Upload
others
View
1
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Hur har svensk migrationspolitik förändrats?- Multipla strömmar gällande migrationspolitiken i Sverige 2014–2017
Elin Hallstensson
Statsvetenskap, kandidat
2018
Luleå tekniska universitet
Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle
SAMMANFATTNING
Svensk migrationspolitik har sedan en lång tillbaka präglats av en humanistisk och solidarisk
syn på de människor som kommer in i landet, ett land som förknippas med öppna armar, med
ett välkomnande, vem du än är, var du än är. Under 2015 inträffade en flyktingkris i de
europeiska länderna vilket skapade tvetydighet gällande hanteringen av den massiva
invandringen. Syftet med denna uppsats är att förklara policyförändringen inom svensk
migrationspolitik, innan, under och efter flyktingsituationen för att kunna redogöra för hur
svensk migrationspolitik har förändrats. Uppsatsen undersöker med anledning till detta
regeringens syn på problemet och dess lösning inom migrationspolitik mellan åren 2014–2017,
där förändringar i policy undersöks med hjälp av ramverket multipla strömmar. Ramverket
separerar policyprocessen i tre strömmar; problemströmmen, policyströmmen och
politikströmmen. Politikströmmen har inom denna studie avgränsats bort med anledning av
svårigheter att kartlägga samtliga komponenter inom strömmen. För att möjliggöra en
kartläggning krävs en systematisk kartläggning som inte är möjlig inom ramen för denna c
uppsats.
Ramverket används för att kunna kartlägga, och jämföra, synen på problemet och dess lösning
inom migrationspolitiken över tid. Den empiri som analysen bygger på består av fyra
budgetpropositioner för utgiftsområdet migration. Genom att sortera data i de olika strömmarna
kan det därefter urskiljas om dess uppbyggnad har förändrats eller bytt riktning. Med multipla
strömmar som teoretisk referensram för denna studie har det konstaterats att ett policyfönster
har öppnats på grund av den externa krisen, det vill säga inbördeskriget i Syrien. När ett fönster
öppnas kan strömmarna kopplas samman och därmed ökar chanserna för policyskapande,
resultatet visar på att det var den socialdemokratiska regeringen som agerade som
policyentreprenör och genom olika strategier kopplade samman strömmarna och mer restriktiva
åtgärder implementerades. Den metodologi som används är idéanalys, för att kunna
systematiskt analysera regeringens syn på migrationspolitik. Analysen visade att det skett en
förändring i synen på problemet. Det visar sig i analysen att perspektiven på problemet
breddades under tidsperioden 2014–2017, där regeringen går från inomorganisatoriska
perspektiv till utomorganisatoriska. Lösningarna på problemen, det vill säga de åtgärder som
regeringen framställde förändrades också under den observerade tidsperioden. Regeringen gick
från att utifrån termer av solidaritet och humanitet välkomna alla in i Sverige, till att
argumentera för att situationen var ohållbar i budgetpropositionen inför 2017. Vilket ledde till
att de valde att stänga gränserna, reglera lagar gällande uppehållstillstånd och införa ID-
kontroller. Resultatet visade på att det skett förändringar inom både problemströmmen och
policyströmmen vilket pekar på tydliga omsvängningar i regeringens politik och synsätt. Med
hjälp av det teoretiska ramverket kunde det i diskussionsdelen förklaras hur migrationspolitiken
har förändrats.
Nyckelord- Policyförändring, multipla strömmar, migration, migrationspolitik, flykting,
garbage can, offentlig policy, politisk praxis, policyutveckling.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1.INLEDNING 11.2 Vad vet vi sedan tidigare? 4 1.3 Syfte 7 1.4 Forskningsfrågor 7 1.3 Disposition 9
2. HUR KAN POLICYFÖRÄNDRING UPPTÄCKAS OCH FÖRSTÅS? 102.1 Policyprocessen 10 2.2 Policyprocessen och multipla strömmar 11 2.2.1 Problemströmmen 12 2.2.2 Policyströmmen 13 2.2.3 Politikströmmen 14 2.2.4 Policyfönster och policyentreprenörer 15
3. ANALYTISKT RAMVERK 173.1 Textanalytiskt ramverk 19
4. RESULTAT 224.1 PROBLEMSTRÖMMEN 22 4.1.1 Indikatorer 22 4.1.2 Händelser i fokus 25 4.1.3 Lärdomar 26 4.2 POLICYSTRÖMMEN 27 4.2.1 Policyförslag 27
4.2.3 Teknisk genomförbarhet 274.2.5 Resursfördelning 30 4.2.4 Nätverksintegrering 31
5. AVSLUTANDE DISKUSSION 335.1 Problemströmmen - Hur framställer regeringen problemet inom migrationspolitiken över tid? 33 5.2 Policyströmmen- Hur har regeringens hantering av det framställda problemet sett ut över tid? 35 5.4 Policyentreprenörer och policyförändring- Har det skett en koppling mellan problemströmmen och policyströmmen? 37 5.5 Hur har svensk migrationspolitik förändrats? 38
6. ATT KNYTA IHOP SÄCKEN 41 KÄLLFÖRTECKNING BILAGA 1 BILAGA 2
1
1. INLEDNING Sverige har sedan en lång tid tillbaka varit ett invandrarland, där de senaste 40 åren präglats av
en generös flykting och anhöriginvandring1 (Bugaslaw, 2012, 83). I Sverige har invandringen
reglerats med hjälp av uppställda regler i form av visumregler och regler gällande både laglig
och illegal invandring. Men jämfört med de tidigare 40 åren var hösten 2015 historisk
(Bugaslaw, 2012, 83). Under några få månader lämnade närmare 60 miljoner människor sina
hem för att fly från krig och förödelse, med en jämförelse med året innan har det nästintill skett
en dubblering av migranter (Migrationsverket, 2017). Detta skapade ett hårt tryck på de
europeiska länderna, då många migranter drev in över Europas gränser och sökte skydd från
kriget i Syrien2. När bilden på den livlösa pojken Alan Kurdi, uppspolad på en strand spred sig
över sociala medier, väckte det debatt i många länder och stora engagemang för att styra upp
denna enorma flyktingvåg, var nu i sin begynnelse (Esaiasson, Martsonsson, Sohlberg, 2016,
12). Bilden visade sig vara en katalysator för olika typer av sympatiyttringar, där insamlade
pengar och inströmning av volontärer ökade drastiskt. Bilden på Alan Kurdi blev därefter en
symbol för flyktingsituationen 3 (Petrén, 2016).
Graf 1: Totala asylsökande mellan tidsperioden 2013–2017 (Migrationsverket, 2017)
1 Med flykting avses en person som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i och som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp (Buguslaw, 2013, 354ff).
2Inbördeskriget i Syrien präglas av en konfliktfyllda situation mellan myndigheter landet i ledning av al-Assads Bashars Baaths regim och
flera olika opinionsgrupper (Globalis, 2017)
3 Med anledning av inbördeskriget i Syrien, drev stora flyktingströmmar in till de europeiska länderna, vilket fick samlingsnamnet flyktingsituationen för ett beskrivande av det som skedde under den specifika tidsperioden (Regeringen, 2017)
Graf 1 Graf 2
2
Graf 2: Antal asylsökande veckovis under tidsperioden 2014–2017 (Migrationsverket, 2017)
I sociala medier rapporterades det mycket om migranters resrutter in till EU:s medlemsländer,
många färdades över Medelhavet i båtar med sina liv som insats för att fly från kriget i Syrien.
Flyktingströmmarna ökade mellan Turkiet och Grekland vilket resulterade i tusentals flyktingar
tågade in till EU:s medlemsländer med förhoppning att finna en tryggare tillvaro i livet. Detta
ledde till att en ny kritisk nivå för de europeiska länderna att hantera de massiva
flyktingströmmarna, vilket resulterade i att vissa länder införde ID-kontroller samt
gränskontroller för att kunna hantera invandringen. Tyskland var ett land som var välkomnande
i flyktingmottagandet och tog emot över en miljon migranter (Migrationsverket, 2017). Sverige
bedrev likt Tyskland en generös flyktingpolitik vilket ledde till att asylsökningarna ökade
drastiskt därefter. Det har uppskattats att 162 000 migranter sökte asyl i Sverige under denna
tidsperiod, med 3000 ansökningar per vecka, flyktingfrågan blev därefter en viktig politisk
fråga för de svenska medborgarna, och hamnade högt upp på den politiska dagordningen.
Den tyska förbundskanslern Angela Merkel predikade för att länderna borde öppna sina armar
för de flyktingar som nu var i behov av skydd. Angela Merkel utmärkte sig i ord som tyder på
ett frångående från den minimalistiska EU politiken och slogans såsom ”Refugees welcome”
beskrev Tysklands inställning till flyktingmottagandet, som sedan blev namnet för en nystartad
frivilligorganisation i Sverige och Tyskland (Esaiasson, Martsonsson, Sohlberg, 2016, 12).
Samtidigt i Sverige uttryckte Stefan Löfven sig med ord som präglades av humanitet, att Europa
inte bygger murar och att Sverige skall vara en fristad för de människor som är på flykt.4
I samma stund, rådde oenighet om hur problemet ska hanteras och förvaltas, i städer och
kommuner i Sverige. Den sittande regeringen som vid den observerade tidsperioden 2014–2017
bestod av socialdemokraterna och miljöpartiet, stod inför nya utmaningar. Det ökande antalet
asylansökningar skapade utmaningar för kommunerna gällande ordnat boende till nyanlända
(Migrationsverket, 2017). För att människor skulle få tak över huvudet öppnade kommunerna
upp evakueringsboenden runt om i landet, befintliga asylboenden förtätades och en rad andra
åtgärder vidtogs för att öka kapaciteten (Migrationsverket, 2017). Som mest tog
Migrationsverket emot 39 200 asylansökningar på en månad under 2015, vilket är en drastisk
ökning sedan tidigare år (Migrationsverket, 2017). De problem som uppdagades i samband med
den ökade volymen av flyktingar var framförallt hanteringen av asylärenden. Resurser i form
4 “Sverige ska ha en human asylpolitik och vara en fristad för dem som flyr undan förföljelse och förtryck.” (Stefan Löfven, Regeringsförklaring 3 oktober 2014)
3
av expansioner av anställda på Migrationsverket, utbildning, vägledning och stöd till
nyanställda var något som var i stort behov. På grund av resursbrist har hanteringen av ärenden
halkat efter och de som väntar på besked har ökat till över 150 000 stycken (Migrationsverket,
2017). Detta har påverkat den svenska samhällsdebatten och de problem som Sverige nu står
inför.
Till en början utmärkte Sverige sig som ett land med öppna armar och inställning var av
välkomnande klang gällande de flyktingar som in till Sveriges gränser kom. Regeringen och
majoriteten av oppositionen stod fast vid asylrätten och att Sverige är ett öppet och välkomnade
land, där gränser inte existerar. Insatserna för de nyanlända rustades upp och en generös
migrationspolitik var i fokus och ökade i stor omfattning (Esaiasson, Martinsson och Sohlberg,
2016, 12f). Det visade sig senare att mottagningssystemet inte klarade av den omfattande
flyktinginvandringen och det skapade stora påfrestningar på myndigheter runtom i landet,
situationen beskrevs som ohållbar (Esaiasson, Martinsson och Sohlberg, 2016, 12f). Det var
under oktober månad 2015 som vindarna vände, och regeringen gjorde en omsvängning i
migrationspolitiken, med begränsningar av människor som fick passera gränserna, möjlighet
till att bevilja permanent uppehållstillstånd och möjlighet till anhöriginvandring (Esaiasson,
Martinsson och Sohlberg, 2016, 12f). Kritiken mot invandringen ökade därefter i samhället,
myndigheterna gick på knäna och ett ordnat mottagande var inte längre något som kunde
garanteras (Migrationsverket, 2017). Polisen inrättade medel för att få kontroll över landets
gränser och för att få människor som fått beslut gällande utvisning att återvända till sitt hemland.
Flyktingfrågan var enligt det svenska folket den viktigaste frågan på den politiska dagordningen
och det präglade också dagstidningarnas innehåll (Esaiasson, Martinsson och Sohlberg, 2016,
12f).
I en värld full av strider, har Sverige som tidigare nämnt förknippats som ett land där den
humanitära synen varit central för politikområdet- migration. Det har dock på senare tid talats
om att en policyförändring har skett med tanke på förändrade riktlinjer, med gränskontroller
och tidsbegränsade uppehållstillstånd i åtanke. Frågan är hur denna policyförändring kan
förklaras? Det finns många perspektiv att angripa gällande studerandet av policyförändring.
Förklaringar gällande hur idéer kan skapa förändring inom politikområden är många i sitt antal,
men med anledning av att det är problemen och lösningarna som skall studeras kommer
ramverket multipla strömmar att användas. Med hjälp av det teoretiska ramverket kommer
policyförändringen att analyseras under tidsperioden 2014–2017 för att kunna förklara hur
4
svensk migrationspolitik har förändrats och om regeringens syn på problemet samt dess lösning
gällande migration har förändrats.
1.2 Vad vet vi sedan tidigare? Detta avsnitt behandlar den tidigare forskning som bedrivits gällande migrationspolitik, och
på vilket sätt denna studie bidrar till kunskapsutveckling inom området.
När ett land öppnar upp sina gränser för att välkomna människor som flyr för sina liv, är det
med olika föreställningar människor angriper problemet. Dessa föreställningar och synsätt
präglar människors agerande. Vad vi tänker, tycker och gör, har betydelse för vår förståelse för
verkligheten. En viktig grundbult för en politiker är att kunna tala för sin sak samt kunna
uttrycka sig så andra förstår och lyssnar. Inom politiken kan det uppstå konflikter och åsikter
kan skilja sig markant åt mellan olika partier, detta kan bero på dess skiljelinjer som bygger på
dess ideologiska härkomst och ståndpunkt men även i personers uttryckssätt, synsätt,
preferenser och värderingar. Tidigare studier har visat på retorikens betydelse för det offentliga
rummet och skapandet av policys i politiska sammanhang. I Lindgren och Sandströms (2016)
studie visar på retorikens betydelse för agenda-setting och för medborgares grad av förtroende
till politiker, detta sker utifrån ett krisperspektiv, där flyktingkrisen som inträffade i Europa
under 2015 har använts som studerad krissituation (Lindgren och Sandström, 2016, 51). De
problematiserar den migrationspolitiska diskursen mellan åren 2014 och 2016 med fokus på
moderaterna och socialdemokraterna för att urskilja hur retoriken har förändrats inom dessa
partier. Utifrån debatter, uttalanden och politiska tal har de identifierat att både moderaterna
och socialdemokraterna använder liknande retorik gällande migrationspolitiken mellan åren
2014–2016. De poängterar att retoriken har en signifikant betydelse för medborgarnas syn på
politiker och de förslag som framställs i valrörelser (Lindgren och Sandström, 2016, 51)5.
Studien visar på att det finns en samhörighet mellan politiken och retoriken, där retoriken är ett
verktyg för att föra upp problem på den politiska dagordningen och att retoriken används som
en agenda-sättare för partipolitiken, vilket i senare led kommer leda till ett policyskapande.
Martina Fritjofsson (2016) har studerat externa kriser och hur de påverkar policyskapande inom
svensk migrationspolitik. Studiens syfte är att öka förståelsen till hur och varför en kris leder
till policyförändring. I studien används två stycken orsaksmekanismer för att testa orsaker till
5 Detta har även Dahlström (2004) genomfört en studie om. Där en redogörelse mellan retorik och praktik genomförs.
5
policyförändring, dessa två mekanismer benämns som resursbrist samt
distanseringsmöjligheter. Fritjofsson (2016) beskriver resursbrist som att den externa krisen gör
det omöjligt att implementera policys på grund av att det är resursbrister, medan
distanseringsmöjligheter beskrivs som den väg som politiker väljer när de distanserar sig från
en tidigare riktlinje och väljer att verkställa nya policys som leder till en policyförändring.
Denna orsaksmekanismsen mellan kris och förändring är nyckeln inom hennes studie. För att
kunna förstå policyförändringens konstruktion har Sabatiers (2014) ramverket advocacy
coalition (ACF) används med fokus på de uppställda hypoteser som återfinns inom ramverket.
Fritjofsson (2016) har avgränsat sig till en av hypoteserna som Sabatier (2014) har ställt upp.
Den hypotes som används är om en extern händelse påverkar det socioekonomiska tillståndet i
samhället för att förklara policyförändring i samband med en kris. Hypotesen appliceras
därefter på den flyktingkris som ägde rum i Sverige under hösten 2015, där flyktingkrisen
beskrivs som den externa chocken som påverkar det socioekonomiska tillståndet i samhället.
De resultat som redovisas är att flyktingkrisen stämmer in på den givna hypotesen, det vill säga
att en extern händelse påverkar det socioekonomiska tillståndet i samhället (Fritjofsson,
Martina, 2016). Studien är en grund för denna studie som bygger vidare på flyktingsituationen
som en extern händelse. Men istället för att granska hur flyktingsituationen påverkar
policyförändringen, skall denna studie fokusera på hur svensk migrationspolitik har förändrats
och vad det i sådana fall kan bero på. Med hjälp av det teoretiska ramverket multipla strömmar
skall det studeras hur policyförändring gestaltats och varför den skedde vid den observerade
tidpunkten, det vill säga efter flyktingsituationen. Det som konstateras i slutskedet av
Fritjofsson (2016) forskning är att en komplettering till studien är nödvändig för att kunna dra
generella slutsatser gällande policyförändring, och att studien brister i förklaringar om varför
policyförändringen skedde vid just tidpunkten när flyktingsituationen ägde rum, vilket denna
studie tar i beaktande och med hjälp av multipla strömmar försöker att förklara.
Migration är ett väl studerat ämne, och en aktuell samhällsfråga. Flyktingsituationen är ett nytt
kapitel i modern svensk migrationspolitik, ett hett diskuterat ämne, där dramatiken inom
området de senaste åren, visar på betydelsen att forska vidare om ämnet. Som ovan nämnt
fokuserar tidigare forskning på retoriken, medborgares attityd samt perspektiv på hur
flyktingkrisen påverkar policyskapandet. Det som tidigare inte studeras är hur regeringen ser på
flyktingfrågar och hur deras synsätt påverkar lösningen på problemet under en observerad
tidsperiod. Detta för att kunna kartlägga om synen förändrats och i sådana fall på vilket sätt.
6
Emellertid visar detta på en forskningslucka i tidigare studier, vilket skapar ett utgångsläge för
denna studie att bygga vidare på. Denna studie ämnar således konkretisera regeringens syn på
problemet samt dess lösning i regeringens budgetpropositioner under de senaste fyra åren, detta
för att analysera hur svensk migrationspolitik har förändrats.
Avgränsningen utgår från tidsperioden som sträcker sig innan, under och efter
flyktingsituationen i Sverige, det vill säga 2014–2017. Tidpunkten är relevant just för att det
sträcker sig under en period i svensk politik som varit utmanande, men också för under den
valda tidsperioden har det varit en och samma regering som suttit vid makten, det vill säga den
socialdemokratiska regeringen. Detta underlättar för analysen av regeringens synsätt, då ett
maktskifte skulle vara problematisk för tolkning av resultatet. Med hjälp av multipla strömmar
kan en policyförändring upptäckas och förstås utifrån tre olika strömmar som ramverket är
uppbyggt utav. Med hjälp av ramverket tillämpas ett nytt angreppsätt på politikområdet, vilket
skapar ökad förståelse för policyförändring. Inom denna studie kommer enbart att
problemströmmen och policyströmmen att granskas. Politikströmmen har avgränsats bort med
anledning av att kartläggning av politikströmmen är betydligt svårare än de andra två
strömmarna. För att kunna kartlägga politikströmmen krävs en identifiering av involverade
aktörer, påverkan från intresseorganisationer samt hur den allmänna opinionen ser på politiska
förslag. Det som försvårar kartläggningen är identifieringen av involverade aktörer, då en
textanalys av budgetpropositioner inte hade varit tillräcklig, det hade i sådana fall behövt
kompletterats med intervjuer. En kartläggning av intresseorganisationer som påverkat
processen, kräver också ett bredare material. Det som hade varit möjligt att mäta är den
allmänna opinionens åsikt på policyförslag om flyktingfrågan, detta med hjälp av SOM-
undersökningar som Göteborgs universitet genomför varje år. Detta hade dock inte täckt hela
strömmen och tillräckligt starka motiv för att säga om politikströmmen har förändrats hade varit
svåridentifierade. För att kunna besvara frågeställningarna hur svensk migrationspolitik har
förändrats samt att uppnå syftet med studien räcker det att kartlägga problemströmmen och
policyströmmen för att se om regeringens syn på problemet samt dess lösning har förändrats,
och därefter förklara vad policyförändringen kan tänkas bero på.
Detta politikområde har varit infekterat och dramatisk vilket gör ämnet intressant för vidare
forskning. Detta inte bara för sakens skull, utan för att nå ökad förståelse för det offentliga
rummet, för andra politikområden och för policyförändring i allmänhet. Det är ett viktigt ämne
att forska vidare om för att nå en ökad förståelse för politiskt agerande i katastrofsituationer.
7
När en ökad förståelse för politikers agerande kan frambringas, kan befolkningens förtroende
och legitimiteten för deras beslut öka. Sverige har sedan tidigare bedrivit en generös
migrationspolitik, med hjälp av vidare studier om svensk migrationspolitik relaterat till
flyktingsituationen kan en ökad förståelse för hur regeringen kan gå mot riktlinjer de sedan
tidigare distanserat sig från nås. Det har pratats att det skett en policyförändring, men för att
kunna undgå de förutfattade meningarna och antaganden, krävs vetenskapligt bevis för
policyförändring, vilket denna studie ämnar blottlägga. Genom att besvara det specificerade
syftet bidrar denna studie med kunskap om policyförändring.
1.3 Syfte Syftet med denna uppsats är att förklara genom ramverket multipla strömmar hur
migrationspolitiken i Sverige har förändrats samt hur policyförändringen har gestaltats. Med
hjälp av det teoretiska ramverket multipla strömmar skall en granskning av den
socialdemokratiska regeringens syn på problemet och deras presenterade lösningar genomföras.
Detta skall besvaras utifrån de nedanstående frågeställningar som konstruerats utifrån det
teoretiska ramverket som sedan utmynnar i mer preciserade frågor i det analytiska ramverket.
1.4 Forskningsfrågor Det teoretiska ramverket har stor betydelse för uppsatsens frågeställningar och de formulerade
frågeställningarna har formats utefter ramverket multipla strömmar. Multipla strömmar är ett
ramverk framtaget av Kingdon (1995) som består av tre stycken strömmar, vilket är
problemströmmen, policyströmmen och politikströmmen. Inom denna studie kommer enbart
problemströmmen samt policyströmmen att granskas. Enligt Kingdon (1995) sker en
policyförändring i samband med att det sker en förändring i någon av strömmarna.
Förändringen i någon av strömmarna leder till att ett policyfönster öppnas och skapar möjlighet
för policyentreprenörer att länka samman strömmarna som i sin tur leder till en
policyförändring. Syftet är att granska policyförändringen inom svensk migrationspolitik i
samband med flyktingsituationen vilket gör multipla strömmar lämplig att använda i studiet av
detta.
8
Huvudfrågan lyder: Hur har svensk migrationspolitik förändrats? Huvudfrågan kommer att
besvaras med hjälp av de teoretiskt framtagna forskningsfrågorna som är präglade utifrån
problemströmmen samt policyströmmen.
Inom problemströmmen hittas problemen i samhället och intresset vilar på att undersöka varför
vissa problem blir uppmärksammade medan andra faller i glömska. Problemströmmen består
av tre komponenter: indikatorer, händelser i fokus och lärdomar. Dessa problem som finns inom
problemströmmen kan påverkas av en rad olika faktorer som tex flyktingsituationen. Vissa
utmärkande situationer, som flyktingsituationen skapade många problem i samhället, och finna
lösningar på problemen blev därefter utmanande. När en sådan situation råder, tenderar
politikerna att centralisera beslutsfattandet för att spara resurser och kontrollera situationen i
samhället. I denna studie är händelsen redan klargjord men hur svensk migrationspolitik har
förändrats har ännu inte kartlagts. Med hjälp av problemströmmen undersöks hur regeringens
syn på migration har förändrats. Detta undersöks med hjälp av den teoretiskt framtagna
forskningsfrågan:
Hur framställer regeringen problemet inom migrationspolitiken över tid?
Inom policyströmmen hittas policys och är uppbyggd av fem komponenter: policyförslag,
teknisk genomförbarhet, resursfördelning och nätverksintegrering. Dessa policys är framställda
av enskilda aktörer inom samhället men kan även vara politiska nätverk som tillsammans
försöker uppmärksamma en viss typ av lösning på ett samhälleligt problem. De samhälleliga
aktörerna kan vara enskilda organisationer, företag eller tjänstemän som framför idéer som kan
lösa identifierade problem, som tex bostadsbrist, medan politiska nätverk är en sammansättning
av aktörer som besitter samma typer av värderingar och preferenser gällande lösningarna på
problemen. De framtagna policyförslagen tävlar konstant om att få komma upp på den politiska
dagordningen och skapa diskussion eller en eventuell policyförändring. De drivande aktörerna
benämns som policyentreprenörer, enskilda aktörer likaväl som de politiska nätverken. Med
hjälp av policyströmmen skall det undersökas hur regeringens syn på policyförslag har
förändrats inom politikområdet migration och hur regeringen framställer lösningar på de
problem som uppstått i samband med flyktingsituationen. Detta undersöks med hjälp av den
teoretiskt framtagna forskningsfrågan: Hur har regeringens hantering av det framställda
problemet sett ut över tid?
Dessa forskningsfrågor granskas för att gestalta förändringar inom strömmarna och hur
regeringens syn på problemet samt dess lösning har förändrats, därefter kan det förklaras hur
9
svensk migrationspolitik har förklarats genom det teoretiska ramverket. Genom detta kan den
förändrade migrationspolitiken som skett i smband med flyktiingkrisen förklaras utifrån nya
perspektiv.
För att urskilja policyförändringen inom svensk migrationspolitik granskas
policyentreprenören, den socialdemokratiska regeringen, och om de har sammanlänkat de två
strömmarna i samband med att ett policyfönster har öppnats. Ett policyfönster öppnas vid
förändringar inom ena problemströmmen eller politikströmmen. Det kan vara problem med
anledning av en både externa eller interna händelser. Ett policyfönster är oftast öppet en kort
period där framställningen av lösningar av policyentreprenörerna bör ske snabbt och med
skicklighet. För att en policy ska plockas upp på dagordningen är chansen som störst när
strömmarna är sammanlänkande och strömmar igenom policyfönstret (Zahariadis, 2007, 74).
Den sista forskningsfrågan lyder därefter: Har det skett en koppling mellan problemströmmen
och policyströmmen?
Sammanfattningsvis blir studien forskningsfrågor: Huvudfråga- Hur har svensk
migrationspolitik förändrats?
• Hur framställer regeringen problemet inom migrationspolitiken över tid?
• Hur har regeringens hantering av det framställda problemet inom migrationspolitiken sett ut över tid?
• Har det skett en koppling mellan problemströmmen och policyströmmen?
1.3 Disposition
För att kunna besvara dessa frågor måste först frågan: Hur kan policyförändring upptäckas och
förstås? besvaras. I kapitel 2 undersöks således forskningsfrågan om policyförändring och hur
den kan studeras utifrån det valda teoretiska ramverk, multipla strömmar. Detta kommer sedan
att utmynna i ett analytiskt ramverk som används för att studera mitt material som tillsammans
med val av material och metod presenteras i kapitel 3. I kapitel fyra presenteras resultatet från
studien och frågorna om framställning av problem samt dess lösning mellan åren 2014–2017
redovisas. Kapitel fem diskuterar resultatet och återkopplar till det teoretiska ramverket. Kapitel
sex presenterar de slutsatser som studien har resulterat i, med en återkoppling till
problemformuleringen, syftet samt frågeställningarna samt en diskussion gällande framtida
forskning.
10
2. HUR KAN POLICYFÖRÄNDRING UPPTÄCKAS OCH FÖRSTÅS?
I detta kapitel definieras begreppet policy samt hur policyprocessen kan betraktas utifrån olika
perspektiv. Motivering av det valda perspektivet framförs inom kapitlets ramar. Intresset vilar
på att granska de problem och lösningar som framställs i de utvalda policydokumenten som
definieras under kapitel 3. En avgränsning av det teoretiska ramverket görs i syfte att isolera de
delar som förklarar det vetenskapliga problem som är i fokus för denna uppsats.
2.1 Policyprocessen
Begreppet policy är ett mångfacetterat begrepp som används inom många olika områden. Det
kan handla om allt från migrationspolitik till åtgärdsprogram samt de läroplaner som lärare
arbetar utefter. Policy kan innefatta ett resultat av ett beslut eller som en aktionsinriktat åtgärd,
ett helt politikområde eller bara beståndsdelar inom politikområdet. Precis som Premfors (1989)
definierar en policy som handlingslinjer och program, definieras migrationspolicy här som de
riktlinjer som återfinns inom budgetpropositioner för politikområdet migration. Vägen till en
policy kan se väldigt olika ut och de finns många olika angreppsätt att använda sig av för att
studera en policyprocess. Det finns olika teoretiska ansatser såsom rationalism, inkrementalism
och ”garbage can” som visar på olika perspektiv och förklaringsmöjligheter hur och varför en
viss policy skapas (Rönnbäck, 2008, 21).
Frågan blir då vilket perspektiv som lämpar sig bäst för studiet av policyförändring?
Policyområdet migrationspolitik, berörs till stor del av komplexitet och osäkerhet på grund av
den invandring som sker. Detta innebär att även om de skulle råda konsensus gällande
problemet kan det fortfarande finnas delade meningar gällande lösningen på problemet, på
grund av aktörernas olika synsätt. I denna studie är det den socialdemokratiska regeringens syn
på migration som skall granskas detta av anledning av att deras syn på migration är avgörande
för policyskapandet.
Uppfattningen om ett problem kan skilja sig åt beroende på vilken kontext aktören befinner sig
inom samt vilken ideologi aktören står bakom samt vilka värderingar och preferenser aktören
besitter. Utifrån detta kan det göras ett antagande att policyskapandet inom det
migrationspolitiken inte följer det rationella spåret och den rationella teoriansatsen (mer om
detta nedan). Detta visar på att aktörer, både inom politiken och den i samhället har olika
uppfattningar och syn på de problem som återfinns i samhället. Policyskapandet ska, med detta
11
i åtanke, därför betraktas utifrån metaforen att policyskapande äger rum i en s.k. garbage can.
Detta har John Kingdon (1995) utgått ifrån när han utarbetade ramverket som benämns multipla
strömmar. Detta ramverk har använts för att upptäcka och förstå policyprocesser på olika
politiska nivåer och olika politikområden. Ramverket kan således användas för att förklara hur
svensk migrationspolitik har förändrats under tidsperioden 2014–2017. Detta presenteras
nästkommande kapitel.
2.2 Policyprocessen och multipla strömmar Som tidigare nämnt har ramverket multipla strömmar har växt fram från modellen ”the garbage
can” som beskrivs som hjärtat i ramverket, utformad av Kingdon (1995). Ramverket är
konstruerat utifrån fem olika element som utgör och illustrerar ramverket. Dessa element
benämns som följande: problemströmmen, policyströmmen, politikströmmen, policyfönster och
policy entreprenörer (Zahariadis, 2007, 70).”The garbage can” modellen anser att de problem
och lösningar som finns inom ett samhälle, erhålls inom denna illustrerade soptunna
(Zahariadis, 2007, 66). Kingdon (1995) försöker utifrån ramverket att förklara hur policy
utformas. Detta illustreras genom att dela upp problem, lösningar och politiska åtaganden i de
tre olika strömmarna för att kunna granska beslutsfattande och agenda-setting (Zahariadis,
2007, 65). De tre olika strömmarna fångar upp de olika komponenterna som är avgörande för
policyskapande och skapar förutsättningar att upptäcka och förstå en policyförändring inom
den politiska arenan. I kritiska tidpunkter öppnas ett policyfönster och policyentreprenörerna
har möjlighet att sammanlänka de tre strömmarna och skapa nya policys (Zahariadis, 2007, 65).
Inom denna studie definieras policyentreprenörerna som den socialdemokratiska regeringen
med anledning av att det är den som suttit vid makten under den observerade tidsperioden, det
vill säga under 2014–2017.
Multipla strömmar berör policyskapande under tvetydiga förhållanden i samhället. Vad som
menas med tvetydighet är ”ett tillstånd där det återfinns många sätt att tänka på en och samma
omständighet eller fenomen i samhället” (Zahariadis, 2014, 25) Det finns tre stycken
antaganden som styr ramverkets strukturella uppbyggnad. Det första antagandet säger att
individer har kognitiva begränsningar och att det inte är möjligt att hantera omfattande
information. De som skiljer sig från den rationella teorin är att multipla strömmar avslöjar
rationalitet snarare än förutsätter att den existerar och att människor är bundet rationella
(Zahariadis, 2007, 70). De som skiljer rationalismen från multipla strömmars syn på rationalitet
är att den rationella teorin anser att individer själv väljer det rätta valet och de som är
12
tillfredställande just för individen själv. Detta anser multipla strömmar inte stämma, då det finns
individer som försöker manipulera oss och vår vilja. Multipla strömmar påpekar att det är
kontexten som formar våra preferenser och värderingar och politiska val påverkas av den grad
av fragmentering som sker inom politiken och inom den politiska strömmen (Zahariadis, 2007,
70). Det andra antagandet innebär att policyskapande sker under tidsbegränsningar, det vill
säga ramverket är beroende av tiden, precis som soptunnemodellen visar på. Det tredje
antagandet är att de tre strömmarna agerar självständigt och är oberoende och separerade från
varandra.
2.2.1 Problemströmmen
Inom problemströmmen hittas problemen i samhället och intresset vilar på att undersöka varför
vissa problem blir uppmärksammade medan andra faller i glömska. I ett samhälle finns det
olika tillstånd som varierar över tid, dessa tillstånd vill både medborgare såsom policyskapare
adressera. Exempel på tillstånd i samhället är tex miljörelaterade tillstånd som ökad
koldioxidhalt eller ekonomiska tillstånd med endera låg- eller högkonjunktur. För att
uppmärksamma dessa tillstånd i samhället och de problemen som uppstår i samband med
tillståndet i samhället, finns det tre komponenter inom problemströmmen som används, de
benämns enligt följande: Indikatorer, händelser i fokus och lärdomar (Kingdon,1995).
Indikatorer är den första komponenten som hittas inom problemströmmen. Olika indikatorer
kan visa på hur omfattande tillståndet i samhället är och på vilket sätt problemen kategoriseras.
Med hjälp av olika mätinstrument identifieras problemen och de kan därefter kategoriseras
beroende på tillståndet och problemets storlek. Beroende på hur ett problem kategoriseras
berörs olika myndigheter, organisationer och politisk administrativa nivåer (Rönnbäck, 2008,
27). Om flyktingsituationen till exempel kategoriseras som säkerhetsaspekt, tillväxt för
arbetsmarknad eller hot mot demokratin avgörs därefter hanteringen av problemet av de olika
samhälleliga aktörerna (Rönnbäck, 2008, 29). Den andra komponenten som ramverket är
uppbyggt utav är händelser i fokus. Denna komponent visar på vilka frågor som prioriteras med
anledning till den händelse som varit i fokus under den observerade tidsperioden. Exempel på
händelser i fokus är om det varit en händelse som avviker från det vanliga. Tex svininfluensan,
flyktingsituationen, terrorattacker eller naturkatastrofer. De olika indikatorerna visar på
problemen i samhället medan den uppmärksammade händelsen i samhället visar på vilka
problem som väger tyngre än andra och de problem som bör prioriteras blir därför tydliga
(Rönnbäck, 2008, 28).
13
Den tredje komponenten är lärdom, vilket är en återkoppling från tidigare program och åtgärder
som redan har genomförts. Detta sker utifrån ett jämförande perspektiv för att kunna
åskådliggöra vilka åtgärder som har varit framgångsrika samt om tidigare åtgärder inte visat sig
lösa angivna problem i samhället. Vilket i sin tur skapar lärdomar om tillvägagångssätt för nya
policys (Kingdon, 1995, 100). Dessa lärdomar kan hämtas utifrån genomförda utvärderingar
eller olika övervakningar i samhället (Rönnbäck, 2008, 29). Det som kan sägas utifrån de här
komponenterna är att sammanfattningsvis behandlar problemströmmen de problem som kretsar
runt i samhällets omloppsbana, i väntan på att bli uppfångade6. Dessa problem kan påverkas av
en rad olika faktorer som t.ex. katastrofer som sker i samhället, kärnkraftsolyckor,
flyktingströmmen eller svininfluensan. Inom problemströmmen finns redan formulerade
problem, problem som är problematiska att finna lösning på men även lärdomar som
frambringats från tidigare skapad policy. Vissa utmärkande situationer, som flyktingsituationen
skapade många problem i samhället, och finna lösningar på alla dessa problem blev därefter
utmanande. När en sådan situation råder, tenderar politikerna att centralisera beslutsfattandet
för att spara resurser och kontrollera situationen i samhället (+ källa).
2.2.2 Policyströmmen Policyströmmen består av angivna policys, dvs handlingslinjer eller program. Dessa policys är
framställda av olika enskilda aktörer inom samhället men kan även vara politiska nätverk som
tillsammans försöker uppmärksamma en viss typ av lösning på ett samhälleligt problem. De
samhälleliga aktörerna kan vara enskilda organisationer, företag eller tjänstemän som framför
idéer som kan lösa identifierade problem, som tex bostadsbrist, medan politiska nätverk är en
sammansättning av aktörer som besitter samma typer av värderingar och preferenser gällande
lösningarna på problemet. De drivande aktörerna benämns som policyentreprenörer, enskilda
aktörer likaväl som de politiska nätverken. Dessa politiska nätverk kan t.ex. bestå av
byråkrater, tjänstemän, akademiker och forskare (Zahariadis, 2007, 72). Exempel på åtgärder
som kan länkas samman med samhälleliga problem, är reglering, privatisering, och
decentralisering. Policyströmmen är enligt Kingdon uppbyggd av fem komponenter:
policyförslag, teknisk genomförbarhet, resursfördelning och nätverksintegrering.
Den första komponenten policyförslag beskriver policyentreprenörernas föreställningar
gällande lösningar på problem i samhället vilket sedan avspeglar utformningen av politiska
6 Se Bacchi (2009) som fokuserar på problemen och hur de konstrueras i ett givet sammanhang.
14
beslut. Den andra komponenten teknisk genomförbarhet, beskriver den handlingskapacitet som
anses för att kunna implementera lösningarna. Förslag som tycks vara svåra att implementera
är sannolikheten mindre att de överlever och hamnar på den politiska dagordningen betydligt
mindre. Den tredje komponenten resursfördelning beskriver vilka resurser som anses vara
ödvändiga för lösningen, vilket kan vara både tid, tillgångar och resurser. Den fjärde och sista
komponenten nätverksintegrering, beskriver de politiska nätverken, det vill säga de
konstellationer av aktörer som återfinns i samhället som tillsammans arbetar fram policyförslag.
2.2.3 Politikströmmen Den tredje strömmen består av den politik som förs, den är uppbyggt utifrån flera olika
komponenter likt de andra strömmarna. De tre komponenterna benämns som: allmänna
opinionen, påverkan från intresseorganisationer och förändringar bland politiker och
tjänstemän. Den första komponenten är den allmänna opinionen som visar medborgares åsikter
gällande en viss politisk fråga, denna opinion förändras över från en tid till en annan. Politiken
kan därefter anpassas efter förändringen i den allmänna opinionen genom granskning av
opinionsundersökningar eller genom undersökning av breda sociala rörelser. Denna komponent
visar en bild av hur stödet för ett visst politiskt förslag ser ut samt de åsikter som oppositionen
framställer. Tex har det genomförts SOM-undersökningar från 1990–2017 där de ställer frågan
”Vad anser du om förslaget att ta in fler flyktingar?” (SOM-institutet). Kingdon (1995) anser
att den allmänna opinionen påverkar den politiska dagordningen samt skapandet av policys.
Denna komponent används för att policyskaparna skall få en bild av hur inställningen ser ut till
ett visst förslag för att se vad som bör prioriteras på den politiska dagordningen (Rönnbäck,
2008, 32). Den andra komponenten är påverkan från intresseorganisationer. Om
intresseorganisationer i samhället har likartade åsikter i en viss typ av fråga är chansen större
att frågan kommer upp på dagordningen till skillnad från om deras åsikter skulle varit
fragmenterade. I sådana situationer är det politikerna som prioriterar och avgör vilka frågor som
blir uppmärksammade medan andra faller i glömska. Det som kan sägas är att inflytelserika
intresseorganisationer har en chans att påverka den politiska dagordningen och
policyprocessen. Den tredje komponenten beskriver förändringar bland politiker och
tjänstemän. Dessa förändringar hänvisas till maktskifte vid val, omprioriteringar på
dagordningen eller utbyte av inflytelserika personer. Till exempel kan en ny partiledare skapa
förändringar inom partiet och omprioriteringar för olika politikområden.
15
Inom ramen för denna studie kommer politikströmmen att avgränsas bort på grund av
svårigheter att mäta dess olika komponenter. Inom denna studie räcker det att mäta enbart
problemströmmen samt policyströmmen av den anledning att det är med analysering av de två
strömmarna som svaret på forskningsfrågorna kan hittas samt syftet med uppsatsen uppnås.
Den tredje strömmen politikströmmen kräver en mycket omfattande analys, vilket
budgetpropositionerna som skall studeras inom denna uppsats inte täcker. Då skulle ytterligare
material behöva inhämtas, vilket begränsades i och med uppsatsen storlek och tidsmall.
2.2.4 Policyfönster och policyentreprenörer Ett policyfönster öppnas vid förändringar inom problemströmmen eller politikströmmen. När
ett policyfönster öppnad kan bero på ena de problem som sker ena av händelser internt inom
stömmarna eller av externa händelser, dvs utomstående händelser så som flyktingkatastrofen.
Ett policyfönster är oftast öppet en kort period där framställningen av lösningar av
policyentreprenörerna bör ske skyndsamt för att en måluppfyllelse skall kunna frambringas
(Zahariadis, 2007, 65). För att en policy ska plockas upp på dagordningen är chansen som störst
när strömmarna är sammanlänkande och strömmar igenom policyfönstret (Zahariadis, 2007,
74). Dessa ovannämnda policyentreprenörer är drivkraften bakom policyskapandet. Dessa
policyentreprenörer kan vara enskilda samhälleliga aktörer eller nätverk som investerar i
resurser för att få igenom en viss typ av policyförslag (Rönnbäck, 2008, 36). En
policyentreprenör skall genom olika strategier och resurser i form av tid och pengar,
sammanlänka de problem som framställs med lösningar som är tekniskt och politiskt
genomförbara (Rönnbäck 2008, 37). Policyentreprenörerna har en chans att påverka
policyprocessen med hjälp av de framförda policyförslagen, men kan begränsas beroende på
vilken position de besitter, det vill säga inom vilket ämbete, en hög politisk position eller om
de har ett vidgat kontaktnät. Val av strategi kan också påverkas om de lyckas eller inte. I den
här studien…
16
Figur 1: Ramverket multipla strömmar (Zahariadis, 2014, 31)
Med hjälp av den utvalda teoriansatsen kan nu frågan hur policyförändring kan upptäckas och
förstås besvaras. Policyförändring kan upptäckas genom att använda sig av en teori som
förklarar policyprocessen med perspektiv på dess olika delar. Enligt Kingdons (1995)
antaganden har en policyförändring skett om någon typ av förändring inom någon av
strömmarnas olika komponenter har förändrats och en policyentreprenör har sammanlänkat
strömmarna i kombination med ett öppnat policyfönster. I en sådan situation kan en
policyförändring urskiljas, då policyentreprenörer har möjlighet att frambringa lösningar på
givna problem i samhället. Det är kombinationen av strategiska tillvägagångssätt, institutionella
faktorer och typ av policyfönster som ändrar policys över tiden (Zahariadis, 2014, 30).
Ramverket är användbart för att kunna se vilka problem samt lösningar som finns inom
strömmarna och på vilket sätt de förändras i takt med att nya situationer inträffar i samhället.
De olika strömmarna identifierar de problem som återfinns i samhället, hur individer inom det
politiska systemet ser på problemet och vilka lösningar som presenteras. Eftersom ramverket
är beroende av tiden är det lämpligt att studera svensk migrationspolitik innan, under och efter
den flyktingsituation som inträffade under hösten 2015 som visade sig vara en kritisk tidpunkt.
Nästa kapitel beskriver studiens tillvägagångssätt med motivering av metod, material och
framställning av teoretiskt utarbetat analytiskt ramverk.
17
3. ANALYTISKT RAMVERK ”To take over the world, all you need is an idea” (Beckman, 2005, 7)
I denna studie kartläggs den migrationspolitiska utvecklingen, med hjälp av ramverket multipla
strömmar. För att kunna hitta svar på forskningsfrågorna krävs en metod som används för att
analysera och tolka materialet. För att genomföra detta har metodologin idéanalys används
(Bergström och Boreus, 2005, 156). Runtom i vårt samhälle framförs politiska budskap i form
av debatter, motioner, propositioner, partiprogram, i dagstidningarna och inom populärkulturen
(Beckman, 2005, 9). Inom dessa forum pågår en strid mellan politiska idéer och medborgares
föreställningar om hur staten bör agera. Politiska idéer präglar människors övertygelser,
sympatier och strävanden i ett samhälle och har stor betydelse åt vilket håll samhället utvecklas
åt (Beckman, 2005, 9). Med detta sagt kan det därefter konstateras att det är ytterst lämpligt att
analysera och kritiskt granska politiska budskap utifrån en idéanalys (Beckman, 2005, 9).
Således finns det en skillnad mellan ett framförande av politiska budskap som görs tex i
debatter, media och i partiprogram till skillnad från att granska de politiska budskapen, för att
senare kunna förstå dem på ett djupare sätt. Ideanalysen används just för att kunna granska,
studera och analysera budskapen och förklara dess uppkomst och konsekvenser. Ideanalysen
som metod är ytterst lämplig för att studera politiska texter på ett systematiskt vis (Beckman,
2005, 9). Ideanalysen kan inta olika skepnader, det vill säga att beskriva, förklara eller ta
ställning till ett material. Inom denna studie skall idéanalysen användas som instrument för att
hitta de politiska budskapen inom budgetpropositionerna för att kunna se hur svensk
migrationspolitik har förändrats. Den skall användas som ett verktyg för att hitta regeringens
syn på migrationsrelaterade problem och lösningar i samband med flyktingsituationen.
Metodens styrka är att den kan fånga underliggande meningar och faktorer som en kvantitativ
analys kan missa. Studien syftar till att undersöka om det skett en förskjutning i synen på
problemet samt dess lösning genom att studera hur policyentreprenörerna, som i detta fall är
regeringen, ramar in, och agerar, inom migrationspolitiken, med anledning till detta är metoden
adekvat med studiens syfte och frågeställningar.
En alternativ metoden skulle möjligtvis kunna vara den socialkonstruktvistiska frameanalysen.
Här står tolkning och aktörerna i största fokus, inramningen används just för att blottlägga
medvetna och strategiska val av aktörer (Esaiasson, 2017,218). Frameanalysen fokuserar på
människors föreställningar av ett fenomen och hur problemet framställs samt problemets
lösning för att kunna urskilja varför aktörer har vitt skilda föreställningar gällande ett och
18
samma fenomen och hur det kan påverka hur aktörer väljer att handla (Beland Lindahl, Karin,
2017). Inom frameanalysen angrips texter för att urskilja skilda preferenser, synsätt, idéer och
agerande inom ett avgränsat politikområde, för att inrama fenomenet och vilka förståelseramar
aktören använder sig av (Beland Lindahl och Westholm,2011). Studien skulle med tillämpning
av denna teori flyttat fokus och syfta till att granska vilka förståelseramar och idéer som har
präglat den praktiska politiken och därefter klargöra vilket synsätt som präglar regeringens
agerande med en inblick på koalitionsbildning. Denna metod skulle dock varit för omfattande
för denna studie. Den tolkande idéanalysen är ytterst relevant och användbar inom ramen för
denna studie på grund av dess enkla struktur, förmåga att anpassas till studien och dess olika
angreppsätt. För att kunna fastställa de politiska budskapen och urskilja om det skett ett skifte
i svensk migrationspolitik är den mest lämpad att använda. Studien vill visa på idéernas
förekomst inom ett empiriskt material som regeringen använder sig av för att beskriva sin förda
politik. Det sammanhang som idéerna tas fram ifrån är innan, under och efter
flyktingsituationen. Den tidsperiod som analyseras är utsedd för att kunna synliggöra en hur
förändringen inom svensk migrationspolitik har gestaltats i en situation som varit dramatisk
och turbulent för Sverige.
Det empiriska materialet är fyra stycken budgetpropositioner mellan åren 2014–2017 som
behandlar flykting och migrationspolitik på ett eller annat sätt. Materialet används för att kunna
besvara de presenterade frågeställningarna, gällande synen på problemet och dess lösning i
faktisk politik. Inom dessa budgetpropositioner återfinns således den skarpa politiken ultimat
för denna studie att granska. Materialet är jämförbart under den studerade tidsperioden, en
budgetproposition är framlagd för varje år, med ett likartat sidantal. Detta material är
användbart på grund av att här finns både en sammanfattning av tidigare förd politik, synen på
problemet och de lösningar som förespråkas samt budgeten för hela det kommande året, vilka
myndigheter som berörs, etc. Det är budgetpropositionen som sätter standarden för politiken
och för det specifika politikområdet. Prognoser, resursfördelning, åtgärder och lärdomar
presenteras med tydlighet i dessa dokument vilket visar på den skarpa politik som regeringen
för, detta är relevant för denna studie som strävar efter en upptäckt av policyförändring.
Sidantalet för utgiftsområdet, rör sig mellan 38–40 sidor vilket visar på dess betydelse i
budgetpropositionen som helhet som ligger på ett sidantal mellan 400–600 sidor.
Budgetpropositionerna för åren 2014–2017 har hämtats från riksdagens hemsida under
”dokument och lagar”. Ett urval av citat kommer även hämtas från dokumenten och presenteras
i resultatsdelen, för att visa regeringens argument. Med stor sannolikhet kan det finnas ett flertal
19
materialval som representerar området svensk migrationspolitik, som skulle ha kunnat komma
till användning i denna uppsats, dock har media-utlåtanden, riksdagsdebatter, motioner och
statsministrars tal redan studerats och kartlagts (Lindgren och Sandström, 2016). Fritjofssons
(2016) studie använde sig av regeringens egna publicerade material, som webbartiklar,
presskonferenser med både skriftligt och filmade framförandet används. Hon har använt en
kombination av politiska uttalandet med underlag från de största dagstidningarna i Sverige och
övriga media för att redogöra för argumenten i samband med flyktingkrisen 2015.
Budgetpropositioner har tidigare inte använts, vilket gör att materialvalet adekvat.
Valet av material bör göras utifrån ett källkritiskt perspektiv. Budgetpropositionerna som
används i denna studie är den primära delen i uppsatsen och bedöms som äkta med anledning
av att regeringen bifogat dokumentet på deras hemsida. Materialet är också oberoende, då det
har återberättats och diskuterats på andra platser, såsom debattartiklar, tidningsartiklar och i
övriga media, vilket styrker äktheten. Budgetpropositionerna produceras varje år, vilket ger
materialet en samtidighet. Det är utifrån de tidigare studiernas val av material som det faller sig
naturligt att använda budgetpropositioner inom ramen för denna uppsats, för att på ett nytt sätt
kunna kartlägga policyförändring inom svensk migrationspolitik. Men även för att granska det
material som regeringen använder som drivkraft i deras dagliga arbete, samt som riktlinje för
kommande budgetår.
3.1 Textanalytiskt ramverk För att kunna besvara uppsatsens huvudsakliga frågeställning: Hur har svensk migrationspolitik
förändrats? Samt de teoretiskt framställda forskningsfrågorna:
• Hur framställer regeringen problemet inom migrationspolitiken över tid?
• Hur har regeringens hantering av det framställda problemet inom migrationspolitiken sett ut över tid?
• Har det skett en koppling mellan problemströmmen och policyströmmen?
…operationaliseras här nedan forskningsfrågorna i linje med det teoretiska ramverket. Inom
ramen för denna studie granskas problemströmmen och policyströmmen. För att besvara den
tredje frågeställningen krävs svar på de två första forskningsfrågorna, för att se om det skett
någon förändring inom problemströmmen samt om regeringen har framställt policyförslag och
sammankopplat strömmarna, som i sådana fall förutsatt en policyförändring.
20
Syftet med denna uppsats är att förklara hur migrationspolitiken i Sverige har förändrats samt
om regeringens syn på problemet och deras presenterade lösningar gällande migration har
förändrats. Detta skall granskas och analyseras med hjälp av det teoretiska ramverket multipla
strömmar. Inom ramverket nämns även policyentreprenörer och deras möjlighet att frambringa
policyförslag som kan lösa samhälleliga problem. Policyentreprenören inom ramen för denna
studie är den socialdemokratiska regeringen. För att kunna mäta problemströmmen och
policyströmmen kommer nedanstående frågor att användas. De specificerade
forskningsfrågorna är utarbetade utifrån det teoretiska ramverket och kommer att användas som
det analytiska ramverket i studien.
Problemströmmen Policyströmmen
Har det skett en förändring i synen på problemet? Har det skett en förändring i synen på lösningar?
Tabell 1: Specificerade forskningsfrågor baserade på ramverket, multipla strömmars, tre strömmar
(Zahariadis, 2014, 31).
För att kunna besvara frågorna gällande synen på problemet samt lösningen, krävs ett
instrument som mäter synen, inom budgetpropositionerna. För att kunna hitta svar på de
ovanstående frågorna i texten används de komponenter som finns inom vardera ström. Enligt
Kingdon (1995) består strömmarna av olika komponenter som presenteras i figur 4. Genom att
identifiera de komponenter som varje ström består av kan svar på huvudfrågan i slutänden nås.
De utarbetade frågorna som ställs till texten är en tolkning av Kingdons antaganden gällande
strömmarna. Kingdon (1995) ställer upp policyströmmens beståndsdelar likt följande:
Problemströmmen skall kartläggas genom att granska vilka problem gällande
migrationspolitiken som presenteras. Problemströmmen består av indikatorerna händelser i
fokus och lärdomar. Indikatorer kommer att mätas genom att granska hur problemen blir
kategoriserade i samband med flyktingsituationen som det tillstånd i samhället som granskas.
Beroende på hur ett problem kategoriseras berörs olika myndigheter, organisationer och politisk
administrativa nivåer (Rönnbäck, 2008, 27). Tex om flyktingsituationen kategoriseras som
säkerhetsaspekt, tillväxt för arbetsmarknad eller hot mot demokratin avgörs därefter
hanteringen av problemet av de olika samhälleliga aktörerna (Rönnbäck, 2008, 29). Händelser
i fokus kommer att mätas genom att granska vilka frågor som prioriteras med anledning till den
händelse som varit i fokus under den observerade tidsperioden, det vill säga flyktingsituationen.
Den uppmärksammade händelsen i samhället visar på vilka problem som väger tyngre än andra
och de problem som bör prioriteras blir därför tydliga och skall därefter analyseras. Den tredje
21
komponenten lärdomar kommer att mätas genom att se vilka lärdomar som presenteras i
materialet sedan tidigare budgetår.
Problemströmmen Frågor till texten
Indikatorer Hur kategoriseras problemet?
Händelser i fokus Vilka är de prioriterade frågorna?
Lärdomar Vilka lärdomar har sedan tidigare budgetår presenteras?
Tabell 2-analytiskt ramverk för problemströmmen
Policyströmmen skall kartläggas genom att granska vilka åtgärder gällande migrationspolitiken
som presenteras som lösning på problemet. Policyströmmen består av policyförslag, teknisk
genomförbarhet, resursfördelning och nätverksintegrering. Policyförslag kommer att mätas
genom att granska regeringens föreställningar gällande lösningar på de problem som framställs
inom budgetpropositionerna. Teknisk genomförbarhet beskriver den handlingskapacitet som
krävs för att kunna implementera lösningarna. Detta kommer att mätas genom att granska
regeringens agerande och hur de framställer de handlingskapaciteter som gör policyförslagen
möjlig att implementera. Resursfördelning granskar hur regeringen fördelar resurser mellan
olika berörda aktörer. Näverksintegreringen kommer att mätas genom att granska hur
samarbetet sett ut mellan berörda aktörer.
Policyströmmen Frågor till texten
Policyförslag Hur ser regeringens föreställningar ut gällande lösningar?
Teknisk genomförbarhet
Hur ser regeringens agerande ut och utifrån vilka handlingskapaciteter representeras de?
Resursfördelning Hur ser resursfördelningen ut?
Nätverksintegrering Hur framställs samarbetet mellan olika myndigheter?
Tabell 3-analytiskt ramverk för policyströmmen
I nästkommande kapitel presenteras resultatet av den systematiska tolkningen av materialet.
22
4. RESULTAT I detta kapitel redovisas den analys som genomförts av de presenterade
budgetpropositionerna som systematiskt tagits fram.
4.1 PROBLEMSTRÖMMEN
4.1.1 Indikatorer Inom ramen för budgetproposition 2014 anses konflikten i Syrien vara eskalerande vilket har
drivit människor på flykt in till Europas länder (Regeringen, 2014, 12). Problemet presenteras
med anvisning till myndigheter och kommunernas ansvarstagande. Utifrån kapitlet ”Politikens
inriktning” i budgetpropositionen har regeringen kategoriserat problemen i olika avsnitt, vilket
definieras likt följande: Förkortad tid för prövning, Effektivare bosättningsarbete, Ett väl
fungerande återvändande och Ökad samsyn mellan verksamheterna (Regeringen, 2014, 26ff).
Kategoriseringen kan visa på inomorganisatoriska perspektiv som angrips med fokus på den
problematiken inom Migrationsverket som uppstått, och deras möjlighet att nå måluppfyllelse.
Regeringen lägger fokus på intern styrning, samverkan och effektivisering (Regeringen, 2014,
25). De lägger värde i att utveckla Migrationsverkets kapaciteter, men även förutsättningar för
andra myndigheter och kommuner att nå måluppfyllelse och sträva mot en långsiktig hållbarhet
(Regeringen, 2014, 28).
”Det ställer stora krav på kapaciteten att förkorta egna handläggningstider hos de olika
myndigheterna, men också̊ på̊ samverkan mellan Migrationsverket, Arbetsförmedlingen,
Polisen, Kriminalvården och domstolar för att gemensamt bidra till en långsiktigt hållbar och
rättssäker migrationspolitik” (Regeringen, 2014, 28).
I budgetpropositionen inför budgetåret 2015, kategoriseras problemet utifrån ekonomiska
aspekter med kostandseffektvitet i åtanke men även försörjning och omhändertagande är i
fokus. Detta med anledning av att utgifterna ständigt tycks öka, tidigare budgetår har visat på
att ersättningar och bostadskostnader har fortsatt att öka (Regeringen, 2015, 16). Utifrån kapitlet
”Politikens inriktning” i budgetpropositionen har regeringen kategoriserat problemen i olika
avsnitt, vilket definieras likt följande: Ensamkommande barns boende, Återvändande och Ett
gemensamt europeiskt asylsystem (Regeringen, 2015 28ff). Detta visar på att problemen är
likartade sedan budgetpropositionen inför 2014. De kvarstående problemen har inte blivit fler
till antalet eller omprioriterats. Detta visar på att kategoriseringen fortfarande sker utifrån inom-
23
organisatoriska termer och problemen vilar på myndigheternas axlar. Det kan skönjas att
problemen kategoriseras in i fack som visar på problematik gällande produktivitet, legalitet och
kapacitet. Produktivitetsproblemet visar på de begräsningar som återfinns inom
asylprövningskapaciteten som handlägger ärenden för de antal flyktingar som söker asyl i
Sverige, på grund av det ökade antalet asylansökningar resulterade i medförd fördröjning i
handläggningen av ärenden (Regeringen, 2015, 23f). Även legaliteten i de beslut som
Migrationsverket framställer har kritiserats vilket har resulterat i implementeringssvårigheter
på grund av svårtolkat matieral samt brister i dess grafiska utformning (Regeringen, 2015, 25).
Kapacitetsproblemet gäller fortfarande möjligheten att erbjuda de nyanlända bosättning.
”Fler personer än förväntat sökte asyl i Sverige och ökningen var betydligt större än vad
myndigheten dimensionerats för vilket medförde ännu högre krav på Migrationsverkets
förmåga att anpassa verksamheten” (Regeringen, 2015, 27).
Regeringen lyfter här fram att myndigheterna bär tyngden av problemen och ansvarstagandet
vilar på de berörda verksamheterna i samhället:
”Förmåga inom respektive berörd myndighet att med bibehållen rättslig kvalitet
anpassa verksamheten till förändrade förutsättningar är avgörande för att kunna uppnå
de migrationspolitiska målen och för att begränsa kostnaderna under tiden de
asylsökande befinner sig i Migrationsverkets mottagande” (Regeringen, 2015, 28).
I budgetpropositionen inför budgetåret 2016 utgår de från den humana och solidariska
asylpolitiken och kategoriserar problemet därefter. Redan i budgetpropositionens begynnelse
kan det identiferats en problematik gällande resrutterna för de migranter som flyr från kriget i
mellanöstern (Regeringen, 2016, 11). Regeringen använder ord som alarmerande, i samband
med rubriker gällande ansvarstagandet inom EU med ökad vidarebosättning och en hållbar
migrationspolitik (Regeringen, 2016, 11) Utifrån kapitlet ”Politikens inriktning” i
budgetpropositionen har regeringen kategoriserat problemen i olika avsnitt, vilket definieras
likt följande: Alla medlemsstater ska ta ansvar för flyktingmottagandet, EU kan göra mer; Ökad
vidarebosättning i andra medlemsstater, Ökad effektivitet i asylprocessen, Ett förbättrat
mottagande av asylsökande som främjar etablering i arbets- och samhällslivet, Förkorta
vistelsetiden och öka effektiviteten i återvändandet för att behålla legitimiteten för den
reglerade invandringen och ett utvecklat globalt samarbete kring migration och rörlighet
(Regeringen, 2016, 32-35). Regeringen lyfter fram att det saknas ett helhetsperspektiv inom
24
Migrationsverkets interna processer och att regeringen därefter strävar efter att genomlysa deras
verksamhetsåtgärder för att kunna förbättra förutsättningarna till god intern styrning
(Regeringen, 2016, 33). Problemen inom denna budgetproposition kategoriseras utifrån utom-
organisatoriska faktorer:
”Mottagandet av asylsökande och nyanlända bör betraktas som en kedja, där enskilda beslut
under processen och boende planering ska stödja syftet med verksamheten i sin helhet, antingen
etablering eller återvändande” (Regeringen, 2016, 34)
År 2016 kategoriseras flyktingproblemet som ansvarstagandet inom EU:s medlemsländer.
Regeringen anser inom ramen för denna budgetproposition att en av de mest prioriterade
frågorna är rättvis fördelning mellan medlemsländerna gällande invandringen (Regeringen
2016, 32f). Problem kvarstår inom Migrationsverket, polismyndigheten och
Arbetsförmedlingen, men de visar sig även att det inte enbart är myndigheterna som bär
ansvaret inom ramen för denna budgetproposition utan att problemen vilar även på högre
instanser, som på regeringen och den politiska arenan på nationell nivå samt EU:s institutioner
och dess kapacitet att inkludera och integrera alla i ett samhälle. I budgetpropositionen inför
budgetåret 2017 konstateras det att flyktingsituationen är en historisk händelse och att
konflikten i Syrien, samt ökad oro i mellanöstern, var den främsta drivkraften till att allt fler
människor söker asyl inom EU (Regeringen, 2017, 11ff). Utifrån kapitlet ”Politikens
inriktning” i budgetpropositionen har regeringen kategoriserat problemen i olika avsnitt, vilket
definieras likt följande: Ett fungerande och hållbart internationellt samarbetet, Ett effektivare
återtagandesamarbete inom EU, Ett förstärkt globalt samarbete, Ökad effektivitet och
utveckling av verksamheten, Ett renodlat och mer effektivt system för anvisningar, Bättre
förutsättningar för återvändande, Hållbart, flexibelt och kostnadseffektivt boende för
asylsökande, Ett effektivare mottagande av ensamkommande barn, Ökad användning av
medicinska åldersbedömningar, Nytt ersättningssystem för ensamkommande barn och
förändringar i mottagandet av asylsökande och nyanlända(Regeringen, 2017, 28-32).
Det kan konstateras utifrån de uppställda rubrikerna att problemen ökat och att problemen
kategoriseras utifrån termer av säkerhetsaspekter, politisering, samt solidaritet, skydd och att
bibehålla värnandet om utsatta grupper och exploatering (Regeringen, 2017, 29). Regeringen
framställer migrationspolitiken som ohållbar och det ökade antalet människor skapar en
situation som Sverige inte kan hantera långsiktigt vilket skapar problematik med gällande
25
målsättning. I budgetpropositionen framställs problemet som ett helhetsproblem där ansvaret
delas mellan aktörer inom landet (regering, myndigheter, kommuner och medborgare) samt EU
(Regeringen, 2017, 28).
”Ett förstärkt och konstruktivt samarbete såväl inom EU som globalt är grundstenar i en
långsiktigt hållbar migrationspolitik” (Regeringen, 2017, 28).
4.1.2 Händelser i fokus
I detta avsnitt beskrivs vilken händelse som påverkat regeringens syn på migrationspolitik.
Under den valda tidsperioden 2014-2017 har den händelse som stått i fokus i samtliga
budgetpropositionerna är flyktingsituationen som tog sin start under hösten 2015. Med
hänvisning till det teoretiska ramverket att det kan vara externa händelser som påverkar
strömmarna.
Studien granskar innan, under och efter flyktingsituationen. De händelser som varit i fokus
under den valda tidsramen har varit likvärdiga.
Budgetproposition Prioriterade frågor Budgetproposition för 2014
Återvändande, asylprocessen, gemensam asylpolitik inom EU, förkortad vistelsetid, försörjning och omhändertagande.
Budgetproposition för 2015
Vistelsetiden, återvändande, gemensam asylpolitik inom EU asylprocessen, rättssäkerhet, service, försörjning och omhändertagande.
Budgetproposition för 2016
Kulturella aspekter, integrering, jämställdhet, gemensam asylpolitik inom EU, Vistelsetiden, återvändande, asylprocessen, rättssäkerhet, service, försörjning och omhändertagande.
Budgetproposition för 2017 Vistelsetiden, gemensam asylpolitik inom EU asylprocessen, rättssäkerhet, service. Förstärkt och konstruktivt samarbete såväl inom EU som globalt, EUs framtida asylsystem, ett långsiktigt hållbart asylsystem inom EU, återvändande, förstärkt globalt samarbete, ökad effektivitet inom myndigheter.
Tabell 4: Sammanställning av prioriterade frågor för budgetpropositionerna 2014–2017
26
4.1.3 Lärdomar I detta avsnitt redovisas vilka lärdomar regeringen framför i budgetpropositionerna för samtliga år. Budgetproposition 2014 Budgetproposition 2015 Budgetproposition 2016 Budgetproposition 2017
• Lärdomargällandeökadförmågaattanpassaverksamhetentillomvärlden.Flerplatserbehövdesochdetåtgärdergällandebosättningvarintetillräckliga.
• Handlingsplanermedprioriteringharfungerat.
• Regeringenbedömerattenmersamordnadprocessmellanaktörerskullebidratillattstärkamöjligheternatillkostandseffektvitetiasylprocessen.
• Medlärdomfråntidigarebudgetårkonstaterarregeringenatteneffektiviseringavdeolikadelarnaavasylprocessenkanledatillpositivutveckling.
• Svårtattprognostiseraantalmigranter.
• Anpassningvarnågotsombehövdeprioriteras,digitaliseringenbehövdeeffektiviseras,ökaanalys/utvärdering.
• Föratthandläggningstidernaskallmotsvaradesökandesochandraintressentersbehovärdetnödvändigtattmyndighetenvidtaråtgärdersomökareffektiviteteniprövningenmedbibehållenrättsligkvalitet.
• Lärdomarharpresenteratsgenomattförutseattdigitaliseringkanledatillkvalitetshöjningsamtkostnadsminskningar.
• Invandringtycksfortsättaöka,innebärväxandeutmaningar.
• Kapaciteteninomverksamhetenbehövdeutvecklas,asylprövningmotsvararintebehovet.
• Bristandekapacitetiattgranskainkommandeidentitetshandlingar.Saknadenödvändigberedskapinomverksamheterna.
• Bristerideninitialasorteringenavpresumtivtuppenbartogrundadeansökningar.Behovaveffektivtåtervändande.Serviceotillräcklig.
• Exceptionellökningavmigranter-innebarenutmaningavdetsvenskasamhället.
• Intelångsiktigthållbarmigrationspolitikvilketinnebarbehovavförändring.
• Servicefortfarandeotillräcklig.
• Behovetavettfortsattarbeteförattsäkerställaenstrategiskplaneringavboendeanskaffning.
• Regeringenbedömerattsamtligaberördamyndigheterbehöververkaföreneffektivareochsnabbarehanteringavärenden.
• Svårigheteridettrångsintaåtervändandet.
Tabell 5: Sammanfattade lärdomar för budgetpropositionerna 2014–2017
27
4.2 POLICYSTRÖMMEN
4.2.1 Policyförslag I detta avsnitt redovisas vilka policyförslag som redovisats av regeringen i samtliga budgetpropositioner.
Material Hur ser regeringens föreställningar ut gällande lösningar?
Budgetproposition 2014 Långsiktig hållbar migrationspolitik, Human migrationspolitik, Välfärdaspekter, Erbjuda skydd, Värna om asylrätten, solidaritet, Fördjupa det europeiska och internationella samarbetet. Sverige skall vara en fristad för flykt gällande förföljelse och förtryck.
Budgetproposition 2015 Långsiktigt hållbar migrationspolitik, välfärdsaspekter, human asylpolitik, fristad, skydd, solidaritet, kapacitet, effektivitet, rättssäkerhet, legitimitet, rättslig kvalitet och kostnadseffektivitet.
Budgetproposition 2016 Långsiktigt hållbar migrationspolitik, välfärdsaspekter, rättssäkerhet, legitimitet och långsiktigt hållbar migrationspolitik. Rättslig kvalitet, tydlig styrning, tillräckliga resurser, professionella myndigheter. System för inkluderade, etablering, integrering, kompetens, flexibilitet, kvalitet och humanitet.
Budgetproposition 2017 Långsiktigt hållbar migrationspolitik, hög rättssäkerhet, effektivitet, kostnadseffektivitet, ansvarsfördelning, solidaritet, mänskliga rättigheter, säker, ordnad, reglerad, trygghet och säkerhet med aspekter på kontroll.
Tabell 6: Sammanställning av regeringens värderingar och föreställningar om lösningarna mellan 2014–2017
4.2.3 Teknisk genomförbarhet Samtliga analyserade budgetpropositioner innehåller migrationspolitiska åtgärder. I budgetpropositionen inför år 2014, har migrationspolitiska åtgärder framställts. Regeringen
har lagt fram förslag gällande lösningar på de handläggningsproblem Migrationsverket står
inför. Regeringen föreslog att lösa problem gällande den geografiska spridningen på migranter
med videoteknik som skapar en geografisk oberoende handläggning (Regeringen, 2014, 17).
28
Regeringen lyfter även fram styrkan i att framställa tydliga instruktioner och regleringsbrev för
Migrationsverket, för att kunna skapa förutsättningar för att stärka den interna styrningen och
organisationen i sin helhet (Regeringen, 2014, 25). Problem som presenteras gällande
rättssäkerhet och långsiktig hållbarhet har det angivits lösningar i form av åtgärder som
förhåller sig till asylsystemet och att asylprocessen skall ha ett tydligt slut med ett långsiktigt
hållbart tänk (Regeringen, 2014, 11). Regeringen presenterar nya boendelösningar som skall
underlätta under vistelsetiden och även möjliggöra en snabbare prövning av
ärenden(Regeringen, 2014, 27). Det har framkommit att återvändandet har varit ett stort
problem och den lösning som beskrivs är framförallt genom att fastställa och upprätthålla giltiga
resehandlingar, för att ett verkställande av lagakraftvunna avvisningsbeslut ska kunna
fastställas (Regeringen, 2014, 28). Regeringen anser även att vidarebosättningsinstrument är en
lösning på problem med ökad invandring (Regeringen, 2014, 29). Med anledning av det ökade
antalet ensamkommande barn har det upprättats ett kommunalt mottagande och förslag gällande
ändring i lagen har även presenterats. Lösningar som framställs i dokumentet är metoder för att
underlätta för migranter som blivit utvisade att återvända till hemlandet, med en förstärkt
utvecklingseffekt av cirkulär migration och ökad rättssäkerhet i samband med beslut om förvar
(Regeringen, 2014, 30).
Genom regleringsbrev, framkommer det att regeringen menar att intern styrning kan synliggöra
typer av åtgärder som är relevanta, och därefter vilka mål som är rimliga.
Regeringen utgångspunkt från budgetpropositionen för 2015 presenteras genom att skapa
verktyg för att verksamhetens anpassning till omvärlden. En migrationsanalys skall utarbetas
för att underlätta för den rådande situationen, regeringen skall därefter skapa verktyg för att
hanterbarheten av dessa analyser (Regeringen, 2015, 19). Till exempel inrättades i början av
2013 ett nytt verksamhetsområde, operativt samordningscentrum, som innefattar en ny
omvärldsenhet med syfte att stärka verkets beredskap och förmåga att tidigt kunna förutsäga
lösningar för verksamheten (Regeringen, 2015, 19). Boende till ensamkommande barn ansågs
vara ett problem och den lösning som presenterades var ändring i lagen (1994:137) om
mottagande av asylsökande (Regeringen, 2015, 17). Migrationsverket försöker anpassa dess
öppettider och arbetstider vid ansökning och mottagningscenter för att på så sätt utnyttja lokaler
och personal mer effektivt (Regeringen, 2015, 21). På grund av att bestämmelser gällande
fingeravtryck i samband med gränskontroller har regeringen beordrat att kustbevakningen med
försvar och samhällets krisberedskap att skall ta detta ansvars för att kunna lösa problem
29
gällande vistelsetid, rättssäkerhet, olaglig invandring och antal asylsökande hanteras med bättre
kapacitet och effektivitet (Regeringen, 2015, 31).
I budgetpropositionen inför budgetår 2016 konstaterade regeringen att Sverige stod som det
andra största destinationslandet inom EU, vilket skapade nya utmaningar för Sveriges
myndigheter. Migrationsverket hade ett högt tryck på mottagningssystemet vilket resulterade i
lösningar i form av utökad arbetsvecka för myndighetens personal (Regeringen, 2016, 11).
Regeringen införde därefter en projektperiod för Migrationsverket som bygger på att integrera
arbetssättet från ansökan till återvändande (Regeringen, 2016, 20). En lösning på problemet
kring jämställdhet som framställs i dokumentet är ett likabehandlingsarbete som syftar till att
motverka diskriminering och säkerställning att alla sökande får en likvärdig behandling
(Regeringen, 2016, 24). Migrationsverket har även lyft fram lösningar för att skapa effektivitet
inom verksamheten, de vidareutvecklade verktyg som bygger på konsekvensanalyser för
normkritiskt tänkande, samt utbildade de ett flertal HBT- specialister, för att kunna behandla
ärenden snabbare (Regeringen, 2016, 24). Genomförandet av samstämmighetspolitik var en idé
som framställdes av regeringen för att lösa problem gällande migrationsströmmar (Regeringen,
2016, 26). Samstämmighetspolitik innebär att samtliga politikområden bidrar till den globala
utvecklingen och ansvaret kring flyktingfrågan. För att öka integreringen av nyanlända har de
presenterats ett förslag som förespråkar medel till idrottsrörelsen för ökade möjligheter att
erbjuda aktiviteter till nyanlända som fått uppehållstillstånd och därefter öka integreringen i
samhället (Regeringen, 2016, 34f). Det framgår även att Migrationsverket har lagt resurser på
åtgärder inom integrering och etablering genom att skapa nya former av organiserad
sysselsättning. Detta ska hjälpa de människor som beviljats uppehållstillstånd att orientera sig
i svenska och knyta kontakter med lokalsamhället (Regeringen, 2016, 34).
Med tanke på den rådande flyktingsituationen som trappats upp sedan 2014 kom partierna
överens om gemensamma insatser med anledning av flyktingsituationen. Det var under hösten
2015 som Migrationsverket gav signaler om en akut boendesituation och
bosättningskapaciteten var i stor grad icke hanterbar. Lösningen på detta problem var främst
med vidare förordnande återinförande av gränskontroller, för att minska flödet av migranter till
Sverige (Regeringen, 2017, 13). En månad senare, i november, presterade regeringen ytterligare
åtgärder för att begränsa möjligheterna att få uppehållstillstånd i Sverige genom att temporärt
anpassa asylreglerna till miniminivån inom EU, tidsbegränsat uppehållstillstånd och begränsad
rätt till anhöriginvandring (Regeringen, 2017, 13). De införde även förstärkt
30
myndighetsamordning och tillfälliga ID-kontroller fortlöpte. Inom EU skapades en
fördelningsnyckel, som skulle minska trycket på vissa länder som haft högt tryck gällande
invandringen (Regeringen, 2017, 32). Regeringen uttrycker i dokumentet att
migrationspolitiken i detta läge inte var långsiktigt hållbar, den behövde förändras för att
hantera de kraftigt förändrade förutsättningarna (Regeringen, 2017, 26). Regeringen har även
delegerat order om en utplacering av sambandsmän vid regioners ambassader för att öka
återvändandet av de migranter som fått lagakraftvunnet avvisningsbeslut (Regeringen, 2017,
31). Regeringen argumenterade för att förändringen var nödvändig för att upprätthålla systemet
och undvika en ”systemkollaps” (Regringen, 2017, 31f) Förbättrad kapacitet i mottagandet,
förbättrad i etableringen och möjliggöra för andra EU-länder att dela på ansvaret för mottagande
av asylsökande var lösningar på problemet (Regeringen, 2017, 28f).
I budgetpropositionen inför budgetåret 2017 uttrycker regeringens sig om invandringen till
Sverige likt följande:
”Aldrig tidigare har så många asylsökande på så kort tid som under hösten 2015 sökt sig till
Sverige. Den exceptionellt stora ökningen av antalet asylsökande utgjorde en stor utmaning för
stora delar av det svenska samhället” (Regeringen, 2017, 26).
4.2.5 Resursfördelning Anslagen som nedan är redovisade samt återfinns i Bilaga 1 inräknar resursfördelning till
Migrationsverket, Ersättningar och bostadskostnader, Migrationspolitiska åtgärder,
Domstolsprövning i utlänningsmål, Rättsliga biträden vid domstolsprövning i utlänningsmål,
Offentligt biträde i utlänningsärenden, Utresor för avvisande och utvisade, från EU-budgeten
finansierade insatser för asylsökande och flyktingar för vardera år som illustrerar ökningen av
resurser mellan åren 2014-2017. (Se bilaga 1 och 2) för separat presentation av anslagsbelopp
för vardera år, samt graf med procentandel för resursfördelning. Den tendens som kan urskiljas
utifrån denna tabell är att det skett en kraftig ökning i anslget över tid.
År 2014 2015 2016 2017
Antal kr 9919331 17433309 19419719
32580319
Tabell 7: Statistik i tusentals kronor hämtad från budgetpropositionerna 2014–2017. Resursfördelning
i anslagsbelopp, beräknat i tusentalskronor i procentandel.
31
4.2.4 Nätverksintegrering Samarbetet mellan olika myndigheter har inte varit något som berörts särskilt många gånger i
budgetpropositionen inför budgetåret 2014. Det nämns att samverkan mellan Migrationsverket,
arbetsförmedlingen, polisen, kriminalvården och domstolar är viktig för att gemensamt bidra
till en långsiktig hållbar och rättssäker migrationspolitik (Regeringen, 2014, 28). Regeringen
nämner i dokumentet att det är av mycket stor vikt att alla aktörer, myndigheter, domstolar och
kommuner som verkar inom utgiftsområdet migration samverkar för att öka effektiviteten i
processen från ansökan till bosättning (Regeringen, 2014, 25).
Näverksintegreringen budgetåret 2015 kan sägas vara oförändrad sedan tidigare år. Regeringen
konstaterar att det är flera myndigheter som delar ansvaret för att målet för utgiftsområdet
migration skall uppnås. Regeringen ser samverkan som ett verktyg för att implementera
riktlinjer inom migrationspolitiken som representerar Sverige som land och dess kapacitet att
ta hand om de migranter som in till Sverige anländer.
”Sveriges kommuner måste ta ett solidariskt ansvar för mottagandet” (Regeringen, 2015, 28)
Problemet kring mottagandet berör alla kommuner och att samverkan mellan kommuner kan
vara en lösning på problem, gällande både ensamkommande barn och vuxna med ärenden
gällande anknytning, anhöriginvandring och uppehållstillstånd. Ett uttryck för en ökad ambition
från regeringens sida att förbättra effektiviteten inom utgiftsområdet, är regeringens uppdrag
till Migrationsverket att i samarbete med berörda myndigheter, domstolar och Sveriges
kommuner och landsting (SKL) genomföra en systemanalys under 2015 (Regeringen, 2015,
28). Regeringens ökade ambition ställer nya krav på myndigheterna att i samverkan öka
kunskapen om hur processen från asylansökan till etablering eller återvändande fungerar,
kontinuerligt följa och analysera utvecklingen och vidta nödvändiga åtgärder (Regeringen,
2015, 28).
Inför budgetåret 2016 framställer regeringen samverkan som en viktig faktor för att kunna
säkerställa skydd för både barn och vuxna som kommer in till landet (Regeringen, 2016, 35).
Regeringen anser att Migrationsverket skall vara drivande i samarbetet mellan myndigheterna
när det gäller att upprätthålla en effektiv verksamhet (Regeringen, 2016, 10). De värnar även
om att utveckla det internationella samarbetet och skapa integration med organisationer såsom
andra medlemsländer inom EU för att kunna skapa långsiktig migrationspolitik som är hållbar
och stabil. Under 2017 kommer Sverige tillsammans med andra stater att driva frågor rörande
32
en förbättrad global ansvarsfördelning, samverkan och styrning (Regeringen, 2017, 29). För
att minska vistelsetiderna för asylsökande krävs inte bara insatser och förändrade arbetssätt från
Migrationsverket, utan även en fungerande myndighetssamverkan liksom en utveckling av en
motsvarande kapacitet hos de myndigheter som ansvarar för andra delar i processen
(Regeringen, 2017, 31). Regeringen trycker på ett utökat samarbete mellan myndigheterna för
att säkerställa säkerhet och effektivitet i asylärenden mellan polismyndigheterna,
arbetsförmedlingen, landsting, länsstyrelse, kommuner och migrationsverk. Det har även
tillkommit en överenskommelse mellan riksdagspartierna för att kunna hantera den rådande
situationen med ökat antal migranter.
Nästkommande kapitel kommer ägnas åt en tolkning och diskussion av det ovan nämna
resultatet för att besvara forskningsfrågorna.
33
5. AVSLUTANDE DISKUSSION I det föregående kapitlet presenterades synen på problemet samt dess lösning över tid. Genom
att jämföra utvecklingen inom problemströmmen samt policyströmmen åren 2014–2017
diskuteras i detta kapitel hur svensk migrationspolitik har förändrats och har regeringens syn
på problemet samt dess lösning gällande migrationen förändrats över tid. Detta har angripits
utifrån det teoretiska ramverket multipla strömmar.
Figur 3: Studiens teoretiska ramverk. Visar översiktligt vad som hänt i de olika strömmarna under den
studerade tidsperioden. Bilden är inspirerad av (Zahariadis, 2014, 31).
5.1 Problemströmmen- Hur framställer regeringen problemet inom migrationspolitiken över tid?
Inom budgetpropositionerna har regeringens framställt vilka problem som varit av betydelse
inom migrationspolitiken. De framställda problemen som har granskats utifrån komponenterna
inom problemströmmen har tydliggjort att det skett en förändring inom problemströmmen och
att regerings syn på problemet har förändrats över tid.
Utifrån det framställda resultatet kan det urskiljas en förändring i synen på problemet från år
2014 fram till 2017. I början av 2014–2015 kunde det skönjas att problemen var mycket lika
till sin utformning och fokus vilade på de inom-organisatoriska faktorerna, där effektivitet,
försörjning, kapacitet, kostnadseffektivitet och omhändertagande var prioriterade områden. Det
34
var inför 2016, som problemen tydligt uppdagades och blev mer omfattande än tidigare. Detta
resulterade i att problemen berörde fler aktörer än myndigheterna inom samhället, och det
skapades därefter ett helhetsperspektiv, med utom-organisatoriska faktorer i fokus. Problemen
fortsatte att växa och under 2017 kunde det konstateras att problemen, som återfunnits i tidigare
års budgetpropositioner, låg kvar men att kategoriseringen hade vidgats och omfattade nu
internationellt samarbete, samarbete med EU samt globala perspektiv med säkerhetsaspekter i
åtanke. Detta visar på en tydlig förändring i synen på problemet, då säkerhetsfrågor kring
migration inte betonats i tidigare budgetpropositioner. I de två första budgetpropositionerna
från 2014 och 2015 beskrivs situationen i Syrien som eskalerande men hanterbar. I
budgetpropositionen 2016 uttrycker regeringen sig i ord som alarmerande, men inför
budgetåret 2017, uttrycker regeringen sig att kriget i Syrien var den främsta drivkraften till den
ökade invandringen i EU-länderna och att situationen var ohållbar. De ord som används i
budgetpropositionerna visar på en märkbar förändring i synen på problemen. Eftersom
problemen har blivit större med åren, och flyktingfrågan har fått högre rang på dagordningen,
visar det migrationens betydelse för samhället. Det kan konstateras att problemformuleringen
har förändrats, att regeringen nu framhåller feedback från tidigare år, samt omprioriterade
frågor och nya kategoriseringar. Analysen av textmaterialet visar att det skett ett utvecklande
och förändrat perspektiv på de antaganden som Kingdon (1995) presenterar. De prioriterade
frågorna har omformulerats från att handla om återvändande, asylprocessen, gemensam
asylpolitik inom EU och förkortad vistelsetid till ett perspektiv utifrån säkerhetsaspekter med
ett förstärkt och konstruktivt samarbete såväl inom EU som globalt. Problemkategoriseringen
har gått från inomorganisatoriska till utomorganisatoriska samt globala perspektiv och feedback
sedan tidigare år har frambringat lärdomar som visar på ineffektivitet samt svårighet att
prognostisera antalet flyktingar, vilket har skapat utmaningar för offentliga myndigheter. De
olika komponenterna inom ramverket multipla strömmar: Indikation på problem, händelser i
fokus och lärdomar-visar på vilket sätt problemen har förändrats (Kingdon, 1995, 114). Den
förändrade kontexten och regeringen i agerande som policyentreprenör visar på deras förmåga
att uppmärksamma de problem de anser är viktiga.
Regeringen har möjlighet att adressera problem och med olika strategier försöka lösa dem, om
problemet därefter är svårlöst kan en frustration uppstå, vilket kan leda till en omvändning i
synen på problemet och dess lösning. Det kan därefter konstateras att flyktingsituationen
skapade nya problem i samhället, vilket regeringen tog i beaktande. När flyktingsituationen
35
uppdagades blev hanterbarheten försvårad och regeringen förändrade synen på de problem som
relaterats till flyktingsituationen (Kingdon, 1995, 114).
5.2 Policyströmmen- Hur har regeringens hantering av det framställda problemet sett ut över tid? Inom budgetpropositionerna har regeringen framställt vilka åtgärder som är nödvändiga för
att hantera flyktingsituationen och det har identifierats att de har förändrats under den
observerade tidsperioden.
Utifrån det framställda materialet kan en tydlig förändring i synen på lösningar. I
budgetpropositionen inför året 2014 och året 2015 synliggörs att det till stor del var generösa
åtgärder som bosättning och försörjning, som var i fokus. Från och med juni 2015 valde alltfler
människor, främst människor från Syrien den östra medelhavsrutten för att sedan ta sig vidare
genom västra Balkan mot norra Europa. Den märkbara förändringen kunde urskiljas inför
budgetåret 2016, dvs det var under detta år som regeringen angrep migrationspolitiska åtgärder
på dett större plan dvs, dock med fortsatta generösa åtgärder men med integrering, inkludering
och etablering inräknade i de prioriterade områdena. Det var under 2017 som en tydlig
förändring kunde upptäckas. Det var inom ramen för budgetpropositionen inför budgetåret
2017 som åtgärder med mer restriktiv karaktär presenterades, som gränskontroller, ID-
kontroller, begränsad möjlighet till uppehållstillstånd och insatser för att minska olaglig
invandring. Analysen visar på ett tydligt mönster inom handlingskapaciteten och
framställningen av lösningar, som tyder på en instrumentell förändring, det vill säga en
förändring i den praktiska politiken och hanteringen av problemet. Detta med anledning av att
det skett förändringar inom det teoretiska ramverkets komponenter, policyförslag teknisk
genomförbarhet, resursfördelning och nätverksintegrering. Det kan skönjas att utvecklingen av
nätverksintegreringen har varit positiv, då samverkan mellan berörda myndigheterna inom
samhället har utvidgats. Det har även tillkännagetts att resursfördelningen till myndigheterna
har ökat (se bilaga 1 och 2).
”Ansvaret för att uppnå de migrationspolitiska målen delas således av flera olika myndigheter”
(Regeringen 2014, 10).
Ovanstående citat finns i samtliga budgetpropositioner vilket visar på att ansvaret i första hand
läggs på myndigheterna men med tiden sker en förskjutning i ansvarstagande. Ju mer
omfattande problemen blir desto fler aktörer måste axla problemen och ta ansvar för dem. Vad
36
kan denna instrumentella förändringen inom policyströmmen bero på? Zahariadis (2014, 38f)
menar att val av lösningar är baserade policyentreprenörernas frammanade strategier för att
hantera den rådande situationen. Policyentreprenörer som är högt uppsatta inom den statliga
makten, som regeringen i detta fall, kan under vissa omständigheter använda sig utav strategier
för att koppla samman strömmarna, strategierna benämns som ”salami taktik”. Denna strategi
utmärker sig som en strategi för att nå ett visst typ av beslutsfattande (Zahariadis, 2014,38).
Måluppfyllelsen för policyentreprenörerna sker därefter gradvis för att kunna få igenom
strategier för politikområdet, vissa individer som agerar som policyentreprenörer ägnar sig åt
risksökande beteende när de väljer ut strategiska tillvägagångssätt för att försöka undkomma
förluster i samhället. Inom ramen för denna studie har regeringen studerats genom en
granskning av hur de ramat in och agerat inom migrationspolitiken. Vilket kan förklara
regeringens agerande under denna tidsperiod. Det vill säga så utgick regeringen från en ”salami-
taktik”, där de gradvis utökade åtgärderna för att hantera den ökade invandringen. Det kan
synliggöras att de agerande i risksökande beteende då de införde mer restriktiva åtgärder för att
kunna upprätthålla tillförligheten till de politiska institutionerna samt för att skapa en långsiktig
migrationspolitik i en situation som var ohållbar, minskade antal asylsökande. Vilket
nedanstående graf visar. Detta visar på ett skifte på synen på lösningar inom svensk
migrationspolitik, då Sverige historiskt sätt varit ett invandrarland där alla är välkomna, vem
du än är, var du än är.
Graf 3: Antal asylsökande till Sverige under januari 2015-mars 2016 (Demker och Van Der Meiden,
2015, 204).
Graf 3
37
5.4 Policyentreprenörer och policyförändring- Har det skett en koppling mellan problemströmmen och policyströmmen? För att undersöka om policyentreprenören, den socialdemokratiska regeringen, har kopplat
samman problemströmmen med policyströmmen skall det först redogöras om ett policyfönster
har öppnats. Policyfönster är öppna under en kort period, med anledning till detta måste
policyentreprenörer agera snabbt och vidta åtgärder som krävs för att lösa de samhälleliga
problemen. De måste finna lösningar på de problem och sedan sälja in konceptet till politiker
som tar sig an policyförslaget. I detta fall är det den socialdemokratiska regeringen som är
policyentreprenören vilket gör att de enbart behöver agera skyndsamt och vid rätt tidpunkt för
att möjliggöra ett policyskapande. Sannolikheten för att policyförslaget skall bli antaget i
Riksdagen ökar är om alla tre strömmarna sammanlänkas. I denna studie granskas enbart
problemströmmen och policyströmmen vilket begränsar analysen något gällande
sammanlänkningen. Om policyentreprenörerna skall lyckas länka samman strömmarna krävs
tillgångar, resurser och strategier.
Analysen visar på att i och med att flyktingsituationen inträffade under 2015 och situationen
eskalerade öppnades var ett slumpartat7 policyfönster. Det visade sig att flyktingsituationen
innebar omfattade problem för de berörda myndigheterna och för regeringen att handskas med
problemen. De blev mer omfattande med åren och åtgärder för att lösa problemen framställdes
av regeringen. Problemen tycks ha blivit fler till antalet över tid och de har även omformulerats.
Analysen visade att problemströmmen har skiftat i och med att regeringens syn på problem har
förändrats. När ett slumpartat policyfönster öppnar sig har policyentreprenörer (i detta fall den
sittande regeringen) möjlighet att agera utifrån strategier, resurser och tillgångar som de
besitter(Zahariadis, 2014,34). I budgetpropositionen inför budgetåret 2017 framställer
regeringen åtgärder som de tidigare distanserat sig från. De argumenterade för att situationen
var ohållbar och införde restriktiva regler gällande uppehållstillstånd, anhöriginvandring,
gränskontroller samt ID-kontroller. Kingdon (1995) menar att vid kritiska tidpunkter öppnas ett
policyfönster, vilket inträffade när flyktingsituationen eskalerade. Detta tog regeringen i
beaktande och med hjälp av strategier, resurser och tillgångar som staten besitter, tog de
7 Enligt Rönnbäck (2008) beror ett öppnat slumpartat fönster av oförutsebara händelser eller kriser.
38
tillfället i akt och länkade samman problemströmmen med policyströmmen och en
policyförändring inom svensk migrationspolitik inträffade därefter.
5.5 Hur har svensk migrationspolitik förändrats? Nedan redovisas svar på huvudfrågan: Hur har svensk migrationspolitik förändrats? Detta
baserat på de ovanstående svaren och med det teoretiska ramverket som tolkningsram.
Med en parallell granskning av de fyra budgetpropositionerna utifrån det analytiska ramverket,
har den förändrade synen på problemet samt dess lösning redogjorts. Det har konstaterats att
synen på problemen och dess lösning har förändrats mellan åren 2014–2017, resultaten pekar
på att har skett förändringar i både problemströmmen och policyströmmen, vilket har lett till
innovativa sätt att se på migrationspolitiken. Hur har svensk migrationspolitik förändrats?
Synen på problemen har breddats och nya sätt att hantera problemen har därefter påträffats. Till
en början var problemen centrerade kring de berörda myndigheterna, vilket har vidgats med
åren därav kan det konstateras att regeringen har gått från ett inomorganisatoriskt perspektiv
till ett mer utomorganisatoriskt. Därefter har nya åtgärder utformats och en mer restriktiv
migrationspolitik har införts. Tolkningarnas betydelse i relation till forskningsfrågan, visar att
regeringen har gått från en migrationspolitik med välkomnande klang till en politik som präglas
av säkerhetsaspekter där migrationspolitiken skall vara ordnad, reglerad och rättssäker. Från
tidigare år kan det urskiljas att ett top-down perspektiv har varit utgångspunkten, där staten har
delegerat ner ansvar till myndigheterna, och genom regleringsbrev framfört vilka åtgärder som
de behöver införas inom verksamheterna. Med åren kan det synliggöras att det har blivit ett mer
governance-perspektiv8, där ansvaret sprids mellan olika nivåer i samhället- från ett bottom-up
perspektiv, där myndigheterna delegerar upp ansvar till staten som även kan vidaredelegeras
till EU:s institutioner samt till internationella samarbeten utöver EU. Det resultatet visar på är
att regeringen har blivit skarpare i tonen gällande problemen, medan lösningarna har tagit en
ny riktning i form av strängare lagar, gränskontroller och ID-kontroller. Genom tiderna har
Sverige bedrivit en mycket generös migrationspolitik, där alla är välkomna vem du än är, var
du än är. Under 2015 tycks dock inställningen till migrationspolitiken ha skiftat och en
förändring i retoriken var påtaglig, något som syns i debatten och i citat från sittande politiker.
Den nya politiken som fördes gällde en mer restriktiv politik som uttryckte sig i termer att
8 ”Governance- eller interaktiv samhällstyrning- kan ses som ett perspektiv för att beskriva och analysera nya samhällsfenomen och styrning på flera olika nivåer i samhället (Hedlund och Montin,2009, 32)
39
stänga gränser och begränsa uppehållstillstånden (Regeringen, 2017). Det som är intressant att
resonera kring är varför denna policyförändring skedde under just denna tidsperiod? Eftersom
ramverket multipla strömmar är beroende av tiden, samt att problem och lösningar flyter runt i
separata strömmar och agerar oberoende av varandra, kan det finnas lösningar samt problem
som har funnits kvar sedan tidigare. Förutsättningen för policyskapande kan därefter utrönas
beroende om ett policyfönster har öppnats, vilket möjliggör ett agerande av
policyentreprenörerna, att koppla samman strömmarna och driva på ett policyskapande.
Analysen visade på att regeringen agerade som policyentreprenör och länkade samman
problemströmmen och policyströmmen under den mest kritiska tidpunkten, det vill säga när
flyktingsituationen blev ohållbar. Detta förklarar varför policyförändringen inträffade vid just
den tidpunkten. Zahariadis (2014) beskriver att en förändring inom politiken är kombinationen
av informationsinhämtning, institutionella faktorer och politiska fönster. Denna kombination
kan återfinnas under den granskade tidsperioden, där samtliga faktorer förändrades. Det kan
utrönas att politikerna använde sig av den information som tillkännagavs av berörda
myndigheter om deras kapacitet att hantera situationen, samt institutionella faktorerna som
präglar det politiska systemet, detta i sammankoppling med att det öppnade policyfönstret
möjliggjorde ett agerande av regeringen. Detta visar på att Zahariadis (2014) antagande om
policyfönstrets effekt på policyskapande, stämde väl in på det studerade problemet.
Policyförändring är viktig att upptäcka och förstå för att kunna bevara legitimitet, rättssäkerhet
och legalitet inom det politiska systemet. När policyförändring och politikers agerande kan
förstås på ett djupare plan, kan även förtroendet för politikers agerande öka, åtminstone på sikt.
I detta sammanhang kan studiens resultat ge svar på varför regeringen valde att gå mot riktlinjer
de sedan tidigare distanserats sig ifrån. Skiftet i synen på problemen samt dess lösning kan
förklaras med hänsyn till regeringens förändrade tankestruktur gällande migrationspolitiken,
samt att föreställningar har utvecklats och reformerats. En förändring i de politiska positionerna
kan därefter konstateras, där riktlinjer har åtagits samt en ny attityd till migrationspolitiken och
hur problemen skall hanteras har reformerats. De djupare värderingarna, som grundar i partiers
ideologiska härkomst är svårare och tar längre tid att förändra, vilket denna studie inte haft
möjlighet att studera.
Multipla strömmar som ramverk har en svaghet som (Zahariadis, 2014) uppmärksammar. Det
vill säga den kritik som framställts gällande strömmarnas oberoende position. För att kringgå
detta problem har strömmarna granskats var för sig och med hjälp av deras olika komponenter,
40
vilket skapar en utveckling gällande användandet av ramverket och dess förklaringskraft, som
inom denna uppsats är den bärande bron. Kritiken mot multipla strömmar har varit i beaktande
under hela uppsatsen gång för att kunna bevisa dess användbarhet och styrka att upptäcka och
förstå policyförändring.
41
6. ATT KNYTA IHOP SÄCKEN Syftet med uppsatsen var att klargöra om det skett en policyförändring inom svensk
migrationspolitik mellan åren 2014–2017 utifrån ramverket multipla strömmar. Den empiriska
ambitionen vilade på att utöka kunskapsintaget gällande politiskt agerande samt ett
möjliggörande att upptäcka samt förstå policyförändring i en given kontext. Detta är viktigt inte
bara för sakens skull utan för att förstå hur politiska aktörer präglar policyskapandet.
Problemformuleringen i studiens begynnelse fokuserar på att urskilja eventuella förändringar i
synsättet och hur svensk migrationspolitik har förändrats för att kunna på ett mer djuplodat sätt
förstå policyförändring i en tid som det talats mycket om i media, i debatter och politiska
sammanhang. Fyra forskningsfrågor formulerades där ”Hur har svensk migrationspolitik
förändrats” var huvudfrågan för studien. De andra forskningsfrågorna löd som följande:
• Hur framställer regeringen problemet inom migrationspolitiken över tid?
• Hur har hanteringen av det framställda problemet sett ut över tid?
• Har det sket en koppling mellan problemströmmen och policyströmmen?
Det har i tidigare studier konstaterats att det skett en policyförändring inom svensk
migrationspolitik, där den socialdemokratiska regeringen valde att stänga gränserna mot yttre
världen och begränsade möjligheten för nyanlända att få beviljat uppehållstillstånd, riktlinjer
som regeringen sedan tidigare distanserat sig från. Det visade sig utifrån analysen av
budgetpropositionerna att det är synen på problemet samt dess lösning som förändrats och
regeringen har gått från inomorganisatoriska till utomorganisatoriska med internationella
perspektiv. Ett policyfönster öppnades i och med flyktingsituationen under hösten 2015 med
anledning av förändringar i problemströmmen. Vad innebär egentligen denna policyförändring
för medborgare och politiker? Denna studie visar på att politiker förändrar sitt förhållningssätt
till en viss fråga beroende på den kontext problemet utspelar sig inom. Regeringen gick från
öppna gränser till att uttrycka sig i termer som präglades av säkerhetsaspekter, där gränser till
omvärlden stängdes för att minska invandringen. På grund av att aktörers agerande, likt de som
presenterats, inte står i relation till deras ideologiska ståndpunkter kan tillförlitligheten till
politiker sjunka. Tidigare studier visade på hur retoriken inom socialdemokraterna samt
moderaterna har förändrats och blivit mer skarp i sitt tonläge, vilket denna studie kompletterar
med genom att utifrån en systematisk granskning av regeringens förda politik, konstatera att
det även skett en förändring i den praktiska politiken. Det bidrag till forskningen som denna
42
studie visar är att en policyförändring har starka band med den styrande maktens synsätt på
problemet samt dess lösning. Detta visar på att även fast Sverige har sedan en lång tid tillbaka
präglats av solidaritet och humanitet gällande migrationspolitiken, kan förändrade situationer,
likt flyktingsituationen gjorde i detta fall, förändra den styrande maktens synsätt och göra att
de går mot riktlinjer de tidigare distanserat sig från. Detta har ökat förståelsen till varför det
skedde en policyförändring, vad den berodde på och även hur migrationspolitiken har
förändrats under en tid där flyktingsituationen var i fokus.
Denna studie visar även på att de tolkningar som arbetats fram är alternativa till den studie
Fritjofsson (2016) genomförde. Fritjofsson (2016) studie utgick från att undersöka hur kriser
påverkar policyförändring utifrån ramverket ACF. Materialet som har använts är regeringens
presskonferenser, debattartiklar och övriga media. Hennes slutsatser och tolkningar byggde på
resonemanget att regeringens argument att införa en mer restriktiv migrationspolitik, inte enbart
berodde på att det var resursmässigt omöjligt utan även att den externa krisen skapade möjlighet
att göra en förändring av politisk karaktär, det vill säga att byta riktning på politiken. Detta för
att kunna utveckla en ny policy de sedan tidigare distanserat sig från. Denna studie har till
skillnad från Fritjofsson (2016) studie kartlagt hur svensk migrationspolitik har förändrats
utifrån det teoretiska ramverket multipla strömmar. Med en analys av budgetpropositioner har
regeringens syn på problemet och dess lösning inom kartlagts, för att se om synen på
migrationspolitiken har förändrats under tidsperioden 2014–2017. Inom ramen för Fritjofsson
(2016) studie återfanns det brister i förklaringsmöjligheten varför policyförändringen skedde
under just den specifika tidpunkten, den bristfälligheten visar på den här studiens
förklaringskraft. Enligt resultatet kan det urskiljas att det skett en policyförändring, och att den
skedde vid just den tidpunkten på grund av det slumpartade policyfönstret öppnades, vilket
visar på ramverkets betydelse i relation till problemformuleringen. Det visade sig att regeringen
agerade som policyentreprenör och sammanlänkade problemströmmen och policyströmmen för
att kunna få igenom policyförslag. Eftersom ett nytt perspektiv nu har angripits finns en
ytterligare förklaring till varför det skedde en policyförändring under flyktingsituationen. En
generalisering kan därefter uppnås, om detta skedde inom migrationspolitiken är det sannolikt
att det även sker inom andra politikområden. Med den systematiska granskningen av
regeringens framställda politik kan denna studie säga något om hur svensk migrationspolitik
har förändrats och vad policyförändringen berodde på. De tolkningar som gjorts har bidragit
till ett utvecklande av förståelse kring vad som påverkar en förändring inom politiken, och att
individer syn på verkligheten påverkar hur de väljer att hantera kritiska situationer.
43
De lärdomar som framkommit inom ramen för denna studie öppnar upp för fortsatt forskning
inom ämnet. Policyförändringen har inom denna uppsats kretsat kring en specifik händelse. Ett
alternativ är att studera svensk migrationspolitik utifrån ett jämförande perspektiv på
flyktingsituationen 2015 med den flyktingsituation som inträffade 1992 i Sverige, med
anledning av kriget i forna Jugoslavien. Detta för att få ett perspektiv hur politiker agerar i
likartade situationer och kunna förklara policyskapande under två tidsperioder. Ett annat
angreppsätt som är tillämpbart är studerandet av olika typer av tjänstemän som påverkar
policyskapandet, det vill säga involverandet av fler aktörer. Denna studie skulle därefter gå
ännu mer djupgående på politiska aktörers agerande och öka förståelsen för individers betydelse
för policyprocessen. Därefter kan ytterligare stöd hittas gällande policyförändring där
djupstudier av aktivister som arbetar för att påverka politiken och vilka eventuella demokratiska
problem som kan uppstå när enskilda tjänstemän har stort inflytande över den faktiskt förda
politiken. Fortsatt forskning kan även studera politikströmmen, med en inblick på den allmänna
opinionen, påtryckningar från intresseorganisationer samt förändringar inom politiken och
bland tjänstemän, vilket är ett intressant komplement till denna studie, och som ger ytterligare
för varför policyförändringen skedde och djupare förståelse för hur svensk migrationspolitik
har förändrats
Det har gått mer än tre år sedan den lille pojken Alan Kurdi spolades upp livlös på en av Turkiets
stränder. Vad hände egentligen och vilka konsekvenser har denna policyförändring skapat? Allt
har egentligen hänt, men där krisen egentligen hör hemma, det vill säga i Syrien, har ingenting
förändrats. Människor flyr fortfarande för sina liv och antalet flyktingar är fortfarande en
utmaning i många av de europeiska länderna. Omsvängningen inom migrationspolitiken
innebar att Sverige stannande upp för att hämta andan från den systemkollaps som höll på att
inträffa, det som dock föll i glömska var att det svenska andrummet skapade andnöd för någon
annan, utanför de svenska gränserna. Problemen kvarstod, skillnaden var att de inte längre
belastade Sveriges axlar, utan någon annans.
44
KÄLLFÖRTECKNING
Bacchi, Carol Lee (2009) Analysing policy: what's the problem represented to be? Pearson: Frenchs Forest, N.S.W.
Beckman, Ludvig (2005). Grundbok i idéanalys: det kritiska studiet av politiska texter och idéer. Stockholm: Santérus Beland Lindahl. Karin. 2017. Powerpoint ”tolkande meningsanlays” Luleå tekniska universitet. Bergström, Göran & Boréus, Kristina (red.) (2012). Textens mening och makt: metodbok i samhällsvetenskaplig text- och diskursanalys. 3., [utök.] uppl. Lund: Studentlitteratur Boguslaw, Julia (2012). Svensk invandringspolitik under 500 år: 1512 - 2012. Lund: Studentlitteratur Demker, Marie och Van Der Meiden, Sara. (2016). Allt starkare polarisering och allt lägre flyktingmotstånd. Göteborg. SOM-institutet. Ekengren, Ann-Marie & Hinnfors, Jonas (2012). Uppsatshandbok: [hur du lyckas med din uppsats]. 2., [rev.] uppl. Lund: Studentlitteratur Esaiasson, Peter, Gilljam, Mikael, Oscarsson, Henrik & Wängnerud, Lena (red.) (2012). Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad. 4., [rev.] uppl. Stockholm: Norstedts juridik Esaiasson, Peter, Gilljam, Mikael, Oscarsson, Henrik, Towns, Ann E. & Wängnerud, Lena (2017). Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad. Femte upplagan Stockholm: Wolters Kluwer Esaiasson, Peter, Martinsson, Johan & Sohlberg, Jacob. (2016). Flyktingkrisen och medborgarnas förtroende för samhällets institutioner- en forskarrapport. Forskarrapport. Göteborgs universitet. Flyktingsituationen i Sverige. Myndigheternas krisinformation. (https://www.krisinformation.se/handelser-och-storningar/2015/myndigheternas-samarbete-kring-flyktingsituationen) (Hämtad 2017-01-04) Fritjofsson,Martina.(2016). Refugees welcome.Kandidatuppsats.Uppsala universitet. Globalis (2016a) Konflikter - Syrien. http://www.globalis.se/Konflikter/Asien/Syrien Grahn-Hinnfors, Gunilla. 2016. Svenskarna allt mer positiva till invandring. Göteborgsposten. 19 April. (http://www.gp.se/nyheter/sverige/svenskarna-allt-mer-positiva-till-invandring-1.193128) (Hämtad 2017-05-05) Hedlund, Gun & Montin, Stig (red.) (2009). Governance på svenska. Stockholm: Santérus Academic Press Sweden
Hill, M. (2007). Policyprocessen. Malmö: Liber.
45
Kingdon, John W (1995). Agendas, alternatives, and public policies. 2. ed. New York: HarperCollins College Publishers Knill, Christoph & Tosun, Jale (2012). Public policy: a new introduction. Basingstoke: Palgrave Macmillan
Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten till att få uppehållstillstånd i Sverige.
Lindgren,William & Sandström, Jonna. (2016). Från öppna hjärtan till stängda gränser-en studie om den svenska migrationspolitiska diskursen. Masteruppsats. Göteborgs universitet. Liu, X, Lindquist, E, Vedlitz, A, & Vincent, K 2010, 'Understanding Local Policymaking: Policy Elites' Perceptions of Local Agenda Setting and Alternative Policy Selection', Policy Studies Journal, 1, AGRIS, EBSCOhost
Löfven, Stefan (2016) Almedalstal http://www.svenskatal.se/20160705-stefan-lofven-almedalstal-2016(Hämtad: 2017-05-05)
Löfven, Stefan (2015) Refurgees welcome i Aftonbladet (2015) “Mitt Europa bygger inte murar, vi hjälps åt” http://www.aftonbladet.se/nyheter/paflykt/article21371316.ab (Hämtad 2017- 05-05)
Löfven, Stefan (2014) Regeringsförklaringen http://www.regeringen.se/49b6d2/contentassets/436960c05f524109b8a020b879efd76b/regeri ngsforklaringen-3-oktober-2014 (Hämtad: 2017-05-05)
Markgren, Sarah. (2015). Riksdagspartiers konstruktion av flyktingfrågan- en kritisk diskursanalys med fokus på säkerhet i relation till flyktingmottagande. Kandidatuppsats. Umeå universitet.
Martinsson, Johan. (2016). Vilka partier löser väljarnas viktigaste samhällsproblem?. Göteborg. SOM-institutet.
Ohlsson, Jonas, Oscarsson, Henrik & Solevid Maria. 2015. Ekvilibrium. SOM rapport nr 66. Göteborg. SOM-institutet.( http://som.gu.se/digitalAssets/1579/1579392_ekvilibrium-inlaga-f--rg.pdf)
Perri six (2005) What's in a frame? Social organization, risk perception and the sociology of knowledge, Journal of Risk Research, 8:2, 91-118 Premfors, Rune (1989). Policyanalys: kunskap, praktik och etik i offentlig verksamhet. Lund: Studentlitteratur Petren, Alice, 2016. Ett år efter att Alan Kurdi påverkade politiken. Sveriges radio. 2 september. http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=6508962 (Hämtad 2017-01-10).
46
Regeringen (2014).Migration(Regeringens budgetproposition 2013/2014:1). Stockholm. Regeringskansliet. Regeringen (2015).Migration(Regeringens budgetproposition 2014/2015:1). Stockholm. Regeringskansliet. Regeringen (2016).Migration(Regeringens budgetproposition 2015/2016:1). Stockholm. Regeringskansliet. Regeringen (2017).Migration(Regeringens budgetproposition 2016/2017:1). Stockholm. Regeringskansliet. Rein, Martin och Schön, Donald, 1996. Frame-Critical Policy Analysis and Frame-Reflective Policy Practice. The international journal of knowledge Transfer and utilization, Spring 1996, Vol 9, Number 1, pp. 85.85-204 Regeringens arbete med flyktingsituationen. Regeringskansliet. (http://www.regeringen.se/regeringens-politik/regeringens-arbete-med-flyktingsituationen/) 2017-01-04
Rönnbäck, Peder.(2008). Den kommunala policyprocessen- strömmar i kollektivtrafiken och politiken.Diss. Luleå tekniska universitet.
Sabatier, Paul A. & Weible, Christopher M. (red.) (2014). Theories of the policy process. Third edition. Boulder, CO: Westview Press Sabatier, P A & Weible, C M (2007). The Advocacy Coalition Framework. I Sabatier, Paul A.(red.) (2007). Theories of the policy process. 2. ed. Boulder, Colo.: Westview Press, ss. 189-211 Statisitik. Migrationsverket. (https://www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Statistik.html) (Hämtad 2017-01-04) Svenska trender 1986-2015. SOM-institutet. (http://som.gu.se/digitalAssets/1593/1593613_svenska-trender-2015.pdf) (Hämtad 2017-01-04) Söderberg, Charlotta. (2011). Enviromental policy integration in bioenergy- policy learning across sectors and levels?Diss. Umeå universitet. Zaharidis, Nikolaos (2007). The Multiple Streams Framework. I Sabatier, Paul A. (red.) (2007). Theories of the policy process. 2. ed. Boulder, Colo.: Westview Press, ss. 21-55. Zaharidis, Nikolaos (2014). The Multiple Streams Framework. I Sabatier, Paul A. (red.) (2007). Theories of the policy process. 2. ed. Boulder, Colo.: Westview Press,ss. 25-58 Årsredovisning. (2015). Migrationsverket. Migrationsverket. (https://www.migrationsverket.se/download/18.2d998ffc151ac3871593f89/1485556210405/Årsredovisning+2015.pdf) 2017-01-04
47
BILAGA 1
Anslagsbelopp för 2014
48
Anslagsbelopp för 2015
Anslagsbelopp för 2016
49
Anslagsbelopp för 2017
BILAGA 2
50
201413%
201522%
201624%
201741%
RESURSFÖRDELNING