บทท 3

ตวแบบและโครงสรางของนโยบายสาธารณะ

แนวคดเบองตนเกยวกบการก าหนดนโยบายสาธารณะเปนการก าหนดแนวทางการด าเนนก จกรรมของภาครฐบาล การตดสนใจด าเนนการของรฐบาล การจดสรรทรพยากรทงหมดในเกดประโยชนตอประชาชน นกวชาการหลายทานก าหนดขนตอนในการก าหนดนโยบายไวมากมาย อยางนาศกษา ดงน1

Harold D. Lasswell and Abraham Kaplan (1970)2 ไดจ าแนกกระบวนการในการก าหนดนโยบายออกเปน 7 ขนตอน ไดแก

1) ขนการคนหาและรวบรวมขอมล 2) ขนการรบรองและสนบสนนการก าหนดนโยบาย 3) ขนการด าเนนงานและการก าหนดนโยบาย 4) ขนการก าหนดนโยบายใหสอดคลองกบสงแวดลอม 5) ขนการน า นโยบายไปประยกตปฏบต 6) ขนการประเมนผลนโยบาย 7) ขนการปรบปรงเปลยนแปลนขนการแสวงหาทางเลอกเพอโยบาย

William W. Boyer (1975) ใหขอเสนอในการก าหนดนโยบายดงน 1) ขนเสนอความคดรเรม 2) ขนยกรางนโยบายขนตน 3) ขนการเขามสวนรวมของสาธารณะชน 4) ขนการเขามสวนรวมขนสดทาย5) ขนการประเมนผลทบทวนนโยบาย

John E., Milan J. Dluhy & Roger M. Lind (1981) จ าแนกกระบวนการในการด าเนนนโยบายออกเปน 4 ขนตอน คอขนวจยและวเคราะหนโยบาย ขนการพฒนาและก าหนดโครงสรางนโยบาย ขนการเสนอใชและการน านโยบายไปปฏบต ขนการประมาณการและการประเมนผลนโยบาย

Dye, Thomas R. (2002) ไดระบถงกระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะวาเปนกจกรรมทางการเมองทอาจสรปขน เปนขนตอนใหญ ๆ 5 ขนตอน คอ

1) การระบปญหาเปนขนตอนทมการแสดงออกถงความตองการตาง ๆ ทเรยกรองการกระท า ของรฐบาล

1 สญญา เคณาภม. (2559). การก าหนดนโยบายสาธารณะ : ทฤษฎ และกระบวนการ. วารสารมนษยศาสตรและสงคมศาสตร.

มหาวทยาลยราชภฏอบลราชธาน.ปท 7 ฉบบท 2 (กรกฎาคม- ธนวาคม 2559) 2 Harold D. Lasswell and Abraham Kaplan (1970 ). Power and Society, New Haven : Yale University Press .

๒๒

2) การจดท า ขอเสนอนโยบายเปนขนตอนทมการจดระเบยบวาระเพอใหมการอภปรายกนอยางกวางขวางและจดท า ขอเสนอแผนงานเกยวกบแนวทางแกไขปญหา

3) การประกาศเปนนโยบายเปนขนตอนทมการคดเลอกขอเสนอนโยบายเสรมสรางแรงสนบสนนทางการเมองและการประกาศใชนโยบาย

4) การด า เนนการตามนโยบาย เปนขนตอนของการจดหนวยงานรบผดชอบจดหาคาใชจายหรอบรการทจ า เปนใหและท า การจดเกบภาษอากร

5) การประเมนผลในขนตอนนจะมการศกษาแผนงานตาง ๆ รายงานผลทเกดจากแผนงานเหลานนประเมนผลผลกระทบของโครงการทมตอสงคม ทงทเปนกลมเปาหมายและกลมทไมเปนเปาหมายดวยรวมตลอดถงเสนอแนะแนวทางการเปลยนแปลงและปรบปรงตอไป

กระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะม 3 ขนตอนใหญ ๆไดแก 1) การกอตวของนโยบายสาธารณะ การกอตวของนโยบายหรอการกอรปนโยบายเปนการระบสภาพ

ปญหาสาธารณะใหชดเจนเสยกอนวาปญหานเปนปญหาของใคร ใครไดรบความเดอดรอนบาง ถารฐบาลไมเขาไปแกไขจะเกดผลกระทบอะไรตามมาถารฐบาลเขาไปแกไข ใครจะไดประโยชน ใครเสยประโยชน และใครควรจะเปนผรบผดชอบในการน านโยบายไปปฏบตใหบรรลผลส าเรจการกอตวของนโยบายจงมใชเพยงแตระบปญหาสาธารณะเทานนแตจะเกยวของสมพนธกบการน านโยบายไปปฏบตอกดวย

2) การเตรยมเสนอรางนโยบายขนตอนนประกอบดวยการวางขอก าหนดเกยวกบจดมงหมายของนโยบาย การเสนอทางเลอกของนโยบายและการจดท ารางนโยบาย

3) การอนมตและประกาศเปนนโยบาย ขนตอนนประกอบดวยการคดเลอกขอเสนอนโยบายการสรางเสยงสนบสนนทางการเมอง และการประกาศใชนโยบายสาธารณะ

แนวคดของนกวชาการทเสนอกระบวนการก าหนดนโยบายตางกมความคดเหนทคลายคลงและแตกตางกน เชน ธอมสดาย เสนอวากระบวนการก าหนดนโยบายครอบคลมถงการน านโยบายไปปฏบตและประเมนผลแต กลธน ธนาพงศธร และ สมพศ สขแสน เสนอวากระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะสนสดลงในขนตอนการอนมตและประกาศใชนโยบาย ดงนน ผเขยนเหนวาขนตอนการก าหนดนโยบายซงถอวาเปนขนแรกกอนทนโยบายจะเปนรปธรรมเตรยมพรอมน าไปสการปฏบตผเขยนเหนวากระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะควรจะเปนไปตามกระบวนการดงตอไปน

1. การระบปญหา เปนการศกษาโดยการเกบรวบรวมขอมลจากสถานทจรงหรอขอมลภาคสนาม หรอขอมลปฐมภม (Primary Data) หรอจากเอกสารตาง ๆ หรอขอมลทตยภม(Secondary Data) ขอมลทไดท าใหจ าแนกไดวาปญหาใดมความจ าเปนเรงดวนกวา และมสาเหตจากอะไร ประชาชนรบรเพยงใดกลาวโดยสรปคอ เปนการศกษาวเคราะห เพอก าหนดปญหาทถกตอง และศกษาคานยมทเกยวของสอดคลองกบปญหา เพอก าหนดแนวทางของนโยบายทเหมาะสมกบ

๒๓

ความเปนจรงตอไป (วเชยร ชนชอบ, 2548)3 กจกรรมยอยทส าคญของขนตอนการกอตวของนโยบายตามล าดบตอไป (สมพศ สขแสน, 2551)4

1.1 จดเรมและปญหาของนโยบาย “ปญหา” (Problem) หมายถง ความตองการของมนษย ความขาดแคลน หรอความไมพงพอใจทก าหนดดวยตนเองหรอก าหนดโดยบคคลอนซงตองแสวงหาทางบรรเทา (Jones. 1981 : 17)5 ใหเบาบางลงไป หรอ “ปญหา” คอ สภาพการณทสงผลกอใหเกดความตองการ หรอความไมพงพอใจทงโดยทางตรงและทางออมแกปจเจกบคคลหรอกลมบคคลตาง ๆ และบคคลเหลานนพยายามหาทางแกไขหรอบ าบดใหปญหานนเบาบางหรอหมดสนไป (ทศพร ศรสมพนธ, 2546)6 หากจะพจารณาถงจดเรมและปญหาของนโยบายผก าหนดนโยบายมกจะพจารณาการกอรปนโยบายโดยพจารณา ดงตอไปน

1.1.1 วงจรของประเดนปญหานโยบายการศกษาการกอรปนโยบายและการก าหนดนโยบายสาธารณะ ผศกษาจ าเปนจะตองรวาท าไมปญหาบางปญหาไดรบการพจารณาและบางปญหาถกละเลยหรอถกตดทงไป ลกษณะดงกลาวแสดงใหเหนวานโยบายสาธารณะมไดถกก าหนดโดยสงทรฐบาลตองกระท าเพยงอยางเดยว แตยงถกก าหนดโดยสงทรฐบาลตองไมกระท าอกดวย (Dye, 20027; สมบต ธ ารงธญวงศ, 25528) ส าหรบการพจารณาวงจรของประเดนปญหานโยบายนน อาจจ าแนกใหเหนความสมพนธระหวางขนตอนตาง ๆ 5 ขนตอน ไดแก

1) ขนกอนเรมตนปญหานโยบาย โดยทวไปในสงคมตาง ๆ นนจะปรากฏเงอนไขของปญหามากมายทด ารงอย แตเปนปญหาทสาธารณชนสวนใหญยงไมไดใหความสนใจ แตอาจจะมกลมผ เชยวชาญหรอกลมผลประโยชนบางกลมใหความสนใจตดตามอย

2) สญญาณเตอนภยจากปญหาท เรมกอตวขน ในขนตอนนลกษณะปญหาสาธารณะทไมไดรบความสนใจมากอนจะเรมปรากฏใหเหนสภาพอนตรายจากปญหาชดเจนมากขนสาธารณชนจะไดรบ ขอมลขาวสารเกยวกบความเสยหายและความรนแรงของปญหาอยางกวางขวาง และเรมตระหนกในภยอนตรายของปญหาทก าลงเพมระดบความรนแรงขนอยาง

3 วเชยร ชนชอบ. (2548). เอกสารประกอบการบรรยายวชานโยบายสาธารณะ. กรงเทพฯ:มหาวทยาลยรามค าแหง. 4 สมพศ สขแสน. (2551). นโยบายสาธารณะและการวางแผน. อตรดตถ: คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร สถาบนราชภฏอตรดตถ. 5 Jones, Charles O. (1981). Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Cliffs: Prentice. 6 ทศพร ศรสมพนธ. (2546). เทคนควธการวเคราะหนโยบาย. กรงเทพฯ : ส านกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย. 7 Dye, Thomas R. (2002). Understanding Public Policy. (10thed). New Jersey: Prentice-Hall. 8 สมบต ธ ารงธญวงศ. (2552). นโยบายสาธารณะ : แนวความคดการวเคราะหและกระบวนการ.กรงเทพฯ: คณะรฐประศาสนศาสตร

สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร.

๒๔

รวดเรวสภาพการณดงกลาวจะกอให เกดการเรยกรองตอรฐบาลใหด าเนนการแกไขปญหาโดยเรว แตถาปญหามปจจยมาจากสาเหตภายนอก จะกอใหเกดอปสรรคตอการแกไขปญหาของรฐบาลเปนอยางมาก และแนวทางการแกไขปญหาอาจเกนความสามารถของกลไกภายในสงคม

3) การระบตนทนในการแกไขปญหา การแกไขปญหาสาธารณะจะตองมตนทนเสมอและถาปญหามความวกฤตมาก ตนทนในการแกไขปญหาจะยงสง ในประเดนนผก าหนดนโยบายจะตองตระหนกถงตนทนทแทจรงทจะตองใชในการแกไขปญหาสาธารณะใหไดผลวาจะตองใชตนทนสง ในกรณนประชาชนโดยทวไปจะเรมเขาใจวาปญหาสาธารณะ อนเกดจากกจกรรมของกลมผลประโยชนบางกลม ซงอาจจะโดยตงใจหรอไมตงใจ แตเปนลกษณะทกลมบางกลมไดประโยชน ในขณะทกลมบางกลมหรอประชาชนทวไปเสยประโยชน ซงการเสยประโยชนของกลมใดกตามถอวาเปนตนทนของปญหาสาธารณะนน ๆ ดวย

4) การเสอมถอยของความสนใจของสาธารณะชนทมตอปญหา ปญหาสาธารณะบางปญหา หลงจากท ไดกอตวจนเปนทสนใจของประชาชนทวไปแลว ในเวลาตอมาความสนใจของประชาชนตอปญหาดงกลาวอาจจะลดนอยถอยลง อนเนองมาจากการทประชาชนตระหนกวาการแกไขปญหาดง กลาวเตมไปดวยความยากล าบากหรอตองใชตนทนสงประชาชนบางสวนอาจจะหมดก าลงใจทจะผลกดนใหมการแกไขปญหา หรอประชาชนบางสวนอาจจะรสกวาถกคกคามจากการเขาไปมสวนรวมในการแกไขปญหา หรอประชาชนบางสวนอาจจะรสกเบอหนายตอสภาพเรอรงของปญหา ปจจยเหลานลวนสงผลใหประชาชนลดความสนใจตอปญหาสาธารณะและไมประสงคจะเขาไปเกยวของอกตอไป นอกจากนอาจเกดปญหาใหมขนในสงคมทเรยกรองความสนใจจากประชาชนมากกวาปญหาเดม

5) ขนตอนสดทายของปญหา ปญหานโยบายในหลายกรณจะเคลอนทมาจนถงขนตอนสดทายของปญหา โดยในขนตอนนปญหานโยบายจะเคลอนท เขาส “แดนสนธยา”(Twilight realm) กลาวคอ ปญหานโยบายในขนตอนนจะไดรบความสนใจจากสาธารณชนนอยลงมาก แมวาหนวยงานทรบผดชอบหรอโครงการทเกยวของจะพยายามผลกดนใหปญหา

๒๕

นโยบายนด ารงอยตอไป ซงจะมอทธพลอยบาง แตความส าคญจะลดนอยลงไปมาก

1.1.2 ลกษณะโครงสรางของปญหาการพจารณาลกษณะทางโครงสรางของปญหานนเราพจารณาจากความสมพนธของตวแปรตาง ๆ ของปญหาไดแก พจารณาจากจ านวนผทเกยวของหรอปจจยทเกยวของ ทางออกในการแกไขปญหา ผลลพธทเกดจากการเลอก เปนตนซงสามารถจ าแนกไดเปน 3 ลกษณะ ดงน (วเชยร ชนชอบ, 25489)

1) ปญ หาท ม โครงสร างชด เจนแน นอน (Well-Structured Problem) ไดแกปญหาทผเกยวของจ านวนนอยไมวาการเกยวของนนจะเปนการเขาเกยวของในการก าหนดนโยบายหรอเกยวของโดยไดรบผลกระทบจากนโยบายกตาม ลวนเปนการเกยวของของบคคลจ านวนนอย และเปนปญหาทมทางออกในการแกไขปญหาเพยงไมกทางเลอก เชน 1 -3 ทางเลอก เปนตนและแตละทางเลอกสามารถมองเหนผลประโยชนของทางเลอกไดชดเจนไมเปนทถกเถยงกนไดแตอยางใด เชน ปญหาในการจดสรางทท าการขององคการซงมผเกยวของจรง ๆ คอผทอยในองคการนน และทางออกคอ สรางหรอไมสราง และประโยชนจากการสราง คอ ไดทท าการใหมซงมองเหนประโยชนไดชดเจน เปนตน

2) ป ญ ห าท ม โครงสร างไม ช ด เจน ( ill or non-Structured Problem) เปนปญหาทตรงกนขามกบปญหาประเภทท 1 คอ เปนปญหาทมผจ าเปนตองเขามาเกยวของเปนจ านวนมาก ทางออกในการแกไขปญหากมมากมายหลายหนทาง ผลประโยชนของนโยบายกเปนเรองทสามารถมองเหนไดหลากหลายแงมมเปนทถกเถยงได หรอเปนปญหาทมลกษณะเปนอตนยและ/หรอ มความไมมตวตนของปญหาสง เปนตน เชนการแกไขความตกต าทางเศรษฐกจของชาต ซงมปจจยตองพจารณามากมาย และทางเลอกในการแกไขปญหากมมากตามแตความเชอถอของแตละส านกทฤษฎและผลการแกไขปญหากยอมรบไดไมเหมอนกน เปนตน

3) ปญหาทม โครงสรางปานกลาง (Moderately-Structured Problem) เปนปญหาทมลกษณะคลายกบปญหาประเภทท 1 คอ มผเกยวของหรอมปจจยทตองพจารณานอยทางออกในการแกไขปญหากมอยนอย และคอนขางเลอกไดชดเจน ประโยชนของนโยบายกเปนทมองเหน

9 วเชยร ชนชอบ. (2548). เอกสารประกอบการบรรยายวชานโยบายสาธารณะ. กรงเทพฯ:มหาวทยาลยรามค าแหง.

๒๖

ไดชดเจน แตสงทแตกตางคอ ผลลพธของปญหาไมแนนอน หรออาจไมเกดขนกได หรอผลลพธอาจไมเปนทยอมรบไดงาย เปนตน

1.1.3 บคคลหรอองคการทเขามาเกยวของในการเสนอปญหาการเสนอปญหาหรอระบปญหาสาธารณะนน ผทเกยวของในการรวมเสนอปญหาหรอรเรมในการกอรปนโยบายอาจเปนประชาชนทไดรบผลกระทบจากปญหานน ๆ โดยตรง หรอฝายการเมอง หรอภาครฐหรอภาคเอกชน ดงตอไปน (สมพศ สขแสน, 2551)10

1) องคการราชการ (Bureaucracy) ระบบบรหารราชการแผนดน ประกอบดวยกระทรวง กรมตาง ๆ ทองคการเหลานมหนาทรบผดชอบใหบรการประชาชนในดานตาง ๆ เชน กระทรวงศกษาธการ มหนาทจดการศกษาขนพนฐานขนไปถงระดบอดมศกษา กระทรวงเกษตรและสหกรณ มหนาทรบผดชอบเกยวกบการประกอบอาชพดานเกษตรกรรม กระทรวงคมนาคม มหนาทรบผดชอบเกยวกบการจดการคมนาคมขนสง ทางบก ทางน า ทางอากาศ กระทรวงแรงงานและสวสดการสงคม มหนาทรบผดชอบเกยวกบการจดหางาน การพฒนาฝมอแรงงาน และการจดสวสดการแกประชาชนในสงคม เปนตน ขาราชการของหนวยงานเหลานจะเปนผรวบรวมขอมลและปญหาตาง ๆ เพอเสนอเปนทางเลอกในการก าหนดเปนนโยบายใหแกผบงคบบญชา หรอผมอ านาจในการตดสนใจก าหนดนโยบายเปนผสงการ หรอประกาศออกมาในรปของกฎหมาย ใชบงคบใหขาราชการน าไปปฏบต เพอแกไขปญหาแกประชาชนดงนน จงกลาวไววาองคการราชการเปนองคการทมความส าคญมากในการกอตวของนโยบาย

2) ฝายบรหารหรอคณะรฐมนตร (Executive or Cabinet) จะมบทบาทส าคญในการรเรมหรอกอรปนโยบาย โดยเฉพาะนโยบายของรฐมนตรเจากระทรวงใดกระทรวงหนง จะตองเสนอความเหนชอบจากคณะรฐมนตรกอน ถาคณะรฐมนตรอนมตกสาม ารถประกาศมตคณะรฐมนตรและมผลบงคบใช เพอใหหนวยงานน าไปปฏบตไดทนท กรณตองประกาศเปนพระราชบญญต กตองน าเสนอรฐสภาพจารณาใหความเหนชอบกอน จงจะประกาศเปนกฎหมายได ถาคณะรฐมนตรไมเหนชอบกอาจใหเจากระทรวงตนสงกดน าไปพจารณาทบทวนใหมหรออาจตกไปเลยกได นอกจากนนคณะรฐมนตรอาจเสนอความเหนตอผน าฝายบรหาร หรอ

10 สมพศ สขแสน. (2551). นโยบายสาธารณะและการวางแผน. อตรดตถ: คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร สถาบนราชภฏอตรดตถ.

๒๗

หวหนารฐบาลในกรณทเหนวาควรมนโยบายใหม ๆ เพอใหการบรหารประเทศประสบความส าเรจตามนโยบายทแถลงไวตอประชาชน

3) ฝ ายน ตบญ ญ ต (Legislature) ถ งแม ว าฝ ายบรหารหรอคณะรฐมนตรจะมบทบาทส าคญ ในการกอตวของนโยบายมากกวาฝายนตบญญตกตาม แตในกรณทนโยบายของฝายบรหารหรอคณะรฐมนตรตองประกาศเปนพระราชบญญต ฝายบรหารจะตองสงรางพระราชบญญตเขาสการพจารณาของฝายนตบญญต คอ รฐสภา ถาฝายนตบญญตเหนชอบพระราชบญญตนนกจะถกน าไปประกาศใชบงคบตอไป ถาไมเหนชอบรางพระราชบญญตนนกตกไปนอกจากนนผแทนราษฎรซงเปนฝายนตบญญตกสามารถรเรมกอตวของนโยบายไดเชนกนโดยเปดโอกาสใหผแทนของประชาชนทไดสมผสกบปญหาโดยตรง ไดน าเสนอปญหาเหลานนตอสภา เพอใหมการก าหนดเปนนโยบาย และใหฝายบรหารน าไปปฏบต ได นอกจากนนฝายนตบญญตยงสามารถยนญตตหรอยนกระทถามรฐบาลเกยวกบปญหาตาง ๆ เพอเปนการรเรมกอตวของนโยบายใหฝายบรหารรบไปด าเนนการตอไป รวมทงใชอ านาจของคณะกรรมาธการตาง ๆ ของรฐสภา เปนชองทางในการรเรมกอรปนโยบาย และผลกดนใหฝายบรหารก าหนดนโยบายแกไขปญหาสาธารณะใหแกประชาชนไดเชนกน ดงนนจงกลาวไดวาฝายนตบญญตเปนองคการทมสวนส าคญในการกอตวของนโยบายเชนเดยวกน

4) กลมผลประโยชน (Interest Groups) ในสงคมประชาธปไตยจะประกอบไปดวยกลมหลากหลาย หรอกลมผลประโยชนตาง ๆ ซงเปนการ เป ด โอก าส ให ป ระชาชน ม ส วน ร วมท างก าร เม อ ง (Political Participation) โดยจดตงเปนชมรม สมาคม มลนธ องคการตาง ๆกลมผลประโยชนเหลานจะมบทบาทส าคญในการเรยกรองหรอผลกดนใหรฐบาลสนใจปญหาสาธารณะ และรเรมในการกอตวของนโยบาย เพอใหรฐบาลตดสนใจก าหนดเปนนโยบายแกไขปญหาตามความตองการของกลมตน

2. การรวบรวมขอมลเกยวกบปญหาเมอระบปญหาไดแลววา ปญหาใดจดวาเปนปญหาสาธารณะ ผทท าการศกษาวเคราะหจะตองรวบรวมขอมล (Data) เกยวกบปญหาในประเดนตาง ๆ เชน ชวงเวลาทเกดปญหาโดยพจารณาวาปญหานนเกดขนบางฤดกาลหรอตลอดทงปสภาพของปญหามความรนแรงเพยงใดลกษณะของปญหาทเกดขนเปนอยางไร ใครไดรบผลกระทบจากปญหาบาง เคย

๒๘

มองคการใดเขาไปแกไขปญหาบาง ประชาชนสวนใหญยอมรบวาเปนปญหาหรอไม ซงการรวบรวมจากแหลงขอมลปฐมภม (Primary Data) เชน การส ารวจขอมลดวยตนเอง การสงเกตการณ การสมภาษณ การใชแบบสอบถาม เปนตน และแหลงขอมลทตยภม (Secondary Data) เชน รวบรวมขอมลจากเอกสาร บทความบทวจย หรอขอมลของหนวยงานตาง ๆ ไดรวบรวมไวกอน แลวขอควรตระหนกถงในการรวบรวมขอมลกคอ การค านงถงความแมนตรงและความเชอถอไดของขอมล

3. การวเคราะหปญหาปญหาสาธารณะตาง ๆ มกไมไดเกดขนมาโดยเอกเทศ แตมลกษณะเกยวของสมพนธกน ซงผทศกษาจะตองท าการวเคราะหปญหา เพอหาสาเหตของปญหาและผลกระทบของปญหาตลอดจน การจดล าดบความส าคญของปญหา (Priority) เพอเปนแนวทางในการตดสนใจเลอกปญหาทจะน าไปก าหนดเปนนโยบายตอไป การวเคราะหหาสาเหตของปญหามไดมลกษณะทสบเนองมาจากปจจยหนงเพยงปจจยเดยว แตปญหาสาธารณะแตละปญหามกประกอบดวยหลายสาเหต และบางสาเหตกเกยวพนโยงกนเปน “ลกโซของปญหา”(Chain Problem) ซงบางสาเหตกอาจแกไขไดในระยะสน บางสาเหตกตองแกไขในระยะยาวบางสาเหตกแกไขไมได ไมวาจะระยะสนหรอเวลายาว และอาจเกยวของกบปจจยภายนอกจนไมอาจจะควบคมได

4. ก าหนดเปาหมาย เมอเขาใจถงปญหาแลวจงก าหนดเปาหมายของนโยบาย ซงเปาหมายนนอาจมทงเปาหมายในระยะสนหรอระยะยาว อาจเปนเปาหมายในหลายระดบ เชน ระดบชาตระดบองคการ หรอระดบปฏบตการ แตเปาหมายทงหลายนน ตองมความเหมาะสมในการแกไขปญหาได แลวปฏบตใหส าเรจไดจงเปนเปาหมายทดเทคนคทสามารถใชเปนเครองมอชวยในการก าหนดเปาหมายอาจมหลายเทคนค เชน การระดมสมอง (Brain Storming) การฟอรมทมงาน (Team) เปนตน

5. ก าหนดขอบเขตและกรอบของนโยบาย ขนตอนนจะก าหนดวานโยบายจะมขอบเขตกวางไกลแคไหน จะเรมทใด สนสด ณ จดใด จะแกไขปญหาในสวนใดไดบาง โดยพจารณาความเหมาะสมใหสอดคลองกบอ านาจหนาทและความสามารถของหนวยงาน ตลอดจนความสมบรณของทรพยากรทสามารถระดมมาใชในการปฏบตได

6. การศกษาขอจ ากดทเกยวของกบนโยบาย นโยบายทกนโยบายมกจะมขอจ ากดอยเสมอมากบางนอยบาง แลวแตสถานการณขอจ ากดของนโยบาย ดงนดานขอมลความขดแยงดานผลประโยชนจากนโยบายการรบรและการยอมรบตอนโยบายขอจ ากดจากสงแวดลอมทว ๆ ไปของนโยบาย เปนตน

7. การออกแบบทางเลอกนโยบาย เปนกระบวนการสรางประดษฐ คดคน พฒนา และปรบแตงแนวทางปฏบตเพอใชในการแกไขปญหาบางประการ อยางไรกตาม จากกรณศกษาหลายครงทผานมา พบวา อปสรรคทเกดขนในการน านโยบายไปปฏบต มกจะเกดจากการไมไดระบถงแนวการ

๒๙

ปฏบตทปรารถนาอยางเพยงพอ หรอเกดจากการทไมไดระบองคประกอบทจะแกไขความขดแยงระหวางหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต และหลายครงเกดจากการทเปาหมายของนโยบายขาดความชดเจนและไมแนนอน สายการท างานทซบซอนทงจากกรณทมผเกยวของมากมาย การตดสนใจหรอการปฏบตในหลายระดบ รวมไปถงการทไมไดรบการสนบสนนจากสภาพแวดลอมทางการเมองอยางเพยงพอ (John Dryzek 1988 : 346) ส าหรบการออกแบบทางเลอกนนจะใชความรและประสบการณของผก าหนดนโยบาย รวมกบขอมลทรวบรวมและการวเคราะหปจจยตาง ๆ เพอก าหนดวาทางเลอก (Alternative) ซงหมายถงแนวปฏบตซงสามารถแกปญหาไดนน ควรเปนทางเลอกใดบาง โดยพจารณาวามทางเลอกใดบางทสามารถปฏบตตามแลวใหผลส าเรจดงวตถประสงคทตงไวไดบาง ในขนนเปนการรวบรวมทางเลอกทก ๆ ทางเลอกทเปนไปไดใหครบถวน

8. การวเคราะหทางเลอก เปนการน าเอาทางเลอกทมทงหมดมาท าการศกษาถงปจจยทเกยวของตาง ๆ ในแตละทางเลอกทละทางเลอก เชน ศกษาความเปนไปไดในทางปฏบต(Feasibility Study) ศกษาถงความเหมาะสมระหวางทางเลอกกบสถานการณแวดลอมการศกษาเหลานควรกระท าเพอใหไดรบทางเลอกทด และเหมาะสมทสดใหแตละนโยบายซงองคประกอบในการวเคราะหนโยบายสาธารณะ (The elements of policy analysis) ตาม

แนวทางของ E.S. Quade (1982) ประกอบดวย (1) วตถประสงค (The objectives) ตองคนหาวตถประสงคทแทจรงของนโยบาย (2) ทางเลอก (The Alternatives) เปนเงอนไขหรอวธการทเปนไปไดซงผตดสนใจคาดหมาย

วาจะน าไปสความส าเรจ (3 ) ผลกระทบ (The Impacts) ผลท เกดขน อน เน องมาจากทางเลอกเพอให บรรล

วตถประสงคตามทตองการ (4) เกณฑการวด (The criteria) คอกฎเกณฑหรอมาตรฐานทใชจดล าดบความส าคญของ

ทางตามเลอกตามประสงคจะใชเกณฑการวดทใชหลกการเดยวกนในการประเมนทางเลอก ซงจะสามารถเปรยบเทยบกนได

(5) ตวแบบ (The model) หวใจของการวเคราะหการตดสนใจคอกระบวนการหรอการสรางสรรคทสามารถท านายผลทจะเกดจากทางเลอกแตละทางเลอกได ดงนน หากแนวทางเลอกใดไดรบการพจารณาเพอน าไปปฏบต นกวเคราะหจะตองประเมนผลกระทบ

ทจะเกดขนวาจะบรรลวตถประสงคหรอไม ซงตวแบบจะชวยใหการด าเนนการดงกลาวสมบรณขนตวแบบจะชวยท าใหผตดสนใจมองเหนภาพรวมทงหมดของทางเลอกและสามารถเปรยบเทยบเพอตดสนใจเลอกทางเลอกทตองการได

9. การพจารณาเปรยบเทยบทางเลอก ขนนจะน าผลจากการวเคราะหทางเลอกจากขนตอนทแลวมาเทยบเคยงเปรยบเทยบกน ทงนขนอยกบความคาดหวงของการก าหนดนโยบายแตละครงวาให

๓๐

ความส าคญกบประเดนใดบาง เชน บางครงอาจใหความส าคญกบความเปนไปไดในทางปฏบต หรออาจสนใจดานผลประโยชนของนโยบายเปนพเศษ เปนตน อยางไรกตามการวเคราะหเปรยบเทยบทางเลอกนควรใชตวแปรทงหลายอยางกวางขวางไมควรใชตวแปรตวหนงตวใด หรอเพยงไมกตวเปนเกณฑ เพราะอาจท าใหตดสนใจเลอกทางเลอกทผดพลาดไดการตดสนใจเลอกทางเลอกทดทสด เมอพจารณาทางเลอกสามารถตดสนใจเลอกทางเลอกทมขอดเหนอกวาทางเลอกอน ๆ จงถอวาเปนทางเลอกทเหมาะสม น าไปเปนแนวทางส าหรบการก าหนดนโยบายในแนวของทางเลอกนนตอไป

10. การทดสอบทางเลอก เมอไดทางเลอกส าหรบนโยบายแลว ควรน าขนตอนตงแตตนมาทบทวนอกครงวา ขอมลทใชมายงเหมาะสมอย ทงทางดานหลกการเหตผล ทางเลอกของนโยบาย คณภาพและปรมาณของขอมลยงพอเพยงและดอย ตลอดจนการตรวจสอบความสมพนธ ระหวางระเบยบวธตาง ๆ ทใชเทคนควธวเคราะหและการประยกตทงหลายเปนระบบและสอดคลองตองกนอยางแทจรง

11. การจดท ารางนโยบาย เมอผก าหนดนโยบายพจารณาเลอกทางเลอกทเหนวาเหมาะสมไดแลว กจะน าทางเลอกนนมาก าหนดเปนนโยบาย โดยจะตองจดท าเปนรางนโยบายเสยกอน การจดท ารางนโยบายควรประกอบดวย หลกการและเหตผล จดมงหมายและวตถประสงคแนวทางและมาตรการ วธการด าเนนการ การก าหนดผรบผดชอบทจะด าเนนงานตามมาตรการทก าหนดขนใหชดเจน โดยจดท าเปนเอกสารเพอเสนอผมอ านาจตดสนใจอนมตและประกาศเปนนโยบายตอไป

12. การเสนอแนะกลยทธในการด าเนนนโยบาย โดยการเสนอแนะวารปแบบ ขนตอนการปฏบตควรเปนไปในรปแบบใด จงจะเหมาะสมกบสถานการณแวดลอมทเปนจรงใหมากทสด เพอใหผมอ านาจตดสนใจในนโยบายไดพจารณาก าหนดเปนแนวทางในการน านโยบายสาธารณะไปสการปฏบต

13. การอนมตและประกาศเปนนโยบาย ในขนตอนของการตดสนใจอนมตและประกาศเปนนโยบายนนมกจกรรมยอยทจะตองกระท าคอ การคดเลอกขอเสนอของนโยบาย การสรางเสยงสนบสนนทางการเมองและการประกาศใชนโยบายสาธารณะ แตละกจกรรมมรายละเอยดดงน (สมพศ สขแสน, 2551)11

13.1 การคดเลอกขอเสนอนโยบาย ผมอ านาจหนาท ในการก าหนดนโยบายสาธารณะจะตองท าการตดสนใจเพอคดเลอกทางเลอกนโยบายทเหมาะสมทสด ผลของการด าเนนกจกรรมในขนตอนนจะแสดงออกในรปลายลกษณอกษร เชน กฎหมาย ค าสง กฎระเบยบ เปนตน

11 สมพศ สขแสน. (2551). นโยบายสาธารณะและการวางแผน. อตรดตถ: คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร สถาบนราชภฏ

อตรดตถ.

๓๑

13.2 การสรางเสยงสนบสนนทางการเมอง หมายความวาจะตองไดรบเสยงสนบสนนขางมาก (Majorities) ในรฐสภา หรอการพยายามโนมน าว (Persuasion) นอกจากนนยงตองฟงเสยงสนบสนนจากกลมหลากหลาย เชน ประชาชนองคการพฒนาเอกชน นกวชาการ สอมวลชน ฯลฯ

13.3 การประกาศใชนโยบายสาธารณะการประกาศใชนโยบายจงจ าเปนตองค านงถงกลยทธทจะน านโยบายไปปฏบตใหบรรลผลส าเรจ และค านงถงความเปนไปไดทางการเมองรปแบบการประกาศใชเปนนโยบายสาธารณะขนอยกบเนอหาและความส าคญของนโยบายนนเชน ตราพระราชบญญต พระราชก าหนด พระราชกฤษฎกา มตคณะร ฐมนตร กฎกระทรวงระเบยบ ค าสง หรอประกาศของสวนราชการหรอหนวยงานนน ๆ แลวแตกรณซงอาจกลาวไดวานโยบายสาธารณะ กคอ กฎหมายนนเอง

1. กระบวนการของนโยบายสาธารณะ

๓๒

“กระบวนการนโยบาย” หรอ “ขนตอนของนโยบาย” นกวชาการแตละคนมกมวธการในการจ าแนกแตกตางกนตามจดเนนของแตละคนเมอพจารณาในเชงความสมพนธระหวางวงจรนโยบายกบการวเคราะหนโยบายแลว จะเหนไดวา การวเคราะหนโยบายจะเกดขนในทกกระบวนการของวงจรนโยบาย ตามแนวทางรฐศาสตร การก าหนดนโยบายสาธารณะเปนกจกรรมทางการเมองของรฐและเปนภารกจทแสดงอ านาจหนาท(Authority) เนองจากเปนการใชอ านาจอธปไตยของรฐในสวนของการบรหารราชการแผนดน เพอการจดสรรแบงปนสงทมคณคา (Values)ในสงคม รฐบาลจงเปนสถาบนการเมองของรฐทมอ านาจหนาทหลกโดยตรงตามรฐธรรมนญในการก าหนดนโยบายสาธารณะ เพอตอบสนองความตองการของประชาชน เมอรฐบาลท าการก าหนดนโยบายสาธารณะแลว ระบบราชการและองคการภาครฐในฐานะฝายประจ าทเกยวของ กมอ านาจหนาทตามกฎหมายทตองน านโยบายสาธารณะทรฐบาลไดก าหนดแลวไปปฏบต เพอใหนโยบายสาธารณะบรรลวตถประสงค ซงรฐบาลในฐานะผก าหนดนโยบายยอมมอ านาจหนาทและมความชอบธรรมทจะควบคมการน านโยบายไปปฏบตของขาราชการประจ าและเจาหนาทของรฐอกดวย

ในกระบวนการนโยบายสาธารณะ รฐบาลในฐานะสถาบนการเมองทมอ านาจหนาทในการบรหารราชการแผนดน ทงในสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน ตามหลกการรวมศนยอ านาจ (Centralization) และหลกการกระจายอ านาจ (Decentralization) ยอมมบทบาทส าคญเปนอยางมากในสวนของการก าหนดนโยบายสาธารณะของรฐ รฐบาลมบทบาทและอ านาจหนาทในกระบวนการนโยบายสาธารณะมากกวาสถาบนนตบญญตและสถาบนตลาการ ทเปนเชนนกเพราะวา กอนทจะท าหนาทเปนรฐบาล พรรคการเมองตางๆ ตองเสนอนโยบายเพอการบรหาร หากไดรบความเหนชอบโดยคะแนนเสยงสวนใหญแลวจงจดตงรฐบาล หลงจากนนจะตองน านโยบายดงกลาวนน จดท าใหเปนนโยบายของรฐบาลและขอความเหนชอบจากรฐสภา นโยบายของพรรคการเมองจงเปรยบเสมอนเปนนโยบายของรฐรฐบาลจงเปนสถาบนการเมองทท าหนาทก าหนดนโยบายสาธารณะและบรหารนโยบายสาธารณะไปสการปฏบตใหบงเกดประสทธภาพและประสทธผล นกวชาการไดก าหนดขนตอนตางๆ ของกระบวนการนโยบายสาธารณะไวหลายลกษณะ ดงน

1) Charles E. Lindblom (1968) ไดจ าแนกกระบวนการนโยบายออกเปน 4 ขนตอน คอ 1. การคนหาปญหาทเกดขน 2. การบงชเปาหมายของนโยบาย 3. การรวบรวมทางเลอก 4. การก าหนดนโยบาย

2) Dunn (1981) จ าแนกกระบวนการการนโยบายออกเปน 6 ขนตอน ดงน 1. การก าหนดปญหา 2. การท านายทางเลอก 3. การชงน าหนกหรอการวเคราะหทางเลอกแตละทางเลอกแลวก าหนดเปนนโยบาย 4. การน านโยบายไปปฏบต

๓๓

5. การประเมนผลนโยบาย 6. การปรบเปลยนนโยบาย

นอกจากนกวชาการทไดกลาวมาแลวขางตน ยงมนกวชาการอกจ านวนมากท ไดเสนอกระบวนการนโยบายสาธารณะไว โดยมลกษณะทคลายคลงกนหรอใกลเคยงกน ซงก าหนดไดเปน 5 ขนตอน โดยมรายละเอยด ดงน

กระบวนการนโยบายสาธารณะ (Policy Process)

2. ตวแบบการวเคราะหนโยบายสาธารณะ

ในชวงหลายปทผานมา ผเชยวชาญในสายสงคมศาสตรไดทมเทความพยายามอยางมากทจะท าใหการศกษาทางสงคมศาสตรมความเปนวทยาศาสตรมากขน กลาวคอ เนนการท าใหสงคมศาสตรเปนศาสตรทสามารถวเคราะหและอธบายไดตามหลกการทางวทยาศาสตร มากกวาจะอาศยความรสก ทศนคตประสบการณสวนตว หรอการใชปรากฏการณเหนอธรรมชาตมาเปนประเดนอางอง กระบวนการศกษาบนพนฐานของหลกการทางวทยาศาสตร โดยทวไปสามารถจ าแนกได 3 ประเดนส าคญ ดงน

1) การบรรยาย (Description) เปนการบอกเลาเรองราวตางๆ ทเกดขนตามสถานการณจรง โดยปราศจากการใชความรสก ทศนคตหรอความคดเหนสวนตว ความเชอหรอการอางองถงปรากฏการณทอยเหนอธรรมชาต หรอแมแตการบอกเลาทไมสามารถพสจนไดจรง

2) การอธบาย (Explanation) เกดขนจากการตงสมมตฐาน เพออธบายสงทเกดขนวามสาเหตมาจากอะไร และเปนเชนนนไดอยางไร

3) การพยากรณ(Prediction) เปนการใชสมมตฐานทก าหนดขน ประกอบกบขอมลในอดต มาวเคราะหและคาดการณสงทอาจจะเกดตามมาทงในสถานการณนนๆ หรอในสถานการณอน

การวเคราะหนโยบายเปนสวนส าคญส าหรบการศกษานโยบาย โดยนกวชาการตางใหความส าคญกบการพฒนาแนวคด ทฤษฎ และตวแบบ โดยทวไป การศกษาสถานการณการพฒนาหรอการเปลยนแปลงใน

วเคราะหปญหา

ก าหนดทางเลอก

การตดสนใจ

น าไปปฏบต

ประเมนผล

๓๔

เรองใดเรองหนงนน นกวชาการสวนใหญมกนยมพฒนาตวแบบ (Model) หรอแบบจ าลองขน เพอท าการแจกแจงตวแปรตางๆ และความสมพนธของตวแปรเหลานน ตวแบบจะถกใชเปนเครองมอชวยในการวเคราะหสหสมพนธของผลกระทบ (Dynamic Interaction) ระหวางตวแปรตางๆ ดงนน การพฒนาตวแบบจงมความส าคญในประเดนทชวยใหเราสามารถท าความเขาใจและอธบายสถานการณตางๆ ทมความสลบซบซอนของตวแปรตางๆ ภายในสถานการณนนๆ รวมทงสามารถน าไปประยกตในการอธบายหรอคาดการณสงทจะเกดขนในอนาคตได

ส าหรบในสวนถดไปน จะเปนการยกตวอยางพรอมค าอธบายโดยสงเขปเกยวกบตวแบบทใชในการวเคราะหนโยบายสาธารณะทปรากฏอยโดยทวไป ซงประกอบดวยตวแบบส าคญ ตวแบบ (Dye, 1984) คอตวแบบชนชนน า ตวแบบระบบ ตวแบบเชงสถาบน ตวแบบกลม ตวแบบกระบวนการ ตวแบบหลกเหตผล ตวแบบสวนเพม ดงตอไปน

ตวแบบชนชนน า(Elite Model)

แนวคดพนฐานของตวแบบน พจารณาวา นโยบายถกก าหนดจากคนกลมเลก (Only technocrats and a few academic elites were included) และสะทอนความพงพอใจหรอคานยม (Value) หรอ ผลประโยชนของกลมชนชนน าหรอชนปกครอง (Elite) เทานน

ตวแบบชนชนน า(Elite Model)

ทมา : David Easton (1953). The Political System: An Inquiry into the State of Political Science. New York: Alfred A. Knopf.

ตวแบบนสามารถใชอธบายไดในทกระบอบการเมองการปกครอง ตงแตเผดจการโดยผน าคนเดยวการปกครองแบบอ านาจนยมโดยกลมบคคล จนถงระบอบประชาธปไตย ตวแบบนจะตงสมมตฐานวาสงคมมกถกแบงแยกโดยใหคนสวนนอยมอ านาจ ในขณะทคนสวนใหญไมมอ านาจ และคนสวนนอยเปนผก าหนดทกสงทกอยางในสงคมรวมทงคานยม นโยบายสาธารณะจงถกก าหนดโดยผน าทปกครองประเทศในเวลานน ซงโดยสวน

ชนช นน ำ

ขำรำชกำร /

ผบรหำร

ประชำชน

๓๕

ใหญอาจจะไมไดตอบสนองตอความตองการของมวลชนโดยเฉพาะคานยมของคนสวนใหญในสงคม ดงนน นโยบายจะออกมาในรปใด ขนอยกบวากลมผน าตองการอะไร นอกจากน ความเชอทวานโยบายมาจากความตองการของประชาชนเปนความเขาใจผด แมแตในระบบการเมองแบบประชาธปไตยกตาม กลาวคอหลงจากทประชาชนใชสทธเลอกตงแลว กลมผน าทไดรบเลอกจะก าหนดนโยบายตามใจชอบ เพราะโดยปกตแลวประชาชนไมสนใจเรองการเมอง ฝายขาราชการนนมหนาทเพยงน าเอานโยบายไปปฏบตเพอสนองตอบเจตนารมณของกลมผน าเทานน ดงนน ผน าจะก าหนดนโยบายทเออประโยชนหรอตอบสนองความตองการของผน าเอง แลวสงการลงมาสขาราชการใหท าหนาทน านโยบายไปปฏบตใหบรรลผล ผลของการด าเนนนโยบายจะตกอยกบประชาชนในลกษณะของ Top-down โดยประชาชนไมไดเขาไปมสวนรวมใดๆ เลย

ตวแบบระบบ (Systems Model)

นโยบายสาธารณะ คอ ผลผลตของระบบ (Output of the System) หรอนโยบายสาธารณะเปนผลมาจากการโตตอบของระบบการเมองตอสภาพแวดลอม โดยแสดงไดตามแผนภาพท3-3 ตามทฤษฎระบบนน ระบบการเมอง หมายถง โครงสรางและกระบวนการตางๆ ทท าหนาทจดสรรผลประโยชนในสงคมระบบการเมองสามารถด ารงอยไดดวยการผลตปจจยน าออกทสรางความพอใจใหกบคนในสภาพแวดลอมไดดดวยการอาศยความผกพนตอระบบทประชาชนมอยและดวยการใชหรอขวาจะใชก าลง (Coercion)

ตวแบบระบบ (Systems Model)

ทมา : David Easton (1953). The Political System: An Inquiry into the State of Political Science. New York: Alfred A. Knopf.

ในมมมองเชงระบบ สงคมมความจ าเปนทจะตองท าใหความตองการบางอยาง (Needs) ไดรบการตอบสนองเพอความอยรอดของระบบ กลาวคอ อยในสภาวะดลยภาพ ดงนน ระบบสงคมจงมฐานะคลายกบสงมชวต คอ สามารถปรบตวใหอยรอดได ถาหากความตองการตางๆ ไดรบการตอบสนอง แตถาหากความตองการของสงคมไมไดรบการตอบสนองเทาทควร กจะท าใหสงคมเกดภาวะไรดลยภาพ คอ เสยศนยและ

ปจจยทเกยวของ กระบวนการทางการเมอง นโยบายสาธารณะ

การตอบสนองกลบ

ความตองการ

การสนบสนน

การตดสนใจ

การกระท า

สงแวดลอม สงแวดลอม

๓๖

ระบบกเสอมสลายไปในทสด ขณะเดยวกน การสนบสนน (Support) หรอการตงขอเรยกรองใหมตอระบบการเมอง ถาระบบการเมองสามารถตอบสนองตอขอเรยกรองตางๆ ได กจะไดรบการสนบสนนจากสมาชกระบบกอยรอด หากเปนไปในทางตรงกนขาม ระบบกเสอมสลายไป ปจจยน าเขาตามทกลาวมา จะถกน าเขาสระบบการเมองเพอกลนกรองแลวตดสนใจออกมาเปนนโยบายสาธารณะ ดงนน นโยบายสาธารณะจงเปนผลผลตของระบบ ผลของนโยบายจะตกอยกบประชาชน โดยจะประเมนวานโยบายดงกลาวตอบสนองความตองการของประชาชนไดมากนอยเพยงใดจากผลสะทอนกลบทยอนกลบมา

ตวแบบเชงสถาบน (Institutional Model)

แนวคดของตวแบบเชงสถาบน ไดรบอทธพลจากกลมนกรฐศาสตรทสนใจศกษาประเดนทางการเมองและมความเหนวา “นโยบายสาธารณะ” เปนผลผลตของการท าหนาทของสถาบนตางๆ ทเปนทางการโดยเฉพาะสถาบนทางการเมอง อนประกอบดวย ฝายนตบญญต ฝายบรหาร และฝายตลากร ซงท าหนาทถวงดลอ านาจซงกนและกน และอาจหมายรวมถงสถาบนทางการเมองในรปแบบอนๆ อยางเชน พรรคการเมอง เปนตน ดงแสดงตามแผนภาพท 3-4 แนวคดตามตวแบบน เหนวากจกรรมทางการเมองมศนยกลางอยทสถาบนหลกทง 3 สถาบนน ซงครอบคลมกจกรรมการก าหนดนโยบาย การน านโยบายไปปฏบตและการก ากบ ตดตาม และตรวจสอบการด าเนนงานใหเปนไปตามนโยบาย นโยบายมสภาพบงคบครอบคลมกจกรรมสาธารณะทงมวล และสามารถเปนผลในทางปฏบตได กดวยปจจยส าคญ 3 ประการ คอ

1) ความเหนชอบของรฐบาลท าใหนโยบายเหลานนเกดความชอบธรรม (Legitimacy) ทงน เนองดวยโดยหลกการแลว การตดสนใจตางๆ ของรฐบาลเปนสงทชอบดวยกฎหมายและประชาชนตองใหความเคารพและปฏบตตาม

2) นโยบายท เกดขนจากรฐบาล เปนนโยบายทมผลกระทบตอประชาชนทงประเทศ (Universality)ซงแตกตางจากนโยบายขององคกรหรอกลมนตบคคลประเภทอนๆ

3) โดยหลกการ รฐบาลมสทธอนชอบธรรมในการลงโทษผทฝาฝนหรอไมปฏบตตามนโยบาย(Coercion) ซงแตกตางจากสภาพการบงคบใชนโยบายขององคกรโดยทวไป

๓๗

ตวแบบเชงสถาบน (Institutional Model)

ทมา : สมบต ธ ารงธญวงศ(2553). นโยบายสาธารณะ: แนวความคด การวเคราะห และกระบวนการ. พมพครงท21. กรงเทพฯ: ส านกพมพเสมาธรรม.

การวเคราะหนโยบายตามตวแบบน จะเนนการศกษาอ านาจหนาทและกระบวนการก าหนดนโยบายของสถาบนทางการเมองตางๆ ซงครอบคลมการศกษาความสมพนธและปฏสมพนธระหวางสถาบนตางๆรวมถงการวเคราะหเกยวกบกระบวนการ ขนตอนการท างาน กฎ ระเบยบ วธปฏบต ทงทเปนทางการและไมเปนทางการ อยางไรกตาม ตวแบบสถาบนนถกโจมตวาสนใจบทบาทในการก าหนดนโยบายสาธารณะเฉพาะสถาบนเทานน ซงในความเปนจรงแลวยงมบคคลหรอกลมบคคลทยงมบทบาทในนโยบายสาธารณะ แตตวแบบนละเลยบทบาทของบคคลและกลมบคคลทมตอนโยบายสาธารณะ

ตวแบบกลม (Group Model)

ตวแบบกลม เปนตวแบบทดดแปลงมาจากตวแบบทางการเมอง โดยมองวา นโยบายสาธารณะคอจดดลยภาพระหวางกลมตางๆ ในสงคม นโยบายสาธารณะจะสะทอนใหเหนถงจดรวมของผลประโยชนระหวางกลมตางๆ หวใจของการเมองคอเรองความสมพนธระหวางกลม กลาวคอ คนทมความคดความอานเดยวกนจะมแนวโนมทจะรวมตวกนเปนกลมเพอรกษาและแสวงหาผลประโยชนรวมกน ทวาในความเปนจรงนโยบายทก าหนดมานนยงไมเกดความสมดลระหวางความตองการของบคคลในกลมตางๆ กลมบคคลทมองวาตนเองจะเสยประโยชนจากนโยบายกจะรวมตวกนเพอสรางฐานอ านาจในการตอรองผลประโยชนจากกลมทจะไดรบผลประโยชน โดยสามารถแสดงรปแบบปฏสมพนธได ตามแผนภาพท 3-5 ปจจยทมผลตออทธพลของกลม คอ จ านวนสมาชกของกลม ความสามคคภายในกลม ความมนคง ความแขงแกรงขององคการ ภาวะผน าของกลม โอกาสในการเขาถงผตดสนใจ เปนตน แนวคดน สวนใหญจะสะทอนในสงคมทมระบอบการปกครองแบบประชาธปไตย (Democratic Society) และเปนพหสงคม (Plural Society) ซงประกอบดวยกลมผลประโยชน(Interest Groups) และกลมอทธพล (Pressure Groups)

กฏหมำย

รฐธรรมนญ

ฝำยนตบญญต

(Legislative

Branch)

- สภำเดยว

- สองสภำ

ฝำยบรหำร

(Executive

Branch)

- รฐสภำ

-

ประธำนำธบ

ด

ฝำยตลำกำร

(Judicial Branch)

- กฏหมำยรฐธรรมนญ

- ค ำพพำกษำของศำล

สงสด ถอเปนนโยบำยท

ตองปฏบตตำม

๓๘

ตวแบบกลม (Group Model)

ทมา : David Easton (1953). The Political System: An Inquiry into the State of Political Science. New York: Alfred A. Knopf.

นอกจากน ลกษณะของกลมผลประโยชนทปรากฏในระบบการเมอง จ าแนกได 3 ลกษณะ คอ

1) เปนลกษณะของกลมขนาดใหญทมอยทวไปในสงคม เรยกวา กลมแฝงเรน (Latent Group) กลมเหลานจะมบทบาทเมอผลประโยชนของสงคมถกละเมด

2) กลมทมสมาชกบางสวนคาบเกยวกน (Overlapping Group Membership) การทสมาชกบางสวนของกลมคาบเกยวกน จะท าใหการเรยกรองของกลมทมตอกนลดความรนแรงลง

3) การตรวจสอบระหวางกลมทแขงขนกน จะท าใหไมมกลมใดเอารดเอาเปรยบกลมอนไดโดยงายดงนน ภารกจของระบบการเมองในการจดสรรคานยมและแกไขความขดแยงระหวางกลมประกอบดวย

(1) การก าหนดกฎและกตกาในการตอสระหวางกลม

(2) จดการประนประนอมและสรางสมดลเรองผลประโยชนระหวางกลม

(3) ก าหนดขอประนประนอมในรปของนโยบายสาธารณะ

(4) การบงคบใชขอประนประนอม

อทธพลทเพมขน อทธพลกลม ก

อทธพลกลม ข นโยบาย

ทางเลอกของนโยบาย

การเปลยนแปลงนโยบาย

จดดลยภาพ

๓๙

ตวแบบกระบวนการ (Process Model)

ตวแบบกระบวนการมฐานคตทวา นโยบายเปนผลลพธของกจกรรมทางการเมอง โดยถอวากระบวนการและพฤตกรรมทางการเมอง คอ ศนยกลางของการศกษานโยบายสาธารณะ นโยบายสาธารณะสวนใหญถกก าหนดและน าไปปฏบตภายใตกรอบความคดตวแบบกระบวนการทงสน แตจะมความครอบคลมแคไหนนน ขนอยกบระดบการพฒนาของสงคม นอกจากน ตวแบบกระบวนการเนนการศกษากจกรรมทางการเมองโดยมงเนนพฤตกรรมและกจกรรมของกลมผลประโยชน( Interest Groups) กลมผออกเสยงเลอกตง(Voters) ฝายนตบญญต ฝายบรหาร ฝายตลาการ ตลอดจนกจกรรมของกลมเคลอนไหวทางการเมองกลมต างๆ ภายใตแนวค ดของต วแบบน ไดม การจ าแนกรปแบบกจกรรม (Activities)/กระบวนการ (Processes)โดยพยายามจดกลมกจกรรมและพจารณาความสมพนธระหวางกจกรรมทางการเมองกบนโยบายสาธารณะโดยก าหนดชดของกระบวนการนโยบายสาธารณะไวเปน 5 ขนตอน

ตวแบบกระบวนการ (Process Model)

ทมา : สมบต ธ ารงธญวงศ(2553). นโยบายสาธารณะ: แนวความคด การวเคราะห และกระบวนการ. พมพครงท21. กรงเทพฯ: ส านกพมพเสมาธรรม.

1) การระบปญหา (Problem Identification) เปนการพจารณาปญหาทประชาชนเรยกรองตองการวาเปนลกษณะใด เชน ปญหาความยากจน ชมชนแออด การวางงาน ยาเสพตด หรอโสเภณเดก เปนตน

2) การก าหนดทางเลอกนโยบาย (Policy Alternatives) เปนการจดท าทางเลอกเชงนโยบายหรอPolicy Proposals เมอน าขอมลปญหาจากการวเคราะหในเบองตนโดยพจารณาจดล าดบความส าคญแลวใน

ระบปญหำ

ก ำหนด

ทำงเลอกกำรใหควำม

เหนชอบ

น ำนโยบำยไป

ปฏบต

ประเมนผล

นโยบำย

๔๐

ขนตอนน ตองก าหนดวาระส าหรบการอภปราย เพอแสวงหาแนวทางแกไข (สรางทางเลอกในเชงนโยบาย) จากนนจงน าแตละทางเลอกมาวเคราะหจดแขงจดออน ความคมคาดานตนทนผลประโยชน (Cost-benefit Ratio) รวมทงผลกระทบทงในเชงบวกและเชงลบ และผลกระทบทไมคาดหมาย (Spillover Effects)

3) การใหความเหนชอบนโยบาย (Policy Adoption/Approved) คอ การตดสนใจเลอกนโยบายโดยค านงผลลพธและความสอดคลองกบความตองการของประชาชน รวมทงวตถประสงคของนโยบายขนตอนนจ าเปนตองแสวงหาการสนบสนนจากกลมการเมองใดบาง เพอใหทางเลอกนโยบายไดรบความเหนชอบจากทกฝายทเกยวของ

4) การน านโยบายไปปฏบต(Policy Implementation) ครอบคลมเรองการก าหนดหนวยงานรบผดชอบหรอจดตงขนใหม การจดสรรงบประมาณ และบรการทจ าเปนส าหรบการสนบสนนการปฏบตใหบรรลวตถประสงคของนโยบาย

5) การประเมนผลนโยบาย (Policy Evaluation) คอ การประเมนผลลพธของการน านโยบายไปปฏบต ซงครอบคลมการประเมนผลการใชทรพยากร ประเมนผลกระบวนการน านโยบายไปปฏบต ประเมนผลลพธและผลกระทบของนโยบาย รวมทงการใหขอเสนอแนะเพอการปรบปรงนโยบายใหเหมาะสมยงขนอยางไรกตาม ตวแบบกระบวนการน เนนขนตอนและพฤตกรรมทส าคญในการก าหนดนโยบาย ซงนกพฤตกรรมศาสตรนยมน ามาใชในการศกษานโยบายสาธารณะ ตวแบบนถกวจารณวาม จดออน คอ การเนนขนตอนและความสมพนธของแตละขนตอนมากเกนไป จนละเลยเนอหาสาระของตวนโยบายซงเปนประเดนส าคญของการศกษานโยบายสาธารณะ

ตวแบบหลกเหตผล (Rational Model)

ฐานคตทส าคญของตวแบบหลกเหตผล มอยดวยกนอยางนอย 7 ประการ คอ 1) ตองมงเนนผลประโยชนสงสดของสงคม 2) จะไมมการใชนโยบายใดทตนทนสงกวาผลประโยชน 3) ในระหวางทางเลอกทงหมดทมอย ผตดสนใจนโยบายควรเลอกนโยบายทใหผลประโยชน

ตอบแทนตอตนทนสงสด 4) จะตองเขาใจคณคาทพงปรารถนาของสงคมทงหมด รวมทงการใหน าหนกของคณคา

เหลานน 5) จะตองเขาใจทางเลอกนโยบายทเปนไปไดทงหมด 6) จะตองเขาใจผลลพธทงหมดของทางเลอกนโยบายแตละทางเลอก 7) สามารถค านวณสดสวนระหวางผลประโยชนและตนทนของทางเลอกนโยบายแตละ

ทางเลอกไดอยางชดเจน

๔๑

ผตดสนใจนโยบายจะตองพจารณาเลอกทางเลอกนโยบายทมประสทธภาพสงสด ซงแนวคดพนฐานทง 7 ประการน สามารถแสดงแจกแจงไดตาม ตวแบบหลกเหตผล (Rational Model)

ตวแบบหลกเหตผล (Rational Model)

ทมา : David Easton (1953). The Political System: An Inquiry into the State of Political Science. New York: Alfred A. Knopf.

การวเคราะหนโยบายตามตวแบบน มพนฐานทจ าเปนอยางนอย 9 ประการ คอ 1) ตองมระบบขอมล (Database System) ทมประสทธภาพ 2) ตองจดเกบขอมลส าหรบการวเคราะหใหมความครอบคลมครบถวน เทยงตรง และ

ทนสมย 3) ตองมนกวเคราะหทมความเชยวชาญในการวเคราะห 4) ตองมงบประมาณในการลงทนทอาจเปนตนทนจม (Sunk Cost) 5) ตองก าหนดคณคา วตถประสงค และเกณฑการตดสนใจใหชดเจน 6) ตองแสวงหาทางเลอกใหมๆ และกระตนใหเกดนวตกรรมทางเลอกทสรางสรรค

ปจจยน าเขา : ทรพยากรและขอมลทงหมดทจ าเปนตอกระบวนการวเคราะหโดยยดหลกเหตผล

ก าหนดและใหน าหนกกบ เปาหมายเชงปฏบต การอยางสมบรณ

เตรยมชดของทางเลอกนโยบายทสมบรณ

ก าหนดและใหน าหนก แกคานยมและทรพยากร

ทงหมดอยางสมบรณ

ค านวณตนทนและผลประโยชนทจะไดรบจากทางเลอกนโยบายแตละทางเลอก

ค านวณผลลพธสทธของแตละทางเลอกนโยบาย

เปรยบเทยบผลลพธสทธและเลอกนโยบายทใหผลตอบแทนสงสด

ผลผลตนโยบาย

๔๒

7) ประมาณคาเบองตนในผลทคาดหวงของการตดสนใจและผลของการเลอกตางๆ วาควรใชกลยทธเพอใหมความเสยงนอยหรอกลยทธเพอนวตกรรม ทงน ถาเลอกกลยทธทมความเสยงนอย ควรใชกลยทธการเปรยบเทยบความส าเรจทจ ากด แตถาเลอกกลยทธเพอนวตกรรมตองพจารณาผลทเปนไปไดของทางเลอกตางๆ โดยใชความรและประสบการณทงหมดทมอย

8) ใชประโยชนจากความเหนของนกวเคราะหทหลากหลาย 9) นกวเคราะหตองตงสตใหมนคงในความพยายามทจะตดสนใจวา ปญหาทก าลงพจารณา

อยนนมความส าคญเพยงพอทจะท าการวเคราะหตอไปหรอไม

อยางไรกตาม แนวคดของตวแบบนยงปรากฏขอบกพรองและอปสรรคตอการด าเนนการอยหลายประการ ดงน

1) ไมมผลประโยชนทางสงคมใดโดยสวนรวมทสามารถตกลงรวมกนไดอยางชดเจน มแตผลประโยชนเฉพาะกลม หรอของปจเจกบคคลเทานนทสามารถระบได

2) ความขดแยงเรองผลประโยชนและตนทนจ านวนมากไมสามารถจะเปรยบเทยบหรอใหน าหนกได

3) ผก าหนดนโยบายขาดความมงมนทจะตดสนใจนโยบายโดยยนอยบนผลประโยชนของสงคม แตพยายามจะแสวงหาผลประโยชนสวนตนสงสด

4) ผก าหนดนโยบายมไดค านงถงประโยชนสงสดทางสงคม เพยงแตกระท าเพอตอบสนองความพอใจเพอใหเกดความกาวหนาขนบางเทานน

5) การลงทนทมลกษณะตนทนจมจะเปนขออางปองกนมใหผก าหนดนโยบายพจารณาทบทวนทางเลอกนโยบายทไดตดสนใจไปกอนแลว

6) มอปสรรคมากมายตอการรวบรวมขอมลทงหมดทจ าเปนตอการวเคราะหโดยใชเหตผล 7) ขาดความสามารถในการท านายทางสงคมและทางวทยาศาสตรในการพจารณาตนทนและ

ผลประโยชนของทางเลอกอยางสมบรณ 8) ความไมแนใจเกยวกบผลลพธของทางเลอกนโยบายตางๆ ปดกนมใหผก าหนดนโยบาย

พจารณาทางเลอกใหม

ตวแบบสวนเพม (Incremental Model)

แนวคดของตวแบบสวนเพมน พจารณาวา นโยบายสาธารณะมลกษณะของการกระท ากจกรรมของรฐบาลทตอเนองมาจากอดต โดยมการปรบปรงเปลยนแปลงไปจากเดมเพยงบางสวนหรอเพยงเลกนอยเทานนตวแบบสวนเพมมฐานคตแบบอนรกษนยม อกทงตวแบบการเปลยนแปลงเพยงบางสวนนจะเปนแนวคดทเหมาะสมไดตองขนอยกบปจจยส าคญอยางนอย 3 ประการ คอ

1) ผลของนโยบายทมอยเปนทพอใจของผก าหนดนโยบายและประชาชน จงจะท าใหการเปลยนแปลงบางสวนเปนทยอมรบของประชาชน

๔๓

2) ลกษณะของนโยบายตองมความตอเนองสงและสอดคลองกบธรรมชาตของปญหาทปรากฏอย

3) ลกษณะของนโยบายตองมความตอเนองสงในการจดการกบปญหาทปรากฏอย

กรณมการลงทนในโครงการขนาดใหญและเงนลงทนสง ผก าหนดนโยบายอาจจะปฏเสธโครงการใหมได กรณทไมมขอตกลงเกยวกบเปาประสงคของสงคม จะเปนการงายส าหรบร ฐบาลในสงคมพหทจะด าเนนโครงการทมอยเดมมากกวาการเขาไปเกยวของกบแผนงานหรอโครงการใหมๆ

ดงนน การใชตวแบบสวนเพมในการวเคราะหนโยบายจะตองดวา นโยบายทก าลงวเคราะหอยนเคยมมาแลวในอดตหรอไม ถามในอดตมลกษณะใด น ามาปรบปรง เพมเตม แกไขออกมาเปนนโยบายใหมอยางไรตวแบบสวนเพมมขอด คอ มความเปนไปไดในการปฏบตมากกวาเพราะไมตองศกษาหาขอมลกนใหมทงหมดและเปนกลยทธทางการเมองทดเนองจากการก าหนดนโยบายใหมๆ ออกมาเลย อาจท าใหเกดการคดคานตอตาน แตถาดดแปลงจากของเดมคอยๆ เปลยนแปลงในสงท เคยท ามาแลว การคดคานจะมนอยกวาประชาชนยอมรบไดงายขน

ตวแบบทฤษฎเกม (Game Theory Model)

ตวแบบทฤษฎเกมเปนการศกษาการตดสนใจทมเหตผลในสถานการณทผมสวนในการตดสนใจเพยงสองคน สองกลม หรอสองฝาย หรอมากกวานน มทางเลอกนโยบายทจะท าการตดสนใจและผลของการตดสนใจขนอยกบการเลอกทแตละฝายจะเลอก (Policy as rational choice in competitive situations) ทฤษฎนถกน ามาใชกบการก าหนดนโยบายในกรณทไมมทางเลอกทดทสดทฝายหนงฝายใดจะเลอกไดอยางอสระ และในกรณทผลการตดสนใจทดทสดของฝายหนงขนอยกบการตดสนใจของอกฝายหนง (จมพล หนมพานช, 2547)12 จากทกลาวมา ตวแบบทฤษฎเกมจงมองวา นโยบายสาธารณะทถกก าหนดออกมา เปนทางเลอกทมเหตผลทามกลางสถานการณทมการแขงขน ตวอยางเชน ในการเลนเกมตองมผเลนสองฝายขนไปเราไมอาจรไดวาคแขงของเราคดอะไรและจะท าอะไร ไดแตคาดเดาวาเขานาจะท าอยางนนนาจะท าอยางนแลวเรากตดสนใจก าหนดนโยบายตามการคาดเดาดงกลาว ซงเปนการตดสนใจอยางมเหตผลแลว แตอาจท าใหเราแพหรอชนะกได เพราะเราไมรวาคแขงคดอะไร13 อยางไรกตาม ในโลกของความเปนจรง ตวแบบนไมสามารถ

12 จมพล หนมพานช. (2547). การววเคราะหนโยบาย ขอบขาย แนวคด ทฤษฎ และกรณตวอยาง. กรงเทพฯ : ส านกพมพหาวทยาลย

สโขทยธรรมาธราช. 13 ทฤษฎเกม (Game Theory) จ าแนกออกเปน 3 ลกษณะ ดงน (1) เกมศนย(Zero Sum Game) พนฐานขอเทจจรงของเกมศนยคอ การเจรจาใดๆ กตาม จะมผไดกบผเสย มผกลาววาเกมศนยมาจาก

เกมการเลนไพ ถาหากมผไดและผเสยท าใหการเจรจาจะไมประสบผลส าเรจ เนองจากผเสยจะไมยอมเจรจาดวย การเจรจานนจะตองตงอยบนสมมตฐานทวาคเจรจาจะไดผลประโยชนจากการเจรจารวมกน ลกษณะเกมศนยจงเปนตวอธบายไดวาการเจรจาจะไมประสบผลส าเรจ นอกเสยจากการเจรจานนจะมลกษณะทมอ านาจตอรองทไมเทากน

(2) เกมลบ (Negative Sum Game) ตามหลกการนกคอ การเจรจาใดๆ กตามทสงผลกระทบซงจะท าใหคเจรจาเสยผลประโยชนทงหมด การเจรจาดงกลาว จะไมมวนไปสขอยตเพราะวาขอยตทเกดขนนนจะสงผลในแงลบตอทกฝาย ดงนนทกฝายจงตองพยายามหาทางเจรจาตอกนไมใหน าไปสเกมลบ

๔๔

น ามาใชไดเพราะเกยวของกบความเสยง แตอาจใชไดในกรณของการท าสงครามหรออาจน ามาใชไดในทางธรกจ แตในแงของการก าหนดนโยบายสาธารณะซงตองใชเงนของรฐบาลจงไมสามารถน ามาใชได

8. ความสมพนธของนโยบายสาธารณะและกบศาสตรสาขาตางๆ

การศกษานโยบายสาธารณะจ าเปนตองอาศยองคความรจากหลากหลายสาขาวชา เพอใหการศกษานโยบายสาธารณะและการน านโยบายสาธารณะไปปฏบตเปนไปอยางมประสทธภาพ ผศกษาหรอผมหนาทตดสนใจนโยบาย (Policymaker) จะตองท าความเขาใจสหสมพนธขององคความรทเกยวของกบการก าหนดนโยบายและการน านโยบายไปปฏบต อาท องคความรทเกยวของกบการจดการองคกร ซงหมายถง หนวยงานทมหนาทในการน านโยบายไปปฏบต หรอการบรหารงานบคคล ซงการน านโยบายไปปฏบตจะสมฤทธผลหรอไม ขนอยกบบคลากรทรบหนาทด าเนนการ หรอการด าเนนงานจะส าเรจลลวงได กตองอาศยงบประมาณและการบรหารจดการดานการเงนการคลงเปนสวนประกอบ เปนตน

ทงน เพอเปนการขยายความใหชดเจนยงขน ในสวนนจะไดกลาวถงความสมพนธระหวางการศกษานโยบายสาธารณะกบองคความรในศาสตรแขนงตางๆ ดงน

8.1 นโยบายสาธารณะกบรฐศาสตร (Public Policy and Political Science)

จากแนวคดของ Dye (1984)14 Sharkansky (1971) Prewitt และ Verba (1983) และนกวชาการอก หลายทาน ไดกลาววา นโยบายสาธารณะเปนผลผลตจากกระบวนการทางการเมอง ทงน นโยบายสาธารณะจะถกก าหนดขนและน าไปปฏบตเพอประโยชนสาธารณะหรอไมนน ขนอยกบรปแบบการบรหารประเทศของรฐบาลหรอผปกครองประเทศเปนส าคญ จากแนวคดดงกลาว ระบอบการเมองทแตกตางกนจะมผลตอความแตกตางของนโยบายสาธารณะ ทงในเรองเปาหมาย คานยม และบทบาทของผมอ านาจในการก าหนดนโยบาย (สมบต ธ ารงธญวงศ, 2553)15 ซงโดยทวไปในยคปจจบนสามารถจ าแนกหลกการใชอ านาจในการปกครองออกเปน 2 ระบอบใหญๆ คอ ระบอบอ านาจนยม (Authoritarianism) ซงผปกครองเปนผมอ านาจสทธขาดในการปกครองประเทศ โดยประชาชนไมมสวนรวมในการปกครองแตอยางใด และระบอบประชาธปไตย(Democracy) ซงประชาชนเปรยบเสมอนเจาของอ านาจอธปไตย โดยการใชอ านาจของผปกครองจะตองไดรบฉนทานมตจากประชาชน ความแตกตางของระบอบการเมองดงกลาว มผลตอการก าหนดนโยบายสาธารณะในแนวทางทแตกตางกน โดยสามารถอธบายได ดงน

8.1.1 ประชาธปไตย

(3) เกมบวก (Positive Sum Game) เกมบวก คอ การเจรจาททกฝายประสบความส าเรจและไดผลประโยชนอยางเทาเทยมการเจรจาจงตองอยบนสมมตฐานวาความส าเรจตองขนอยกบขอสรปททกฝายเปนฝายได(Win-Win Position)

14 Dye, R. T. (1984). Understanding Public Policy (5th ed.). Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall. 15 สมบต ธ ารงธญวงศ(2553). นโยบายสาธารณะ: แนวความคด การวเคราะห และกระบวนการ. พมพครงท 21. กรงเทพฯ: ส านกพมพ

เสมาธรรม.

๔๕

อ านาจอธปไตยเปนของประชาชน โดยรฐจะตองเปดโอกาสใหประชาชนเขาไปมสวนรวมในการบรหารจดการ (Political Participation) อกทงการด าเนนงานใดๆ ของรฐจะตองเปนไปเพอประโยชนสขของประชาชนเปนส าคญ ทงทางดานเศรษฐกจ สงคม และความมนคง เปนตน ขณะเดยวกนเปนหนาทของผปกครองทจะสงเสรมและสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองประเทศ แมวาในความเปนจรงอาจจะมประชาชนบางกลมทไมสนใจเรองราวทางการเมองกตาม หากผปกครองใชอ านาจในทางมชอบ ประชาชนกมสทธทจะถอดถอนผปกครองได ดงนน จงอาจกลาวไดวา อ านาจสงสดในการปกครองประเทศเปนของประชาชน อยางไรกตาม แมวาการปกครองประเทศจะเปนแบบประชาธปไตย โดยผปกครองจะไดรบการเลอกตงมาจากประชาชนกตาม แตกไมไดเปนเครองยนยนวาการใชอ านาจทางการบรหาร จะเปนไปในครรลองของระบอบประชาธปไตยเสมอไป โดยสามารถยกตวอยางกรณศกษาไดตาม

8.1.2 อ านาจนยม

โดยทวไป ประเทศหรอสงคมทปกครองดวยระบอบอ านาจนยม การตดสนใจนโยบายใดๆ จะขนอยกบความเหนชอบหรอความพงพอใจโดยสวนตวของผปกครองเปนส าคญ และอาจกลาวไดวานโยบายทก าหนดขนนน จะสะทอนคานยมโดยสวนตวของผปกครองมากกวาทจะสะทอนถงคานยมของประชาชนพลเมองทงประเทศ เปาหมายของนโยบายจงเปนเอกสทธของผปกครองทจะก าหนดใหเปนไปตามความตองการอยางไรกตาม หากพจารณาในเชงแนวคดทางการเมองตามท Plato และ Aristotle ไดกลาวไว แมวาระบอบการปกครองนนจะเปนแบบรวมศนยอ านาจ (Centralized Power) แตถาผปกครองเปนผมคณธรรม กยอมท าใหการก าหนดนโยบายเปนไปเพอประโยชนของประชาชนทกกลม มากกวาจะเปนไปเพอประโยชนของตนนอกจากน แมวานโยบายทก าหนดขนนนจะก าหนดโดยใชคานยมโดยสวนตว ทวาผลประโยชนทเกดขนจากการน านโยบายไปปฏบตจะเปนของประชาชนโดยรวม

8.2 นโยบายสาธารณะกบเศรษฐศาสตร (Public Policy and Economics)

วชาเศรษฐศาสตรเปนวชาทไดรบการพฒนามากทสดสาขาวชาหนงในกลมวชาสงคมศาสตร อกทงมความเกยวพนกบการศกษานโยบายสาธารณะอยางใกลชด ดงจะสงเกตไดจากการทหลกทฤษฎทางเศรษฐศาสตรมกจะถกน าไปเปนแนวทางในการศกษาวชาตางๆ ทางรฐศาสตร รฐประศาสนศาสตร และนโยบายสาธารณะ อาท การประยกตหลกอปสงคและอปทาน เพอการก าหนดนโยบายหรอมาตรการในการแทรกแซงหรอพยงราคาสนคาในตลาด หรอการทรฐบาลไดก าหนดใหมการวเคราะหตนทนและก าไร (Costbenefit Analysis) หรอการประยกตใชหลกเศรษฐศาสตรในการก าหนดแนวนโยบายแหงรฐตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เปนตน

จากทกลาวมา สามารถอธบายเหตผลทท าใหวชาเศรษฐศาสตรมความส าคญตอการศกษานโยบายสาธารณะได3 ประการ คอ

๔๖

1) นโยบายสาธารณะเกยวของโดยตรงตอการใหบรการสาธารณะ (Public Services) โดยทประชาชนทกคนมสวนรวมเปนเจาของ อาท โครงสรางพนฐานทางเศรษฐกจ (ถนน ไฟฟา ประปา โทรศพท เปนตน) การศกษา ความมนคง เปนตน

2) นโยบายสาธารณะเกยวของโดยตรงตอการประเมนผลการปฏบตงานตามนโยบายของรฐบาล อาท การประเมนผลนโยบายการกระจายรายไดไปสชนบท นโยบายการพฒนาแหลงทองเทยวและแหลงอตสาหกรรม หรอนโยบายดานความมนคง เปนตน

3) นโยบายสาธารณะเกยวของโดยตรงตอประสทธภาพของการน านโยบายไปปฏบต เชน นโยบายทประกาศใชมผลกระทบตอประชาชนอยางไร หรอการเปรยบเทยบนโยบายการประกนราคาขาวกบนโยบายการรบจ าน าขาววามความแตกตางของผลลพธอยางไร เปนตน

นอกเหนอจากทกลาวมา นโยบายสาธารณะมความสมพนธกบกลไกการจดสรรทรพยากร ตลอดจนสนคาและบรการใหแกประชาชนผบรโภค โดยยดหลกความมประสทธภาพและประสทธผล รวมทงความคมคา(Value for Money)

8.3 นโยบายสาธารณะกบนตศาสตร

นตศาสตร(Law) เปนศาสตรทศกษาเรองเจตนารมณและบทบญญตแหงกฎหมายในฐานะทเปนกฎเกณฑทมอ านาจบงคบและมบทลงโทษของรฐตอประชาชนและผใตปกครอง กฎหมายกคอนโยบายสาธารณะของรฐทมเจตนารมณเพอควบคมพฤตกรรมทางสงคม การศกษานโยบายสาธารณะมความเกยวของสมพนธกบนตศาสตรในประเดนส าคญทเกยวของกบเจตนารมณ(Will) และเปนประเดนทเกยวของกบภารกจ (Mission) ยทธศาสตร(Strategy) และวธการ (Method) ในสวนของการวางนโยบาย การตดสนใจและการน านโยบายไปสการปฏบต ขณะเดยวกน การประกาศใชนโยบายสาธารณะตองจดในรปของกฎหมาย เพอใหมผลทางกฎหมายในการใชบงคบ นตศาสตรจงเกยวของกบการศกษานโยบายสาธารณะ ทงในเรองของเจตนารมณของนโยบายสาธารณะ และในเรองของสภาพการบงคบของนโยบายสาธารณะ ซงเปนประเดนเรองความถกตองชอบธรรมทางกฎหมาย (Legal legitimacy)

8.4 นโยบายสาธารณะกบศาสตรสาขาอนๆ

นอกจากรฐศาสตร เศรษฐศาสตร และนตศาสตรแลว องคความรจากศาสตรสาขาอนๆ ทงจากสงคมศาสตร อาท สงคมวทยา มานษยวทยา จตวทยา หรอในสายวทยาศาสตร อาท ภมศาสตร ธรณวทยาวศวกรรมศาสตร สามารถน ามาประยกตเพอการแกไขปญหาหรอพฒนานโยบายไดเปนอยางด16

16 ธนวฒน พมลจนดา. ส าเนาถายเอกสารค าสอน วชา นโยบายสาธารณะ (Public Policy) รหสวชา 353511. หลกสตรรฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต. วทยาลยการบรหารรฐกจ. มหาวทยาลยบรพา. หนา 30 - 34

๔๗

แบบฝกหดทบทวน

อางอง

สถาบนพระปกเกลา (2552). การมสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ. นนทบร: สถาบนพระปกเกลา.

Anderson, J. E. (1975). Public Policy-Making. Great Britain: Thomas Nelson and Sons. Dunn, W. (1981). Public Policy Analysis: An Introduction. New Jersey: Prentice-Hall. Dye, R. T. (1984). Understanding Public Policy (5th ed.). Englewood Cliffs, NJ: Prentice

Hall. Lindblom, C. E. (1968). The Policy-Making Process. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall. Nagel, S. (1984) Public Policy: Goals, Means and Methods. New York: St. Martin Press. Quade, E. S. (1982). Analysis for Public Decision. New York: ElavierScience Publishing

Co.