SD-41840: تقرير رقم

السودان مراجعة اإلنفاق العام

تقرير تجميعي

2007آانون األول /ديسمبر

وحدة تخفيض أعداد الفقراء وإدارة االقتصاد مكتب إدارة أفريقيا

2

المحتويات

ii........................................................................................ة والمختصرات المعتمدةاألسماء المختصر iii.............................................................................................................................شكر وتقدير v............................................................................................................................موجز تنفيذي 1..................................................................................................................مقدمة: لالفصل األو

1......................................................التعقيدات وأوجه عدم اليقين المحيطة بسياق االقتصاد السياسي .ألف 2.................................................................................استقرار االقتصاد الكلي وتعاظم الضغوط .باء 5.........................................................................................................تحديات تنموية هائلة .جيم 7..................................................التوجهات التوسعية على صعيد المالية العامة غير قابلة لالستمرار. دال

9..................................................................................إدارة اإليرادات القومية وتعبئتها. الفصل الثاني 9.......................................................................................................إدارة العائدات النفطية. ألف 12............................................................................................... النفطيةإدارة اإليرادات غير. باء 14.........................................................................................التحديات الناشئة من الالمرآزية. جيم

17.....................................................قضايا أساسية في إدارة إنفاق حكومة الوحدة الوطنية: الفصل الثالث 18.........................................................................اتجاهات ترآيبة إنفاق حكومة الوحدة الوطنية .ألف 20..................................................................................................النفقات االتحادية الجارية .باء 21.................................................................................................النفقات اإلنمائية االتحادية .جيم 29.......................................................................................عملية إعداد الموازنة ومصداقيتها. دال 31.......................................................................................................إدارة الشؤون المالية .هاء

34.....................................................................نحو موازنة عامة موجهة لصالح الفقراء: الفصل الرابع 34..........................................................................مقياس النفقات المؤدية إلى تخفيف حدة الفقر .ألف 36..............................................................................................................تطبيق التعريف .باء 38......................................................زيادة مستوى اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء وتحسين نوعيته .جيم

42............................ويالت بين األجهزة والمؤسسات الحكومية والمرآزية المالية العامةالتح: الفصل الخامس 42...................................................................................................................... الدوافع .ألف 43........................................سات الحكومية في الشمالالوضع الراهن للتحويالت بين األجهزة والمؤس .باء 49...........................المضي قدما إلى األمام ـ التحديات الماثلة والخيارات المتاحة على صعيد السياسات .جيم

56...................................................وازنات وإدارة المالية العامة في الواليات الشماليةالم: الفصل السادس 56........................................................................تقدم محدود في مجال المرآزية المالية العامة .ألف 59..............................................جهة لصالح الفقراء على المستويات دون القوميةارتفاع النفقات المو .باء 61................................................................ضعف القدرات المتاحة في مجال إدارة المالية العامة .جيم 62.......................................................................................................أهم الخطوات القادمة. دال

64.......التقدم المحرز والتحديات الماثلة :السياسة المعنية بالنفقات واإليرادات في جنوب السودان. الفصل السابع 64.................................ية الخاصة بالموازنة من أجل االرتقاء بإدارة الحكم الرشيدبناء األطر المؤسس. ألف 65....................................................................................................2006أداء موازنة عام .باء 70...........................................................2007ودان لعام رؤية تحليلية لموازنة حكومة جنوب الس .جيم

74...............................................................................................................................المرفقات 75........................المسؤوليات المتعلقة بالالمرآزية المالية العامة طبقا للدستور القومي االنتقالي :المرفق ألف 82.........................المسؤوليات المتعلقة بالالمرآزية المالية العامة طبقا للدستور القومي االنتقالي :المرفق باء 91...........................................................................................نفقات الواليات الشمالية المرفق جيم

3

قائمة الجداول

3.........................................2006-2002اتجاهات المؤشرات الكلية ومؤشرات المالية العامة، : 1-1الجدول التفاوت الكبير بين المناطق من حيث المؤشرات الرئيسية المتعلقة باألهداف اإلنمائية لأللفية أوجه : 2-1الجدول 6....................................................................................................................................الجديدة

9..........................................................................نمو الموارد المتأتية من العائدات النفطية: 1-2الجدول 13......................1/مقارنة بين السودان ومجموعة بلدان مختارة : الجهود الضريبية الضعيفة نسبيا: 2-2الجدول 21......................................................................2006ارتفاع اإلنفاق على الدفاع في عام : 1-3الجدول 22......................................)بالنسب المئوية(أنصبة القطاعات من المشروعات اإلنمائية القومية : 2-3الجدول 22.........................................................النفقات المخططة والفعلية في موازنة التنمية القومية: 3-3الجدول 23..........................................حرآات وتقلبات مفرطة في حافظة المشروعات اإلنمائية القومية: 4-3الجدول 27........................2005-2000ية الصحية، اإلنفاق االتحادي وإنفاق الواليات الشمالية على الرعا: 5-3الجدول 29....................................2005-2000اإلنفاق االتحادي وإنفاق الواليات الشمالية على التعليم، : 6-3الجدول 30.........................................................يسية والجدول الزمني إلعداد الموازنةالخطوات الرئ: 7-3الجدول 31.........................)النفقات الفعلية آنسبة مئوية من الموازنة(تنفيذ موازنة حكومة الوحدة الوطنية : 8-3الجدول 45..................................................................مصادر اإليرادات الوالئية في شمال السودان: 1-5الجدول 46....................................................)2006/2007(التحويالت المالية إلى الواليات الشمالية : 2-5الجدول

60................................................................نصيب الفرد من اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء: 1-6دول الج 66.....، بماليين الدوالرات األمريكية2006-2005الرصيد الكلي لحكومة جنوب السودان أثناء الفترة : 1-7الجدول 67.......، بماليين الدوالرات األمريكية وبالنسبة المئوية2006النفقات قياسا على الخطط الموضوعة، : 2-7الجدول ت الرأسمالية، آنسبة مئوية من الخطة تنفيذ اإلنفاق على األجور والعمليات والتحويالت والنفقا: 3-7الجدول

69...................................................................................................................2006الموضوعة،

التصنيف االقتصادي، حسب هيكل األبواب إيرادات ومصروفات حكومة الوحدة الوطنية، :1.جدول المرفق باء 82.................................................)2006 -2000السودانية، بباليين الدينارات (لتحقيق التوافق عبر الزمن

، حسب التصنيف 2007،أداء الربع األول من عام إيرادات ومصروفات حكومة الوحدة الوطنية :2.جدول المرفق باء 85.........................................................................................)بباليين الدينارات السودانية(االقتصادي

بباليين الدينارات (التصنيف األولى حسب الوظائف مصروفات حكومة الوحدة الوطنية :3.جدول المرفق باء 88.........................................................................................................)2006 -2000السودانية،

بباليين الدينارات ( حسب الوظائف 2007موازنة :ة الوحدة الوطنيةمصروفات حكوم :4.جدول المرفق باء 90..............................................................................................................................)السودانية

i

قائمة األشكال البيانية

حسب 2006مالي الناتج المحلي لعام إج(هيمنة قطاعات الزراعة والتعدين والخدمات على االقتصاد : 1-1الشكل

4.................................................................................................)القطاع مقاسا بتكلفة عوامل اإلنتاجبالمقارنة ) صافي نسبة االلتحاق بالتعليم االبتدائي(تدني مستوى إنجازات السودان فيما يتعلق بالتعليم : 2-1الشكل

6............................................................................................متعة بنفس الدخل أو أقلببلدان أخرى مت 7...........................................االنتعاش بعد التصحيح الحاد ألوضاع المالية العامة في التسعينيات: 3-1الشكل 10.......................................................................................ادات النفطيةتدهور أداء اإلير: 1-2الشكل 18................................................................الزيادة السريعة في إنفاق حكومة الوحدة الوطنية: 1-3الشكل ن القومية، آنسبة مئوية من إجمالي إنفاق حكومة الوحدة االلتزامات المتنامية المستحقة للحكومات دو: 2-3الشكل 18.................................................................................................................................الوطنية 20................................................2006-2000النفقات االتحادية حسب التصنيف االقتصادي، : 3-3الشكل 25..................)األنصبة بالنسب المئوية(المكونات الوظيفية التصنيفية إلنفاق حكومة الوحدة الوطنية : 4-3الشكل 44..................................................العالقات فيما بين األجهزة والمصالح الحكومية في السودان: 1-5الشكل ، والمخصص في موازنة 2006-2000من إجمالي الناتج المحلي، (% التحويالت إلى الواليات الشمالية : 2-5الشكل 2007(.................................................................................................................................47 48....................................................)2006 الفرد، نصيب(مستويات التحويالت إلى الواليات : 3-5الشكل 49................................................................)2005/2006(نسب إنجاز التحويالت الوالئية : 4-5الشكل 52...............................................)2007(يات عمليات محاآاة صيغ التحويالت البديلة إلى الوال: 5-5الشكل 53.....................التحويالت االتحادية المقترحة من قبل مفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات المالية: 6-5الشكل 57............................................................... االتحادية في إيرادات الوالياتنصيب التحويالت: 1-6الشكل 57.................................................................نصيب التحويالت االتحادية التي تم تخصيصها: 2-6الشكل 58.......................................النفقات المخططة مقابل النفقات الفعليةمصداقية موازنات الواليات ــ : 3-6الشكل 60..................................................................................اإلنفاق اإلنمائي المخطط والفعلي: 4-6الشكل 70.....، بالنسب المئوية2006صالح الفقراء عن الخطط الموضوعة، انحراف مسارات اإلنفاق الموجه ل: 1-7الشكل

قائمة اإلطارات

2..................2005رؤية بشأن االستخدام المنصف للثروة القومية في الدستور القومي االنتقالي لعام : 1-1اإلطار 15...................................................................مكاسب اإلصالح الضريبي المتوسطة المدى: 1-2اإلطار 24........................................اإلعانات الزراعية والدعم المقدم في سياق برنامج النفرة الخضراء: 1-3اإلطار 27...................................نظرات فاحصة في إنفاق المستويات دون القومية على الرعاية الصحية: 2-3اإلطار

ii

للعملة المعادلة القيمة العملة

دينار سوداني200= دوالر أمريكي واحد

يةالسنة المال آانون األول/ ديسمبر31آانون الثاني ــ / يناير1

والمقاييس األوزان

النظام المتري

األسماء المختصرة والمختصرات المعتمدة

MTO مكتب المكلفين المتوسطين BPT ضريبة أرباح األعمال NPC المفوضية القومية للبترول CIFA التقييم االئتماني القطري المتكامل

ORSA صندوق حساب تثبيت إيرادات البترول CNPC ة الوطنية للبترولالشرآة الصيني PER )هذا التقرير(مراجعة اإلنفاق العام CoA ديوان الحسابات

PFM إدارة الشؤون المالية العامة CPA اتفاقية السالم الشاملمفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات

PIT ضريبة الدخل الشخصيFFAMC المالية

PRS استراتيجية تخفيض أعداد الفقراء GDP الناتج المحليإجمالي PRSP وثيقة استراتيجية تخفيض أعداد الفقراء GFS إحصاءات مالية الحكومة

SCCL )المحدودة(شرآة السودان لألقطان GMP الخضراءالنفرةبرنامج SHHS االستقصاء الصحي لألسر المعيشية في السودان GNU حكومة الوحدة الوطنية SPC مؤسسة البترول السودانية GOSS حكومة جنوب السودان

SPLA الجيش الشعبي لتحرير السودان HIPC)هيبيك(مبادرة البلدان الفقيرة المثقلة بالديون SPLM الحرآة الشعبية لتحرير السودان IDA المؤسسة الدولية للتنمية SSA منطقة أفريقيا جنوب الصحراء IMF صندوق النقد الدولي

SSLA المجلس التشريعي لجنوب السودان INC الدستور القومي االنتقاليUNDP برنامج األمم المتحدة اإلنمائي JAM بعثة التقييم المشتركUSAID الوآالة األمريكية للتنمية الدولية LTO )ضرائب(مكتب آبار المكلفين

VAT قيمة المضافةالضريبة على ال MDG األهداف اإلنمائية لأللفية الجديدة WSA اتفاقية تقاسم الثروة MICS الدراسة االستقصائية المتعددة المؤشرات

MOFNE وزارة المالية واالقتصاد الوطني

Obiageli Katryn Ezekwesili : نائب الرئيس Ken Ohashi :المدير القطري Kathie Krumm :مدير القطاع

Bill Battaile :رئيس فريق العمل

iii

شكر وتقدير

يعد تقرير مراجعة اإلنفاق العام في السودان ثمرة للتعاون وتضافر الجهود بين البنك الدولي وحكومة السودان، والمساندة القيمة التي قدمها شرآاء التنمية بما في ذلك المساعدة المالية التي قدمتها حكومة آل من المملكة المتحدة

.وهولندا وألمانيا

الفريق المناظر في حكومة الوحدة الوطنية بقيادة وزارة المالية واالقتصاد الوطني، في ظل توجيهات وقد عمل ، والشيخ محمد المك يقل دنالومعالي الوزير الزبير أحمد الحسن، ووزيري الدولة الدآتور أحمد المجذوب والدآتور

مساندة هائلة وتشجيع بالغ األثر للفريق المعني إذ تفضلوا جميعا بتوفير . وآيل وزارة المالية واالقتصاد الوطنيوال يفوتنا . بإجراء دراسة مراجعة اإلنفاق العام بدءا من ترسيم معالم المفهوم والتصورات حتى مراحل تنفيذ الدراسة

أن نشيد بالمساعدة والعون المقدم من جانب مديري اإلدارات ورؤساء األقسام في وزارة المالية واالقتصاد الوطنيومنهم سعادة األستاذ عمر عبد السالم مدير عام اإلدارة العامة للتعاون الدولي وسعادة األستاذ حافظ عطاء المنان

.مدير عام اإلدارة العامة للتنمية بالوزارة

الية وأنجز الفريق المعني بمراجعة اإلنفاق العام أعماله بالتعاون الوثيق مع اللجنة التوجيهية التي شكلتها وزارة المواالقتصاد الوطني التي نقر بفضلها في تقديم دعم ممتاز لكل األعمال والمهام وتخصيصها ساعات طوال للمناقشات

ويود فريق تقرير مراجعة اإلنفاق العام أن يعرب . المثمرة التي عقدت خالل هذا التمرين التطبيقي والدراسة التحليليةآما نعرب عن عظيم . توجيهية ومساهماتها القيمة طيلة هذه العمليةعن خالص امتنانه وتقديره لتعاون اللجنة ال

مدير عام اإلدارة العامة للمالية والموازنة (امتناننا وفائق تقديرنا لسعادة رئيس اللجنة األستاذ مصطفي يوسف حولي م اإلدارة العامة مدير عا(ولنائبة رئيس اللجنة األستاذة ليلى عمر البشير ) بوزارة المالية واالقتصاد الوطني

آما يعرب الفريق عن امتنانه العميق ). للسياسات االقتصادية الكلية والبرامج بوزارة المالية واالقتصاد الوطني، واألستاذة رابعة )مدير عام اإلدارة العامة لإليرادات القومية(األستاذة منى السيد أبو حرز : ألعضاء اللجنة اآلخرين

، واألستاذة إخالص )ن المرآزي، مدير عام اإلدارة العامة للبحوث واإلحصاء والسياساتبنك السودا(أحمد الخليفة ، واألستاذة ابتسام حسن جدعه )مدير عام اإلدارة العامة للمصروفات بوزارة المالية واالقتصاد الوطني(التوم فؤاد

رئيس وحدة أداء الموازنة بوزارة المالية (يم ، واألستاذ عبداهللا ابراه)إدارة التنمية بوزارة المالية واالقتصاد الوطني(، واألستاذة نادية )إدارة التنمية بوزارة المالية واالقتصاد الوطني(واالقتصاد الوطني، واألستاذ عاصم حمزة حسين

رئيس وحدة شؤون (آويا سليمان، واألستاذ حسين )الحسابات القومية، بوزارة المالية واالقتصاد الوطني(شكراهللا إدارة التعاون الدولي بوزارة (، واألستاذ يوسف محمد أحمد بشير )اليات، بوزارة المالية واالقتصاد الوطنيالو

إدارة التعاون الدولي بوزارة المالية واالقتصاد (، واألستاذ وصال عوض محمد خير )المالية واالقتصاد الوطني، واألستاذ جمال )زارة المالية واالقتصاد الوطنيإدارة المصروفات بو(، واألستاذ عالء الدين المجذوب )الوطني

إدارة السياسات (، واألستاذ بدر الدين عثمان )ممثل مفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات المالية(عوض آذلك نعرب عن شكرنا الخاص ألعضاء سكرتارية ). االقتصادية الكلية والبرامج بوزارة المالية واالقتصاد الوطني

. الذين قدموا مساندة آبيرة وقاموا بتسيير الشؤون اللوجستية لفريق العمل وترتيب عقد االجتماعاتاللجنة التوجيهيةوهم من (ونعرب عن االمتنان بصفة خاصة لألستاذ موسى على محمد واألستاذة شذى عبداهللا واألستاذة خالدة عبداهللا

إدارة اإليرادات بوزارة المالية (ذ عثمان محمد ، واألستا)وحدة أداء الموازنة بوزارة المالية واالقتصاد الوطني). وحدة شؤون الواليات بوزارة المالية واالقتصاد الوطني(، واألستاذ حسين عمر عوض اهللا )واالقتصاد الوطني

وأخيرا وليس آخرا، نود أن نشيد بالدور العظيم الذي قام به الرئيس السابق للجنة التوجيهية الدآتور محمد الحسن . مستشار وزير المالية واالقتصاد الوطني، الذي ساعدنا بتوجيهاته في المراحل األولى من العملمكاوي،

خبير اقتصادي أول، وحدة (Bill Battaileوفي جانب البنك الدولي، اضطلع بإدارة دراسة مراجعة اإلنفاق العام بإدارة منطقة أفريقياألفريقي شاملة السودان إدارة االقتصاد وتخفيض أعداد الفقراء المعنية بشرق أفريقيا والقرن ا

AFTP2 .( وتضمن عمل الفريق مساهمات من قبلJeni Klugman) آبيرة خبراء اقتصاديين، وحدة AFTP2 Michael، ) بإدارة منطقة أفريقياAFTP2 خبير اقتصادي، وحدة (Mosllem Alamir، )بإدارة منطقة أفريقيا

Levitsky) الطاقة، بوحدة سياسات وعمليات النفط والغاز والتعدين آبير خبراء اقتصاديات COCPO( ،Vivek Srivastava) ،الوحدة المرآزية إلدارة االقتصاد وتخفيض أعداد الفقراء أخصائي أول القطاع العام

خبير اقتصادي أول، شبكة تخفيض أعداد الفقراء وإدارة AFTPR( ،Kai Kaiser) بإدارة منطقة أفريقيا

iv

Chung و،) بإدارة منطقة أفريقياAFTP2 وحدةاستشاري، PRMPS( ،Rahi Abdula)عام القطاع الHoon Hwang) خبير اقتصادي في وحدةAFTP2بإدارة منطقة أفريقيا ( ، Jack Van Holst

Pellekaan) ،وحدةاستشاري AFTP2بإدارة منطقة أفريقيا ( ،Patrick Mullen) ،أخصائي الرعاية الصحية بإدارة منطقة أفريقياتنمية البشرية المسؤولة عن شرق أفريقيا ومنطقة القرن األفريقي شاملة السودان ال بوحدة

AFTH3 .( وقد قاد فريق العمل المعني بالفصل الخاص بقضايا المالية العامة في جنوب السودانAllister Moon) آبير خبراء اقتصاديين، وحدةAFTP2نه فريق ضم آال من ، وعاو) بإدارة منطقة أفريقياSanjeev

Ahluwalia) أخصائي أول القطاع العام، بوحدةAFTPR بإدارة منطقة أفريقيا( ،Michael Levitsky ، COCPO( ،Parminderآبير خبراء اقتصاديات الطاقة، بوحدة سياسات وعمليات النفط والغاز والتعدين (

Brar) نية بقضايا اإلدارة المالية آبير أخصائيي اإلدارة المالية بالوحدة المعAFTFMبإدارة منطقة أفريقيا ( ،Kenneth Schwartz) الوآالة األمريكية للتنمية الدوليةUSAID( ،Damoni Kitabire) البنك األفريقي

وزارة (Andrew Hall، ) بإدارة منطقة أفريقياAFTP2استشاري، وحدة AFDB(، Bob Searle)للتنمية AFTP2استشاري، ( Hari Nayerفضال عن مساندة آبيرة من قبل Rahi Abdula، )ريطانيةالتنمية الدولية الب

ونود هنا أن نعرب أيضا عن عميق امتناننا للمساهمات الممتازة التي قدمها صندوق النقد ). بإدارة منطقة أفريقياآبير خبراء (Todd Schneiderالدولي في سبيل إنجاز الفصل الخاص بإدارة اإليرادات، وخاصة مساهمة

بإدارة منطقة AFTP2 وحدةاالستشاري، ( يعقوب علي جانقي وقد قام الدآتور). اقتصاديين بصندوق النقد الدوليبتيسير العمل اليومي الخاص بمراجعة اإلنفاق العام مع وزارة المالية واالقتصاد الوطني مباشرة والتنسيق ) أفريقيا

وقد تمت مراجعة اإلنفاق العام في ظل . دة رئيس اللجنة التوجيهية وأعضائهاعن آثب مع سعادة وآيل الوزارة وسعاوتفضل ). بإدارة منطقة أفريقياAFTP2 وحدةمديرة القطاع، (Kathie Krummتوجيهات عامة من جانب

Ishac Diwan) ،اإلدارة القطرية المعنية بإثيوبيا والسودان وحدة المدير القطري السابقAFCE3 طقة بإدارة من. باستعراض المسودات األولية للتقرير وإبداء التعليقات والمالحظات ومساندة عملية إنجازه بشكل عام) أفريقيا

اإلدارة القطرية المعنية بإثيوبيا المدير القطري الحالي، وحدة (Ken Ohashiونشير إلى المساندة التي قدمها .لنهائية للمراجعات والتنقيحاتفي الجولة ا) AFCE3 بإدارة منطقة أفريقيا والسودان

والجدير بالذآر أن دراسات الحاالت الخاصة بالواليات أتاحت الفهم العميق للقضايا المتصلة بالمرآزية المالية

ونتقدم بجزيل الشكر وعاطر الثناء إلى مجموعات االستشاريين الذين أنجزوا تلك األعمال، بمن فيهم . العامةاللطيف طه على، واألستاذ الدآتور أحمد بدوي، واألستاذ يوسف البشير، واألستاذ عبدالبروفيسور مدني أحمد، و

ولم يكن هذا العمل ليرى النور لوال التعاون الممتاز من جانب وزارات المالية الوالئية في واليات . إسماعيلطارق ور، وجنوب دارفور، وغرب البحر األحمر، والجزيرة، وشمال آردفان، والخرطوم، وجنوب آردفان، وشمال دارف

.دارفور

مدير المكتب القطري الخاص بهندوراس بإدارة منطقة (Adrian Fozzard مراجعات النظراء من قبل تآما تمشبكة تخفيض أعداد الفقراء وإدارة القطاع (Bill Doritinsky، و)LCCHN أمريكا الالتينية والبحر الكاريبي

ونشكر لهما تعليقاتهما واقتراحاتهما القيمة، آما نعرب عن تقديرنا . هيمفي مرحلة وضع المفا) PRMPSالعام ، وشميمة خان )المدير القطري للسودان(لمختلف التعليقات التي تلقيناها من خبراء البنك الدولي بمن فيهم عاصف فايز

ات المتعددة للمجموعة االقتصادية ونود أن ننوه باالستجابات والتعليقات المفيدة المستقاة من الجلس). مديرة مكتب جوبا(للجهات المانحة التي عقدت في الخرطوم، والمداخالت من قبل شرآاء التنمية ، وخاصة برنامج األمم المتحدة اإلنمائي

UNDP (Dirk Hansohm) البريطانية، ووزارة التنمية الدولية (Andrew Hall).

Marjorie، وDora Harrisبمساندة ممتازة من جانب وحظي التقرير في مرحلة وضعه في صيغته النهائية Kingstonو ، Arlette Sourou .في السودانان الميدانيانا المكاتبمونعرب عن االمتنان للمساندة التي قدمه .

، واألستاذ حسن جعفر )RMإدارة الموارد (وفي الخرطوم، نتوجه بالشكر الخاص إلى األستاذ طارق عثمان المساعدة (، واألستاذة عزة إمام )السكرتيرة التنفيذية(، واألستاذة يسرا عبد الرحمن )ITمات تكنولوجيا المعلو(

، واألستاذة فردوس )المساعدة المعنية بالشؤون اإلدارية والمالية(، واألستاذة عبير عبد الرحمن )اإلدارية للفريقالمساعدة (Milicent Ndoloر الخاص إلى وفي جوبا، نتوجه بالشك. )المساعدة اإلدارية السابقة للفريق(عكاشة

).المساعدة اإلدارية للفريق (Juliette Guantai ، و)اإلدارية للفريق

v

موجز تنفيذي مقدمة-ألف

نهاية لنحو أربعة 2005آانون الثاني /في التاسع من يناير) CPA(شكل توقيع اتفاقية السالم الشامل .1وقد أتاح هذا السالم، .بداية متفائلة إلعادة االندماج في المجتمع الدوليعقود من الحرب األهلية في السودان، و

جنبا إلى جنب مع استقرار االقتصاد الكلي والموارد الطبيعية الكبيرة، فرصة هائلة لزيادة النمو االقتصادي العريض على توقيع هذه االتفاقية، فإن بيد أنه وبعد انقضاء أآثر من عامين. القاعدة والحد من الفقر في إطار سودان موحد

سياق الوضع السياسي واألمني مازال هشا ومعقدا، حتى بالنسبة لوضع ما بعد انتهاء الصراع، حيث مازالت هناك صراعات تعصف بأجزاء عدة من السودان، وهناك تأخر في تطبيق بعض البنود المهمة الخاصة بتقاسم الثروة

حول الوحدة مصير ال بشأن تقرير 2011إلضافة إلى االستفتاء المقرر إجراؤه في عام الواردة في اتفاقية السالم، باوفيما يتعلق بسجل نتائج التنمية البشرية، فمازال أيضا يعتريه الضعف . 2011الوطنية المقرر إجراؤه في عام

نامج األمم المتحدة اإلنمائي بلدا على مؤشر التنمية البشرية لبر177 من بين 141حيث يأتي السودان في المرتبة ( في المائة 25 دوالر أمريكي أو نحو 1000بالرغم من أن نصيب الفرد من الدخل قد تخطى عتبة ) 2006لعام

. أآثر من المتوسط السائد في بلدان أفريقيا جنوب الصحراء ، وهي للسوداناإلنفاق العام هذه هي األولى التي يجريها البنك الدولي بالنسبة) استعراض(مراجعة .2

) GOSS(وحكومة جنوب السودان ) GNU(تعكس المرحلة األولية الستئناف أنشطته مع حكومة الوحدة الوطنية والهدف هنا هو توفير فهم أساسي لطبيعة التحديات . ـ اللتين تشكلتا في عهد قريب ـ بشأن قضايا إدارة المالية العامة

ية العامة، وتسليط الضوء على مجاالت اإلصالح ذات األولوية أمام األساسية التي تواجه إدارة وسياسات المالوقد أعاد البنك الدولي بناء جسور . واضعي السياسات، وتحديد جدول األعمال الخاص بالمرحلة التالية من العمل

من حوار خاص بالمالية العامة على المستوى االتحادي والمستوى دون القومي بعد غياب عن السودان دام أآثروخالل مرحلة استئناف العالقات، فإن البنك يولي إجراءات العمل نفس القدر من األهمية التي يوليها . عشر سنوات

لألهداف المتوقع تحقيقها، وترتيبا على ذلك، فقد دخل في مناقشات مستفيضة مع وآيل وزارة المالية واالقتصاد ة توجيهية معنية بإجراء مراجعة شاملة لإلنفاق العام، آما وآبار المسؤولين بالوزارة عبر لجن) MOFNE(الوطني

وجرى االتفاق بصورة مشترآة مع حكومة الوحدة الوطنية على نطاق .أن له حضورا دائما وملموسا في جوباالقضايا األولية التي تتناولها مراجعة اإلنفاق العام، وهذا التقرير يشكل في جوهره لمحة خاطفة على الحوار

إدارة اإليرادات، : اري، ويستند إلى حد آبير إلى خمس من أوراق المعلومات األساسية تغطي المحاور التاليةالجواإلنفاق الموجه لصالح الفقراء، والتحويالت بين األجهزة والقطاعات الحكومية، وإدارة المالية العامة واإلنفاق

وقد آان تمرين . إدارة المالية العامة في جنوب السودانالموجه لصالح الفقراء على مستوى الواليات والمحليات، ومراجعة اإلنفاق العام بمثابة عملية تفاعلية لها أهداف قابلة للتحقق مرآزة ومحكمة التوقيت، وتم تعميمها من خالل

، 2008 و 2007حلقات وورش عمل داخل البلد، آما شكلت نتائجه مدخالت في عمليتي وضع موازنتي عامي آلية لرصد اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء لمؤتمري المانحين المعنيين بالسودان اللذين انعقدا في عامي وإعداد .، وإدارة المالية العامة على مستوى الواليات والمحليات)Sudan Consortia (2007 و2006

ثار وانعكاسات آ) INC (2005للسياق السياسي والقانوني المجسد في الدستور القومي االنتقالي لعام .3ضرورة الوفاء بالتزامات تقاسم الثروة المنصوص عليها في هنالك فبادئ ذي بدء، .أساسية بالنسبة إلدارة اإلنفاق

إلنفاق حكومة الوحدة الوطنية، حيث يتعين ) التقديرية(اتفاقيات السالم، مما يؤدي إلى تقييد الصالحيات االستنسابية في المائة من إجمالي نفقات حكومة 15نحو (لنفطية إلى حكومة جنوب السودان تحويل حصص آبيرة من العائدات ا

ثانيا، تشكل رؤية المرآزية المالية . وآذلك إلى الواليات األخرى المنتجة للنفط) 2006-2005الوحدة الوطنية في ياها من معالجة ألوجه بما تحمله في ثناالعامة أحد جوانب األوجه األساسية إلقامة سودان موحد ينعم بالسالم،

الرئيسية للصراع من خالل زيادة الموارد المالية المخصصة للمناطق المهمشة الجذريةواألسبابالتفاوت والتباين آبيرة على اإلنفاق االستنسابي للحكومة االتحادية، نظرا لتحويل حصة وانعكاسات ولذلك أيضا آثار .والمتخلفة النمو

وثالثا، ضرورة تفعيل المساءلة على جميع مستويات الحكومة لضمان . الواليات الشماليةأآبر من اإليرادات إلى . التقاسم المنصف للموارد، واستخدامها وفقا لكل مستوى من مستويات المسؤوليات الدستورية للحكومة

vi

نهج برامجي دبرنامج العمل الخاص بمعالجة تحديات إدارة اإلنفاق العام هو برنامج هائل، وقد تم اعتما .4لبرنامج مراجعة اإلنفاق العام يتسم بالطابع العملي وله توقعات معقولة بما يمكن تحقيقه في سياق بيئة ما بعد انتهاء

وعلى ذلك، فإن هذه المراجعة لإلنفاق العام، وهي األولى من نوعها، تشدد على ضرورة . الصراع وحلول السالمنفاق العام بفعالية، ويشمل ذلك إعداد تقارير الموازنة الوظيفية على نحو يراعي معالجة العناصر األساسية إلدارة اإل

الشمولية والشفافية، ورصد اإلنفاق الفعلي ونتائجه بغرض تعزيز المساءلة، وحساب تكاليف السياسات القطاعية ة، والربط بين التخطيط والسياسات الشاملة بغرض زيادة درجة شفافية أولويات الموازنة، وتحسين مصداقية الموازن

التنموي وعملية إعداد الموازنة السنوية، والعمل بصفة عامة على زيادة استخدام تحليل اإلنفاق في عملية اتخاذ وتنظر السلطات واألجهزة المختصة بعين االعتبار إلى الكثير من تلك القضايا بوصفها أولويات، حيث يتم . القرارات

وهناك قضايا أساسية أخرى ال تتناولها مراجعة . الحات أو أنها قيد التنفيذ بالفعلفي الوقت الحالي تخطيط اإلصواستنادا . اإلنفاق العام بتعمق، ومنها المخصصات الدفاعية وتحسين الشفافية والمساءلة في نظام إدارة قطاع النفط

لسلطات السودانية، يحدونا األمل في أن إلى األساس المتين لهذه المراجعة األولى لإلنفاق العام والحوار الجاري مع ا . يتم تناول تلك القضايا مستقبال مع انتقال برنامج مراجعة اإلنفاق العام إلى مرحلته التالية

فهم المالية العامة في السودان. باء

منذ التوقيع على اتفاقية السالم الشامل، هيمنت على إدارة المالية العامة محاولة تحقيق التوازن بين .5الضغوط المتعلقة باستمرار الزيادة في النفقات االتحادية والحاجة لتمويل االلتزامات الجديدة نحو الحكومات دون

. القومية من جهة، وبين تقلب العوائد النفطية وقصور نمو العائدات المتوقعة من جهة أخرى

لمستوى الوطني، فقد انطوى أيضا بينما أدى اآتشاف الموارد النفطية واستغاللها إلى زيادة الثروة على ا .6إن السودان هو أحد أحدث األعضاء المنضمين إلى نادي البلدان المنتجة للنفط .على طائفة ال تحصى من المشاآل

، وأصبح حاليا ثالث أآبر بلد منتج للنفط في 1999بكميات تجارية في العالم، وقد بدأت عملية إنتاج النفط في عام ونتيجة لذلك، فقد ارتفع مستوى الثروة . اء ، حيث يلي آل من نيجيريا وأنغوال في الترتيبأفريقيا جنوب الصحر

في المائة في الوقت الراهن وأصبح من بين 10الحقيقية مع تحقيق االقتصاد السوداني معدل نمو سنوي تخطى موارد الموازنة التي يمكن وقد ساهمت العائدات النفطية في توسيع نطاق. أعلى معدالت النمو على مستوى القارة

إال أن االقتصاد السياسي للنفط حمل في جعبته أيضا ضغوطا . توافرها لمساندة التنمية الموجهة لصالح الفقراء، )بعضها ربما يكون مرهونا بالطاقات والقدرات بينما يرتبط البعض اآلخر بالقيود والمعوقات(إضافية لإلنفاق

، والحد من الضغوط الداعية إلجراء )rent-seeking behavior(نفعية الذاتية وسلوآيات التربح والنزعات الإصالحات أساسية على صعيد المالية العامة لضمان االستقرار على المديين المتوسط والطويل بغض النظر عن

آما أن آميات ويعتري العائدات النفطية في السودان آذلك عدم االستقرار واالضطراب،. مسار إنتاج النفط وأسعارهعالوة على ذلك، لم يستفد السودان حتى اآلن بشكل . النفط المنتجة آانت دون التوقعات واآلمال في السنوات األخيرة

آامل من االرتفاع الذي شهدته أسعار النفط العالمية في اآلونة األخيرة، ويرجع ذلك إلى أن جزءا آبيرا من اإلنتاج وبالنظر إلى ذلك الوضع مقترنا . خفضة، آما أن أسعاره زهيدة على نحو غير متوقعالخام الحالي هو ذو نوعية من

بالجهد الضريبي المنخفض نسبيا، فقد أدت تلك العوامل إلى خلق صعوبات شديدة أمام وضع تنبؤات الموازنة . وإعدادها وتنفيذها

ضاع المالية العامة ـ من مستوى في أعقاب تطبيق برنامج تثبيت أوشهدت النفقات العامة نموا آبيرا .7

ـ 2006 في المائة في عام 22 لتصل إلى 1998 في المائة من إجمالي الناتج المحلي في عام 7منخفض نسبته المتاح بفضل العائدات النفطية الجديدة، وتجاوزت ) fiscal space(حيث استخدمت في بادئ األمر الحيز المالي

ي اإليرادات نتيجة للزيادات المتسارعة في معظم فئات اإلنفاق، بما في ذلك بعض في اآلونة األخيرة معدل النمو فوإحدى السمات الجديدة في هذا الصدد تتمثل في عجوزات المالية العامة . االلتزامات المرتبطة باتفاقية السالم الشامل

في المائة في 4، و2005ي عام في المائة من إجمالي الناتج المحلي ف2حوالي (التي ظهرت في السنوات األخيرة وتتحمل ضغوط اإلنفاق المتعلقة . في الموازنة قرابة عشر سنوات من التزام الحيطة المالية، وذلك بعد )2006عام

ويتمثل األثر الرئيسي التفاقية السالم الشامل الواقع على هيكل إنفاق . باتفاقية السالم الشامل جانبا من تلك المسؤولية

vii

ة الوطنية في الزيادات الكبيرة في االلتزامات الجديدة تجاه الحكومات دون القومية ـ ويشمل ذلك آال حكومة الوحدمن التزامات اتفاقية السالم الشامل نحو حكومة جنوب السودان والتحويالت المقدمة إلى الواليات الشمالية نتيجة

في المائة من مجموع إنفاق حكومة الوحدة 92ة من تفعيل المرآزية المالية العامة ـ حيث انخفضت الحصة االتحاديوقد تم نقل مسؤولية تقديم الخدمات األساسية . 2006 في المائة في عام 64 إلى ما نسبته 2000الوطنية في عام

من الحكومة المرآزية إلى حكومات الواليات، مع زيادة مخصصات الموارد للمستويات دون القومية مما يعني ، لكن ذلك أآد أيضا على أهمية )على النحو الموضح أدناه(مستويات اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء ضمنا ارتفاع

ويتوقف تحقيق فعالية الالمرآزية . معالجة أوجه القصور في اإلدارة الفعالة لإلنفاق على المستويات األدنى للحكومة . الشؤون المالية العامةواستخدام الموارد على المستويات دون القومية على تحسين إدارة

إذ استهدفت .يبدو أن توسع نطاق المالية العامة بوتيرته الحالية يعتبر أمرا غير قابل لالستمرار .8

في المائة في مجموع النفقات مقارنة بموازنة العام السابق لتصل إلى ما 13 تحقيق زيادة نسبتها 2007موازنة عام ومن المخطط آذلك إجراء زيادات آبيرة في آل من فاتورة الرواتب واألجور . بليون دوالر أمريكي11.8إجماليه

وآان ). في المائة لكل منها25زيادات اسمية بواقع حوالي (والتحويالت االتحادية المقدمة إلى الواليات الشمالية وفاء بخطط اإلنفاق تلك لكن احتمال ال. مخططا آذلك أن تزيد مخصصات التنمية القومية في الموازنة زيادة آبيرة

، ولن يكون ذلك ممكنا ـ على 2007هو احتمال متدن بالنظر إلى قصور العائدات النفطية في النصف األول من عام أقل تقدير ـ دون اللجوء إلى مستويات عالية من التمويل من مصادر خارجية أو داخلية لسد العجز في الموازنة، وهو

وثمة ضغوط آبيرة إلجراء تخفيضات وإعادة تخصيص . وضح صندوق النقد الدوليأمر محفوف بالمشاآل حسبما أفي أوجه اإلنفاق، األمر الذي يعزز أهمية هذه المراجعة لإلنفاق العام، والحاجة إلجراءات حكومية الحقة لمعالجة

. قها السودان بشق األنفسالمسار الحالي الختالالت المالية العامة، وتفادي إضعاف مصداقية االقتصاد الكلي التي حق إلى وضعية 2006إذ انتقل الرصيد الكلي في عام . أثبتت ضغوط المالية العامة في الجنوب أنها أآثر حدة .9

فقد تأثر . في النصف الثاني من العامالعائدات النفطيةالعجز النقدي الحاد بسبب محدودية انضباط اإلنفاق ونقص روفات التسيير التي زادت معا بمقدار الضعف تقريبا عن المبالغ المرصودة، مجمل اإلنفاق بنفقات األجور ومص

العائدات ، استمر تراجع 2007وفي النصف األول من عام . بينما تم تخفيض النفقات الرأسمالية تخفيضا حادان مواجهة ، ناهيك عن أالعائدات النفطية، مما يوحي بأن حكومة جنوب السودان بالغت آثيرا في تقدير النفطية

قياسا على عام 2007االحتياجات اإلنمائية الضخمة قد اقتضت زيادة آبيرة في خطط اإلنفاق في موازنة عام آما يشار إلى االحتياطيات النقدية التي آان في وسعها توفير دعامة واقية من أثر الصدمات، بيد أنه تم . 2006

ويتمثل أحد المخاطر في تقليص االستثمارات المزمع .السحب منها بدرجة آبيرة حتى تالشت واضمحلت تمامابسبب النمو الزاحف في خانات آشوف والعيادات الصحية وما إلى ذلكتنفيذها في مجاالت بناء الطرق والمدارس

.األجور والرواتب

على الصعيد القومي، تواجه مصداقية الموازنة معوقات من جراء محدودية تقدير التكاليف وتحديد .10ويات السياسات القطاعية والمواضيعية أثناء عملية إعداد الموازنة، باإلضافة إلى التقلبات التي تشهدها عملية أول

ويرآز إطار االقتصاد الكلي، الذي يبدأ في مرحلة مبكرة من دورة إعداد الموازنة، على الوصول إلى . تنفيذهامن خالل بحث سياسات تقدير ) sector envelopes (األهداف الكلية، إال أن الوصول إلى اإلجماليات القطاعية

ويبشر اعتماد نظام تصنيف بنود الموازنة . التكلفة واعتماد عملية وضع أولويات تتسم بالشفافية مازال يشكل تحدياوقد شهد مجمل االنحرافات السنوية في اإلنفاق عن . على أساس وظيفي بتحسن تنسيق السياسات القطاعية بالموازنة

في 87 شهدت معدل تنفيذ منخفض نسبته 2006، برغم أن موازنة عام 2000موازنة المعتمدة تحسنا منذ عام الوزارة المالية لألموال التي تفرج عنها ويشكل مستوى االنحراف الشهري . المائة نتيجة لقصور العائدات النفطية

ن التنبؤ به للموارد المقدمة إلى الوحدات المنفذة وما لم يكن هناك تدفق واضح ويمك. آبيرةقضية واالقتصاد الوطني . لإلنفاق، فإن تنفيذ خطط اإلنفاق سيواجه عراقيل، والسيما اآلثار المترتبة على تمويل اإلنفاق الرأسمالي

التمويل اإلنمائي مكون أساسي في تنفيذ اتفاقية السالم الشامل والحد من الفقر، إال أنه اتصف بالتقلب .11

إذ إن أآبر خمسة مشاريع قومية استوعبت أآثر من . في عدد قليل للغاية من األنشطة الكبيرة الحجموشدة الترآز، مما أدى بدوره إلى إضعاف مستوى 2006 في المائة من مجموع استثمارات حكومة الوحدة الوطنية في عام 60

ن مستوى اإلنفاق غالبا ما يتخطى ومن الشائع أ .أداء التمويل في الجزء المتبقي من حافظة المشاريع القومية

viii

وتشكل المشاريع الجديدة أآثر من ربع . المخصصات المرصودة في الموازنة الخاصة بالمشاريع الكبيرة الحجموتعاني مشاريع التنمية الوالئية بصفة عامة في الواليات الفقيرة والمناطق الريفية من . حجم الحوافظ السنوية األخيرة

وهناك جوانب قصور بالغة في التخطيط التنموي على صعيدي تخطيط البرامج وتحليل . قصور في التمويلوتتصف الروابط فيما بين مستويات الحكومة، والسيما فيما . المشاريع، وآذلك على المستويين القومي والوالئي

محدودة على إجراء أضف إلى ذلك أن ثمة شواهد وأدلة . يتعلق بمساندة تقديم الخدمات على أرض الواقع، بالضعفآما أن . لغالبية االستثمارات في الحافظة السنوية) cost/benefit analysis(المنافع للمشاريع /تحليل التكاليف

تمويل العجز عن طريق إصدار السندات اإلذنية التي تصدرها الحكومة يكتنفه الغموض واالفتقار إلى الشفافية على . وجه الخصوص

جارية التي تبذلها السلطات المختصة، فإن أنظمة إدارة الشؤون المالية العامة في بالرغم من الجهود ال .12

وينبغي التنويه بالتدابير التي اتخذتها مؤخرا حكومة الوحدة الوطنية في هذا . السودان تتصف عموما بالضعفتحويالت دون القومية، ويشمل ذلك إعادة هيكلة الموازنة لتعكس ال. الصدد، وذلك بدعم من صندوق النقد الدولي

وحوسبة نظام إعداد تقارير أداء الموازنة، والتدريب على تصنيف الموازنة على أساس وظيفي، وإنشاء لجنة رفيعة غير أنه ما . المستوى للمساعدة على ضمان تخصيص ورصد موارد الحكومة االتحادية تمشيا مع أولويات الموازنة

فنظام مراقبة االلتزامات يفتقر إلى الفعالية، آما أن تخصيص .معالجتهازالت هناك جوانب قصور آبيرة ينبغي ومزيدا على ذلك، تتصف إدارة النقد . النفقات يتم على أساس االعتمادات وليس على أساس توافر الموارد النقدية

ت الموارد على بالضعف، وفيما عدا مدفوعات الرواتب ثمة قدر هائل من الغموض وعدم الوضوح فيما يتعلق بتدفقاونتيجة لذلك، هناك تراآم منتظم في المتأخرات، على الرغم من .المستوى االتحادي ومستوى الواليات والمحليات

آما أن هناك صعوبة في تحديد تحصيل اإليرادات . صعوبة جمع المعلومات بخصوص االلتزامات أو المتأخراتسليم واسع النطاق بذلك، بما في ذلك على مستوى الوزارات وأوجه اإلنفاق خارج نطاق الموازنة وإن آان هناك ت

ويقوم ديوان الحسابات بوزارة المالية واالقتصاد الوطني بإعداد تقارير مالية شهرية للحكومة . االتحادية التنفيذية أن إال. آكل، ويجري إصدار بيانات شهرية عن مالية الحكومة في مواعيد محددة، بفاصل زمني مدته ستة أسابيع

. أوجه القصور التي تعتري نظام التصنيف والشمولية تحول دون االنتفاع بتلك البيانات

وفي الجنوب، تقوم حكومة جنوب السودان حاليا بإنشاء نظام إلدارة الشؤون المالية العامة من ال شيء .13، التي لم يزد حجم )SPLM (وقد قامت أمانة الشؤون المالية السابقة بالحرآة الشعبية لتحرير السودان .تقريبا

ألف دوالر أمريكي، بتحويل نفسها إلى وزارة مسؤولة عن إدارة 100األموال التي أدارتها في السابق على حوالي وقد ألزمت . موارد مالية تزيد على بليون ونصف بليون دوالر أمريكي سنويا، منها موارد تمويلية خارجية آبيرة

وبرغم إحراز . قامة أنظمة سليمة وشفافة إلدارة الشؤون المالية وبمكافحة الفسادحكومة جنوب السودان نفسها بإبعض التقدم في هذا المضمار، ومن ذلك االستعانة بمصادر خارجية للقيام بوظائف المحاسبة والتدقيق، واتخاذ

. لمساءلةإجراءات لمكافحة الفساد، فإن مالية الحكومة مازالت تتصف بسوء اإلدارة واالفتقار إلى ا

نحو إطار مستدام لإلنفاق الموجه لصالح الفقراء. جيم

مع اقتراب مستوى الدخل القومي من الشريحة الدنيا من البلدان المتوسطة الدخل، ثمة حاجة ماسة .14لضمان توجيه موارد آافية لمعالجة السجل الضعيف المتعلق بنتائج التنمية البشرية، والتباينات الشاسعة فيما بين

وقد آان تشجيع التحول إلى اعتماد .طق السودان، باإلضافة إلى األسباب الهيكلية األساسية المفضية للصراعاتمناموازنة أآثر توجها لصالح الفقراء أحد محاور الترآيز األساسية لتمرين مراجعة اإلنفاق العام، وثمة اهتمام متزايد

. ت تخطيط وتنفيذ الموازنة بوزارة المالية واالقتصاد الوطنيبتحديد المخصصات الموجهة لصالح الفقراء في تحلياللكن هناك جوانب قصور شديدة أمام قياس ورصد اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء في السودان، ويرجع ذلك إلى

ا على ومزيد. ضعف نوعية البيانات الخاصة باإلنفاق والنتائج، والتعقيدات الناشئة عن تفعيل المرآزية المالية العامة، )PRSP(ذلك، فإن البنك الدولي لم يقم إلى اآلن بإعداد وثيقة آاملة إلستراتيجية الحد من الفقر بشأن السودان

وعليه فمن غير الممكن اإلشارة إلى مجموعة متجانسة من السياسات التي تستقر على تعريف واحد لماهية . المخصصات المفضية إلى الحد من الفقر

ix

ل ضمن تلك القيود ومدفوعا آذلك بالزيادة السريعة في النفقات العامة، يعمل البنك الدولي وفي إطار العم .15ووفقا للتعريف . مع حكومة الوحدة الوطنية على تحديد ورصد حصة النفقات العامة الموجهة لصالح الفقراء

ن الفقر قد ارتفعت من مستوى ، فإن النفقات المؤدية إلى الحد م)4انظر القسم (العملي لمراجعة اإلنفاق العام قبل التوقيع على اتفاقية السالم الشامل 2004-2000 دوالرا أمريكيا للفرد في فترة السنوات 16منخفض مقداره

في المائة من إجمالي الناتج المحلي 5.5إال أن المبلغ المحقق ـ وهو . 2006 دوالرا أمريكيا للفرد في عام 68إلى ، ) في المائة من إجمالي الناتج المحلي6.6(أقل من المبلغ المرصود في خطط الموازنة ـ آان 2006في عام

، وآذلك المتوسط ) في المائة من إجمالي الناتج المحليJAM) (5.9(وااللتزامات التي حددتها بعثة التقييم المشترآة ).مالي الناتج المحلي في المائة من إج7(ك يالسائد في البلدان المؤهلة لالستفادة من مبادرة هيب

حيث تم . تشير المعلومات المتوفرة إلى تحقق زيادة جيدة في المخصصات الموجهة لصالح الفقراء .16

تخصيص مستويات أعلى بكثير من مدفوعات وزارة المالية واالقتصاد الوطني لصالح األنشطة التي يتوقع أن تعود بيد أنه ال تتوافر لدينا معلومات . التوقيع على اتفاقية السالم الشاملبالنفع على الفقراء مقارنة بالمستويات السائدة قبل

. مباشرة من الوحدات المنفذة لإلنفاق بشأن استخدام األموال لألغراض المخصصة لها ونوعية اإلنفاق وآفاءتهلح الفقراء وقد جاء النمو في أوجه اإلنفاق الموجه لصا. ويصدق ذلك بوجه خاص على مستوى الواليات والمحليات

في سياق التوسع السريع في مجموع النفقات، ولم ينطو على إعادة تخصيص في مستوى فئات اإلنفاق األخرى نظرا وسيكون مهما العمل على حماية اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء وتدعيمه . ألن جميع المجاالت شهدت نموا حقيقيا

ومن شأن إعداد إستراتيجية قومية للحد من الفقر . لحالية للمالية العامةآسياسة مجسدة في الموازنة في ضوء البيئة ا . المساعدة في هذا الشأن

زيادة الجهود الموجهة لصالح الفقراء على مدار العامين الماضيين آانت مدفوعة بارتفاع التحويالت .17

وجه لصالح الفقراء في عام ، وقد شكل ذلك أآثر من نصف مجموع اإلنفاق المالمقدمة إلى الواليات الشماليةوآانت بعثة التقييم المشترآة قد دعت إلى ترجمة الجانب األآبر من جهود موازنة حكومة الوحدة الوطنية . 2006

وقد . الموجهة لصالح الفقراء إلى تحويالت إلى الواليات الشمالية، بغرض مساندة المرآزية تقديم الخدمات األساسية االتحادي أآثر مما آان متوقعا، حيث تميل الموارد المحولة إلى الواليات ـ على نحو آبير اتخذت تلك الزيادة الطابع

ـ لصالح اإلنفاق الجاري مقارنة باإلنفاق التنموي، مما يثير المخاوف والشواغل نظرا ألن تحسين تقديم الخدمات إلى ومع تحويل المزيد من . الخيادات والطرق، الفقراء في األمد األطول يقتضي استثمارات تنموية في المدارس والع

الموارد إلى تلك الواليات، من األهمية الحاسمة العمل على تحسين نظام التحويالت حتى يمكن القيام بذلك على نحو وتعتمد الواليات الشمالية اعتمادا شديدا على التحويالت، . يتسم باإلنصاف، والشفافية، والوضوح وإمكانية التنبؤ

. المشاآل المتعلقة بإمكانية التنبؤ بحجم وتوقيت التحويالت عامال أساسيا وراء ضعف مصداقية الموازنةوتمثل

وقد حصلت هذه .آان التقدم المحرز في زيادة المساندة المالية إلى المناطق الثالث أبطأ مما آان متوقعا .18زرق، ومنطقة أبيي ـ على وضع خاص في اتفاقية والية جنوب آردوفان، ووالية النيل األ: المناطق الثالث ـ وهي

وحسبما ورد في تقرير بعثة التقييم . السالم الشامل تسليما بتأثرها بالحرب وانعكاساتها وما تفرضه من تحدياتالتعليم، والرعاية الصحية، (المشترآة، فإن الجانب األآبر من االحتياجات يتمثل في تقديم الخدمات األساسية

، والتنمية الريفية، واإلنشاءات الجديدة ـ وعلى وجه الخصوص ما يتعلق بالطرق )لمياه والصرف الصحيوإمدادات اوآانت نسبة المساندة المالية المقدمة إلى المناطق . والربط الكهربائي مع شبكة الكهرباء التي تغطي المناطق الشمالية

وفي . ا آان مخططا في بعثة التقييم المشترآة في المائة عم40-35 أقل بحوالي 2006-2005الثالث في عامي مليون دوالر أمريكي 249، تخطط حكومة الوحدة الوطنية زيادة حجم تلك المساندة لتصل إلى 2007موازنة عام في المائة عما آان 32لكن هذا المبلغ مازال أقل بحوالي (2006 مليون دوالر أمريكي في عام 183مقارنة بمبلغ

). ار بعثة التقييم المشترآةمتصورا في إط

يحدد تمرين مراجعة اإلنفاق العام ثالثة مجاالت بالنسبة لزيادة مستوى ونوعية اإلنفاق الموجه لصالح .19تحسين التخطيط واألسس التحليلية لعملية إعداد الموازنة، وتعزيز مصداقية الموازنة، وإعادة : الفقراء، وهي

وتشمل اإلجراءات المحددة في هذا الصدد ما . نفاق الموجه لغير الفقراءتخصيص الموارد من األوجه األخرى لإلبما في ذلك دراسة تحليل الفقر التي تمس الحاجة لتحديثها (معالجة قيود البيانات التي أشرنا إليها من قبل : يلي

جة الفقر على ، والنص صراحة على حفز خطط الموازنة على معال) األسر المعيشيةموازنةودراسة استقصائية ل

x

المستوى القطاعي وفي إطار زمني متوسط األمد، وإزالة الفجوات القائمة في معدالت تنفيذ الموازنة بين اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء وأوجه اإلنفاق األخرى، وتحسين نوعية البيانات المتاحة على مستوى الواليات والمحليات

ات وتحديد المخصصات على بينة وبصيرة، وتخصيص الموارد لصالح بشأن استخدام األموال بغية اتخاذ القرار . اإلنفاق التنموي على المستوى الوالئي حيث سيعود مباشرة بالنفع على المناطق الفقيرة والمهمشة

تحسين المساءلة والكفاءة في اإلنفاق العام. دال

فعالية تخطيط وإدارة اإلنفاق العام تؤدي محدودية المعلومات وآليات الرصد إلى إعاقة آل من المساءلة و .20يقدم أن النظام الحالي للموازنة ال ) أ( :وفي هذا المجال، هنالك أربعة أوجه قصور رئيسية، هي .في شمال السودان

عدم وجود موازنة موحدة بالسودان تغطي مختلف مستويات ) ب(؛ للمصروفات طبقا للوظيفة والغرضتصنيف أي وزارة المالية واالقتصاد األموال التي تفرج عنهايانات اإلنفاق في الوقت الراهن سوى ال تغطي ب) ج(الحكومة؛

) د(؛ والوطني الموجهة إلى وحدات اإلنفاق بدال من تغطية االستخدامات الفعلية للمصروفات من قبل تلك الوحداتومن الضروري أن يكون . أي اهتمام الموازنة، آما أن نواتج النفقات تكاد ال تحصل على بأداءاهتمام محدود هنالك

. التغلب على تلك التحديات وتلبية احتياجات المعلومات األساسية في طليعة إصالحات إدارة اإلنفاق

معالجة أوجه القصور التي تعتري عملية تخطيط الموازنة هي جهد طويل األمد ومتعدد األوجه، نظرا .21وقد شجعت . االحتياجات المتعلقة بالمعلومات في حدها األدنىلتوقف جوانب آثيرة على الجهد المباشر لتلبية

عملية مراجعة اإلنفاق العام اإلصالحات الجارية الرامية إلى اعتماد تصنيف الموازنة وفقا لدليل إحصاءات مالية الشمالية، بيد الحكومة، وإلى اعتماد موازنة موحدة لحكومة الوحدة الوطنية، بما في ذلك تغطية اإلنفاق في الواليات

وثمة ضرورة لقيام وزارة المالية واالقتصاد الوطني ووزارات . أن التقدم المحرز في هذا المضمار مازال بطيئاالمالية الوالئية بجهد منسق بغرض تسريع عجلة التقدم المتحقق، مع ضرورة مساندة المستويات العليا في تلك

بأن تكلفة تكييف األنظمة والممارسات ستحقق مكاسب آبيرة في الوحدات الحكومية لهذه اإلصالحات، واإليمانوزارة المالية واالقتصاد تسجيل الموارد المنصرفة من وقد حاولت مراجعة اإلنفاق العام . الكفاءة في إدارة اإلنفاق

جموعة الوطني حسب الوحدات المنفذة لإلنفاق، مصحوبة بمعلومات حديثة من الواليات الشمالية، بغرض إصدار موفي حين مازالت المحاذير المتعلقة بمصادر المعلومات قائمة، فإن التحليل . بيانات موحدة على أساس وظيفي

المدرج في مراجعة اإلنفاق العام هذه فيما يتعلق بالتمويل واالتجاهات القطاعية يظهر وجود مكاسب محتملة العتماد . تلك اإلصالحات في إدارة اإلنفاق

أآثر إستراتيجية، يمكن للجهود الرامية إلى تحسين أنشطة تخطيط الموازنة في المراحل من وجهة نظر .22

وتشكل المجاالت .أفضل المكاسب على األمد القصيرتؤدي إلى تحقيق األولى، والسيما إطار االقتصاد الكلي، أن ) ب(نفاق الجاري والرأسمالي؛ تحسين ربط التخطيط القطاعي باإل) أ(: التالية نقاط انطالق لتطبيق هذه التحسينات السياسات مثل الخطة اإلستراتيجية الخمسية الجاري وثوابت وموجهاتضمان أن تعكس المخصصات مرتكزات

) د(ضرورة إعداد تقديرات واقعية وملموسة لتكاليف إجراءات السياسات على المالية العامة؛ و) ج( للسودان؛ تنفيذها . باألداء والتنفيذ آحافز ضروري لتشجيع االستثمار في عملية التخطيطتحقيق القدرة على التنبؤ المعني

تشمل المجاالت األساسية األخرى التي يمكن أن تحقق مكاسب في آفاءة اإلنفاق في األمد القريب إدخال .23

فيذ وستقضي معالجة أوجه القصور في تخطيط وتن .تحسينات على اإلنفاق التنموي واألبعاد االئتمانية األساسيةأعمال التنمية ترآيزا قطاعيا وتعزيز بناء القدرات على المستويين االتحادي ودون القومي، علما بأن هناك بعض

آما يتناول التقييم . الجهود قيد التنفيذ في الوقت الراهن من خالل حلقات عمل تدريبية يضطلع بها معهد البنك الدوليوسيحدد هذا التقييم، . ي تنفيذه الجوانب األساسية إلدارة الشؤون الماليةالجار) CIFA(االئتماني المتكامل القطري

مؤشرات برنامج الشراآات المعني باإلنفاق العام والمسؤولية (السليمة الدولية في إطار اإلشارة إلى الممارسةيتيح أساسا لبرنامج عمل وتهيئة األوضاع المالئمة لتفعيل الالمرآزية، نقاط القوة والمخاطر االئتمانية، و) المالية

آما يجب آذلك أن يؤدي العمل الذي قامت به إدارة شؤون المالية العامة التابعة لصندوق النقد الدولي في . السياسات . الفترة األخيرة إلى إثراء معلومات جدول أعمال عملية اإلصالح

xi

وإدارة الشؤون المالية، وقد وعلى صعيد جنوب السودان، هناك شواغل حادة للغاية تتعلق بالموازنة .24بسلسلة من االلتزامات ) MOFEP(قامت وزارة المالية والتخطيط االقتصادي في حكومة جنوب السودان

وبالرغم من إنجاز بعض من . والتعهدات لضمان سالمة إدارة الموارد العامة، واالحتراس من الفساد واالنحراف : ، وفيما يلي بعض الخطوات ذات األولويةتلك اإلصالحات، إال أن الطريق مازال طويال

) SSLA(اعتماد وتطبيق مشروع قانون المالية العامة الذي يقوم المجلس التشريعي لجنوب السودان • حاليا بالنظر فيه؛

عن طريق تطبيق لوائح التوريد المؤقتة، وسن القانون الجديد ) مشتريات(إقامة نظام شفاف للتوريدات •حسن االستفادة من مسؤول التوريد المعين حديثا، باإلضافة إلى تعيين مسؤول الخاص بالتوريد، و

تدقيق خارجي على وجه االستعجال؛

حيث يتم توحيد ) Treasury Single Account(العمل بفعالية على تطبيق حساب الخزانة الواحد • جميع اإليرادات والنفقات وبيان أوجهها على نحو يتسم بالشفافية؛

ع بالضوابط المسبقة، على نحو مالئم، ويشمل ذلك لجنة إدارة النقد المقامة حديثا؛ االنتفا •

والبناء عليه، 2007االستفادة من النقاش الدائر في المجلس التشريعي لجنوب السودان حول موازنة •اء التي وإنشاء أنظمة وهياآل مالئمة للمراجعات المنتظمة لإلنفاق العام واإلنفاق الموجه لصالح الفقر

تتم من جانب الحكومة والمجلس والجمهور، مع تقصير الفواصل الزمنية في إعداد التقارير إلى حدها األدنى؛ و

إقامة آليات لمحاسبة المسؤولين التنفيذيين، بمقتضي الدستور االنتقالي لجنوب السودان، ويشمل ذلك • . ديوان المراجعة لجنوب السودان، ولجنة مكافحة الفساد

برنامج عمل من سبع نقاط.هاء

ـ للعمل 2008تستجيب التوصيات األساسية ـ على المدى القريب والسيما في سياق عملية وضع موازنة .25وستعالج اإلجراءات الواردة في تلك المجاالت أوجه القصور . التشخيصي الوارد في هذه المراجعة لإلنفاق العام

وتتسق تلك التوصيات المطروحة . فاق، ويعزز الكثير منها بعضه بعضاالرئيسية في المكونات األساسية إلدارة اإلنمع اتفاقية السالم الشامل وتقرير بعثة التقييم المشترآة، لكنها مازالت في الوقت نفسه وثيقة الصلة بالوضع الراهن

يف وتبويب الحكومية، وتصن والقطاعات مثال، إصالح التحويالت بين األجهزة(في ضوء بطء التقدم المحرز وجرت االستفاضة واإلسهاب في تفاصيل بعضها وتعميقه من خالل زيادة التحليل والعمل الميداني ). الموازنة

وال تشكل النقاط التالية قائمة آاملة من اإلصالحات الالزمة، بالنظر إلى عدم تغطية مجاالت . لمراجعة اإلنفاق العامي تناول مجاالت اإلصالح األخرى في المرحلة الثانية من مراجعة مهمة أخرى في هذا التقرير، ولعل من الضرور

. اإلنفاق العام وذلك مع ظهور أولويات أخرى

وتتعلق . ، آأساس لتحقيق مصداقية الموازنة وتحسين إدارة اإلنفاقتحسين إدارة تقلبات العائدات النفطية .أ ها شبه الكامل على العائدات تلك القضية بحكومة جنوب السودان على وجه الخصوص في ضوء اعتماد

وتشكل شفافية قطاع النفط وإدارة المخاطر المتعلقة به أولويات مباشرة، بما في ذلك ما يتعلق . النفطيةعالوة على ذلك، لم يستطع صندوق ادخار اإليرادات النفطية الحالي . بأنشطة الشرآات العامة وشبه العامة

ولذلك، فمن . التي تواجه اقتصاد نفطي آاقتصاد السودانالتخفيف من الصدمات والتقلبات الحتمية الضروري إتاحة الفرصة لتراآم االحتياطيات في حساب ادخار اإليرادات النفطية وإدارتها على نحو يتسم بالمصداقية من خالل هيكل شفاف لنظام اإلدارة، إلى جانب تسريع عجلة التقدم المحرز على صعيد

.نفطيةإصالحات اإليرادات غير ال على جميع مستويات الحكومة، وذلك من خالل ضبط النفقات استعادة التدابير التحوطية في المالية العامة .ب

تمشيا مع التدابير المذآورة أعاله بشأن إدارة اإليرادات في إطار متوسط األمد يرآز على عجز اإليرادات ويجب أن تشجع عملية إعداد موازنة . امةغير النفطية بوصف ذلك أحد المؤشرات األساسية للمالية الع

xii

. على زيادة فعالية مستويات اإلنفاق القائمة، ولو أن ذلك قد تصاحبه تغييرات في هيكل اإلنفاق2008ومن الضروري وضع إطار إنفاق موجه لصالح الفقراء بغرض ضمان وصول موارد آافية إلى الوحدات

وينبغي أن . ة، بما يتماشى مع رؤية اتفاقية السالم الشاملالمسؤولة المنفذة لإلنفاق، ومستويات الحكومتكون روابط الموازنة مع الخطة اإلستراتيجية الخمسية للسودان ووثيقة إستراتيجية الحد من الفقر المرتقبة

. عامل دعم ومساعدة في هذا المضمار، والسيما من حيث تعميق تحليل األولويات القطاعية

الواردة في الدستور القومي االنتقالي، وهو ما يعني ية المرآزية المالية العامةالترآيز على تحقيق رؤ .ج رصد ومتابعة آفاية وآفاءة النفقات على الصعيدين الوالئي والمحلي، وتحسين نظام التحويالت بين

وسيقتضي. األجهزة والقطاعات الحكومية بحيث يقوم على اإلنصاف وإمكانية التنبؤ والوضوح والشفافيةنجاح المرآزية المالية العامة أيضا توضيح اإلطار القانوني لمسؤوليات واختصاصات الحكومات االتحادية

وباإلضافة إلى . والوالئية والمحلية، فضال عن الترتيبات المؤسسية الالزمة لتخصيص المنح ورصدها تعزيز نوعية تقدير ذلك، ينبغي جمع البيانات االقتصادية األساسية على المستوى الوالئي بغرض

. اإليرادات الذاتية على المستوى الوالئي والمحلي

، بما في ذلك على مستوى معالجة أوجه القصور في عمليتي تخطيط وتنفيذ مساندة المشاريع التنموية .د والبد من معالجة نقص اإلنفاق . البرامج والمشاريع القطاعية، وعلى المستويين االتحادي ودون القومي

ي الموجه لصالح المناطق الفقيرة والمهمشة على مستوي الواليات والمحليات في ضوء الهيكل التنموومع ذلك، فإن تقييم التوازن المالئم بين اإلنفاق . الجديد لمسؤولية اإلنفاق عن تقديم الخدمات األساسية

نة بالتحليالت المتوفرة المتكرر واإلنفاق الرأسمالي سيقتضي تحليال أآثر تفصيال خاصا بالقطاعات مقاروباإلضافة إلى ذلك، ينبغي بناء القدرات الالزمة لتقييم المشاريع االستثمارية، ويشمل ذلك تحديث . حاليا

. السياسات والمؤسسات الالزمة لتقييم البرامج

ى تحقيق عن استخدام األموال العامة وإدارة الشؤون المالية والثقافة المشجعة علتقوية وتمتين المساءلة .ه وتشمل اإلصالحات الجارية في تلك المجاالت تطبيق دليل إحصاءات مالية الحكومة، . النتائج بصفة عامة

، ولكن هناك )consolidated budget reporting(وإعداد التقارير الخاصة بالموازنة الموحدة آنمو فاتورة األجور، حاجة ماسة إلدراج تحليل اإلنفاق في عملية اتخاذ القرارات في مجاالت جديدة

وستؤدي تلك الجهود إلى تحسين . والمخصصات القطاعية، وترشيد اإلنفاق العسكري، وإدارة المتأخراتويمكن للمساءلة على جانب الطلب آذلك أن . مصداقية الموازنة وإحداث أثر مباشر على آفاءة اإلنفاق

اندته من خالل البرلمان والمراجع العام تلعب دورا حاسم األهمية في هذا اإلطار، وهو دور ينبغي مسوسيثري العمل الجاري الخاص بالتقييم االئتماني . والمنظمات غير الحكومية على سبيل المثال ال الحصر

الجدير بالذآر أن هذا الجدول محفوف . القطري المتكامل معلومات جدول أعمال إدارة الشؤون المالية .بالمصاعب والسيما في جنوب السودان

تكريس جهد متواصل ومخلص لمعالجة أوضاع المالية العامة البالغة الصعوبة التي تواجه حكومة جنوب .و

إدارة النقد، : وقد تم تحديد برنامج عمل من أربع نقاط في المعلومات المرجعية، وهي. السودان حالياة المستوى بشأن المالية العامة في والخدمة المدنية، وإدارة اإليرادات، والديون ـ وينبغي أن تتيح بعثة رفيع

ويجب آذلك مواصلة زخم هذه المساندة . نقاط انطالق أساسية بشأن تلك القضايا2007حزيران /يونيو . الجارية إلى حكومة جنوب السودان

، ويشمل ذلك الواليات حيث تقع بناء القدرات الخاصة بتخصيص الموارد واستخدامها على نحو أآثر فعالية .ز

وبالرغم من أن هذه النقطة هي األخيرة في جدول األعمال، . تقها مسؤولية تقديم الخدمات المباشرةعلى عاإن . إال أنها أآثرها أهمية وتداخال، نظرا لضرورتها في معالجة البنود المذآورة أعاله في جدول األعمال

على المستويين القومي ودون مسار التنفيذ الناجح التفاقية السالم الشامل يجب أن يشمل بناء القدرات .القومي حتى يمكن االضطالع بأدوار ومسؤوليات المرآزية المالية العامة في السودان

1

مقدمة :الفصل األول ، قامت حكومة الوحدة الوطنية في السوداناألهليةحتراب والصراعات بعد قرابة أربعة عقود من اال 1-1

على االنخراط مع البنك الدولي وشرآاء خارجيين آخرين2005ي أواخر العام بالمصادقة فمنذ عهد قريبالمشكلة ويضطلع هذا البرنامج بمساندة اإلصالحات المتوخى تنفيذها . في إجراء تحليل وحوار بشأن برنامج اإلنفاق العام

حيويا إلثبات اللذين يشكالن إطارا) INC( االنتقالي القومي والدستور )CPA(بموجب اتفاقية السالم الشامل اإلنصاف والشفافية في عمليات تخصيص الموارد وتوزيعها، ومن ثم ترسيخ دعامات السالم والحد من نشوء

وفي ضوء هذا البرنامج، فإن هذا النهج يتسم .المخاطر المؤدية إلى اندالع شرارة الصراع واالحتراب في المستقبلام، وهي األولى من نوعها بالنسبة للسودان، تعكس المرحلة األولية والواقع أن مراجعة اإلنفاق الع.بالطابع العملي

الستئناف األنشطة مع البنك بهدف تقديم المساندة وتحديد مجاالت تحسين تخطيط الموازنة، والرصد والمتابعة، المرومة هنا وتتمثل الغاية.والترتيبات المؤسسية، من أجل اإلسهام في تحسين استخدامات الموارد والنتائج المحققة

المالية العامة والسياسات الخاصة بها، إدارةفي توفير فهم أساسي لطبيعة التحديات الرئيسية الماثلة على صعيدوتسليط الضوء على مجاالت اإلصالح ذات األولوية أمام واضعي السياسات، وتحديد جدول األعمال الخاص

. بالمرحلة التالية من العمل سة التجميعية فهما أساسيا الثنين من األبعاد الجوهرية للمالية العامة في مرحلة ما بعد تقدم هذه الدرا 1-2

إدارة المالية العامة، وضبط أوضاع الموارد بما يتواءم مع النمو العريض اتفاقية السالم الشامل في السودان ـ االنتقالي، تنطوي رؤية السودان وميالقوبمقتضى الدستور 1.القاعدة والحد من الفقر وأوجه التفاوت والالمساواة

المجسدة بشأن ال مرآزية المالية العامة على آثار ومضامين داللية هامة لكل من هذين البعدين، ولذا يولي تقرير ، وإدارة المالية بين األجهزة والقطاعات الحكوميةمراجعة اإلنفاق العام عناية خاصة للقضايا المعنية بالتحويالت

.لمستوى دون القومي، بالنسبة للواليات الشمالية وللحكومة الجديدة في جنوب السودانالعامة على ا

التعقيدات وأوجه عدم اليقين المحيطة بسياق االقتصاد السياسي .ألف يتسم سياق االقتصاد السياسي في السودان بالتعقيدات وأوجه عدم اليقين التي تشوبه في الوقت الراهن، 1-3

آانون الثاني عام /ففي يناير. على أي بلد خارج لتوه من أتون الصراعات ولهيب االحتراببل إن ذلك يصدقبالتوقيع على اتفاقية السالم الشامل ) SPLAM(، قامت حكومة السودان والحرآة الشعبية لتحرير السودان 2005

. ة الوطنية بين الشمال والجنوب يجري بعدها االستفتاء على قرار الوحدوالدخول في فترة انتقالية مدتها ست سنواتتنطوي على عنصر غير اعتيادي وحلول السالم وبالتالي فإن الهشاشة الكامنة في موقف ما انتهاء الصراعات

ويحتوي اتفاق السالم المبرم بين الشمال والجنوب على شروط مستفيضة بشأن تقاسم السلطة . النعدام اليقين السياسيحو ملحوظ تمتع الحكومة الجديدة إلقليم جنوبي السودان بالحكم الذاتي، وإنشاء حكومة والثروة، بما في ذلك على ن

. والتقاسم المنصف للعائدات النفطية المحققة في الجنوبالوحدة الوطنية، آثار وانعكاسات أساسية على ) INC( االنتقالي القوميللسياق السياسي والقانوني المجسد في الدستور 1-4

فبادئ ذي بدء، هنالك ضرورة الوفاء بالتزامات تقاسم الثروة المنصوص عليها في . )1-1اإلطار (اق إدارة اإلنفإلنفاق حكومة الوحدة الوطنية، حيث يتعين ) التقديرية(اتفاقيات السالم، مما يؤدي إلى تقييد الصالحيات االستنسابية

في المائة من 15نحو ( حكومة جنوب السودان تحويل ما يقارب نصف العائدات النفطية المحققة في الجنوب إلىثانيا، تشكل رؤية المرآزية المالية العامة أحد الجوانب ).2006-2005إجمالي نفقات حكومة الوحدة الوطنية في

المناطق من معالجة ألوجه التفاوت والتباين وهااألساسية إلقامة سودان موحد ينعم بالسالم، بما تحمله في ثناياكبيرة على اإلنفاق االستنسابي للحكومة ال هوانعكاسات هولذلك أيضا آثار .للصراعجذرية األسباب ال والمهمشة

وثالثا، ضرورة تفعيل المساءلة . من اإليرادات إلى الواليات الشماليةة للغايةرآبياالتحادية، نظرا لتحويل حصة لمسؤوليات الدستورية المنوطة واستخدامها وفقا لعلى جميع مستويات الحكومة لضمان التقاسم المنصف للموارد،

. لحكومةاكل مستوى من مستويات ب

مرجعية على الموقع الخارجي للبنك الدولي الخاص بالسودان على شبكة االنترنت، ويحتوي هذا المجلد يوجد مجلد للتقارير والمعلومات ال1

sd/org.worldbank.www. :ويرجى زيارة الموقع. على خالصة وافية لألوراق والمعلومات األساسية للعمل المساند للسودان

2

2005 االنتقالي لعام القوميرؤية بشأن االستخدام المنصف للثروة القومية في الدستور : 1-1اإلطار

م من اإليفاء بمسؤولياته قتسم الموارد والثروة العامة في السودان على أساس عادل بحيث يتمكن آل من مستويات الحكت"

وواجباته الدستورية والقانونية، وذلك بهدف تأآيد ترقية نوعية حياة المواطنين وآرامتهم وأحوالهم المعيشية دون تمييز علي من 185مقتطف من المادة ." (أساس النوع أو الجنس أو العنصر أو الدين أو االنتماء السياسي أو العرقي أو اللغة أو اإلقليم

). االنتقاليالقوميلدستور ا

بما االنتقالي رؤية بشأن استخدام الثروة القومية على أساس عادل وشفاف من أجل توطيد دعائم السالمالقومييقدم الدستور وتتضمن األبعاد الرئيسية المعاملة . يحقق استمراره، وتنفيذ اتفاقية السالم الشامل وتقليص الفقر وتحقيق التنمية البشرية

مرآزية المالية العامة لتمكين آافة مستويات الحكومة من العمل طق المهمشة، وااللتزام بتحقيق الالمتساوية والمنصفة للمناويرتكز تقاسم الموارد . سيما فيما يتعلق بتقديم الخدمات، وتطبيق مبادئ الشفافية والمساءلةنحو بلوغ النتائج المستهدفة، وال

وأن اقتسام العائدات سوف في السودان على أساس أن لكل مناطق السودان حقا في التنمية،والثروات العامة وتوزيعها . االلتزام بتخويل السلطات والمرآزية اتخاذ القرار بشأن التنمية وتقديم الخدمات وتصريف شئون الحكم يجسد

. ويات المختلفة للحكومة في شمال السودانوهنالك الكثير من التفاصيل المعنية في الدستور بتوزيع المسؤوليات فيما المست

ويعتبر إضفاء الوضوح . علما بأن أبرزها هي مسؤولية تقديم الخدمات األساسية التي تم إسنادها إلى المستوى دون القوميرة تحسين فعالية اإلداعلى مخصصات اإلنفاق أمرا أساسيا إلدارة النفقات والمصروفات، ناهيك عن المجال الشاسع المتاح ل

.على صعيد الوالية مقابل المحليات االنتقالي فيما بين مستويات حكومة شمال القوميويقدم الملحق ألف تفاصيل خاصة بإسناد المسؤوليات في الدستور

.والجدير بالذآر أن الجنوب، بوصفه إقليما متمتعا بالحكم الذاتي، له دستور انتقالي مستقل. السودان .االنتقالي القوميالدستور : المصدر

استقرار االقتصاد الكلي وتعاظم الضغوط .باء

شهد السودان استقرارا مستداما على صعيد االقتصاد الكلي بعد فترة التسعينيات الحافلة بالتقلب 1-5

الذي أشرف على تنفيذه خبراء من تحقيق أداء مرض في إطار البرنامجبعدها تمكن السودان التي واالضطرابات، ، بل ووصل هذا 2004 و2000 في المائة فيما بين عامي 6 إذ بلغ معدل النمو االقتصادي .لنقد الدوليصندوق ا

وما . ليكون من بين أعلى المعدالت على مستوى قارة أفريقيا2006 في المائة في عام 10المعدل إلى أآثر من ، ولكن قطاع النفط، وما ارتبط به )ث تقريباالثل ( المحليزال قطاع الزراعة يشكل النصيب األآبر من إجمالي الناتج

من طفرة في االستثمارات والخدمات، أدى إلى الحراك الذي دب في أوصال االقتصاد مع مطلع القرن الجديد ).1-1، والشكل 1-1الجدول ( تشكل ما زالت تم إلى حد آبير آبح جماح التضخم وإبقاء معدله في خانة اآلحاد، ولكن الضغوط الداخلية 1-6

في في المائة 4 إلى 2006ارتفاع األسعار في النصف األول من عام متوسط إذ وصل .شواغل وهواجس متناميةالمتوسط قياسا على نفس الفترة من العام الماضي، ولكن ارتفاع نمو المجمالت النقدية وزيادة أسعار الوقود المحلي

عت معدل التضخم بحلول نهاية العام إلى االرتفاع إلى دف أسهما في الضغوط التضخمية التي2006آب /في أغسطس في المائة في 9 إلى 8وبلغ معدل التضخم ما يتراوح بين . في المائة قياسا على الفترة المماثلة من العام السابق16

.2007المتوسط في النصف األول من عام

3

2006-2002لعامة، اتجاهات المؤشرات الكلية ومؤشرات المالية ا: 1-1الجدول

2002 2003 20042005 2006 تقديري

)التغيرات السنوية بالنسب المئوية ( 12.2 8.6 5.1 7.1 5.4 إجمالي الناتج المحلي الحقيقي

26.5 0.2- 9.9 13.0 24.7 الناتج النفطي 10.8 9.5 4.7 6.6 3.8 الناتج غير النفطي

15.7 5.6 7.3 8.8 8.3 )نهاية الفترة(أسعار المستهلك )آنسبة مئوية من إجمالي الناتج المحلي(

19.4 21.7 19.7 16.0 11.9 إيرادات حكومة الوحدة الوطنية 23.7 23.5 18.2 15.3 8.8 نفقات حكومة الوحدة الوطنية

4.2- 1.8- 1.5 0.7 3.1 )على أساس القيود النقدية(الميزان الكلي 15.9- 15.4- 8.3- 7.6- 2.4- الميزان غير النفطي

)بماليين الدوالرات األمريكية، ما لم يذآر خالف ذلك( 5,743 3,7784,859 2,577 1,949 )فوب(الصادرات

5,174 3,1014,221 2,082 1,511 النفط: منها 72 3,5865,946 2,536 2,153 )فوب(الواردات

من إجمالي الناتج% أساس نقدي، (ميزان الحساب الجاري 12.9- 8.3- 3.8- 4.7- 6.1- )المحلي

21.0 17.3 2.9 1.4- 2.6 ) التغير بالنسبة المئوية(سعر الصرف الفعلي الحقيقي 28.2 27.7 26.0 25.7 23.6 ) رات األمريكية، نهاية الفترةبباليين الدوال(الدين الخارجي 75.4 119.999.3 144.6 157.6 )آنسبة مئوية من إجمالي الناتج المحلي(الدين الخارجي

1,384 1,1441,889 290 84 صافي االحتياطيات الدولية .صندوق النقد الدولي: المصدر

4

حسب القطاع 2006إجمالي الناتج المحلي لعام (دين والخدمات على االقتصاد هيمنة قطاعات الزراعة والتع: 1-1الشكل )مقاسا بتكلفة عوامل اإلنتاج

صندوق النقد الدولي: المصدر

حيث تجاوز الطلب على الواردات مستوى الصادرات بشكل 2006تدهور الحساب الجاري في عام 1-7 إذ اقترب عجز الحساب الجاري من .ة بمعدل أآبر من المتوقعملموس، بما في ذلك انخفاض الصادرات النفطي

وتشتمل الواردات الرئيسية على فئة المكائن . 2006 في المائة من إجمالي الناتج المحلي في عام 13مستوى د تسم تكاليف الوقود المستوروت. واآلالت والمعدات التي تشكل جزءا مميزا لالزدهار المستمر في تنفيذ االستثمارات

باالرتفاع أيضا، وإن آان من المتوقع أن تفي طاقة تكرير المنتجات النفطية المحلية بالطلب على االستهالك المحلي وآانت تدفقات االستثمار األجنبي المباشر أآثر من آافية لتغطية عجز الحساب . في غضون السنوات القليلة القادمة

شهور من الواردات 3رجية إلى ما يعادل على وجه التقريب الجاري، وهو ما ساعد على نمو االحتياطيات الخا .2006بحلول نهاية عام

الدفعة تدفقات النقد األجنبي من الصادرات النفطية واالستثمار األجنبي المباشر، عالوة علىساهمت 1-8

2005 منذ عام التوسعية للمالية العامة في اآلونة األخيرة، في إحداث ارتفاع سريع في سعر الصرف الحقيقيفقد . وزيادة الشواغل بشأن قدرة الصادرات غير النفطية على المنافسة والنمو الطويل األمد القابل لالستمرار

، حيث وصل إلى مستواه الراهن 2006شهدت قيمة الدينار السوداني ارتفاعا بمعدل يفوق العشرة في المائة في عام وعلى . 2005 دينارا في أوائل عام 250 معوالر األمريكي، بالمقارنة دينار سوداني مقابل الد200البالغ حوالي

الرغم من تأييد السلطات السودانية وصندوق النقد الدولي الرتفاع قيمة الدينار آأمر ضروري الحتواء التضخم، إال انكماش هوامش أن الشواهد األولية المستقاة من دراسة تشخيصية جاري تنفيذها بشأن التكامل التجاري تشير إلى

، باإلضافة إلى اآلثار السلبية الناتجة عن األمريكيربح المزارعين من جراء االرتفاع في قيمة الدينار مقابل الدوالر .االختناقات على جانب العرض

ففي نهاية . تحول متأخرات الديون التي في ذمة السودان دون قدرته على الحصول على التمويل الميسر 1-9

80 بليون دوالر أمريكي بالقيمة االسمية، ووصلت المتأخرات إلى أآثر من 27بلغ الدين الخارجي ، 2006عام مليون دوالر أمريكي 420ويشتمل ذلك على متأخرات مستحقة للمؤسسة الدولية للتنمية بما يبلغ حوالي . في المائة

وأشارت الجهات المانحة إلى أن سداد . بليون دوالر أمريكي تقريبا1.6ومتأخرات لصندوق النقد الدولي قدرها

5

المتأخرات المستحقة مرهون بكل من التقدم المحقق في تنفيذ اتفاقية السالم الشامل والتسوية السلمية للصراع في وفيما يتجاوز هذا النطاق، يتمتع السودان بإمكانية .دارفور، وقد تعثرت المباحثات المباشرة بشأن الديون السودانية

، )هيبيك(ستفادة من تخفيف أعباء الديون بموجب مبادرة تخفيض ديون البلدان الفقيرة المثقلة بالديون لالالتأهلشريطة اضطالع الحكومة بإعداد وثيقة استراتيجية مؤقتة أو تامة لتخفيض أعداد الفقراء، وسداد المتأخرات

الديون المتعددة األطراف في مرحلة يض تخفمبادرة ويمكن أيضا إتاحة تخفيف أعباء الديون في إطار . المستحقةويعكس تحسن مؤشرات الدين الخارجي ارتفاع الصادرات . الحقة لبلوغ نقطة اإلنجاز في سياق مبادرة هيبيك

وإجمالي الناتج المحلي، ولكن الديون االسمية آخذة في االرتفاع، مما يفضي إلى انتفاء القدرة على استمرار تحمل .أعبائها

ت تنموية هائلةتحديا .يمج

فتح التوقيع على اتفاقية السالم الشامل الباب مشرعا أمام فرص هائلة لتعجيل خطى التقدم نحو بلوغ 1-10

األهداف اإلنمائية لأللفية الجديدة ومعالجة البون الشاسع والتباين الواسع في نتائج التنمية البشرية فيما بين .التقدم المحقق ما زال محدودا حتى اآلنوعلى أية حال، فإن . المناطق واألقاليم

بلدا على مؤشر التنمية البشرية لبرنامج األمم المتحدة 177 من بين 141يأتي السودان في المرتبة 1-11

أي ( دوالر أمريكي 1000، وإن آان نصيب الفرد من إجمالي الناتج المحلي قد تخطى عتبة 2006اإلنمائي لعام وال تتوافر بيانات حديثة تعبر عن واقع ). بلدان أفريقيا جنوب الصحراءخاص بن المتوسط المبأآثر من الثلث أعلى

الدخل أو االستهالك ويمكن في ضوئها حساب أعداد الفقراء، بيد أن هنالك استنتاجات أولية متاحة بشأن بعض SHHS(2(ي لألسر المعيشية النتائج الخاصة بالفقر غير المستندة إلى الدخل، وهي مستقاة من االستقصاء الصح

وتوضح النتائج الخاصة بعدد من المؤشرات الفردية . 2006المعبر عن المستوى القومي والذي تم إجراؤه في عام المرتبطة باألهداف اإلنمائية لأللفية الجديدة تدني مستوى اإلنجازات التي حققها السودان بالمقارنة بالبلدان األخرى

.)2-1الشكل (الدخل أو حتى بمستويات أآثر انخفاضا للدخل بصورة ملموسةالمتمتعة بنفس مستوى

لنتائج المنبثقة عن االستقصاء الصحي لألسر المعيشية في السودان خاضعة للمناقشة، ولم تصادق السلطات السودانية حتى اآلن مازالت ا2

ولذا ينبغي اعتبار التحليل الذي يعرضه هذا التقرير تحليال مؤقت الطابع، وقد تم تقديمه هنا آأفضل مصدر متاح . على االستنتاجات األوليةويعد هذا التحليل أول استقصاء تمثيلي على المستوى القومي منذ . ن نظرا للنقص الشديد في البيانات االجتماعية في السودانفي الوقت الراه

أسرة معيشية، أو 25,000ويبلغ حجم العينة . اتفاقية السالم الشامل/عقدين، وقد تم إجراؤه في إطار المتابعة في سياق بعثة التقييم المشترك مجموعة لكل 40( أسرة معيشية في المتوسط لكل مجموعة من مجموعات العينة 25 أسرة معيشية في آل والية، و1000متوسط قدره

) 1999(أما البيانات السابقة الخاصة بالشمال والواردة هنا في التقرير فمستمدة من دراسات استقصائية منها مسح األمومة اآلمنة ). والية ). 2000( المؤشرات والدراسة االستقصائية المتعددة

6

بالمقارنة ببلدان ) صافي نسبة االلتحاق بالتعليم االبتدائي(تدني مستوى إنجازات السودان فيما يتعلق بالتعليم : 2-1الشكل أخرى متمتعة بنفس الدخل أو أقل

شية أن التحدي الرئيسي الماثل أمام اضطالع السودان بإحراز تقدم يؤآد االستقصاء الصحي لألسر المعي 1-12

الحصول على القدرة على يتمثل في التفاوت الضخم في النتائج و نحو بلوغ األهداف اإلنمائية لأللفية الجديدة حدوث ومن الواضح أن هنالك بصفة عامة النذر القليل من الشواهد والقرائن الدالة على). 2-1الجدول (الخدمات

ومزيدا على ذلك، . االلتحاق بالتعليم أو نسبة الوفيات بين الرضعمعدلتحسن في مجمل المؤشرات االجتماعية مثل . مثل دارفورالصراع فإن الصورة مختلطة المعالم فيما بين المناطق والقطاعات ـ وخاصة في المناطق المتأثرة ب

ه التباين والتفاوت الكبير بين الجنسين، حيث تعاني النساء والجدير بالذآر أيضا أن معظم المتوسطات تحجب أوج .على نحو غير متكافئ من محدودية القدرة على الحصول على الخدمات االجتماعية األساسية

ئية لأللفية الجديدةأوجه التفاوت الكبير بين المناطق من حيث المؤشرات الرئيسية المتعلقة باألهداف اإلنما: 2-1الجدول

ؤشرالم

المتوسط الخاص بأعلى واليات5

المتوسط الخاص واليات5بأدنى

المتوسط القومي

53 7 84 صافي معدل االلتحاق بالمدارس االبتدائية 2الهدف نسبة البنات إلى البنين الملتحقين بالتعليم 3الهدف

االبتدائي0.99 0.61 0.93

65 31 82 نطاق تغطية التحصين باللقاحات ضد الحصبة 4الهدف نسبة الوالدات التي تمت في حضور عمال 5الهدف

صحيين مهرة91 24 57

المعرفة الشاملة بسبل الوقاية من فيروس 6الهدف ومرض اإليدز

19 2 9

8 1 16 انتشار استخدام وسائل منع الحمل 6الهدف م 6الهدف ا استخد ب ئمين ا ق ل ا لسكان ا ة نسب

لمال ا من ة ي ا وق ل ل ة ل عا ف ير ب ا د ات ري50 10 28

استخدام مياه الشرب من مصادر 7الهدف محسنة

80 35 59

31 5 66 استخدام مرافق صرف صحي محسنة 7الهدف

7

).2006(االستقصاء الصحي لألسر المعيشية في السودان : المصدروغ األهداف إلى أن المضي على المسار المتسق مع بل2006تشير االستنتاجات األولية الستقصاء عام 1-13

ولكن قيود البيانات وعوامل االفتقار .اإلنمائية لأللفية الجديدة سوف ينطوي على تعجيل خطى التقدم بدرجة آبيرةإلى خط االنطالقة األساسية تخلق في الوقت نفسه صعوبات في استقاء استنتاجات مؤآدة، ومن ثم تمس الحاجة إلى

ن هنالك حاجة إلى إلقاء نظرة عن آثب على أوجه إإذ . 2006 عام إجراء المزيد من التحليل المعني باستقصاءواألنماط الخاصة بقضايا المساواة بين الجنسين في المناطق الريفية ) داخل الواليات وفيما بينها(التباين الجغرافي

أهمية ومن منظور استشراف آفاق المستقبل، ستكون هنالك.والحضرية من أجل تحسين فهم االتجاهات السائدةالقدرات الخاصة بالرصد وتوفير المعايير القياسية المرجعية المتصلة بالبيانات لتحقيق استنارة القرارات تدعيم

ومما يذآر في . المتخذة على صعيد السياسات وإتاحة التوجيهات واإلرشادات الالزمة لمخصصات اإلنفاق وتوزيعهاهداف بعثة التقييم المشترك المعنية بتحسين أنظمة الرصد والمتابعة، هذا الصدد أنه تمت تلبية عدد قليل للغاية من أ

وهو ما يعني استمرار وجود فجوات حرجة في عملية التدفق المنتظم للمعلومات الالزمة لتوفير الدعامة األساسية .الصعيد القوميالفقر وخطة استراتيجية خمسية أآثر شموال على ف حدة لصياغة االستراتيجية القومية المعنية بتخفي

التوجهات التوسعية على صعيد المالية العامة غير قابلة لالستمرار.دال

وتمثلت . تم تدعيم استقرار االقتصاد الكلي في أواخر التسعينيات عبر برنامج تثبيت أوضاع المالية العامة 1-14

وجرى خفض اختالالت ). 3-1الشكل (نقدية الالموازنةالرآيزة األساسية في التحكم في اإلنفاق عن طريق انتهاج نظام ) المصروفات ذات الطبيعة الجارية(المالية العامة بصورة صارمة، عبر القيام بشكل رئيسي بتخفيض النفقات المتكررة

والنفقات ) مثل التحويالت إلى الواليات، ومدفوعات خدمة الديون، وتكاليف التشغيل والصيانة(غير المرتبطة باألجور نفقات ، وثانيا ) األولالفصل(الرواتب واألجور على قمة األولويات نفقات ووفقا ألولويات اإلنفاق، جرى وضع .يةالتنمو

، وأخيرا نفقات ‘الفصل الثالث(، وثالثا التحويالت إلى الواليات )الفصل الثاني ("مصروفات التسيير "التشغيل والصيانةسرعة آبح جماح عجوزات المالية العامة السنوية وإخضاعها للسيطرة آذلك تم على وجه ال). الفصل الرابع(التنمية .التامة

االنتعاش بعد التصحيح الحاد ألوضاع المالية العامة في التسعينيات: 3-1الشكل

.وزارة المالية واالقتصاد الوطني وتقديرات خبراء البنك الدولي: المصدر

إال أن أوضاع المالية العامة . 1999يجة إلنتاج النفط في عام زادت حصيلة اإليرادات بصورة ملموسة نت 1-15

والتوسع في اإلنفاق الذي يرتبط بعضه باتفاقية السالم العائدات النفطية بفعل النقص في 2006تدهورت في عام

8

2006 وقامت السلطات السودانية في عام3).مثل التحويالت إلى حكومة جنوب السودان والواليات الشمالية(الشامل . باتخاذ إجراءات عالجية لتخفيض النفقات والمصروفات في سياق البرنامج الذي يشرف عليه صندوق النقد الدولي

واشتملت تلك التدابير على زيادة األسعار المحلية للوقود في خطوة يقصد منها تخفيض إعانات دعم االستهالك المحلي وأدت تلك . )ORSA(بترول حساب تثبيت إيرادات الصندوق ن للوقود بمقدار النصف مع إجراء سحوبات آبيرة م

السحوبات إلى استنزاف موارد هذا الصندوق وتكبيل قدرته على توفير العون الالزم في حاالت النقص في اإليرادات .مستقبال بدون تجديد موارده بمستويات آبيرة

، بعد ثالث سنوات من 2006 و2005تحول رصيد المالية العامة إلى عجوزات متنامية في عامي 1-16

وبتضمين التهافت على السحب من احتياطيات صندوق حساب تثبيت إيرادات البترول، نجد أن العجز المتوقع . الفائض في المائة من إجمالي الناتج المحلي 1.8 في المائة من إجمالي الناتج المحلي، مقابل 4.2 قد قفز إلى 2006 موازنةفي

في المائة إجمالي 6على 2007 موازنة آما زاد العجز في . الثالث السابقة الماليةئض في السنوات، وفا2005في عام ، بما في ذلك إصدار أوراق مالية )2006بواقع الثلثين في عام (وقد تم تمويل أغلبية هذا العجز محليا . الناتج المحلي

آما شهد التمويل الخارجي . لمالية واالقتصاد الوطنيحكومية واالقتراض الصافي من البنك المرآزي من جانب وزارة ا مليون دوالر 45، مقابل متوسط سنوي قدره 2006 مليون دوالر أمريكي في عام 450زيادة ملموسة، حيث بلغ قرابة

.2003-2000أمريكي للفترة فقد زاد إجمالي اإلنفاق .من الواضح أن الطابع التوسعي للمالية العامة غير قابل لالستمرار بهذه الوتيرة 1-17

بليون دوالر 11.8 في المائة بالقيمة االسمية عن اإلجمالي في العام السابق البالغ 13 بنسبة 2007في موازنة العام الرواتب االتحادية والتحويالت إلى الواليات الشمالية /ي آل من األجورفومن المزمع إحداث زيادات آبيرة . أمريكي

وهنالك اتجاه نحو زيادة مخصصات التنمية القومية في ). في المائة لكل مجال منهما25 حوالي بزيادة اسمية بنسبة( على األقلما لم تكن هنالك إال أن احتماالت تحقيق هذه الخطط اإلنفاقية تعتبر متدنية، . الموازنة بواقع النصف تقريبا

داعية إلى تخفيض النفقات، مما يزيد من أهمية دةوتوجد ضغوط شدي. مستويات مرتفعة من التمويل المحلي أو الخارجيفضال عن تأآيد الحاجة إلى قيام الحكومة هذه الدراسة المعنية بمراجعة اإلنفاق العام والتي جاءت في وقتها المناسب

الكلية الحقا باتخاذ اإلجراءات الالزمة لمعالجة اختالالت المالية العامة وتفادي إضعاف مصداقية األوضاع االقتصادية .في السودان

2006إذ انتقل الرصيد الكلي في عام . أثبتت ضغوط المالية العامة في الجنوب أنها أآثر حدة وصرامة 1-18

فقد . في النصف الثاني من العامالعائدات النفطيةإلى وضعية العجز النقدي الحاد بسبب محدودية انضباط اإلنفاق ونقص جور ومصروفات التسيير التي زادت معا بمقدار الضعف تقريبا عن المبالغ المرصودة، تأثر مجمل اإلنفاق بنفقات األ

، العائدات النفطية، استمر تراجع 2007وفي النصف األول من عام . بينما تم تخفيض النفقات الرأسمالية تخفيضا حادايك عن أن مواجهة االحتياجات ، ناهالعائدات النفطيةمما يوحي بأن حكومة جنوب السودان بالغت آثيرا في تقدير

آما يشار إلى . 2006 قياسا على عام 2007اإلنمائية الضخمة قد اقتضت زيادة آبيرة في خطط اإلنفاق في موازنة عام االحتياطيات النقدية التي آان في وسعها توفير دعامة واقية من أثر الصدمات، بيد أنه تم السحب منها بدرجة آبيرة حتى

ويتمثل أحد المخاطر في تقليص االستثمارات المزمع تنفيذها في مجاالت بناء الطرق . تماماتالشت واضمحلت والمدارس والعيادات الصحية وما إلى ذلك بسبب النمو الزاحف في خانات آشوف األجور والرواتب

لث إدارة إيرادات يتناول الفصالن الثاني والثا: يتمثل البناء الهيكلي لهذا التقرير التجميعي فيما يلي 1-19

للجوانب الرئيسية لحوار مراجعة اإلنفاق وافيا ويقدم الفصل الرابع ملخصا .ونفقات حكومة الوحدة الوطنية على التواليوالقطاعات أما التحويالت بين األجهزة . العام فيما له عالقة بتحديد ورصد أوجه اإلنفاق لصالح الفقراء في السودان

آزية المالية العامة فتمثل محور الترآيز في الفصل الخامس، فيما يعرض الفصل السادس موجزا الحكومية وتحقيق ال مرويختص الفصل . لالستنتاجات الرئيسية المستنبطة من واقع دراسة الحاالت في الواليات في سياق مراجعة اإلنفاق العام

.السابع واألخير بتناول قضايا المالية العامة في جنوب السودان

إلى خلق التزامات إضافية 2006تشرين األول / واتفاقية سالم شرق السودان في أآتوبر2006أيار / أدت اتفاقية سالم دارفور في مايو3

لى إ2007بل يمكن عزو أآثر من نصف الزيادة المخططة في التحويالت الموجهة للشمال في موازنة . في موازنة حكومة الوحدة الوطنيةإال أنه ال يمكن في ظل البيئة الراهنة للمالية العامة إيراد تأآيد قاطع . االلتزامات المترتبة على إبرام اتفاقيتي سالم دارفور وسالم الشرق

.بشأن الوفاء بهذه الخطط

9

إدارة اإليرادات القومية وتعبئتها. ل الثانيالفص يأتي هيكل اإليرادات في السودان على شاآلة مثيله الخاص بعدد من البلدان األخرى المنخفضة الدخل والمنتجة 1 -2

والضعف النسبي الذي يشوب حصيلة اإليرادات غير النفطية العائدات النفطيةاالعتماد على ارتفاع من حيث للبترول، وعلى الرغم من بعض أوجه التحسن التي طرأت على المشهد السوداني في السنوات األخيرة، إال أن ).1-2الجدول (

في المائة من إجمالي الناتج المحلي، يعتبر متدنيا بالمقارنة بالبلدان ذات المستوى 7 إلى 6الجهد الضريبي، بواقع في المائة من إجمالي الناتج المحلي وتمثل الضرائب 1.2شرة حوالي إذ تمثل الضرائب المبا. المماثل في مجاالت التنمية

حيث يبلغ حجم (على االقتصاد السوداني ال يهيمن قطاع النفط وبالرغم من أن . في المائة منه4.3غير المباشرة وعاء اإليرادات ، إال أن النفط يشكل أهمية حيوية بالنسبة ل) في المائة من إجمالي الناتج المحلي10مساهمته قرابة

.2006 في المائة من اإليرادات في عام 56الحكومية وميزان المدفوعات، حيث ساهمت إيراداته بما نسبته

العائدات النفطيةنمو الموارد المتأتية من : 1-2الجدول 2001 2002 2003 2004 2005 2006 )آنسبة من إجمالي الناتج المحلي(

19.4 21.7 19.7 16.0 11.9 10.7 إجمالي اإليرادات 6.3 6.9 7.5 5.8 5.4 5.5 اإليرادات الضريبية

1.2 1.4 1.3 1.1 1.0 1.2 ضرائب مباشرة 5.1 5.6 6.2 4.7 4.4 4.3 ضرائب غير مباشرة

2.6 3.0 2.8 2.4 2.5 2.2 ضرائب تجارية 1.3 1.3 2.0 1.1 0.8 0.9 رسوم اإلنتاج

الضريبة على القيمة 1.2 1.3 1.3 1.2 1.1 1.1 المضافة

12.7 14.7 12.2 10.2 6.5 5.2 اإليرادات غير الضريبيةا ه ن فط:م ن ل ا 4.3 4.6 8.4 10.3 13.3 10.8

.وزارة المالية واالقتصاد الوطني وتقديرات خبراء البنك الدولي :المصدر

العائدات النفطيةإدارة . ألف وقد بدأ اإلنتاج التجاري في عام . نفط بكميات تجارية في العالمالسودان هو واحد من أحدث البلدان المنتجة لل 2-2

، فكان أن أصبح السودان اآلن ثالث أآبر منتج للبترول في منطقة أفريقيا جنوب الصحراء، بعد نيجيريا وأنغوال، 1999تاج في السودان إال أن التنبؤات الخاصة باإلن. 2006 في اليوم في عام ألف برميل 364حيث وصل إنتاجه إلى حوالي

المشروعات النوعية الرئيسية، الموصوفة أدناه، ولكن تكتنفها الصعوبات الناجمة عن نقص المعلومات التفصيلية عن ألف برميل يوميا، واستقراره 730البيانات المتاحة توحي ببلوغ اإلنتاج ذروته في العامين القادمين بوصوله إلى قرابة

.ت تقريبا قبل اتجاهه إلى االنخفاض سنوا5عند هذا المستوى لمدة في السودان ـ المتأتية من صادرات النفط الخام والمبيعات المحلية للمنتجات المكررة ـ العائدات النفطيةاتسمت 3 -2

في 55 حوالي العائدات النفطيةوقد بلغت . بالتقلب، ولم يرق إنتاج البترول إلى مستوى التوقعات في السنوات األخيرة في المائة من إجمالي 84وشكلت صادرات النفط الخام زهاء . 2006ئة من إجمالي اإليرادات الحكومية في عام الما

. في المائة من إجمالي الناتج المحلي14 بليون دوالر أمريكي أو 5.3، حيث بلغت قيمتها نحو 2006الصادرات لعام العائدات ن المتوقع، مما أدى إلى نقص شديد في آانت دو )Dar Blend(ولكن مستويات إنتاج وأسعار مزيج دار

، ناهيك عن ضغوط المالية العامة وتقويض مصداقية الموازنة )1-2الشكل ( قياسا على المخطط في الموازنة النفطيةوآانت ضغوط المالية . إجمالي إيرادات حكومة الوحدة الوطنية يأتي من النفط من في المائة50نظرا ألن أآثر من

العائدات نظرا لمحدودية اإليرادات الضريبية والجمرآية وألن ة شديدة الوطأة بالنسبة لجنوب السودان بصفة خاصةالعام

10

عن طريق التحويالت الواردة من حكومة الوحدة الوطنية بمقتضى الموازنة في المائة من 90 تشكل أآثر من النفطية 4.اتفاقية السالم الشامل

يرادات النفطيةتدهور أداء اإل: 1-2الشكل

.وزارة المالية واالقتصاد الوطني وتقديرات خبراء البنك الدولي: المصدر

تتفاوت نوعية النفط الخام السوداني بدرجة آبيرة فيما بين حقول البترول، ويتم حاليا إنتاج مزيجين ـ هما مزيج 4 -2

إلى ثالثة دوالرات 2ع البرميل بخصم يتراوح بين وتعتبر نوعية مزيج النيل جيدة نسبيا حيث يبا. النيل ومزيج دار أما مزيج ".آفاق االقتصاد العالمي" صندوق النقد الدولي بعنوان مطبوعةللبرميل قياسا على السعر المرجعي الوارد في

اإلنتاج أغلبية الزيادة فيشكل أنه وأشارت التنبؤات إلى2006تشرين األول /دار ـ الذي دخل مرحلة اإلنتاج في أآتوبروآانت المبيعات األولية لمزيج . ـ فتعتبر نوعيته منخفضة ويحتوي الخام على نسبة مرتفعة من األحماض2007في عام

على خصم استثنائي آبير تراوح بين 2007 مخيبة لآلمال، وانطوى سعر مزيج دار في أوائل عام 2006دار في عام التي تصدر عن "آفاق االقتصاد العالمي""لسعر المرجعي في مطبوعة دوالرا أمريكيا للبرميل قياسا على ا34و 30

وتعزى هذه األسعار المنخفضة إلى مشكالت العثور على المشترين القادرين على تكرير هذا النوع . صندوق النقد الدولي ا أمريكيا للبرميل دوالر20الخصم الممنوح لمزيج دار إلى حوالي تقلص ، 2007حزيران /واعتبارا من يونيو. من الخام

.انعكاسا للبدء بقبول هذا الخام في السوق الدولية على الرغم من أن عمليات اآتشاف الموارد النفطية واستغاللها أدت إلى زيادة الثروة القومية، إال أنها جلبت 2-5

دة الموارد المتاحة على ، وزياالموازنة إلى توسيع نطاق موارد العائدات النفطية إذ أدت .معها أيضا مشكالت آثيرةإال أن االقتصاد السياسي للنفط حمل في جعبته أيضا ضغوطا إضافية . األرجح لمساندة التنمية الموجهة لصالح الفقراء

، وسلوآيات التربح )بعضها ربما يكون مرهونا بالطاقات والقدرات بينما يرتبط البعض اآلخر بالقيود والمعوقات(لإلنفاق الذاتية، والحد من الضغوط الداعية إلجراء إصالحات أساسية على صعيد المالية العامة لضمان والنزعات النفعية

.االستقرار على المديين المتوسط والطويل بغض النظر عن مسار إنتاج النفط وأسعاره لوقت ، من نضوب موارده في ا2002يعاني صندوق حساب تثبيت إيرادات البترول، الذي تم إنشاؤه في عام 6 -2

وقد تراآمت مبالغ آبيرة من المال 5.الحاضر على الرغم من ارتفاع مستويات اإلنتاج وأسعار النفط العالمية القياسية

في الجنوب مناصفة فيما بين يقع معظم إنتاج النفط السوداني في الجنوب، وتنص اتفاقية السالم الشامل على قسمة اإليرادات المحققة4

أما إيرادات إنتاج . في المائة لصالح الوالية المنتجة للبترول2حكومة الوحدة الوطنية وحكومة جنوب السودان بعد استقطاع حصة نسبتها .يها آبار البترول في المائة لصالح الوالية التي توجد ف2النفط في الشمال فتذهب مباشرة إلى حكومة الوحدة الوطنية بعد استقطاع

صندوق حساب تثبيت العائدات النفطية عبارة عن حساب فرعي مقفل لصالح حكومة الوحدة الوطنية لدى بنك السودان وهو خاضع 5ويتم في بداية السنة المالية االتفاق على رقم مرجعي لإلنتاج وسعر مرجعي للنفط بين حكومة . لسيطرة وزارة المالية واالقتصاد الوطني

11

في المائة من إجمالي الناتج المحلي في نهاية عام 1، بما يعادل 2005-2002في هذا الحساب على مدار الفترة لتمويل اإلنفاق الحكومي، إلى أن نضب هذا 2006في أواخر عام إال أنه تم سحب مبالغ آبيرة من الحساب . 2005

تقديم وبالتالي فإن هذا الحساب بوضعيته الراهنة غير قادر على2006.6آانون األول /الحساب فعليا في نهاية ديسمبرمع توفير ضوابط وتمس الحاجة إلى بذل جهد منسق إلعادة بناء هذا الحساب، . مخاطرةأية مزايا فيما يتعلق بإدارة أي

.األطول على المدى العائدات النفطية تمكينه من أداء دوره في مجال إدارة وتدابير إدارية أقوى من أجل ضمان . قياسا على العديد من البلدان النامية المصدرة للبترول الشفافية في هذا القطاع بضعف غير اعتيادي، تتصف 7 -2

وف أدناه، أن وزارة الطاقة والتعدين ال تقوم بإعداد إحصاءات أو تقارير ونذآر على وجه التحديد، حسبما هو موص أو تطور المشروعات، آما ال تقدم مؤسسة البترول السودانية أية حسابات عامة، وهناك قدر القطاع هذاتفصيلية عن

في حين أنه يوجد . الضئيل للغاية من المعلومات المقدمة من الشرآات العاملة في السودان عن تطورات أنشطة األعم. في معظم البلدان المصدرة للبترول مصدر للمعلومات أو أآثر معني بتوفير أساس لتقييم اتجاهات هذا القطاع وسياساته

ويجب التنويه، باإلضافة لذلك، بأن البلدان التسعة الغنية بالنفط في أفريقيا جنوب الصحراء قد انضمت إلى مبادرة في عات االستخراجية، وهي آلية دولية ملتزمة بتحسين شفافية اإليرادات والمساءلة العامةالشفافية في مجال الصنا

ويبدو أن االفتقار إلى هذه الشفافية يسهم في المشكالت الراهنة للمالية العامة في السودان . قطاعات النفط والغاز والتعدينوتلعب حكومة الوحدة الوطنية دورا رئيسيا في آل مرحلة . يا بانعدام الكفاءة نسبتتصفألن تقديرات إنتاج النفط وعائداته

وتملك شرآة . )SPC (المملوآة للدولةمن مراحل اإلنتاج والتكرير والتسويق من خالل مؤسسة البترول السودانية سودابت، وهي شرآة فرعية تابعة لمؤسسة البترول السودانية، حصة الحكومة من األسهم في مشروعات نوعية خاصة

وعلى الرغم من أن وزارة الطاقة والتعدين االتحادية مسؤولة على الصعيد القومي عن تنظيم . التنقيب عن النفط وإنتاجهبهذا القطاع واإلشراف عليه، إال أن الوظائف التنظيمية لحكومة الوحدة الوطنية ال تعتبر مستقلة عن أنشطتها التجارية في

.هذا القطاع مؤسسة البترول السودانية تقوم بإعداد تقرير سنوي يتم رفعه إلى المفوضية القومية للبترول ولكنه تفيد التقارير بأن 2-8

، وإن آان ذلك من منطلق آون المفوضية تقوم المفوضية بعرض الحسابات على البرلمانو. ليس متاح للجمهور العامسابات الخاصة بالشرآات الفرعية التابعة لمؤسسة ومزيدا على ذلك، نادرا ما تتاح الح. جهة حكومية وليست آيان تجاري

فعلى سبيل المثال، ال تقوم شرآة سودابت، التي أصبحت شرآة آبيرة منتجة للبترول، بنشر تقارير . البترول السودانيةعة لها ومن شأن تحسين المعايير المحاسبية لدى مؤسسة البترول السودانية والشرآات التاب. سنوية أو تقارير عن حساباتها

.سهم في خلق قطاع نفطي أآثر شفافيةيأن الدولي مع السودان النقد تم إلى حد آبير تلبية المتطلبات الرئيسية لبرنامج صندوق ننوه على الجانب اإليجابي بأنه 9 -2

وباإلضافة . والتي تقضي بالقيام بصفة منتظمة بنشر بيانات عن إنتاج النفط، والصادرات النفطية، والتكرير2006لعام إلى ذلك، تم تبادل التفاصيل الخاصة بالبيانات الشهرية األساسية لإلنتاج واألسعار الالزمة لحساب حصة جنوب السودان

ولكن هذه اإلحصائيات معدة خصيصا . من العائدات، علما بأن ذلك يتيح إمكانية النظر في تطور قطاع البترول وتنميته الواردة في برنامج صندوق النقد الدولي واتفاقية السالم الشامل، في حين أنها قاصرة عن للوفاء بالمتطلبات ذات العالقة

ناهيك عن نشر هذه اإلحصائيات في تقارير موجزة بدون أية شروحات من قبل . توفير أساس شامل لتقييم قطاع البترولمة والهيئات التابعة لها بنشر عدد قليل للغاية وزارة المالية، آما تقوم وزارة الطاقة والتعدين أو مصلحة اإلحصاءات العا

.من اإلحصائيات ذات العالقة ال يتم تيسير تحقيق الشفافية نظرا لحقيقة إسناد معظم، إن لم يكن آل، أنشطة التنقيب عن البترول وإنتاجه إلى 2-10

وهي أآبر ) CNPC(طنية للبترول من الصين والهند وماليزيا، بما في ذلك الشرآة الصينية الو" جديدة"شرآات دولية

أما المبالغ . ويجري إيداع أية إيرادات ناتجة عن ارتفاع اإلنتاج أو السعر في هذا الصندوق. لوحدة الوطنية وحكومة جنوب السودانا

.المسحوبة فيتم توزيعها على آل من حكومة الوحدة الوطنية وحكومة جنوب السودان طبقا لحصة آل منهما في إجمالي العائدات النفطيةا االتفاق بشأن حساب تثبيت عائدات النفط، عندما تحصل حكومة الوحدة الوطنية على أموال من هذا الحساب لتمويل وفقا لشروط هذ6

أوجه اإلنفاق والمصروفات، ينبغي عليها تحويل مبلغ إضافي إلى حكومة جنوب السودان حسب حصتها من العائدات النفطية ـ بغض النظر .لك األموال في ذلك الوقتعما إذا آانت األخيرة في حاجة إلى ت

12

ولدى بعض هذه الشرآات معايير أقل شموال بشأن المحاسبة . شرآة حائزة لالحتياطيات وامتيازات اإلنتاج في السودان .وإعداد التقارير قياسا على المعايير الدولية المنطبقة على هذا القطاع

إذ ربما . في حوزة السودان، ولكن التجربة الحديثة مختلطةيمثل النفط إمكانات هائلة . المضي قدما إلى األمام 2-11

أفضت الزيادة الكبيرة في اإليرادات إلى إضعاف الحوافز الدافعة إلى تحقيق اإلدارة المحكمة لإلنفاق وتنفيذ اإلصالحات لى القدرة عإلى تقييد ويضاف إلى ذلك تقويض المساءلة نظرا لالفتقار إلى الشفافية الذي يؤدي . الالزمة للمالية العامة

والعجز عن التنبؤ بمستوى العائدات بصورة مالئمة ) أي إدارته آمورد طبيعي قومي(اإلدارة السليمة لقطاع النفط إذ أفضت عوامل تقلب .وإدارتها، مما يؤدي بدوره إلى اإلخالل بالسياسة الكلية للمالية العامة وتعريضها للمخاطر

واللجوء الموازنة، إلى تقويض مصداقية 1-2قديراتها، حسبما تم توثيقه في الشكل عائدات النفط والمبالغة في ت الذي تم بناؤه وتكوينه من العائدات النفطيةاالضطراري إلى ترشيد اإلنفاق، والتسبب في االستنفاد التام لصندوق تثبيت بلية استمرار استقرار االقتصاد الكلي الذي المدخرات السابقة، وهو ما يلوح في الوقت الحاضر بنذر الخطر المحدق بقا

.شهده السودان على مدار السنوات العشر الماضية هنالك عدة تحديات مماثلة أمام إدارة عائدات قطاع البترول في السودان، منها بادئ ذي بدء الحاجة إلى 2-12

القوميلمعلنة في اتفاقية السالم الشامل والدستور وتعتبر الشفافية العالمية الطراز متسقة تماما مع االلتزامات ا .الشفافيةوعلى الرغم من أن تنفيذ قسمة العائدات النفطية بين الشمال والجنوب يسير بوجه عام طبقا للخط المرسوم في . االنتقالي

سبة يبعث على اتفاقية السالم الشامل، إال أن نقص المعلومات المفصلة عن الجوانب األخرى المتعلقة بإدارة النفط والمحافبالنسبة للشرآات الحكومية وشبه الحكومية المتعاملة في هذا القطاع، سوف يستفيد السودان من زيادة . القلق والشواغل

ويمكن أن تشتمل التوصيات . االلتزام بتحقيق الشفافية والتقيد بتطبيق المعايير المحاسبية الدولية والممارسات السليمةر واآلليات المحاسبية المعنية بأنشطة الشرآات النفطية المملوآة للدولة والشرآات الفرعية التابعة إنشاء األط: العملية على

؛ ووضع خطوط فاصلة وواضحة المعالم ) والشرآات األخرى التابعةسودابت،وشرآة مؤسسة البترول السودانية، (لها تحديد األدوار والمسؤوليات التنظيمية مقابل بين مؤسسة البترول السودانية وشرآة سودابت ووزارة الطاقة من أجل

تمشيا مع المعايير الدولية المرعية؛ وإصالح القواعد المنظمة لصندوق حساب تثبيت إيرادات األدوار المتعلقة بالسوقور البترول من أجل تجديد موارد هذا الحساب وجعله أداة قابلة لالستمرار في مجال إدارة المخاطر؛ وزيادة توضيح الد

ومن المهم أيضا تحقيق . فيما يتعلق بسياسة قطاع البترول) NPC(والمسؤوليات المنوطة بالمفوضية القومية للبترول الواقع البت النهائي بشأن تقسيم إنتاج النفط بين الشمال والجنوب، وهو ما يمكن أن يحدث فقط في حالة االتفاق على الحد

.بينهما على جانب آبير من األهمية البالغة بالنسبة إلدارة العائدات النفطيةالقدرة على التنبؤ بيعتبر تحسين الشفافية و 2-13

إلى انحرافات آبيرة عن النفقات المخططة لحكومة الوحدة 2006 في عام العائدات النفطية إذ أدى تراجع .المالية العامةهذه الضغوط جزئيا من خالل استنفاد الموارد موازنة توتم. الموازنةالوطنية وحدوث ضغوط مالية على جميع جوانب إال أن المشكالت األساسية الخاصة باإلنتاج واألسعار استمرت في . المتاحة في صندوق حساب تثبيت إيرادات البترول

، وتأثرت خطط اإلنفاق بصورة مباشرة تماما، في غياب القدرة على االستفادة من المدخرات الناشئة من 2007عام وآانت الضغوط أآثر حدة وتفاقما بالنسبة لحكومة جنوب السودان، نظرا العتمادها الشديد على . النفطيةالعائدات

ومن شأن اإلصالحات المشار إليها أعاله والمعنية بتحسين الشفافية . لتمويل آل موازنة الجنوب تقريباالعائدات النفطيةت البترول في المستقبل، ومن ثم الوصول إلى تخطيط المالية العامة لعائداأن تساعد على إعداد تقديرات أآثر قوة واتزانا

.القائم على تطبيق معايير الحيطة المالية

إدارة اإليرادات غير النفطية. باء إلى 6فالجهد الضريبي، بواقع .آل من السياسة الضريبية وإدارة الضرائب بالضعف النسبي في السودانتتصف 2-14إذ تمثل الضرائب المباشرة . )2-2الجدول (لتنميةالالزم لمالي الناتج المحلي، يعتبر متدنيا في مستواه في المائة من إج7

ضريبة أرباح األعمال، وضريبة الدخل الشخصي، ، وهي تشمل في المائة من إجمالي الناتج المحلي1.2حوالي وتمثل . ة من الرسوم المصلحية ورسوم الدمغةومجموعة متعدد 7، العاملين في الخارجوضريبة المغتربين السودانيين

في المائة من إجمالي 80حوالي ) الرسوم الجمرآية، وضريبة القيمة المضافة، ورسوم اإلنتاج( الضرائب غير المباشرة

.، وربما يتم إلغاؤها في المستقبل2007 تم تخفيض هذه الضريبة بدرجة آبيرة في موازنة 7

13

ويعاني النظام . اإليرادات الضريبية، في ظل حصة مهيمنة للضرائب المفروضة على الصفقات والمعامالت الدوليةكل من التجزؤ والتفاوت في التطبيق باإلضافة إلى اإلعفاءات الضريبية الواسعة النطاق التي تحد من فعالية الضريبي آ

. الذي استمر بسبب المكاسب المتأتية من قطاع النفط هذا النظام الضريبي القائم ـ وهي سمة الضعف

1/موعة بلدان مختارة مقارنة بين السودان ومج: الجهود الضريبية الضعيفة نسبيا: 2-2الجدول متوسط 2006 2005 2004 2003 2002 2001

2001-2006 )آنسبة مئوية من إجمالي الناتج المحلي( 6.2 6.3 6.9 7.5 5.8 5.4 5.5 السودان

9.4 8.2 8.5 9.5 10.0 10.6 9.3 الجزائر 14.0 15.9 14.1 13.8 13.3 13.4 13.4 2/مصر 16.8 16.6 18.0 17.0 16.6 15.9 16.5 2/آينيا

16.0 16.1 16.8 16.6 15.0 14.2 17.2 نيجيريا 7.2 6.6 7.3 7.3 7.1 7.3 7.3 اليمن

12.7 12.7 12.9 12.8 12.4 12.3 12.7 متوسط غير مرجحنقد ؛ وتقديرات خبراء صندوق ال)صندوق النقد الدولي(وثائق صندوق النقد الدولي القطرية؛ إحصاءات مالية الحكومة : المصادر .الدولي

وبالنسبة لمصر، تشتمل تغطية . نيجيريا، تمثل الحكومة المرآزية نطاق تغطية المالية العامةبالنسبة للبلدان، باستثناء مصر و/ 1وبالنسبة لنيجيريا، تشتمل تغطية . المالية العامة على الحكومة المرآزية، وبنك االستثمار الوطني، وصناديق التأمينات االجتماعية

.لية العامة على الحكومة االتحادية، وحكومات الواليات، والحكومات المحليةالما .حزيران/يونيه 30تنتهي السنة المالية في مصر وآينيا في /2

وقد تم استحداث عدد من . هنالك حاجة واضحة إلى تحسين جباية الضرائب وتعزيز اإلدارة الضريبية في السودان 2-15

وبالتالي فإن إصالح . لسنوات األخيرة، ولكن وعاء اإليرادات غير النفطية ما زال ضعيفااإلصالحات الملموسة في االضرائب المباشرة وغير المباشرة يعد أمرا بالغ األهمية لضمان قابلية استمرار أوضاع المالية العامة على المدى

لة لتحديث إدارة الضرائب، على أن آما تمس الحاجة إلى استراتيجية شام. المتوسط والتمويل المحلي غير التضخمي .تضطلع تلك االستراتيجية بتحديد معالم الرؤية الخاصة بإدارة الضرائب على المدى الطويل

فة يمثل تبسيط إطار التعر(على الرغم من أوجه التحسن الرئيسية التي طرأت على نظام الضرائب المباشرة 2-16

وتؤدي . وبة بالتشوهات والربط االستنسابي والتقدير الجزافي الجائر إال أن بعض العناصر ما زالت مش،)الجمرآيةالحوافز المرتبطة بضريبة الشرآات إلى تفاقم التشوهات ومظاهر التفاوت وعدم المساواة، وتضييق الوعاء الضريبي،

ية المؤقتة، ومنح ومن بين األمثلة الدالة على ذلك التفاوت في اإلعفاءات الضريب. واإلطاحة بالجهد الضريبي الكليويمكن على وجه التحديد أن يشتمل إصالح . إعفاءات من رسوم االستيراد للمستثمرين بموجب قانون تشجيع االستثمار

نطاق تغطيتها مع اقتران ذلك ببذل جهد أآبر تقنين ترشيد أسعار ضريبة أرباح األعمال وهيكل الضرائب المباشرة علىوباإلضافة إلى ذلك، يمكن إدراج البدالت واإلعفاءات الرئيسية، المسموح . ئمة والمؤقتةإللغاء اإلعفاءات الضريبية الدا

.بها آجزء من التعويضات، ضمن ضريبة الدخل الشخصي تمثل الضرائب غير المباشرة نصيب األسد في إجمالي اإليرادات الضريبية في السودان، وتشكل الرسوم 2-17

وتتمثل التحديات الرئيسية الماثلة أمام . ا مباشرة في المرتبة الثانية ضريبة القيمة المضافةأآبر فئة منفردة ـ تليهالجمرآية . نظام الضرائب غير المباشرة في السودان في اإلعفاءات ومستوى الحد المقرر للبدء في تطبيق ضريبة القيمة المضافة

ثلث الحصيلة الضريبية، إال أن النظام ينطوي وعلى الرغم من أن الرسوم الجمرآية تلعب دورا حيويا وتسهم بحوالي التعريفة الجمرآية ومن ثم ينبغي مواصلة الجهود الرامية إلى الحد من تشتت. على اإلفراط في عدد اإلعفاءات الممنوحة

ق وأخيرا، ال يوجد تعاون بين حكومة الوحدة الوطنية وحكومة جنوب السودان فيما يتعلق بتطبي. وتعديل السقف الجمرآيومثلما هو الحال بالنسبة . الرسوم الجمرآية وجباية اإليرادات ـ مما يؤدي فعليا إلى خلق نظامين تجاريين مختلفين تماما

فيما بين المعدالتقنين للرسوم الجمرآية وضرائب أرباح األعمال، يجب أن يرآز إصالح ضريبة القيمة المضافة على تفاإلعفاءات الراهنة من ضريبة القيمة المضافة تؤدي إلى انخفاض حصيلة . مؤقتةالقطاعات وإزالة اإلعفاءات الدائمة وال

. في المائة تقريبا من إجمالي الناتج المحلي1.2اإليرادات بما مقداره

14

يتطلب تعزيز عملية تحصيل اإليرادات غير النفطية تلبية الحاجة إلى تجديد الجهد الذي يروم إصالح اإلدارة 2-18ويجب أن تتضمن هذه الخطة إنشاء نظام مالئم إلدارة المعلومات إلى جانب . ع خطة لإلصالح الشاملالضريبية ووض

ويمكن أن تشتمل التدابير اإلضافية على مواصلة إصالح ديوان الضرائب، بما في ذلك . مواصلة تنمية الموارد البشرية لتفادي التهرب الضريبي وما يترتب عليه من ضرائبامتثال دافعي الالمتوسطين وإصالح الكبار وتب المكلفيناتدعيم مك

.جهود مضنية في إدارة الضرائب يشتمل هيكل المقر الرئيسي الحالي لديوان الضرائب على إدارات معنية بأنواع الضرائب وإدارات معنية بالمهام 2-19

لشبكة مكاتب تسيير األعمال، ويمكن أن تتضمن الخطوات الرئيسية إعادة هيكلة تدريجية . والوظائف ذات العالقةومكاتب مستقلة لطائفة آبار المكلفين وطائفة المكلفين المتوسطين، ومكاتب إقليمية ووالئية للفئات األخرى من المكلفين

وتتمثل الخطوات األساسية نحو تدعيم مكاتب المكلفين الكبار والمتوسطين في إجراءات ترشيد العمليات . بدفع الضرائباعتماد معايير بعيدة عن االلتباس وشفافة وسهلة الفهم ) 1: (ي إدارة أنواع الضرائب التي يمكن أن تشملالمستخدمة ف

لكافة الوظائف والمهام عبر االنتقال إلى تطبيق نهج مبني على التكامل التام) 2( اختيار وفرز وتصنيف المكلفين؛ بشأن .األنواع المختلفة للضرائب

امتثال يد على التقدير الضريبي المستند إلى تقييم موجز أو عمليات الربط الجزافي إلى عرقلة يؤدي االعتماد الشد 2-20

ويجب استحداث عملية الربط والتقدير الذاتي . وتعميق انعدام الثقة بين السلطات الضريبية والمكلفيندافعي الضرائب ذلك مصحوبا وينبغي أن يكون. المكلفين المتوسطينالكامل وتطبيقها تدريجيا ـ مع الترآيز أوال على آبار المكلفين ثم

.إدارة المخاطرأساليب حول مبادئ الربط الذاتي ولموظفي الضرائب شامل بتدشين برنامج تدريبي

التحديات الناشئة من الالمرآزية. جيم تيجية التفاقية السالم تحقيق ال مرآزية المالية العامة يشكل رآيزة أساسية للرؤية االستراأن على الرغم من 2-21

إذ تحتاج المستويات . خلق عددا من التحديات اإلضافية أمام إدارة اإليراداتي الشامل والدستور القومي االنتقالي، إال أنهدون القومية إلى إيرادات آافية لمخصصات اإلنفاق وتلبية المتطلبات المناطقية والمحلية، علما بأن اإليرادات الذاتية غير

في الوقت الحاضر ومشوبة بتفاوت توزيعها على المستويات األدنى للحكومة، عالوة على عدم القدرة على التنبؤ آافية وتتطلب بعض أبعاد ال مرآزية المالية العامة إيالء االهتمام الواجب بضمان تحقيق الرؤية المبنية . بالتحويالت المنتظرة

.سودانعلى تقاسم الثروة بعدالة وإنصاف وشفافية في ال بالمفوضية القومية للبترول،بالنسبة لقطاع النفط، هنالك حاجة إلى زيادة توضيح الدور والمسؤوليات المنوطة 2-22

وتقضي اتفاقية السالم الشامل أيضا . وإزالة أي غموض أو التباس بشأن تقسيم إنتاج البترول بين الشمال والجنوبوضمان المساواة في التمثيل بين الشمال ياسة عريضة لقطاع البترول بوضع سالقومية للبترول باضطالع المفوضية

وتتمتع المفوضية بموجب الالئحة األساسية لتسيير أعمالها بصالحيات إصدار التراخيص واالمتيازات الخاصة . والجنوبة على فترات وقد عقدت المفوضية حتى تاريخه اجتماعات قليل.بأنشطة االستكشاف والتنقيب عن البترول وإنتاجه

ومما ال شك فيه أن إحراز تقدم سريع في هذا المجال سيكون عامال محوريا . متباعدة، ولم تحقق سوى نتائج محدودةفالصعوبات المالية الراهنة الناتجة . وبالغ األهمية في حل المشكالت الناشئة حول اإلنتاج الجديد واإليرادات المترتبة عليه

وانعدام اليقين في الجنوب تبرز بصفة خاصة مدى الضعف وقابلية المعاناة بسبب االعتماد شبه عن تقلب العائدات النفطية وهنالك أيضا العديد من الواليات . وضعف القدرات المتاحة إلدارة قضايا قطاع البترولالعائدات النفطيةالكامل على

بالغة، نظرا الستناد التحويالت المنصرفة للواليات من الشمالية التي تعاني من وطأة االحتياجات الملحة واآلثار السلبية الجانب حكومة الوحدة الوطنية إلى صالحيات استنسابية وأدنى أولوية في مجال اإلنفاق، وال سيما التحويالت الخاصة

مع والجنوبوتنص اتفاقية السالم الشامل أيضا على قيام المفوضية القومية للبترول بتبيان الحدود بين الشمال . بالتنميةإال أنه لم . اضطالع حكومة الوحدة الوطنية وحكومة جنوب السودان بتحديد مواقع النفط وانتسابها إلى اإلقليم الكائنة فيه

يتم إآمال العمل المنوط بلجان الحدود، وبالتالي فإنه لم يتم تقسيم اإلنتاج على الوجه األآمل حسبما تقضي به اتفاقية .السالم الشامل

فيما يتعلق بمهام ومسؤوليات ديوان الضرائب وجباية اإليرادات تمس الحاجة إلى زيادة وضوح السياسة الضريبية 2-23

ومن شأن المبادرة . ـ سواء داخل شرايين الحكومة االتحادية أو فيما بينها وبين حكومة جنوب السودان والواليات الشمالية

15

زمة على مدى فترة زمنية معقولة أن تساعد في الحيلولة دون نشوء المبكرة باتخاذ اإلجراءات وإنجاز األعمال الالومن الضروري تنسيق ضريبة الدخل ). 1-2اإلطار (الحاجة فيما بعد إلى إجراء تصحيحات أآثر حدة وصرامة

جيه ومن المحبذ أيضا أن تكون ضريبة الدخل الشخصي بمثابة دليل تو. الشخصي بين حكومة الوحدة الوطنية والوالياتأو أداة تستفيد منها الواليات في اختيار المعدل الضريبي في الوالية، وإن لم تقم أية والية حتى اآلن باالتصال /وإرشاد و

فإنه على الرغم من أن آثيرا من األنظمة االتحادية وبالنسبة لرسوم اإلنتاج،. بحكومة الوحدة الوطنية لبحث هذه القضيةجباية رسوم اإلنتاج، إال أنه يفضل وجود قاعدة تطبيقية مشترآة بين الواليات حتى ال تجيز للحكومات دون القومية

.تختلف معدالت رسوم اإلنتاج اختالفا ملموسا من والية ألخرى

مكاسب اإلصالح الضريبي المتوسطة المدى: 1-2اإلطار ك استحداث ضريبة القيمة المضافة، وفرض ، بما في ذل2000قام السودان بتنفيذ عدد من اإلصالحات الضريبية منذ عام

7.5 إلى 5.5 ونتيجة لذلك، ارتفعت حصيلة اإليرادات الضريبية من .ى البنزين، وتحسين هيكل التعريفة الجمرآيةرسوم علولكن الحصيلة الضريبية سرعان ما تراجعت القهقرى . 2004-2001في المائة من إجمالي الناتج المحلي على مدار الفترة

، لتصبح بذلك واحدة من أشد 2006-2005 في المائة من إجمالي الناتج المحلي خالل الفترة 6.3 هبطت إلى حيثواستنادا إلى التحديات الماثلة، ومنها تقلب العائدات البترولية، وتحرير .الحصائل الضريبية انخفاضا على مستوى المنطقة

الحاجة تمس إلى مواصلة بذل مزيد من الجهود لدائم، فإنه ال غرو أن، واالستثمار في التنمية، وإحالل السالم االتجارةوتقدم شذرات الطرح . الالزمة لزيادة اإليرادات الضريبية، وال سيما عن طريق تحسين السياسة الضريبية وإدارة اإليرادات

بير التي يوصي بها صندوق النقد الوارد أدناه أساسا لإلصالح الضريبي على المتوسط المدى ـ استنادا إلى مجموعة من التدا .باإلضافة إلى تقدير للمكاسب المحتملة على المدى المتوسط الدولي ـ

واستبدالها بسعر موحد لضريبة أرباح األعمال وتخفيضات قانون تشجيع االستثمار في الواردة اإلعفاءات إلغاء • في المائة وإلغاء 20 األعمال بنسبة من شأن توحيد ضريبة أرباحإذ إنه .مرتبطة بمعدالت اإلهالك المعجل

في المائة 2اإلعفاءات الممنوحة بموجب قانون تشجيع االستثمار أن يؤديا إلى توليد إيرادات إضافية تعادل حوالي .من إجمالي الناتج المحلي

طة فوعاء ضريبة الدخل الشخصي مفر. بما يحقق المغزى الضريبي والداللة العمليةتطبيق ضريبة دخل شخصي •بل إن جميع موظفي الحكومة تقريبا وحوالي . الضيق بما يحويه من عدد آبير من البدالت واالستقطاعات الضريبية

ويمكن أن يؤدي اإلصالح إلى . في المائة من منسوبي القطاع الخاص معفيون من دفع ضرائب الدخل الشخصي80المائة من إجمالي الناتج المحلي في الوقت الراهن في 0.1رفع إيرادات ضريبة الدخل الشخصي من مستواها البالغ

. في المائة من إجمالي الناتج المحلي2 إلى 1إلى ما يتراوح بين وال سيما الضريبة المفروضة على السلع الرأسمالية، أو إلغاء اإلعفاءات من ضريبة القيمة المضافة، / وترشيد •

ونظرا لتآآل وعاء ضريبة القيمة المضافة بمرور . األخرىوالمياه، والكهرباء، وغيرها من السلع االستهالآية في المائة من إجمالي 0.12الزمن، فإن إنتاجيتها من بين اإلنتاجيات األشد انخفاضا في العالم، حيث تبلغ فقط

بين ويمكن أن يؤدي إلغاء إعفاءات ضريبة القيمة المضافة إلى توليد إيرادات إضافية يتراوح قدرها . الناتج المحلي . في المائة من إجمالي الناتج المحلي1.5 إلى 1

إلغاء اإلعفاءات الجمرآية غير المرتبطة باالتفاقيات إذ إن .أو إلغاء اإلعفاءات الجمرآية/ترشيد و •يمكن أن يحقق ) في المائة40( سقف الرسم الجمرآي ضيخفتوالمعاهدات الدولية، واقتران ذلك ب

في المائة من إجمالي الناتج المحلي، بما في ذلك األثر الناتج عن 1 إلى 0.5إيرادات إضافية بواقع .الحد من التهريب

فمن شأن إعادة هيكلة ديوان الضرائب، وتعزيز المكاتب .تحسين إدارة الضرائب من خالل تقوية وتدعيم ديوان الضرائبل ال ثال اال ا ط ال ا الك كلف ال ة إلال ق أ ل ال الذا ط ال ظا ا .صندوق النقد الدولي: المصدر

بعد خروجه من براثن عدة عقود من الصراع والنزاعات، أصبح جنوب . ضعف التنسيق فيما بين الشمال والجنوب 2-24

، شرعت حكومة جنوب السودان في اتخاذ 2005وبدءا من العام . به أية إدارة رسمية للضرائبتا ليسالسودان إقليمالخطوات الالزمة إلعادة إنشاء الهيكل المطلوب، غير أنه برزت إلى حيز الوجود قضايا خاصة بضرورة توافر االتساق

بإسناد مسؤوليات لحكومة الوحدة 2005الي لعام ويقضي الدستور القومي االنتق. واالنسجام مع حكومة الوحدة الوطنيةإال . والوطنية وحكومة جنوب السودان ومستويات في حكومات الواليات بشأن جباية إيرادات معينة وتحصيلها من مصادرهاختالفا أن بعثة صندوق النقد الدولي األخيرة إلى السودان أشارت إلى أن النظام الضريبي الراهن في جنوب السودان يختلف ا

16

وأن اإلطار القانوني الموضح في اتفاقية السالم الشامل آبيرا عن الهيكل المرسومة معالمه في الدستور القومي االنتقالي، الجدول المعتمد إلىإذ تقوم حكومة جنوب السودان بتحصيل الرسوم استنادا .والدستور القومي االنتقالي ليس ساري المفعول

الجمرآية ورسوم اإلنتاج، وهو يختلف عن ما ينص عليه القانون القومي للجمارك في الوقت بشأن الرسوم 2000في عام ، ) في المائة1بواقع (آما تقوم حكومة جنوب السودان بتحصيل رسوم التصدير المفروضة على المنتجات الزراعية . الحاضر

في 30بواقع (لسلع التامة الصنع المعاد تصديرها ، وا)التي تنطبق عليها أربعة رسوم مختلفة(وعلى قائمة من السلع األخرى قدره بسعر ضريبي(آذلك تقوم بجباية ضريبة الدخل الشخصي من السودانيين العاملين لدى المنظمات غير الحكومية ). المائة

لضرائب غير ى الالئحة التعرفية الخاصة بأنواع ا علةتكزالمررسوم استخدام الطرق وتحصيل ، ) في المائة10 في المائة و5 .وتقوم السلطات في واليات جنوب السودان بجباية مجموعة متعددة من الضرائب والرسوم. المباشرة

من المهم التنسيق بين الشمال والجنوب بشأن مجموعة من القضايا الضريبية، مثل تحصيل الرسوم الجمرآية 2-25

تنتفي إلى ضرورة انطواء نقل الصالحيات والتفويضات والجدير بالذآر أن الحاجة.وتحويالت اإليرادات غير النفطيةويمكن أن تؤدي . الخاصة الضرائب على تحقيق ال مرآزية اإلدارة الضريبية، وهنالك في هذا الصدد محاسن تقابلها عيوب

الجبائي المراجعة المتأنية لمعطيات النظام الضريبي الراهن في جنوب السودان إلى المساعدة على ضمان استرشاد الجهد بالشروط واألحكام المنصوص عليها في اتفاقية السالم الشامل والدستور القومي االنتقالي، وتوفير المساندة من لدن تشريع

ولعله ينبغي أيضا التزام جانب الحرص والعناية وصوال إلى . ساري المفعول لعمليات تحصيل الرسوم والضرائب بأنواعها المسندة للسلطات المختصة باإليرادات على الصعيد القومي وفي جنوب السودان والواليات األدوارالوضوح في إرساء معالم

ونظرا ألهمية الشفافية، سيكون من األهمية بمكان أيضا ضمان تعريف . فيما يتعلق بتسيير أعمال النظام الضريبي وإدارته في إطار عمليات ثابتة في التواصل ومنسجمة في أساسيات الربط الضريبي الشفاف وإجراءات الجباية والتحصيل ومساندتها

.االتساق

17

قضايا أساسية في إدارة إنفاق حكومة الوحدة الوطنية: الفصل الثالث اتسمت إدارة المالية بعد إبرام اتفاقية السالم الشامل باتجاه سائد تمثل في محاولة تحقيق التوازن بين 3-1

حادية والحاجة إلى تمويل االلتزامات الجديدة المستحقة للحكومات دون الزيادات المستمرة في المصروفات االت 2006وعلى الرغم من الزيادة التي شهدتها اإليرادات النفطية إال أنها انخفضت بصورة ملموسة في عام . القومية

ة بعد وزادت النفقات العامة بصورة حاد. عن المستويات المخططة في الموازنة2007والنصف األول من عام عمليات التصحيح في أواسط التسعينيات، من خالل القيام مبدئيا باستخدام الحيز المالي الناشئ عن اإليرادات النفطية الجديدة ثم نتيجة في اآلونة األخيرة لتجاوز نمو اإليرادات عبر الزيادات األآثر سرعة في مصروفات معظم فئات

في المائة من إجمالي الناتج المحلي بعد قرابة عشر سنوات من 2من أآثر (ونشأت عجوزات مالية آبيرة . اإلنفاق 20وببلوغه أآثر من . 2004-2002حدوث فوائض في الموازنة خالل الفترة ذلك التزام الحيطة المالية، بما في

في ذمة السودان في المائة من إجمالي الناتج المحلي، عاد اإلنفاق إلى مستويات مماثلة لفترة الثمانينيات عندما آانت .ديون خارجية ضخمة

ومن . يسلط هذا الفصل الضوء على السمات والخصائص الرئيسية إلدارة إنفاق حكومة الوحدة الوطنية 3-2

المهم التنويه بادئ ذي بدء بأن هنالك أربعة معوقات آبيرة تحول دون إجراء تقييم تفصيلي لتخطيط وإدارة اإلنفاق :العام في السودان، وهي

ال تقدم أي تصنيف حكومة الوحدة الوطنية أوال، عملية اإلبالغ وإعداد التقارير المعنية بموازنة •

للمصروفات طبقا للوظيفة والغرض، وهو أمر ضروري إلتاحة إمكانية إجراء التحليل والتقييم المالئمين فالسودان يقوم 8.تسييرلمدى االنضباط الكلي على صعيد المالية العامة، وآفاءات التخصيص والتوزيع وال

تقليديا بإبالغ بيانات الموازنة طبقا لخطوط اقتصادية عريضة، وال يتم تحليل هذه البيانات بالصورة الكفيلة أو فيما بين ) موازنةأثناء دورة ال(برصد اإلنفاق ومتابعته على مستوى المناطق الجغرافية وبمرور الوقت

.القطاعات والبرامج

لسودان إلى موازنة موحدة الحسابات تغطي المستويات األربعة للحكومة ـ حكومة الوحدة ثانيا، افتقار ا •وبصفة عامة، تعتمد بيانات الموازنة الواردة . الوطنية، وحكومة جنوب السودان، والواليات، والمحليات

القتصاد في هذا الفصل من التقرير على تقارير حكومة الوحدة الوطنية المقدمة من وزارة المالية واالوطني حول اإلنفاق االتحادي الجاري والرأسمالي والتحويالت االتحادية إلى المستويات الحكومية األدنى

ومن الصعب الوصول إلى تحديد واضح لمقدار الموارد ). حكومة جنوب السودان والواليات الشمالية(ويؤدي ذلك إلى . التحاديالمخصصة ألغراض معينة على مستوى المحليات والواليات وعلى الصعيد ا

نشوء قضايا متصلة بإدارة الموازنة، وال سيما في حالة اإلنفاق اإلنمائي ـ ففي قطاع الرعاية الصحية على سبيل المثال، تتطلب االستثمارات المنفذة في مجال البنية األساسية لقطاع الصحة تنسيقا قويا بين وزارة

ويمكن تقويض أسس هذا التنسيق في حالة عدم وضوح . ياتالصحة االتحادية ووزارات الصحة في الوالالمسؤوليات الخاصة بالمصـروفات أو عدم اتساق توزيع الموارد مع مسؤوليات اإلنفاق ـ آما يشوب

.الضعف عمليات مساءلة آل جهة من الجهات المعنية عن النتائج النهائية المحققة

وزارة المالية األموال التي تفرج عنهااهن سوى ما يرد في ثالثا، ال تغطي بيانات اإلنفاق في الوقت الر •واالقتصاد الوطني الموجهة إلى وحدات اإلنفاق بدال من تغطية االستخدامات الفعلية للمصروفات من قبل

.ومن شأن ذلك أن يحول دون إجراء تحليل فعال لمسار اإلنفاق وآفاءته. تلك الوحدات

اء الموازنة مقارنة بعملية عرض الموازنة بعد إعدادها، إضافة إلى ندرة رابعا، هنالك اهتمام محدود بأد • .الدالئل المتاحة بشأن نتائج اإلنفاق

في إطار سلسلة من البرامج المتتابعة بإشراف خبراء صندوق النقد الدولي وفي ظل المساعدة الفنية المقدمة، يقوم الصندوق بدعم جهود 8

الصادر عن " إحصاءات مالية الحكومة"د الوطني في العمل على تنفيذ تصنيف وتبويب موازنة السودان طبقا لنظام وزارة المالية واالقتصا . إال أن التقدم المحرز نحو بلوغ هذا الهدف ما زال بطيئا حتى تاريخه. صندوق النقد الدولي

18

في المائة 23 حيث زاد بنسبة 2000شهد اإلنفاق الكلي لحكومة الوحدة الوطنية نموا قويا منذ العام 3-3

في المائة من إجمالي الناتج 22إلى ما نسبته بالقيمة الحقيقية في المتوسط سنويا، وتضاعف حجمه تقريبا وزاد نصيب الفرد من إجمالي الناتج المحلي مقوما بالدوالر األمريكي ). 1-3الشكل ( 2006المحلي بحلول العام

وتم الحفاظ على انضباط المالية العامة فيما بين . 2006 دوالرا في عام 233 إلى 2000 دوالرا في عام 44من وحدثت ). على أساس نقدي( حيث شهدت معظم هذه السنوات فائضا في الرصيد الكلي 2004 و2000عامي

. على التوالي2006 و2005في عامي من إجمالي الناتج المحلي في المائة 4 في المائة و2عجوزات بنسبة

الزيادة السريعة في إنفاق حكومة الوحدة الوطنية: 1-3الشكل

نصيب الفرد من النفقات مقوما بالدوالر األمريكي ن إجمالي الناتج المحلي اإلنفاق آنسبة مئوية م إجمالي

0

5

10

15

20

25

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

%

حكومة الوحدة الوطنية الحكومة االتحادية الواليات الشمالية حكومة جنوب السودان

0

50

100

150

200

250

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

US

$

حكومة الوحدة الوطنية الحكومة االتحادية الواليات الشمالية حكومة جنوب السودان

.وزارة المالية واالقتصاد الوطني وتقديرات خبراء البنك الدولي: المصدر

اتجاهات ترآيبة إنفاق حكومة الوحدة الوطنية .ألف

في ثالثة ) البرلمان السوداني(لوطني عرض الموازنة القومية للسودان على المجلس ا2006يتم منذ العام 3-4

الثاني الباب األول على المصروفات المتكررة والجارية والنفقات الرأسمالية، بينما يغطي الباب ـ يشتمل أبواب . الثالث التحويالت إلى حكومات الواليات الشماليةالباب التحويالت االتحادية إلى حكومة جنوب السودان، ويغطي

اقية السالم الشامل إجراء تحويالت اإليرادات النفطية إلى حكومة جنوب السودان وهي تغطي أآثر ويتم بمقتضى اتفوالجدير بالذآر أن الموازنة قبل إبرام اتفاقية السالم الشامل وإنشاء حكومة . الثانيالباب في المائة من 95من

.األول والثالثلبابين ا آانت تتضمن فقط المصروفات المشمولة في 2005جنوب السودان في عام تمثل األثر المهيمن الناتج عن اتفاقية السالم الشامل على ترآيبة المالية العامة في زيادات آبيرة في 3-5

االلتزامات الجديدة المستحقة للحكومات دون القومية تمشيا مع تأآيد اتفاقية السالم الشامل على تعزيز العدالة في 92خفض نصيب المستوى االتحادي من إنفاق حكومة الوحدة الوطنية من وان.الثروةتقاسم واإلنصاف في ، في ضوء االلتزامات التي فرضتها اتفاقية السالم الشامل 2006 في المائة في عام 64 إلى 2000المائة في عام

ال أن إ). 2-3الشكل (لصالح حكومة جنوب السودان والزيادة الحادة في التحويالت إلى الواليات الشمالية في المائة من إجمالي الناتج المحلي 11المصروفات االتحادية ارتفعت بصورة ملموسة أيضا خالل نفس الفترة من

في المائة من إجمالي الناتج 15، قبل أن تنخفض إلى حوالي 2004 في المائة في عام 18 إلى 2000في عام -2000ات دون القومية متواضعة على مدى الفترة وآانت تحويالت حكومة الوحدة الوطنية إلى المستوي. المحليثم زادت الحقا بفعل إبرام ) في المائة من إجمالي الناتج المحلي1حيث شكلت في المتوسط ما نسبته قرابة (2004

وآانت هذه الزيادة في التحويالت نتيجة إلى حد آبير للتحويالت المخصصة التي جرى . اتفاقية السالم الشاملوآان مرد جزء من هذه الزيادة المعلنة إلى إعادة . بجهاز الخدمة المدنيةمها في دفع األجور والرواتباستخدام معظ

تصنيف وتبويب اإلنفاق االتحادي السابق على الواليات الشمالية، وخاصة التكاليف المتكررة والجارية للجهاز .ا في الفصل الثالث من الموازنةالقضائي والتعليم العالي والشرطة التي يتم اإلبالغ عنها حالي

االلتزامات المتنامية المستحقة للحكومات دون القومية، آنسبة مئوية من إجمالي إنفاق حكومة الوحدة الوطنية: 2-3الشكل

19

2006 2000

حكومة الجنوب

الواليات الشمالية

الحكومة االتحادية

16%

64%

20%

الحكومة االتحادية

الواليات الشمالية

8%

92%

.وزارة المالية واالقتصاد الوطني وتقديرات خبراء البنك الدولي: المصدر

موجهات مع تحويالت حكومة الوحدة الوطنية إلى الجنوب متمشية بوجه عام ، آانت 2006في نهاية عام 3-6

والتزامات اتفاقية السالم الشامل، بغض النظر عن عدم اليقين بشأن الحدود والعجوزات الشهرية في اإليرادات في د من تحويالت وقد بلغ نصيب الفر. وتهيمن اإليرادات النفطية على موازنة حكومة جنوب السودان. بعض األحيان

في المائة من إجمالي الناتج 2.8 (2005 دوالرا أمريكيا في عام 22حكومة الوحدة الوطنية إلى جنوب السودان 37 حيث تم إنشاء حكومة جنوب السودان في أواخر ذلك العام ـ ثم بلغ 2005ـ وهي تغطية جزئية لعام ) المحلي

). إجمالي الناتج المحلي في المائة من3.6 (2006دوالرا أمريكيا في عام ال يغطي التصنيف االقتصادي للموازنة المعلنة لحكومة الوحدة الوطنية سوى المصروفات االتحادية، أو 3-7

حسب التصنيف " فصول"وهنالك ثالثة . 2006 في المائة من إجمالي إنفاق حكومة الوحدة الوطنية في عام 64شأن أولوية إتاحة األموال المخصصة لهذه الفئات ـ حيث تحظى وتنطبق موجهات وقواعد صارمة ب. االقتصادي

األجور والرواتب االتحادية باألولوية األولى، ثم تأتي في المرتبة الثانية مصروفات التسيير والمصرفات السيادية نمائية، نتيجة وقد زادت آل من النفقات الجارية واإل. في حين تحظى موازنة التنمية بأدنى أولوية9العامة والصيانة،

ويحتوي الفصل الثاني من الموازنة على أآبر نصيب من اإلنفاق ). 3-3الشكل (للنمو النسبي لإلنفاق التنموي .االتحادي لحكومة الوحدة الوطنية

بالديون الداخلية والخارجية، والمساهمات في المنظمات الدولية أي االلتزامات الخاصة (البنود المرآزية ) 1: ( يحتوي الفصل الثاني على 9

) 2(؛ 2006 في المائة من الفصل الثاني في عام 26التي شكلت ) واإلقليمية، والخدمات العامة، وخطة بناء القدرات وما إلى غير ذلك .واإلعانات والدعم االجتماعي) 3(والسلع والخدمات،

20

2006-2000النفقات االتحادية حسب التصنيف االقتصادي، : 3-3الشكل

0

100

200

300

400

500

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

اردين

ن يوبل

األجور والرواتب التنمية الفصل الثاني

.ات خبراء البنك الدوليوزارة المالية واالقتصاد الوطني وتقدير: المصدر

النفقات االتحادية الجارية .باء ترتبط النفقات الجارية إلى حد آبير بالسلع والخدمات التي تشكل أآبر نصيب في اإلنفاق االتحادي لحكومة 3-8

لعام يتلقى تدفقات مالية على مدار ا" احتياطي آبير"ويحتوي هذا الفصل من الموازنة على عنصر . الوحدة الوطنية، بما في 2006وقد شهدت األجور والرواتب ارتفاعا آبيرا في عام ). أي تدفقات إضافية إلى تقديرات الموازنة(

نيسان / في المائة في أجور جميع موظفي القطاع العام والجهاز الحكومي في شهر إبريل20ذلك زيادة بنسبة ة األجور بهدف تحقيق استنارة أولويات الموازنة إال أن هنالك معوقات تعترض سبيل إجراء تحليل لفاتور. 2006

العامة وعمليات إعادة التوزيع والتخصيص الممكنة، ويعزى ذلك إلى نقص البيانات الخاصة بعدد موظفي الخدمة المدنية، وأجور الدرجات والمستويات الوظيفية المختلفة، وانتشار تطبيق البدالت في برامج تعويضات موظفي

.الخدمة المدنية نظرا لالفتقار إلى البيانات الوظيفية المعلنة بصورة منتظمة، فإنه ال يمكن فهم حجم الموازنة الدفاعية فهما 3-9

انخفض بشكل حاد بعد انتهاء الصراع بين الشمال والجنوب في عام اإلنفاق على الدفاع وتفيد المؤشرات بأن . جيدا في المائة من إجمالي الناتج 2.3 مقابل قرابة 2005محلي في عام في المائة من إجمالي الناتج ال1.2 إلى 2005

زاد اإلنفاق على الدفاع ثم أشارت التقارير بعد ذلك إلى أن ). 1-3الجدول (2003-2001المحلي في الفترة في المائة من آافة 30إلى أعلى مستوى له في هذا العقد، حيث شكل حوالي 2006في عام بصورة ملموسة

وتتسق هذه الزيادة مع إبالغ السلطات . في المائة من إجمالي الناتج المحلي2.9فات االتحادية الجارية أو المصروآما شهد . عن إنفاق جديد على جهود تسريح المتحاربين ومساندة القوات المشترآة بعد إبرام اتفاقية السالم الشامل

رى الخارجة لتوها من أتون الصراعات، وذلك بهدف زيادات أخرى أيضا في المناطق األخاإلنفاق على الدفاع ويتعاون البنك الدولي مع وزارة المالية واالقتصاد الوطني من . مساندة برامج نزع السالح والتسريح وإعادة اإلدماج

.المعلومات الالزمة لتأآيد ذلكمن أجل جمع المزيد

21

2006 في عام اإلنفاق على الدفاع ارتفاع : 1-3الجدول 2006 2005 2004 2003 200020012002البند

بليون دينار سوداني 1010.71028.31186.5 674.3 322.5384.2466.8 إجمالي إنفاق الحكومة االتحادية

814.7 709.2730.5 501.0 270.3317.5344.1 إجمالي النفقات الجارية235.5 106.980.0 109.2 76.479.592.8 الدفاع واألمن القومي

90.1 24.2 58.8 52.9 23.726.636.3النظام العام والسالمة العامة آنسبة مئوية من إجمالي نفقات الحكومة االتحادية

19.8 7.8 10.6 16.2 23.720.719.9 الدفاع واألمن القومي 7.6 2.4 5.8 7.8 7.46.97.8النظام العام والسالمة العامة

72.6 89.9 83.6 76.0 69.072.472.4لحكومة االتحاديةنفقات أخرى ل آنسبة مئوية من إجمالي النفقات الجارية

28.9 10.9 15.1 21.8 28.325.027.0 الدفاع واألمن القومي11.1 3.3 8.3 10.6 8.88.410.5النظام العام والسالمة العامة

قديرات خبراء البنك الدوليوزارة المالية واالقتصاد الوطني وت: المصدر

النفقات اإلنمائية االتحادية .جيم تعتبر االستثمارات العامة الالزمة لتسهيل النمو وتخفيف حدة الفقر أمرا فائق األهمية بالنسبة للتحديات 3-10

لى الحاجة الماسة وقد سلطت بعثة التقييم المشترك الضوء ع. عمار والتنميةالماثلة أمام السودان في مجاالت إعادة االإلى إعادة بناء البنية األساسية المتدهورة في البالد وإطار تقديم الخدمات العامة، وقامت حكومة الوحدة الوطنية بعد

بليون 1.5 أآثر من 2007وتتضمن موازنة عام . ذلك بتخصيص نصيب متزايد من موازنتها لالستثمارات العامة .وميةدوالر أمريكي لمشروعات التنمية الق

شهدت زيادة اإلنفاق على مشروعات التنمية القومية، في الواقع العملي، تقلبا وترآزا شديدا في عدة 3-11

وزاد . مشروعات ضخمة، مع شيوع اإلنفاق على هذه المشروعات خارج نطاق المخصصات المدرجة في الموازنة في 4 إلى 2000جمالي الناتج المحلي في عام في المائة من إ1.3اإلنفاق الكلي على المشروعات اإلنمائية من

ولم تكن . 2006-2005 في المائة في المتوسط على مدار الفترة 2.9، ثم تباطأ بعد ذلك إلى 2004المائة في عام . هذه الزيادة أمرا ميسورا حيث شهد تدفق األموال انخفاضا فعليا بالقيمة االسمية لمدة عامين خالل تلك الفترة

في 60ة االستثمار في عدد قليل من المشروعات الضخمة، حيث شكلت أآبر خمسة مشروعات وترآزت حافظإذ هيمن مشروع سد مرو الضخم على حافظة االستثمار حيث بلغ . 2006المائة من إجمالي االستثمارات في عام

وتمثل ). 2-3انظر نصيب الري في الجدول (2006نصيبه حوالي ثلث استثمارات المشروعات في عام آما زادت نسبة المنصرف على قطاع التنمية . مشروعات النقل والطاقة قرابة ثلث النفقات في اآلونة األخيرة

ا من الخارج إلى حد آبير ـ إعادة م، في ظل مشروعين جديدين يتم تمويله2006االجتماعية بصورة حادة في عام باليين 7(والبرنامج القومي الخاص بالحكم الرشيد ) بليون دينار سوداني11.2(توظيف المتقاعدين العسكريين

).دينار سوداني

22

)بالنسب المئوية(أنصبة القطاعات من المشروعات اإلنمائية القومية : 2-3الجدول 200120022003200420052006 2000 القطاع

2005-06 متوسط

30.335.544.934.739.8 14.77.3 18.3 الري

6.9 8.4 5.4 4.5 4.6 2.2 5.0 16.5 عةالزرا

0.3 0.2 0.3 0.5 1.2 0.3 0.5 0.4 الثروة الحيوانية

12.68.3 4.0 17.212.210.48.2 17.9 الصناعة

18.713.115.9 9.3 8.2 3.3 7.1 12.6 النقل والطرق والجسور

18.516.715.917.017.416.016.7 14.9 الطاقة

13.510.5 7.5 5.8 5.2 12.91.2 7.6 ةالتنمية االجتماعي

0.2 0.0 0.3 3.2 1.2 0.9 2.7 5.1 المياه

1.5 1.4 21.355.922.916.01.5 6.8 *قطاعات أخرى .وزارة المالية واالقتصاد الوطني وتقديرات خبراء البنك الدولي: المصدر

لضخمة بالتغيرات الكبيرة من سنة ألخرى يرتبط ترآز الحافظة التنموية في عدد قليل من المشروعات ا 3-12

تباينا صارخا في معدالت أداء 3-3ويوضح الجدول . وبضعف أداء التمويل فيما يتعلق ببقية عناصر الحافظةويعتبر اإلنفاق خارج نطاق مخصصات الموازنة أمرا شائعا . الحافظة، مع أخذ أآبر خمسة مشروعات في الحسبان

مليون دوالر أآثر من المرصود 125فعلى سبيل المثال، أنفق مشروع سد مرو . حجمابالنسبة للمشروعات األآبر ، نتيجة الرتفاع تكاليف إعادة التوطين عن المستوى المتنبأ به، مما أدى إلى مزاحمة 2006في الموازنة في عام

موازنة المعتمدة تميل إلى ومن ثم فإن العديد من المشروعات المتوقع تمويلها في ال. جزء من باقي عناصر الحافظةالحصول على تمويل ضئيل أو ال تمويل على اإلطالق، وخاصة في مجاالت التنمية االجتماعية والمياه والثروة

وتشكل المشروعات الجديدة ما يتراوح ". الحراك" تقلبات الحافظة بدرجة عالية من 4-3ويوضح الجدول . الحيوانية، وهنالك أمثلة آثيرة للمشروعات التي ال يتم تمويلها، أو تم التخلي عنها أو في المائة من الحافظة43 و25بين

.إعادة إدراجها في الحافظة

النفقات المخططة والفعلية في موازنة التنمية القومية: 3-3الجدول إجمالي الموازنة السنة (%)معدل األداء

بليون دينار ( )سوداني

اإلجمالي الفعليبليون دينار (

)سوداني

علي اإلجمالي الفمن إجمالي (%

5أآبر اإلجمالي )الناتج المحلي مشروعات

5ما عدا أآبر مشروعات

2000 47.8 36.9 1.3 77.3 160.6 47.4 2001 99.256.71.657.2 80.1 45.7 2002 143.9115.52.980.2 131.0 71.4 2003 138.8107.42.377.4 166.8 56.4 2004 220.7221.04.0100.1 125.4 83.5 2005 173.9185.92.6106.9 135.7 80.0 2006 263.9256.13.197.1 144.5 65.5 . وزارة المالية واالقتصاد الوطني وتقديرات خبراء البنك الدولي:المصدر

23

حرآات وتقلبات مفرطة في حافظة المشروعات اإلنمائية القومية: 4-3الجدول المتوسط2000200120022003200420052006

81.1)أ(العدد الكلي للمشروعات 139.9 الحجم الكلي للمشروعات متوسط حجم المشروعات

49 36.9 0.8

59 56.7 1.0

74 115.5

1.6

82 107.4

1.3

115 221 1.9

101185.9

1.8

88 256.1

2.9 1.7 27.2)ب (* مشروعات جديدة تماما

21.6 حجم المشروعات الجديدة 4.2مشروعات تم مشروعات جديدة

6.7 حجم تدوير المشروعات 55.8)ج(مشروعات جاري تنفيذها

129.9حجم المشروعات الجاري تنفيذها 23.8)د*** (مشروعات خرجت من الحافظة

حجم المشروعات التي خرجت من الحافظة

- - - - - - 6 3.0

16 6.1- -

43 50.618 7 0

32 14.1

1 0.9 41

100.519 8 4

24 8.13

16.3 55

83.0 11 9.0

36 14.8

8 1.971

204.350

31 2

33 32.6

3 0.265

153.139

27 6

22 54.0

6 14.360

187.8-

14.4 27.143.229.331.332.725.031.4-)أ/ب( نصيب المشروعات الجديدة

72.955.467.161.764.468.264.9-)أ/ج( نصيب المشروعات الجاري تنفيذها 27.3 12.230.525.713.443.538.6 نصيب المشروعات التي خرجت من

.لدوليوزارة المالية واالقتصاد الوطني وتقديرات خبراء البنك ا: المصدر .مشروعات غير مدرجة في حافظة السنة المالية السابقة *

.سابقة مشروعات غير مدرجة في حافظة السنة المالية السابقة، ولكنها آانت مدرجة في حافظة ** .السابقة مشروعات غير مدرجة في حافظة السنة المالية الراهنة، ولكنها مدرجة في الحافظة***

ة مقيدة للتخطيط التنموي في السودان ويجب أن تسترعي انتباه السلطات هنالك معوقات خطير 3-13

إذ توجد عراقيل على مستوى تخطيط البرامج وتحليل المشروعات، وعلى آل من المستوى القومي . السودانيةمحدودة حليلية تويبدو أنه يتم إيالء اعتبارات . آما أنه ال يوجد برنامج شامل لالستثمارات العامة. ومستوى الواليات

ويعتري الضعف . للحافظة المالئمة لالستثمارات العامة والمفاضالت المعنية بالتدخالت فيما بين القطاعات وداخلهاولعل في . الصالت القائمة بين مستويات الحكومة، وال سيما فيما يتعلق بتقديم الخدمات المساندة على أرض الواقع

نشطة السابقة لتخطيط الموازنة، وخاصة اإلطار االقتصادي الكلي والتنبؤ مقدور الجهود الرامية على تحسين األوتمثل المجاالت التالية نقاط البدء في . باإليرادات، أن تؤدي إلى تحقيق أفضل المكاسب على المدى القصير

الرأسمالية؛ الحاجة إلى اهتمام التخطيط القطاعي بالنظر في آل من المصروفات الجارية والنفقات ) 1: (التحسينوالحاجة إلى ربط المخصصات بثوابت وموجهات السياسات مثل الخطة الخمسية االستراتيجية القومية الجاري ) 2(

تحقيق القدرة على التنبؤ المعني باألداء ) 4(إعداد تقديرات متماسكة لإلجراءات المتعلقة بالسياسات؛ ) 3(تنفيذها؛ . في عملية التخطيطوالتنفيذ آحافز ضروري لتشجيع االستثمار

إذ لم . من الصعب العثور على مستوى المشروع على المعلومات األساسية الخاصة بأهدافه وعناصره 3-14

تتمكن بعثة للبنك الدولي في اآلونة األخيرة من الحصول على أية دالئل على توفر الحد األدنى لتحليل التكلفة ومن الواضح أن . ئم لعينة من مشروعات االستثمارات العامة الكبيرةوالمنافع وال شواهد على إجراء التقييم المال

على المشروعات أثناء مراحل التنفيذ وتقييم مدى تحقيق المنافع المرجوة تعتبر متدنية الرصد والرقابة عمليات لي والجهات من قبل البنك الدوةالخارجيالمساعدة ومن شأن . المستوى للغاية من الناحيتين المالية واالقتصادية

األخرى أن يساعد على البناء على هذه الدراسة التشخيصية وتعزيز بناء القدرات الخاصة بالتخطيط اإلنمائي وإعداد .المشروعات

باإلضافة إلى تمويل مشروعات االستثمار، يشتمل اإلنفاق التنموي أيضا على عدة بنود خطية آبيرة 3-15

ت الزراعية، وأنشطة إعادة إقراض مؤسسات التمويل التنموي من أموال لمساهمات رأس المال العام، واإلعاناوتعتبر المعلومات المتاحة عن هذه األنشطة معلومات محدودة أيضا، مما يعرقل بحث مدى فعالية إنفاق . مقترضة

لومات التي إال أن هناك بعض المع. حكومة الوحدة الوطنية والمنافع المتحققة على المديين القصير والطويل األجل، ولكن الحاجة تمس إلى اتباع نهج قطاعي موحد لربط )1-3اإلطار (بدأت في الظهور بشأن اإلعانات الزراعية

.األهداف بالنفقات الجارية واإلنمائية

24

الخضراءالنفرةاإلعانات الزراعية والدعم المقدم في سياق برنامج : 1-3اإلطار القومية، يحتوي اإلنفاق التنموي لحكومة الوحدة الوطنية على عدة بنود آبيرة باإلضافة إلى حافظة مشروعات التنمية

وهنالك بعض المعلومات . لمساهمات رأس المال العام، والقروض المقدمة من أموال مقترضة إلى المؤسسات اإلنمائية، الذي بدأ تنفيذه (GMP)لخضراء االنفرةالناشئة المتعلقة باإلعانات الزراعية، وهي معلومات متاحة في سياق برنامج

وينظر إلى هذا البرنامج . وهو يرآز على تحسين اإلنتاجية و المستويات المعيشية لصغار المزارعين2006في عام .باعتباره برنامجا موجها لصالح خدمة الفقراء بشكل أساسي

. اجية ومستويات معيشة صغار المزارعين، على تحسين إنت2006 الخضراء، منذ بدء تنفيذه في عام النفرةيرآز برنامج ، بلغت األموال المخصصة في 2007-2006وفي . وتعتبر أنشطة هذا البرنامج في معظمها أنشطة موجهة لصالح الفقراء

في المائة من موازنة التنمية القومية الخاصة 8.6 بليون دينار سوداني ـ أو 33.2إطار هذا البرنامج لدعم الموسم الزراعي . 2007أيار / في المائة فقط في نهاية مايو44 معا ـ غير أن معدل التنفيذ بلغ 2007 و2006ع الزراعة في عامي بقطا

وتسود بعض الشكوك حول تعرض القطاع الزراعي في الوقت الراهن لعدة ضغوط ناشئة عن عدد من األسباب بما فيها تدني اإلنتاجية، ويمكن أن يكون للمساعدات المؤقتة ما ضغوط أسعار الصادرات الناتجة عن ارتفاع سعر الصرف مؤخرا و

.يبررها في بعض األحوال والظروف

) في المائة83 بليون دينار سوداني، معدل التنفيذ 4.1(تمويل إنتاج القطن المعتمد على الري ن على إنتاج هذا خاصة بالقطن السوداني من نوع أآاال المتوسط التيلة تشجيع المزارعي" حوافز"يقصد بنظام دفع

وتمثل . القطن المتوسط التيلة الذي يمثل الجزء األآبر من السوق العالمية ويعتبر تقليديا محصوال رئيسيا في السودان. الهدف من وراء تقديم إعانات دعم لسعر قطن أآاال في عدم التشجيع على إنتاج بديل هو قطن برآات الطويل التيلة

أآاال أن يسفر عن ضياع حصة السودان في السوق، في حين تعتبر السوق الدولية فمن شأن النقص في إنتاج قطن في 28 زيادة نسبتها 2006/2007وقد مثل برنامج الحوافز المعني بمحصول . لقطن برآات سوقا محدودة للغاية

لسودان لألقطان المائة في السعر المدفوع للمزارعين في الحقول مقارنة بالسعر النمطي الذي آانت تدفعه شرآة اوتمكنت . في السنوات السابقة قبل ارتفاع سعر الصرف وانخفاض األسعار في السوق الدولية لألقطان) المحدودة(

. شرآة السودان لألقطان، عبر دعم السعر، من مجرد تفادي الخسارة الممكنة

الريمشاريع برامج أخرى في بليون دينار سوداني على إعانات الدعم الرامية إلى التعويض 1.1 الخضراء بتخصيص وإتمام صرف النفرةقام برنامج

الري ذات المياه غير الجارية مشاريع عن زيادة تكاليف وقود الديزل المستخدم في تشغيل مضخات المياه التوربينية في دينار سوداني لدعم باليين 7وهناك برنامج آخر لم يتم استخدامه حتى اآلن وهو معني بتقديم إعانات قدرها . بالجاذبية

في المائة من األموال المخصصة 90وقد تم استخدام . تعريفة الكهرباء المرتبطة باستخدام مضخات الري التوربينيةفي إطار برنامج مستقل معني بالرسملة والتكاليف الجارية الخاصة بتنظيف اآلبار وأنظمة قنوات ) بليوني دينار سوداني(

باليين دينار سوداني في تمويل إنتاج البساتين 5 في المائة من إعانات دعم تبلغ 90الستفادة من آذلك تمت ا. الري الفرعية .في المناطق المروية عادة

) في المائة195 بليون دينار سوداني، معدل التنفيذ 3.9(تمويل البذور المحسنة

من حيث رفع مستوى إنتاجية صغار المزارعين شهد هذا البرنامج نجاحا باهرا وملحوظا في تحقيق أهداف خدمة الفقراء ويأتي هذا البرنامج في سياق االستمرار في تنفيذ برنامج حكومي . في القطاع الزراعي التقليدي المعتمد على مياه األمطار

ي الخضراء من أجل زيادة رقعة النجاح المحقق فالنفرةوجرى اعتماده من قبل برنامج ) 2003تم تدشينه في عام (قائم .السابق وتعزيزه

تمويل المناطق الزراعية التقليدية المعتمدة على مياه األمطار

باليين دينار 3 الخضراء على مبلغ النفرةتشتمل إعانات الدعم الممكنة األخرى الموجهة لصالح الفقراء في سياق برنامج بشأن الشكل الذي قد تأخذه هذه اإلعانة، وليس هناك وضوح . سوداني تم تخصيصه للزراعة المعتمدة على مياه األمطار

ومزيدا على ذلك، لم يتم . 2006/2007 باليين دينار سوداني في 3ولكن لم يتم على أية حال استخدام المخصصات البالغة باليين دينار سوداني آانت مخصصة لتمويل الثروة الحيوانية، وإن آانت األغراض واألهداف غير 5أيضا استخدام

.واضحة فتحليل اإلنفاق حسب . يمثل االفتقار إلى المعلومات والتحليالت الوظيفية لإلنفاق أحد النواقص الرئيسية 3-16

الغرض أو القطاع يعد أمرا بالغ األهمية بالنسبة لتخطيط اإلنفاق ورصده ومتابعته وربط النفقات بالمخرجات ونتائج اق من قبل األجهزة والمؤسسات ذات العالقة مؤديا إلى تحقيق النتائج التنمية ـ وبعبارة أخرى، تحديد ما إذا آان اإلنف

25

فعلى سبيل المثال، تسعى أية مراجعة لإلنفاق العام بصورة نمطية إلى رصد الترابط والعالقات . المتوقعة أم ال النتائج التبادلية للتغيرات في مستوى اإلنفاق وتوزيعه على الصعيد القطاعي، والزيادات أو االنخفاضات في

:ومن شأن هذه المراجعة أن تقدم إجابات على أسئلة آما يلي. والمحصالت ذات العالقة

أي حجم (ما هو مقدار اإلنفاق على التعليم االبتدائي؟ ما هي تفاصيل النفقات القطاعية البينية : المدخالت • ؟)، وهلم جرااإلنفاق على األجور مقابل الكتب المدرسية المقررة مقابل البنية األساسية

آم عدد المدرسين الذين جرى دفع رواتبهم، وعدد (ماذا آانت المخرجات المادية الملموسة؟ :المخرجات • )الكتب المدرسية التي تم توزيعها، وعدد المدارس التي تم بناؤها، وما إلى غير ذلك؟

لة االبتدائية؟ ماذا آانت نسبة ما هو عدد التالميذ الذين أتموا التعليم بالمرح(ماذا تم إنجازه؟ :المحصالت • )الفتيات؟ ماذا يحدث بمرور الوقت لمعدل اإللمام بالقراءة والكتابة؟

المنصرفة داخل األموال يمكن للدراسات المتعمقة واألآثر تقدما أن تلقى نظرة فاحصة عن آثب على قيمة 3-17

إلنفاق ال يؤدي بالضرورة إلى تحقيق نتائج القطاع، حيث توضح الدالئل والشواهد الدولية أن ارتفاع مستويات ا واالفتقار إلى ينإال أن تحليل اإلنفاق حسب القطاع آان محدودا في السودان طبقا لنوعي التصنيف المستخدم. أفضل

وقد جرت محاولة للتغلب على المشكلة األولى عن طريق تسجيل الموارد المنصرفة من قبل . وجود موازنة موحدةوعلى الرغم من أن ذلك ال ينطبق بشكل . واالقتصاد الوطني حسب الوحدة المنفقة في نماذج وظيفيةوزارة المالية

صارم مع منهجية إحصاءات مالية الحكومة، إال أنه ينبغي أن تكون البيانات قوية لدرجة معقولة من حيث النظر إلى .االتجاهات العريضة في االستخدام الوظيفي لإلنفاق االتحادي

وضح البيانات الوظيفية األولية الخاصة بإنفاق حكومة الوحدة الوطنية أنه تم إلى حد آبير تمويل الزيادة ت 3-18

في التحويالت إلى المستويات الحكومية دون القومية من خالل خفض نصيب الخدمات العامة من المصروفات واالحتياطيات، وإن ظلت االحتياطيات آما انخفضت أيضا أنصبة الشؤون االقتصادية واالجتماعية ). 4-3الشكل (

ويمكن . وباإلضافة إلى الزيادة في التحويالت، زادت أيضا نفقات الحماية االجتماعية. آبيرة حسب المعايير الدوليةأن يعزى ذلك إلى القفزات الضخمة في اإلنفاق على األجور والرواتب من جانب وزارة الرعاية والتنمية

في المائة من إجمالي األجور والرواتب االتحادية فيما بين 0.1ذا اإلنفاق من أقل من االجتماعية، حيث ارتفع هوتجدر اإلشارة إلى أن . 2006 في المائة في عام 40 و2005 في المائة في عام 30 إلى 2004 و2000عامي

يج التنموي الراهن أن ثلثي ويوضح المز. هذه الدراسة المعنية بمراجعة اإلنفاق العام لم تقم ببحث وجهة هذا اإلنفاقالنفقات الجارية تتجه إلى الخدمات العامة والشؤون االجتماعية، بينما تشكل التنمية حوالي ثالثة أرباع اإلنفاق على

.الشؤون االقتصادية

)مئويةاألنصبة بالنسب ال(المكونات الوظيفية التصنيفية إلنفاق حكومة الوحدة الوطنية : 4-3الشكل

26

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

الخدمات العامة الشؤون االقتصادية الشؤون االجتماعية شبكات الحمايةاالجتماعية

مكونات اخرى غيرمصنفة

سداد القروض مخصص احتياطيالطوارئ

التحويالت

%

متوسط 2000 - 2004 متوسط 2005 - 2006

اجتماعية اخـرى

.وزارة المالية واالقتصاد الوطني وتقديرات خبراء البنك الدولي: المصدر

بالتعاون مع موظفي وزارة المالية واالقتصاد الوطني، تم السعي إلى استكمال البيانات الوظيفية الخاصة 3-19

كومة الوحدة الوطنية والنفقات بالتحويالت االتحادية ببيانات جديدة عن إنفاق الواليات تغطي التحويالت من جانب حوتتمثل النتيجة في إيجاد مقياس للنفقات أآثر شموال يتيح إجراء تحليل قطاعي . الممولة من الموارد الذاتية للواليات

إال أنه من المهم التأآيد على أوجه قصور . أآثر اآتماال، في ضوء المسؤوليات المقسمة بين المستويات الحكوميةم تقدير إجمالي اإلنفاق الكلي للواليات عن طريق استخدام التقرير السنوي للحسابات الختامية لجميع إذ ت. البيانات

وجرت مراجعة هذه التقارير من قبل المندوبين االتحاديين لديوان . 2005-2000الواليات الشمالية للفترة لعامة في السودان، وخاصة في الحسابات في آل والية، ولكنه في ضوء ضعف أنظمة إدارة الشؤون المالية ا

.المستويات الحكومية األدنى، فإن االستنتاجات المستخلصة لن تعدو آونها مجرد أدوات استداللية وتوضيحية ، على سبيل المثال، وصفا موجزا للصورة الشاملة لإلنفاق االتحادي وإنفاق الواليات 5-3يقدم الجدول 3-20

في 1.4 ولكنها ما زالت في حدود زيادة آبيرة زادت النفقات في هذا المجالالشمالية على الرعاية الصحية، حيث ويحدث معظم اإلنفاق على مستوى الوالية، بما يتمشى مع حقيقة 2005.10المائة من إجمالي الناتج المحلي في عام

النمو بهذه الطريقة ويكون . أن المسؤولية الرئيسية عن تقديم الخدمات األساسية تقع على عاتق حكومات الواليات الصحيةمدفوعا بارتفاع التحويالت االتحادية الموجهة إلى الواليات الشمالية، وإن آان نمو اإلنفاق على الرعاية

في المائة في 155 مقابل النمو بنسبة 2005 في المائة في عام 39حيث بلغ معدل نموه السنوي (أآثر انخفاضا يتمثل أحد الشواغل الرئيسية في التدني المفرط لمستوى اإلنفاق االستثماري في و). إجمالي التحويالت إلى الواليات

، ارتفع اإلنفاق 2005وفي عام . في المائة لتغطية النفقات الجارية95قطاع الرعاية الصحية، حيث يذهب أآثر من ال تذآر من حيث القيمة في المائة من اإلنفاق على الرعاية الصحية، ولكنه ارتفع من مستويات9.3اإلنمائي إلى

إال أن تقييم التوازن المالئم بين النفقات المتكررة والنفقات الرأسمالية سوف يتطلب تحليال قطاعيا . المطلقة والنسبيةوتوضح الدراسة التي أجريت مؤخرا حول الخدمات األساسية في . أآثر تفصيال مما هو متاح في الوقت الحاضر

، وهناك معلومات متاحة )2-3انظر اإلطار ( تنفيذ بعض األعمال المبكرة في هذا االتجاه والية شمال آردفان أنه تممن أجل تشجيع ) 1انظر الحاشية رقم (عن هذا العمل في مجلد التقارير المرجعية لدراسة مراجعة اإلنفاق العام

.وى دون القوميإجراء المزيد من الدراسات بشأن نتائج اإلنفاق العام وتقديم الخدمات على المست

، سيكون المستوى 2004 دوالر أمريكي في عام 2500صيب الفرد من إجمالي الناتج المحلي فيها أقل من بالنسبة للبلدان التي آان ن10

دوالر أمريكي في 1000المتوقع لنصيب الفرد من اإلنفاق على الرعاية الصحية في بلد يبلغ فيه نصيب الفرد من إجمالي الناتج المحلي .إن ظلت هناك تباينات شاسعة في النسب ذات العالقة في المائة من إجمالي الناتج المحلي، و3حدود

27

2005-2000 11اإلنفاق االتحادي وإنفاق الواليات الشمالية على الرعاية الصحية،: 5-3الجدول 2000 2001 2002 2003 2004 2005

باليين الدينارات السودانية 98.4 75.2 49.1 37.9 32.5 23.2 إجمالي اإلنفاق على الرعاية الصحية

88.4 71.7 47.7 37.2 30.5 21.7 اإلنفاق الجاري. 1 10.1 3.5 1.4 0.7 2.0 1.5 اإلنفاق اإلنمائي. 2

19.4 20.8 11.7 8.8 9.0 7.1 النفقات االتحادية. 1 16.7 18.8 11.3 8.7 7.3 6.0 اإلنفاق الجاري 2.7 2.0 0.4 0.1 1.7 1.1 اإلنفاق اإلنمائي

79.0 54.3 37.4 29.1 23.5 16.1 نفقات الواليات. 2 71.7 52.9 36.4 28.5 23.2 15.7 اإلنفاق الجاري

7.3 1.5 1.0 0.6 0.3 0.4 اإلنفاق اإلنمائي (%)تفصيل تحليلي إلجمالي اإلنفاق على الرعاية الصحية

89.8 95.4 97.2 98.1 93.7 93.5 اإلنفاق الجاري 10.2 4.6 2.8 1.9 6.3 6.5 اإلنفاق اإلنمائي

(%)حية تفصيل تحليلي لإلنفاق االتحادي على الرعاية الص 86.0 90.4 96.5 98.9 80.7 84.1 اإلنفاق الجاري

14.0 9.6 3.5 1.1 19.3 15.9 اإلنفاق اإلنمائي (%)تفصيل تحليلي إلنفاق الواليات الشمالية على الرعاية الصحية

90.7 97.3 97.4 97.9 98.7 97.7 اإلنفاق الجاري 9.3 72. 2.6 2.1 1.3 2.3 اإلنفاق اإلنمائي

إجمالي اإلنفاق : مالحظة. تقارير السنوية للحسابات الختامية للواليات، وزارة المالية واالقتصاد الوطنيال: المصدر .الصحي ال يتضمن حكومة جنوب السودان

نظرات فاحصة في إنفاق المستويات دون القومية على الرعاية الصحية: 2-3اإلطار

حول تمويل الخدمات الصحية 2006ولي بإجراء دراسة في عام قامت وزارات الصحة االتحادية والوالئية والبنك الدوتم تجميع البيانات المالية من الوالية وإدارات المحليات، وقامت . األساسية على المستوى المحلي في والية شمال آردفان

العمل المرآز باستقاء دراسة استقصائية عن المرافق والمنشآت بقياس نوعية الخدمات ومؤشرات االنتفاع بها، آما قامت فرق :وتمثلت الرسائل الرئيسية فيما يلي. آراء وتصورات المرضى

وجد أن معظم اإلنفاق الصحي للواليات والمحليات يذهب لتغطية الرواتب واألجور، بينما يشكل اإلنفاق االستثماري ألولية وخدمات المستشفيات ضمن وتقع الخدمات الصحية في الوالية، بما في ذلك الرعاية الصحية ا.نسبة ال تذآر

وقد وصل اإلجمالي التقديري لإلنفاق الحكومي على هذه الخدمات في عام . مسؤوليات الوالية والمحليات إلى حد آبيروشكل ذلك نصيبا فرديا بلغ . ماليين دوالر أمريكي10 مليون دينار سوداني أو ما يعادل 2400 إلى حوالي 2005 دوالرات 4ومن أصل هذا المبلغ، تم إنفاق حوالي . دوالر أمريكي6.20ي أو ما يعادل دينار سودان1500حوالي

دوالر أمريكي من جانب المحليات، وانصب اإلنفاق في معظمه على الرواتب 2.20أمريكية من جانب الوالية و في المائة من 60لرواتب تمتص وتشير التقديرات إلى أن ا. واألجور التي يتم تمويلها من التحويالت الواردة من الوالية

وعلى الرغم من ثبات اإلنفاق الصحي آنسبة من . أما اإلنفاق االستثماري فال يذآر. اإلنفاق العام على الرعاية الصحيةإجمالي اإلنفاق الحكومي، إال أنه زاد بصورة ملموسة عن مستوياته في السنوات السابقة تمشيا مع النمو الكلي لإلنفاق

، على سبيل المثال، بلغ اإلنفاق الصحي 2003وفي عام . باطا بالزيادة في التحويالت االتحادية إلى الواليةالعام وارت . 2005 مليون دينار سوداني، أي حوالي نصف الرقم الخاص بعام 700لحكومة الوالية

رات اإلنفاق العام على الخدمات غير وهنالك تفاوت آبير في تقدي. يرتبط ارتفاع اإلنفاق بارتفاع مستويات االنتفاع بالخدماتوبدون . المرتبطة بالمستشفيات حسب آل محلية من المحليات عالوة على شدة ارتباط هذه التقديرات بمعدالت االنتفاع بالخدماتلخدمات، مراعاة عوامل اإلدماج الممكنة مثل اختالف مستويات الوضعية االجتماعية واالقتصادية بين المحليات، فإن االنتفاع با

دينارات سودانية في اإلنفاق على الخدمات 10 مريض سنويا مع آل زيادة قدرها 0.05مقاسا بالنصيب الفردي، يزداد بواقع

نتيجة ألوجه قصور البيانات، ال تشتمل الحسابات على التمويل األجنبي، واإلنفاق االتحادي المباشر على المعدات الطبية، والنفقات 11

األخرى غير المذآورة ضمن أرقام موازنة المستمدة من حصيلة اإليرادات التي تجمعها بشكل مباشر المنشآت والمرافق الصحية، والنفقات .وزارة المالية واالقتصاد الوطني

28

وبالمثل، فإن معدالت االستخدام واالنتفاع ترتبط إلى حد آبير بأعداد العاملين الصحيين، وهذا هو . غير المرتبطة بالمستشفياتويمكن أن نلمس ذلك، على سبيل . ل من العاملين الصحيين ذوي المهارات العالية والمهارات المتدنيةواقع الحال بالنسبة لك

المثال، في محلية أم روابا حيث يعد المعدل الكلي لالنتفاع مرتفعا نسبيا وحيث يشكل عمال الرعاية الصحية المجتمعية النسبة ، فإن استخدام مرافق القطاع الصحي العام غير المستشفيات في المناطق وبالمثل. الغالبة من موظفي المرافق والمنشآت الصحية

. الريفية، ومعظمها مأهول بموظفين من الكوادر المنخفضة المستوى، يعتبر أآثر ارتفاعا منه في المناطق الحضرية

ق الحكومي على الرعاية إذ يتم تخصيص حوالي ثلثي اإلنفا. يترآز اإلنفاق على الخدمات الصحية الحضرية في المستشفيات في 70وتمتص الرواتب . مستشفى مترآزة في المناطق الحضرية وخاصة في عاصمة الوالية14الصحية في الوالية لـ

وتحصل الخدمات األساسية غير المرتبطة بالمستشفيات على حوالي ثلث اإلنفاق . المائة من اإلنفاق على خدمات المستشفيات .الموظفينرواتب في المائة من تلك النفقات لدفع 40ية، ويتجه حوالي العام على الصحة في الوال

وتمثل رسوم االستخدام الرسمية . وتعتمد المرافق والمنشآت الصحية على استرداد التكلفة لمواجهة متطلبات التمويل الكبيرة في المائة من النفقات 20حوالي مصدرا آبيرا لإليرادات الالزمة لتمويل خدمات الرعاية الصحية األساسية، حيث تشكل

وباإلضافة لذلك، فإن الكثير من الرسوم التي تحتجزها المرافق والمنشآت الصحية تعتبر غير مشمولة في التقارير . اإلجماليةة الخاصة باإليرادات، ولكنها بالتأآيد تمثل مصدرا آبيرا للتمويل، وتغطي على األرجح معظم التكاليف المتكررة غير المرتبط

وآما هو . وتمشيا مع ما تقضي به السياسة المرعية، يتحمل المرضى دفع معظم تكلفة األدوية والعقاقير. بالرواتب واألجورمتوقع، فإن فرض الرسوم األآثر ارتفاعا يحدث في المرافق والمنشآت الصحية ذات المستوى األعلى التي يتمتع منسوبوها

دينار 500المعلنة التي يتحملها المريض في حالة العالج من مرض المالريا بين وقد تراوحت التكلفة . بمهارات مرتفعةفي ) دوالر أمريكي3.80( دينارا سودانيا 870في وحدات الرعاية الصحية األولية إلى ) دوالر أمريكي2.20(سوداني

.المستشفيات

إذ تشكل .رة على الحصول على الخدمات الصحيةهم األقل قدفي المناطق الريفية وبهذه الطريقة، يالحظ أن الفقراء ... وأشارت تقارير المرافق والمنشآت . رسوم الخدمات حاجزا أمام الحصول على الرعاية الصحية والسيما في المناطق الريفية

فقط في في المائة 5 ال يستطيعون دفع تكلفة الخدمات في المناطق الريفية، مقابل ى في المائة من المرض25الصحية إلى أن في المائة فقط من 1ومن بين غير القادرين على دفع التكلفة في المناطق الريفية، نجد أنه يتم الحقا مساندة . المناطق الحضرية

وبوجه عام، أوضحت فرق العمل المرآز أن . في المائة في المناطق الحضرية62هؤالء عبر آلية للدعم االجتماعي، مقابل ويمكن توقع . من القدرات المتاحة على الدفع، مما شكل حاجزا آبيرا أمام الحصول على الخدماترسوم الخدمات آانت أآبر

أن تكون زيادة اإلنفاق العام مصحوبة بخفض رسوم االستخدام، مما يؤدي بدوره إلى رفع معدالت االنتفاع بالخدمات، بيد أنه .و تحقيق هذا النمطال تلوح في األفق أية بوادر أو شواهد واضحة على االتجاه نح

الجدير بالذآر أن تلك الدراسة االستقصائية توضح مالمح صورة نظام قطاع الرعاية الصحية العامة الذي يعاني من نقص ويتجه معظم التمويل العام إلى تغطية الرواتب، . التمويل وتواضع األداء ويحابي خدمات المستشفيات في المناطق الحضرية

وتترآز نسبة . انعكاسا الرتفاع معدالت استخدام الخدمات) وتزايد عدد العاملين الصحيين(ي التمويل بينما تكون الزيادة فآبيرة من الموارد اإلجمالية في محلية شيكان، حيث يوجد في عاصمة الوالية مستشفى اإلحالة الرئيسي، ولكن هنالك شواهد

م بعض المحليات بأداء وظائفها بطريقة جيدة من أجل اجتذاب أيضا على انخفاض مستوى الخدمات في المناطق الريفية، وتقو .مستويات متواضعة لالنتفاع بالخدمات الصحية

المرتبط (وتتمثل الدالالت الرئيسية لتلك الدراسة على صعيد السياسة في أن الزيادات اإلضافية في اإلنفاق الصحي الحكومي تخصيصها من باب أولى للخدمات األساسية غير المرتبطة ) 1: (يجب) إلى حد آبير بالزيادات في التحويالت االتحادية

وتحسين اإلنفاق على التكاليف المتكررة ) 2(بالمستشفيات في المناطق الريفية وفي المحليات التي تعاني من نقص الخدمات؛ عباء المالية الملقاة على عاتق مع ربط تلك الزيادات بعمليات تخفيض األ) 3(واالستثمارات غير المرتبطة بالرواتب واألجور؛

.األسر المعيشية، مما يشير ضمنيا إلى آل من تخفيض رسوم االستخدام والبدء في توفير إعانات لدعم تكلفة األدوية والعقاقيرلدراسة ، المشمولة في مجلد التقارير المرجعية )2007(الدراسة االستقصائية للخدمات الصحية األساسية في شمال آردفان : المصدر

.مراجعة اإلنفاق العام، الفصل السادس وتعتبر االتجاهات . مخصصات اإلنفاق االتحادي وإنفاق الواليات الشمالية على التعليم6-3يوضح الجدول 3-21

والترآيبة ذات العالقة مشابهة بوجه عام لمثيلتها الخاصة بقطاع الرعاية الصحية، وإن آانت بمعدل نمو أآثر

29

وقد بلغ إجمالي اإلنفاق على التعليم . بدرجة طفيفة عن نصيب الواليات وأنصبة النفقات المتكررةتواضعا وأعلى، بلغ متوسط اإلنفاق 2005-2000 وعلى مدار الفترة 2005.12 في المائة من إجمالي الناتج المحلي في عام 1.3

وآما هو الحال في قطاع الرعاية . لواليات في المائة من إنفاق ا23 في المائة من اإلنفاق االتحادي و4على التعليم الصحية، امتصت الرواتب واألجور ما يقارب آافة الزيادات في اإلنفاق على مستوى الوالية، ولكن هناك حاجة، مثلما أوضحنا في حالة اإلنفاق الصحي، إلى إنجاز العمل القطاعي األآثر تفصيال من اجل تقييم التوازن الصحيح

يعد أمرا ضروريا ولكنه ) أي بناء المدارس(ولعل االستثمار الرأسمالي . كررة والنفقات اإلنمائيةبين النفقات المتآما يشكل تحسين تعويضات المدرسين وتحسين . بالتأآيد لن يكون آافيا في حد ذاته لتحسين الخدمات التعليمية

عوامل حاسمة األهمية من أجل تخفيض ) ةوخاصة الكتب الدراسية المقرر(التمويل العام للتكاليف المتكررة األخرى األعباء المالية التي تتكبدها األسر المعيشية في الشرائح السكانية الفقيرة وفي المناطق الريفية التي تعاني من قصور

ومن الواضح، بالنسبة للواليات والمدن ذات معدالت االلتحاق المرتفعة نسبيا، أنه من الضروري . ونقص الخدمات .ر في تحسين نوعية الخدمات التعليميةاالستثما

2005-2000اإلنفاق االتحادي وإنفاق الواليات الشمالية على التعليم، : 6-3الجدول

2000 2001 2002 2003 2004 2005 باليين الدينارات السودانية

88.5 91.4 58.9 53.8 37.3 32.7 إجمالي اإلنفاق على التعليم 80.7 85.2 57.3 44.8 36.3 32.0 اإلنفاق الجاري. 1 7.9 6.3 1.7 9.1 1.0 0.7 اإلنفاق اإلنمائي. 2

21.6 40.7 29.1 21.7 17.0 14.3 اإلنفاق االتحادي 17.0 36.3 27.8 21.6 16.2 13.8 اإلنفاق الجاري 4.6 4.4 1.3 0.1 0.8 0.5 اإلنفاق اإلنمائي

66.9 50.8 29.8 32.1 20.3 18.4 اإلنفاق الوالئي 63.6 48.9 29.4 23.1 20.1 18.2 اق الجارياإلنف

3.3 1.9 0.4 9.0 0.2 0.2 اإلنفاق اإلنمائي (%)تفصيل تحليلي إلجمال اإلنفاق على التعليم

91.1 93.1 97.1 83.2 97.2 97.9 اإلنفاق الجاري 8.9 6.9 2.9 16.8 2.8 2.1 اإلنفاق اإلنمائي

%)(تفصيل تحليلي لإلنفاق االتحادي على التعليم 78.9 89.2 95.4 99.8 95.0 96.6 اإلنفاق الجاري 21.1 10.8 4.6 0.2 5.0 3.4 اإلنفاق اإلنمائي

(%)تفصيل تحليلي إلنفاق الواليات الشمالية على التعليم 95.0 96.3 98.8 72.0 99.1 99.0 اإلنفاق الجاري 5.0 73. 1.2 28.0 0.9 1.0 اإلنفاق اإلنمائي

إجمالي اإلنفاق على التعليم ال : مالحظة. ة للحسابات الختامية للواليات، وزارة المالية واالقتصاد الوطنيالتقارير السنوي: المصدر .يتضمن حكومة جنوب السودان

ومصداقيتهاإعداد الموازنةعملية . دال

ة قامت حكومة الوحدة الوطنية بإنشاء عملية تخطيط الموازنة في النصف الثاني من السنة المالي 3-22

ويتم إنجاز . الخطوات المحددة في هذه العملية7-3ويوضح الجدول ). آانون األول/ ديسمبر-تموز /يوليو( في موعدها المحدد وبأسلوب يتسم بالشفافية، عالوة على التمثيل العريض في ، بصفة عامة،هذه الخطوات

في صياغة الموازنة وقتا قصيرا، ويعتبر الوقت المستغرق13.اللجان والمشارآة من قبل الواليات الشماليةفالممارسة الراهنة بشأن اإلعداد المتزامن للموازنة . وخاصة في ضوء التنسيق مع المستويات دون القومية

، سيكون المستوى 2004 دوالر أمريكي في عام 2500 بالنسبة للبلدان التي آان نصيب الفرد من إجمالي الناتج المحلي فيها أقل من 12

في 4 دوالر أمريكي في حدود 1000ه من إجمالي الناتج المحلي المتوقع لنصيب الفرد من اإلنفاق على التعليم في بلد يبلغ نصيب الفرد في .المائة من إجمالي الناتج المحلي، وإن ظلت هناك تباينات شاسعة في النسب ذات العالقة

. يقوم جنوب السودان بتنفيذ عملية مستقلة لتخطيط الموازنة، وهو الموضوع الذي يتناوله الفصل السابع من هذا التقرير13

30

المرآزية وموازنات الواليات الشمالية ال تتيح للواليات فرصة آافية إلعداد تقديرات موثوقة للتحويالت من .ياغة موازنات الوالياتجانب الحكومة المرآزية في وقت ص

الخطوات الرئيسية والجدول الزمني إلعداد الموازنة: 7-3الجدول

األسبوع الثاني إلى الرابع من تشكيل اللجان االقتصادية الكلية تموز/يوليو

األسبوعان الثالث والرابع من إعداد اإلطار االقتصادي الكلي تموز/يوليو

آب/ألسبوع األول من أغسطسا صياغة المنشور الخاص بالموازنةاألسبوع الثاني إلى الرابع من توزيع منشور الموازنة

آب/أغسطساجتماع وآيل وزارة المالية واالقتصاد الوطني مع ممثلي الوزارات الرئيسية

والمديرين العموم بالمؤسسات العامة لتدارس منشور الموازنة آب/األسبوع الرابع من أغسطس

الواليات (لية واالقتصاد الوطني مع ممثلي المستويات دون القومية اجتماع وزير الما )الشمالية وجنوب السودان

أيلول/األسبوع األول من سبتمبر

األسبوع األول إلى الثالث من الموازنات من الوزارات الرئيسية والوحدات الحكومية مقترحاتتلقي أيلول/سبتمبر

األسبوعان الثالث إلى الرابع من ض المقترحات المقدمةاضطالع لجنة مناقشة الموازنة باستعرا أيلول/سبتمبر

األسبوعان الثالث إلى الرابع من إنجاز المسودة األولى للموازنة أيلول/سبتمبر

النقابات واالتحادات (األطراف الفاعلة على الصعيد االجتماعي مختلف االجتماع مع )العمالية ومنظمات المجتمع المدني

أيلول إلى / الرابع من سبتمبراألسبوعتشرين /األسبوع األول من أآتوبر

األولاألسبوع األول إلى الثالث من إتمام مناقشة المسودة األولى والثانية للموازنة

تشرين األول/أآتوبروزير المالية اعتماد مشروع الموازنة من قبل اللجنة العليا والتوقيع عليه من قبل

واالقتصاد الوطنيتشرين /سبوع الرابع من أآتوبراأل

األولتشرين /األسبوع الرابع من أآتوبر )الواليات الشمالية وجنوب السودان(إبالغ وإحاطة ممثلي المستويات دون القومية

األولتشرين /األسبوع األول من نوفمبر مناقشة الموازنة المقترحة مع منظمات المجتمع المدني

الثانيتشرين /األسبوع الثالث من نوفمبر مجلس الوزراءتقديم الموازنة إلى

الثانيتشرين الثاني إلى أوائل /نهاية نوفمبر )البرلمان(تقديم الموازنة إلى المجلس الوطني

آانون األول/ديسمبر آانون األول/منتصف ديسمبر اعتماد الموازنة من قبل المجلس الوطني

الذي تتميز به عملية إعداد الموازنة، إال أن هناك شواغل بشأن على الرغم من النظام والترتيب الحسن 3-23

. التي تشوب المراحل األولية والالحقة لعمليات إعداد الموازنة المنهجيةمصداقية الموازنة تنبع من أوجه القصورن تفضي ولعل من شأن جهود تحسين األنشطة األولية لتخطيط الموازنة، وخاصة وضع اإلطار االقتصادي الكلي، أ

الحاجة ) 1: (وآما ذآرنا سابقا، تنطوي المجاالت التالية على أهمية حاسمة. إلى تحقيق المكاسب على المدى القصيروالحاجة إلى ربط ) 2(إلى اهتمام التخطيط القطاعي بالنظر في آل من المصروفات الجارية والنفقات الرأسمالية؛

إعداد ) 3( الخمسية االستراتيجية القومية الجاري تنفيذها؛ المخصصات بثوابت وموجهات السياسات مثل الخطةتحقيق القدرة على التنبؤ المعني باألداء والتنفيذ آحافز ) 4(تقديرات متماسكة لإلجراءات المتعلقة بالسياسات؛

تجميع آافة وتتمثل القضية األطول أمدا في الحاجة إلى ضمان. ضروري لتشجيع االستثمار في عملية التخطيطوليس هناك بوضوح بشأن ما إذا آان يتم قيد آافة ). NRF(اإليرادات في الصندوق القومي إلعادة اإلعمار والتنمية

.الرسوم المحصلة من قبل الوزارات الرئيسية في سجل إيرادات حكومة الوحدة الوطنية

31

إذ ). 8-3الجدول (زنة وتنفيذها يتمثل المصدر الثاني للشواغل المتعلقة بمصداقية الموازنة في أداء الموا 3-24مالت انحرافات مجاميع اإلنفاق السنوية عن المسارات المعتمدة في الموازنة إلى التحسن بمرور الوقت، وإن آان

وعلى أية . في المائة بسبب النقص في اإليرادات النفطية78.5 قد شهد انخفاض األداء إلى ما نسبته 2006عام فبدون . لألموال التي تفرج عنها وزارة المالية واالقتصاد الوطني يمثل قضية آبيرةحال، فإن االنحراف الشهري

القدرة على التنبؤ بتدفق الموارد إلى الوحدات المنفقة، ستتعرض خطط التنفيذ لإلعاقة وستشكل اآلثار المترتبة على غ األجنبية المنصرفة للمشروعات ومما يذآر أن حوالي ثلث المبال. تمويل النفقات الرأسمالية شواغل بصفة خاصة

آما تم تنفيذ حوالي . آانون األول/ جرى اإلبالغ عنه آأموال منصرفة في شهر ديسمبر2006اإلنمائية القومية لعام وبهذه الطريقة، . أيضا 2006آانون األول / في المائة من التحويالت اإلنمائية إلى الواليات في شهر ديسمبر20

م حكومة الوحدة الوطنية بزيادة التزاماتها المستحقة في الموازنة لإلنفاق الموجه لصالح فإنه على الرغم من قيا ناهيك 2006الفقراء من خالل المرآزية المالية العامة، إال أن األداء من حيث المجاميع الكلية آان متدنيا في عام

خطيرة على ميزانيات الواليات التي وانطوى ذلك على آثار . عن عدم االنتظام في مواعيد اإلفراج عن األموالوالجدير بالذآر أن . تعتمد على التحويالت القادمة من الحكومة المرآزية التي تشكل نصيبا آبيرا من إيراداتها

ةتقديرات اإليرادات والنفقات المفرطة في التفاؤل عبر فئات الموازنة لها عالقة ضعيفة أو معدومة بالمبالغ المرصود في المائة على 40 إلى 30ومن ثم فإنه ليست هناك غرابة في حدوث نقص في اإليرادات بما نسبته . في الموازنة

.أساس سنوي، إلى جانب تقلب وتغاير مماثل في جانب المصروفات والنفقات

)النفقات الفعلية آنسبة مئوية من الموازنة(تنفيذ موازنة حكومة الوحدة الوطنية : 8-3الجدول 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 البنود 87.5 98.8 102.3 105.4 86.6 90.7 96.5 إجمالي النفقات العامة

94.6 86.1 95.5 96.0 96.5 96.2 104.1 األجور والرواتب 83.4 124.5 108.2 121.4 103.177.5 95.3 السلع والخدمات 96.9 109.3 106.7 99.6 88.7 65.2 79.1 النفقات الرأسمالية 97.1 106.9 100.1 77.4 80.2 57.2 77.3 منها التنمية القومية

التحويالت بين األجهزة والمؤسسات 82.2 81.2 85.0 85.9 89.6 89.5 118.2 الحكومية

75.2 95.5 85.0 85.9 89.6 89.5 118.2منها تحويالت إلى حكومة جنوب السودان 92.6 69.4 منها تحويالت إلى الواليات الشمالية

.وزارة المالية واالقتصاد الوطني وتقديرات خبراء البنك الدولي: المصدر

الماليةالشؤون إدارة .هاء

وتشتمل . بذلت السلطات السودانية بعض الجهود الرامية إلى تحسين إدارة الشؤون المالية واإلنفاق العام 3-25على إعادة هيكلة الموازنة ظمة إدارة الشؤون المالية واإلنفاق العام التي تقوم بها السلطات لتحسين أنهذه الجهود

لتعكس التحويالت على المستويات دون القومية، وحوسبة نظام اإلبالغ عن أداء الموازنة، والتدريب على التصنيف حادية الوظيفي للموازنة، وإنشاء لجنة رفيعة المستوى للمساعدة على ضمان تخصيص الموارد الحكومية االت

إال أنه ظل هناك عدد آبير من أوجه النقص والقصور . ومتابعتها بما يتمشى مع األولويات المحددة في الموازنة .الرئيسية

ويوجد . تتم معالجة الجوانب الرئيسية إلدارة الشؤون المالية عبر تنفيذ التقييم االئتماني القطري المتكامل 3-26

وبصرف النظر عن 14.أداء نظام اإلدارة على المستوى االتحادي وفي الوالياتفي الشمال تفاوت واسع النطاق بين

.ل الفصل السابع من هذا التقرير تقييم القضايا المتصلة بإدارة الشؤون المالية العامة في جنوب السودان يتناو14

32

القضايا السالفة الذآر بشأن تصنيف الموازنة والحسابات، فإنه توجد هنالك آليات للرصد والمتابعة المنتظمة والفعالة ويشير تقرير المراقب العام . ولكن الضعف يشوب األنظمة المعنية بالتحكم والمراقبة. للنفقات على الصعيد االتحادي

إلى الضعف الذي يعتري بصفة خاصة أنظمة الرقابة الداخلية على مستوى الحكومة االتحادية 2004للحسابات لعام ممارسات مثل عمليات القيد الخارجي الكامل أو الجزئي لإليرادات أو إيداعها في حسابات مما يؤدي بدوره إلى

وتتسم قدرات اإلدارة . غير معتمدة والقيام بصفة منتظمة بتحرير إيصاالت غير رسميةدائنة ثم إنفاقها وفرض رسوم المالية على صعيد الواليات والمحليات بالضعف الشديد، الذي يمثل أحد الشواغل المؤرقة في ضوء الزيادة في

القدرة على استخدام هذه وتستدعي الحاجة إيالء مزيد من االهتمام ب. التحويالت الموجهة إلى الواليات الشمالية ).انظر القسم الذي يعرض دراسات حاالت خاصة بالواليات. (الموارد بصورة فعالة

إذ يتم . يحدث بصفة مستمرة تفاقم آبير للمتأخرات في النظام نتيجة النعدام فعالية نظام مراقبة االلتزامات 3-27

وتتسم اإلدارة على األساس النقدي . وفر الموارد النقديةربط النفقات على أساس االعتمادات المقررة بدال من أساس تبالضعف، فباستثناء مدفوعات الرواتب واألجور، هناك قدر آبير من انعدام القدرة على التنبؤ بتدفقات الموارد على

يتم جمع آما أنه ال . ونتيجة لذلك، تتفاقم المتأخرات بصفة مستمرة. المستوى االتحادي ومستوى الواليات والمحليات .وال تحليل المعلومات الخاصة بااللتزامات أو المتأخرات

. تقع مسؤولية المحاسبة على عاتق ديوان الحساباتبالنسبة لإلبالغ والتقارير الخاصة بالمالية العامة، 3-28

رفية ويتم تسوية السجالت المص. آالف موظف يعملون بمقار الوحدات المنفقة المختلفة8ويضم الديوان حوالي ، تقوم آل وحدة 1995وطبقا للوائح التنظيمية لعام . وسجالت المالية العامة بطريقة مرضية على أساس شهري

منفقة بتسوية حساباتها بموجب تقارير حسابات بنكية ورفع هذه الحسابات إلى ديوان الحسابات قبل اليوم الخامس تخدام هذه المعلومات في تجميع الحساب الشهري للحكومة ويقوم ديوان الحسابات بدوره باس. عشر من الشهر التالي

إال أن أوجه . ويتم إعداد البيانات الشهرية لمالية الحكومة في موعدها المقرر، بفترة فاصلة مدتها ستة أسابيع. آكل .القصور في نظام التصنيف والتبويب تطيح بالمنافع المرجوة من توفر مثل هذه البيانات

لحسابات العامة السنوية في الوقت المحدد سواء على مستوى الحكومة االتحادية أو على مستوى يتم إعداد ا 3-29

عندما 2002إذ حدث تحسن ملحوظ في إقفال الحسابات منذ عام . وتمثل هذه الظاهرة تطورا حديثا نسبيا. الواليات يشير 2004راقب عام الحسابات لعام ولكن تقرير م. والية في الشمال بإغالق حساباتها في الوقت المحدد16قامت

إلى أنه على الرغم من تمكن الواليات من إقفال حساباتها في الموعد المحدد، إال أن تم إنجاز ذلك من خالل التسجيل ويتم تدقيق الحسابات ومراجعتها في الوقت المقرر ثم تقديمها . غير الكامل لإليرادات والنفقات في الحسابات الختامية

وتمس . آبيرة مكبلة للقدرات على المستوى االتحادي ومستوى الوالياتاغير أن هنالك قيود. لطة التشريعيةإلى الس .الحاجة إلى تحسين نوعية مراجعة الحسابات وتدقيقها من أجل االرتقاء بها إلى ما يتمشى مع المعايير الدولية

:يلي على ما، بشكل موجز، 2008تشتمل األجندة الرئيسية لموازنة 3-30

تسريع خطى اإلصالحات من أجل معالجة أوجه القصور الرئيسي في المعلومات التي تطيح بفعالية نظام •وهناك بعدان رئيسيان هما توحيد تخطيط ومراقبة الموازنة باستخدام التصنيف . إدارة اإلنفاق العام

رات الالزمة إلدارة المالية العامة الوظيفي للموازنة طبقا لنظام إحصاءات مالية الحكومة، وبناء القدويندرج البعد الثاني في إطار الجهود المستمرة، بما في ذلك المساندة من جانب . واإلبالغ وإعداد التقارير

البنك الدولي، علما بأنه سيتم إتاحة المزيد من التوجيهات واإلرشادات من خالل مواصلة إجراء التقييم .االئتماني القطري المتكامل

ترشيد التوجهات التوسعية الراهنة لسياسة المالية العامة، في ضوء الصعوبات التي تكتنف تعبئة •

ويجب أن يشتمل ذلك على الترآيز على استخدام مستويات اإلنفاق الراهنة بقدر آبير من . اإليراداتد أيضا من زيادة وال ب. الكفاءة، وخاصة اإلنفاق على التنمية القومية واإلنفاق على مستوى الواليات

ويجب في هذا الصدد إعطاء أولوية . الترآيز على المساءلة وزيادة تأطير االهتمام بنتائج اإلنفاق العام .لتخطيط التنمية وتفعيل تنفيذها

33

آأن يتم ذلك مثال (تحسين مصداقية الموازنة من خالل تقوية الروابط األآثر شفافية أثناء إعداد الموازنة •، بما في ذلك تخفيف حدة والمواضعيةوتعزيز الصالت بالسياسات القطاعية ) قتصادي الكليعبر اإلطار اال

الفقر، وزيادة الشفافية في وضع أولويات اإلنفاق وزيادة القدرة على التنبؤ بأداء الموازنة، بما في ذلك نفاق على مثل اإل(وضع آوابح إلنفاق مبالغ آبيرة تتجاوز مستوى المخصصات الواردة في الموازنة

.؛ ومراقبة المتأخرات واإلبالغ عنها)التسيير والتشغيل والصيانة، والمشروعات اإلنمائية الكبيرة

34

موجهة لصالح الفقراءنحو موازنة عامة: الفصل الرابعتمثل الالمرآزية في السودان، بعد إحالل السالم وانتهاء الصراعات، إلى جانب مخصصات الموازنة 4-1

فمن شأن التقدم . عوامل أساسية بالنسبة للبالد) مقدار النفقات المنصرفة وأوجه إنفاقها(اإلنصاف والشفافية المتسمة بالمحقق على هذا الصعيد أن يوفر الدعم والمساندة لتنفيذ اتفاقية السالم الشامل، وتحقيق النمو العريض القاعدة،

وتأسيسا على ذلك، ال بد . غ األهداف اإلنمائية لأللفية الجديدةوتخفيف حدة الفقر، واستمرار التنمية البشرية نحو بلومن مراعاة األهمية الحيوية والفائقة بتحسين المرآزية المالية العامة وقيام الواليات والحكومات المحلية بالوفاء التام

ضحة لقياس اإلنفاق ومما ال شك فيه أن هذه القضايا تمثل دوافع وا. بمسؤولياتها عن تقديم الخدمات للمواطنينالموجه لصالح الفقراء ورصده ومراقبته، حيث تنصب توقعات الشعب السوداني وتطلعاته على استخدام اإلنفاق العام

علما بأن بذل جهد إضافي . في معالجة األسباب الهيكلية الكامنة خلف نشوب االحتراب والصراعات ونقص التنميةد الوحيد الذي يحول دون تحقيق النتائج األفضل، حيث تشير الدراسات الحديثة على صعيد المالية العامة ليس هو القي

وتعتبر الفجوة شاسعة ومترامية األطراف، 15.إلى القصور الشديد في التمويل آعقبة آؤود أمام تحقيق التقدم المنشودفعلى . فرد من الدخلفي ضوء ضعف سجل اإلنجاز القومي لنتائج التنمية البشرية، وخاصة فيما يتعلق بنصيب ال

دوالر أمريكي أو ما هو أآثر بحوالي 1000الرغم من أن نصيب الفرد من إجمالي الناتج على شفا االقتراب من في المائة عن المتوسط الخاص ببلدان منطقة أفريقيا جنوب الصحراء، إال أن التقديرات األخيرة تضع النتائج 25

الصحية في نفس الخانة مع البلدان التي يبلغ نصيب الفرد فيها من إجمالي التي حققها السودان في ميادين الرعاية بل إن النمو االقتصادي السريع هو ظاهرة حديثة العهد نسبيا، 16. دوالر أمريكي400الناتج المحلي ما يقارب

وتمس الحاجة في .وسوف تكون هناك فترة زمنية فارقة بين تنفيذ البرامج والسياسات وآثارها على النتائج المحققةالوقت نفسه إلى تنسيق الجهود المبذولة بما يضمن اغتنام هذه الفرصة لوضع البالد على المسار المؤدي إلى إحداث

.تحسن ملموس في نتائج البرامج الموجهة لصالح الفقراء

المؤدية إلى تخفيف حدة الفقرمقياس النفقات .ألف

ان وتزيد من صعوبة الوصول على تطبيق الممارسات الدولية هنالك عدة تحديات ماثلة أمام السود 4-2ويتمثل اإلطار المفاهيمي لإلنفاق الموجه لصالح الفقراء . السليمة في رصد اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء ومراقبته

لفقراء أآثر مما اإلنفاق الذي يستفيد منه ا" في أن هذا النوع من اإلنفاق يشير إلى 17طبقا ألدبيات التنمية ذات العالقةيستفيد منه غيرهم؛ وهو اإلنفاق الذي يصل فعليا إلى الفقراء؛ ويتوقع منه أن يحدث تأثيرا إيجابيا على رفاهية الفقراء

: وتواجه عملية تحديد اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء في السودان بالقيود والمعوقات التالية".بمرور الوقت .ها وتبويبهانوعية بيانات الموازنة وتصنيف • .المسؤولية الالمرآزية عن تقديم الخدمات األساسية • .نقص البيانات الخاصة بالنتائج وغياب ثقافة المساءلة •االفتقار إلى وجود مجموعة من السياسات المتماسكة التي يمكنها تثبيت التعريف الموضح للمخصصات •

).تخفيض أعداد الفقراءمثل تطبيق استراتيجية قومية ل(المرتبطة بتخفيف حدة الفقر

إدراآا منها لهذه القيود التكبيلية وتوخيا للبناء على ما أنجزته بعثة التقييم المشترك، قامت دراسة 4-3مراجعة اإلنفاق العام باستخالص تعريف عملي إلنفاق حكومة الوحدة الوطنية الموجه لصالح الفقراء في

أبعاد التحديات التي تواجه عملية التنمية ـ : دارفور: انظر الفصل السادس من هذا التقرير، وأيضا تقرير البنك الدولي الصادر بعنوان15

.)2007البنك الدولي، (تقرير مرجعي انظر الحاشية ( الدراسة االستقصائية للخدمات األساسية في شمال آردفان، المشمولة في التقرير المرجعي لدراسة مراجعة اإلنفاق العام 16

).1رقم Timأو ) Klugman ،2004لمحرره ( انظر، على سبيل المثال، الكتاب المرجعي لوثائق استراتيجيات تخفيض أعداد الفقراء، 17

Williamson and Sudharshan Canagarajah )2003" ( هل هناك مكان لألموال المخصصة فعليا لصالح الفقراء في ".إصالحات اإلنفاق العام؟ الدروس المستفادة من صندوق مكافحة الفقر في أوغندا

35

نفاق العام أصبحت متاحة بصورة أفضل خالل العامين الماضيين، ومما يذآر أن المعلومات الخاصة باإل. السودانبوسائل منها دراسات الحاالت في الواليات في سياق مراجعة اإلنفاق العام، مما سيمهد السبيل إلى حدوث تحسن في

ويشتمل . 2005تحديد فئات اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء قياسا على ما توصلت إليه بعثة التقييم المشترك في عام :التعريف الذي خلصت إليه مراجعة اإلنفاق العام إلنفاق حكومة الوحدة الوطنية الموجه لصالح الفقراء على ما يلي

فئات مختارة من النفقات االتحادية المتكررة ـ اإلنفاق المتكرر على الرعاية الصحية األساسية؛ والتعليم •أجزاء من قطاع الزراعة، والري، والثروة الحيوانية؛ االبتدائي، واإلمداد بالمياه والصرف الصحي؛ و

.؛ والطاقة والكهرباء؛ وإعانات الدعم االجتماعي)الطرق والجسور(والبنية األساسية في المناطق الريفية

فئات مختارة من النفقات االتحادية اإلنمائية ـ التمويل المحلي لمشروعات لصالح الفقراء يتم تحديدها على •؛ ويتضمن ذلك )بدال من معلومات المستفيدين من المشروعات(ت الدولية العريضة أساس الخبرا

مشروعات التنمية القومية في مجاالت التعليم األساسي، والرعاية الصحية األولية، ومياه الشرب والصرف .الصحي، ومعظم البنية األساسية الرئيسية

الثة أرباع التحويالت الجارية والتحويالت غير فئات مختارة من التحويالت إلى الواليات الشمالية ـ ث •) استنادا إلى مالحظة النفقات على مستوى الواليات عن طريق دراسات الحاالت في الواليات(المخصصة

، باإلضافة إلى آل التحويالت اإلنمائية الممولة محليا، وآافة التحويالت الموجهة )انظر الفصل السادس( .إلى المجاالت الثالثة

على الرغم من إدراك أن هذا التعريف عبارة عن اجتهاد تقريبي في ضوء المعلومات الجديدة المتاحة، إال 4-4أنه من المتوقع حدوث المزيد من التحسينات خالل عملية إعداد وثائق استراتيجية تخفيض أعداد الفقراء والخطة

شأن االستخدام الفعلي لألموال المصنفة بوصفها علما بأننا ندرك مع ذلك ضآلة المعرفة ب. االستراتيجية القومية .موجهة لصالح الفقراء، وهي فجوة ال بد من سدها في المستقبل

أثناء جلسات الحوار المعني بمراجعة اإلنفاق العام، تعهدت وزارة المالية واالقتصاد الوطني بتعريف 4-5فاق الموجه لصالح الفقراء يعتمد إلى حد آبير بطبيعة والواقع أن تحديد اإلن. اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء وقياسه

الحال على السياق، حيث يصبح أآثر نفعا وفائدة عندما يكون مدفوعا باعتبارات خاصة بالبلد المعني، عالوة على إمكانية تطويره عبر المناقشات القائمة على المشارآة الواسعة النطاق، مع استخدامه آوسيلة للمساعدة على توجيه

وقد أدت دراسة مراجعة اإلنفاق العام إلى تشجيع الحكومة على البدء في وضع . الجهود الحكومية وتتبع مسارهاوعلى الرغم من اختالفه عن التعريف العملي الوارد في . التعريف الخاص بها بشأن اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء

تعريف هذا اإلنفاق من قبل وزارة المالية واالقتصاد الوطني دراسة مراجعة اإلنفاق العام المشار إليه أعاله، إال أن يمثل خطوة هامة نحو إضفاء الصبغة الرسمية على عملية رصد ومتابعة اإلبالغ عن الميزانية، ومن المأمول أن يتم

وتقوم وزارة المالية واالقتصاد الوطني حاليا بوضع هذا . 2008إدماج هذه الخطوة في عملية إعداد موازنة : التعريف الذي يشتمل في الوقت الراهن على

اإلنفاق من المصروفات االتحادية المتكررة ـ آل فئات اإلنفاق المتكرر عدا الرواتب واألجور ومعاشات • .الوزراء والسياسيين، وآل النفقات الخاصة بالسلع والخدمات، باستثناء الدفاع

.جه اإلنفاق التنموي، الذي يجري تمويله محليا وخارجيااإلنفاق من النفقات االتحادية اإلنمائية ـ جميع أو •

في المائة من التحويالت الجارية والتحويالت غير 80اإلنفاق من التحويالت إلى الواليات الشمالية ـ •المخصصة الموجهة إلى الواليات الشمالية، زائدا المشروعات اإلنمائية في المناطق واألقاليم، سواء

.ن مصادر أجنبيةالممولة محليا أو م

36

تطبيق التعريف .باء

فقد شهدت الفترة السابقة على إبرام . زاد إنفاق حكومة الوحدة الوطنية لصالح الفقراء بصورة ملموسة 4-6انخفاض اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء وثبات اتجاهه حيث بلغ نصيب الفرد ) 2004-2000(اتفاقية السالم الشامل

في المائة من 2.8 في المائة من إجمالي إنفاق حكومة الوحدة الوطنية و19.3(في المتوسط دوالرا أمريكيا 16منه وبعد اتفاقية السالم الشامل، شهد اإلنفاق الهادف إلى تقليص الفقر زيادة آبيرة حيث قفز ). إجمالي الناتج المحلي

لي إنفاق حكومة الوحدة الوطنية في المائة من إجما24.8 (2006 دوالرا أمريكيا في عام 68نصيب الفرد إلى وذلك يمثل زيادة جيدة، ولكنه دون المستوى المتوخى في الموازنة ). في المائة من إجمالي الناتج المحلي5.5و في المائة من 5.9) ، وااللتزامات التي توصلت إليها بعثة التقييم المشترك) في المائة من إجمالي الناتج المحلي6.6(

، ) في المائة من إجمالي الناتج المحلي7(، والمتوسط الخاص بالبلدان الفقيرة المثقلة بالديون )محليإجمالي الناتج ال في المائة من 11(وأوغندا المجاورة ) في المائة من إجمالي الناتج المحلي19(وعلى سبيل المثال إثيوبيا المجاورة

).إجمالي الناتج المحلي

أية معلومات مستقاة مباشرة من الوحدات المنفقة بشأن استخدام األموال آما أشرنا أعاله، ليست لدينا 4-7ومزيدا على ذلك، حدث نمو . وذلك صحيح على مستوى الواليات. لألغراض المقصودة ونوعية اإلنفاق وآفاءته

حيث اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء في سياق التوسع السريع إلجمالي اإلنفاق، ولم ينطو على إعادة تخصيص منومن المهم حماية ). أي أن جميع الفئات شهدت نموا حقيقيا(المستوى باستخدام أية فئة من فئات اإلنفاق األخرى

اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء وتقويته آمبدأ من مبادئ السياسة الخاصة بالموازنة، وخاصة في ضوء ضغوط المالية أعداد الفقراء أن تساعد على تحقيق الغايات المرومة في هذا ومن شأن صياغة استراتيجية قومية لتخفيض. العامة .الصدد

يتطلب تحديد العوامل األساسية الكامنة خلف االتجاهات الكلية . ترآيبة اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء 4-8 :تحليل ثالثة جوانب

ين إلى حد آبير من تتضح الجهود المتزايدة لصالح الفقراء خالل العامين الماضي. حسب مستوى الحكومة •ارتفاع مستوى التحويالت إلى الواليات الشمالية التي مثلت أآثر من نصف إجمالي اإلنفاق الموجه لصالح

وقد دعت بعثة التقييم المشترك إلى أن تكون الغالبية العظمى من جهود حكومة . 2006الفقراء في عام ل تحويالت إلى الواليات الشمالية من أجل مساندة الوحدة الوطنية لصالح الفقراء في سياق الموازنة في شك

إال أن الزيادة في التحويالت لصالح الفقراء جاءت أقل مما تعهدت به . المرآزية تقديم الخدمات األساسيةويندرج ذلك ضمن االتجاه العام لإلنفاق لصالح الفقراء الذي ينحرف . الحكومة لبعثة التقييم المشترك

، مما يشير على نقص تمويل اإلنفاق الرامي إلى تخفيف حدة الفقر على مستوى صوب المستوى االتحادي .الواليات والمستويات المحلية التي يتم فيها تمويل الخدمات األساسية وتقديمها

معظم النصيب االتحادي من اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء عبارة . حسب التصنيف االقتصادي للموازنة •حين أن اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء على مستوى الواليات قد خضع بصورة عن إنفاق إنمائي، في

وتؤدي هيمنة اإلنفاق ). 2006الثلثان في عام (متزايدة لتخصيصه للنفقات والمصروفات المتكررة المتكرر لصالح الفقراء على اإلنفاق اإلنمائي على مستوى الواليات إلى إثارة القلق والشواغل، حيث إن

تقديم الخدمات للفقراء على المدى األطول يتطلب االستثمار في بناء المدارس والعيادات تحسين وال يترك التأآيد النسبي على أهمية اإلنفاق المتكرر سوى . والمستوصفات والطرق وما إلى غير ذلك

افق مثل االستثمارات في المر(مجال محدود للبنود المنطوية على تأثير مباشر على نوعية الخدمات ).والمنشآت والمعدات وتنمية القدرات والطاقات

37

تعرض تحليل اإلنفاق القطاعي في السودان لقيود نابعة من آل من . حسب التصنيف الوظيفي للموازنة •وقد تم السعي إلى التغلب على هذه التحديات . التصنيف االقتصادي للموازنة واالفتقار إلى موازنة موحدة

البيانات الوظيفية المتاحة والبيانات الجديدة الخاصة بإنفاق الواليات والتي من خالل استخدام مجموعة .تغطي تحويالت حكومة الوحدة الوطنية والنفقات التي يتم تمويلها من الموارد الذاتية للواليات

على توضح البيانات الوظيفية األولية أن الجزء األآبر من اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء يتم تخصيصه 4-9 :المستوى االتحادي للشؤون االقتصادية

مثلت الزراعة والثروة الحيوانية أآبر بند من بنود الموازنة في المتوسط، وإن آانت المخصصات قد • .شهدت تقلبات آبيرة من سنة ألخرى

في 25حوالي ) الطرق والجسور والطاقة والكهرباء والمياه(مثل إجمالي اإلنفاق على البنية األساسية •المائة من اإلنفاق االتحادي لصالح الفقراء في المتوسط وهي النسبة التي آانت من نصيب إعانات الدعم

.االجتماعي

في المائة 0.3 في المائة، و4 في المائة، 8ما تزال أنصبة الصحة والتعليم والمياه مستقرة عند مستويات •ويعكس ذلك حقيقة أن المسؤولية األساسية عن . على التوالي من إجمالي اإلنفاق االتحادي لصالح الفقراء

تقديم الخدمات في مجاالت الرعاية الصحية والتعليم والمياه تقع على عاتق حكومات الواليات، ومن ثم ومع ذلك، فإن دراسات . فإنها ال تشكل نسبة آبيرة من اإلنفاق االتحادي الرامي إلى تخفيف حدة الفقر

وجدت أن إنفاق الواليات على المرافق والمنشآت لصالح الفقراء ما زال الحاالت المنطبقة على الوالياتمتدنيا للغاية، وخاصة في ضوء تدهور حالة البنية األساسية في البالد، ويظل هذا اإلنفاق دون المستوى المطلوب لبلوغ األهداف اإلنمائية لأللفية الجديدة، وهو موقف تمس الحاجة إلى معالجته من خالل تحسين

.عمليات إعادة توزيع الموارد

آانت المخصصات على مستوى الواليات المتعلقة باألنشطة المتوقعة لصالح الفقراء عبارة في معظمها عن 4-10 :خدمات عامة، انعكاسا لمساندة األجور والرواتب

ن آانت قد وإ( في المائة من الموازنة 30التي تستوعب حوالي " الخدمات العامة"هناك فئة آبيرة هي فئة • ).2005انخفضت إلى ما مقداره الربع تقريبا في عام

). في المائة5حيث بلغ حوالي (ظل اإلنفاق المخصص لدعم قطاع الزراعة منخفضا نسبيا •

انخفاضا طفيفا عن ) الطرق والجسور والكهرباء والمياه(شهد اإلنفاق على البنية األساسية في الواليات • في المائة من 20دي مقاسا آنسبة من إجمالي اإلنفاق، حيث بلغ حوالي مستواه على المستوى االتحا

.إجمالي الموازنة

على النقيض من المستوى االتحادي، حيث . اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء على الرعاية الصحية والتعليم 4-11 الفقراء على مدى الفترة في المائة من اإلنفاق الموجه لصالح15شكلت مخصصات قطاعي الصحة والتعليم أقل من

، فإن اإلنفاق على مستوى الواليات على قطاعي الصحة والتعليم يبلغ حوالي نصف ميزانيات 2000-2006ويأتي ذلك متسقا مع حقيقة أن حكومات الواليات تتحمل المسؤولية ). ربع الميزانية لكل قطاع منهما(الواليات

مثل أحد الشواغل الرئيسية في االنخفاض المفرط لمستوي اإلنفاق ويت. الرئيسية عن تقديم الخدمات األساسيةوسوف يتطلب . في المائة لتغطية النفقات الجارية95االستثماري في قطاعي الصحة والتعليم، حيث يذهب أآثر من

ة لقطاع تحسين تقديم الخدمات إلى الفقراء على المدى الطويل ضرورة القيام بتنفيذ استثمارات في البنية األساسي

38

4.9 في المائة من اإلنفاق على الصحة وإلى 9.3، ارتفع اإلنفاق اإلنمائي إلى 2005وفي عام . الرعاية الصحيةفي المائة من اإلنفاق على التعليم، غير أنه ارتفع من مستويات ال تذآر ومازال منخفضا من حيث القيمة المطلقة

.والنسبية

ردفان والنيل األزرق وأبيي ـ وضعية خاصة في اتفاقية السالم الشامل، جنوب آالمناطق الثالث ـ احتلت 4-12إال أنه على العكس من الزيادة في التحويالت الكلية . من منطلق إدراك التحديات الماثلة واآلثار المترتبة على الحرب

فضا بشدة، وخاصة في ظل إلى الواليات الشمالية، فإن تمويل التنمية الموجه إلى هذه المناطق الثالث ما يزال منخ .تدهور البنية األساسية وضعف إدارة المالية العامة في هذه المناطق

زيادة مستوى اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء وتحسين نوعيته .جيم

قامت الدراسة المعنية بمراجعة اإلنفاق العام بتحديد ثالثة نقاط مبدئية لزيادة مستوى اإلنفاق الموجه 4-13 :فقراء وتحسين نوعيتهلصالح ال

من الواضح أن التخطيط االستراتيجي لصالح الفقراء يعتريه . تحسين التخطيط وتوفير الدعامة التحليلية •فاالفتقار إلى تخطيط االستثمارات العامة في إطار عملية المخصصات . الضعف على المستوى القومي

ذ إنه يمكن بالتالي عزو تدني القدرات في ميادين إ. السنوية في الموازنة يمثل مشكلة رئيسية في هذا الصددالتخطيط ووضع األولويات الخاصة باإلنفاق الموجه لصالح الفقراء إلى ضعف التنسيق داخل نسيج

، وفيما بين المستوى االتحادي )وزارة المالية واالقتصاد الوطني والوزارات الرئيسية(المستوى االتحادي ني بإعداد وتنفيذ موازنة موجهة لتخفيف حدة الفقر، والذي يرمي بصفة والواليات، وهو التنسيق المع

ويمكن استخدام ). مثل البيانات الخاصة بالموازنة وأدائها وتنفيذها(خاصة إلى تعزيز تبادل المعلومات استراتيجية تخفيض أعداد الفقراء، والخطة القومية الخمسية االستراتيجية الجاري تنفيذها، في عمليات

هاة النفقات بالجهود النوعية المبذولة لتقليص الفقر وإنشاء نظام لرصد ومتابعة وتقييم اإلنفاق العام مضا .وتشجيع ثقافة االهتمام بالنتائج المحققة والترآيز عليها

تعتبر مصداقية الميزانية، التي يتم تعريفها على أساس درجة انحراف النفقات . تعزيز مصداقية الموازنة • المستويات المقدرة في الموازنة، على جانب آبير من األهمية بالنسبة لفعالية تنفيذ برامج الفعلية عن

:الحكومة المعنية بتخفيض أعداد الفقراء وبذل المزيد من الجهود اإلنمائية عموما

o تتسم مصداقية الموازنة الموجهة لصالح الفقراء بالتدني نسبيا، قياسا على أداء النفقات غيروسوف يمثل ذلك على األرجح أحد التحديات في البيئة الراهنة . باشرة لصالح الفقراءالموجهة م

نقطة 17، تدهور معدل أداء اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء بواقع 2006ففي عام . للمالية العامةويمكننا أن نالحظ في هذا السياق انخفاض احتماالت توفير الحماية للقطاعات المرتبطة . مئويةيف حدة الفقر أثناء فترات النقص في حافظة الموارد، مع تعرض اإلنفاق اإلنمائي ألآبر بتخف

.األضرار في هذا المجال

o إذ شهدت . يعتبر تدني مصداقية الموازنة أمرا أآثر حدة ووضوحا على مستوى الواليات السنوي ألداء آما بلغ المعدل. في المائة18.4التحويالت إلى الواليات انحرافا بلغ في المتوسط

. في المائة فقط71التحويالت اإلنمائية الموجهة إلى الواليات والمرتبطة بتقليص الفقر ما نسبته ومن المعلوم أن هذا النمط له تبعات وانعكاسات خطيرة على مدى فعالية الموازنة آأداة لمعالجة

.العامة في السودانأوجه التباين والتفاوت بين المناطق وتحقيق نجاح المرآزية المالية

39

o هناك سجل إنجاز مخيب لآلمال بشأن مصداقية الموازنة فيما يتعلق بمخصصات الخدماتإذ إن ضعف القدرة على التنبؤ يؤدي . االجتماعية األساسية، وخاصة التعليم والرعاية الصحية

ومن شأنه أن بشدة إلى تكبيل قدرة الوزارات الرئيسية على تخطيط السياسات والبرامج وتنفيذها، يطلق شرارة توضيح الحاجة الماسة إلى تحسين العمليات المتعلقة بالموازنة على المستوى االتحادي والمستوى دون القومي من خالل توضيح أدوار المستويات الحكومية المختلفة في مجال ب إدارة الموارد وتعزيز مشارآة الوزارات الرئيسية والبرلمانات وطائفة عريضة من أصحا

.المصلحة الحقيقية المباشرة في عملية الموازنة

الضغوط الراهنة على إن . إعادة التخصيص والتوزيع من اإلنفاق غير المعني بتحقيق مصلحة الفقراء •وقد حدث نمو اإلنفاق . المالية العامة تشدد على أهمية زيادة آفاءة اإلنفاق وفعالية استخدام الموارد الشحيحة

راء في سياق التوسع السريع إلجمالي اإلنفاق، الذي أتاح وجود زيادات جون الحاجة الموجه لصالح الفق بليون دوالر أمريكي في 1.3إذ قفزت اإليرادات الحكومية من . إلى عمليات إعادة التخصيص والتوزيع

بليون دوالر في موازنة 9.1، وما يقدر بـ 2006 بليون دوالر أمريكي في عام 6.9 إلى 2000عام وتهمين النفقات غير . ومع ذلك، هناك فقط جهد ضعيف لتحويل أولويات اإلنفاق أثناء هذه الفترة. 2007

وقد زاد اإلنفاق االتحادي على . في المائة من إجمالي اإلنفاق االتحادي85المؤدية لتقليص الفقر حيث تبلغ عدل أقل بكثير من حيث القيمة القطاعات التي تخدم مصلحة الفقراء على مدى نفس الفترة ـ وإن آان بم

وفيما يتعلق . بليون دوالر أمريكي0.364 بليون دوالر أمريكي إلى 0.137المطلقة ـ حيث ارتفع من بالسياق العام لألولويات الخاصة بإنفاق حكومة الوحدة الوطنية، فإن السلطات السودانية في حاجة إلى

الموجه لصالح الفقراء من خالل عمليات إعادة التخصيص إمعان النظر في الفرص المتاحة لزيادة اإلنفاق .والتوزيع

-2000توضح المراجعة المستفيضة لترآيبة اإلنفاق االتحادي غير المرتبط بصالح الفقراء في الفترة 4-14 : ما يلي2006

الي في المائة في المتوسط من إجم46 18"البنود المرآزية"يمثل اإلنفاق على السلع والخدمات، وخاصة • .الموازنة االتحادية غير المشتملة على بنود موجهة لصالح الفقراء

يمثل اإلنفاق غير المشتمل على بنود موجهة لصالح الفقراء والمعني بتمويل األجور والرواتب، بما في ذلك • في المائة في المتوسط من إجمالي الموازنة35فاتورة أجور الدفاع والشرطة واحتياطيات الفصل األول،

انخفض اإلنفاق على الدفاع االتحادية غير المشتملة على بنود معنية بتحقيق صالح الفقراء؛ علما بأن في المائة من الرواتب 72 ثم عاد إلى االرتفاع بدرجة آبيرة ليشكل 2005بصورة ملموسة في عام

.2006واألجور غير المرتبطة بصالح الفقراء في عام

في المائة في المتوسط من إجمالي 19لمعني بدعم الفقراء مباشرة حوالي بلغ اإلنفاق اإلنمائي غير ا • .اإلنفاق االتحادي غير المشتمل على بنود خاصة بتحقيق صالح الفقراء

سوف تتطلب زيادة مستوى ونوعية الجهود الرامية إلى تعزيز صالح الفقراء القيام ببذل .الخطوات المقبلة 4-15 :يب، وتشتمل أجندة اإلصالح بشكل موجز على ما يليجهود منسقة على المدى القر

طة بالوفود الرسمية وعقد تشتمل البنود المرآزية على مدفوعات سداد الديون الخارجية ومدفوعات خدمة الديون، والنفقات المرتب18

.المؤتمرات، والمساهمات في المنظمات اإلقليمية والدولية؛ والرسوم الجمرآية؛ ونفقات السفر الحكومي والضيافة الرسمية

40

يعد . تطوير تعريف وزارة المالية واالقتصاد الوطني لإلنفاق لصالح الفقراء وأطر رصده ومتابعته •. اضطالع الوزارة بتنفيذ هذه العملية أمرا ضروريا للوصول إلى إدارة فعالة لإلنفاق الموجه لصالح الفقراء

التعريف تعتبر، في هذا الصدد، أقل أهمية من استخدام هذا التعريف في تخطيط والجدير بالذآر أن دقةالموازنة وضمان الرصد والمتابعة، وسوف يهدف تعزيز المشارآة مع السلطات السودانية إلى توصل

. ثم القيام الحقا بمتابعة تنفيذه والعمل به2008الوزارة إلى تعريف معقول يمكن عرضه في موازنة مجاالن محددان إلمكانية تحوير التعريف الوارد في مراجعة اإلنفاق العام، ويمكن أن ينطوي ذلك وهناك

على تضمين التمويل األجنبي لمشروعات التنمية القومية التي يعتقد أنها تحقق صالح الفقراء باإلضافة إلى من شأنه مساندة ترآيزها المكونات الرئيسية لمشروع سد مرو على افتراض أن التفصيل التحليلي لألنشطة

.على خدمة الفقراء آمستفيدين رئيسيين

تحسين القاعدة التحليلية األساسية ـ حيث إنه من الصعب تحديد اإلنفاق الموجه . القيود المتعلقة بالبيانات •لصالح الفقراء بدون توفر المعرفة بشأن أماآن تواجد الفقراء والمتطلبات الضرورية الذين هم في أمس

وتشتمل الفجوات التحليلية الرئيسية على تحليل الفقر، والمسح االستقصائي لميزانية األسر، . اجة إليهاالحآما أن هنالك حاجة أيضا . وتخطيط التنمية، واتباع النهج القطاعي، وتحديد األولويات القومية، وهلم جرا

؛ )الموازنة الموحدة(ذه البيانات إلى تحسين بيانات الموازنة، بما في ذلك نطاق التغطية الشاملة في ه؛ وتنمية المهارات في المجاالت )إحصاءات مالية الحكومة(وتطبيق أساليب التصنيف التفصيلي للموازنة

اإلحصائية وميادين إدارة الشؤون المالية العامة؛ وااللتزام باإلنجاز في المواعيد المحددة، وإتاحة صول عليها؛ واستقاء اآلراء والمعلومات التقييمية من واقع تحليل المعلومات الخاصة بالموازنة وسهولة الح

الفقر لفائدة عملية إعداد الموازنة؛ ومراقبة ميزانيات البرامج واألدوات األخرى لوضع السياسات الموجهة .نحو تحقيق النتائج من أجل تشجيع إعداد الموازنة على أساس األدلة والقرائن المتاحة

تحسين عمليات الموازنة على المستوى االتحادي والمستويات دون القومية، بدءا من .عمليات الموازنة •، بما في ذلك تقوية الدوافع الباعثة على مكافحة الفقر في الموازنة، والتفكير 2008عملية موازنة العام

عن االستراتيجي على صعيد التخطيط القومي وخاصة التخطيط القطاعي، والترويج لثقافة المساءلة ولعله يمكن تحقيق ذلك من خالل توضيح األدوار المنوطة بالمستويات الحكومية . استخدام الموارد

المختلفة في مجاالت إدارة الموارد، وتشجيع مشارآة الوزارات الرئيسية، والبرلمانات والقطاع الخاص في اد الفقراء مساهمات آبيرة وال بد أن تحقق عملية صياغة وثائق استراتيجية تخفيض أعد. عملية الموازنة

مثل مراقبة النفقات المعنية بتحقيق صالح الفقراء في الميزانية (في حالة ربطها بالشكل المالئم بالموازنة وتمس الحاجة إلى ترآيز الجهود الالزمة لتحسين مصداقية الموازنة من ). ومسار اإلنفاق في هذا الصدد

انحراف الموازنة عن المسارات المحددة لها، وتحسين تقديرات خالل تنسيق الجهود الرامية إلى الحد من آما تحتاج ميزانيات الواليات إلى توافر تقديرات من قبل الحكومة المرآزية يمكن االعتماد . اإليرادات

عليها بشأن التحويالت التي تمثل أهم عامل فردي لنشوء مشكالت حادة بشأن مصداقية الموازنة على .ميالمستوى دون القو

بما أن الواليات والمحليات تتحمل مسؤولية تقديم الخدمات األساسية، فإنها تمثل الخط األمامي .الالمرآزية •ومع وصول المزيد من الموارد إلى المستوى دون . على جبهة الصمود والتصدي لمعالجة قضايا الفقر

ليات عن آيفية استخدام القومي، سوف يكون من الضروري جمع معلومات على مستوى الواليات والمحاألموال، وذلك بأسلوب مشابه على سبيل المثال للدراسة االستقصائية للخدمات األساسية في شمال آردفان

ويجب في الوقت ). 1التقرير المرجعي لدراسة مراجعة اإلنفاق العام، الفصل السادس؛ انظر الحاشية رقم ( .إدارة الشؤون المالية العامةنفسه تدعيم جهود بناء القدرات الالزمة لتحسين

41

هنالك حاجة ماسة إلى توجيه الموارد إلطفاء عطش التنمية على مستوى .الترآيز على اإلنفاق اإلنمائي •. الواليات، حيث يؤدي ذلك بصورة مباشرة إلى تحقيق النفع والفائدة للفقراء المحرومين والمناطق المهمشة

يط التنموي عبر تحسين عرى التنسيق فيما بين المستوى االتحادي آما تمس الحاجة إلى زيادة فعالية التخط؛ إلى جانب إعداد )آالبيانات الخاصة بالموازنة وخط سير أدائها وتنفيذها(والواليات؛ وتبادل المعلومات

.المبادئ التوجيهية الخاصة بتعزيز تبسيط اإلجراءات وتحقيق انسيابيتها على مستوى الواليات

42

التحويالت بين األجهزة والمؤسسات الحكومية والمرآزية المالية : امسالفصل الخ العامة

في ظل إبرام اتفاقيات السالم األخيرة والتشديد على أهمية التقاسم المنصف للثروة القومية والموارد العامة، 5-1

قلب أجندة األعمال على تحتل قضية عالقات المالية العامة بين األجهزة والمؤسسات الحكومية مكانا مرآزيا فيوتجدر اإلشارة إلى أن أدوار ومسؤوليات الحكومات دون القومية وما يرتبط بها من . صعيد السياسات في السودان

فكان أن قامت حكومة الوحدة الوطنية، في . موارد عامة قد شهدت نموا آبيرا في غضون السنوات القالئل الماضيةالخاصة بإنشاء نظام أآثر عدالة وإنصافا وشفافية لتخصيص الموارد العامة ثنايا هذا السياق، بعرض رؤيتها

. وتوزيعها فيما بين األجهزة والمؤسسات الحكومية عبر أرجاء الواليات الشمالية وفيما بين شمال وجنوب السودان االنتقالي في عام وجرى تثبيت أرآان هذه الرؤية وتوطيد دعائمها في اتفاقية السالم الشامل والدستور القومي

2005. يضطلع هذا الفصل من التقرير ببث عرض موجز للدوافع والبواعث المحرآة لتحقيق المرآزية المالية 5-2

العامة، فضال عن استعراض جوانب الوضع الراهن للترتيبات المرعية بين األجهزة والوحدات الحكومية على جموعة التحديات الماثلة والخيارات المتاحة على صعيد السياسات صعيد المالية العامة، وطرح رؤية استشرافية لم

وينصب محور الترآيز على معالجة القضايا المتصلة . إلثراء معلومات الحوار الدائر بشأن اإلصالحات المطلوبةبعد بالواليات الشمالية، في حين يقوم الفصل السابع من هذا التقرير بمعالجة الهياآل التي لم تشب عن الطوق

آما يقوم هذا الفصل بتوضيح معالم . لالمرآزية الوليدة في الجنوب وما أسفرت عنه من تحديات فريدة من نوعها الالزمة للفصل السادس الذي يليه ويختص من بين أمور أخرى ببحث الصالت والروابط بين أوجه القصور مقدمة

لحكومية من ناحية والموازنات وإدارة المالية العامة التي تشوب نظام التحويالت فيما بين األجهزة والمؤسسات ا .على مستوى الواليات من الناحية األخرى

الدوافع .ألف

تضطلع اتفاقية السالم الشامل والدستور القومي االنتقالي بتحديد مالمح الرؤية الخاصة بالمرآزية 5-3

لنجاح في تنفيذ االتفاقيات المعنية بتقاسم الثروة المالية العامة في السودان، وتأآيد األهمية الفائقة إلدراك ا وجرى تدشين هذه الرؤية بعد أن أحاطت بمعصمها مجموعة من األهداف المشتملة .والسلطة خالل الفترة االنتقالية

على ترسيخ االستقرار بعد إحالل السالم وانتهاء الصراعات وتحسين تقديم الخدمات العامة وتعزيز القدرة على إذ آانت آثار التهميش . عليها من قبل األطياف العريضة من جمهور المستفيدين عبر أرجاء السودانالحصول

. وإهمال المناطق النائية وهيمنة وسط البالد عوامل محورية وراء اندالع شرارة الصراعات المختلفة في السودان، التي شدد على أهمية معالجتها الفصل األول والواقع أن أوجه التفاوت الشاسعة بين المناطق من حيث نتائج التنمية

ووردت بمزيد من االستفاضة والتفصيل في التقرير المرجعي لدراسة مراجعة اإلنفاق العام، الفصل (من هذا التقرير ، تعكس االختالفات الكبيرة في توزيع الموارد )1الثاني المعني باإلنفاق الموجه لصالح الفقراء، انظر الحاشية رقم

ومن المتوقع أن تؤدي المرآزية المالية العامة إلى إعادة توزيع هذه الموارد بما . امة فيما بين الواليات والمناطقالعيعكس االلتزام بالمسؤولية عن توفير الخدمات العامة، ومن ثم تحسين اإلنصاف في التعامل مع المناطق المختلفة،

زمة لتلبية الطلب على الصعيد المحلي، وتدعيم االستقاللية وتعزيز االستجابة في إتاحة الخدمات العامة الالوالمساءلة على المستوى دون القومي، عالوة على القيام بصورة أعم بالنهوض بالتنمية االقتصادية في الواليات

راج بل إن هذه الالمرآزية تحمل في جعبتها أيضا بشائر األمل في المساعدة على تحقيق االنف. واألقاليم المختلفةوالتحسن إلطفاء لهيب الصراعات المستعرة والمحتملة، آاالحتراب الدائرة رحاه في دارفور وفي شرق السودان،

.عبر مساندة جني أرباح السالم القريبة المنال من خالل تخفيف حدة الفقر وتعزيز النمو االقتصادي خدام نظام أآثر إنصافا وشفافية لتوزيع يتمثل العنصر الرئيسي لنجاح المرآزية المالية العامة في است 5-4

. فيما بين شمال وجنوب السودان، وعبر الواليات الشمالية وفي داخلهاالموارد على األجهزة والمؤسسات الحكومية ويرمي الهدف المحدد لنظام التحويالت الجيد إلى معالجة االختالالت الرأسية بين الحكومة المرآزية والمستويات

آالمسؤولية عن اإلنفاق على الخدمات األساسية التي (القومية فيما يتعلق باإليرادات والمسؤوليات الحكومية دون

43

الناشئة عن اختالف الموارد الذاتية ) بين الواليات(، ومعالجة االختالالت األفقية )انتقلت إلى الواليات والمحليات .وتباين االحتياجات والمتطلبات

لى أنه من األهمية بمكان تقييم آثار نظام التحويالت بين األجهزة والمؤسسات تشير التجربة الدولية إ 5-5

وذلك يشمل الكفاءة التامة في تقديم . الحكومية من حيث عوامله التشجيعية والتحفيزية للحكومات دون القوميةلالستمرار، وتعبئة الخدمات العامة على المستوى دون القومي والمساءلة، وضمان قابلية سياسات المالية العامة

وفي البيئات التي تنعم بإحالل السالم وانتهاء الصراعات، . اإليرادات من المصادر الذاتية للمستويات دون القوميةيميل تعزيز الشرعية في الوالية وتدعيم الوحدة الوطنية إلى تمثيل أحد العناصر الهامة تحديدا لتصميم أطر المالية

ويعبر التحليل الوارد أدناه عن تقييم أساسي للقضايا المثارة في . سات الحكوميةالعامة بين األجهزة والمؤسالمستويات المختلفة لالمرآزية المالية العامة التي من المأمول أن تثري معلومات االستراتيجيات ووضع األولويات

نخراط في المساندة من قبل من جانب واضعي السياسات في السودان على صعيد المستويات الحكومية المختلفة، واالومن شأن هذا الفهم أن يتيح تحديد القدرات والمساندة الفنية التي ستكون ضرورية على . شرآاء التنمية الدوليين

.األرجح

الوضع الراهن للتحويالت بين األجهزة والمؤسسات الحكومية في الشمال .باء مؤسسات الحكومية نفسه إرث الصراعات والمظالم يعكس الهيكل الحكومي للتحويالت بين األجهزة وال 5-6

ومن ثم فإن االشتمال بجوانبه وخصائصه المختلفة وعمليات التقاسم المنصف للثروة العامة . اإلقليمية في السودان العالقات الرئيسية بين 1-5ويوضح الشكل . والسلطة أصبحت الرآائز المحورية الداعمة التفاقية السالم الشامل

. والمؤسسات الحكومية وتحويالت المالية العامة الناتجة عن اتفاقية السالم الشامل والتشريعات المنبثقة عنهااألجهزة بوجود ثالثة مستويات للحكومة في الشمال 2005حزيران /ويقضي الدستور القومي االنتقالي المعتمد في يونيه

وة على مستوى إضافي ـ هو حكومة جنوب عال) المستوى االتحادي، والمستوى الوالئي، والمستوى المحلي( .السودان

44

العالقات فيما بين األجهزة والمصالح الحكومية في السودان: 1-5الشكل

شهدت تحويالت الموارد من حكومة الوحدة الوطنية إلى الحكومات دون القومية زيادة حادة، وأصبحت 5-7

، 2006 وفي عام .تحويالت الواردة إليها من الحكومة المرآزيةالواليات الشمالية معتمدة بصورة متزايدة على ال في المائة من إنفاق حكومة الوحدة 36مثلت تحويالت العامة إلى حكومة جنوب السودان أو الواليات الشمالية

2007 في المائة في عام 38الوطنية، مع ارتفاع المخصصات المرصودة للتحويالت في الموازنة إلى أآثر من ويشكل ذلك زيادة آبيرة من حيث حجم هذه التحويالت ونصيبها من ). ر الفصل الثالث من هذا التقريرانظ(

إذ بلغ نصيب التحويالت من موازنة حكومة الوحدة الوطنية إلى المستويات دون القومية، والمعروف أيضا . الموازنةوال تتوفر بيانات عن حصيلة اإليرادات ). يةللواليات الشمال (2000 في المائة فقط في عام 8، "بالنصيب الرأسي"

الذاتية لكل الواليات، غير أن األدلة المستخلصة من دراسات الحالة تشير إلى أن أنصبة هذه الموارد الذاتية في عام ). الفصل السادس( في المائة في شمال دارفور 12 في المائة في والية البحر األحمر إلى 66 تراوحت بين 2005

لمصادر الرئيسية للموارد الذاتية على البنود غير الضريبية، مثل الرسوم المصلحية والرسوم التي تقوم وتشتمل ابتحصيلها الوزارات والمحليات باإلضافة إلى أرباح وفوائض الهيئات والشرآات العامة الحكومية في الوالية،

بة األرباح الرأسمالية، والضرائب وإيرادات الضرائب مثل ضريبة أرباح األعمال، وضريبة األمالك، وضري .المفروضة على قطعان الماشية، ورسوم الدمغة في الوالية

عرضا موجزا لألنواع 1-5 ويقدم الجدول 19.هناك سلسلة معقدة من اإليرادات وأنواع التحويالت 5-8

ستقاللية التي تتمتع بها الرئيسية من إيرادات الواليات الشمالية، التي تم تصنيفها في فئات عريضة حسب مستوى اال

).1انظر الحاشية رقم ( يحتوي التقرير المرجعي لدراسة مراجعة اإلنفاق العام على وصف أآثر تفصيال لألنواع المختلفة من التحويالت 19

45

والواقع أن اإليرادات الذاتية تدل ضمنيا على تمتع الحكومات . الحكومات دون القومية فيما يتعلق بهذه اإليرادات & Ebelانظر (بشأن مصادر اإليرادات ) مثل سلطة تحديد الرسوم والمعدالت(المحلية بدرجة عالية من االستقاللية

Yilmaz 2004 .(خزينة الوالية، /يا فهم أن هذه اإليرادات هي اإليرادات المستحقة مباشرة لحساباتويمكن عملأما اإليرادات المقتسمة فعبارة عن تحويالت مستحقة . الخزانة الوطنية/بدال من حتمية مرورها عبر الموازنة الوطنية

وأخيرا، يمكن تحديد األنواع ). derivation basis(على أساس أن األموال منشأها لدى الجهة المتلقية للتحويالت األخرى للتحويالت على أساس عدد من المعايير التي تتراوح بين المعادالت الرسمية المستخدمة إلى التقدير

.االستنسابي المحض

مصادر اإليرادات الوالئية في شمال السودان: 1-5الجدول محددات بنود اإليرادات نوع اإليراد

التخصيص/التحصيلضريبة وعوائد األراضي واألمالك، ورسوم الحصول على خدمات من ات ذاتيةإيراد

الوالية، والتراخيص، وضريبة الدخل الشخصي؛ والضرائب على السياحة،والمشروعات الحكومية في الوالية والمتنزهات العامة، ورسوم الدمغة،اج؛والضرائب الزراعية، ومنح المعونة والمعونة األجنبية؛ ورسوم اإلنت

والرسوم المفروضة على التجارة عبر الحدود، والضرائب التي تتم جباتهابموجب تشريع قومي، والضرائب األخرى في الوالية، والضرائب األخرىالمفروضة في الوالية بما ال يتناقض مع الضرائب المفروضة من جانبحكومة الوحدة الوطنية أو حكومة جنوب السودان، والعديد من الضرائب

.األخرى التي يحددها القانون

مزيج من وعاء للماليةالعامة وجهود فردية من

قبل الواليات

أوعية محتملة تجيزها

من الدستور 193المادة االنتقالي القومي

اإليرادات المقتسمة تقاسم الضريبة على القيمة المضافة

نصيب الوالية مناإليرادات على أساس

المنشأ في المائة من إيرادات البترول على أساس أن إنتاجه يتم في الجهة المتلقية2

للتحويالتطبقا) ومعايير أخرى(

التفاقية السالم الشامليجوز تحديدها طبقا التعويض التاريخي عن إلغاء الضرائب الزراعية في الواليات المنح والتحويالت

لمعادلة معينة، )ها لتمويل األجورمعظم(التحويالت الجارية

تحويالت التنمية

تكاليف المؤسسات القائمة، أو تحديدها)مثل األجور(

وفقا لظروف خاصة تحويالت أخرى التحويالت االجتماعية التحويالت الطارئة تحويالت لظروف خاصة تحويالت خاصة إلى المناطق الشمالية رسم إضافي على البنزين

االقتراض طبقا للدستور/لقروضا االقتراض

بيانا بتحويالت المالية العامة إلى الواليات الشمالية حسب البنود الخطية ذات العالقة في 2-5يقدم الجدول 5-9والتطورات النسبية ) الفعلي مقابل المقدر في الموازنة (2006الموازنة، باإلضافة إلى معدالت التنفيذ في عام

وقد مثلت تحويالت ضريبة القيمة المضافة حوالي ربع التحويالت . 2007 الربع األول من عام استنادا إلى بياناتوعلى الرغم من تخصيص هذه التحويالت، من حيث المبدأ، على أساس . 2006المرصودة في الموازنة في عام

46

، مما يوحي بأن أفضل )نظر أدناها(المنشأ واالستحقاق، إال أنه يتم في الواقع العملي استخدام معايير أفقية مختلفة ويتم . طريقة لفهم هذه اإليرادات هو اعتبارها تحويالت بدال من إيرادات يتم تقاسمها على أساس المنشأ واالستحقاق

تخصيص المتبقي من التحويالت لصالح التحويالت الجارية، والتعويضات عن إلغاء بعض إيرادات الواليات وهنالك اختالفات آبيرة في معدالت التنفيذ فيما بين البنود المختلفة . الت التنمية، وتحوي)التعويضات الزراعية(

في المائة في عام 75وعلى الرغم من أن معدل األداء والتنفيذ للتحويالت الكلية من المالية العامة قد بلغ . للتحويالت أقل بصورة ملموسة من مثيلتها الخاصة آانت) في المائة61(، إال أن المعدالت الخاصة باإلنفاق الرأسمالي 2006

.بالتحويالت الجارية

)2006/2007(التحويالت المالية إلى الواليات الشمالية : 2-5الجدول

2005 الموازنة

2005 التنفيذ

2006الموازنة

2006 التنفيذ

2007 الموازنة

الربع 2007 األول التنفيذ

* باليين (

الدنانير )السودانية

من (% مقدر ال

)بالموازنة

باليين (الدنانير )السودانية

من (% المقدر )بالموازنة

باليين (الدنانير )السودانية

من المقدر(% )بالموازنة

موازنة حكومة الوحدة الوطنية، الباب الثالث، تحويالت الواليات الشمالية

224.8 95.6%477.875.2%602.3 53.9%

%76.2 75.1%84.3 62.6%90.5 55.5 التحويالت الجارية المخصصة. أالقضاء، الشرطة،(، )الفصل األول(األجور

%90.0 60%94.5 48.8%100.0 47.9 )التعليم العالي

الجهاز(‘ الفصل الثاني(التسيير والتشغيل القضائي، الشرطة،

%28.6 4.2%32.1 7.8%30.3 7.6 )التعليم العالي %18.3 10.9%68.3 6 - - )لفصل الثانيا(اإلعانات االجتماعية

%80.5 288.6%273.680.4%86.8 130.3 التحويالت المجمعة. ب - 10 رسم إضافي على البنزين

%130.6 4.9%94.3 5.3%53.8 1.3 تحويالت إلى الواليات الشمالية المنتجة للبترول %82.8 134.8%124.886.2%97.2 90 تحويالت جارية إلى الواليات الشمالية

تحويالت إنمائية إلى جبال النوبة ومنطقة %0.0 12%68.0 10 %0.0 5 النيل األزرق

تحويالت إنمائية وإنشائية إلى منطقة %446.7 6%8.3 6 %0.0 3 آبي

الصندوق القومي إلعادة إعمار المناطق المتضررة من

- -%13.3 3 الحرب %46.7 24%99.1 22.5%91.7 18 ض عن الضرائب الزراعيةالتعوي

%71.5 106.9%74.2 105 الضريبة على القيمة المضافة %31.3 169.7%141.661.2%132.1 39 إعانات التنمية. ج

%38.2 124.7%75.2 92.1%183.1 27.2)العنصر المحلي(مشروعات التنمية في الواليات %11.6 45%34.9 49.5%15.3 11.8)المكون األجنبي( الواليات مشروعات التنمية في

%0.6 69 - - - - صناديق إعادة اإلعمار. د استنادا إلى بيانات الربع األول 2007معدالت التنفيذ لعام . * وزارة المالية واالقتصاد الوطني وتقديرات خبراء البنك الدولي: المصدر

.فقط

بين األنواع المختلفة لتحويالت حكومة الوحدة ) أي فيما بين الواليات(وزيع األفقي تتفاوت معايير الت 5-10

وعلى الرغم من أن وثائق الصندوق القومي لدعم الواليات تشير إلى أن تحويالت ضريبة القيمة المضافة .الوطنية

47

وبينما يبدو أن . ذلك بكثيرتتم على أساس المنشأ واالستحقاق، إال أن الحقائق تبدو في الواقع أآثر تعقيدا منالتخصيص المستند إلى معادلة هو الذي يشكل أساس التحويالت الجارية، إال أنه ال يمكن على الفور إعادة احتساب

ومن ثم فإن النصيب الرأسي الكلي للتحويالت العامة المعلنة للصندوق القومي لدعم . المخصصات بصور متطابقةالي هذه المجموعات الفردية المختلفة للتحويالت، بدال من النصيب الرأسي الكلي الذي الواليات يمثل فيما يبدو إجم

وفي هذا السياق، اقترحت مفوضية . يتم تخصيصه الحقا على أساس صيغة معادلة شفافة فيما بين الوالياتوزيع التحويالت تخصيص ومراقبة اإليرادات المالية، التي تم إنشاؤها حديثا، عددا من اإلصالحات لعمليات ت

وقبل التطرق إلى خيارات تنفيذ هذه اإلصالحات أو إصالحات أخرى مماثلة لها، من المفيد أن نقوم . بأسلوبها الحالي .2007بوصف آيفية عمل النظام الحالي باستخدام أحدث البيانات المتاحة في عام

، والمخصص في موازنة 2006-2000ج المحلي، من إجمالي النات(% التحويالت إلى الواليات الشمالية : 2-5الشكل

2007(

التقارير السنوي للصندوق القومي لدعم الواليات: المصدر

الصندوق القومي لدعم الواليات بصورة تقليدية بالعمل آوسيط وآمؤسسة متابعة ومراقبة اضطلع 5-11

خصيص حصيلة ضريبة القيمة المضافة، وقد جرى تكليف هذا الصندوق بتحديد معايير ت. للتحويالت إلى الوالياتوتقدم تقارير المتابعة السنوية استعراضا أآثر تفصيال . باإلضافة إلى بعض النفقات الرأسمالية والجاريةوفي حين يتم تحويل بعض هذه التدفقات من جانب وزارة . للمخصصات التي يتم ربطها بالنسبة للتدفقات المختلفة

وال إلى الصندوق القومي لدعم الواليات للمضي قدما في تنفيذها، فإنه يتم تحويل بعض المالية واالقتصاد الوطني أإال أن تقارير الصندوق القومي لدعم الواليات ال يشتمل بصورة . التدفقات األخرى إلى الواليات بشكل مباشر

المباشرة من قبل وزارة متزايدة سوى على جزء من التحويالت الموجهة إلى الواليات نظرا ألن التدفقات األخرى .المالية واالقتصاد الوطني بشأن مخصصات اإلنفاق الجاري والرأسمالي قد اآتسبت بروزا وشهرة واسعة

قامت مفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات المالية بتأييد جعل التحويالت إلى الواليات الشمالية أآثر 5-12

قية السالم الشامل والدستور القومي االنتقالي إلى إنشاء مؤسسة وقد دعت اتفا.استنادا إلى مجموعة من القواعد

48

ـ آهيئة عامة مسؤولة عن تنفيذ الرؤية الخاصة بتحقيق 20جديدة ـ مفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات المالية تماما وتقترح التقارير الصادرة مؤخرا عن المفوضية أن تكون مستويات التحويالت مقاربة. المرآزية المالية العامة

بليون دينار سوداني في عامي 265.7 بليون دينار سوداني و 227.5(للمستويات التي تعكسها بيانات المفوضية إال أن تلك التقارير ال تقدم بيانا واضحا حول آيفية الوصول إلى هذه المجاميع ). على التوالي2007 و2006

آما تطرح المفوضية اقتراحا بشأن . لية المطلقة الواردة أدناهالرأسية، ولكنه من المفترض أنها تتمشى مع المبالغ الك في 40استيفاء الحد األدنى وقدره ) 1(إجراء عمليات توزيع أفقي أآثر وضوحا وصراحة على الواليات استنادا إلى

في 5) 4 ( في المائة لمؤشرات التنمية؛15) 3( في المائة من السكان؛ 40المائة الالزم ألداء مسؤولية الحكومات؛ 21.المائة لجهد المالية العامة في الوالية المعنية

وجود تفاوت آبير بين الواليات 3-5 ويوضح الشكل .تتسم المخصصات الفعلية للواليات باختالفات آبيرة 5-13

ففي عام ). باستخدام بيانات الصندوق القومي لدعم الواليات (2006من حيث نصيب الفرد من التحويالت لعام ، آان هناك اختالف بواقع أآثر من خمسة أمثال فيما بين الوالية الشمالية التي بلغ نصيب الفرد فيها 2006

دينارا سودانيا 3,636وجنوب دارفور التي بلغ نصيب الفرد فيها ) دوالرا أمريكيا98( دينارا سودانيا 19,573 أمثال ما 8على أآثر من ) هي أآبر مستفيدو(، حصلت الوالية الشمالية 2000وفي عام ). دوالرا أمريكيا18(

) مع الوالية الشمالية(وآانت واليتا نهر النيل والنيل األزرق ). أقل والية مستفيدة(حصلت علية والية القضارف وقبل االنتقال إلى إجراء بحث أآثر تفصيال بشأن . أآبر الواليات المتلقية للتحويالت على أساس النصيب الفردي

فقي المقترح، سوف نستعرض التفاصيل الخاصة بالممارسة المعنية بالتحويالت الفعلية المعلنة إلى التوزيع األ .الواليات حتى تاريخه

)2006نصيب الفرد، (مستويات التحويالت إلى الواليات : 3-5الشكل

)بالدينار السوداني(نصيب الفرد من تحويالت المالية العامة

. وجه التفاوت في المخصصات ال تعكس بالضرورة ضعف عدالة التوزيع والمساواةالجدير بالذآر أن أ 5-14

وتمس الحاجة إلى إجراء دراسة تحليلية متأنية لتقييم مدى قدرات المالية العامة واحتياجات اإلنفاق في آل والية من سبيل المثال في فقدرة المالية العامة تنعكس على). Hofman, Kaiser, and Suharnoko ،2006(الواليات

الواردة في التقرير المرجعي لدراسة مراجعة اإلنفاق العام، الملحق باء، انظر الحاشية ( من الدستور الوطني االنتقالي 198 انظر المادة 20

).1رقم المفوضية تضمن تحويالت شفافة وفورية لألموال من : مقابلة مع رئيس مفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات المالية: " انظر أيضا21 .2007حزيران / يونيه24 األحد ،Sudan Vision، صحيفة "حكومة االتحادية إلى الوالياتال

49

ال يعكس حتى اإليرادات الفعلية التي يجري 3-5وعلى أية حال، فإن الشكل . القدرة على توليد إيرادات ذاتيةويمكن أن تشتمل احتياجات اإلنفاق على عامل السكان، ولكن هنالك . تحصيلها من الواليات في الوقت الحاضر

إال أنه يبدو للوهلة األولى أن بعض . لخدمات، وما إلى غير ذلكعوامل أخرى أيضا مثل المساحة، وتكلفة تقديم ا .مما تبرره أية معايير خاصة بالعدالة والمساواة في التوزيع) والبعض اآلخر أآثر(الواليات تحصل على أقل

ق فباستخدام بيانات الصندو.اتسمت نسب إنجاز تحويالت المالية العامة بالتفاوت الكبير حسب الواليات 5-15

القومي لدعم الواليات فيما يتعلق بالتحويالت المالية المقدرة والفعلية، نجد أن نسب إنجاز التحويالت السنوية نسب اإلنجاز حسب الواليات 4-5ويوضح الشكل . الخاصة بإجمالي حجم التحويالت قد تفاوتت بدرجة آبيرة للغاية

التي يمكن أن تشير إلى وجود اختالفات في صلب إال أن الضعف الشديد يشوب الدالئل. 2006 و2005لعامي ومزيدا على ذلك، فإن معامل ارتباط الرتب المعني بالعالقات . النظام بشأن نسب إنجاز التحويالت عبر الواليات

بين عامي 0.34، بينما يبلغ 0.35 يبلغ 2004 و2003اإلحصائية المتبادلة بين نسب إنجاز التحويالت في عام وقد ظلت الخرطوم على قمة . 2005 و2004 إال أنه ال يوجد أي ارتباط بين الرتب في عامي .2005 و2003

وال يتسنى لنا، في . الترتيب على مدى هذه السنوات الثالث بينما بقيت غرب دارفور في ذيل القائمة بشكل مستمرت ناشئة بسب أداء الواليات ضوء المعلومات المتاحة، التوصل إلى أية استنتاجات قوية حول ما إذا االختالفا

ومع . أو وزارة المالية واالقتصاد الوطني/وقدراتها أم نتيجة لإلجراءات من جانب الصندوق القومي لدعم الواليات وذلك، يمكن القول بصفة أعم بأن ضعف القدرة على التنبؤ بتحويالت المالية العامة، في ضوء اعتماد الواليات على

سوف يؤدي بدوره إلى اإلطاحة بدرجة آبيرة بمصداقية الموازنة العامة واإلدارة المالية هذا المصدر لإليرادات، ).انظر الفصل السادس(على المستوى دون القومي

)2005/2006(نسب إنجاز التحويالت الوالئية : 4-5الشكل

التقارير السنوية للصندوق القومي لدعم الواليات: المصدر

لى األمام ـ التحديات الماثلة والخيارات المتاحة على صعيد السياساتالمضي قدما إ .جيم من شأن تصميم القواعد الخاصة بالمالية المشترآة بين الهيئات والمؤسسات الحكومية وتنفيذها أن 5-16

لسودان، إن االعتبارات السياسية واالقتصادية في ا.يؤدي إلى تعزيز سالمة المالية العامة وترسيخ دعائم السالموالموضحة في اتفاقية السالم الشامل واتفاقية سالم دارفور، تجعل هذه المسألة أآثر أهمية مما عليه الحال في

إذ البد من رؤية أن النظام يتسم بالمساواة والعدالة، وخاصة فيما يتعلق بتقاسم الثروة النفطية، . الظروف العاديةية الذي نتج عن مزيج من االفتقار إلى اإلنصاف والمساواة في تقاسم ويجب عليه معالجة التفاوت الحاد في التنم

وهو السلعة (ويجب النظر إلى الحفاظ على السالم في السودان . الموارد والصراع األهلي الطويل في بعض المناطق

50

ما بالنسبة للمنح باعتباره هدفا ها) العامة القيمة إلى أقصى حد عالوة على ما لها من عوامل خارجية إيجابية وضخمة .ترتيبات خاصة لهذا الغرض/وهذا يبرر الحجة الداعية إلى عمل تحويالت. والتحويالت االتحادية

تثير الموضوعات الثالثة المطروحة أدناه تحديات آبيرة أمام تنفيذ نظام للتحويالت بين الهيئات 5-17

لقدرة على التنبؤ، إلى جانب مناقشة الخيارات على والمؤسسات الحكومية قائم على الشفافية والعدالة واإلنصاف واترشيد أنواع التحويالت الفردية؛ وصيغة : صعيد السياسات من أجل تحقيق إثراء معلومات الحوار في المستقبل

وقد تمت إضافة المزيد من المجاالت التي من . المعادلة الخاصة بالتوزيع األفقي للتحويالت؛ والترتيبات المؤسسيةمساندة االستخدامات الخدمية الفعالة لهذه التحويالت في الواليات وللمساعدة في استخالص االستنتاجات في شأنها

.هذا الفصل من التقرير

ترشيد أنواع التحويالت الفردية تعتبر النماذج الراهنة المعنية بالتخصيص والتوزيع معقدة للغاية قياسا على المعايير الدولية، ومن ثم 5-18ها ربما ال تلقى قبوال واسع النطاق من جانب األطراف صاحبة المصلحة المباشرة، وخاصة على مستوى فإن

وسوف تساعد زيادة الشفافية والبساطة على تعزيز الشرعية وتخفيف مخاطر نشوب المزيد من 22.الوالياتسلسل الالحق لإلصالحات، من أجل والمقصود من النقاط المثارة أدناه هو تحديد األولويات الممكنة والت. الصراعات

). سنوات5-3(تحقيق هدف عريض هو تحسين النظام على المدى المتوسط ليس من الواضح ما إذا آانت التوزيعات األفقية لحصيلة ضريبة القيمة :تقاسم ضريبة القيمة المضافة 5-19

والواقع أن . قديرات الحصيلة التاريخيةالمضافة تتم على أساس المنشأ واالستحقاق السنوي، أم تستند إلى بعض تتقاسم اإليرادات على أساس المنشأ واالستحقاق ينطوي على إمكانية توفير صلة ربط مباشر بين اإليرادات المحولة،

وربما يقدم ذلك بعض الحوافز . وقدرات المالية العامة ذات العالقة، والتطورات االقتصادية المرتبطة بها في الواليةفع الوالية على تطبيق سياسات مشجعة للنمو، وإن آان التأثير الفعلي لهذه الحوافز سيحتاج في الواقع العملي التي تد

ومع ذلك، فإن توزيع اإليرادات طبقا ألحد مقاييس قدرات المالية العامة يؤدي أيضا . إلى بحثه وتمحيصه عن آثبتحسين معالجة آثار الحوافز وأوجه التباين الناشئة في المالية ومن أجل . إلى زيادة التفاوت المالي العام بين الواليات

وإذا تم توزيع ضريبة . العامة، نوصي بزيادة الوضوح بشأن معايير التوزيع الدقيقة لحصيلة ضريبة القيمة المضافةلقدرة للمالية القيمة المضافة على أساس التقاسم، فإن ذلك قد يستدعي اتباع نهج تدريجي صريح إزاء آيفية أخذ هذه ا

وبالتالي فإنه في حالة ). التحويالت الجارية إلى واليات مثل الخرطوم(العامة في االعتبار بشأن تحويالت أخرى توزيع التحويالت على الواليات على أساس بعض المعايير األخرى مثل االحتياجات، فإن من شأن ذلك أن يؤدي

ويجب ). انظر الفصل الرابع(ت بالنسبة لمصادر اإليرادات األخرى إلى تغيير االعتبارات الكيفية لهذه اإليرادابصورة عامة فهم آل تحويل إيرادي على أفضل وجه بوصفه جزءا من نظام تحويالت المالية العامة بين الهيئات

وقد تصاب هذه المبادئ بالضعف في حالة نشوء تحويالت. والمؤسسات الحكومية بغية تحقيق مجموعة من األهداف .مختلفة بمرور الوقت نتيجة لظروف وأوضاع خاصة

مثلما هو الحال بالنسبة لحصيلة ضريبة القيمة المضافة، تم استحداث التحويالت :التعويضات الزراعية 5-20

إال أن . الخاصة بالتعويضات الزراعية لتعويض الواليات عن ضياع الحصيلة الناتجة عن إلغاء الضريبة الزراعيةليال من الوضوح بشأن التحديد الراهن لنقطة التجميع الرأسية أو ما إذا آان التوزيع األفقي لهذه هناك قدرا ق

وربما يتالشى بمرور الوقت مغزى توزيع هذه . المخصصات مرتبطا بمستويات اإلنتاج الزراعي في الوقت الراهنمعنى للقيام إما باستحداث نموذج ومن ثم سوف يكون هنالك . الموارد على أساس بعض معايير اإلنتاج الزراعي

وال يوجد أيضا وضوح بشأن ما إذا . جديد للتقاسم الضريبي أو إدماج هذه الموارد في إجمالي المنح غير المخصصةآان األساس المنطقي لهذه التحويالت يعكس زيادة حاجة هذه الواليات إلى النفقات والمصروفات بسبب قطاعها

وفي تلك الحالة، يكون من المنطقي بدرجة أآبر . امها آمؤشر بديل لقدرة المالية العامةالزراعي، أو أنه يتم استخدبدون العودة لتطبيق السمات والخصائص السيئة (توقع قيام الواليات بفرض ضريبة على الزراعة بشكل مباشر

).للضرائب الملغاة

على سبيل المثال، تستخدم المعادلة الخاصة بالمخصصات والتوزيع في الهند ونيجيريا عددا أقل بكثير من العوامل الخاصة بالتوزيع، 22 .وبالتالي فإن فهمها يعد أآثر سهولة إلى حد آبير

51

الجارية ترتكز إلى حد آبير على تكاليف يبدو أن التحويالت :التحويالت الجارية وتحويالت التنمية 5-21

ولكن دفع أموال للواليات فيما يتعلق بالمؤسسات القائمة . مؤسسات القطاع العام الحالية وأنه يتم تقديمها آتعويضاتيشير ببساطة إلى محدودية استقاللية الواليات في مجال اإلدارة الفعلية ألحجام مؤسساتها وهيكل الرواتب واألجور،

وليس من السهل أيضا فهم األساس الذي تقوم عليه تحويالت . ذه المنح ربما تسفر عن حوافز تشجيعية ضعيفةوأن هالتنمية، عالوة على أنه ليس هناك أي وضوح أيضا بشأن ما إذا آانت هذه التحويالت تقدم مساندة اتحادية إلى

مستويات سنوية أم أنها تأتي انعكاسا لبرامج اتحادية البرامج والخطط الجاري تنفيذها في الواليات استنادا إلى تحديد وربما يؤدي تخصيص الميزانيات الجارية والرأسمالية . يجري تنفيذها في الواليات ولكنه يتم حسابها بتلك الطريقة

وهناك حاجة إلى تحليل السياسات للمساعدة في تحديد مدى . في عمليات متوازية إلى نشوء حوافز ضعيفة أيضا .ية زيادة شفافية هذه التحويالت وارتكازها على أساس صيغة معادلةإمكان

، ثم زادت بصورة 2005 انخفضت هذه التحويالت فيما يبدو حتى نهاية عام :المنح النوعية المشروطة 5-22

ويشتمل أحد األبواب ). بليون دينار سوداني36.4 بليون دينار سوداني إلى 5.5من (2006ملموسة في موازنة ويثور التساؤل حول ما إذا آان . لبنود آانت مدرجة في السابق في الموازنة القومية" المخصصة"لى التحويالت ع

ويمكن أن تلعب المنح النوعية دورا هاما في أنظمة . سيتم تنظيم هذه التحويالت آجزء من التحويالت المعيارية من أجل القيام على سبيل المثال بمعالجة العوامل المالية العامة المشترآة بين الهيئات والمؤسسات الحكومية،

إال أن المشكالت يمكن أن تحيط بسلسلة المنح الخاصة غير الشفافة، إضافة . الخارجية أو تشجيع برامج قومية معينةوهنالك حاجة إلى العمل على . إلى وجوب أن يكون للمنح الخاصة الفردية هدف واضح على صعيد السياسات

.ات لتحديد الطلب وعمل التصميم المالئم لعدد محدود من هذا النوع من التحويل الماليمستوى السياس

تحسين صيغة المعادلة الخاصة بالتوزيع األفقي للتحويالت تشير المناقشات الجارية في السودان على صعيد السياسات وفي مفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات 5-23

قوم ببحث االنتقال إلى تطبيق نظام مستند بالكامل إلى صيغة معادلة بشأن التحويالت المالية إلى أن الحكومة ربما تمثل الضريبة على (ومن شأن هذا النهج أن يؤدي فعليا إلى إزالة نوافذ التحويالت الجارية . إلى الواليات الشمالية

ة تجميعية موحدة لتخصيصها ، وتوحيدها في نقط)القيمة المضافة، والتحويالت الجارية واإلنمائية وغير ذلكوألغراض المناقشة، نعرض ثالث محاآاة توضيحية محضة ومعايير قياسية . وتوزيعها بموجب قواعد خاصة

) 1): (2006 بليون دينار سوداني المنجز في عام 248أي مبلغ (مرجعية بشأن توزيع المجموع الرأسي العام االستناد إلى مزيج من المتغيرات البديلة لتحديد ) 2(جات؛ االستناد إلى السكان آمتغير بديل عريض لالحتيا

20(، ومعدل التحاق األطفال بالمدارس االبتدائية ) في المائة20(، والمساحة ) في المائة50(االحتياجات، السكان وأساس تخصيص جزء على أساس قدرات المالية العامة ) 3(؛ وأخيرا ) في المائة10(، والمناطق الريفية )في المائة

مع قيام المتبقي بتطبيق معادلة االحتياجات ) الضريبة على القيمة المضافة والتحويالت الزراعية(المنشأ واالستحقاق وتمثل صيغ المعادالت المختلفة ببساطة السيناريوهات المختلفة لعمليات التوزيع األفقي . أعاله) 3(المستخدمة لرقم

دولية إلى أنه يتم في الواقع العملي استخدام مجموعة التصميمات المعنية وتشير الخبرات والتجارب ال23.الممكنةوهناك بعض األمثلة مثل منحة التسوية العامة غير ). Boadway and Shah ،2006انظر (بالتحويالت

اتي آمصدر ذ(المخصصة في إندونيسيا التي تشمل آال من احتياجات اإلنفاق ومتغيرات بديلة لقدرات المالية العامة ).لتعبئة اإليرادات واإليرادات المقتسمة

م عمليات هذه المحاآاة بمعالجة السؤال المرتبط بمدى آفاية ومالءمة نقطة التجميع الرأسية العامة، نظرا للعمليات السائدة بشأن ال تقو23

.توزيع مسؤوليات اإلنفاق في الواليات

52

)2007(عمليات محاآاة صيغ التحويالت البديلة إلى الواليات : 5-5الشكل

(%)التخصيص األفقي الفعلي /التخصيص المبني على المحاآاة

فة أعاله، نسبة التحويالت التي تمت محاآاتها، طبقا للسيناريوهات الثالثة الموصو5-5يعرض الشكل 5-24

وفي ظل آل سيناريو من تلك السيناريوهات، هنالك نقص في الموارد بالنسبة للخرطوم، . بالتحويالت الجاريةووالية البحر األحمر، وجنوب دارفور، وغرب دارفور، والتالي ستكون هذه الواليات من آبار الرابحين من

واضح والية نهر النيل، ووالية النيل األزرق، ووالية ومن بين الخاسرين بشكل. التغيرات الناشئة في هذا االتجاهإال أنه ينبغي معاملة هذه النتائج بحيطة وحذر نظرا لتوفر معلومات جزئية فقط بشأن قدرة الواليات المختلفة . آسال

. مةعلى توليد الموارد الذاتية، وبشأن ماذا سيحدث في حال تطبيق صيغة معادلة شاملة بخصوص فجوة المالية العاوربما ينعكس اتجاه بعض هذه النتائج إلى حد ما بفعل النتيجة التي يحققها بدرجة آبيرة من الصرامة النهج الحالي

وهذا يثير التساؤل حول ما إذا آانت بعض المتغيرات . لعدم تخصيص أية تحويالت جارية للخرطوم والبحر األحمروعلى النقيض من ذلك، فإن حقيقة أن . خاصة في هذه الوالياتالبديلة الحتياجات اإلنفاق لم ترصد االحتياجات ال

نقص الموارد في واليات مثل الخرطوم طبقا لهذه المقاييس يمكن أن تبررها حقيقة أن هذه المحاآاة ال تأخذ في ).مثل ضرائب األمالك وضريبة الدخل الشخصي في الواليات(الحسبان قدرات أخرى للمالية العامة

فعلى .ليات المحاآاة الضوء على مدى حساسية اختيار صيغة معادلة مختلفة بالنسبة للوالياتتسلط عم 5-25

سبيل المثال، ستكون خسائر الوالية الشمالية أقل في حال استخدام معادلة مستندة إلى االحتياجات قياسا على معادلة حاجة إلى إجراء مناقشات منسقة بشأن ويسلط هذا العمل التحليلي الضوء على ال. مرتكزة على عدد السكان فحسب

للتوصل إلى ) استنادا إلى المخصصات الوظيفية(القدرة الفعلية للمالية العامة في الواليات واحتياجات اإلنفاق وتتطرق هذه المحاآاة إلى التوزيعات األفقية، . مجموعة مفضلة من صيغ المعادالت الخاصة بعمليات التوزيع األفقي

االرتباط الوثيق في هذا الصدد يثور حول ما إذا آان ما تحصل عليه الواليات آافيا بشكل إجمالي ولكن التساؤل ذا .لتنفيذ مسؤولياتها في مجاالت اإلنفاق) أي نصيبها الرأسي( اقترحت مفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات المالية صيغة مبسطة لعمليات التوزيع الجديدة على 5-26

آما اقترحت المفوضية توزيعا أفقيا أآثر . ايير الدقيقة المستخدمة في حاجة إلى التوضيحالواليات، ولكن المع في المائة الالزم ألداء مسؤولية 40استيفاء الحد األدنى وقدره ) 1(صراحة ووضوحا عبر الواليات، استنادا إلى

في المائة لجهد المالية العامة 5 )4( في المائة لمؤشرات التنمية؛ 15) 3( في المائة من السكان؛ 40الحكومات؛

53

وعلى الرغم من األرقام الخاصة بالتوزيع التجميعي الرأسي والمستخدمة من قبل مفوضية 24.في الوالية المعنيةتخصيص ومراقبة اإليرادات المالية تختلف بدرجة طفيفة عن األرقام الخاصة بالصندوق القومي لدعم الواليات

، إال أن مستويات )من المستخدمة من جانب وزارة المالية واالقتصاد الوطنيوإن آانت هي األخرى أصغر (. ويشير ذلك إلى أن المفوضية استخدمت هذه األرقام لتحديد نقطة التجميع الرأسي الخاصة بها. األحجام واحدة تقريبا

باستخدام 2006 في عام بمحاآاة عمليات التوزيع الخاصة بالمفوضية مقابل التوزيعات المنجزة6-5ويقوم الشكل ويشير ذلك إلى أن الجهات الرئيسية الرابحة من صيغة ). بليون دينار سوداني248أي (نفس نقطة التجميع الرأسي

وعلى العكس من ذلك، سوف تكون واليات البحر األحمر وآسال والنيل . المفوضية هي واليات دارفور والخرطوموتؤدي المحاآاة الثانية ببساطة إلى زيادة التجميع الرأسي العام . تحويالتاألزرق جهات خاسرة بسبب تنقيح هذه ال

وفي حين أن النسب ). مليون دينار سوداني268 (2007إلى رقم موازنة الصندوق القومي لدعم الواليات لعام المعادلة فإن المستخدمة هي نفسها دون تغيير، إال أن زيادة المبالغ المطلقة تعني أنه حتى في حال تغيير صيغة

).مثل والية القضارف(بعض الواليات طبقا لهذا السيناريو لن تتعرض لخسارة بالقيمة المطلقة

التحويالت االتحادية المقترحة من قبل مفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات المالية: 6-5الشكل

2006النسبة إلى معدالت إنجاز الصندوق القومي لدعم الواليات في

تسلط عمليات المحاآاة السابقة الضوء على حساسية التحويالت إلى الواليات تجاه التصميمات المختلفة 5-27

وقد حاولت عمليات المحاآاة األولية توضيح المقاييس المستخدمة بشأن اإلنفاق وقدرات المالية . لصيغة المعادلة التوزيعات الراهنة، مما يشير إلى أن أي تحرك وأدت هذه العمليات إلى توليد توزيعات مختلفة آثيرا عن. العامة

وأخيرا، تبرز عمليات المحاآاة حقيقة أن . صوب تطبيق صيغة معادلة سوف يحتاج إلى تنفيذه بشكل تدريجيوتستحق صيغة مفوضية . التوزيعات الراهنة بعيدة بدرجة آبيرة فيما يبدو عن أساس استخدام صيغة معادلة

الجدارة ألنها أبسط من الصيغية التي يفترض أن الصندوق القومي لدعم الواليات قائم تخصيص ومراقبة اإليرادات إال أن الوثائق ال توضح بشكل منفصل البيانات األساسية المستخدمة لكل عامل من هذه . بتطبيقها حتى تاريخه

ثر مالءمة والتحرك المرحلي ومن المفيد في هذا الصدد أن تتم زيادة الشفافية من أجل تحديد الصيغة األآ. العوامل .التدريجي على مسار يكون مقبوال من جانب آل الواليات

رية لألموال من المفوضية تضمن تحويالت شفافة وفو: مقابلة مع رئيس مفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات المالية: " انظر أيضا24

. 2007حزيران / يونيه24 األحد ،Sudan Vision، صحيفة "الحكومة االتحادية إلى الواليات

54

الترتيبات المؤسسية يتمثل أحد العناصر المهمة األخرى لتصميم المالية العامة المشترآة بين الهيئات واألجهزة الحكومية في 5-28

وقد شارك عدد من .ى الهيئات الحكومية وتنفيذهاالترتيبات المؤسسية التي يتم من خاللها تحديد التحويالت إلويشير االستعراض السابق . الهيئات واللجان في السودان في تحديد التحويالت البينية الحكومية وتنفيذها ومتابعتها

والمنصرف إلى ") األفقي("والتوزيع ") الرأسي"النصيب (إلى أن المسائل المتعلقة بالمقدار الكلي للتحويالت يات يتم تحديدها وتنفيذها من جانب مزيج مشترك يضم وزارة المالية واالقتصاد الوطني، والصندوق الوطني الوال

الذي يشمل محافظي آل الواليات، مع إعطاء دور متزايد لمفوضية تخصيص " المجلس األعلى"لدعم الواليات وتنفيذ التحويالت البينية الحكومية بوصفه مفتقرا ويمكن النظر إلى النظام الحالي لتقرير و. ومراقبة اإليرادات المالية

.إلى الشفافية إلى جانب أن أداءه ال يرقى إلى مستوى األداء األمثل من حيث العدالة واإلنصاف والكفاءة هنالك حاجة إلى توضيح األدوار المنوطة بالجهات المؤسسية الفاعلة مثل وزارة المالية واالقتصاد 5-29

القومي لدعم الواليات، ومفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات المالية حتى يمكن أن تفهمها الوطني، والصندوق ال ينطوي على معالجة آاملة لهذه 2006 فالمرسوم الرئاسي لعام .جيدا األطراف صاحبة المصلحة المباشرة

لمالية وإنشاء قضى مرسوم رئاسي بحل مفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات ا2007تموز /األمور، وفي يوليومفوضية أخرى بنفس المسمى مع تكليفها بتحمل مسؤوليات عامة، وإعفاء رئيس المفوضية السابق من منصبه ليحل

ويثير هذا التطور األخير أسئلة حول التوصيات السابقة . محله الرئيس السابق للصندوق القومي لدعم الواليات ما زالت سارية المفعول بالنسبة 26-5تي ناقشنها في الفقرة للمفوضية، وخاصة ما إذا آانت صيغة المعادلة ال

وفي النهاية، من األهمية بمكان بالنسبة لنظام التحويالت أن تضمن المؤسسات . 2008الستمرار المتابعة وموازنة لية أن التوزيعات متمشية في نهاية المطاف مع المبادئ السليمة لتصميم المالية العامة الحكومية وأن تكون عم

ومن شأن االتفاق من حيث . تحديدها وتقديمها متسمة بالشفافية في نظر آافة األطراف صاحبة المصلحة المباشرةالمبدأ في إطار المنتديات الحكومية أن يوفر وسيلة لتحقيق هذا الغرض، ولكنه في مقدور لجان المنح المستقلة أن

ويحتل اإلطار . على المبادئ السليمة لتصميم نظام التحويالتتلعب أيضا دورا مهما في التوصل إلى اتفاقات نهائية .التشريعي لمفوضية تخصيص ومراقبة اإليرادات المالية أهمية بالغة في هذا الصدد

إذ يقوم الصندوق القومي لدعم الواليات . يجب إبقاء الممارسات السليمة الحالية سارية المفعول وتعزيزها 5-30

إال أن ثمة حاجة ماسة إلى زيادة . فة منتظمة، وتقديم معلومات عن عمليات التوزيع القائمةبنشر تقريره السنوي بصفعلى سبيل المثال، تقدم المراجعة الدورية للمالية العامة بين األجهزة الحكومية في جنوب أفريقيا مثاال . الشفافية

ال تشتمل على التوزيعات فحسب بل للممارسة الجيدة، وقد تم توسيع نطاق هذه المراجعة بصورة مطردة حتى ويجب توضيح المهام المنوطة بالمؤسسات الجديدة التي يتم . لتتضمن أيضا األداء في مجاالت مثل تقديم الخدمات

فعلى سبيل المثال، تقتضي أغراض الفعالية والكفاءة وجوب تمتع . إنشاؤها والمهام المنقحة للمؤسسات القائمةيرادات المالية بشرعية قانونية مع قيام السلطة التشريعية بتوضيح أدوارها مفوضية تخصيص ومراقبة اإل

.ومسؤولياتها والسلطات والصالحيات واالستقاللية الممنوحة لها

مجاالت أخرى لتحقيق فعالية استخدام التحويالت ر واحد يمكنه تمثل إصالحات تصميم وتطبيق أنظمة المالية العامة بين األجهزة الحكومية مجرد عنص 5-31

تعزيز تسوية الصراعات وتحسين الشرعية في الواليات وإجراء تحسينات عريضة وواسعة النطاق في مجال تقديم .وهناك عدد من اإلصالحات األخرى الالزمة لتعزيز آليات المساءلة على آافة المستويات الحكومية. الخدمات

يما يتعلق بالرصد والمتابعة والتقييم، عالوة على تصميم تدعيم وتقوية البيانات على مستوى الواليات ف 5-32

إذ ليست هنالك في الوقت الحاضر أية بيانات شاملة متاحة عن تعبئة اإليرادات من .نظام تحويالت المالية العامةيرادات ويمكن للجهود العامة الرامية إلى تدعيم وتقوية اإلبالغ والتقارير على جانب اإل. مصادر ذاتية في الواليات

وعلى جانب . بما يتفق مع نظام إحصاءات مالية الحكومة أن تمثل الخطوة األولى نحو معالجة فجوة المعلوماتوالخطوط ) آاإلبالغ عبر قطاعات الصحة والتعليم والطرق(اإلنفاق، من شأن اإلبالغ وإعداد التقارير الوظيفية

وبالتالي، فإن . يل منتظم لوضع المالية العامة في الوالياتأن يتيح إمكانية إجراء تحل) مثل األجور(االقتصادية

55

وفي . البيانات المحسنة بشأن النتائج القطاعية سوف تسلط الضوء على أوجه التفاوت الممكن فيما بين الوالياتالوقت نفسه، هناك حاجة إلى القيام بصفة دورية بتحديث بيانات ومعلومات عدد قليل من المؤشرات األساسية

25.معقولة الخاصة بتصميم التحويالت بين الهيئات واألجهزة الحكوميةال وقد رآزت المناقشات في .تعزيز إدارة الشؤون المالية العامة والمساءلة على المستوى دون القومي 5-33

ل السلطات مث(إال أن هناك حاجة ماسة إلى تقوية المساءلة األفقية المتكافئة . معظمها على تحويالت المالية العامةفيما يتعلق باإلنفاق ) أمام الهيئات المختصة بتدقيق ومراجعة الحسابات(والمساءلة الخارجية ) التشريعية في الواليات

آما تمس الحاجة إلى بناء القدرات الالزمة في هذا الصدد في الواليات الشمالية وفي 26.على المستوى دون القومي الجاري في إطار التقييم االئتماني القطري المتكامل نقطة البدء في ويمثل العمل. الجنوب أيضا بصفة أخص

االنخراط في إجراء تقييمات نظامية للمعايير المرجعية القياسية الخاصة بإدارة الشؤون المالية العامة على المستوى .دون القومي في آل الواليات وبالنسبة للحكومات المحلية أيضا في نهاية المطاف

ينطوي إصالح العالقات المالية العامة بين . نجاح الالمرآزية في العمل لصالح تقديم الخدماتضمان 5-34

إال أن هذه النتائج في النهاية . الهيئات واألجهزة الحكومية في السودان على إمكانيات تعزيز السالم والتالحم القومي القومي من تقديم أرباح السالم في شكل ستحتاج إلى ضمان تمكن اإلنفاق على الصعيد القومي والمستوى دونوسوف يتطلب ذلك تنفيذ مجموعة من . تحسين النتائج الخاصة بتقديم الخدمات العامة في جميع أرجاء السودان

. اإلصالحات، التي يمكن أن تبدأ بزيادة الوضوح والشفافية في تخصيص موارد المالية العامة وآيفية استخدامها، سوف يتطلب الوصول إلى تحقيق هذه اإلنجازات )آالتعليم والصحة والبنية األساسية(وعلى المستوى القطاعي

إيالء اهتمام خاص بتوفر القدرات واستراتيجيات التنفيذ على المستوى دون القومي، عالوة على الدور المنوط .بالهيئات والمصالح الرئيسية والهياآل غير المترآزة في مواقع بعينها

من غير المستحسن بصفة عامة استخدام البيانات اإلدارية المعلنة من قبل الواليات في تحقيق هذا الغرض، حيث إن ربط المالية العامة 25

.وء اإلبالغبالمؤشرات قد يخلق حوافز دافعة إلى سوهناك دعوات موجهة إلى إنشاء ديوان قومي لمراجعة وتدقيق . عمليات تدقيق الحسابات ومراجعتها205 و204 توضح المادتان 26

.الحسابات وديوان مماثل في جنوب السودان، على أن يتكفل القانون بتحديد مهامها واختصاصاتهما

56

الموازنات وإدارة المالية العامة في الواليات الشمالية: دسالفصل السا يشكل تحسين المرآزية المالية العامة وزيادة اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء على مستوى الواليات 6-1

والمحليات محور الترآيز الرئيسي لهذه المرحلة الراهنة لمراجعة اإلنفاق العام التي استنارت بما ورد في دراسات) ا: ( وقد ارتكز الدافع الرئيسي ألعمال مراجعة اإلنفاق العام على تحقيق أربعة أهداف27.حاالت الواليات الشمالية

تحسين فهم اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء على المستوى القومي ) 2(تحسين فهم الموازنات في الواليات الشمالية؛ تحديد المعوقات ) 3( بالتحويالت على المستوى دون القومي؛ وعلى المستويات الحكومية األدنى، شامال صلة ذلك

.وتحديد الطرق الكفيلة بمعالجة هذه المعوقات) 4(الرئيسية التي تعرقل تحسين اإلنفاق؛ واليات ـ هي الجزيرة، والبحر األحمر، وشمال آردفان، وواليات شمال 6تم إجراء دراسات الحاالت في 6-2

وتم في آل حالة تحليل عمليات إعداد . 2005-2000السنوات طت الدراسات فترةوغرب وجنوب دارفور ـ وغ. الموازنة وتنفيذها ومتابعتها في أنحاء الوالية باإلضافة إلى األداء العام للمالية العامة على مستوى الوالية والمحليات

التحويالت على جانب : الوالياتوجرى االهتمام بصفة خاصة بإمعان النظر في العنصرين الرئيسيين للموازنات فيوتمثلت . اإليرادات فيما بين الهيئات واألجهزة الحكومية والعنصر الموجه لصالح الفقراء على جانب اإلنفاق

.الرساالت الرئيسية المنبثقة من ثنايا هذا العمل فيما يلي

تقدم محدود في مجال المرآزية المالية العامة .ألف ية المالية العامة على وجود حكومات على المستوى دون القومي متمتعة بدرجة آافية يعتمد نجاح المرآز 6-3

من االستقاللية والمساءلة، فضال عن ميزانيات متمتعة بالمصداقية وممارسات سليمة على صعيد إدارة المالية عايير، ما زالت في طور وتوضح دراسات الحالة في الواليات أن المرآزية المالية العامة، طبقا لهذه الم. العامة

وقد أصبحت هذه اإلصالحات ضرورة حتمية . التكوين وتتطلب إصالحات إضافية وجهودا لبناء القدرات الالزمةنتيجة للزيادة في تحويل األموال من الحكومة المرآزية إلى الواليات الشمالية، وألن تلك التحويالت داعمة للجزء

. بتقديم الخدمات إلى الفقراءاألعظم من مسؤوليات اإلنفاق المعني ينبع ذلك من ارتفاع .محدودية استقاللية الواليات والمحليات فيما يتعلق بالمالية العامة وصنع القرارات 6-4

درجة االعتماد على موارد التحويالت الواردة من المستويات العليا للحكومة والتحكم المرآزي في جزء آبير من غم من أن التحويالت المرآزية تمثل سمة عامة من سمات المرآزية المالية العامة وتعتبر وعلى الر. هذه التحويالت

عامال ضروريا لتنفيذ عمليات إعادة توزيع لصالح الواليات األآثر فقرا، وزيادة نصيب اإليرادات اآلتية من أن الغالبية العظمى من 1-6ويوضح الشكل . التحويالت المرآزية، في ظل توزيع غير شفاف وال يمكن التنبؤ به

وتمثل التحويالت االتحادية في المتوسط . إيرادات الواليات تأتي من الحكومة االتحادية، باستثناء والية البحر األحمر، علما بأن 2005 في المائة من إيرادات الواليات التي أجريت بشأنها دراسات الحاالت في عام 70حوالي

يالت من حيث ضآلة المعلومات المتاحة عن التحويالت المتوقعة وعدم انتظام تقديم الممارسات الحالية بشأن التحوويعتبر مستوى االعتماد على . التحويالت هي عوامل تحول دون إمكانية التخطيط الطويل األمد من جانب الواليات

في المائة 80أآثر من ففي واليتي الجزيرة وشمال آردفان، يأتي . التحويالت أشد ما يكون على مستوى المحلياتويضاف إلى االفتقار إلى االستقاللية عامل آخر هو ارتفاع نصيب . من إيرادات المحليات من المستوى الوالئي

إذ تتطلب تحويالت التنمية، على سبيل المثال، تقديم مقترحات من الواليات ثم ). 2-6الشكل (التحويالت المخصصة وتشير الواليات أيضا إلى ما للسياسات المرآزية، المعنية بتحديد األجور . اعتمادها من قبل الحكومة المرآزية

وتوظيف العاملين في مجاالت اإلدارة، من نفوذ وتأثير وآبير على فاتورة العمل في الوالية، وهي أآبر عنصر

تم إتمام مسودات التقارير الخاصة بدراسات الحاالت لواليات البحر األحمر، والجزيرة ،2006تموز عام /نيسان ويوليو/ فيما بين إبريل27

آما تم أيضا إجراء دراسات الحاالت بشأن واليات دارفور الثالث . وشمال آردفان التي تتناول اتجاهات المالية العامة وإدارة الموازنة، مع اتباع نفس المنهجية مثل دراسات الحاالت المعنية بمراجعة 2006تموز /يوحزيران ـ يول/لمساندة بعثة التقييم المشترك خالل يونية

، بحضور ممثلين لخمس عشرة والية 2006تشرين الثاني /وجرى مناقشة النتائج في حلقة عمل في الخرطوم في نوفمبر. اإلنفاق العام والية شمالية، األمر الذي أسفر عن إتاحة عينة ممثلة 15أصل وبهذه الطريقة، فإن تم استكمال التقييمات الخاصة بست واليات عن . شمالية

.لنطاق الدخل على مستوى الواليات

57

ما يرتبط عكسيا وتشير مقارنة الواليات األخرى بالخرطوم إلى أن هذا التأثير رب. منفرد في ميزانيات الواليات .بالقدرة على تحقيق إيرادات ذاتية

نصيب التحويالت االتحادية في إيرادات الواليات: 1-6الشكل

.تقديرات خبراء البنك الدولي المستمدة من تقارير دراسة حاالت فردية بشأن واليات مختلفة: المصدر

نصيب التحويالت االتحادية التي تم تخصيصها: 2-6الشكل

.تقديرات خبراء البنك الدولي المستمدة من تقارير دراسة حاالت فردية بشأن واليات مختلفة: المصدر

فأداء الموازنة، حسب تعريفه بمدى انحراف اإليرادات والنفقات . تمثل مصداقية الموازنة مشكلة آبيرة 6-5 الدولية خالل معظم السنوات في معظم الفعلية عن المستويات المقدرة في الموازنة، آان ضعيفا حسب المعايير

. مدى انحرافات النفقات السنوية في الواليات3-6ويوضح الشكل . الواليات

58

قصور البيانات، وضعف القدرة على : يبدو أن هناك ثالثة جوانب لألسباب الرئيسية لضعف أداء الموازنة 6-6

وتشتمل أوجه القصور الرئيسية . موازنات مبالغ فيهاتقدير قيود الموازنة، والضغوط السياسية الداعية إلى إعدادللبيانات على االفتقار إلى توفر معلومات دقيقة في الوقت المناسب من المستويات العليا للحكومة عن التحويالت المتوقعة، ونقص التنسيق بين الواليات وسلطات الحكومة المرآزية، واالفتقار إلى معلومات عن األنشطة االقتصاديةعلى مستوى الواليات وبالتالي مصادر اإليرادات الذاتية؛ وسوء نوعية قواعد المعلومات التي يمكن أن تقوم

وتتضمن القضايا المتعلقة بالقدرات آال من المعوقات . الواليات والمحليات على أساسها بجباية المكوس والضرائبمثل المتابعة والمراقبة االقتصادية، وتحليل تكلفة (ت التي تعترض سبيل تنفيذ العمليات آثيفة االستخدام للمهارا، باإلضافة إلى المعوقات الفنية بدءا من عدم توفر )ومنافع المشروعات، وتخطيط النقدية الشهرية الموحدة، الخ

وعلى الجانب السياسي، ينشأ نمط مستمر في دراسات الحاالت حيث يتم في أغلب . أجهزة الكمبيوتر والمعداتوهناك ميل إلى تقدير النفقات . استخدام الميزانيات في إعطاء إشارات سياسية بدال من إدارة المالية العامةاألحيان

والمصروفات على أساس االحتياجات بينما تتم المبالغة في تقدير اإليرادات من أجل وصف الميزانية بأنها متوازنة، ففي شمال آردفان، على سبيل المثال، زاد حجم اإليرادات . ةومن ثم فإنها تخدم آوعاء لإليرادات والنفقات المتبقي

واالعتماد 2006الذاتية للمحليات بمقدار الضعف تقريبا فيما بين تقديم االقتراح األولي بشأن ميزانية المحليات في مليون 5000 إلى 2807النهائي لميزانية الوالية من قبل مجلس الوالية، حيث ارتفعت تلك اإليرادات الذاتية من

.دينار سوداني

مصداقية موازنات الواليات ــ النفقات المخططة مقابل النفقات الفعلية: 3-6الشكل

.تقديرات خبراء البنك الدولي استنادا إلى البيانات المقدمة من وزارات المالية في الواليات: المصدر إذ تؤدي عجوزات اإليرادات بصفة . تنفيذهايتضح تأثير ضعف إعداد الموازنة بشكل سريع خالل فترة 6-7

مستمرة إلى عدم االنتظام واالنحراف الجبري فيما بين مخصصات اإلنفاق وعمليات توزيع الموارد، ويتم عادة وقد آانت . توزيع موارد اإلنفاق في وقت مبكر من السنة المالية، بينما يكون اإلنفاق على التنمية الفئة األشد تضررا

التحادية الجبرية في األجور والرواتب المصدر الرئيسي لالرتفاع السريع الملحوظ في النفقات حيث الزيادات ا

59

حصلت تلك الزيادات على أولوية في سياق تنفيذ الموازنة، مما أدى إلى مزاحمة المخصصات األخرى في الموازنة، .وخاصة استثمارات التنمية

آشفت أنواع المعلومات الخاصة . مستوى الواليات والمحلياتالضعف يشوب إدارة الشؤون المالية على 6-8

إذ إن . بالموازنة ودرجة توفرها عن الضعف الشديد الذي يعتري بيئة إدارة الشؤون المالية في الواليات الشمالية الجمهور هناك قدرا ضئيال من المعلومات عن مدى فعالية اإلنفاق العام تتيحه وزارة المالية أو يتوقع الحصول عليه

العام، األمر الذي يفاقم المشكالت المحيطة بمصداقية الموازنة ويفسر جزئيا أيضا محدودية وانخفاض حصيلة ويتم تصنيف . الضرائب المحلية ألن الدوائر المحلية ال يمكنها أن ترى نتائج ملموسة من وراء ما تدفعه من ضرائب

على نفس النهج المتبع بشأن الموازنة القومية، مما يؤدي بشكل موازنة الواليات على األساس االقتصادي، سيرا خطير إلى إعاقة شفافية عمليات المالية العامة وتكبيل القدرة على تخطيط وتنفيذ ومتابعة الجهود الرامية إلى تخفيف

تخلصة على وتسود مشاعر اإلحباط في أوساط المسؤولين في الواليات بسبب عدم توفر المعلومات المس. حدة الفقر .أساس التصنيف الوظيفي

يؤدي االفتقار إلى وجود مبادئ توجيهية واضحة بشأن إدارة الشؤون المالية والتنسيق بين الهيئات 6-9

فأوال، هناك . ويثير هذا األمر ثالث قضايا. والمؤسسات الحكومية إلى تكبيل إدارة الشؤون المالية بالكثير من القيودإذ إنه على مستوى . ت تخطيط الموازنة وتنفيذها فيما يتعلق بتحويالت المالية العامةمشكالت آبيرة في مجاال

المعامالت البينية بين الواليات والمحليات، يتطلب األمر زيادة الوضوح بشأن الترتيبات الدقيقة المعنية بتقاسم ا وما هو المعدل المنطبق في حالة اإليرادات، آالقيام على سبيل المثال بتوضيح ما هي الضرائب التي يمكن قسمته

وثانيا، وجد في دراسات الحاالت أن عمليات التخويل المرتبطة بالموازنة وأنظمة الدفع مفتقرة إلى إمكانية . التقاسموثالثا، تتسم االتصاالت وعمليات . قابلية االستمرار، عالوة على عدم وضوح اإلجراءات الخاصة بإدارة النقد

ومن شأن المبادئ التوجيهية المنطبقة عبر . تويات الحكومية المختلفة بالضعف والمحدوديةالتنسيق بين المسفالجدير . المستويات الحكومية أن تؤدي إلى تحسين تخطيط التنمية وتنفيذها من خالل توضيح األدوار والمسؤوليات

ء الزيارات الميدانية لم يكونوا في معظم بالذآر أن المسؤولين الذين تمت مقابلتهم في أجهزة الواليات والمحليات أثناالحاالت على علم بالبنود المشمولة في قائمة المشروعات الجاري تنفيذها في الواليات بمساندة من الحكومة

. االتحادية، وهي قائمة قدمتها للبعثة وزارة المالية واالقتصاد الوطني

تويات دون القوميةارتفاع النفقات الموجهة لصالح الفقراء على المس .باء جرت في آل دراسة من دراسات الحاالت محاولة لتطبيق المنهجية المستخدمة في تعريف اإلنفاق الموجه 6-10

وتم . من قبل حكومة الوحدة الوطنية لصالح الفقراء على مستوى الواليات بهدف فهم ترآيبة هذا اإلنفاق ومكوناتهم يتضمن أية والية من واليات دارفور نتيجة للقيود المتصلة بالبيانات عمل تقديرات في ثالث واليات، ولكن ذلك ل

وطبقا لحسابات دراسات الحاالت، تكشف تقديرات النصيب الفردي من اإلنفاق الموجه لصالح . وبالوقت المتاحارتفع الفقراء في واليات البحر األحمر والجزيرة وشمال آردفان عن حدوث نمو قوي في السنوات األخيرة، حيث

ويعكس هذا التطور الزيادة في ). 1-6الجدول (2005 دوالرا أمريكيا في عام 46 - 38نصيب الفرد إلى نحو .النفقات اإلجمالية، مؤآدا أن نصيبا آبيرا من اإلنفاق على مستوى الواليات يتم توجيهه بشكل مباشر لصالح الفقراء

في المائة من هذا اإلنفاق يتخذ طابع 75فقراء أن حوالي يوضح تحليل ترآيبة اإلنفاق الموجه لصالح ال 6-11

اإلنفاق الجاري، الذي يتضمن آما هو مفترض آافة النفقات الجارية لجميع المحليات نظرا لعدم توفر تقسيم تحليلي أما اإلنفاق اإلنمائي الموجه لصالح الفقراء فيتفاوت بصورة ملموسة حسب الوزارة . وظيفي على ذلك المستوى

لمعنية وبمرور الوقت والسنين، ولكنه آان إلى حد آبير مدفوعا بالزيادة في اإلنفاق على الطرق والمياه والكهرباء ا .في والية البحر األحمر وعلى التعليم والرعاية الصحية في والية الجزيرة

60

نصيب الفرد من اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء: 1-6الجدول الر أمريكيدومليون دينار سوداني 200320042005 2003 2004 2005

46 33 22 5,7638,36611,128اإلجمالي البحر األحمر 33 26 17 4,3296,5038,139نفقات جارية 12 7 6 1,4341,8632,988إنفاق إنمائي

33 26 13 3,3996,5869,096اإلجمالي شمال آردفان 27 16 9 2,4484,0806,498نفقات جارية 11 10 4 9512,5052,598إنفاق إنمائي

38 29 17 4,3777,2229,222اإلجمالي الجزيرة 29 23 14 3,6655,7867,167نفقات جارية

8 6 3 2,054 1,436 712 إنفاق إنمائي . تقديرات خبراء البنك الدولي في التقارير المعدة بشأن دراسات الحاالت الفردية:المصدر

هنالك سجل إنجاز مخيب لآلمال في مجال اإلنفاق اإلنمائي في جميع دراسات الحاالت التي أجريت بشأن 6-12

مخصصات التنمية المرصودة في الميزانية مقابل النواتج الخاصة 4-6 ويوضح الشكل .الواليات المشار إليها درجة التنفيذ الكامل للموازنة، أي 45قدارها ويمثل الخط الواصل إلى زاوية حادة م. سنوات5بالواليات الست في

ومن الواضح أن تنفيذ الموازنة في أغلب الواليات . تساوي المخصصات اإلنمائية المقدرة مع اإلنفاق اإلنمائي الفعليويتضح ذلك بجالء في واليات دارفور بصفة . أسفر عن إنفاق إنمائي أقل بكثير من المستوى المقدر في الموازنة

. التي تتفاقم أوضاعها بسبب الصراع الذي تدور رحاهخاصة،

اإلنفاق اإلنمائي المخطط والفعلي: 4-6الشكل

.تقديرات خبراء البنك الدولي المستمدة من تقارير دراسة حاالت فردية بشأن واليات مختلفة: المصدر

الوزارات في الواليات والوزارات انطلقت رسالة ثابتة من دراسات الحاالت مؤداها أن االتصاالت بين 6-13

بخصوص مشروعات التنمية تعاني من الضعف، وأن الحاجة ) بما في ذلك الوزارات الوظيفية الرئيسية(االتحادية تمس إلى توفير المبادئ التوجيهية من لتوضيح أدوار آل مستوى من المستويات الحكومية، من حيث أعمال

61

وفي بعض الحاالت، لم تكن لدى المسؤولين عن مالية . تعلق بالمشروعات اإلنمائيةالتخطيط والتنفيذ والمتابعة فيما يويسلط هذا الموقف الضوء . الواليات أية معرفة أو دراية بمشروعات التنمية القومية التي يجري تنفيذها في والياتهم .يجيةعلى الحاجة إلى برنامج استثمارات عامة يشتمل على قدر أآبر من العناصر االسترات

ضعف القدرات المتاحة في مجال إدارة المالية العامة .جيم

آانت القدرات المحدودة إلدارة المالية العامة على المستوى دون القومي هي التي أشير إليها مرارا 6-14

زيد عدد فعلى سبيل المثال، ال ي. وتكرارا بوصفها العقبة الماثلة أمام زيادة فعالية تخصيص الموارد واستخدامهاأي ( في المائة 11على العاملين في القطاع العام في شمال آردفان الحاصلين على مؤهل أعلى من الثانوية العامة

بل إن هذا الضعف اإلداري الحالي ). الحاصلين على دبلوما فنية، أو درجات البكالوريوس، والماجستير، والدآتوراهار السيطرة المرآزية على المجاالت الرئيسية للمالية العامة والداعين هو الحجة التي يسوقها بعض المؤيدين الستمر

إال أن السبيل الوحيد لنجاح تنفيذ اتفاقية السالم الشامل على . إلى تمتع الواليات فحسب بدرجة محدودة من االستقالليةالمسؤوليات المحددة في المدى البعيد يتمثل في بناء القدرات على المستوى دون القومي من أجل أداء األدوار و

.اإلطار القانوني المعني بتحقيق المرآزية المالية العامة في السودان تشير العيوب وأوجه النقص السابقة إلى وجوب وضع برنامج لبناء القدرات في الواليات الشمالية، وإن 6-15

وتشتمل ). ني القطري المتكامل القادمآإتمامه في سياق التقييم االئتما(آان من المفيد إجراء تقييم أآثر تفصيال االحتياجات الفورية على بناء القدرات بشأن العمليات المرتبطة بالموازنة، وتقدير اإليرادات وإجراءات الجباية

وعلى أية حال، فإنه من األهمية بمكان التأآيد على أن هذه الجهود ستضيع . والتحصيل، والتخطيط اإلنمائي وتنفيذه .في حالة عدم التحرك بصورة حاسمة نحو تطبيق أجندة اإلصالحهباء منثورا

سار السجل الضعيف لإلنفاق التنموي جنبا إلى جنب مع القدرة المحدودة للغاية في الواليات على تخطيط 6-16

ة، إذ يتم معظم التخطيط مرآزيا على مستوى الوزارة االتحادية الرئيسي. المشروعات اإلنمائية وصيانة استمرارهاومن أجل ضمان عوائد مرضية وقابلية استمرار . ناهيك عن ضعف االتصاالت مع الوزارات الرئيسية في الواليات

الزيادات الراهنة في االستثمارات العامة، تمس الحاجة إلى مشارآة المؤسسات اإلنمائية على مستوى الواليات سة الحالة إلى وجوب أن يشتمل بناء القدرات على ويشير العمل المرتبط بدرا. والمحليات وتدعيم تلك المؤسسات

تدعيم التقييم المسبق للمشروعات على مستوى الواليات وتعزيز قدرات اإلدارة، وتشجيع القدرات المتاحة لدى ويمكن . المحليات واستخدامها في تحديد أولويات التنمية، والبدء في تقوية إدارة المالية العامة على مستوى المحليات

ينطوي النهج المحسن على الجمع بين الواليات والمحليات في تحديد األولويات، وبالتالي تحريك األموال أن واإلدارة االستراتيجية، إلى جانب أن القوة الدافعة النشطة لبناء القدرات سوف تساعد على قابلية االستمرار على

.المدى المتوسط أيضا على جانب اإليرادات، مما يسهم بالتالي في إضعاف الجهود تتصف قدرات اإلدارة المالية بالضعف 6-17

آما تبدو الواليات عاجزة عن التنبؤ بدقة بمستويات اإليرادات . المبذولة من قبل الواليات لتحصيل اإليرادات الذاتيةمحدودة على تقدير وهنالك قدرات . المحولة إليها وإيراداتها الذاتية، مما يثير مشكالت متعلقة بمصداقية الموازنة

مستوى النشاط االقتصادي األساسي ومتابعته في الواليات، على الرغم من أنه عنصر أساسي لتقدير اإليرادات وتستثنى من ذلك والية الجزيرة، حيث يعمل المسؤولون على رفع . الذاتية المتأتية من الضرائب ومصادر أخرى

بل إن بعض المحليات التي قمنا بزيارتها إما . المؤشرات االقتصاديةقدرتهم على جباية وتحصيل اإليرادات ومتابعة إال أن هذه العملية . لديها قواعد معلومات أو أنها في سبيلها إلى بناء قواعد معلومات عن مصادر اإليرادات والنفقات

في تسجيل آافة مصادر تعتبر في مراحلها األولية، وهناك حاجة واسعة النطاق إلى إنشاء نظام يمكن االعتماد عليه اإليرادات الضريبية وغير الضريبية وحوسبة آل المعلومات باستخدام أجهزة وبرامج الكمبيوتر وتوثيقها وإتاحة

.سهولة استرجاعها وتقديمها يمكن أي يلعب شرآاء التنمية دورا آبيرا في مساندة السودان في مواجهة تحديات بناء القدرات في 6-18

فالتوصيات المنبثقة عن أعمال مراجعة اإلنفاق العام على المستوى دون القومي سوف تعمل . ليةالواليات الشما

62

آذلك قام معهد . حسب الخطة على تدعيم مشروع بناء القدرات وتحقيق الالمرآزية بمساندة من قبل البنك الدولي واليات دارفور، في إطار بعثة التقييم البنك الدولي بتصميم برنامج لمساندة أنشطة التدريب على إدارة الموازنة في

وتتمثل الموضوعات الستة المقترحة على دورة المشروع، وإدارة المشروعات، . المشترك الخاصة بدارفوروالتوريدات والمشتريات، وإدارة الشؤون المالية على مستوى الحكومة المحلية، والعالقات المالية العامة بين الهيئات

ودورة توجيهية عريضة النطاق بشأن المفاهيم اإلنمائية من أجل زيادة التوعية بالخيارات واألجهزة الحكومية،، )بما في ذلك المشارآة وقضايا المساواة بين الجنسين(الموجهة لصالح الفقراء والمتاحة على صعيد السياسات

.ومبادئ الحكم الرشيد

أهم الخطوات القادمة. دال تنفيذ إصالحات هامة من أجل تحسين اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء وإدارة هناك حاجة حقيقية إلى 6-19

ونستعرض أدناه مجاالت محددة تم تناولها في حلقة عمل في . الموازنة على مستوى الواليات والمحليات التي عقدت في حضور واضعي السياسات على المستوى االتحادي ومستويات 2006تشرين الثاني /نوفمبر ومن المعروف أن هذه اإلجراءات والتدابير ترآز على المساءلة على جانب العرض، وأن 28.ت والمحلياتالواليا

. هناك فجوة آبيرة في جانب الطلب، بما في ذلك االحتياجات النوعية للمستفيدين المتوقعين والقيمة المضافة الناتجةلكنه وثيق الصلة عموما بالمرحلة القادمة ألعمال إال أن ذلك يقع خارج نطاق الجولة األولية لدراسات الحاالت، و

.مراجعة اإلنفاق العام : بناء القدرات الالزمة لتحقيق فعالية تخصيص الموارد وآفاءة استخدامها>

توسيع وتعميق التدريب االتحادي على التغلب على المشكالت التي يواجهها في الوقت الحاضر :المستوى االتحادي .ات الواليات والمحلياتالمسؤولون في حكوم

تحديد األولويات الخاصة بمجاالت التدريب وبناء وتحسين القدرات، بما في ذلك مراجعة احتياجات :مستوى الوالية

. أنشطة التدريب المتعلقة بإدارة الموازنة : تحسين عمليات الموازنة>

ومة على مستوى الواليات من أجل تمكين تسريع خطى اعتماد نظام إحصاءات مالية الحك) 1 (:المستوى االتحاديإجراء التحويالت المالية من المستوى االتحادي إلى المستويات دون ) 2. (آل والية من وضع موازنة موحدة

تقديم ) 3. (القومية على أساس صيغة معادلة، وضمان قدرة الجهات المتلقية على التنبؤ بالتحويالت وتحقيق الشفافيةوضع ) 4. (2006إلى الواليات عن التحويالت المتوقعة شهريا خالل الفترة المتبقية من عام بيانات بشكل مباشر

وما بعدها من أجل إعطاء الواليات تقديرات مؤآدة بشأن 2008اإلجراءات الخاصة بالموازنة السنوية لسنة ف إعداد موازنات متمتعة بقدر التحويالت بين الهيئات والمؤسسات الحكومية والتدفقات النقدية المتوقعة شهريا بهد

ويجب أن تقوم التقديرات بالتمييز بين التحويالت غير . آبير من المصداقية على مستوى الواليات والمحلياتويمكن بحث التغييرات المقترحة بشأن هذه اإلجراءات في جدول مواعيد . المخصصة والتحويالت المخصصة

.الموازنة

دئ توجيهية لتوضيح توزيعات اإليرادات والنفقات بين الوالية والمحليات والحد من إعداد مبا) 1 (:مستوى الواليةويجب أن تتضمن هذه المبادئ التوجيهية مستويات التحويالت المرصودة . انحراف الموازنة عن المسار المرسوم

دات، بما في ذلك تطوير تحسين تقدير اإليرا) 2. (في الموازنة بما يتسق مع التقديرات االتحادية المذآورة أعالهولعل العنصر األخير يتطلب التفكير . األساس التحليلي وإنشاء قاعدة معلومات تضم البيانات والمعلومات المساندة

تحديد الخطوات التي يلزم أن ) 3. (في أدوات أطول أمدا مثل استخدام اإلحصاء القومي للسكان آأداة لجمع البيانات) 4. (ات من أجل استخدام نفس النموذج االتحادي الخاص باإلبالغ وإعداد التقارير الماليةتقوم بها الواليات والمحلي

ووضع . تقديم وصف موجز لإلجراءات الراهنة المتخذة بشأن نشر خطط الموازنة وإتاحتها أمام الجمهور العام

.2006أيلول / سبتمبر4-3 استفادت التوصيات من حلقة العمل الخاصة بدراسات حاالت دارفور والتي عقدت في الخرطوم في 28

63

يبي حول حجم الخدمة إعداد استعراض استقصائي تجر) 5. (خطط لتطبيق معاملة مماثلة بشأن نواتج الموازنة .المدنية ومكوناتها من أجل توضيح اتجاهاتها بمرور الوقت

:اإلدارة/ نحو زيادة فعالية التخطيط اإلنمائي>

التحويالت المخصصة في الموازنة (التحويالت اإلنمائية لكل والية توفير بيانات خاصة ب:المستوى االتحادي .، بما في ذلك مصدر التمويل)والنواتج

تقوم الواليات بتقديم بيانات تحليلية مفصلة على األساس الوظيفي والقطاعي عن النفقات :توى الواليةمس

، من أجل إتاحة إمكانية تقدير اإلنفاق الموجه لصالح 2006 وموازنة 2005-2000والمصروفات في الفترة .الفقراء

جراءات الخاصة بالتخطيط اإلنمائي، بما في ذلك إعداد مبادئ توجيهية لزيادة تبسيط وتعزيز فعالية اإل:عمل مشتركوزارة المالية واالقتصاد الوطني، الوزارات (أدوار األطراف المختلفة المشارآة في التخطيط التنموي وتنفيذه

).االتحادية الرئيسية، ووزارات المالية والوزارات الرئيسية في الواليات، والمحليات

64

التقدم : بالنفقات واإليرادات في جنوب السودانالسياسة المعنية. الفصل السابع المحرز والتحديات الماثلة

تم إنشاء حكومة جنوب السودان قبل عامين فقط لتتحمل أداء مهمة شاقة هي التحسين السريع لرفاهية سكان 1- 7 ذ تتمثل إحدى المزايا إ .الجنوب ووضع اإلقليم على مسار التنمية السريعة بما يتسق مع ما يتمتع به من ثروات وفيرة

الرئيسية لجنوب السودان في توفر الموارد المحلية الضخمة المتدفقة من إنتاج البترول لدرجة أنه في مقدور هذا اإلقليم أن يكون أقل اعتمادا على المعونات بدرجة ملحوظة قياسا على العديد من االقتصادات الخارجة لتوها من

.وموزامبيق وآمبوديا ـ شريطة إدارة الموارد العامة بالطريقة المالئمةأتون الصراعات ـ مثل أفغانستان

ويتم في البداية .يقدم هذا الفصل عرضا موجزا للتقدم المحرز وأوضاع إدارة الموازنة في جنوب السودان 2- 7قديرات مع االهتمام بصفة خاصة بت2006استعراض الترآيبة المؤسسية، ثم موازنة حكومة جنوب السودان لعام

ويستعرض الجزء األخير . 2007، وتحليل الخطط الخاصة بعام )التنفيذ(مقابل النواتج الفعلية ) الخطط(الموازنة من هذا الفصل سلسلة التحديات الرئيسية الماثلة ـ وهي تحديدا الرواتب واألجور، والتوقعات الخاصة باإليرادات

جراء معالجة مستقلة لقضية إدارة الموازنة الدفاعية، وال دور وال نقوم بإ .والقدرة على التنبؤ بها، والديون .المعلومات الخاصة بالموازنة والمساءلة، وإن آانت األخيرة تمثل قضية عامة ومشترآة

المؤسسية الخاصة بالموازنة من أجل االرتقاء بإدارة الحكم الرشيداألطر بناء .ألف

إذ قامت .فر في إنشاء نظام إلدارة الشؤون المالية العامةبدأت حكومة جنوب السودان من نقطة الص 3- 7 دوالر 100,000السكرتارية السابقة للحرآة الشعبية لتحرير السودان، التي آانت تتولى إدارة موارد تبلغ حوالي

في أمريكي، بتحويل نفسها إلى وزارة مسؤولة عن إدارة أآثر من بليون ونصف البليون دوالر أمريكي سنويا، بما ، اتصفت وزارة 2006 و2005وفي عامي .ذلك التمويل الوارد من قبل الصندوق االستئماني المتعدد المانحين

المالية والتخطيط االقتصادي بشدة ضعف قدراتها والقصور الشديد في هياآلها وعدم تطورها، حيث لم يتم تعيين الحال في معظم الوزارات، لم تتم أية تعيينات ومثلما هو. 2006تموز /المديرين فيها رسميا إال في شهر يوليو

رسمية في مناصب دون مستوى المديرين المساعدين، حيث آان الموظفون من فئة العاملين بأجر دون أي تعيين .رسمي

من األهمية بمكان االعتراف بالتطور الذي حدث على مدى فترة الثمانية عشر شهرا الماضية أو نحو ذلك، 4- 7 : وقت إعداد هذا التقرير بعض التقدم الكبير الذي تم تحقيقه في الجوانب التشغيلية الرئيسية للنظامحيث لمسنا في

، تم تدشين نظام الخزانة الموحدة من أجل تعزيز مساءلة وزارات 2006تشرين األول عام /في أآتوبر •ة جنوب السودان ربع وتمثل وزارات حكوم .حكومة جنوب السودان ووحداتها الفرعية وللتحكم في إنفاقها

الموازنة التشغيلية السنوية التي يمكن استردادها على أساس التسويات الالحقة وتقديم الفواتير واإليصاالت .الدالة على الصرف

جرى تقديم القواعد التنظيمية المؤقتة بشأن المشتريات والتوريدات إلى المجلس التشريعي لجنوب السودان •وتم بعد ذلك اعتماد هذه القواعد التنظيمية من قبل مجلس . 2006رحة لعام في سياق الموازنة المقت

.ويجري حاليا إعداد مشروع قانون للمشتريات والتوريدات. 2006حزيران /الوزراء في يونيه

في حيز التشغيل ) Crown Agents(، دخل وآيل المشتريات والتوريدات 2007شباط /في شهر فبراير • .والعمل الفعلي

.اغة مشروع قانون إلدارة شؤون المالية العامة وتقديمه إلى المجلس التشريعي لجنوب السودانتمت صي •

. تعيين شرآة خارجية لمراجعة الحسابات2007تشرين األول /من المقرر أن يتم في شهر أآتوبر •

65

لمالية والتخطيط من أجل ضمان اإلدارة السليمة للموارد العامة ومناهضة الفساد واالنحراف، قامت وزارة ا 7-5 وآما أشرنا أعاله، تم الوفاء فعليا ببعض هذه االلتزامات، إال .االقتصادي بإصدار سلسلة من االلتزامات والتعهدات

:أن الشوط أمامها ما زال طويال، علما بأن الخطوات التالية تحظى باألولوية

. التشريعي لجنوب السوداناعتماد وتنفيذ قانون المالية العامة الذي تمت إحالته إلى المجلس •

إنشاء نظام شفاف للمشتريات والتوريدات، عن طريق تطبيق القواعد التنظيمية المؤقتة بشأن التوريدات، •وسن قانون جديد للمشتريات والتوريدات مع اإلبقاء على الشرآة القائمة حاليا بمهام وآيل المشتريات

. والتوريدات وتعيين مراجع خارجي للحسابات

العمل بفعالية وآفاءة لتحقيق التشغيل الكامل لحساب الخزانة الموحد بوصفه هدفا متوسط األجل لشفافية •توحيد الحسابات وضبط سائر اإليرادات وأوجه اإلنفاق وضمان اإلشراف والرقابة على مصروفات

. التسيير والتشغيل

ابقة، بما في ذلك لجنة إدارة النقد التي االنتفاع بصورة مالئمة من الضوابط وجهات التحكم والسيطرة الس • .تم إنشاؤها مؤخرا

، وإنشاء األنظمة والهياآل المناسبة إلجراء 2007البناء على الحوار البرلماني الصحي حول موازنة عام •مراجعات منتظمة لإلنفاق العام واإلنفاق الموجه لصالح الفقراء من جانب مجلس الوزراء، والبرلمان،

.ام، مع ضمان وجود فترات تأخر قصيرة في اإلبالغ ورفع التقارير الماليةوالجمهور الع

ضمان التشغيل الكامل آلليات مساءلة المسؤولين التنفيذيين، وفقا للدستور االنتقالي لجنوب السودان، بما • .في ذلك ديوان حسابات جنوب السودان ولجنة مكافحة الفساد

2006أداء موازنة عام .باء

، وفقا لوثائق الموازنة التي صادق عليها البرلمان، متسقة 2006ت تقديرات المخصصات في عام آان 7-6

وإن آانت مخصصات الجيش الشعبي لتحرير عموما مع األهداف اإلنمائية التي حددتها بعثة التقييم المشترك، شين مجموعة من البرامج القطاعية وقد تم تد. أآبر من المتوقع مبدئيا) في المائة من الموازنة40حوالي (السودان وتم تدعيم هذه . في مجاالت البنية األساسية، والرعاية الصحية، والتعليم، والمياه، والصرف الصحي2006في عام

لمساعدة 2006العملية من قبل مجموعات العمل القطاعي المعنية بالموازنة التي عكفت على أداء مهامها منذ عام وتقوم هذه 29.لقطاعي وتشكيل الموازنة من منظور ثالث سنوات في الوقت الحاليالحكومة في التخطيط ا

المجموعات، من خالل المشارآة مع شرآاء خارجيين، بمساعدة حكومة جنوب السودان على تحديد األهداف ، 2007وفي عام . للوزارات، آما تشكل هذه المجموعات منتديات لتدريب المشارآين على دورة الموازنة واألنشطة

تم تدعيم الوظائف والمهام المنوطة بهذه المجموعات وتوسيع نطاقها لتشمل المشارآة من جانب حكومات الواليات .ومن ثم تعزيز شمولية تمرين التخطيط وتمديد نطاق بناء القدرات الخاصة بإعداد الموازنة ليصل إلى الواليات

ل معظم السنة حيث اتسم التنفيذ الفعلي بضآلة عالقته إال أن انضباط المالية العامة آان محدودا خال 7-7

وقد تحرك . 2006 األوضاع اإلجمالية للمالية العامة واألداء والتنفيذ في عام 1-7ويوضح الجدول . بخطة الموازنة وآان اإلنفاق الكلي مدفوعا بنفقات. نحو عجز نقدي حاد نتيجة لسوء انضباط اإلنفاق2006 الرصيد الكلي في عام

األجور وعمليات التسيير والتشغيل التي بلغت تقريبا ضعف حجم تقديراتها في الموازنة، في حين انخفضت النفقات مليون دوالر أمريكيا ثم زادت فعل النفقات 430 قبل المنحوبلغت العجوزات النقدية . الرأسمالية بصورة حادة

العجوزات من خالل سحوبات آبيرة من االحتياطيات المؤقتة والمباشرة التي تنتظر التسوية، وجرى تمويل هذه .المتراآمة

م مترابطة، آالمساءلة، والوظيفة االقتصادية، والتعليم، والصحة، هناك عشر مجموعات ترآز آل مجموعة منها على أداء وظائف ومها29

.والبنية األساسية، والعدالة والنظام العام، والموارد الطبيعية والتنمية الريفية، واإلدارة العامة، واألمن والشؤون االجتماعية واإلنسانية

66

، بماليين الدوالرات األمريكية2006-2005الرصيد الكلي لحكومة جنوب السودان أثناء الفترة : 1-7الجدول 2005

الفعلي2006 الموازنة

2006 الفعلي

نسبة األداء والتنفيذ

%89 1330 1494 822 اإليرادات والمنح %97 1267 1304 822 1رادات اإلي

%97 1266 1300 اإليرادات النفطية %69 899 1300 التحويالت

327 سحوبات من صندوق حسابات تثبيت إيرادات البترول 40 إيرادات لم يتم تسويتها، زائدا التسويات

%50 2 4 اإليرادات غير النفطية %34 63 184 منح من الجهات المانحة

%0 6 من حكومة الوحدة الوطنيةمنحة %123 1697 1383 295 النفقات والمصروفات

%216 546 253 14 األجور %183 542 296 277 نفقات التسيير والتشغيل

%54 451 835 4 2التنمية 158 0 نفقات أخرى

132 نفقات مرحلية مؤقتة 1- سلفيات

24 3 نفقات مباشرة معتمدة 3 ي خسارة النقد األجنبيصاف

367- 111 527 العجز النقدي/الفائض 430- 79- 527 ماعدا المنح 367- 36- 494 تمويل العجز 367 459 االحتياطيات 34 السهو والخطأ

64 494 الرصيد النقدي في نهاية الفترة 2006تصنيف تقسيمي لموازنة : بنود اإلشعار والتذآير

1539 1377 5قات ممولة من إيرادات حكومة جنوب السوداننف 6 نفقات ممولة من مصادر أخرى

نفقات تنمية ممولة من الصندوق االستئماني المتعدد المانحين، مستثناة أعاله

147 63

بلغ ميزانية المنح من قبل الجهات المانحة، وت. مليون دوالر تحصل عليها الواليات المنتجة للبترول53تشتمل التحويالت على ) 1: مالحظاتويؤدي احتساب هذه . مليون دوالر أمريكي242غير مشتملة على المصادر الخارجة عن نطاق الصندوق االستئماني المتعدد المانحين،

وثيقة موازنة حكومة الجنوب لعام وقامت. في المائة89 في المائة فقط لإليرادات والمنح بدال من 77الميزانية إلى معدل أداء وتنفيذ بنسبة ميزانية التنمية ال تتضمن بصورة صافية الوارد من الصندوق ) 2. باستبعاد هذا المبلغ، ومن ثم إسقاطه من العرض البياني أعاله2007

ا والمعلنة في تقرير شرآة أما اإليرادات التي لم تتم تسويته. مليون دوالر982االستئماني المتعدد المانحين، وتصل المبالغ الكلية إلى )KPMG ( مليون دوالر أمريكي بين المبالغ المحولة من حكومة الوحدة الوطنية والمبالغ التي استلمتها حكومة 34والمتعلقة بفارق قدره

يات لتمويل العجز مشتق مقدار المسحوب من االحتياط) 4. مليون دوالر13تبلغ النفقات المباشرة التي لم يتم اعتمادها بعد حوالي ) 3. الجنوبأما أرقام الرصيد النقدي في نهاية . ، بدون المنح الواردة من الجهات المانحة2006 و2005من التغير في نهاية الفترة في الرصيد النقدي في

.2007مأخوذة من وثيقة موازنة ) 5. 2006لعام ) KPMG(الفترة فمأخوذة من تقرير ، وتقرير وحدة 2007 و2006لية والتخطيط االقتصادي، وثيقة موازنة حكومة جنوب السودان ، وزارة الما)KPMG(شرآة : المصدر

.2007آانون األول /البترول التابعة لوزارة المالية واالقتصاد الوطني في ديسمبر إذ بلغ السحب من صندوق حساب تثبيت إيرادات . 2006تم استنفاد احتياطيات اإليرادات القائمة في 7-8

، باإلضافة إلى النضوب الفعلي لإليرادات الذاتية 2006ل حوالي ربع إيرادات حكومة جنوب السودان في البترووبصفة . لحكومة الجنوب، للتعويض عن النقص في تحويالت إيرادات البترول والتمويل من قبل الجهات المانحة

فقد أدى التأخر في إنتاج آميات آبيرة . ازنة في المائة من المستويات المخططة في المو89إجمالية، مثلت اإليرادات مليون 953من مزيج دار وضعف مبيعات الصادرات األولية إلى انخفاض إيرادات البترول للجنوب، حيث بلغت

67

بل آانت التحويالت . بليون دوالر أمريكي في الموازنة1.3 مقابل مستوى تقديري يبلغ 2006دوالر أمريكي في مليون دوالر أمريكي، نتيجة لمتأخرات 846حدة الوطنية أآثر انخفاضا، حيث بلغت الفعلية من حكومة الو

وآان النقص . عالوة على النفقات المباشرة من قبل حكومة الوحدة الوطنية) مليون دوالر أمريكي64(المدفوعات الحصول فقط على ثلث في المنح الواردة من الجهات المانحة عامال مساهما أيضا في مشكالت اإليرادات، حيث تم

ولم ترد أية مساندة مالية من . وجاءت المنح فقط من الصندوق االستئماني المتعدد المانحين. المساندة المتوقعةمصادر غير الصندوق االستئماني المتعدد المانحين حيث آان من المتوقع االستفادة من تلك المصادر في توفير

. لبرنامج إنمائي في الجنوب30مريكي مليون دوالر أ242تمويل قدره حوالي آان اإلنفاق الكلي أآبر بمقدار الربع تقريبا من المستويات المستهدفة في الموازنة، نتيجة التعديالت 7-9

البنية : أن أآبر انخفاضات نسبية يمكن مالحظتها آانت في2-7ويوضح الجدول . المتفاوتة ألولويات الموازنة، والرعاية الصحية ) في المائة4 إلى 10من (، والتعليم ) في المائة11 إلى 20بها من التي هبط نصي(األساسية

بدرجة آبيرة ـ وآان " للمساءلة"ومن الناحية األخرى، زاد النصيب في الفئة العريضة ). في المائة4 إلى 8من (االقتصادي المشمول في هذه ذلك راجعا بشكل رئيسي إلى اإلفراط في اإلنفاق من جانب وزارة المالية والتخطيط

أما الفئات صاحبة النصيب األآبر من اإلنفاق فكانت بالترتيب الجيش الشعبي لتحرير السودان، ووزارة المالية . الفئةومثلت . في المائة من النفقات والمصروفات60والتخطيط االقتصادي، ووزارة الداخلية، حيث بلغ نصيبها المشترك

وتشير المعلومات . في المائة فقط من إجمالي اإلنفاق7ي الرعاية الصحية والتعليم معا الموارد المقدمة لقطاعالمتاحة عن تنفيذ اإلنفاق الرأسمالي إلى إنفاق النذر اليسير على المشروعات اإلنمائية، حيث ذهب الجزء األعظم من

وآانت هنالك أيضا نفقات . ودانهذا اإلنفاق لتمويل شراء سيارات ومرآبات لوزارات وهيئات حكومة جنوب الس .آبيرة لعمليات التسيير والتشغيل

، بماليين الدوالرات األمريكية وبالنسبة المئوية2006النفقات قياسا على الخطط الموضوعة، : 2-7الجدول

معدل التنفيذ الفعلي الموازنة

(%) 1982 285 14 المساءلة

5139 278 5 المالية والتخطيط االقتصادي 119 21 18 الوظائف االقتصادية

76 104 137 التعليم 57 63 109 الصحة

60 166 279 البنية األساسية 93 55 59 الموارد الطبيعية والتنمية الريفية

328 85 26 اإلدارة العامة 218 162 74 سيادة القانون

104 555 533 األمن 105 552 526 منها الجيش الشعبي لتحرير السودان

308 39 13 الشؤون االجتماعية واإلنسانية 3 3 115 تحويالت غير مشروطة

االحتياطيات 112 1539 1377 إجمالي إنفاق الوزارات

ميزانية ممولة من مصادر أخرى (بنود أخرى : زائداونفقات أخرى بما في ذلك البنود المرحلية المؤقتة

158 6 )والمصروفات المباشرة

123 1697 1383 فاق حكومة جنوب السودانإجمالي إن . ووزارة المالية والتخطيط االقتصادي)KPMG(شرآة : المصدر

.2006 الرقم مأخوذ من وثيقة موازنة حكومة جنوب السودان لسنة 30

68

مدفوعة بنفقات األجور والرواتب وعمليات الوزارات والهيئات 2006آانت الزيادات في اإلنفاق في 7-10إذ عكست الزيادة في األجور . وازنةوالمصالح اإلدارية العامة التي فاقت مخصصاتها التقديرات المخططة في الم

سمات وخصائص المرحلة االنتقالية التي يشهدها جنوب السودان في المسيرة نحو آفاق بيئة السالم وانتهاء الصراعات، بما في ذلك تأسيس الحكومة ومراعاة التوقعات الشعبية المرتبطة بتوفير الدعم والمساندة ألفراد الجيش

حراس السجون، والعاملون في (31ويبدو أن تعاظم حجم القوات النظامية. والوالياتالشعبي لتحرير السودان في المائة من جهاز الخدمة المدنية يرتبط في 80إلى حوالي ) مجاالت الحياة البرية، والشرطة، والمحاربون القدامىحكومة الجنوب في الواليات إال أن عدد األفراد الذين تدعمهم . واقع األمر بتسريح بعض منسوبي الجيش الشعبي

غير معروف، ولكن التحويالت المشروطة المقدمة من قبل وزارات الزراعة والصحة والتربية والتعليم والمجلس آما تم تنفيذ . 2006 في المائة من إجمالي فاتورة األجور في 16التشريعي لتغطية تعويضات هؤالء األفراد مثلت

زمة للمكاتب فضال عن نفقات السفر وتدريب الموظفين من أجل تسيير العمليات مشتريات للمستلزمات والمعدات الال 166وبلغت تكاليف العمليات في الواليات والمستويات األخرى لشؤون مجلس الوزراء . المنوطة بهذه الوزارات

. بدرجة ملموسةوساهم إمداد الجيش الشعبي لتحرير السودان بالغذاء في زيادة النفقات التشغيلية. مليون دوالر وآان التقدم المحقق . ارتبطت الضوابط واآلليات اإلدارية الضعيفة بتوسع في حجم الجهاز البيروقراطي 7-11

في بناء جهاز خدمة مدنية فعال تقدما بطيئا تعوقه عوامل االفتقار إلى آشوف أجور ومرتب على األساس الوظيفي . سليمة الالزمة لتعيين الموظفين وتحديد حوافزهم التشجيعيةونقص الموظفين المؤهلين وغياب اإلجراءات ال

وتتصف الضوابط وآليات التحكم اإلداري بالضعف، حيث يستمر النظام الذي ال يشترط للحصول على األجور أية متطلبات أساسية بشأن تعيين الموظفين، فضال عن األساليب القياسية الخاصة بالتوظيف والتحقق من المؤهالت

والجدير بالذآر أن هذه النواقص اإلدارية في ظل توسع الجهاز البيروقراطي وعمليات التسيير والتشغيل . يةالعلمالحالية تجعل هناك حاجة إلى تدابير وضوابط فورية من أجل الحفاظ على قابلية النظام لالستمرار من الناحية

.المالية رة األجور إلى ضغوط تصاعدية على نفقات األجور أدت التدابير الرئيسية المتخذة على صعيد فاتو 7-12

إلى إحداث زيادة ضخمة في 2006آما أدى اعتماد سلم مرتفع للرواتب في النصف الثاني من عام . والرواتب دينارا سودانيا مقابل دوالر 250وباإلضافة لذلك، من المتوقع أن تطبيق سعر الصرف بواقع . اإلنفاق على األجور في المائة قياسا على 25 بحوالي 2007وف يؤدي إلى زيادة تكلفة األجور في أوائل عام أمريكي واحد س

.المخصص التقديري في الميزانية آانت العملية البطيئة لبرنامج متوالية نزع السالح التسريح وإعادة اإلدماج واالفتقار إلى برامج للضمان 7-13

العمل التي ب من العوامل التي فرضت ضغوطا على فرصاالجتماعي لمساندة األشخاص المتضررين من الحر ومن شأن ذلك .تعتبر بمثابة شبكة أمان بالنسبة لألطفال واليتامى واألرامل والجنود المعاقين والجنود المسرحين

ويمكن تشجيع مساعدات الجهات المانحة . أن يطيح بنوعية الخدمة المدنية بسبب انتشار العمال المحدودي المهاراتبرامج الضمان االجتماعي وخطط تدعيم سبل المعيشة حتى يمكن توجيه الدعم لهذه الجماعات من أجل تخفيف ل

.أعباء المالية العامة الناتج عن العمالة في القطاعات العامة إذ يعد توفر نظام شامل لكشوف .تمس الحاجة إلى مبادرات أآثر جسارة وجرأة إلصالح الخدمة المدنية 7-14

. ب والمدفوعات لكل من منسوبي الخدمة المدنية والجيش عنصرا هاما من عناصر تأآيد انضباط المالية العامةالرواتويبدو عند هذا الحد أن إصالح آشوف الرواتب واألجور يتطلب عدة عناصر رئيسية، بما في ذلك التحكم في عملية

رف المدفوعات الشهرية للمبلغ الصحيح بعد تعيين الموظفين، وتعيين الشخص المناسب في المكان المناسب، وصإجراء االستقطاعات الواجبة ووقف صرف الرواتب بعد وفاة أصحاب الشأن والتقاعد أو نتيجة لتناقص عدد

ولسنا على أي علم بشأن وجود أية مبادرات صريحة من قبل حكومة جنوب السودان في أي مجال من . الموظفين .هذه المجاالت

أن اإلفراط في اإلنفاق على األجور وعمليات التسيير والتشغيل قد شكل ضغوطا على اإلنفاق من الواضح 7-15

فقد انضغط تنفيذ اإلنفاق الرأسمالي لصالح وزارة المالية ). 3-7الجدول ( 2006الرأسمالي الكلي في عام

.باستثناء الجيش الشعبي لتحرير السودان 31

69

خلية على حساب الزراعة والتخطيط االقتصادي ووزارات البيئة واالتصاالت السلكية والالسلكية والشؤون الداوربما يمكن تفسير الضعف . والغابات واألحراج والموارد المائية والري والبنية األساسية لشبكات الطرق والنقل

الذي اعترى تنفيذ وصرف األموال الرأسمالية للقطاعات المشار إليها أعاله عن طريق الوقت الزمني الطويل .جراءات والقواعد المنظمة للمشتريات والتوريداتالمطلوب إلعداد المشروعات واتباع اإل

تنفيذ اإلنفاق على األجور والعمليات والتحويالت والنفقات الرأسمالية، آنسبة مئوية من الخطة الموضوعة، : 3-7الجدول

2006

رأس المال التسيير والتشغيل الرواتب 766 4,503 93 المساءلة

9,320 6,978 78 المالية والتخطيط االقتصادي 130 141 81 الوظائف االقتصادية

71 66 82 التعليم 50 61 107 الصحة

58 110 27 البنية األساسية 39 109 209 الموارد الطبيعية والتنمية الريفية

183 535 274 اإلدارة العامة 212 224 221 سيادة القانون

14 229 360 األمن 14 235 363 الجيش الشعبي لتحرير السودان 442 189 131 الشؤون االجتماعية واإلنسانية

0 تحويالت غير مشروطة االحتياطيات 54 183 216 اإلجمالي . ووزارة المالية والتخطيط االقتصادي)KPMG(شرآة : المصدر

إذ إن .ح الفقراءانحرفت ترآيبة ميزانية اإلنفاق عن التأآيد المعلن أهمية التنمية واإلنفاق الموجه لصال 7-16

التنفيذ لم يرق إلى المستويات المخططة في الموازنة بشأن النفقات الموجهة لصالح الفقراء، والتي نعرفها هنا بأنها النفقات والمصروفات من قبل الوزارات باستثناء الجيش الشعبي لتحرير السودان ووزارة المالية واالقتصاد الوطني

نفاق غير المتناسب ألداء الوظائف المتعلقة ببسط سيادة القانون، واإلدارة العامة، إذ إن هذا اإل. ومجلس الوزراءوالشؤون االجتماعية واألنشطة االقتصادية، حدث مقترنا بانخفاضات خطيرة في المساندة المخططة للبنية األساسية

نفاق الفعلي الموجه لصالح حجم انحرافات اإل1-7ويوضح الشكل . والرعاية الصحية والتعليم والتنمية الريفيةفي حين زاد عن المخطط في الموازنة اإلنفاق من قبل وزارة المالية واالقتصاد الوطني . الفقراء عن الموازنة

.ومجلس الوزراء يعزى اإلفراط الملحوظ في اإلنفاق إلى مجموعة متنوعة من العوامل يأتي على رأسها إلى القدرات 7-17

فقد اتسم الوضع باتباع ممارسات محاسبية غير متطورة، وغياب نظام .ة المالية العامةالالزمة على صعيد إدارواضح المعالم بشأن الضوابط وآليات التحكم، وتدني مستوى الموارد البشرية ومحدودية قدرات الحكم الرشيد

.ووجود مؤسسات مالية غير متطورة وفي الوقت نفسه، . سودان بالضمور والهزال الشديدتتصف قاعدة اإليرادات غير النفطية في جنوب ال 7-18

هناك بنود إيرادية غير نفطية ال يتم اإلعالن عنها في حسابات جنوب السودان، مثل الدخل غير الضريبي الناتج عن ، تشير تقديرات 2007وبالنسبة لعام . الرسوم المصلحية التي تتقاضاها الوزارات لقاء الخدمات التي تقوم بتقديمها

خارج وهناك فيما يبدو مصادر أخرى للدخل . مليون دوالر أمريكي17ذه الوزارات إلى أنه لديها دخال قدره هآما تشير التقارير إلى ضرائب تقوم حكومة . مثل مصاريف التسجيل بالشرطة وضرائب السفرإطار الموازنة

السودان ولكن مقدار حصيلة تلك الضرائب في المائة منها لحكومة جنوب50الوحدة الوطنية بجبايتها في الجنوب، .غير معروف

70

، بالنسب المئوية2006انحراف مسارات اإلنفاق الموجه لصالح الفقراء عن الخطط الموضوعة، : 1-7الشكل

ير إلى تسيير أما النفقات األخرى الموجهة لصالح الفقراء فتش. التحويالت غير المشروطة هي المبينة فقط في الرسم التوضيحي:مالحظة

وال تتضمن النفقات أعاله النفقات المؤقتة . اإلدارة العامة، وبسط سيادة القانون، والوظائف االقتصادية والشؤون االجتماعية واإلنسانية .والنفقات المباشرة التي ليس لها أي تبويب تصنيفي وظيفي

. تقديرات خبراء البنك الدولي:المصدر في سعر الدينار الكبير، مقرونا بالفرق في سعر الصرف المستخدم في تقويم يؤدي االرتفاع الكبير 7-19

وعلى الرغم من تقويم خطط اإلنفاق في . اإليرادات والنفقات، إلى زيادة بصورة فعلية في اإلنفاق وانخفاض الدخلالعودة إلى إعادة تقويم تلك ومن ثم (الموازنة بالدوالر األمريكي، إال أن تحويالت اإليرادات آانت بالدينار السوداني

وبما أن نواتج تحويالت إيراد البترول على ). التحويالت بالدوالر األمريكي الذي تم على أساسه تخطيط الموازنة .....ومثل اإلنفاق في المائة من خطط الموازنة، 97مدى السنة مثلت

رسة قدر أآبر من التحكم والسيطرة على أآد أهمية الحاجة إلى مما2006خالصة القول إن أداء موازنة 7-20

نفقات الموازنة والحد بصورة آبيرة من اإلنفاق الذي لم يدرج في الموازنة المعتمدة، وتحسين تقديرات اإليرادات، والجدير بالذآر أن القدرة على التنبؤ باإليرادات والقضايا ذات العالقة بشفافية .بالتعاون مع حكومة الوحدة الوطنية

وقد الحظنا أن التكلفة . تثير تحديات رئيسية أمام حكومة جنوب السودان) المشار إليها أعاله(اع النفطي القطاألسماء (وال شك أن تحديد األسباب الجذرية . المتنامية للرواتب واألجور تشكل أحد الشواغل الرئيسية المؤرقة

سوف يكون خطوة هامة، إلى جانب ) ظفينالوهمية لعمال ليس لهم وجود، وبطء معالجة عمليات تعيين الموالتي تحول دون استمرار تلك األسباب المدمرة من ) مثل إصالح آشوف الرواتب(المسارعة بتطبيق اإلصالحات

.أجل إحراز تقدم آبير ألجندة إدارة المالية العامة تحسين شفافية تقاسم ) 1: (على عدة مستوياتما زال تحسين المعلومات والمساءلة يحتل أولوية آبيرة، 7-21

إيرادات البترول مع حكومة الوحدة الوطنية وإتاحة المعلومات في الوقت المناسب لتيسير القدرة على التنبؤ بالموارد تحسين المحاسبة بشأن اإلنفاق من قبل الوحدات المنفقة ووزارة المالية والتخطيط االقتصادي ) 2(وتخطيط اإلنفاق؛

إذ إن الفترات الفاصلة وفترات التأخر في الوقت الحالي تحول دون . ة في الوقت المناسبوإجراء عمليات المحاسبقدرة البرلمان والجمهور العام على التدقيق وإمعان النظر في الحسابات، عالوة على أن التأخر يجعل إدارة الموازنة

.بطريقة سليمة أمرا بالغ الصعوبة

2007ب السودان لعام رؤية تحليلية لموازنة حكومة جنو .جيم

71

وعلى . 2007آانون الثاني على موازنة حكومة جنوب السودان للسنة المالية /صادق البرلمان في يناير 7-22

بليون 1.622بلغت حيث، 2006جانب اإليرادات، آانت الحافظة المخططة مشابهة لمثيلتها الخاصة بموازنة ة، ارتكزت الموازنة على الجانب التشغيلي لمصلحة اإليرادات وباإلضافة إلى اإليرادات النفطي. دوالر أمريكي

في المائة من إجمالي دخل حكومة 5.5 مليون دوالر أمريكي أو حوالي 234الجديدة وإيرادات غير نفطية قدرها فقد قام المجلس التشريعي لجنوب السودان بزيادة مستوى اإليرادات غير . ويمثل ذلك هدفا طموحا. جنوب السودان

ومزيدا على ذلك، وبما أن . مليون دوالر أمريكي، بدون تحديد مصادر تلك الزيادة150النفطية المستهدفة بواقع يتم اقتسامه مع ) 2007حوالي ربع تقديرات اإليرادات غير النفطية لعام (نصف الرسوم الجمرآية ورسوم اإلنتاج

ونظرا لوضعية مصلحة اإليرادات . ود إضافية ضخمةحكومة الوحدة الوطنية، فإن ذلك األمر سوف يتطلب بذل جهالوليدة وعدم توفر القواعد والتشريعات المالئمة الخاصة بالضرائب وحقيقة أن اإليرادات غير النفطية في عام

. مليون دوالر أمريكي فقط، فإن ذلك األمر سوف يشكل مهمة من الصعب إنجازها2 بلغت 2006 قد أوضحها الوزير في خطابه الخاص 2007نجد أن األولويات المعلنة لعام ات، بالتحول إلى جانب النفق 7-23

معالجة احتياجات التنمية ذات األولوية، وخاصة الزراعة والمياه في المناطق ) 1: (بالموازنة على النحو التاليور وضمان االلتزام بكشوف التحكم في فاتورة األج) 2(الريفية والتعليم والرعاية الصحية وتنمية البنية األساسية؛

وفرض انضباط الموازنة والتحكم في اإلنفاق خارج إطارها وإلغاء النفقات المرحلية ) 3(الرواتب وسلم األجور؛ نقاط مئوية 10وسوف تكون هنالك زيادة آبيرة في إجمالي اإلنفاق الذي يتوقع أن يرتفع بواقع أآثر من . والمؤقتة

لتحليل التصنيفي حسب الفئات االقتصادية إلى زيادة آبيرة في تكاليف الرواتب التي ويشير ا. 2006عن مستواه في ويمثل ذلك ارتفاعا بواقع أآثر من ثالثة . مليون دوالر أمريكي، أي أنها تصل إلى نصف إجمالي الموازنة865تبلغ

ومن المتوقع . 2006ة في عام في المائة عن النواتج الفعلي58، وزيادة بنسبة 2006أمثال عن المخطط في موازنة 541 إلى حوالي 2006 بليون دوالر أمريكي في موازنة 1انخفاض اإلنفاق اإلنمائي بصورة ملموسة، من حوالي

، بهذه 2007وفي عام . مليون دوالر أمريكي للعام القادم، علما بأن ذلك يشمل عنصرا آبيرا من التمويل األجنبي 218( في المائة من إجمالي اإلنفاق اإلنمائي 40تئماني المتعدد المانحين حوالي الطريقة، سوف يمثل الصندوق االس

. في المائة في النواتج10 و2006 في المائة في خطة عام 15مقابل ) مليون دوالر أمريكي . 2006 على العديد من التغييرات الرئيسية في أنماط اإلنفاق قياسا على عام 2007انطوت موازنة 7-24

في المائة تقريبا، آاستجابة فيما 150أخص، زاد اإلنفاق على اإلدارة العامة والوظائف االقتصادية بنسبة وبصفة آما تقرر إحداث زيادات آبيرة أيضا لإلنفاق على العدل وإنفاذ القانون . 2006يبدو لإلفراط في اإلنفاق في عام

وعلى الجانب اآلخر من هذا النطاق، تم . لمحرومينووظائف المساءلة واإلنفاق على الخدمات الخاصة بالضعفاء وا مليون دوالر في آل مجال من تلك 25خفض اإلنفاق على التعليم والرعاية الصحية بدرجة آبيرة بواقع حوالي

مليون دوالر 125 في المائة لتصل إلى 10ومن المزمع زيادة التحويالت إلى الواليات الجنوبية بنسبة . المجاالت .أمريكي

تعتبر موازنة حكومة جنوب السودان التي أقرها المجلس التشريعي لجنوب السودان متوازنة فقط بسبب 7-25

ومما يذآر أن الموازنة األصلية التي عرضتها وزارة المالية والتخطيط . الزيادة المتوقعة في اإليرادات غير النفطيةواقعية، ولكن المداوالت أسفرت عن تخصيص االقتصادي على المجلس التشريعي لجنوب السودان آانت أآثر

أموال إضافية لوزارات مختلفة، وقام المجلس التشريعي بتوجيه وزارة المالية والتخطيط االقتصادي إلى ضرورة ويهدف . ولكن هذه القضية تثير مثبطات محتملة للمستثمرين في القطاع الخاص. النظر في خيارات زيادة الضرائب

.الشؤون المالية العامة إلى منع البرلمان من تغيير حافظة المواردمشروع قانون إدارة استمرار نقص اإليرادات النفطية، مع 2007توضح البيانات التنفيذية لمنتصف السنة المالية لموازنة 7-26

دار إلى إذ أدي استمرار نقص إنتاج مزيج.ترشيد اإلنفاق بسبب استنفاد االحتياطيات ووفورات اإليرادات النفطيةإال أن اإلنتاج عاد إلى الزيادة بعد ذلك بدرجة ملموسة، . 2007انخفاض اإليرادات النفطية حتى ذلك الوقت من عام

آما أصبح مزيج دار يحظى بأسعار جيدة وأآثر مواتاة في . نتيجة الستكمال المحطة الطرفية للتصدير في بورسودان 86 شهور قدره 6اقع أن اإليرادات النفطية زادت من متوسط والو. سوق الصادرات مع اقتراب منتصف العام

مليون دوالر أمريكي أي ما يزيد آثيرا على المستوى المقدر في الموازنة بمبلغ 167مليون دوالر أمريكي إلى

72

وسوف تتوقف التدفقات في المستقبل على قوى السوق، . 2007تموز / ماليين دوالر أمريكي، وذلك في يوليو108ويبدو أنه قد تم تحمل وطأة الضائقة المالية حتى اآلن من جانب اإلنفاق الرأسمالي . لمتوقع استمرار التقلباتومن ا

باستثناء ( في المائة للمصروفات التشغيلية 33ففي خالل الشهور الستة األولى، بلغ معدل األداء والتنفيذ . والتشغيلي .مائة بالنسبة لإلنفاق الرأسمالي في ال15و) المنح غير المخصصة المقدمة للواليات

التحديات الرئيسية .دال

. أوضح آل ما تقدم وجود سلسلة من التحديات الرئيسية التي يواجهها جنوب السودان فيما يتعلق بالموازنة 7-27

لسلطات في واستشرافا آلفاق المستقبل، نشير إلى أن الوارد أدناه يمثل المجاالت ذات األولوية لمواصلة الحوار مع ا .حكومة جنوب السودان

يتطلب بناء نظام فعال إلدارة النقد تحديد االلتزامات الواجبة ووضع ضوابط لإلنفاق، وإنشاء نظام . 1

مدفوعات متسم بالكفاءة في العمل، وتطبيق الممارسات المصرفية الحكومية السليمة ووضع الترتيبات حد، وتبسيط وتنقيح عمليات المحاسبة والدفع واالنتفاع من ومن شأن تقوية حساب الخزانة المو. المؤسسية

ويجب إجراء دراسة تفصيلية حول الترتيبات . الرصيد الحر أن تؤدي إلى تحسين المحاسبة وأنظمة الدفع .المصرفية الحكومية بشأن إيداع اإليرادات النفطية والتحويالت إلى الواليات

ر الخاصة بالجيش الشعبي لتحرير السودان والقوات يعد إصالح نظام آشوف الرواتب واألجو. 2

النظامية، وموظفي جهاز الخدمة المدنية وموظفي أجهزة الواليات مفتاحا رئيسيا لمعالجة النفقات المفرطة علما بأن إزالة أسماء العمال الوهميين واستبعاد الموظفين غير األآفاء وفرض سقوف للقوة . لألجور

أجور وبدالت موحدة ويمكن تحملها وجباية ضريبة الدخل الشخصي آلها عوامل العاملة واعتماد هياآل آما أن . تشكل اإلجراءات الواجب اتخاذها على الفور في ميادين إصالح آشوف رواتب الخدمة المدنية

تعجيل خطى عمليات نزع السالح والتسريح وإعادة اإلدماج تمثل جزءا ال يتجزأ من إدارة حجم آشوف وهناك حاجة إلى تقديم مساعدات من قبل الجهات المانحة لتوفير برامج المساندة . األجورالرواتب و

.الالزمة للموظفين الذين جرى خفض رواتبهم يؤدي توسيع نطاق وعاء المالية العامة عن طريق زيادة تعبئة اإليرادات غير النفطية إلى الحد من . 3

ومن الحكمة والحصافة أن يتم انتهاج . لب إيرادات النفطحساسية التعرض لآلثار العكسية المرتبطة بتقإذ يتطلب تنويع مصادر . األساليب التحوطية واالحترازية في تخطيط اإليرادات النفطية وغير النفطية

اإليرادات في مالك وزارة المالية والتخطيط االقتصادي من أجل /اإليرادات إنشاء إدارة معززة للضرائبة اإليرادات الجمرآية وضريبة أرباح األعمال والضريبة على القيمة المضافة، العمل على رفع حصيل

وتعديل قانون اإليرادات لمعالجة التداخالت والتشابكات المثيرة لاللتباس بشأن المسؤوليات الضريبية بين مبيوتر المستويات المختلفة للحكومة، واعتماد هذا القانون وتطبيقها والتدريب والحوسبة باستخدام الك

.وفرض ضرائب إضافية أو رسوم استخدام يشكل تحسين الشفافية وفهم سوق النفط وديناميكيات الصناعة والعمليات ذات العالقة أمرا أساسيا . 4

ويشتمل ذلك على سد فجوة المعرفة والمعلومات بشأن تقييم القطاع . لتحسين إدارة اإليرادات النفطيةويضاف . دات والمعرفة المتعلقة بالسكان وخطط االستثمار في حقول النفطالخاص، واتفاقيات تقاسم اإليرا

إلى ذلك تنمية وتطوير مؤسسة بترول قومية فعالة آأمر الزم وحيوي للتنسيق بين حكومة جنوب السودان وحكومة الوحدة الوطنية ومن ثم تحسين القضايا المتصلة بنظام اإلدارة الرشيد فيما يتعلق باإليرادات

.فطيةالن تشكل العالقات بين الهيئات والمؤسسات الحكومية فيما بين الشمال والجنوب وبين حكومة جنوب . 5

أما إنشاء إدارة للعالقات . السودان والواليات جزءا ال يتجزأ من فعالية إدارة المالية العامة وتحقيق التنمية االقتصادي ألداء مهمة وحيدة بعينها هي بين الهيئات واألجهزة الحكومية داخل وزارة المالية والتخطيط

متابعة وإدارة العالقات المالية العامة بين حكومة جنوب السودان وحكومة الوحدة الوطنية، فمن شأنه أن

73

ويتمثل أحد الشواغل . يتيح تسهيل التنسيق بين آل هذه الهيئات في مجاالت تخطيط اإليرادات وتنفيذهاة واإللمام بأوضاع المالية العامة في الواليات، وال سيما حول أنماط إنفاقها القصيرة األجل في زيادة المعرف

آما يجب التشديد على أهمية مستوى االستقاللية . وتقديم الخدمات الموجهة لصالح الفقراء وتوليد اإليرادات. المشروطةالممنوحة لحكومة الواليات والمحليات بل وجعله أساسا ألنصبتها من األموال المشروطة وغير

آما يجب أيضا أن ينطوي توزيع المنح والهبات على مراعاة القدرات المتعلقة بالمالية العامة للواليات .واحتياجاتها النسبية إلى الخدمات

74

المرفقات

75

المسؤوليات المتعلقة بالالمرآزية المالية العامة طبقا للدستور القومي االنتقالي :المرفق ألف توزيع المسؤوليات بين مستويات الحكومة في شمال السودان :1.جدول المرفق ألف

المرجع في الحكومة الوظيفة الدستور

اإلدارة *الحكومة المحلية*الحكومة الوالئية الوطنية الوطنية

السلطات المشترآة

√ الدفاع، واألمن القومي، وحماية الحدود 1ألف الخارجية، والجنسية، والتجنيس، وتوقيع الشؤون 38، و2،3،25ألف

المعاهدات الدولية، وإصدار بطاقات الهوية الوطنية√

√ الجوازات والتأشيرات، والهجرة والمغتربين 5، و4ألف √ االنتخابات الوطنية وهيئة االنتخابات 37ألف √ االستفتاءات الوالئية 29جيم

ادية والتخطيطأحكام اإلدارة االقتصالبنك المرآزي، والعملة، وسك العملة، والرقابة على 26، و6،16،17ألف

النقد األجنبي، وإصدار العملة الورقية، والكمبياالت والسندات اإلذنية، والدين الداخلي، واالقتراض

√

√ البنوك والتأمين 8دال √ االقتراض الوالئي 11جيم ، دال 39يم ، ج36ألف √ √ √ √ √ الضرائب، وتعبئة اإليرادات 28

√ الجمارك ورسم اإلنتاج والرقابة على الصادرات 22ألف ، جيم 35، جيم 37ألف 20، ودال 37

√ √ √ √ الموازنة والتمويل

√ السياسة االقتصادية القومية والتخطيط 32ألف ارة والصناعة والتخطيط التبادل التجاري، و التج 28، ودال 6دال

االقتصادي والتنمية √

القانون وإدارة العدالة √ المحاآم الدستورية، والمحاآم الوطنية األخرى؛ 7ألف √ الدستور الوالئي 1جيم √ المحاآم الوالئية وإدارة العدالة 20، 19 ، 7 يمجمال بعض القضايا شا(النظام العدلي على الصعيد المحلي

)الجنائية √

√ اإلفالس واإلعسار 9دال √ القانون التقليدي، والعرفي 34جيم

76

تقديم الخدمة √ √ الشرطة 2، وجيم 8ألف √ √ السجون 2، وجيم 20ألف √ المؤسسات اإلصالحية 14جيم √ الخدمات البريدية 10ألف

77

المرجع فياإلدارة *الحكومة المحلية*الحكومة الوالئيةالحكومة الوطنية الوظيفة الدستور

الوطنيةالصالحيات المشترآة

√ المطارات ومهابط الطائرات 24جيم √ الشحن البحري، والفنارات، والمالحة 14، 13،،12ألف √ الحدائق والمتنزهات الوطنية 15ألف √ لجويةاألرصاد ا 19ألف √ √ حاالت الطوارئ 13، ودال 28ألف √ √ المتاحف والمواقع التراثية واألثرية 33، وجيم 31ألف √ الشؤون الثقافية داخل الوالية، والمكتبات 33 وجيم 9 يمج

√ المحفوظات الوطنية واآلثار 38جيم √ والياتهيئة مياه النيل، وإدارة المياه بين ال 33ألف √ النقل النهري 12دال √ المياه وإدارة المخلفات 15دال √ مشروعات الري الوالئية والسدود 36جيم √ √ √ الموارد المائية خالف المياه بين الواليات 27دال ، جيم 4، جيم 34ألف 16

المعلومات والمطبوعات واالتصاالت السلكية والالسلكية اللوائحو

√ √ √

√ √ الرعاية االجتماعية بما فيها المعاشات الوالئية 5جيم

78

، 42، جيم 15جيم ، 13، دال 4جيم دال

31ودال

الالئحة التنظيمية - الرعاية الصحية المستشفيات - مؤسسات الرعاية الصحية األخرى - خدمات اإلسعاف - السياسات الصحية - مكافحة األوبئة - لجودة النوعية للعقاقير واألدويةا -

√ √ √ √

√

√ √ √

المدارس االبتدائية - التعليم 3، دال 22 جيم المدارس الثانوية - إدارة المدارس - التعليم العالي - سياسة التعليم -

√ √ √

√

√ √

√ البحث العلمي 3دال √ الزراعة 23جيم الثروة الحيوانية والماشية، ومكافحة اإلشراف على 31، ودال 23دال

أمراضها، والمراعي، والخدمات البيطرية، والجودة النوعية لعقاقير وأدوية الحيوانات

√ √ √

√ مكافحة التلوث 27جيم √ حمايتهااإلدارة البيئية، والحفاظ على البيئة، و 17دال

79

المرجع في اإلدارة *الحكومة المحلية*لحكومة الوالئيةاالحكومة الوطنية الوظيفة الدستور

الوطنيةالصالحيات المشترآة

√ تخطيط المدن والمناطق 32جيم √ التنمية الحضرية، والتخطيط، واإلسكان 5دال √ ترخيص المرآبات 41جيم √ المطافئ 42جيم √ الترفيه والرياضة 43جيم √ حة الناريةتراخيص األسل 44جيم √ √ √ تقديم الخدمات العامة 7دال √ توليد الكهرباء 15دال

√ القانون التقليدي، والعرفي √ األحكام القضائية الخاصة بملكية األرض واستخدامها

األنشطة التنظيمية √ لوائح الطيران المدني 11ألف √ قل بين الوالياتالنقل الدولي والن 29ألف √ النقل بين الواليات 25جيم √ المرافق العامة 30. ألف √ الحكومة المحلية 3جيم √ تنظيم الشؤون الدينية 10جيم √ تنظيم ممارسة أنشطة األعمال والتراخيص التجارية، الخ 16جيم √ التراخيص الصناعية 10دال √ هن القانونية والمهن األخرىالم 2دال ، 8، جيم 15ألف

31وجيم √ √ )متضمنة الغابات والمحاجر(الموارد الطبيعية

√ األوزان والمقاييس والمعايير والتواريخ والوقت 18ألف √ القانون التقليدي، والعرفي 34جيم √ تأمين وحماية المستهلك 24دال √ لملكية الفكرية متضمنة براءات االختراعحقوق ا 23ألف

وظائف أخرى √ أرضي الدولة 13 وجيم 8 يمج

المؤسسات التي تأسست في إطار اتفاق السالم أو الدستور 21ألف الوطني المؤقت

√

80

، وجيم 6، جيم 9ألف √ √ مرتبات وبدالت الخدمة المدنية 21

√ عار الدولة والنشيد الوطنيالعلم الوطني وش 24ألف √ علم الدولة وشعارها 45جيم

81

المرجع في اإلدارة * الحكومة المحلية* الحكومة الوالئية الحكومة الوطنية الوظيفة الدستور

الصالحيات المشترآة الوطنية

√ التعداد، و المسوحات، واإلحصاءات 27ألف √ ئيةاإلحصاءات والمسوحات الوال 28جيم √ األعمال والمقاوالت المحلية 17جيم √ الزواج، والطالق، والميالد، والوفيات، الخ 18جيم √ سياسة السكان وتنظيم األسرة 26جيم √ )األوقاف(الجمعيات الخيرة والهبات 30جيم √ أنظمة المرور 14دال √ لمساواة بين الجنسين تمكين المرأة، وا 22، ودال 21دال √ حماية ورعاية األمومة والطفولة 26دال

.يستند توزيع الوظائف على الحكومة المحلية واإلدارات الوطنية إلى مقابالت مع المسؤولين ويحتاج هذا األمر إلى التوسع واالستطراد فيه وإيضاحه ·المعدة لصالح " توزيع المسؤوليات بين مستويات الحكومة في شمال السودان"بعنوان ) 2006أيلول /سبتمبر( 3هذا الجدول مأخوذ عن ورقة بوب سيرل النقاشية رقم ·

البعثة المشترآة لتقييم احتياجات إدارة الحكم في دارفور، المسار الثاني

82

المسؤوليات المتعلقة :المرفق باءبالالمرآزية المالية العامة طبقا للدستور

القومي االنتقالي )2006 -2000بباليين الدينارات السودانية، (حسب هيكل األبواب لتحقيق التوافق عبر الزمن التصنيف االقتصادي، إيرادات ومصروفات حكومة الوحدة الوطنية، :1.دول المرفق باءج

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 بند

المقدر بالموازنة

المقدر الفعلينةبالمواز

المقدر الفعليبالموازنة

المقدر الفعليبالموازنة

المقدر الفعلي بالموازنة

المقدر الفعلي بالموازنة

المقدر الفعلي بالموازنة

الفعلي

1,499.8 1,709.4 1,218.4 1,275.0 1,023.9 821.0 715.0 603.6 472.2 81.7 365.2 402.9 334.0 297.9 إجمالي اإليرادات 758.1 908.4 608.6 706.0 499.0 373.6 399.0 249.0 200.6 145.5 149.7 153.2 143.8 63.6 روليةاإليرادات البت

741.7 801.0 609.8 569.0 525.0 447.4 316.0 354.6 271.6 236.2 215.5 249.7 190.2 234.3 اإليرادات غير البترولية إجمالي المصروفات

1,823.9 2,085.0 1,433.3 1,451.0 1,103.7 1,079.0 736.1 698.2 518.2 598.0 418.5 461.6 352.2 364.9 العامة 1,168.8 1,287.8 1,028.3 952.0 1,019.5 980.0 686.3 640.2 485.2 561.3 393.6 433.7 322.5 339.8 مصروفات الحكومة االتحادية 814.7 922.5 730.5 679.6 709.2 689.3 501.0 454.2 344.1 402.2 317.5 317.2 270.3 273.9 إجمالي المصروفات الجارية

395.7 418.3 259.2 301.0 273.2 286.2 191.1 199.0 164.9 170.9 131.6 136.9 110.0 105.6 :الفصل األول 347.0 336.9 180.7 238.4 184.7 194.4 164.0 166.6 135.0 136.3 103.6 105.3 85.5 86.2 األجور والمرتبات

25.0 45.6 48.9 28.5 74.3 72.2 18.1 18.0 20.6 21.5 21.4 20.1 15.5 10.3 يا التأمينيةالمزا 23.8 35.8 29.6 34.1 14.2 19.6 9.0 14.4 9.4 13.0 6.6 11.5 9.0 9.1 احتياطي الباب األول

419.0 504.2 471.3 378.6 436.0 403.1 309.9 255.2 179.2 231.3 185.9 180.3 160.4 168.2 :الفصل الثاني 76.9 127.5 62.1 101.5 70.7 83.2 63.0 77.3 51.5 74.1 47.5 69.8 56.2 60.8 السلع والخدمات 304.9 337.4 374.6 247.1 338.2 294.1 225.6 154.2 107.0 135.0 122.2 96.9 95.4 98.0 البنود الممرآزة

37.2 39.3 34.6 30.0 27.1 25.8 21.3 23.7 20.7 22.2 16.3 13.6 8.8 9.4 الدعم االجتماعي العام 655.1 797.2 405.0 499.0 84.2 99.0 49.8 58.0 32.9 36.8 25.0 27.9 29.6 25.1 التحويالت :الفصل الثالث

359.4 477.8 214.8 224.8 84.2 99.0 49.8 58.0 32.9 36.8 25.0 27.9 29.6 25.1 تحويالت الواليات الشمالية 52.8 62.6 50.2 55.5 - - - - - - - - - - صصةالتحويالت الجارية المخ

القضاء، (، )الفصل األول(األجور 46.1 48.8 47.9 47.9 - - - - - - - - - - )الشرطة، التعليم العالي

، )الفصل الثاني(التشغيل والتسيير 2.5 7.8 2.3 7.6 - - - - - - - - - - )القضاء، الشرطة، التعليم العالي(

4.1 6.0 - - - - - - - - - - - - )الفصل الثاني(اعي الدعم االجتم 220.0 273.6 113.1 130.3 84.2 99.0 49.8 58.0 32.9 36.8 25.0 27.9 22.4 25.1 تحويالت غير مخصصة

- - 8.0 10.0 - - - - - - - - - - الرسم اإلضافي على البنزينالتحويالت إلى الواليات 5.0 5.3 0.7 1.3 - - - - - - - - - - الشمالية المنتجة للبترول

83

التحويالت الجارية إلى الواليات 107.6 124.8 87.5 90.0 70.9 83.0 37.1 45.0 32.9 36.8 25.0 27.9 22.4 25.1 الشمالية

تحويالت تنموية لمنطقة جبال النوبة 6.8 10.0 - 5.0 - - - - - - - - - - والنيل األزرق

ة تحويل تنموي وإنشائي لمنطق 0.5 6.0 0.0 3.0 - - - - - - - - - - ابيي

- - 0.4 3.0 - - - - - - - - - - الصندوق القومي لإلعمار

84

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 بندالمقدر

بالموازنةالمقدر الفعلي

بالموازنةالمقدر الفعلي

بالموازنةالمقدر الفعلي

بالموازنةلمقدر ا الفعلي

بالموازنةالمقدر الفعلي

بالموازنةالمقدر الفعلي

بالموازنة الفعلي

المناطق المتأثرة بالحروب 22.3 22.5 16.5 18.0 13.3 16.0 12.7 13.0 - - - - - - تعويضات الضرائب الزراعية

77.9 105.0 - - - - - - - - - - - - ضريبة القيمة المضافة 86.6 141.6 51.5 39.0 - - - - - - - - 7.2 - نمويالدعم الت

69.3 92.1 49.8 27.2 - - - - - - - - 7.2 - )المكون المحلي(مشروعات التنمية الوالئية المكون (مشروعات التنمية الوالئية

17.3 49.5 1.8 11.8 - - - - - - - - - - )األجنبي

- - - - - - - - - - - - - - احتياطي التنمية الوالئية - - - - - - - - - - - - - - صناديق اإلعمار

حكومة جنوب السودان GOSS( - - - - - - - - - - 274.2 190.3 319.4 295.7(حكومة جنوب السودان

نصيب حكومة جنوب السودان من اإليرادات 277.0 306.9 - - - - - - - - - - - - البترولية

ت جنوب السودان المنتجة حصة واليا 18.8 12.5 - - - - - - - - - - - - للبترول

- - - - - - - - - - - - - - اإليرادات القومية المحصلة عن طريق حكومة جنوب السودان

354.0 365.4 297.8 272.4 310.3 290.7 185.3 186.0 141.1 159.1 76.0 116.6 52.2 65.9 مصروفات التنمية :الفصل الرابع 256.1 263.9 185.9 173.9 221.0 220.7 107.4 138.8 115.5 143.9 56.7 99.2 36.9 47.8 إجمالي مشروعات التنمية القومية

97.9 101.5 111.9 98.5 89.3 70.0 77.8 47.2 25.6 15.2 19.3 17.4 15.2 18.2 إعادة اإلقراض والمساهمة في رأس المال .ت وزارة المالية واالقتصاد الوطني وموظفي البنك الدوليتقديرا :المصدر

85

، حسب التصنيف االقتصادي 2007،أداء الربع األول من عام إيرادات ومصروفات حكومة الوحدة الوطنية :2.جدول المرفق باء )بباليين الدينارات السودانية(

المجموع المجموع المجموع المجموع الموازنة البند

آانون /يناير 2007 الربع األولآذار/مارسشباط/فبراير األول

308.1 114.5 108.7 84.9 1,880.6 المنح + إجمالي اإليرادات 307.6 114.5 108.2 84.9 1,824.6 إجمالي اإليرادات

142.1 48.8 54.6 38.7 739.5 اإليرادات الضريبية - ألف 23.5 7.2 9.2 7.1 119.5 الضرائب المباشرة. 1 73.7 28.4 25.7 19.7 380.0 الجمارك ورسم اإلنتاج . 2

44.9 13.2 19.8 12.0 240.0 ضريبة القيمة المضافة 165.5 65.7 53.6 46.2 1,085.1 باء ـ إيرادات غير ضريبية

4.1 1.3 1.4 1.4 26.0 الرسوم المصلحية 161.4 64.4 52.2 44.8 1,059.1 اإليرادات القومية. 2

150.2 59.4 46.7 44.2 929.1 البتروليةاإليرادات 11.2 5.0 5.5 0.6 130.0 اإليرادات غير البترولية

0.5 - 0.5 - 56.0 المنح-.جيم 373.7 125.1 146.0 102.6 2,358.9 اإلنفاق) المصروفات(مجموع

249.6 83.7 104.3 61.6 1,460.4 الحكومة الوطنية :الباب األول 96.4 31.6 36.8 28.1 520.8 الفصل األول

90.5 29.9 33.0 27.6 479.5 األجور والمرتبات- ألف 5.9 1.7 3.8 0.5 41.3 )المعاشات والتأمينات االجتماعية( المزايا التأمينية –باء

88.6 32.1 39.8 16.6 522.2 الفصل الثاني 10.4 7.0 3.2 0.2 82.0 خدمة الدين- ألف 3.4 1.4 1.8 0.2 44.0 الخارجي- 7.0 5.6 1.4 - 38.0 الداخلي-وشهادات) شهامة( سداد شهادات المشارآة الحكومية - باء

14.1 - 14.1 - 52.5 االستثمار الحكومية

19.4 8.0 9.4 1.9 121.0 السلع والخدمات -جيم 19.6 5.5 7.7 6.4 94.5 االحتياطي العام-دال 11.1 2.8 3.5 4.9 93.4 االلتزامات األخرى-هاء 14.0 8.8 1.9 3.2 78.8 الدعم االجتماعي -واو

3.7 1.2 1.4 1.1 23.3 الخدمات الرأسمالية :الفصل الثالث 60.9 18.8 26.3 15.8 394.1 التنمية القومية :الفصل الرابع

60.2 18.5 26.0 15.8 340.8 مشروعات التنمية القومية- ألف 36.1 13.0 13.6 9.6 207.0 المحلية- 24.1 5.5 12.4 6.2 133.8 بية األجن- - - - - 5.0 ترقية ودعم مؤسسات التمويل التنموي- باء

0.2 0.1 0.1 0.1 31.3 المساهمة في رؤوس األموال الحكومية-جيم 0.5 0.3 0.2 - 17.0 دعم الموسم الزراعي-دال

42.9 13.2 13.4 16.3 296.2 حكومة جنوب السودان :الباب الثاني 40.6 12.7 12.1 15.8 284.6 كومة جنوب السودان من البترولحصة ح

2.3 0.5 1.3 0.5 11.6 حصة واليات جنوب السودان المنتجة للبترول 81.2 28.2 28.3 24.7 602.3 التحويالت إلى الواليات الشمالية :الباب الثالث

5.0 2.0 1.6 1.4 24.0 تعويضات الضرائب الزراعية- ألف 1.6 0.5 0.9 0.2 4.9 ت إلى الواليات الشمالية المنتجة للبترول األخرى التحويال- باء 27.9 8.8 9.8 9.4 134.8 التحويالت الجارية إلى الواليات الشمالية-جيم 0.0 0.0 - - 12.0 تحويالت تنموية لمنطقة جبال النوبة والنيل األزرق-دال - - - - 6.0 تحويل تنموي لمنطقة ابيي-هاء 13.3 4.2 4.4 4.8 169.7 شروعات التنمية م-واو

11.9 3.9 3.9 4.1 124.7 المحلية-

86

1.3 0.3 0.4 0.6 45.0 األجنبية- 0.1 0.0 - 0.1 69.0 صناديق اإلعمار-

13.5 6.3 3.6 3.6 60.0 : أجور محولة إلى-حاء - - - - - القضاء - 6.7 3.4 1.7 1.6 19.0 الداخلية- 4.0 2.0 - 2.0 24.0 ي التعليم العال-

87

المجموع المجموع المجموع المجموع الموازنة البند

آانون /يناير 2007 الربع األولآذار/مارسشباط/فبراير األول

2.8 0.9 1.9 - 17.0 الخريجون- 0.3 0.1 0.1 - 4.2 : السلع والخدمات المحولة إلى-طاء

- - - - - القضاء - 0.3 0.1 0.1 - 2.4 الداخلية- - - - - 1.8 التعليم العالي- 0.5 0.4 0.1 - 10.9 الدعم االجتماعي - ياء 19.1 5.9 7.8 5.3 106.9 تحويالت ضريبة القيمة المضافة -آاف

.تقديرات وزارة المالية واالقتصاد الوطني وموظفي البنك الدولي :المصدر

88

)2006 -2000بباليين الدينارات السودانية، (التصنيف األولى حسب الوظائف الوطنيةمصروفات حكومة الوحدة :3.جدول المرفق باء

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 بند

المقدر بالموازنة

المقدر الفعلي بالموازنة

المقدر الفعلي بالموازنة

المقدر الفعلي بالموازنة

المقدر الفعلي بالموازنة

لمقدر ا الفعلي بالموازنة

المقدر الفعلي بالموازنة

الفعلي

العامة إجمالي المصروفات 1823.9 2085.0 1433.3 1451.0 1103.7 1079.0 736.1 698.2 518.2 598.0 418.5 461.6 352.2 364.9 الحكومة االتحادية). أ

1168.8 1287.8 1028.3 952.0 1010.7 953.5 674.3 616.9 466.8 536.8 384.2 415.5 322.5 339.8 المصروفات 520.8 567.2 305.4 436.5 378.5 350.2 315.1 279.7 193.8 211.3 157.8 174.8 143.9 150.9 الخدمات الجماهيرية العامة 195.1 231.6 201.2 200.3 212.8 162.9 153.0 110.7 64.8 65.6 51.7 53.8 43.8 47.3 األجهزة التنفيذية والتشريعية

235.5 244.3 80.0 189.2 106.9 128.0 109.2 120.5 92.8 104.4 79.5 90.7 76.4 78.8 الدفاع واألمن القومي 90.1 91.4 24.2 47.0 58.8 59.4 52.9 48.5 36.3 41.3 26.6 30.3 23.7 24.7 النظام العام والسالمة

257.0 264.3 201.7 178.2 245.4 232.5 108.6 113.9 120.4 123.8 66.1 87.7 54.4 55.8 الشئون االقتصادية 122.2 120.7 99.7 89.0 98.2 98.9 52.4 61.8 59.2 54.8 16.3 26.7 17.6 17.5 الزراعة والماشية 119.6 113.8 98.1 80.3 95.4 89.6 49.8 56.6 57.8 49.8 15.2 22.1 16.6 14.9 الزراعة 2.6 6.9 1.6 8.7 2.8 9.3 2.6 5.2 1.4 5.0 1.1 4.5 1.0 2.7 الماشية

33.8 43.7 34.9 31.4 20.7 23.2 8.9 11.3 3.9 13.5 4.1 12.1 4.7 5.3 النقل و الطرق والجسور 41.7 38.1 32.9 22.3 37.9 38.0 17.2 16.5 19.4 17.7 10.5 14.5 5.5 11.3 الطاقة والتعدين

32.9 8.3 7.6 8.0 18.5 7.3 11.4 4.7 14.3 10.9 9.9 11.7 6.7 4.3 واإلنشاءات الصناعة 7.3 9.3 5.5 7.2 7.9 6.5 4.7 6.4 3.9 5.0 3.5 5.3 3.1 3.6 االتصاالت

19.1 44.3 21.2 20.4 62.1 58.6 13.9 13.1 19.7 21.8 21.8 17.5 16.7 13.8 خدمات اقتصادية أخرى 19.0 44.1 21.1 20.3 62.0 58.5 13.9 13.0 19.7 21.8 21.8 17.4 16.3 12.8 القوى العاملة

0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.04 0.04 0.03 0.04 0.03 0.04 0.3 1.0 التجارة 124.1 174.6 185.9 142.8 105.1 121.3 69.3 94.4 59.1 81.5 49.5 61.2 38.3 43.4 الشؤون االجتماعية

27.3 42.2 19.4 35.8 20.8 24.2 11.7 17.7 8.8 14.1 9.0 10.5 7.1 7.9 الصحة 29.7 37.5 21.6 37.7 40.7 46.2 29.1 34.3 21.7 28.7 17.0 22.1 14.3 16.4 التعليم

0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 البيئة حماية 24.4 20.1 23.1 17.2 24.5 24.0 17.1 23.1 18.2 21.3 14.6 13.8 8.1 9.9 اإلسكان والمرافق االجتماعية

3.7 4.2 2.3 5.1 1.9 3.2 1.1 2.3 0.7 1.8 0.2 0.3 0.2 0.3 ترفيه والثقافة والدينال 38.9 70.4 119.4 46.9 17.1 23.7 10.2 16.9 9.6 15.5 8.6 14.5 8.6 8.9 الحماية االجتماعية

89

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 البند

المقدر بالموازنة

المقدر الفعليبالموازنة

المقدر الفعليالمقدر بالموازنة الفعلي بالموازنة

المقدر الفعليبالموازنة

المقدر الفعليبالموازنة

المقدر الفعليبالموازنة

الفعلي

266.9 281.7 335.2 194.5 249.5281.7 181.2 128.9 93.5 120.2 110.8 91.8 86.0 89.7 مجاالت أخرى القروض الخارجية

40.5 47.0 65.7 55.0 60.1 50.0 53.8 48.0 29.2 68.4 23.1 35.6 31.2 34.9 السداد 93.4 111.7 71.1 35.0 38.8 47.0 26.4 25.7 0.0 0.0 21.1 18.9 5.3 4.5 سداد الدين المحلي :وعمليات سداد أخرى

االحتياطات 118.4 109.4 166.8 90.0 139.7171.2 96.0 48.7 63.0 50.1 64.0 31.5 49.0 49.5 التزامات طارئة

0.1 2.8 2.8 1.0 0.50.7 0.5 0.5 0.3 0.8 0.6 0.8 0.3 0.5 التزامات طارئة تنموية/احتياطاتمجاالت أخرى غير مصنفة حسب

البند

التحويالت فيما بين الهيئات

655.1 797.2 405.0 499.0 125.593.0 61.8 81.3 51.4 61.3 34.3 46.1 29.6 25.1 لحكوميةوالمؤسسات ا

359.4 477.8 214.8 224.8 125.593.0 61.8 81.3 51.4 61.3 34.3 46.1 29.6 25.1 تحويالت الواليات الشمالية

295.7 319.4 190.3 274.2 - - - - - - - - - - تحويالت حكومة جنوب السودان

.تقديرات وزارة المالية واالقتصاد الوطني وموظفي البنك الدولي :المصدر

90

)بباليين الدينارات السودانية( حسب الوظائف 2007موازنة :مصروفات حكومة الوحدة الوطنية :4.جدول المرفق باء 2007موازنة عام البند

2358.9 العامة)النفقات(إجمالي المصروفات 1460.4 مصروفات الحكومة االتحادية )أ

617.0 الخدمات الجماهيرية العامة 188.6 األجهزة التنفيذية والتشريعية

311.9 الدفاع واألمن القومي 116.5 النظام العام واألمان 407.5 الشئون االقتصادية 188.4 الزراعة والماشية

175.8 الزراعة 12.7 الماشية

54.8 النقل والطرق والجسور 95.0 الطاقة والتعدين

13.9 الصناعة واإلنشاءات 9.9 االتصاالت

45.4 الخدمات االقتصادية األخرى 45.2 القوى العاملة

0.2 التجارة 173.6 الشؤون االجتماعية

51.0 الصحة 42.2 التعليم

0.2 حماية البيئة 26.1 اإلسكان والمرافق االجتماعية

8.1 الترفيه والثقافة والدين 46.1 الحماية االجتماعية

262.3 مجاالت أخرى 44.0 سداد القروض الخارجية

90.5 سداد الدين المحلي، وعمليات سداد أخرى 119.1 االلتزامات الطارئة/االحتياطات 2.0 التزامات طارئة تنموية/احتياطات

6.7 مجاالت أخرى غير مصنفة حسب البند 898.5 التحويالت فيما بين الهيئات والمؤسسات الحكومية) ب

602.3 تحويالت الواليات الشمالية 296.2 تحويالت حكومة جنوب السودان

.تقديرات وزارة المالية واالقتصاد الوطني وموظفي البنك الدولي :المصدر

91

نفقات الواليات الشمالية المرفق جيمبباليين الدينارات السودانية، (حسب الوظائف / تصنيف اقتصادي يات الشمالية،نفقات الوال :1.جدول المرفق جيم

2000- 2005( 2005 2004 2003 2002 2001 2000 البند 313.7 247.5 148.8 119.5 92.7 73.6 العامة) النفقات(إجمالي المصروفات

144.7 110.7 65.7 52.5 44.3 33.9 األجور والمرتبات، والتحسينات والمزايا 143.8 110.5 65.2 52.4 44.0 33.8 األجور والمرتبات. 1

9.8 7.3 3.8 3.2 2.9 2.3 قطاع الزراعة 7.2 5.8 3.5 3.0 2.8 2.5 قطاع النقل و الطرق والجسور

1.7 1.6 1.8 1.0 1.1 1.0 القطاع السيادي 7.3 7.7 3.2 3.4 2.6 1.7 القطاع المالي واالقتصادي

54.8 38.9 25.3 20.8 17.0 10.8 قطاع الصحة 57.7 43.8 25.1 19.5 16.6 14.9 قطاع التعليم

5.3 5.4 2.5 1.5 1.0 0.6 القطاع اإلداري واالجتماعي 0.9 0.2 0.4 0.0 0.3 0.0 التحسينات والمزايا. 2

89.8 76.2 45.8 45.1 38.4 33.1 السلع والخدمات والبنود الممرآزة 65.7 58.4 40.9 35.8 31.0 28.4 السلع والخدمات. 1

3.6 3.5 2.3 2.2 1.9 2.7 قطاع الزراعة 7.3 6.2 3.3 3.3 3.2 2.7 قطاع النقل و الطرق والجسور

7.0 5.2 2.9 4.2 3.6 2.5 القطاع السيادي 18.5 18.6 13.4 11.1 10.4 9.9 القطاع المالي واالقتصادي

16.9 13.9 11.1 7.7 6.2 5.0 قطاع الصحة 5.9 5.1 4.3 3.6 3.5 3.3 ليم قطاع التع

6.6 6.0 3.6 3.8 2.3 2.4 القطاع اإلداري واالجتماعي 12.3 8.8 2.4 4.0 3.0 2.2 البنود الممرآزة. 2 11.8 9.0 2.4 5.3 4.4 2.5 الخدمات الرأسمالية . 3

79.3 60.6 37.4 21.9 10.0 6.6 إجمالي المصروفات التنموية 2.9 1.7 0.7 0.5 0.2 0.5 قطاع الزراعة

47.9 33.2 21.0 2.1 5.8 3.9 قطاع النقل و الطرق والجسور 0.4 0.4 0.1 0.2 0.1 0.0 )الكهرباء(قطاع الطاقة

23.5 8.2 12.9 18.5 3.6 1.9 قطاع التنمية االجتماعية 9.4 2.2 11.1 1.0 3.0 0.5 مشروعات بناء القدرات وتنمية الموارد البشرية

7.3 1.5 1.0 0.6 0.3 0.4 الصحة 3.3 1.9 0.4 9.0 0.2 0.2 التعليم

3.5 2.7 0.5 7.8 0.1 0.8 الرعاية االجتماعية والقطاع اإلداري 0.2 0.6 1.7 0.3 0.1 0.2 قطاع الخدمات الجماهيرية العامة

1.1 0.5 0.2 0.2 0.1 0.0 مشروعات المياه الممولة من خالل قروض ومنح 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 يةالتزامات طارئة تنمو/احتياطات

2.8 13.8 0.1 0.0 0.0 0.0 البنود الممرآزة 0.2 1.9 0.7 0.2 0.1 0.0 بنود أخرى

.تقديرات وزارة المالية واالقتصاد الوطني، وتقارير الحساب الختامي للواليات الشمالية وموظفي البنك الدولي :المصدر