Heterogeneidad Municipal

8/17/2019 Heterogeneidad Municipal

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LA HETEROGENEIDAD DE LAS MUNICIPALIDADES Y EL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ1

Máximo Torero


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ACRÓNIMOS

ADE: Area de Desarrollo Educativo

ANOVA: Análisis de Varianza

BN: Banco de la Nación

CPN: Contaduría Pública de la Nación

CTAR: Consejo Transitorio de Administración Regional

DR: Dirección Regional

DSR: Dirección Sub-regional

FONCODES: Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo SocialMED: Ministerio de Educación

MEF: Ministerio de Economía y Finanzas

PCM: Presidencia del Consejo de Ministros

USE: Unidad de Servicios Educativos


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Resumen Ejecutivo

1. Con el inicio del nuevo gobierno instalado el 28 de julio del 2001, diversas instancias

del gobierno y la sociedad civil han iniciado o acelerado sus esfuerzos para contribuir al

diseño del proceso de transferencia de recursos, funciones y responsabilidades del

gobierno central hacia los gobiernos subnacionales, de acuerdo al mandato dedescentralización ordenado por la Constitución Política de 1993, actualmente vigente.

2. En ese marco, el Programa de Emergencia de Descentralización de la Dirección General

de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha encomendado

una serie de estudios para un mejor entendimiento de la problemática de la

descentralización, con el objetivo de contribuir al proceso desde un punto de vista

fundamentalmente técnico, aunque tomando en cuenta que la motivación del proceso de

descentralización en el Perú es fundamentalmente política.

3. Los objetivos específicos de este estudio son dos: i) la elaboración de una tipología de

municipalidades que muestre la heterogeneidad de las mismas en términos de su nivel

de necesidades y capacidad financiera y/o de gestión, y ii) establecer los lineamientos

d l d f i d l d f i bilid d l


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como la mejor forma de organizar al Estado para el cumplimiento más eficiente de sus

funciones. La revisión de las experiencias descentralizadoras en América Latina y el

resto del mundo sugieren, sin embargo, que esa visión de la descentralización es

excesivamente positiva.

6. Una evaluación de los avances de las experiencias descentralizadoras en América Latinaes bastante complicada, es claro que hasta ahora estos procesos no están satisfaciendo

las expectativas inicialmente puestas en ellos. Las principales preocupaciones alrededor

de los procesos más avanzados en la región giran alrededor de al menos cuatro aspectos:

i) ineficiencia de los órganos locales, ii) aumento de desigualdades inter.-regionales y

iii) aumento de la inestabilidad macroeconómica.

7. Se entiende que la principal fuerza detrás del proceso de descentralización en el Perú es

fundamentalmente político-reinvindicativa, especialmente entre los grupos que no

pertenecen a las élites del poder central, pero se espera que el esfuerzo del PCM

contribuya a generar una transición saludable hacia un estado descentralizado que

contribuya efectivamente a la promoción de la competitividad, la reducción de las

i id d i l i i ió i d d f i i


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combinada definidas a partir de ambos tipos de factores, es decir, un grupo de altas

necesidades y alta capacidad de gestión, otro de altas necesidades y baja capacidad de

gestión, y así sucesivamente. La ventaja de este procedimiento es que hace más

explícitos los criterios tomados en cuenta en la elaboración de la tipología final.

11. La tabla siguiente lista todas las variables identificadas en la dimensión de necesidadesy la financiera o de gestión, y la última columna indica las variables que fueron

seleccionadas para el desarrollo de la metodología detallada en la sección anterior.

Variables de necesidades

Variable Descripción FuenteUtilizada para

el análisisProxy Utilizada

Tasa de Pobreza Distrital Porcentaje de hogares pobres en el distrito Mapa de Pobreza 2000.MEF

Sí Pobreza b

Tasa de Desnutrición InfantilPorcentaje de niños entre 5 y 8 años condesnutrición

Censo de Peso y Talla1999. MINEDU

Sí Pobreza b

Deficit de postas de salud Población con déficit de postas de salud

Deficit de aulas educativas Alumnos con déficit de aulas educativas

Deficit de AguaPorcentaje de la población sin acceso a aguapotable en la vivienda

Deficit de DesagüePorcentaje de la población sin acceso adesagüe en la vivienda

Sí Infraestructura b

Deficit de ElectricidadPorcentaje de la población con acceso aservicio eléctrico en la vivienda Sí Infraestructura b

Mapa de Pobreza 2000.FONCODES


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12. La implementación del análisis de conglomerados permitió clasificar a 1,567

municipalidades distritales tanto en la dimensión de necesidades como en la de

capacidad financiera y/o de gestión. La siguiente tabla muestra el resultado de la

combinación del análisis con 6 grupos, caracterizados por sus necesidades como por su

capacidad financiera o de gestión. Dicha matriz permite establecer cuales serían losgrupos de municipalidades distritales susceptibles de esquemas de apoyo diferenciados.

Un aspecto muy importante de notar es que más de la mitad de las municipalidades

(53%) tienen muy alta pobreza, baja escala y baja capacidad de gestión. Es posible

imaginar que las posibilidades de este grupo de asumir funciones y responsabilidades se

establecen en el largo plazo y con una transición que involucra un amplio esquema de

capacitación.

Matriz de Tipologías de Municipalidades Distritales (2 categorías de necesidades)

Gestión / Necesidades No muy Pobres Muy Pobres Total Número

Alta Gestión / Alta Escala 98 124 222


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Caracterización de la Tipología Final de Municipios (6 grupos)

I II III IV V VI

IndicadoresAlta Gestión,Alta Escala,

Menos Pobre

Baja Gestión,Alta Escala,

Menos Pobre

Baja Gestión,Baja Escala,

Menos Pobre

Alta Gestión,Alta Escala,

Más Pobre


Más Pobre

Baja Gestión,Baja Escala,

Más Pobre Promedio Municipios Distritales

Tasa de Pobreza (%) 41 55 57 83 90 87 82

Tasa de Desnutrición Infantil (%) 12 17 18 40 45 44 40

Población sin Desagüe (%) 42 59 69 75 88 73 74

Población sin Electricidad (%) 19 27 28 64 73 66 61

Accesibilidad Vial Aceptable (%) (*) 98 96 82 58 53 43 54

Profesionales y Técnicos por cada 1000 hab. 3 1 1 2 1 1 1

Numero de ss. Admin.. automatizados 6 2 1 6 1 1 1

Ingresos Tributarios Per Capita (S/.) 180 45 26 24 6 4 20Ingresos Totales (millones de S/.) 5 1 0 1 1 0 1

Número de municipios 99 76 55 124 383 830 1567

Municipios Provinciales

Tasa de Pobreza (%) 47 53 82 86 79

Tasa de Desnutrición Infantil (%) 16 15 40 42 37

Población sin Desugüe (%) 42 50 75 77 71

Población sin Electricidad (%) 22 26 60 64 57

Accesibilidad Vial Aceptable (%) (*) 96 100 88 69 79

Profesionales y Técnicos por cada 1000 hab. 1 1 0 1 1 Numero de ss. Admin.. automatizados 6 1 6 1 3

Ingresos Tributarios Per Capita (S/.) 25 10 7 3 7

Ingresos Totales (millones de S/.) 14 6 6 2 4

Número de municipios25 5 51 106 187


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14. Es fácil observar que las diferencias inter-grupos es amplia para las variables de interés

en cada caso. Por ejemplo, en cuanto a las municipalidades distritales, los grupos más

pobres tienen una tasa de pobreza por encima del 83% mientras que la tasa de pobreza

entre los menos pobres es siempre menor al 57%. Algo similar ocurre con la

desnutrición crónica infantil. Estas diferencias se hacen menos claras para el acceso adesagüe, pero vuelven a ampliarse para el acceso del acceso a electricidad y la

accesibilidad vial. En este último caso, los más pobres tienen como máximo 58% de sus

distritos con accesibilidad vial aceptable, mientras que ese ratio se eleva hasta por lo

menos 82% entre los distritos menos pobres. La situación es similar con las

municipalidades provinciales.

15. Para analizar la lógica de las agrupaciones en términos de las variables de capacidad

financiera y de gestión, es necesario limitar las comparaciones a grupos del mismo nivel

de pobreza. Por ejemplo, para el caso de ingreso tributarios el mejor grupo distrital tiene

hasta 180 soles recaudados per cápita, mientras que el menos desarrollado en términos

de esa variable recauda sólo 26 soles per cápita. Esta diferencia puede asociarse a


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(b) Economías de escala: las ganancias en términos de adecuación a la demanda debieran

superar a los beneficios que genera las economías de escala del centralismo.

(c) Participación ciudadana, será exitosa en la medida que sea superior a la registrada

durante políticas centralistas.

Sin embargo, esto no es suficiente si es que no se cumple con el principio básico que

debe guiar un sistema de transferencias intergubernamentales, es decir, reconocer que el

principal propósito es contribuir a la provisión efectiva de servicios a la población y no

el de financiar entidades.

18. La provisión descentralizada de bienes públicos se torna más eficiente en la medida que

existan demandas geográficamente diferenciadas (bienes públicos locales). Cuando no

hay bienes públicos locales no todas las provisiones son descentralizables (Finot, 2001).

Por ejemplo el análisis de los principales servicios públicos de acuerdo a su

diferenciación de demanda se encuentra que:

(a) En educación el gobierno central debe asumir la responsabilidad de proveer dicho

servicio debido a la importancia de las externalidades que genera. La idea central es que


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ser cubiertos con recursos propios. Por otro lado, en el caso de la prestación de salud

pública, similarmente al caso de educación, lo que se requiere es un sistema de

préstamos nacionales que básicamente cubra el costo entero de la provisión de la salud

dado que en este caso las externalidades son también significativas.

(c) En el caso de infraestructura en un sistema descentralizado los gobiernos subnacionales

identifican las necesidades de infraestructura y ejecutan los proyectos. Sin embargo, en

este caso el gobierno nacional debe únicamente proveer los incentivos u orienta los

recursos hacia aquellos proyectos que generen las externalidades necesarias o que sean

de interés nacional.

19. La descentralización de los gastos debe ser acompañada de una descentralización de los

ingresos. Sin embargo, esta descentralización de los ingresos no garantiza siempre una

mejor asignación de los servicios por: problemas de captura y de capacidad de gestión

de los Municipios. Si bien, las principales fuentes de financiamiento para gobiernos

locales descentralizados pueden ser impuestos locales, cobro de cargos por servicio

(user fees), subvención del gobierno central y cofinanciamiento; el acceso a estas esta


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generación de déficit fiscal al nivel del gobierno central, la no-correspondencia de la

demanda con límites político-administrativos, fuertes desigualdades territoriales, la

posibilidad de guerras fiscales, cultura centralista, captura de los gobiernos locales por

los grupos de interés y su impacto sobre la asignación de los recursos, y finalmente la

debilidad institucional de los gobiernos locales.

22. Dada la complejidad del proceso de descentralización es necesario tener mucha

precaución. En tal sentido es esencial utilizar experiencias piloto antes de establecer

reglas globales para el proceso, al igual que llevar a cabo una línea de base que permita

evaluar la situación actual de las municipalidades ayudando en el proceso de

negociación, y a su vez poder cuantificar en el futuro los efectos de la descentralización.

Es importante entender la descentralización como un proceso progresivo y que no puede

avanzar a la misma velocidad en todas las regiones. En tal sentido creemos es necesaria

una estrategia de planeamiento que incluya una etapa de diseño y una etapa de

implementación. En la etapa de diseño se deben identificar las necesidades,

instrumentos y las competencias a ser asignadas a los diferentes niveles de


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Índice

I. Introducción.........................................................................................................................1

II. Antecedentes de la problemática descentralizadora en América Latina ...........................2

III. Aspectos metodológicos generales y estrategia utilizada ...............................................10

IV. La Construcción de la Base de Datos Utilizada .............................................................18

IV.1. Fuentes de Información .........................................................................................18

IV.2. Variables Seleccionadas ........................................................................................23

IV.3. Importancia de Analizar por Separado las Variables de Necesidades y Gestión..26

V. Resultados del Análisis Empírico ....................................................................................29

V.1. Identificando Conglomerados de acuerdo a la Dimensión de Necesidades ...........30

V.2. Identificando Conglomerados de acuerdo a la Dimensión

de Capacidad Financiera y Gestión .......................................................................35

V.3. Definiendo la Tipología de Municipalidades ..........................................................43


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I. Introducción

Con el inicio del nuevo gobierno instalado el 28 de julio del 2001, diversas instancias del

gobierno y la sociedad civil han iniciado o acelerado sus esfuerzos para contribuir al diseño

del proceso de transferencia de recursos, funciones y responsabilidades del gobierno centralhacia los gobiernos subnacionales, de acuerdo al mandato de descentralización ordenado

por la Constitución Política de 1993, actualmente vigente. (ver IEP, 2002) En ese marco, el

Programa de Emergencia de Descentralización de la Dirección General de Gestión Pública

de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha encomendado una serie de estudios

para un mejor entendimiento de la problemática de la descentralización, con el objetivo decontribuir al proceso desde un punto de vista fundamentalmente técnico, aunque tomando

en cuenta que la motivación del proceso de descentralización en el Perú es

fundamentalmente política.

El estudio que se presenta en este documento forma parte del mencionado esfuerzo de


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prevalente en el ámbito y la capacidad financiera y/o de gestión de los gobiernos

subnacionales correspondientes. La sección 6 presenta algunas de las principales lecciones

establecidas en la literatura local e internacional a partir de las experiencias más avanzadas

en América Latina y establece un conjunto de lineamientos de un plan de transferencia

gradual de recursos, funciones y responsabilidades a los diferentes niveles de gobiernos

subnacionales. La sección 7 concluye con un resumen de los resultados y propuestas

incluidas en el documento y agrega algunas reflexiones acerca de los pasos a seguir para la

generación de un proceso descentralizador ordenado, incluyendo el planeamiento de un

sistema de monitoreo y evaluación del mismo.

II. Antecedentes de la problemática descentralizadora en América Latina 2

La historia latinoamericana y peruana muestra varios procesos sucesivos de centralización

y descentralización con antecedentes anteriores a la llegada de los españoles. Finot (2001) ,

por ejemplo, plantea que uno puede entender la expansión de la cultura Tiahuanaco como el

primer antecedente centralizador, al cual le siguió una corriente descentralizadora que se


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central, reflejada en la crisis de la deuda de los ochentas y la imagen generalizada de

burocracias nacionales sobredimensionadas, ineficientes y corruptas.

Aunque los procesos de descentralización en América Latina han tenido un

calendario particular en cada país, es claro que los mismos se vieron acelerados en la

mayoría de países de la región a partir de la segunda mitad de los ochentas. Las fuerzas que

impulsan los mismos, sin embargo, son algo más difíciles de establecer. La revisión de la

literatura nos permite identificar al menos dos tipos de fuerzas claramente distinguibles

pero no excluyentes entre sí: una política y otra económica.

La aproximación política a la descentralización se plantea como reacción a los

procesos autoritarios del poder central y buscan el empoderamiento de los diferentes grupos

locales para permitir una ampliación de sus derechos y libertades y la inclusión de sectores

excluidos en instituciones representativas con capacidad de control de la administración

pública. (Borja, 1987) En tal sentido, el eje de la descentralización política es la elección de

autoridades territoriales que manejen los temas regionales o locales a través de sus propias

organizaciones, pero con un alto nivel de participación ciudadana en la gestión. 3 (Palma,


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plantea la conveniencia de localizar la decisión sobre su provisión a nivel local y no de

manera centralizada.

La literatura económica también plantea otros aspectos que condicionan el proceso de

descentralización. La provisión óptima de bienes y servicios públicos exige soluciones

cooperativas (arreglos institucionales) que viabilicen la implementación del mismo,

asegurando que los niveles óptimos se cumplan y puedan ser financiados por los

beneficiarios. Que la asignación satisfaga el óptimo social supone atender el problema de

las deficiencias en los sistemas de información asociadas a intereses individuales que

divergen de los del grupo. (problema de los comunes) Este tipo de problemas puede

eventualment e analizarse a través de un modelo de agente-principal adecuadamente

diseñado. En un estado centralizado, las autoridades locales pueden encargarse de la

administración de determinadas actividades, pero respondiendo al gobierno central. En ese

marco, el gobierno local es el agente y el gobierno central es el principal. Sin embargo, en

última instancia, el gobierno central responde a la población en su conjunto, y en tal

sentido, el gobierno es el agente y la población es el principal. El tema es que la


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como un mecanismo democratizador sino también como la mejor forma de organizar al

Estado para el cumplimiento más eficiente de sus funciones. La revisión de las experiencias

descentralizadoras en América Latina y el resto del mundo sugieren, sin embargo, que esa

visión de la descentralización es excesivamente positiva.

Una evaluación de los avances de las experiencias descentralizadoras en América

Latina es bastante complicada debido a las diferencias entre los procesos nacionales, y a la

diversidad de aspectos involucrados. A pesar de ello, es claro que hasta ahora estos

procesos no están satisfaciendo las expectativas inicialmente puestas en ellos. Las

principales preocupaciones alrededor de los procesos más avanzados en la región giran

alrededor de al menos cuatro aspectos: i) ineficiencia de los órganos locales, ii) aumento de

desigualdades inter.-regionales y iii) aumento de la inestabilidad macroeconómica. (ver

Burki et. al., 1999)

II.1.

Ineficiencia de gobiernos locales

La transferencia de la decisión o gestión hacia los gobiernos locales no significa una mejora


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espontáneamente, siendo necesario una participación proactiva de los entes centrales con

programas adecuados de capacitación para los nuevos funcionarios públicos.

La cosa sería aún más complicada para la promoción de una cultura de participación

constructiva, considerando que la tradición en nuestros países ha limitado la participación

política a la elección de nuestros representantes nacionales y subnacionales. La revisión de

las experiencias participativas asociadas a los procesos de descentralización identifican a

Bolivia y Brasil como los ejemplos de mayor participación social. (Finot, 2001) Sin

embargo, en el resto de países, no ha sido posible pasar mucho más allá de la participación

electoral periódica. Sin esa participación, aumenta la posibilidad que el principal efecto de

la descentralización no sea un funcionamiento más eficiente y ajustado a la realidad local,

sino el fortalecimiento de grupos locales de poder que manejen los recursos de acuerdo a

sus intereses.

Un segundo aspecto que puede afectar el efecto de la descentralización sobre la

calidad en la provisión de los servicios públicos se relaciona a probables divergencias entre

el ámbito geográfico que corresponde a las externalidades locales y el de la demarcación


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las diferencias en la calidad de los bienes y servicios públicos y de las condiciones de vida

de la población. Por ello, el diseño de los procesos de descentralización siempre incluye

sistemas de compensación que buscan reducir las diferencias de recursos financieros entre

las localidades más ricas y pobres. Sin embargo, la experiencia latinoamericana sugiere que

la descentralización no es capaz de evitar tendencias concentradoras más fuertes.

Siguiendo con el tema de la importancia del recurso humano, uno puede imaginar que

el sistema de compensación puede ser diseñado de tal manera que se pague más a aquellos

funcionarios que trabajen en localidades más rurales, por ejemplo, que son también las más

pobres. Sin embargo, ello parece tener límites muy cercanos para atraer los recursos

humanos necesarios, considerando las ventajas de la calidad de vida en las grandes

ciudades.

Las experiencias de Argentina y Chile muestran que la descentralización del

financiamiento de la salud y educación puede llevar a acentuar las diferencias en la calidad

del servicio entre las localidades pobres y ricas, especialmente por la calidad de profesores

y medicos que son capaces de atraer las segundas. Para muchos, este tipo de problema


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El aumento en la inestabilidad macroeconómica se relaciona a dos efectos que

podrían resultar de los procesos de descentralización. En primer lugar, que la

descentralización tiende a aumentar el nivel de gasto público total. En segundo lugar, que la

descentralización reduce la capacidad del gobierno central de utilizar instrumentos fiscales

para el manejo de las fluctuaciones macroeconómicas. La evidencia empírica, sin embargo,

sugiere que estos no son problemas estructuralmente relacionados con los estados

descentralizados, aunque sí con los procesos de transición. Fornasari et. al. (1999) no

encuentra evidencia que los déficit subnacionales afecten el gasto o el déficit agregados en

el largo plazo. Sin embargo, aumentos en el gasto y déficit subnacionales sí tienen un

efecto significativo sobre el gasto y déficit nacionales, lo que sugiere que la

descentralización sí afecta el manejo macroeconómico. La conjunción de estas evidencias

econométricas sugiere que en el largo plazo, los países descentralizados tienden a encontrar

arreglos institucionales que reducen el efecto de estas restricciones.

A nivel conceptual, la pregunta es que es lo que hace que las transiciones hacia la

descentralización se den con aumentos en el gasto y el déficit nacionales. Lo que tenemos


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poco sostenibles. El motivo de esa disposición a financiar los requerimientos de los

gobiernos subnacionales es que estos agentes financieros comparten la percepción que, en

caso de incapacidad de pago al nivel local, el gobierno nacional terminará interviniendo

para salvar la bancarrota de los gobiernos subnacionales en problemas.

Es en este marco que el gobierno central debe mostrarse fuerte para enviar señales

claras a todos los agentes que ello no ocurrirá y que cada gobierno subnacional deberá

afrontar las consecuencias de su indisciplina fiscal. Una forma de mostrar esa fuerza es

precisamente restringiendo la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales,

pero también puede ayudar su comportamiento en otros ámbitos de negociación, como el

establecimiento de los niveles de los sistemas de compensación. 4

Esta discusión nos plantea muy claramente la importancia de cómo se maneja la

negociación política entre los gobiernos locales y el nacional en los peligros que puede

generar la transición hacia un estado descentralizado. La ciencia política ofrece al menos

dos formas de garantizar el sostenimiento de un poder central fuerte. Una de ellas se refiere

a otorgarle mayor poder al presidente en relación al congreso. La segunda se refiere a la


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competitividad, la reducción de las inequidades sociales y una participación ciudadana

efectiva y constructiva.

En ese marco, este estudio aborda dos puntos específicos, pero de particular

importancia para el proceso. En primer lugar, documentar la heterogeneidad que caracteriza

a las unidades políticas descentralizadas, distritales y provinciales. En segundo lugar,

sugerir criterios de clasificación de los mismos, los mismos que puedan ser utilizados para

establecer una transición diferenciada en términos de la transferencia de recursos y

responsabilidades. Hay, sin embargo, muchos criterios que pueden ser tomados en cuenta y

no todos tienen las mismas implicancias sobre la transición descentralizadora. De otro lado,

la escasez de información limita las posibilidades de un análisis muy preciso en estos

momentos. Ambos aspectos son discutidos de manera general en la siguiente sección.

III. Aspectos metodológicos generales y estrategia utilizada

Lo más probable es que el proceso de descentralización en el Perú se basa en la


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instituciones como FONCODES. A su vez, esta información puede mezclarse con la

información de la Contaduría Pública Nacional (CPN) sobre los ingresos y gastos

desagregados de todos los distritos. El tema, sin embargo, es definir como es que utilizamos

esta información para generar la tipología distrital deseada.

Afortunadamente, no somos los primeros en realizar este tipo de esfuerzo. Unejemplo particularmente útil es el desarrollado por el Departamento Nacional de Planeación

de Colombia. Lo que se hace en ese estudio es utilizar combinadamente el método para la

generación de componentes principales con el de categorización basado en un análisis

jerárquico de conglomerados. Lo que hacemos en esta sección es primero explicar la

metodología utilizada en el caso colombiano, para luego detallar y justificar las

desviaciones del método que hemos utilizado para este estudio.

Una forma de resumir toda la información que se pueda obtener de los distritos es a

través de la utilización del análisis de componentes principales. Dado un vector de

características ),...,( 1 n X X , el vector de componentes principales es un vector ),...,( 1 pY Y ,


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La idea entonces es resumir la información contenida en ),...,( 1 n X X utilizando los

nk ≤ primeros componentes que explican un determinado porcentaje de la varianza. A

mayor concentración de la varianza, menor número de vectores necesarios para resumir la

información contenida en ),...,( 1 n X X .

En cuando al análisis de conglomerados, el objetivo es encontrar agrupacionesnaturales de las observaciones bajo análisis. El tema es que cada observación tiene n

dimensiones, siendo necesario establecer una medida de distancia que nos permita

cuantificar la semejanza de dos observaciones. Hay muchas formas de definir la distancia

entre dos observaciones, pero en el caso de variables continuas, la más común es la

distancia euclediana. La elección es sustancialmente más controversial en el caso que seincluyan variables dicotómicas. En ese caso, la distancia euclediana es una medida del

número de coincidencias en dos variables, pero se cuestiona por el hecho que valora de la

misma manera las coincidencias 1-1 y las de 0-0. Las variantes que se generan se basan en

un tratamiento diferenciado de esas coincidencias.


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iv. Se repiten los pasos (ii) y (iii) N-1 veces, o hasta obtener el número de grupos deseado.

Registra la identidad de los grupos a cada paso y las distancias a la que fueron

agrupados.

El tema en el paso (iii) es como establecer la distancia entre un grupo no unitario y

otras observaciones. Los procedimientos conocidos se basan en utilizar el promedio, la

menor o la mayor distancia entre las observaciones individuales.

La principal limitación de estos métodos es su sensibilidad a las especificaciones

utilizadas. En particular, los resultados son sensibles a la presencia de outliers y no hay

forma de reagrupar a las observaciones que fueron inicialmente mal agrupadas. En todo

caso, siempre se recomienda probar más de una especificación en cada uno de los puntos de

decisión descritos.

El método utilizado en el estudio del Departamento Nacional de Planificación de

Colombia utiliza primero el análisis factorial para establecer tres grupos de factores

cercanos: dos de variables sociales y uno de variables financieras. En segundo lugar, se

utiliza el método de componentes principales para resumir la información correspondiente a


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gestión, y así sucesivamente. La ventaja de este procedimiento es que hace más explícitos

los criterios tomados en cuenta en la elaboración de la tipología final.

Una consideración fundamental para preferir utilizar conglomerados a partir de todas

las variables de cada factor es que el porcentaje de la varianza explicada por el primer

componente principal es sustancialmente más bajo en el caso peruano que en el casocolombiano. La Tabla 1 y Tabla 2 muestran la descomposición de la varianza para los

grupos de necesidades y capacidades, respectivamente. El primer componente del vector de

variables de necesidades (gestión) sólo explica el 34% (27%) de la varianza total. Estos

valores contrastan con los reportados para el caso colombiano que superan en los tres casos

al 70% de la varianza total. Ante ello, es claro que la utilización secuencial del primer

componente principal deja fuera información muy importante para explicar las diferencias

entre los municipios distritales.

Tabla 1Descomposición de varianza de necesidades


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de acuerdo a las variables consideradas, para lo cual afortunadamente se cuenta con pruebas

estadísticas especiales como las de Anova y Scheffé.

Tabla 2Descomposición de varianza de capacidad de gestión

Componente Eigenvalue Diferencia % explicado dela Varianza ProporciónAcumulada

1 2.47 0.58 0.27 0.272 1.89 0.69 0.21 0.483 1.20 0.19 0.13 0.624 1.01 0.19 0.11 0.735 0.82 0.04 0.09 0.826 0.78 0.17 0.09 0.917 0.61 0.47 0.07 0.978 0.14 0.04 0.02 0.999 0.10 . 0.01 1.00

Variables utilizadas: Gasto de capital per capita, ingresos totales per capita,gasto de capital / gasto total, deuda / ingreso total, gasto de capital / remuneraciones% profesionales / personal total, % personal que conoce informática / personal total


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medias para varios grupos, la decisión sobre el número de tipologías con las cuales trabajar

se decidió que se escogería aquella que presentara el número de grupos entre los cuales la

diferencia en los valores promedio de las variables utilizadas para conformar los clusters

fuese significativa. Ahora bien, cuando se requiere comprobar si los valores de las medias

asociadas a dos grupos difieren entre sí de manera significativa lo recomendable es utilizar

una prueba de medias mejor conocida como t-test. Sin embargo, cuando se requiere

contrastar las diferencias entre las medias asociadas a más de dos grupos se requiere utilizar

un procedimiento que tome en consideración el error conjunto asociado a todos los grupos,

pues un test de medias simple aplicado para todos las posibles combinaciones que se

quieran comparar incrementará el tamaño del error tantas veces como comparaciones se

realicen.

La alternativa es utilizar algunas de las denominadas pruebas de rango múltiple

(múltiple range tests) o pruebas post-hoc que se utilizan luego de realizar un análisis de

varianza. Estas pruebas permiten realizar varias comparaciones entre las medias asociadas a

varios grupos manteniendo el error total controlado a un nivel determinado.


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Una diferencia fundamental entre la prueba de Tukey con respecto a la de Scheffé es

que esta última toma en consideración el tamaño de los grupos que están siendo

comparados. Existe una variante de la primera prueba denominada Tukey-Kramer que si

considera el tamaño de la muestra de los grupos en comparación. Para efectos de esta

investigación se usó la prueba de Scheffé.

La prueba de Scheffé se basa en una técnica similar a la de Tukey pero tiene la

ventaja de que es posible efectuar todas las posibles comparaciones entre las medias.

Esta prueba utiliza como referencia los valores calculados en la prueba de anova

como por ejemplo los grados de libertad intra y entre grupos, así como los cuadrados de las

medias intra y entre grupos.

En primer lugar se debe calcular el ratio F asociado a esta prueba o F de Scheffé que

se obtiene de la siguiente fórmula:

( ) ( ) AS A s df df F a F /,1−=

donde:

s F : estadístico F asociado a la prueba de Scheffé


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adf : grados de libertad del número de medias a comparar

AS MS / : cuadrado de la media entre grupos o su equivalente la suma de los cuadrados entre

grupos dividido entre los grados de libertad entre grupos

Si se cumple que el valor F obtenido es mayor al valor crítico asociado a la s

F para

un determinado nivel de confianza asociado, entonces se rechaza la hipótesis nula de queno existen diferencias significativas y se concluye que las medias sí son diferentes entre sí.

Debe notarse que si se compara únicamente el valor F obtenido para el contraste

entre un par de medias y su respectivo valor crítico F asociado para los grados de libertad

de los grupos que están siendo comparados, sólo se podría afirmar dichas medias son

diferentes entre sí pero no con respecto al resto de medias a contrastar, además de que seestaría incrementando el error al considerar cada prueba como independiente cuando en

realidad están relacionadas entre sí.

IV. La Construcción de la Base de Datos Utilizada


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municipales ejecutados. La importancia de esta encuesta se basa en el hecho que incluye

información relevante para aproximar la capacidad de gestión de cada municipio: recursos

humanos con los que cuenta la municipalidad y recursos computacionales disponibles para

la gestión administrativa.6

Esta encuesta fue realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INEI) en 1999 a

nivel nacional. Se logró levantar información a un total de 1,619 municipalidades distritales

de un total de 1624 municipalidades y la totalidad de las municipalidades provinciales

(194). El llenado del formulario de la encuesta corría a cargo del Alcalde de la

Municipalidad o de la autoridad designada específicamente para ello.

Esta encuesta incluía un módulo sobre ingresos y gastos presupuestados y ejecutados

por las municipalidades. Sin embargo, dicha base de datos muestra dos problemas. El

primero relacionado con un error al momento de registrar las cifras presupuestales; esto se

concluye del contraste realizado entre ésta información y los datos disponibles de la

Contaduría Pública de la Nación. El segundo problema del módulo en cuestión está

relacionado con la sub-cobertura pues sólo 30% de las municipalidades respondió de


32/139

información más reciente si no analizar tendencias de los ingresos y gastos de las

municipalidades por partidas de gasto.

La base de datos presenta información acerca de 1570 municipalidades distritales y

que reportan información para al menos uno de los años del período de referencia de un

total de 1624 municipalidades distritales existentes. En el caso de las municipalidades

provinciales, aparece información reportada para todas las municipalidades en al menos

uno de los años del período de referencia.

La información está organizada según dos grandes rubros: ingresos y egresos. Al

interior de cada uno de estos rubros la información se desagrega en siete rubros, cuatro de

los cuales corresponden a ingresos y los tres restantes a egresos. A su vez cada uno de estos

rubros se desagrega a su vez en varios sub-rubros como se indica en la Tabla 3.

Tabla 3Información Disponible en el Presupuestos Ejecutados de las Municipalidades

1.1 Impuestos

1.2 Tasas

1.3 Contr uc ones


33/139

Otra fuente de información usada es el mapa de pobreza elaborado por el Fondo

Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) que contiene información

referida al desarrollo económico y social de los distritos del país existentes hasta 1999. Esta

información nos permite construir un conjunto de indicadores de los 1818 distritos del país

que reflejan tres aspectos específicos relacionados con carencias: el consumo insuficiente

de la población, el déficit de infraestructura social y las limitantes al desarrollo económico.

La utilidad de este mapa es que ofrece una actualización hasta 1999 de varios de los

indicadores a nivel distrital que en muchos casos se encontraban disponibles para años

anteriores a 1999. La actualización indicada tomó en consideración las mejoras en

infraestructura social surgidas como resultado de los proyectos que FONCODES y otras

dependencias públicas realizaron durante el período de actualización.

La Tabla 4 presenta una lista de todos los indicadores a nivel distrital presentados en

el mapa de pobreza.

Tabla 4Indicadores del Mapa de Pobreza de Foncodes

Nutrición Tasa de desnutrición crónica


34/139

En general se utilizó la información a nivel distrital para todos los distritos que no

fueran capital de provincia. En el caso de estos último y dado que representaban a las

municipalidades provinciales se calculó un promedio ponderado para cada una de las

variables usadas tomando como factores de ponderación el tamaño de la población de cada

uno de los distritos que componen la provincia. Adicionalmente, este informe presenta

información sobre población estimada para cada distrito la que se usó para realizar los

cálculos de indicadores per-cápita.

En el caso del índice de pobreza, dado que esté es un indicador resumen se esperaba

que podría estar correlacionado con alguno de los indicadores que lo conforman y se

produciría redundancia por lo que se optó por trabajar con un indicador reciente de pobreza

a nivel distrital generado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

El Mapa de Pobreza del MEF para el 2000 presenta un indicador del nivel de pobreza

existente al interior de cada distrito, expresado por la cantidad de hogares pobres respecto

al total de hogares existentes en cada distrito del país (incidencia de la pobreza). Además,

se calculan otros indicadores de pobreza tradicionalmente usados (brecha y severidad) a


35/139

número de niños desnutridos respecto al total de niños para diversos niveles de agregación:

centro educativo, distrito, provincia, departamento y nacional.

Específicamente, en esta investigación se usó la tasa de desnutrición a nivel distrital

calculada como el número de niños que presentaban algún nivel de desnutrición respecto al

número total de niños matriculados en todos los centros educativos del distrito. La tasa de

desnutrición en el ámbito provincial corresponde al número de niños desnutridos en toda la

provincia respecto al total de niños matriculados en los centros educativos del mismo

ámbito geográfico.

IV.2. Variables Seleccionadas

Dado que el objetivo principal del estudio es elaborar índices e indicadores de síntesis sobrelas condiciones sociales (necesidades) y la gestión municipal distrital y provincial se

identificó, del total de variables obtenidas de las fuentes de información detalladas

anteriormente, aquellas variables que explicaban la mayor parte de las variaciones de la

dimensión que se buscaba medir. La Tabla 5 lista todas las variables identificadas en la


36/139

Las Tabla 1.1. en el Anexo A muestra las estadísticas básicas para el conjunto de

variables seleccionadas al nivel provincial y distrital. Asimismo, la Tabla 1.2. del mismo

anexo muestra la distribución por decil de las variables utilizadas.

Así por ejemplo, en el caso de la dimensión de necesidades donde se busca medir

necesidades básicas y de infraestructura, se encontró que la tasa de pobreza distrital, y la

tasa de desnutrición eran suficientes para explicar las necesidades básicas. Sin embargo en

el caso de las variables de infraestructura, las tres variables que explicaban la mayor parte

de las necesidades insatisfechas de infraestructura eran déficit de desagüe, electricidad y

acceso vial7. La variable de déficit de agua, por otro lado, no se incluyo porque mostraba un

comportamiento no muy consistente con los niveles de pobreza y con la variable de

desagüe (tenía una correlación de –0.79 con la tasa de desnutrición infantil promedio del

distrito mientras que la variable de desagüe tenía una correlación positiva como era de

esperarse)8. Similarmente, las variables de déficit de aulas educativas y de postas de salud

fueron excluidas del análisis. Específicamente, el déficit en postas médicas estaba de cierta


37/139

equipamiento de sus oficinas, sino también al nivel de orden con que se procesan las

actividades de las diferentes funciones actuales. Los ingresos tributarios reflejan la

capacidad recaudadora de las municipalidades, sea por el nivel de la actividad económica

en el distrito o por la capacidad de su sistema de recaudación. Finalmente, se entiende que

el nivel de gasto, en general, y el de inversión, en particular, se relaciona con la capacidad

de ejecución de proyectos con que cuentan actualmente los municipios.

La Tabla 6 muestra las variables seleccionadas para esta dimensión. Como se explicó

al describir las fuentes de información se encontraron un conjunto de variables tanto de

gestión como de capacidad financiera, sin embargo se prefirió seleccionar aquellas que

tenían mayor poder explicativo y a su vez que su definición era más homogénea a lo largo

de las diferentes municipalidades. Así por ejemplo, en las variables que medían la calidad

del capital humano de las municipalidades se optó por mantener profesionales por cada mil

habitantes y no utilizar el ratio de profesionales, ni el de profesionales que conocen

informática. En el caso particular del ratio de profesionales esta variable estaba altamente

correlacionada con profesionales por cada mil habitantes por lo que se prefirió mantener la


38/139

Tabla 6Variables de capacidad financiera y/o gestión

Variable Descripción FuenteUtilizada para

el análisisProxy Utilizada

Profesionales x cada 1000habitantes

Número de profesionales x cada 1000habitantes

SíCapacidad de

gestión b

Personal que conoceinformática / Personal Total

Porcentaje del personal que conoce deinformática entre personal total

Profesional / Personal TotalPorcentaje de profesionales entre personaltotal

Nivel de automatizaciónNúmero de servicios administrativosautomatizados (máximo 10)

SíCapacidad de

gestión b

Ingresos tributarios per capitaIngresos por concepto de recaudacióntributaria entre población del distrito

Sí Autonomía b

Ingresos Totales per capita Ingresos Totales entre población del distrito

Ingresos TotalesIngresos Totales de la municipalidad(expresados en logaritmos)

Sí Escala b

Autonomía financiera Ingresos Propios menos transferencias entreingresos totales

Gasto de capital per capita Gasto de capital entre población del distrito

Deuda / Ingreso Total Gasto destinado a deuda entre Ingreso Total

Gasto de capital / Gasto TotalGasto de capital entre el Gasto Total de lamunicipalidad

Gasto de Capital /Remuneraciones

Ratio Gasto de Capital entre Gasto destinadoa Remuneraciones

Encuesta deInfaestructura

Socioeconómica Distrital1999. INEI

PresupuestosMunicipalidades (1998-

2000 ) ContaduríaPública de la Nación


39/139

En este trabajo resaltamos la importancia de no resumir toda la información en un

sólo indicador sino distinguir por lo menos dos dimensiones: una de necesidades y otra de

gestión dado que ambas dimensiones explican dos aspectos distintos y relevantes para el

diseño de una tipología de municipalidades. Por ejemplo, si ordenamos lexicográficamente

los distritos utilizando todos los componentes principales de cada uno de los grupos de

variables analizados: necesidades (5 variables), infraestructura (3 variables) y gestión (en

versión extendida con 9 variables) se aprecia (Ver Mapa 1) claramente que el ordenamiento

de los municipios distritales serían muy distintos validando la importancia de mantener

cada una de estas dimensiones por separado9.

En cuanto a la dimensión de gestión se identificó además un conjunto de variables

adicionales a las variables tradicionalmente utilizadas: autonomía financiera, ingresos

totales, y gastos de capital per cápita entre otras, que dan información adicional sobre las

características y capacidades de gestión de las municipalidades.


40/139

28

Mapa 1

Perú: Tipologías de Municipalidades Distritales basadas en un ordenamiento lexicográfico según componentes principales

Perú: Tipologías de Municipalidades Distritales según Gestión Perú: Tipologías de Municipalidades Distritales según Necesidades


41/139

El Gráfico 1 busca medir la relación entre los dos primeros componentes principales

de las variables de gestión versus las nuevas variables de gestión identificadas. Como

claramente se observa que no hay una relación clara entre estas variables (profesionales y

técnicos y números de servicios automatizados) y los dos componentes principales.

Gráfico 1Relación de Variables Tradicionales de Gestión con Nuevas Variables de Gestión

% P

r o f e s i o n a l e s - T

e c n i c o s / P e r s o n a

Primer componente principal-10 -5 0 5 10

0

.5

1

% P

r o f e s i o n a l e s - T

e c n i c o s / P e r s o n a

Segundo componente principal-10 -5 0 5 10

0

.5

1

1 1


42/139

observaciones basándose en la minimización de la varianza entre los elementos de cada

grupo, reduciendo la dispersión. Siguiendo esta metodología y utilizando las variables

previamente seleccionadas10 se agruparon las municipalidades de acuerdo a las variables de

necesidades y de capacidad financiera y de gestión.

V.1.

Identificando Conglomerados de acuerdo a la Dimensión de Necesidades

La utilización del método de Ward sobre las variables de la dimensión de necesidades

permite identificar cuatro grupos estables o tipos de municipalidades. La Figura 1 muestra

como se agruparían las municipalidades distritales según el número de grupos o clusters

establecidos a priori11. Para el caso se presentan cuatro posibles alternativas de

aglomeración: seis, cinco, cuatro y tres clusters. Lo primero que se observa es que el grupode la extrema derecha, que incluye a 501 distritos, se mantiene inalterable al aumento del

número de clusters pre-establecido. En realidad, el grupo que más tiende a dividirse es el de

la extrema izquierda, el que agrupa a 885 distritos cuando se piden 3 grupos, salvo cuando

se pasa de 5 a 6 grupos. En ese caso, el que se divide es el grupo intermedio, el que


43/139

medias manteniendo el error total controlado a diferencia de lo que hace una prueba

tradicional de medias12.

Figura 1Esquema secuencial de aglomeración de grupos o tipos de municipalidades

usando los indicadores de NecesidadesSolución

6 211 328 346 172 63 501

5 211 328 346 235 501

4 211 674 235 501

3 885 235 501


44/139

significativas. De hecho, el grupo 2 tiene una tasa de pobreza del orden del 92%, mientras

que la tasa de pobreza del grupo 3 es de 88%. La pregunta es si es conveniente diferenciar a

un grupo por sólo 4 puntos de diferencia en la tasa de pobreza, considerando que ambas son

tasas altísimas. La situación es análoga en el caso de la desnutrición crónica infantil.

Gráfico 2Distribución de Medias de las variables de pobreza en la dimensión de Necesidades

para dos opciones de agrupamiento: 4 y 6 conglomerados

Tasa de PobrezaSeis Grupos Cuatro Grupos

1.0

.8

.6

.4

.2

1.0

.9

.8

.7

.6

.5

.4

.3

.2

1.0

.8

.6

.4

.2

1.0

.9

.8

.7

.6

.5

.4

.3

.2


45/139

columnas los subgrupos que la prueba identifica como homogéneos. Si dos conglomerados

o clusters son homogéneos se reporta la media para ambos conglomerados bajo el mismo

subgrupo. Así pues, y como se puede apreciar en casi todas las variables se valida la

presencia de cuatro grupos claramente diferenciados validando la selección de cuatro

grupos o conglomerados.

En conclusión, y como se discutirá más adelante, si sólo se analizan los indicadores

de pobreza y desnutrición crónica parecería conveniente mantener solamente dos grupos,

los de alta y baja pobreza, dado que tener pobreza por encima del 80% de los hogares

claramente estaría indicando que esos distritos son de alta pobreza. Más aún en el Anexo

B.1.1. se muestra como las pruebas de análisis de varianza encuentran diferencias

significativas entre las diferentes variables cuando se utilizan solamente dos conglomerados

o clusters.

Es importante destacar, por otro lado, que al analizar los otros indicadores de

necesidad de infraestructura la homogeneidad sólo se mantiene al nivel de cuatro grupos

como se puede apreciar en el Gráfico 3. Las principales diferencias se dan en los casos de


46/139

Gráfico 3Distribución de Medias de las variables de infraestructura en la dimensión de Necesidades

para dos opciones de agrupamiento: 4 y 6 conglomerados

Población sin acceso a desagüe

Seis Grupos Cuatro Grupos

63172346328501211N =

654321

100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0235674501211N =

4321

100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0

63172346328501211N =

654321

100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0235674501211N =

4321

100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0

Población sin acceso a energía eléctrica100.0

80.0

100.0

80.0

100.0

80.0

100.0

80.0


47/139

Finalmente y como se puede apreciar en el Gráfico 4 si sólo se utiliza la variable

población para discriminar entre grupos, como finalmente se hizo en el proceso de

descentralización de Colombia (ver Departamento Nacional de Planeación (1995) y

William Jiménez (2001)), no se hubiera podido separar más de dos grupos perdiendo de

esta forma la información que se rescata tanto de pobreza y desnutrición como de

necesidades de infraestructura.

Gráfico 4Distribución de la medias de la variable de población para agrupamiento en 4

conglomerados60000

50000

40000

30000

20000

10000

60000

50000

40000

30000

20000

10000


48/139

se caracterizan por un alto número de profesionales por cada mil habitantes (> 20). El

último grupo corresponde al distrito de Santa María del Mar, que se caracteriza por un

elevadísimo ingreso tributario per cápita. A priori, no parecería conveniente establecer dos

agrupaciones con tan pocos miembros.

Figura 2Esquema secuencial de aglomeración de grupos o tipos de municipalidades

usando los indicadores de Gestión

Solución

6 886 459 118 101 3 1

5 886 459 219 3 1

4 1345 219 3 1


49/139

Gráfico 5Distribución de Medias de los Indicadores Tradicionales de Capacidad Financiera por

Grupos de Conglomerados

Ingresos Tributarios per Capita

Cuatro Grupos Tres Grupos

459219886N =

321

80

60

40

20

0

-20101459118886N =

4321

140.0

120.0

100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0

-20.0

459219886N =

321

80

60

40

20

0

-20101459118886N =

4321

140.0

120.0

100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0

-20.0

Ingresos Totales (logaritmos)

15.0

14.5

17.0

16.0

15.0

14.5

17.0

16.0


50/139

Número de Servicios Administrativos Automatizados

Cuatro Grupos Tres Grupos

459219886N =

321

2.5

2.0

1.5

1.0

.5

0.0101459118886N =

4321

3.5

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

.5

0.0

459219886N =

321

2.5

2.0

1.5

1.0

.5

0.0101459118886N =

4321

3.5

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

.5

0.0

Profesionales por cada Mil Habitantes

7

6

5

4

3

2

7.0

6.0

5.0

4.0

3.0

2.0

7

6

5

4

3

2

7.0

6.0

5.0

4.0

3.0

2.0


51/139

conglomerados por el lado de capacidad financiera y de gestión han sido clasificados como

de alta, media y baja gestión.

Asimismo, los Mapa 3 y el Mapa 4 muestran la distribución de los conglomerados

para los departamentos de Lima y Cuzco y sus respectivas provincias.

Es muy importante notar como se diferencian las municipalidades distritales

(diferentes tonalidades de colores) en la clasificación en conglomerados desde la dimensión

de necesidades y la de capacidad financiera y de gestión. Por ejemplo en el caso del

Departamento de Lima hay muy pocos distritos clasificados como de alta gestión, mientras

que la mayor parte de la costa del departamento se caracteriza por ser relativamente de muy

baja pobreza (la tasa de pobreza para el quintil mas rico es 42%). Asimismo, se encuentran

muchos distritos con baja gestión (color azul del mapa de gestión) y baja pobreza (color

amarillo en el mapa de necesidades) indicando que estos son distritos donde se podrían dar

intervenciones para mejorar la gestión de tal forma que las municipalidades administren

mejor los recursos existentes.

Claramente no se encuentra pues una relación directa entre la dimensión de


52/139

40

Mapa 2Tipología de Municipalidades Distritales según Gestión y según Necesidades

Perú: Tipología según Gestión Perú: Tipología según Necesidades


53/139

41

Mapa 3Departamentos de Lima y Cusco: según Gestión y según Necesidades

Departamentos de Lima y Cusco: Tipología según Gestión Departamentos de Lima y Cusco: Tipología según Necesidades


54/139

42

Mapa 4Provincias de Lima y Cusco: Tipología de Municipalidades Distritales según Gestión y según Necesidades

Tipología según GestiónTipología según según Necesidades


55/139

V.3. Definiendo la Tipología de Municipalidades

Una vez identificados los conglomerados en las dimensiones de necesidades y capacidad

financiera y gestión el siguiente paso consiste en combinar ambas dimensiones de tal forma

de poder tipificar a cada uno de los municipios distritales en ambas dimensiones. Así pues

se clasificaron a 1,567 municipalidades distritales en ambas dimensiones.

La Tabla 7 muestra el resultado de esta combinación. Como se puede apreciar existe

un 30% de los distritos con alta o media gestión pero con una alta demanda muy fuerte de

necesidades (alta o muy alta pobreza). Esta información es de gran importancia ya que son

distritos donde se podría priorizar de forma rápida las transferencia s. Por otro lado, existeun 14% de municipalidades distritales que se caracterizan por tener baja o muy baja

pobreza pero gestión baja, lo que implicaría que hay bastante espacio para mejorar la

eficiencia de las municipalidades en dichos distritos sin necesidad de un fuerte incremento

en sus transferencias.


56/139

se encuentran en dichas celdas se obtiene al final seis posibles tipos de municipalidades

distritales: no pobres con alta capacidad de gestión, no pobres con gestión media, no pobres

con baja gestión, pobres con alta gestión, pobres con gestión media y pobres con baja

gestión.

De esta forma la nueva matriz permitiría con mayor facilidad determinar cuales serían

los grupos de municipalidades distritales susceptibles de esquemas de apoyo diferenciados.

Un aspecto muy importante de notar es que más de la mitad de las municipalidades (53%)

tienen muy alta pobreza, baja escala y baja capacidad de gestión. Es posible imaginar que

las posibilidades de este grupo de asumir funciones y responsabilidades se establecen en un

más largo plazo.

Tabla 8Matriz de Tipologías de Municipalidades Distritales (2 categorías de

necesidades)Gestión / Necesidades No muy Pobres Muy Pobres Total Número

Alta Gestión / Alta Escala 98 124 222


57/139

la tasa de pobreza entre los menos pobres es siempre menor al 57%. Algo similar ocurre

con la desnutrición crónica infantil. Estas diferencias se hacen menos claras para el acceso

a desagüe, pero vuelven a ampliarse para el acceso del acceso a electricidad y la

accesibilidad vial. En este último caso, los más pobres tienen como máximo 58% de sus

distritos con accesibilidad vial aceptable, mientras que ese ratio se eleva hasta por lo menos

82% entre los distritos menos pobres.

Para analizar la lógica de las agrupaciones en términos de las variables de capacidad

financiera y de gestión, es necesario limitar las comparaciones a grupos del mismo nivel de

pobreza. Por ejemplo, para el caso de ingreso tributarios el mejor grupo tiene hasta 180

soles recaudados per cápita, mientras que el menos desarrollado en términos de esa variable

recauda sólo 26 soles per cápita. Esta diferencia puede asociarse a capacidad de gestión enla medida que las diferencias en la tasa de pobreza y de desnutrición no alcanzan esas

magnitudes.

Finalmente, el Mapa 5 muestra la distribución geográfica de la tipología de

municipalidades distritales propuesta, tanto para la clasificación de doce tipologías como la


58/139

46

Tabla 9

Caracterización de la Tipología Final de Municipios Distritales (6 grupos)

I II III IV V VI


Menos Pobre


Menos Pobre

Baja Gestión,Baja Escala,Menos Pobre

Alta Gestión,Alta Escala,Más Pobre

Baja Gestión,Alta Escala,Más Pobre

Baja Gestión,Baja Escala,Más Pobre Promedio

Tasa de Pobreza (%) 41 55 57 83 90 87 82

Tasa de Desnutrición Infantil (%) 12 17 18 40 45 44 40

Población sin Desagüe (%) 42 59 69 75 88 73 74

Población sin Electricidad (%) 19 27 28 64 73 66 61

Accesibilidad Vial Aceptable (%) (*) 98 96 82 58 53 43 54

Profesionales y Técnicos por cada 1000 hab. 3 1 1 2 1 1 1

Numero de ss. Admin.. automatizados 6 2 1 6 1 1 1

Ingresos Tributarios Per Capita (S/.) 180 45 26 24 6 4 20Ingresos Totales (millones de S/.) 5 1 0 1 1 0 1

Número de municipios 99 76 55 124 383 830 1567


59/139

47

Mapa 5Perú: Tipología de Municipalidades Distritales agrupadas en 12 y 6 categorías

12 tipos de municipalidades 6 tipos de municipalidades


60/139

48

Mapa 6: Departamento de Cusco

12 tipos de municipalidades 6 tipos de municipalidades


61/139

49

Mapa 7: Departamento de Lima

12 tipos de municipalidades6 tipos de municipalidades


62/139

V.4.

Tipología para Municipalidades Provinciales

Al igual que en el caso de las municipalidades distritales, y utilizando la misma

metodología es posible construir una tipología similar para las municipalidades provinciales

con la metodología usada para las tipologías distritales.

Ahora bien, antes de realizar el análisis de conglomerados fue necesario agregar la

información distrital al nivel inmediato superior (provincial) de manera que el análisis fuera

consistente con el ámbito que se estaba trabajando. Así, se construyeron nuevas variables

de necesidades para cada distrito construyendo un promedio ponderado a partir de los

valores de la variable en cada distrito y multiplicada por la población en dicho distrito. En

el caso de las variables relacionadas con presupuesto no fue necesario hacerlo pues estás serecolectan a nivel de municipalidades distritales y provinciales por separado, por lo que los

datos ya están agregados.

Como se desprende de la Tabla 10 se encontraron tres grupos por el lado de la

dimensión de necesidades y dos grupos por el lado de la dimensión de capacidad financiera


63/139

distritales específicamente en la dimensión de gestión se encuentra que el 50% de ellas son

similares al grupo de municipalidades distritales que presenta menor capacidad de gestión,

un tercio se asemeja al grupo de municipalidades distritales de mejor gestión y el resto se

reparte de manera dispersa entre los distintos tipos de municipalidades distritales.

Gráfico 7Dimensión de Necesidades

Tasa de Pobreza Tasa de Desnutrición Infantil

327092N =

321

1.0

.9

.8

.7

.6

.5

.4327092N =

321

.6

.5

.4

.3

.2

.1

327092N =

321

1.0

.9

.8

.7

.6

.5

.4327092N =

321

.6

.5

.4

.3

.2

.1

Población sin Acceso a Desagüe Población sin Acceso a Energía Eléctrica

90.0 90.0

80 0

90.0 90.0

80 0


64/139

Esto reflejaría que las municipalidades provinciales, a contracorriente de lo que se

pensaría, no forman un bloque homogéneo, de hecho es posible señalar que aquellas con

menor capacidad de gestión podrían ser señaladas como “municipalidades provinciales de

dimensión distrital”.

En el caso de la dimensión de necesidades se encuentra también que las

municipalidades provinciales tienden a agruparse en dos grandes bloques, un primer bloque

conformar por un grupo reducido de municipios que presentan consistentemente una mejor

situación socioeconómica pues sus indicadores presentan valores menores (16%); por otro

lado se identifica un bloque conformado a su vez por dos grupos que se diferencian entre sí

por la severidad con la que los indicadores reflejan una mayor situación de pobreza.

Gráfico 8Dimensión de Capacidad Financiera y de Gestión

Profesionales por Mil Habs. Número de Ss Admin Automatizados2.4

2.2

2 0

7.0

6.0

5 0

2.4

2.2

2 0

7.0

6.0

5 0


65/139

53

Tabla 11

Caracterización de la Tipología Final de Municipios Provinciales (6 grupos)

I II III IV V VI


Menos Pobre


Menos Pobre

Baja Gestión,Baja Escala,Menos Pobre

Alta Gestión,Alta Escala,Más Pobre

Baja Gestión,Alta Escala,Más Pobre

Baja Gestión,Baja Escala,Más Pobre Promedio

Tasa de Pobreza (%) 47 53 82 86 79

Tasa de Desnutrición Infantil (%) 16 15 40 42 37Población sin Desagüe (%) 42 50 75 77 71

Población sin Electricidad (%) 22 26 60 64 57

Accesibilidad Vial Aceptable (%) (*) 96 100 88 69 79

Profesionales y Técnicos por cada 1000 hab. 1 1 0 1 1

Numero de ss. Admin.. automatizados 6 1 6 1 3

Ingresos Tributarios Per Capita (S/.) 25 10 7 3 7

Ingresos Totales (millones de S/.) 14 6 6 2 4

Número de municipios25 5 51 106 187


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VI. Acerca del Proceso de Transferencia de Recursos y Funciones hacia los

Gobiernos Subnacionales

La descentralización transfiere los derechos de control hacia un gobierno local que busca

maximizar el bienestar de sus dos clases de usuarios locales: las elites y las no-elites. Sinembargo, un mecanismo de descentralización no es forzosamente más eficiente que la

centralización, ya que se ha observado, sobretodo en los países en vías de desarrollo, que

altos niveles de recaudación de gobiernos locales pueden generar un peor manejo en las

adjudicaciones en relación con un sistema centralizado. “Los sistemas centralizados pueden

ser más o menos fiables que los gobiernos locales, dependiendo de la naturaleza de sus

instituciones políticas.”15 Es por esto que un adecuado mecanismo de transferencia y la

clara identificación de los problemas que puede traer consigo la descentralización es

esencial.

Sin embargo, la literatura coincide en la importancia de la descentralización en

aumentar efectivamente la atención de la inversión pública hacia las necesidades locales, y


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En las siguientes secciones se detalla algunos de los principios básicos encontrados

en la literatura y en experiencias de otros países que se considera se deben de tomar en

cuenta. Asimismo se detallan los principales problemas que podrían darse cómo los

mecanismos de financiamiento que se podría utilizar.

VI.1. Los Principios BásicosUn primer principio es partir del hecho que la decisión final sobre las particularidades del

proceso de descentralización es una de carácter nacional, pues la descentralización implica

una transferencia de poder desde el gobierno central hacia las organizaciones

subnacionales.

Más aún son tres las condiciones fundamentales para que la descentralización políticaconduzca a la eficiencia:

(d) Sistemas de provisión autónomos: relacionado con la autonomía comunitaria sobre la

decisión de qué, cuánto y con qué parte de sus ingresos proveerse. Las comunidades

debieran tener libertad en la fijación de los impuestos así como en la flexibilidad de las


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instrumentos de financiamiento requeridos17. Por lo tanto, es menester asegurar que

aquellos responsables de la provisión del servicio tengan claramente especificado su

mandato, recursos financieros disponibles, flexibilidad para la toma de decisiones y

capacidad de rendición de cuentas.

La Tabla 12 presenta un listado de bienes públicos clasificados de acuerdo con las

prioridades en el grado de descentralización obtenido de Finot (2001). La provisión de

sistemas básicos no debiera ser descentralizada de ninguna manera. Algunos sistemas

normativos sí pueden ser descentralizados con el propósito de lograr una mayor adecuación

territorial –como por ejemplo diversos mecanismos de información y control, uso de suelos

y recursos naturales. En el caso de la provisión de servicios básicos, la descentralización

debiera ser una norma debido a la existencia evidente de demandas diferenciadas.Sin embargo y en referencia a los servicios básicos existe diferencia entre los mismos

entre los que son de promoción y apoyo, los de infraestructura (electricidad, agua, luz y

carreteras) y los sociales. La literatura y experiencias previas como la Colombiana han

identificado que es esencial garantizar la provisión de los niveles mínimos de servicios de


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Tabla 12Clasificación de Bienes Públicos

I. Sistemas básicosJurídico y de justiciaDefensaMonetarioRedistributivo

II. Sistemas normativos y de controlCondiciones de competenciaPesos y MedidasViabilidad y sistemas de transporteTelecomunicaciones

Normas sanitariasServicios de salud

Servicios de educaciónAprovechamiento de recursos naturalesUso del suelo

III. Provisión de servicios públicos básicosVialidad electricidadAguaAlcantarilladoDisposición de desechos sólidos


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La esencia de lo propuesto en la provisión del servicio educativo consiste en la

transición hacia un nuevo sistema que garantice y financie niveles mínimos de educación

para todos los peruanos. La clave para alcanzar esta meta es establecer una transferencia

per-cápita basada únicamente en el costo de la provisión del servicio y la población

relevante.

Figura 4Flujo de requerimientos y fondos en el sector educación

Requerimientos

MEF decide cuanto asignar a cada partida

Dinero se deposita en cuentas del Banco de la Naci ó n

Centro Educativo USE

ADE DR - DSR

Ministerio de

Educaci ó n CTAR Ministerio de Econom í a y

Finanzas

Ministerio deEducaci ó n

CTAR Centro

Educativo

DR DSR

ADE AER

Requerimientos

MEF decide cuanto asignar a cada partida

Dinero se deposita en cuentas del Banco de la Naci ó n

Centro Educativo USE

ADE DR - DSR

Ministerio de

Educaci ó n CTAR Ministerio de Econom í a y

Finanzas

Ministerio deEducaci ó n

CTAR Centro

Educativo

DR DSR

ADE AER


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de beneficiarios. Esta entidad debiera hacerse responsable por las transferencias una vez

efectuadas.

Con el propósito de determinar una transferencia educacional efectiva se debe

solucionar primero una serie de preguntas tales como el costo unitario, el número de

unidades, la extensión de la cobertura y el ajuste del costo unitario. Por ejemplo, en cuanto

al costo unitario existe cierto consenso hacia uno de tipo estándar, con ligeras variaciones

de acuerdo con el grado, la densidad, la condición rural, etc. La simplificación del costo

permite una mayor transparencia y elimina la posibilidad de sesgos regionales Banco

Mundial; (1996).

La principal diferencia entre este nuevo esquema y el prevaleciente en el Perú es que

en el primero el monto de los recursos está en función de los costos base y el número de beneficiarios, en cambio, en el segundo éste depende de los ingresos corrientes o de

indicadores de pobreza o esfuerzo, los cuales no necesariamente representan el costo de

provisión del servicio.


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En Infraestructura

En un sistema descentralizado los gobiernos subnacionales identifican las necesidades de

infraestructura y ejecutan los proyectos. El gobierno nacional únicamente provee los

incentivos u orienta los recursos hacia aquellos proyectos que generen las externalidades

necesarias o que sean de interés nacional.

VI.2. Importancia del Financiamiento

El modo de financiamiento de gobiernos locales es un factor determinante en el diseño

institucional de un sistema descentralizado. Los efectos de la descentralización en la

distribución de servicios van a depender del método de financiamiento de los gobiernos

locales.La descentralización de los gastos debe ser acompañada de una descentralización de

los ingresos. Sin embargo esta descentralización de los ingresos no garantiza siempre una

mejor asignación de los servicios, debido al factor de captura de grupos de interés por

gobierno local, que tiende a manifestarse por una sobre provisión a las elites locales a costa

de los otros usuarios19


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importancia nacional o aquellos que forman parte de un proyecto nacional de mayor

envergadura.

En la práctica, su capacidad y autoridad para autofinancia rse con ingresos locales es

considerablemente limitada (ver análisis de capacidades financieras y de gestión) para la

mayoría de gobiernos locales, ya sea por una restringida capacidad de recaudación, o por

restricciones constitucionales en su habilidad de recaudar impuestos y contribuciones

locales. En estas circunstancias, los gobiernos locales se apoyan substancialmente en los

aportes fiscales del gobierno central.

En el caso de la descentralización financiada por la recaudación de impuestos

locales, mientras mayor sea el nivel de captura de grupos de interés por el gobierno local,

habrá una mayor tendencia a la asignación de los servicios en beneficio de las elites perjudicando a las no-elites. De otro lado, con una mínima captura necesaria bien definida,

el gobierno local tiende a maximizar el bienestar/welfare, causando una relativa mejora en

la distribución en la asignación de los servicios. Aquí, el beneficio comparativo de este

modelo de descentralización, con respecto a la centralización, depende de la extensión de la


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usuarios. Sugiere analizar en otros estudios la solidez del modelo cuando existe un número

mayor de clases de usuarios.

En el caso de financiamiento conpréstamos/ subvenciones del gobierno central, el

riesgo es que el gobierno local tiende a sobrestimar las necesidades locales en su afán por

conseguir subvenciones más altas, aprovechando la falta de información sobre las

condiciones locales de los gobiernos centrales. En consecuencia, el gobierno central asigna

las subvenciones sin tener en cuenta las condiciones locales, basándose muchas veces sólo

en las características demográficas. Este modelo puede ser más o menos beneficioso para

los usuarios dependiendo del grado de obligaciones financieras de los gobiernos locales y

de la extensión de la captura local. Sin embargo la falta de mecanismos institucionales

adecuados y una tendencia a mantener el poder monopólico caracterizan este modelo.En teoría, el cofinanciamiento es la mejor manera de financiar proyectos en los cuales

algunos de los beneficios locales de la infraestructura impactan en otras localidades. La

parte que paga el gobierno central (matching rate) debe estar relacionada al tamaño del

impacto y, además, debe depender de alguna manera de la posición financiera del gobierno


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El mecanismo de financiamiento con cargos por servicios (user fees) es el único que

garantiza una ventaja sobre la centralización pues no depende del grado de captura de

grupos de interés por el gobierno local.

VI.3. Las Dimensiones del Proceso de Descentralización

Experiencias previas así como la literatura existente en procesos de descentralización permiten identificar las siguientes dimensiones que se deben de tomar en cuenta en este

proceso:

Dimensión de Asistencia: Identificación de necesidades relacionadas a pobreza o carencia

y necesidades de infraestructura, así como la identificación de necesidades de asistencia

técnica;Dimensión de transferencia de recursos: tipificación y flujo de los recursos y

Tipificación y flujo de las responsabilidades;

Dimensión Organizacional : estructura organizacional, nivel de agregación, y estructura de

compensación y;

Dimensión Temporal: velocidad de transmisión Estas dimensiones se pueden apreciar en


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Figura 5Dimensiones del Proceso de Transferencia

ASISTENCIACONDICIONADAS SEMI-CONDICIONADAS COFINANCIACION CREDITO SECTOR PRIVADO RECURSOS PROP

(Educación, Salud) (Agua,saneamiento, infra)NACIONAL

REGIONAL

MUNICIPAL:

PROVINCIAL

TIPO 1

TIPO 2

TIPO 3

TIPO 4 TIPO 5

TIPO 6

DISTRITAL

TIPO 1

TIPO 2 TIPO 3

TIPO 4 TIPO 5

TIPO 6

TIPO 7

TIPO 8 TIPO 9

TIPO 10

TIPO 11

TIPO 12

D I M E N S I O N T E M P O R A L ( t = 0 ,

t = 1 ,

t = 2 ) REGULADOR REGULADOR REGULADOR

EJECUTOR REGULADOR

E J E C U T O R

E J E C U T O R

E J E C U T O R

TIPOS DE TRANSFERENCIAS

N I V

E L D E A D M I N I S T R A C I O N

REGULADOR

R E G U L A D O R

E J E C U T O R

E J E C U T O R


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VI.4.

Las Etapas del Proceso de Descentralización

Se han identificado dos etapas que deben llevarse acabo en el proceso de descentralización:

i. Etapa de Diseño: esta etapa esta compuesta a su vez por las siguientes sub-etapas:

(a) Sub-etapa de pre-requisitos: inventario de funciones, recursos y responsables,inventario de necesidades, definición de criterios, políticas y objetivos de atención

sectorial a cargo de la descentralización.

(b) Sub-etapa de Selección de Instrumentos: transferencias condicionadas (educación,

salud), Transferencias semicondicionadas (agua potable, saneamiento básico,

infraestructura, etc),cofinanciación (recursos de la nación para apoyar obras locales),Recursos financieros (sector financiero privado), inversión privada (COPRI-Decreto

de Urgencia No. 054-2001), recursos propios.

(c) Sub-etapa de selección de Competencias por nivel de Administración: nacional,

regional (departamental) y municipal (provincial y distrital): asignación de funciones


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Algunos de los problemas que se deben de tener en mente al implementar un sistema de

transferencias son:

i. No correspondencia de la demanda con límites político-administrativos. Lo más

favorable para la eficiencia es que la división político administrativa alcance a los

niveles más cercanos al ciudadano. A partir de allí, los procesos de provisión se van

configurando por medio de procesos de agregación (la adecuación a la demanda

atraviesa un proceso de abajo hacia arriba).

ii. Externalidades negativas y positivas entre comunidades: se solucionan con una

prevención de las externalidades negativas (o un pago en caso se hayan realizado) y

un reconocimiento de las positivas.

iii. Desigualdades territoriales. Los sistemas de descentralización deben incluir políticas

de redistribución aunque estos peden desincentivar la generación local de ingresos.

iv. Guerra fiscal. Como señala Oates (1999), “dejar en libertad a cada localidad para fijar

las tasas de sus impuestos implica un riesgo de llegar a un equilibrio de Nash a través


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descentralización va a tender a favorecer a estos pequeños grupos de manera

desproporcionada.

viii. La eficiencia de la descentralización con respecto a la centralización no depende

solamente en el grado de captura de los gobiernos locales: factores como el modelo de

financiamiento local, la transparencia en el manejo de los ingresos tributarios, la

representatividad política, etc.

ix. Los mayores obstáculos para una eficiente descentralización son: susceptibilidad de

los gobiernos locales frente a la captura de grupos de interés y la debilidad

institucional de los gobiernos. Y la ventaja es que mientras un gobierno central tiende

a ser insensible a las demandas locales por su distancia y sus objetivos múltiples, un

gobierno local tiende naturalmente a focalizar en esas demandas por su proximidad e

interacción con el sistema electoral local. Además sin considerar la extensión de la

captura local, la descentralización expande la provisión de los servicios en

infraestructura, ya que desaparecen las distorsiones por sobornos propias al sistema

centralizado.


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grupos relativamente homogéneos entre sí, y así poder identificar las capacidades y

limitaciones de las municipalidades. La identificación tanto de las necesidades y capacidad

de gestión permitirá identificar la

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Heterogeneidad Municipal