produccin. La tasa

31 Noreng (1980), Ibid., p. 52.32 La tercera ronda se extendi por varios aos, en parte, porque las autoridades noruegasplantearon requisitos ms exigentes. Esta ronda se realiz entre 1974 y 1977, y se otorgaronveinte bloques en total durante los aos 1974, 1976 y 1977. Fact Sheet 1997, p. 47.33 ystein Noreng (1997), p. 48


impositiva especial aument de 25 por ciento a 35 por ciento en junio de 1980. Eloptimismo nacional se vio reflejado tanto en la mayor actividad en el sectorpetrolero como en el ingreso que el mismo generaba. Las actividades aumentaronenormemente debido a la cantidad de bloques asignados durante la cuarta ronda.Mientras en el perodo de 1974-79 se haban otorgado 30 bloques en concesin,en el perodo de 1980-85 se concedieron 70 bloques.34 La produccin petroleraaument de 0,50 millones de barriles diarios (Mbd) en 1980 a 0,79 Mbd en 1985.35

El ingreso generado por el sector petrolero, en trminos del PIB, se dispar de 9,4por ciento en 1979 a 19,1 por ciento en 1984, y las exportaciones del sectorsumaron 37,9 por ciento de todas las exportaciones en 1984.36 Los ingresos fisca-les se multiplicaron, pasando de NKr 18,6 millardos a NKr 46,7 millardos en elperodo 1980-85.37

Durante esta promisoria primera mitad de los 80, se discutieron bsicamente dospuntos de importancia en cuanto al sector petrolero: la posible creacin de unfondo de estabilizacin para atenuar los desequilibrios macroeconmicos, y elcreciente poder de Statoil en relacin a la formulacin de polticas y la prdida decontrol por parte del Estado.

Como ya mencionramos, la necesidad de ahorrar parte del ingreso petrolerofuera del pas para prevenir un recalentamiento de la economa ya haba sidoreconocida en el informe presentado por el Ministerio de Finanzas en 1974.38 Elinforme del llamado Comit Tempo, publicado en 1982, sugera un modelo para elestablecimiento de un fondo petrolero, adems de nuevas recomendaciones encuanto a la poltica de produccin. Sin embargo, y a pesar de la existencia de unamplio consenso para la restriccin del gasto, as como de claras seales dedebilidad del mercado petrolero internacional, las presiones sobre el gobiernoconservador, que no contaba con una mayora absoluta en el Storting, distorsionaronel argumento: En lugar de preguntarse cunto gastar, la pregunta planteada fueen qu gastar el dinero.39 Ahora bien, las sucesivas devaluaciones hechas por el

34 Fact Sheet 1997.35 Fact Sheet 1988.36 Fact Sheet 1989.37 El primer shock negativo sobre los precios del petrleo en 1982, que redujo los ingresos delEstado venezolano en ms de un tercio, no afect a Noruega. Ello se debi a dos factoresfundamentales. Primero, la depreciacin de la corona noruega ante el dlar, lo cual significque a pesar de que el precio internacional del barril de petrleo cay de US$ 38 en 1980 a US$28 en 1983, ste aument en trminos de moneda local de NKr 200 a NKr 250 en el mismoperodo. Segundo, como muestra el Grfico 2, la produccin noruega aumentaba fuertemen-te, mientras que la de Venezuela, y en general la de la OPEP, descenda en un intento porestabilizar los precios a nivel mundial. Adems, el inicio de la crisis de la deuda en 1982 sirvipara exacerbar los efectos de la baja de los precios del petrleo en Venezuela.38 Ver cita anterior del Informe Storting No. 25 (1973-74), p. 20.39 Andersen (1993), Ibid., p. 145.


gobierno conservador a partir de 1981 en pos de mayor competitividad sirvieron,gracias a la relativa fortaleza del mercado petrolero, para generar un supervitsostenido tanto en las cuentas fiscales como en las externas. Estos recursos adicio-nales no fueron ingresados a la economa nacional, sino que ms bien fueronutilizados mayormente para amortizar la deuda externa, lo cual produjo un efectoneto similar al de la creacin de un fondo petrolero. De hecho, parece ms biencurioso que la utilidad de un fondo petrolero en la reduccin del impacto negati-vo generado por una abrupta cada en los precios mundiales del petrleo nofuera considerada durante las discusiones. Este elemento de riesgo no fue cuida-dosamente analizado, puesto que se asuma que la tendencia de los precios nopoda sino ser ascendente.

La creciente importancia econmica de Statoil y el hecho de que su posicinfrente al sector poltico no fuera considerada como transparente cre un cisma enel mbito poltico. Por una parte, el partido Laborista insista en que era necesariocontar con una Statoil fuerte que sirviera de contrapeso al poder de las multina-cionales petroleras. Por la otra, el partido Conservador, apoyado por el DirectorioPetrolero Noruego, haca hincapi en la necesidad de que hubiera control polticoy de que las cuentas estuvieran claramente expuestas ante el avasallante dominiode Statoil sobre el sector ms importante de la economa. En contraste con laexperiencia britnica y con algunas sugerencias en el caso de Venezuela, no hubopropuesta alguna, incluso entre sus ms acerbos crticos, en el sentido de privati-zar parcial o totalmente a Statoil.40 El debate inicial condujo al nombramiento delComit Mellbye en 1982, que posteriormente presentara un informe en 1983, elcual fue sujeto de amplias discusiones.41 El informe final incorpor varias de lasobservaciones hechas por las organizaciones consultadas, fue presentado al Stortingy aprobado como Informe Storting No. 73, Sobre la Organizacin de la Participa-cin Estatal en la Actividad Petrolera.

El informe ratificaba el objetivo general de la poltica petrolera: ... que los recur-sos petroleros que se encuentran en la plataforma continental sean utilizados parael beneficio de Noruega, y que ello beneficie a la sociedad noruega como untodo.42 Dicho objetivo comprenda tres implicaciones fundamentales: la primeraradica en la necesidad de fortalecer la posicin de los cuerpos elegidos, el gobier-

40 Andersen (1993), Ibid., p. 148.41 El informe del Comit Mellbye fue sometido a la revisin de: el Ministerio de Finanzas, elMinisterio de Industria, el Ministerio de Gobierno Local y del Trabajo, el Sindicato de losTrabajadores Metalrgicos, la Organizacin Nacional de Sindicatos, la Federacin de Com-paas de Ingeniera, la Federacin Industrial Noruega, la empresa mixta Norsk Hydro, elDirectorio Petrolero Noruego, la empresa privada Saga Petroleum y Statoil. Adems, comose planteara en el Informe No. 73 (83-84), el gobierno ya haba consultado al Comit deIndustria del Storting con el fin de lograr una solucin concertada en relacin a los princi-pios fundamentales para la organizacin de la participacin estatal.42 Informe Storting No. 73 (1983-84), p. 4.


no y el Storting, en la administracin del sector petrolero de forma que su poderpueda ser ejercido no slo desde un punto de vista formal, sino tambin entrminos reales.43 La segunda es que la mayor parte posible de las gananciasgeneradas mediante la explotacin del recurso natural debe ser asignada al Esta-do.44 La tercera de estas implicaciones es que a fin de asegurar una explotacineficiente de los recursos naturales es necesario, por una parte, contar con unacompaa estatal fuerte, para asegurar que la contraparte noruega tenga capaci-dad suficiente como para que el poder nacional de toma de decisiones sea unpoder real,45 y por otra parte, el concurso de compaas extranjeras que promue-van la incorporacin de las tecnologas ms avanzadas.

Este objetivo general, as como sus implicaciones, ya formaban parte de la polticapetrolera noruega desde su mismo inicio y conformaron la base del patrnorganizacional inicial de la participacin estatal en la industria petrolera en 1972.46

Sin embargo, despus de una dcada de experiencia, y particularmente en vistadel rpido crecimiento previsto para la industria petrolera, se consideraba quedeban hacerse algunos ajustes. El creciente poder de Statoil, tanto en trminosfinancieros como en su papel de proveedor de premisas para el establecimientode la poltica petrolera, era considerado como algo inconveniente. Por lo tanto, seplanteaba que: Si continuamos otorgndole a Statoil, como lo hemos venidohaciendo y sin limitaciones, la participacin general del Estado en la actividadpetrolera, la compaa lograr una posicin demasiado dominante. La combina-cin de la magnitud econmica de Statoil junto con su posicin preponderantedentro del proceso de toma de decisiones conducirn a una concentracin depoder en una compaa de naturaleza comercial, situacin que debiera evitar-se.47 Pero al mismo tiempo, se reconoca la necesidad de darle a Statoil un gradode autonoma comercial similar al que disfrutaban el resto de las compaas pe-troleras privadas.

En teora se trataba de la necesidad de separar el requisito de control polticosobre la formulacin de polticas, as como de los procesos de regulacin y super-visin, del requisito de autonoma comercial para gerenciar una compaa petro-lera integrada como Statoil. En la prctica, se trataba de una difcil separacin,puesto que Statoil fue originalmente concebida como uno de los instrumentospara la conduccin de la poltica petrolera nacional a la vez que como una empre-sa comercial.

43 Informe Storting No. 73 (1983-84), p. 3.44 Informe Storting No. 73 (1983-84), p. 4.45 Informe Storting No. 73 (1983-84), p. 4.46 Proposicin al Storting No. 113 (1971-72).47 Informe Storting No. 73 (1983-84), p. 19.


Esta dificultad inherente se vio agravada por la continua acumulacin de poderpoltico por parte de la gerencia de Statoil a travs de la manipulacin de los dosgrupos ya mencionados: la red de proveedores y contratistas de la industria petro-lera y los polticos locales.48 Esta fue una situacin fuertemente resentida, tanto entrminos ideolgicos como prcticos, por el gobierno conservador que a la saznse encontraba en el poder.49 Ideolgicamente, los conservadores resentan que elingreso petrolero adicional, bsicamente generado por el favorable ambiente in-ternacional y las operaciones de las compaas petroleras extranjeras bajo losacuerdos de participacin compartida (carried interest) para el Estado, se estabapresentando ante la opinin pblica como un resplandeciente ejemplo de cundeseable resultaba que el Estado se involucrara activamente en operaciones in-dustriales. En trminos prcticos, las expectativas generales del momento apunta-ban a un acelerado aumento de los precios del petrleo con el incremento subse-cuente del poder econmico de Statoil. Este creciente poder econmico, aunadoa un astuto manejo poltico, era percibido como una amenaza no slo para elgobierno conservador en funciones, sino tambin para la distribucin tradicionaldel poder dentro del sistema poltico noruego.50 Adicionalmente, el marcado do-minio ejercido por Statoil dentro del sector petrolero encontraba oposicin, aun-que no abierta, por parte de las otras compaas petroleras tanto a nivel nacionalcomo internacional.51

La situacin lleg a su punto lgido en 1984, la junta directiva y la gerencia deStatoil haban rechazado por unanimidad las sugerencias del Comit Mellbye,pero al mismo tiempo tenan muy claro que la imposicin de ciertas limitacionesal poder poltico y econmico de Statoil se haba hecho inevitable. As pues, lagerencia de la petrolera asumi una nueva postura que intentaba consolidar loslogros obtenidos y limitar los reveses, contando con el apoyo del partido Laboris-ta. Ello desemboc en un proceso de negociacin a travs del cual Statoil lograsegurar la mayora de sus objetivos estratgicos, sobre todo minimizando elefecto que la creacin de la Participacin Financiera Directa del Estado (PFDE)tendra sobre la compaa. La PFDE se trataba de una nueva entidad que recibira

48 La actitud avasallante y el estilo personal del Presidente de Statoil, Arve Johnsen, tambincontribuyeron a aumentar esta tensin.49 Kre Willoch, entrevista del 11/04/97.50 Kre Willoch, entrevista del 11/04/97.51 El presidente de Norsk Hydro, Johan B. Holte, le coment al Primer Ministro Willoch:Johnsen nos tiene a todos (las compaas petroleras) comiendo de su mano. En el caso deMobil, Statoil la presion para que comenzara con las operaciones en el campo Statfjordantes de la fecha pautada en la licencia que se le otorgara. Kre Willoch, entrevista del11/04/97. Para ser justos, debe acotarse que exista una antigua e intensa rivalidad entreHolte y Johnsen que se remite a la poca en que Johnsen trabajaba para Norsk Hydro antesde la existencia de Statoil. Willy Olsen, entrevista del 11/06/97.


aproximadamente las tres cuartas partes de la participacin estatal en las licenciasexistentes. La totalidad de los ingresos y los gastos relativos a dicha participaciniran directamente al Estado. Statoil no pudo impedir la creacin de la PFDE. Loque ciertamente s logr fue influir en los trminos de conformacin de la misma.El acuerdo alcanzado con el gobierno de Willoch consolid los siguientes bene-ficios para Statoil: a) Statoil mantuvo el 100 por ciento de su participacin en elcampo Statfjord.52 Se trataba del campo ms lucrativo de la plataforma continentalnoruega y haca poco se haba iniciado su etapa de produccin. Por lo contrario,los campos que pasaron a formar parte de la PFDE se encontraban mayormenteen la etapa de desarrollo, y por lo tanto exigan una fuerte inversin inicial.53 b) LaPFDE no sera ms que una cuenta separada dentro de la contabilidad de Statoila nombre del Ministerio de Finanzas en donde ingresara el flujo de efectivo delPFDE, y no una compaa aparte con una junta directiva independiente, como sehaba sugerido.54 c) Statoil seguira a cargo de las decisiones operativas y degastos relacionadas con la gerencia del aspecto productivo de la PFDE. d) Statoilcomercializara, en representacin del Estado, la eventual produccin de la PFDE.e) A Statoil se le dara mayor autonoma comercial, lo cual le permitira extenderseaguas abajo dentro de la industria petrolera e iniciar un programa deinternacionalizacin a travs de inversiones en el extranjero. Al mismo tiempo,ello le concedera acceso al financiamiento externo, liberndola de las restriccio-nes impuestas dentro del presupuesto nacional. f) Finalmente, a Statoil se la utili-zara menos como un instrumento de poltica del Estado. En la prctica, este eraun punto bsicamente formal, puesto que Statoil siempre haba seguido sus pro-pios intereses y slo en muy raras ocasiones haba sido utilizada explcitamentecomo un instrumento de poltica petrolera.55 Esta posicin fue confirmada dosaos despus en el Informe Storting No. 46 (1986-87) que rezaba: Ha habido

52 Statoil logr mantener la totalidad de su participacin de 50 por ciento en Statfjord,mientras que la PFDE no obtuvo ningn porcentaje en este campo. La operadora inicial dela licencia era Mobil, pero Statoil comenz a presionar antes de lo acordado inicialmentepara tomar las operaciones bajo su control. Cosa que eventualmente sucedi en 1987.53 Como parte del acuerdo, Statoil mantendra tambin la propiedad del sistema de oleoduc-tos principal Statpipe.54 La creacin de otra entidad autnoma para gerenciar la PFDE, era percibida como capazde crear nuevas confrontaciones dentro del sector petrolero pblico noruego que terminaradebilitndolo. Es ms, este nuevo ente eventualmente recibira un ingreso mucho mayorque Statoil, ingreso que sera tambin sumamente considerable en relacin al tamao de laeconoma noruega (sobre todo en vista de que se esperaba que los precios del petrleocontinuaran aumentando). Este inmenso poder econmico era susceptible de traducirse enun nivel de influencia poltica que podra rebasar el control directo de las autoridadeselectas. En definitiva, el Estado tom directamente una porcin importante del flujo de cajade Statoil pero sin crear otra entidad, sto pareciera haber sido un caso de ms vale maloconocido. Willy Olsen, entrevista del 11/06/97.55 Willy Olsen, entrevista del 11/06/97.


amplio acuerdo poltico en cuanto a que Statoil debe jugar un papel de liderazgoen la actividad petrolera noruega y por tanto debe tambin ser considerada comoun instrumento a disposicin de las autoridades para la implementacin de lapoltica petrolera. Ello implica que Statoil tendr privilegios, le sern asignadasresponsabilidades especiales y estar sujeta a un marco de referencia distinto alde las compaas privadas. Dentro del marco de condiciones que se desprendede ello, es la opinin del gobierno que Statoil podr actuar, en la medida de loposible, con el mismo grado de autonoma comercial que otras compaas.56 Eneste sentido, las autoridades deben administrar y controlar las actividades petro-leras en primer trmino mediante la aplicacin de la Ley de Petrleo, las regula-ciones pertinentes y los contratos de concesin.57 Es decir, Statoil debera utilizar-se como un instrumento de poltica slo en casos excepcionales.

Los reveses para Statoil consistan de dos asuntos fundamentales: a) la prdida delflujo de caja eventual generado por la PFDE, que era, por mucho, el ms relevantede los dos puntos. b) Ciertas limitaciones en el ejercicio del voto de las accionesmayoritarias del Estado dentro de los consorcios existentes.

El proceso de negociacin antes mencionado condujo a la aprobacin del Infor-me Storting No. 73 (1983-84), que estableca los trminos de la reorganizacin dela participacin estatal en la industria petrolera a partir de comienzos de 1985.Esta reforma contena dos objetivos principales. Primero, reducir el poder econ-mico de Statoil, canalizando parte de los ingresos directamente hacia el Estado atravs del establecimiento de la PFDE.58 Segundo, la creacin de un amplio yvariado entorno petrolero noruego que asegurara la pluralidad de proveedoresde premisas para las decisiones de las autoridades.59 En este sentido, el informeplanteaba que: Es importante que el proceso de toma de decisiones se organicede forma tal que presente diversos puntos de vista, de forma que se exponga, enla medida de lo posible, las verdaderas razones de quienes estn a cargo delproceso. Sin embargo, los intereses del Estado y de Statoil no siempre irn enparalelo. es importante evitar situaciones en las que Statoil pueda promover

56 Informe Storting No. 46 (1986-87), versin en idioma ingls, p. 80. Ntese que este infor-me, a diferencia del No. 73 (83-84), fue presentado por un gobierno laborista.57 Recomendacin del Comit de Energa e Industria del Storting No. 82 (1985-86).58 Inicialmente el PFDE sirvi para fortalecer, ms que para restringir, la posicin financierade Statoil, ya que la participacin estatal se concentraba bsicamente en campos en fase dedesarrollo que requeran de grandes inversiones antes de poder producir ingreso alguno.Estos recursos deban ser directamente financiados por el Estado, incluyndolos dentro delpresupuesto nacional. Al mismo tiempo, Statoil reciba mayor libertad para buscar alternati-vas de financiamiento en los mercados de capitales nacionales e internacionales.59 Informe Storting No. 73 (1983-84), p. 5.


sus propios intereses bajo la ficcin de estar salvaguardando los intereses de lasociedad.60 Esta pluralidad de puntos de vista deba ser promovida mediante elsuministro de mayores oportunidades a las otras compaas petroleras noruegas,Norsk Hydro y Saga Petroleum, y fortaleciendo las capacidades y competenciasdel Directorio Petrolero Noruego. Al mismo tiempo, las normas de votacin de loscontratos de asociacin existentes fueron modificadas con el propsito de limitarlos poderes de veto de Statoil sobre las decisiones operativas y lograr una mayorcontribucin de los socios extranjeros a fin de mejorar la eficiencia operativa.61

En general, las reformas de 1985 y la creacin de la PFDE ms bien beneficiaronde mltiples maneras a Statoil en lugar de debilitarla. Primero, como Statoil podaescoger en primer trmino, pudo incluir dentro de su cartera los mejores campospetroleros, dejndole el resto a la PFDE. Segundo, en el corto plazo, las gananciasde Statoil no se vieron fuertemente afectadas puesto que los campos del PFDEestaban mayormente en etapa de desarrollo. Ello tambin implicaba que la cuotade inversin que Statoil deba financiar de sus propios recursos se viosignificativamente reducida y la mayora de las inversiones fueron financiadas vapresupuesto estatal, lo cual tuvo vital importancia durante los apremios econmi-cos que encar Statoil despus de 1986.62 Tercero, Statoil fue liberada de laslimitaciones del presupuesto estatal en cuanto a los aumentos de su patrimonio ypoda captar financiamiento para sus operaciones en los mercados nacionales einternacionales. A pesar de todo ello, el nivel de endeudamiento de Statoil es anconsiderado a la luz de la poltica general de crdito pblico, dado su impactosobre la base monetaria nacional. Cuarto, a pesar de que Statoil perdi el controlde los ingresos correspondientes a la PFDE, s mantuvo control sobre todas lasdecisiones del gasto como operadora de los yacimientos pertenecientes a la PFDE,por lo cual tambin retuvo el poder asociado a la adjudicacin de un gasto desemejantes proporciones. Asimismo, Statoil sigui siendo responsable de lacomercializacin de toda la produccin de la PFDE. Si bien Statoil no recibe unaremuneracin por la colocacin de la produccin de la PFDE, hacerlo le propor-ciona una importante ventaja en cuanto a su peso negociador en el mercadomundial, ya que de este modo controla una produccin de cerca de dos millones

60 Informe Storting No. 73 (1983-84), pp. 19-20.61 La participacin estatal de 50 por ciento en todas las licencias a partir de la tercera rondale dieron a Statoil un poder efectivo de veto sobre la mayora de las decisiones. El nuevoacuerdo elimin este poder de veto bajo condiciones normales. Si Statoil quera ejercerlo,deba notificar sus razones al Ministerio.62 Como se explicar luego ms detalladamente, Statoil requiri de una importante opera-cin de rescate financiero por parte del gobierno despus de 1986. Si la PFDE no hubierasido directamente financiada mediante recursos gubernamentales, el desarrollo de estoscampos habra sido pospuesto o el rescate de Statoil por parte del gobierno hubiera sidoms costoso, a fin de evitar la quiebra de la compaa debido a su alto nivel de endeuda-miento y a su iliquidez en el corto plazo.


de barriles diarios en vez de menos del medio milln de barriles que correspondea su propia produccin.63 Quinto, a Statoil se le permiti expandir sus operacio-nes internacionalmente. Se le concedi mayor libertad de decisin en cuanto a lasinversiones en el extranjero, pero debe llevar una contabilidad aparte para lasactividades nacionales e internacionales de modo que los resultados econmicosde las inversiones de Statoil en el exterior puedan siempre separarse de su activi-dad en Noruega.64

Desde un punto de vista formal, la creacin del PFDE conllev un cambio funda-mental en la relacin entre el Estado y Statoil. Antes, el rgimen de licencias eraanlogo a una relacin del tipo terrateniente-medianero. Con la PFDE, el Estado seconvirti en un propietario capitalista mientras que Statoil asumi el papel de traba-jador asalariado. Este cambio terico esencial se ve diluido en la prctica por dosfactores. Primero, Statoil es de la exclusiva propiedad del Estado y por lo tantoresulta difcil distinguir los roles del Estado como accionista de Statoil y sus otrosroles como propietario del recurso natural, como formulador de la poltica petroleray como regulador de la principal industria nacional a la cual le son inherentessignificativas rigideces de mercado. Segundo, Statoil cuenta con mucho ms cono-cimiento de los intrngulis de la industria petrolera y por tanto est en capacidad deorientar las polticas estatales en funcin de sus propias preferencias.65

En cuanto al ambiente externo, desde el comienzo, Noruega haba tenido pocanecesidad de preocuparse por las condiciones de los mercados petroleros inter-nacionales. De hecho, Noruega era un proveedor pequeo y el petrleo no repre-sentaba, en un inicio, una parte especialmente significativa de los ingresos norue-gos. Adems, todas las sorpresas que le haban deparado los mercados internacio-nales haban sido favorables. Todo esto cambi drsticamente en 1986.

El ajuste frente a la cada de los precios (1986-96)

La decisin de la OPEP en 1986 de defender su participacin en el mercado enlugar de apuntalar los precios condujo a un descenso en los precios del petrleoque super todas las expectativas. La cada tom a Noruega por sorpresa y sinprevisiones, con lo cual se vio severamente afectada. Los precios se desplomaronde US$ 28 por barril (pb) a menos de US$ 9 pb en un cierto momento.

63 Cifras de 1997.64 Informe Storting No. 46 (1986-87), versin en idioma ingls, p. 81. Este punto fue institui-do para evitar la prctica de Statoil que consista en cargar intereses sobre prstamos para suexpansin internacional a los ingresos de las operaciones noruegas, lo cual reduca losingresos tributarios estatales. En ese momento se sugiri, aunque nunca lleg a ponerse enprctica, que para aumentar la transparencia, Statoil deba colocar toda su participacininternacional en una corporacin separada, cosa que permitira conocer directamente losresultados consolidados de todas las operaciones internacionales.65 Ello conforma un tpico problema de principal-agente en teora econmica.


Grfico 1Impuestos petroleros, flujo de caja neto PFDE, Ingreso petrolero total

66 Fact Sheet 1997, Ministerio de Petrleo y Energa.

Fuente: Ministerio de Petrleo y Energa.

La cada en los ingresos fiscales petroleros fue proporcionalmente mayor a la delos precios, puesto que el sistema tributario haba sido diseado para captar elexcedente adicional causado por un aumento de precios, pero no se habantomado medidas para asegurar un ingreso mnimo en caso de una cada de pre-cios. Los ingresos fiscales por operaciones petroleras colapsaron de alrededor de30 por ciento de los ingresos fiscales totales en 1985 a cerca de 3 por ciento en1988, transformando el supervit fiscal en dficit.66 Como muestra el Grfico 1,esto se debi a una combinacin de una reduccin en el total de la recaudacintributaria, producto de la dramtica cada de los precios del petrleo en 1986, conel flujo de caja negativo de la PFDE hasta 1988. La cuenta corriente cay de unsupervit de casi 5 por ciento del PIB en 1985 a un dficit de 6,5 por ciento delPIB en 1986. Repentinamente, la dependencia noruega de la industria petrolera ysu vulnerabilidad a las fluctuaciones del mercado petrolero internacional se hizodolorosamente clara.

El gobierno aplic un fuerte programa de ajuste macroeconmico mediante unadevaluacin y un endurecimiento de las polticas monetarias, fiscales y de ingre-sos, lo cual sirvi para reducir los dficit en cuenta corriente y fiscal, pero a costade un notable aumento del desempleo. Exista un amplio consenso en cuanto a lanecesidad de promover una diversificacin de las exportaciones a fin de reducirla vulnerabilidad de la economa a los vaivenes del sector petrolero. En estesentido, se propona reorientar la inversin, dirigindola hacia los sectoresexportadores tradicionales en vez de hacia la industria petrolera. Sin embargo, enla prctica esto no era polticamente posible. Una nueva alianza de diversos inte-reses nacionales que haba surgido desde los aos formativos de la industria


petrolera haba reducido la autonoma del gobierno en la formulacin de la pol-tica petrolera. La alianza estaba conformada por Statoil, la red nacional de provee-dores y contratistas de la industria petrolera, las autoridades regionales y las com-paas petroleras extranjeras. Como mencionramos anteriormente, este complejopetrolero-industrial haba sido inicialmente estimulado por Statoil para estableceruna base poltica de apoyo a sus planes de expansin. Pero ya para 1986, estecomplejo se haba convertido en una poderosa red de intereses polticos y econ-micos con capacidad de neutralizar los intentos gubernamentales de restarle peso alsector petrolero dentro de la economa. El grupo ejerci una efectiva presin pol-tica cuando el gobierno propuso un sistema de cola por orden de presentacinpara la aprobacin de los nuevos proyectos de desarrollo, a fin de racionalizar laactividad en el sector petrolero. Pero la iniciativa gener el efecto contrario al espe-rado, ya que los operadores se apresuraron a introducir sus propuestas de desarro-llo para as ser los primeros en la cola, y el sistema fue rpidamente desechado.67

As pues, a pesar de todo el discurso sobre diversificacin de las exportaciones ysobre la reduccin de la dependencia petrolera, fue precisamente el sector petroleroel mayor receptor de inversiones, tanto pblicas, a travs de la PFDE, como privadas,a travs de la aceleracin de los planes de desarrollo presentados para evitar elsistema de cola. En lugar de una reduccin de la produccin petrolera como respues-ta a los menores mrgenes de ganancia, como esperaba la OPEP, la produccin crecia ms del doble durante el perodo 1986-90, como muestra el Grfico 2.

Grfico 2Produccin petrolera / Venezuela y Noruega

67 En aquella oportunidad, slo se pospuso un proyecto por un ao como resultado delsistema de cola. El gobierno minoritario que lleg al poder en 1997 quiso a su vez reducirel ritmo de actividad en el sector petrolero. Nuevamente se ha introducido un sistema decola. Est an por verse qu resultado tendr el sistema en esta oportunidad.

Fuente: BP Statistical Review of World Energy.


El grfico ilustra el contraste entre el incremento ininterrumpido de la produccinnoruega y la cada de la misma en Venezuela, que estaba sometida al sistema decuotas de la OPEP.68 Este aumento en la produccin ocurri precisamente cuandoNoruega estaba supuestamente coordinando la misma con la OPEP, medianterestricciones voluntarias a fin de apoyar los precios.

La reaccin de Noruega al colapso petrolero de 1986, a pesar del llamado de lossectores pblico y privado no-petroleros a reducir la dependencia del petrleo ya la retrica coordinacin con la OPEP, termin aumentando la inversin en elsector as como la produccin. Esto no slo con la intencin de defender laparticipacin noruega del mercado internacional sino incluso para aumentarla.69

No es fcil dilucidar si esta reaccin fue el producto de una poltica deliberadapara aprovechar la oportunidad brindada por la OPEP en su esfuerzo por estabi-lizar los precios del petrleo a travs de la reimposicin de cuotas de produccina sus miembros y la posposicin de inversiones petroleras en otros pases comorespuesta a una menor rentabilidad o si, ms bien, se trataba de la continuacin,por inercia, de las inversiones previamente planificadas, aunada a la prdida deautonoma del gobierno debido a la creciente influencia del complejo industrial-petrolero.

Grfico 3Produccin petrolera relativa mundial, OPEP y Noruega

68 Por cierto, los Grficos 2 y 3 tambin demuestran claramente cmo despus de 1989,Venezuela comenz a producir por encima de su cuota OPEP, marcando as un cambiosubstancial en su poltica petrolera.69 Hubo tambin un esfuerzo sustancial, coordinado por el DPN, para aumentar la eficienciade la produccin noruega y as mejorar su competitividad en trminos de costos.

Fuente: BP Statistical Review of World Energy.


70 Informe Storting No. 46 (1986-87).71 Acta del Storting No. 11, de marzo de 1985, sobre las actividades petroleras. Seccin 20.72 Fact Sheet 1997, Ministerio de Petrleo y Energa, p. 5. Se ha dicho que una de lasprincipales razones para la eliminacin del pago de regalas fue el deseo de acelerar eldesarrollo del campo de gas Troll. Este campo revesta una importancia estratgica para lasnegociaciones entre gobiernos con relacin al suministro a largo plazo de gas a Europa,pero no resultaba comercialmente atractivo con la carga que representaba el pago de rega-las. Como el gobierno noruego quera evitar la creacin de un caso especial para el campoTroll, elimin el cobro de regalas para todas las explotaciones subsecuentes. Willy Olsen,entrevista del 11/06/97.

En cualquier caso, el planteamiento oficial era que Noruega limitara los aumen-tos en sus planes de produccin en 10 por ciento con la intencin de estabilizarlos precios.70 Por lo tanto, el gobierno recurri a la disposicin legal relativa aapremiantes razones sociales71 para forzar cortes de produccin en las instala-ciones de las compaas privadas. Ello condujo a la acusacin, dentro de losmedios petroleros internacionales, de que Noruega se haba convertido en elmejor miembro de la OPEP. Los datos de produccin mostrados en el Grfico 3ponen en evidencia que en lugar de ser el mejor miembro de la OPEP, Noruegams bien se convirti en el mejor aprovechador de los esfuerzos de la OPEP paraapuntalar los precios del petrleo. El Grfico 3 indica cmo la produccin de laOPEP cay consistentemente entre 1979 y 1982 y luego cmo sigui de cerca laproduccin mundial. En cambio, la produccin petrolera noruega, despus de1986, acelera la tendencia ascendente que traa previamente, aumentandosignificativamente su participacin en la produccin petrolera mundial. De estamanera, vemos cmo Noruega pasa de ser un pequeo exportador de petrleo amediados de los 80 a ser el segundo exportador mundial, slo precedido porArabia Saudita en 1995. Al mismo tiempo, Statoil se convirti en la principalcompaa exportadora de petrleo fuera de la OPEP para 1991, avanzando alcuarto lugar en trminos de produccin despus de BP, Exxon y Shell. Las restric-ciones a la produccin de los campos existentes, que bsicamente afectaron a lascompaas extranjeras que operaban en Noruega, fueron finalmente eliminadasen 1990. A fin de hacer ms atractiva comercialmente la exploracin de la plata-forma continental noruega, el gobierno elimin los pagos de regalas sobre laproduccin que haba sido aprobada con posterioridad al 1 de enero de 1986.72

La mayor volatilidad del ingreso fiscal en relacin a los precios petroleros queresulta de la tributacin sobre ganancias netas en comparacin con la tributacinsobre ingresos brutos73 fue amortiguada, inicialmente, por las regalas sobre laproduccin aprobadas antes de 1986, y despus, por los ingresos de la PFDE, quefunciona como una regala del 100 por ciento sobre parte substancial de la pro-duccin actual. Este es un punto de importancia crucial en el diseo del sistematributario, pues en la prctica no slo cuenta el nivel global de tributacin sino la


conformacin de la base imponible, ya que esto, adems de atenuar o magnificarel impacto de la volatilidad de los precios sobre el ingreso fiscal, influye decisiva-mente sobre los incentivos que existen para la elusin impositiva y los costos detransaccin asociados al control tributario.

Adicionalmente, a partir de la 11a. ronda de licencias en 1987, el Ministerio dePetrleo y Energa elimin el requisito de financiar la participacin gubernamen-tal durante la fase exploratoria de las licencias (carried interest). Asimismo, el usode una escala ajustable, que aumentaba la participacin estatal dependiendo deltamao de los yacimientos descubiertos, fue eliminado a partir de la 14a. ronda delicencias en 1993. Sin embargo, no se extendieron ninguno de estos beneficiosfiscales a las concesiones existentes, ya que estos beneficios estaban dirigidos apromover nuevas inversiones. En 1991, se llev a cabo una reforma general delimpuesto sobre la renta que disminuy la tasa corporativa de 50,8 por ciento a 28por ciento, pero la tasa del impuesto especial sobre las ganancias de las compa-as petroleras aument de 30 por ciento a 50 por ciento, accin que arrancprotestas de las compaas, que consideraban que ello equivala a un incrementoneto de la presin fiscal. En general, el sistema impositivo noruego discrimina afavor de las compaas con campos en etapa operativa, puesto que todos loscostos de inversin en los nuevos campos pueden ser cargados al ingreso corrien-te generado por los campos productivos.74 Este sistema tiende a disuadir la entra-da de nuevos participantes, de modo que el grupo de compaas que operan enla plataforma continental noruega se ha convertido en un club bastante restringi-do de unos veinticinco miembros. Desde el punto de vista positivo, bien puedeargumentarse que este sistema tributario ha fomentado un compromiso de largoplazo por parte de las compaas extranjeras con respecto a los yacimientos de laplataforma continental noruega, cosa que se traduce en fuertes inversiones en tec-nologa, infraestructura, as como nueva exploracin que son especficas a la zona.

La creacin de la PFDE en 1985 sirvi para mantener el ritmo de inversin durantelos aos difciles que siguieron al colapso de los precios del petrleo en 1986. ElInforme Storting No. 46 (1986-87), Actividad petrolera en el mediano plazo,

73 La tributacin basada en las ganancias netas aumenta el efecto de la volatilidad de losprecios del petrleo sobre los ingresos fiscales. Dado que la ganancia es la diferencia entredos nmeros grandes (ingresos y costos), una pequea variacin en el ingreso puede trans-formarse en una variacin mucho mayor proporcionalmente en la ganancia. Por otra parte,la tributacin sobre las ganancias brutas vara linealmente con los precios del petrleo, yaque los costos son relativamente estables.74 No existen restricciones en torno a los campos (ring fence), como en el caso del Impuestosobre los Recursos en Gran Bretaa (Petroleum Resource Tax -PRT). El ring fence se refierea que la contabilidad fiscal en cuanto a costos e ingresos se lleva por unidades de fsicas deproduccin, constituidas cada una por un campo. No se permite transferir costos o ingresosde un campo a otro.


planteaba: la participacin financiera directa del Estado (PFDE) arrojar unsaldo negativo hasta 1990, independientemente de las diversas alternativas deprecios previstas. Ello se debe a que la mayora de los campos en donde el Estadotiene intereses financieros directos estn an en fase de desarrollo.75 De hecho,estas proyecciones resultaron bastante acertadas, ya que el flujo de caja neto de laPFDE apenas si lleg a ser positivo en 1989, hacindose francamente positivo sloa partir de 1996.76 As pues, los recursos del presupuesto nacional se utilizaronpara mantener el ritmo de la inversin en el sector petrolero, incluso ante uncreciente dficit presupuestario.

La inversin inicial en la PFDE fue la semilla de lo que eventualmente se conver-tira en el Fondo Petrolero.77 Se trataba de fuertes desembolsos anticclicos, queya haban sido preasignados por va de los planes de desarrollo anteriormenteaprobados para los campos que pasaron a formar la cartera de la PFDE. Enconsecuencia, las decisiones de inversin correspondientes se mantuvieron enbuena parte fuera del poder discrecional de los polticos.78 Una vez alcanzada delleno la etapa de produccin, despus de 1996, el inmenso flujo de caja positivoque se gener no poda inyectarse de lleno a la economa sin generar distorsionesy fue acumulado en activos extranjeros a travs del Fondo Petrolero.

En relacin al marcado aumento en la produccin posterior a 1986, en un mo-mento en que exista un consenso nacional en cuanto a que deban diversificarsetanto las exportaciones como la inversin, restndole peso al rea petrolera, ycuando el pas tena supuestamente un acuerdo de reduccin de las exportacio-nes petroleras con la OPEP, la explicacin oficial del Ministerio de Petrleo yEnerga, del Directorio Petrolero Noruego y de Statoil, es que no se trat de unaumento verdaderamente planificado sino que fue el resultado de una combina-cin de factores. Primero, un drstico aumento en el factor de recuperacin gra-cias a los avances tecnolgicos, particularmente en los cuatro campos gigantes:Statfjord, Ekofisk, Oseberg y Gulfaks, en donde el factor de recuperacin pas de30 por ciento a ms de 50 por ciento. Segundo, el impacto de la PFDE como uninversionista sin restricciones de naturaleza comercial. Esto sirvi para mantenerel ritmo de la inversin, mientras que las compaas privadas (e incluso Statoil)postergaban nuevos desembolsos frente a una situacin de rentabilidad reducidacomo resultado de la cada de los precios despus de 1986. Tercero, los retardos,as como los sobrecostos incurridos a principio de los aos 70 haban generadouna tendencia a formular estimaciones de costos, tiempo de entrega y metas deproduccin sumamente conservadores para los futuros proyectos. En la medida

75 Informe Storting No. 46 (1986-87), p. 47.76 Fact Sheet 1997, Ministerio de Petrleo y Energa, p. 5.77 Ms adelante se explica con detalle la creacin y funcionamiento del Fondo Petrolero.78 Petter Nore, entrevista del 11/05/97.


en que se fue acumulando experiencia y la nueva tecnologa se fue consolidando,se pudieron exceder ampliamente las estimaciones iniciales.79 Cuarto, la rpidarelajacin del rgimen tributario posterior a 1986 (eliminacin de regalas, carriedinterest y escala ajustable) ayudaron a mantener la inversin privada en explota-cin y exploracin de yacimientos en la plataforma continental noruega. Mientrastanto, las inversiones en otras naciones productoras de petrleo quedaron rezaga-das debido a la reduccin de las ganancias o a polticas restrictivas explcitas,como en el caso de los pases de la OPEP.

La situacin financiera de Statoil se vio afectada por el colapso de los preciospetroleros de 1986. Las ganancias cayeron de NKr 8,5 millardos en 1987 a NKr 5,8millardos en 1989, lo cual signific una drstica reduccin en el pago de dividen-dos al Estado y un aumento en la deuda de Statoil. Este debilitamiento de lasfinanzas de Statoil, junto al escndalo causado por los sobrecostos y retrasosrelacionados con la construccin de la refinera Mongstad80 caus la renuncia delpresidente y de la junta directiva de Statoil y la designacin de un presidente msorientado hacia los aspectos comerciales de la empresa.81 Por primera vez, elpartido Conservador propuso una privatizacin parcial de Statoil, propuesta queencontr una firme oposicin por parte del partido Laborista y tampoco logr elapoyo de las otras fuerzas polticas. Bajo el mando del nuevo presidente, Statoilfue reorganizada, para lo cual fue necesaria una inyeccin de efectivo por partedel Estado y, posteriormente, el traspaso de parte de la deuda de Statoil al Estadopara consolidar la posicin financiera de la compaa.

La relacin entre el Estado noruego y Statoil muestra un claro contraste con elcaso de Venezuela. En ste ltimo, el Estado tom control de las reservas acumu-

79 El Programa NORSOK, desarrollado con la colaboracin del Ministerio de Petrleo yEnerga, el Directorio Petrolero Noruego, compaas operadoras, proveedores y sindicatos,redujo los costos de produccin en cerca de 40 por ciento y mejor la eficiencia. Ahora quese han ajustado los nuevos presupuestos hacindolos ms estrictos en trminos de costos ytiempos de entrega, ha reaparecido la posibilidad de sobrecostos y retrasos en las previsio-nes actuales.80 El costo de la refinera Mongstad, que era la primera inversin importante de Statoil enrefinacin en territorio noruego, super el doble de los clculos originales y su inaugura-cin se retras ms de un ao.81 Como mencionramos anteriormente, Arve Johnsen, como presidente fundador de Statoil,fue factor fundamental en la formacin de la influencia econmica y poltica de Statoil.Johnsen renunci durante el primer trimestre de 1988 y Harald Norvik, un ejecutivo conmayor orientacin empresarial, fue nombrado presidente de Statoil para realizar una reorga-nizacin interna de la compaa. Statoil fue reestructurada en tres divisiones, que seranmanejadas como fuentes de ingresos separados. Las unidades eran: exploracin y produc-cin (ingresos por US$ 210 millones); petroqumica (ingresos por US$ 40 millones); y refinaciny mercadeo (ingresos por US$ 20 millones). Fuente: Economist Intelligence Unit (EIU) Infor-me de pas, tercer trimestre, 1988.


ladas de PDVSA, que eran de US$ 5,5 mil millones en 1982, y luego se apropi detodo el supervit acumulado, as que para 1988, PDVSA tuvo que recurrir alendeudamiento por primera vez, simplemente para mantener el nivel de produc-cin existente, al tiempo que los planes de expansin eran postergados. Estadiferencia en las reacciones oficiales en los dos pases pudiera deberse a variasrazones. Primero, la existencia del complejo petrolero-industrial en Noruega quepoda ejercer influencia sobre la poltica gubernamental. No existe un grupo depresin equivalente en Venezuela, puesto que no existen compaas petrolerasprivadas en Venezuela y PDVSA no ha desarrollado una red de proveedoreslocales lo suficientemente extensa. Segundo, la relacin de confianza mutua entreel Estado y Statoil, particularmente en el caso de los gobiernos laboristas, noexiste en Venezuela. Esto se debe en gran medida a los diferentes orgenes deStatoil y PDVSA. Como hemos visto, Statoil fue creada inicialmente por el gobier-no noruego con el objeto de desarrollar capacidades nacionales en el rea petro-lera y balancear el poder de las compaas extranjeras. Por el contrario, PDVSAfue el resultado de la nacionalizacin de las compaas concesionarias existentes,en contra de la voluntad de la mayora de los empleados y directivos que msbien teman las consecuencias de la nacionalizacin. La actitud de desconfianzaque siempre haba existido entre el Estado y las concesionarias extranjeras fueheredada en buena parte por PDVSA. Luego de un breve perodo de distensin,la relacin entre el Estado y la petrolera ha sido de creciente y mutua desconfian-za que se acentu a partir de que el gobierno tomara las reservas de PDVSA en1982. Tercero, la falta de polticas efectivas de ajuste econmico por parte delgobierno venezolano y la presencia de una deuda pblica ya bastante alta, limita-ron las alternativas de financiamiento externo del dficit fiscal. En el caso norue-go, rpidamente se puso en prctica un paquete de polticas de ajuste que incluauna devaluacin y un endurecimiento de las polticas fiscales, monetarias y deingresos.82 Adicionalmente, los recursos que haban sido preasignados para inver-sin a travs de la PFDE se preservaron, protegiendo as el nivel de actividad enel sector petrolero.

Para 1990, el mercado petrolero internacional se haba estabilizado y Noruegahaba logrado cancelar la cuantiosa deuda externa que haba acumulado durantela segunda mitad de los 70. Los supervit en las cuentas externas de la primeramitad de los 80 se mantuvieron fuera del pas y se utilizaron para reducir la deudaexterna, aunque sta aument temporalmente a raz de la cada de los precios delpetrleo en 1986. As tenemos que el manejo de la deuda externa jug un papelsimilar al de un fondo de estabilizacin, manteniendo los ingresos adicionalesfuera de la economa nacional en tiempos de abundancia (al utilizarlos para redu-cir el acervo de deuda), mientras que durante los perodos de menor ingreso

82 Para detalles en cuanto a las polticas de ajuste ver Mjset (1993).


petrolero se permita el aumento de la deuda. Despus de 1990, ya no se pudorecurrir a este mecanismo, puesto que la deuda externa haba sido completamen-te cancelada para ese entonces. Aunque el establecimiento de un fondo de esta-bilizacin del ingreso petrolero ya haba sido recomendado mucho antes (1982)por el llamado Comit Tempo, no se plante una propuesta formal al Stortingpara su creacin hasta 1990. El Fondo Petrolero fue creado en 1991, aunque losprimeros depsitos no fueron hechos hasta 1995, lo cual coincidi con la primeravez que el flujo de caja de la PFDE se volvi francamente positivo. Los recursosque se acumularan en el Fondo deban proceder de los impuestos y tasas prove-nientes de las operaciones petroleras, las ganancias directas generadas por laPFDE, los dividendos anuales de Statoil, y la venta de ciertas participacionesestatales en las operaciones petroleras. El Fondo Petrolero es manejado por elNorges Bank (Banco Central) en representacin del Ministerio de Finanzas. Loslineamientos iniciales pautaban que estos recursos se invertiran en bonos deno-minados en moneda extranjera, emitidos por el Norges Bank. En octubre de 1997,dada la rpida acumulacin de recursos en el Fondo y el hecho de que lasproyecciones actuales indican que es poco probable que haya que girar sobre elFondo por mucho tiempo,83 los lineamientos de inversin establecidos por elMinisterio de Finanzas al Norges Bank fueron modificados. En otras palabras, sehizo claro que la funcin principal del Fondo sera ms de acumulacin que deestabilizacin. Por ello, los lineamientos de inversin se flexibilizaron de modoque el Fondo pudiera invertirse en un portafolio diversificado de ttulos forneos(bonos y acciones) teniendo en cuenta un horizonte de inversin de mediano ylargo plazo con el objeto de optimizar el rendimiento ajustado al riesgo.

No se estableci ningn tipo de norma de gasto, ya sea en cuanto al monto o eldestino, para la utilizacin de los recursos del Fondo. Cada ao, el gobiernodecide el monto del dficit no petrolero (el dficit fiscal excluyendo todos losingresos provenientes del sector petrolero), y este dficit es cubierto con losrecursos del Fondo Petrolero.84 Ahora bien, el gobierno est obligado a financiarlos dficit fiscales acudiendo a la bolsa de valores nacional en vez de hacerlodirectamente del Fondo, para no soslayar la carga que representan los interesesdel dficit. Dada esta estructura, el papel del Fondo apunta, ms que a la estabi-lizacin en el corto o mediano plazo, a la acumulacin de recursos para proveeringresos a futuro, cuando mengen los ingresos petroleros. El Fondo es percibidotambin como un mecanismo para diversificar los activos nacionales de reservaspetroleras en inversiones externas no-petroleras. As pues, el planteamiento delgobierno es que las cuentas fiscales no-petroleras eventualmente se equilibren,85

83 Carta del Norges Bank (Banco Central) al Ministerio de Finanzas, el 22 de agosto de 1997.84 En principio, la responsabilidad del gasto pblico est compartida entre el gobierno y elStorting. El gobierno decide el monto del dficit y el Storting la asignacin del gasto.85 The Economist Intelligence Unit, Perfil nacional, Noruega, 1995-96, p. 29.


lo que implica que el grueso de los ingresos fiscales petroleros sern acumuladosen el Fondo Petrolero como ahorro externo.

En 1996, el debate nacional sobre la futura poltica de extraccin volvi a retomarfuerza. Por una parte, el partido Centralista (centro) y el partido Socialista (izquier-da) hicieron un llamado a establecer restricciones voluntarias en la produccinpetrolera noruega a fin de prolongar la vida til de los yacimientos, reducir ladependencia econmica del petrleo y limitar el dao ambiental. Por la otra, laposicin del partido Laborista, que coincide con la poltica efectivamente seguidahasta ahora, era que Noruega produjera al mximo de su capacidad en el futuroprevisible y guardara los excedentes de ingresos en el recientemente creado Fon-do Petrolero, para ser usados cuando los yacimientos se agotaran.86 El argumentode los laboristas era que si no se explotaban las reservas en los prximos aos, suvalor podra perderse debido a los avances tecnolgicos en el campo energticoque podra resultar en un substituto del petrleo. Vale la pena resaltar el drsticocambio de actitud del partido Laborista con respecto a su tradicional poltica delimitar la produccin de acuerdo con la capacidad de absorcin de la economanacional y utilizar el ritmo de las actividades exploratorias como mecanismo regu-lador del nivel de produccin petrolera.87 Ahora bien, debe acotarse que losrecientes incrementos de las reservas y de la produccin se deben fundamental-mente a los avances tecnolgicos que han permitido mayores tasas de recupera-cin de los campos existentes y no a la aprobacin de nuevos proyectos deexplotacin. Los laboristas siguen reconociendo los efectos negativos que unaexcesiva tasa de produccin puede tener sobre la economa nacional, pero argu-mentan que dos circunstancias fundamentales han cambiado en relacin a losaos 70. Primero, que hoy en da existe mucho ms holgura en el mercadolaboral, el cual adems se ha hecho ms flexible. Por lo tanto, hay ms espaciopara la utilizacin de los ingresos petroleros sin causar una prdida decompetitividad y otros efectos sociales negativos. Segundo, el Fondo Petrolero espercibido como un medio efectivo de esterilizacin de los recursos fuera de laeconoma nacional para su uso futuro cuando se agote el petrleo. Los recursosdel Fondo son tambin considerados como un activo menos riesgoso que elpetrleo en el subsuelo, puesto que los recursos financieros pueden diversificarseen los mercados internacionales reduciendo as tan

Documents

Harberguer - Proceso de Crecimeinto Económico