Embed Size (px)
Citation preview
1
Consultoría
Impactos del Fenómeno de El Niño (FEN) en la economía
regional de Piura, Lambayeque y La Libertad
Informe Final
Consultoras:
Elsa Galarza Contreras
Joanna Kámiche Zegarra
Abril, 2012
2
Índice
Índice de Gráficos ..................................................................................................................... 4
Introducción ............................................................................................................................. 5
I. Descripción del Fenómeno El Niño (FEN) .............................................................................. 5
II. Planteamiento metodológico ............................................................................................. 7
2.1 Marco conceptual: Análisis Costo Beneficio y estimación de daños a través costos evitados ................................................................................................................................. 7
2.2 Análisis histórico de daños en FEN intensos ............................................................... 12
2.3 Análisis de los potenciales daños de un futuro FEN intenso a nivel regional ............. 13
2.4 Análisis de los instrumentos financieros ..................................................................... 14
III. Estimación de daños ......................................................................................................... 15
3.1 Análisis ex post: FEN 1982-83 y 1997-98 .................................................................... 15
A. Estimación de daños a nivel nacional.......................................................................... 15
B. Estimación de daños a nivel regional y sectorial ......................................................... 20
3.2 Análisis ex Ante: Potenciales daños de un FEN intenso en la década del 2010 .......... 29
A. Estimación de daños en el sector agrícola .................................................................. 30
B. Estimación de daños en el sector vivienda ................................................................. 36
C. Estimación del daño en el sector transporte .............................................................. 40
D. Estimación del daño en el sector saneamiento .......................................................... 41
E. Estimación de daños agregados: agricultura, vivienda, transporte y saneamiento ... 43
3.3 Estimación de impacto en las finanzas públicas ......................................................... 43
IV. Análisis de instrumentos financieros para el manejo del riesgo de desastres ................. 46
4.1 Conceptos económicos básicos ................................................................................. 46
a) Riesgo moral ................................................................................................................ 47
b) Selección Adversa ........................................................................................................ 49
4.2 Descripción general de instrumentos financieros....................................................... 51
4.3 Comparación de Instrumentos .................................................................................... 58
4.4 Instrumentos en el Perú: El caso del Seguro Agrario Catastrófico ............................. 59
4.5 Condiciones Legales para la Transferencia de Riesgo ................................................. 62
V. Propuesta de instrumentos financieros para manejar un FEN intenso futuro ................. 65
A. Condiciones de oferta: ................................................................................................ 65
B. Condiciones de demanda ............................................................................................ 66
VI. Conclusiones y recomendaciones ..................................................................................... 68
6.1 Conclusiones................................................................................................................ 68
6.2 Recomendaciones ....................................................................................................... 69
VII. Trabajos citados .......................................................................................................... 71
3
Anexos
Anexo Nº 1: Información general de las regiones ...................................................................................... 75 Anexo Nº 2: Impactos FEN 1997-98 en la Red Vial de la región Piura ........................................................ 78 Anexo Nº 3: Daños causados por el FEN 1997-98 en la Panamericana Norte y otras vías, en la región Piura. .......................................................................................................................................................... 79 Anexo Nº 4: Focalización sectorial de los impactos socioeconómicos del FEN 1997-98, por crecidas, inundaciones, abalances de lodo, entre otros ........................................................................................... 80 Anexo Nº 5: Focalización sectorial de los impactos socioeconómicos del FEN 1997-98, por tropicalización y lluvias. ...................................................................................................................................................... 84 Anexo Nº 6: Casos de éxito de microseguros considerando los Factores Críticos de Éxito ....................... 86 Anexo Nº 7: Diferencias entre un seguro convencional y los microseguros .............................................. 88 Anexo Nº 9: Proceso de operación de una titulización sintética, base para un Bono Cat. ........................ 89
Índice de Cuadros
Cuadro 1: Resumen del FEN según intensidad ............................................................................................. 6 Cuadro 2: Análisis de los Costos Evitados de medidas de reducción de riesgo ............................................ 8 Cuadro 3: Ejemplo del análisis de los Costos Evitados de medidas de reducción de riesgo ........................ 9 Cuadro 4: Pasos a seguir para aplicar el Análisis Costo Beneficio (ACB) .................................................... 10 Cuadro 5: Adaptación de pasos del ACB para la estimación de daños de eventos intensos ..................... 10 Cuadro 6: Enfoque del análisis histórico, FEN 1982/83 y 1997/98 ............................................................ 13 Cuadro 7: Pérdidas totales por FEN 1982-83 ............................................................................................. 15 Cuadro 8: Daños a la Producción FEN 1982-83 .......................................................................................... 16 Cuadro 9: Daños a la Infraestructura 1982-83 ........................................................................................... 16 Cuadro 10: Impacto socioeconómicos asociados al FEN 1997-98 .............................................................. 17 Cuadro 11: Daños directos e indirectos generados por el FEN 1997-98 .................................................... 18 Cuadro 12: Daños totales causados por el FEN 1997-98, por sectores económicos, ................................. 19 Cuadro 13: Comparación de daños sectoriales causados por el FEN 1982-83 y FEN 1997-98 .................. 19 Cuadro 14: Daños en producción FEN 1982 / 1983, millones de US$ ........................................................ 20 Cuadro 15: Daños totales del sector agropecuario FEN 1997-98 ............................................................... 21 Cuadro 16: Superficie agrícola afectada, FEN 1997-98 .............................................................................. 21 Cuadro 17: Daño en la pesca FEN 1997-98 ................................................................................................. 22 Cuadro 18: Desembarque de productos pesqueros según destino ........................................................... 23 Cuadro 19: Daños físicos por sectores FEN 1982 – 1983 ........................................................................... 23 Cuadro 20: Daños en el sector vivienda a nivel nacional, FEN 1997-98 ..................................................... 24 Cuadro 21: Viviendas afectadas, 1998 ....................................................................................................... 25 Cuadro 22: Daños en el sector salud FEN 1997-98 ..................................................................................... 26 Cuadro 23: Daños en el sector salud FEN 1997-98 ..................................................................................... 27 Cuadro 24: Establecimientos de salud afectados por FEN 1997-98 .......................................................... 27 Cuadro 25: Daños directos e indirectos en diversos sectores, FEN 1997-98 ............................................. 28 Cuadro 26. Superficie dañada por región (ha.) .......................................................................................... 31 Cuadro 27. Costo por ha. dañada (US$) ..................................................................................................... 31 Cuadro 28. Estimación del daño directo por tierras perdidas (US$) .......................................................... 31 Cuadro 29. Inversión en infraestructura de riego y diversa, 1999 - 2010 .................................................. 32 Cuadro 30. Razón para estimación de daños ............................................................................................. 32 Cuadro 31. Estimación del daño directo por sistema de riego y drenaje (US$) ......................................... 32 Cuadro 32. Estimación del daño por sistema de riego y drenaje ............................................................... 33 Cuadro 33. Escenarios de pérdidas en infraestructura, por nivel de daño ................................................ 33 Cuadro 34. Índice de daño 2010, dos escenarios ....................................................................................... 35 Cuadro 35. Escenarios para el daño indirecto en agricultura (US$) ........................................................... 35 Cuadro 36. Escenarios de daños totales estimados en el sector agricultura 2010, millones de US$......... 36 Cuadro 37. Número de viviendas afectadas por el FEN 1997/1998 ........................................................... 37 Cuadro 38. Porcentaje de viviendas afectadas en relación con el total de viviendas ................................ 37 Cuadro 39. Porcentaje de viviendas en condiciones vulnerables afectadas .............................................. 37 Cuadro 40. Valor del Daño total en el sector vivienda 1997/1998 (millones de US$), por región ............. 38 Cuadro 41. Porcentaje de viviendas en condiciones vulnerables, al 2007 ................................................. 39
4
Cuadro 42. Escenarios de potencial daño por tipo de afectación de la vivienda al 2010, en dólares........ 40 Cuadro 43. Inversión en el sector transporte, por región (US$) ................................................................ 41 Cuadro 44. Escenarios de potencial daño en el sector transporte, en US$ ............................................... 41 Cuadro 45. Inversión en el sector saneamiento, por región (US$) ............................................................. 42 Cuadro 46. Escenario potencial de daño en el sector saneamiento, en US$ ............................................. 42 Cuadro 47. Escenarios de daños para los sectores agricultura, vivienda, transporte y saneamiento ....... 43 Cuadro 48. Ventajas y desventajas de los distintos instrumentos financieros para la retención y transferencia del riesgo .............................................................................................................................. 52 Cuadro 49: Cuadro comparativo de costos y beneficios de los mecanismos de financiamiento ex ante. . 58 Cuadro 50: Características del Seguro Agrario Catastrófico, 2009 - 2011 .................................................. 60 Cuadro 51: Condiciones del Seguro Agrario Catastrófico, campaña 2010 - 2011 ...................................... 60 Cuadro 52: Monto Indemnizatorio para campaña 2010 – 2011, por región .............................................. 61 Cuadro 53: Análisis del Acuerdo Nacional sobre Transferencia Financiera del Riesgo .............................. 62
Índice de Gráficos
Gráfico 1: Evolución del PBI y los Fenómenos de El Niño intensos (1951 – 2010) ....................................... 7 Gráfico 2: Instrumentos financieros para la retención y la transferencia del riesgo ................................. 51
5
Introducción
La Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ) en el Perú está ejecutando el “Proyecto de Seguros
para la Adaptación al Cambio Climático”, el cual se enfoca de manera especial en el riesgo del
Fenómeno de El Niño intenso. Este proyecto se está desarrollando en cooperación con la
empresa de Consultoría GlobalAgRisk, especializada en el desarrollo de seguros indexados
contra riesgos climáticos.
El objetivo de este estudio es determinar los impactos en la economía peruana de la
ocurrencia de los Fenómenos de El Niño intensos1, en particular los de los años 1982-83 y
1997-98, para las Regiones de Piura, Lambayeque y La Libertad2. Este estudio permitirá que los
gobiernos regionales y demás sectores involucrados identifiquen los costos en los que incurren
como consecuencia de la ocurrencia de un Fenómeno de El Niño intenso.
Los sectores que se analizarán, considerando la información disponible son: Agricultura,
Vivienda y Construcción, Transporte y Comunicaciones, Infraestructura de Servicios Básicos
(agua, saneamiento), Pesca, Salud, Turismo y otros, con especial énfasis en los cuatro
primeros.
Asimismo, se realizará una evaluación de diversos mecanismos financieros para llevar a cabo
las medidas de mitigación y prevención ante la ocurrencia de un Fenómeno de El Niño intenso,
como por ejemplo, la viabilidad de la creación de un Fondo de Contingencia.
El documento está dividido en seis capítulos. El primero describe el FEN y sus principales
características a lo largo de los años. El segundo capítulo, describe la metodología utilizada en
el estudio. El tercer capítulo realiza la estimación de daños de los eventos intensos 1982-83 y
1997-98, y además hace una estimación de los daños potenciales de un evento intenso con
información al 2010. El cuarto capítulo realiza un análisis de los instrumentos financieros para
el manejo del riesgo y el quinto capítulo desarrolla la propuesta de mecanismos financieros
para hacer frente a los riesgos identificados. Finalmente se presentan las conclusiones y
principales recomendaciones del estudio.
I. Descripción del Fenómeno El Niño (FEN)3
En los últimos veinte años, en 1982-1983 y 1997-1998, el Perú ha sufrido los efectos de dos
eventos El Niño, considerados ambos de muy fuerte intensidad. Cada uno de ellos, propició la
congregación de estudiosos de todo el mundo, especialistas en distintas áreas vinculadas al
fenómeno, con el fin de delinear mejor los rasgos básicos que configuran su comportamiento.
Gracias al desarrollo de la ciencia, fue apenas en el siglo XX cuando se concentraron los
grandes hallazgos sobre este fenómeno climático (Seiner, 2001), pese a que se tiene
referencias históricas de este fenómeno desde hace varios cientos de años.
1 En este estudio se hará referencia a los FEN intensos 1982/83 y 1997/98, que en algunos textos se
denominan FEN intensos. 2 En el Anexo Nº1 presenta una breve caracterización de las regiones.
3 Basado en (CAN, 2009).
6
Este fenómeno climático se inicia en el Océano Pacífico Tropical, cerca de Australia e Indonesia, donde la temperatura de las aguas superficiales se eleva unos cuantos grados por encima de lo normal. Gradualmente este máximo de temperatura se desplaza hacia el este y, alrededor de seis meses después, alcanza la costa de América del Sur, en el intenso este del Pacífico. El desplazamiento de aguas cálidas va acompañado de un enfriamiento relativo en el Pacífico Occidental, es decir, cerca de Asia. Mientras esto sucede en el Océano, en la atmósfera se produce una alteración del patrón de la presión atmosférica, que baja en el lado este del Pacífico y sube en el oeste. A la aparición y desplazamiento del máximo de temperatura se le ha nombrado más recientemente "episodio cálido" y a la subida y bajada de la presión, Oscilación del Sur. Modernamente se nombra al fenómeno ENOS (ENSO en inglés), acrónimo de “El Niño” Oscilación del Sur (CAN, 2009) Durante el ENOS se altera la presión atmosférica en zonas muy distantes entre sí, se producen cambios en la dirección y la velocidad del viento y se desplazan las zonas de lluvia de la región tropical. En el océano, la contracorriente ecuatorial, que desplaza las aguas frías de la corriente del Perú hacia el Oeste, se debilita, favoreciendo el transporte de aguas cálidas hacia la costa de América del Sur. Estos cambios en la temperatura influyen en la salinidad de las aguas, trastocándose también las condiciones ambientales para los ecosistemas marinos. Estas alteraciones, a su vez, afectan a las poblaciones de peces, especialmente en las áreas del Pacífico americano y por ende, la actividad pesquera en ellas. Los cambios en la circulación atmosférica alteran el clima global, con lo que se afectan la agricultura, los recursos hídricos y otras actividades económicas importantes en extensas áreas del planeta. En el Perú, el FEN ocasiona la elevación de la temperatura de las aguas superficiales del mar de la costa norte, ocasionando una abundante evaporación, la cual agregada al efecto orográfico de los andes peruanos, originan persistentes lluvias que a su vez dan origen a las inundaciones y huaycos. En la Sierra Sur se presenta una situación contraria a la ocurrida en la costa norte, debido a la presencia de un flujo de aire muy seco por encima de los Andes del Sur, que impiden el ingreso normal del aire húmedo procedente del Brasil y del Atlántico que normalmente produce la lluvia en esta zona, ocasionando sequía. En la historia del Fenómeno “El Niño” en tierras peruanas, se han demarcado notoriamente tres niveles de intensidad: leve, moderada y grave. Dichos niveles reflejan el grado de diferenciación de sus características climáticas: lluvias, inundaciones, huaycos, entre otros, que producen destrucción afectando las condiciones de vida de la población. Con una presencia cíclica de aproximadamente cuatro años, la Intensidad Leve ha significado en promedio un incremento en 10 a 20% de las características climatológicas normalmente presentadas, la Intensidad Moderada corresponde a un incremento entre 20 a 50% de las características normalmente observables, y finalmente la Intensidad Severa ha sido considerada como un incremento mayor al 50% en lluvias, temperatura, friajes, sequías, heladas, entre otros.
Cuadro 1: Resumen del FEN según intensidad
Intensidad Años Características
Débil 1847-1963 Lluvias leves, algunos daños
Moderado 1911-1994 Lluvias moderadas, daños a la agricultura y a la vivienda
Intenso 1858- 1972/73 Lluvias intensas, secuelas de huaycos e inundaciones
Muy intenso 1891, 1925,1982-83, 1997-
98
Lluvias torrenciales, huaycos, inundaciones, aluviones, vientos, pérdida de vidas humanas
Fuente: INDECI.
7
Los FEN pueden tener distinto grado de intensidad, ser más o menos prolongados y no necesariamente abarcar la misma área de impacto. Otro aspecto importante es que los FEN no se originan necesariamente en los mismos meses, ni suponen necesariamente los mismos eventos. Por ello, a pesar que los FEN 1982-83 y 1997-98 se encuentran catalogados como muy intensos, las características de ambos son bastante distintas, como se verá más adelante. Sin embargo, los eventos naturales no constituyen un único factor determinante, pues el impacto de los FEN depende de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos y la infraestructura en general, así como también del valor económico de los bienes expuestos y la capacidad de respuesta local para mitigar o prevenir los efectos destructivos, y a la vez para aprovechar los impacto positivos (Ferradas, 2000). El siguiente gráfico, muestra la relación antes mencionada, en donde se aprecia el impacto en el PBI de los FEN más recientes. En el caso del FEN 1982-83 el impacto es mayor que en el FEN 1997-98, aunque se puede apreciar que el shock negativo y abrupto se produce en ambos casos.
Gráfico 1: Evolución del PBI y los Fenómenos de El Niño intensos (1951 – 2010)
Fuente: Elaboración propia con datos CIUP.
II. Planteamiento metodológico
En esta sección se describe la metodología que se utilizará en este estudio para determinar los
impactos de los FEN intensos en la economía peruana.
2.1 Marco conceptual: Análisis Costo Beneficio y estimación de daños a través costos evitados
La estimación de daños corresponde a la cuantificación monetaria de los daños generados por
los FEN intensos bajo estudio, es decir, los de 1982/83 y 1997/98. Para este proceso, se utiliza
como base metodológica el Análisis Costos Beneficio (ACB).
En primer lugar, el ACB busca “maximizar la eficacia de los programas en la obtención de sus
fines y la eficiencia en la asignación de recursos para la consecución de los mismos” (Cohen &
Franco, 2003). Es decir, la evaluación busca seleccionar la mejor alternativa de proyecto,
programa o política, que permita obtener el objetivo planteado al mínimo costo posible. De
8
esta manera, la aplicación del ACB es la metodología que permite cuantificar y monetizar los
beneficios y costos de una alternativa de solución a un problema planteado, para determinar si
dicha alternativa es el mejor mecanismo de solución.
En el contexto de este estudio, la aplicación del ACB implica estimar y analizar los daños que
ha ocasionado la ocurrencia de eventos FEN intensos como los de los años 1982/83 o 1997/98,
de tal manera que estos valores sean considerados como indicadores proxy de los potenciales
daños que podría ocasionar la ocurrencia de un FEN de similares características (FEN intenso),
en los próximos años.
Es de esta forma, que aparece el concepto de “costos evitados”, que como su nombre lo
indica, se refiere, en este contexto, a la cuantificación de “aquellos costos que se pueden evitar
debido a que se toman acciones para reducir los riesgos que se pueden convertir en desastres”.
La importancia de este concepto radica en que al calcular los costos evitados, dichos costos se
convierten en los “beneficios” de tomar acciones para reducir el riesgo de desastres.
Esta idea se puede esquematizar de la siguiente manera:
Cuadro 2: Análisis de los Costos Evitados de medidas de reducción de riesgo
Fuente: Elaboración propia.
Es decir, se plantean dos situaciones:
a) Situación 1: Ocurre el FEN intenso y por tanto, se producen pérdidas equivalentes a X en el año 0, y luego continúan las pérdidas en los dos años siguientes, equivalentes a la mitad y a la cuarta parte de lo perdido en el año 0. Esta situación genera un flujo de fondos que traído a valor presente a una tasa de descuento específica, implica un valor igual a “M”.
b) Situación 2: En este caso, frente a la posibilidad de que ocurra un FEN intenso, se toman medidas de reducción de riesgo, que tienen un costo tal como “Y”, que se paga cada año. Al tomarse estas medidas y ocurrir el FEN intenso, aunque ocurren pérdidas, éstas son menores a las de la situación anterior, dado que se tomaron medidas para reducir la vulnerabilidad. De esta forma, las pérdidas equivalen a Z en el año de ocurrencia y Z/2 y Z/4 (por poner un ejemplo) en los dos años subsiguientes. El valor actual neto de ese flujo de fondos equivale a “N”, considerando la misma tasa de descuento utilizada en la situación 1.
Estas dos situaciones se comparan a través de la estimación del Flujo Incremental, que implica
calcular (línea F del Cuadro Nº2):
Año 0 Año 1 Año 2
Situación 1 A Pérdidas generadas por un FEN Intenso -X -X/2 -X/4
B Flujo de caja de Pérdidas por FEN Intenso Situación 1 -X -X/2 -X/4
Valor Actual Neto - VAN (Sit. 1) M
Situación 2 C Costos de medidas de reducción de riesgo por FEN Intenso -Y -Y -Y
D Pérddias generadas por un FEN Intenso -W -W/2 -W/4
E Flujo de caja por Pérdidas de FEN Intenso Situación 2 - Z -Z -Z
Valor Actual Neto - VAN (Sit. 2) N
Sit 2. - Sit. 1. F Flujo de Caja Final (E-B) - Z - (-X) - Z - (-X/2) - Z - (-X/4)
-Z+X -Z+X/2 -Z+X/4
Valor Actual Neto - VAN Flujo de Caja Final P
Supuesto: [X] > [Z]Esto quiere decir, que las pérdidas cuando no se toman medidas para reducir el riesgo, son mayores que
cuando si se toman dichas medidas.
Considerndo el supuesto sobre la diferencia entre X y Z, el flujo final es
posiitivo y por tanto, los costos evitados se convierten en beneficios.
9
Sobre la base de este flujo, se calcula el indicador de rentabilidad VAN:
que implica calcular el valor “P” del Cuadro Nº2.
En este contexto, la interpretación para el VAN (Flujo Incremental) es la siguiente:
VAN (Flujo Incremental) > 0: El tomar medidas de reducción de riesgo disminuye tanto
los potenciales daños, que los “costos evitados” son muy
grandes y por tanto, el resultado es positivo. Es decir, se
gasta mucho menos cuando se toman medidas de
reducción de riesgo (aún cuando éstas tengan un costo de
Y) que cuando no se toma ninguna acción.
VAN (Flujo Incremental) < 0: El tomar medidas de reducción de riesgo no disminuye los
potenciales daños, por lo que los “costos evitados” no son
muy grandes (en términos relativos) y por tanto, el
resultado es negativo. Es decir, se gasta mucho más
cuando se toman medidas de reducción de riesgo (por el
costo “Y” e estas medidas”) en comparación a cuando no
se toma ninguna acción.
La idea es que las medidas de reducción de riesgo permitan lograr un flujo incremental en el
cual el VAN sea positivo. En el cuadro Nº3 se muestra un ejemplo.
Cuadro 3: Ejemplo del análisis de los Costos Evitados de medidas de reducción de riesgo
Fuente: Elaboración propia.
En el ejemplo, el VAN de los daños ocasionados en la situación 1 es S/. 1661.2, mientras que en
el caso de la Situación 2, al invertirse en medidas de reducción de riesgo, se logra que las
pérdidas por el FEN intenso sean menores que en la situación 1. De esta forma, al comparar la
Situación 2 con la Situación 1, se logra un flujo que tiene un VAN positivo, lo cual demuestra
que los “costos evitados”, es decir el flujo de fondos ahorrado por una menor pérdida
generada por la ocurrencia del FEN, es mayor que los gastos generados para reducir la
vulnerabilidad.
Año 0 Año 1 Año 2
Situación 1 A Pérdidas generadas por un FEN Intenso -1000 -500 -250
B Flujo de caja de Pérdidas por FEN Intenso Situación 1 -1000 -500 -250
Valor Actual Neto - VAN (Sit. 1) al 10% -1661.2
Situación 2 C Costos de medidas de reducción de riesgo por FEN Intenso -100 -100 -100
D Pérddias generadas por un FEN Intenso -400 -200 -100
E Flujo de caja por Pérdidas de FEN Intenso Situación 2 -500 -300 -200
Valor Actual Neto - VAN (Sit. 1) al 10% -938.0
Sit 2. - Sit. 1. F Flujo de Caja Final (E-B) 500 200 50
Valor Actual Neto - VAN (Sit. 1) al 10% 723.1
10
Ahora bien, en el contexto del análisis de una estrategia financiera para la reducción de riesgo
de desastres, los costos de las medidas de reducción de riesgo frente a un FEN intenso (línea C
de los Cuadro Nº2 y Nº3) pueden claramente incluir los costos financieros de dicha estrategia.
Por ejemplo, pueden incluir las primas para un esquema de seguros, o los recursos asignados a
un fondo de contingencia. Cada uno de estos instrumentos será analizado posteriormente.
De esta forma, en el contexto de este estudio, la estimación de los “costos evitados”
permitirá analizar los potenciales beneficios de diseñar una estrategia financiera en la cual
se incurran en costos financieros que permitan reducir la vulnerabilidad de la inversión
pública y de las actividades económicas en general, frente a la ocurrencia de un FEN intenso.
En posteriores estudios se podrá estimar los costos de tales medidas de reducción de riesgo,
así como los costos de la implementación de instrumentos financieros para su
administración.
Para lograr este objetivo, es posible realizar una adaptación de la metodología de Análisis
Costo Beneficio (ACB). Al respecto, (Boardman, Greenberg, Vining, & Weimer, 2006) proponen
los siguientes pasos para aplicar el Análisis Costo Beneficio (ACB):
Cuadro 4: Pasos a seguir para aplicar el Análisis Costo Beneficio (ACB)
1) Identificar el conjunto de alternativas para solucionar el problema identificado.
2) Definir el nivel de análisis: los beneficios y costos que cuentan (impactos).
3) Clasificar los impactos e identificar indicadores de medición.
4) Determinar cuantitativamente los impactos del proyecto a lo largo del tiempo.
5) Monetizar los impactos: precios sociales.
6) Descontar los beneficios y costos para obtener el valor presente.
7) Estimar el Valor Presente Neto de cada alternativa.
8) Construir el análisis de sensibilidad.
9) Realizar recomendaciones.
Fuente: (Boardman, Greenberg, Vining, & Weimer, 2006)
De estos nueve puntos, una adaptación de los puntos 2 al 6 es útil para el objetivo de este
estudio, que está relacionado con las pérdidas económicas generados por un FEN intenso.
Cuadro 5: Adaptación de pasos del ACB para la estimación de daños de eventos intensos
Pasos Análisis / Explicación
1) Definir el nivel de análisis: los
beneficios y costos que cuentan.
Se identifican los beneficios y en particular los costos que
implicó la ocurrencia de FEN intensos. Estos costos son las
pérdidas que generó dicho evento intenso y que podrían
volver a presentarse si es que no se toma ninguna acción.
2) Clasificar los impactos e
identificar indicadores de
medición (posibilidad de
cuantificación monetaria).
La clasificación de los impactos (beneficios y en particular costos identificados en el paso anterior, es decir, pérdidas) se realiza a la tres niveles:
a. Directos: Pérdidas generadas a nivel sectorial, así como beneficios, que pueden ser cuantificados monetariamente. En el contexto del FEN, se trata fundamentalmente de daños en infraestructura.
11
Pasos Análisis / Explicación
b. Indirectos: Pérdidas generadas a nivel sectorial, así como los beneficios ocasionados a agentes externos (las denominadas externalidades). En particular, están relacionadas a la provisión de los bienes y servicios sectoriales afectados por FEN.
c. Intangibles: Beneficios y costos directos o indirectos que no pueden ser monetizados pero que si deben ser señalados como parte de los impactos de FEN intensos.
Esta clasificación permite determinar la posibilidad de cuantificación y monetización de los indicadores a utilizar en cada caso.
3) Determinar cuantitativamente los
impactos identificados
En el contexto de la estimación de daños, se requiere
identificar el plazo en el cual se producirán los efectos
directos, indirectos e intangibles de los FEN intensos, así
como definir la manera como se van a cuantificar los efectos
identificados previamente.
4) Monetizar los impactos: precios
sociales.
Dependiendo de la disponibilidad de información, se deberán
monetizar los impactos identificados (los directos e
indirectos), utilizando precios sociales (de ser posible).
5) Descontar los beneficios y costos
para obtener el valor presente.
Considerando el horizonte de evaluación, se deberá definir la
tasa de descuento (TD) a utilizar para la estimación del Valor
Actual Neto (VAN) de los daños estimados. Esta será de
utilidad para la estimación y comparación de daños para los
FEN estudiados y las estimaciones de un FEN futuro.
Fuente: Elaboración propia.
Sobre la base de estos pasos, es que se construirá el indicador (punto 5 del cuadro anterior)
Valor Actual Neto (VAN) del flujo de caja elaborado siguiendo el esquema del Cuadro Nº1. La
fórmula que se utiliza para este proceso es adaptado de (Kamiche, 2010)):
Donde:
VAN: Valor Actual Neto.
ByCSDN: Beneficios y Costos Sociales Directos Netos, que se obtienen de restar a los Beneficios Sociales Directos los Costos Sociales Directos, generados por la ocurrencia de FEN intensos.
ByCSIN: Beneficios y Costos Sociales Indirectos Netos, que se obtienen de restar a los Beneficios Sociales Indirectos los Costos Sociales Indirectos. En algunos textos, se menciona este componente como la valorización de las externalidades.
r: Tasa de Descuento aplicable en el período.
n: Plazo de Evaluación.
n
tt
tt
r
ByCSINByCSDNVAN
0 )1(
)(
12
Wt: Se refiere a la inclusión, mediante una lista, de los beneficios y costos intangibles que genera la
ocurrencia de FEN intensos. Aunque no se pueden incluir en el VPN, deben ser tomados en cuenta al
momento de valoras los daños totales generados por los eventos intensos.
Como se observa, en esta fórmula se hace referencia a beneficios y costos sociales, ya que
incluyen a todos los agentes de la sociedad, independientemente de su participación en los
impactos. De esta forma, se obtiene un indicador cuantitativo (VAN) que permite determinar
el impacto en términos económicos pero también se toman en cuenta los beneficios y costos
no monetizables (intangibles) que pueden ser importantes para la evaluación.
Para la aplicación de esta metodología adaptada, se requerirá definir el enfoque para la
estimación de daños, que implicará definir las siguientes variables:
Variables Aplicación para este estudio
Geográfica: regiones y áreas dentro de las regiones (de ser posible, y de acuerdo con la disponibilidad de información).
Se refiere a las regiones de Piura,
Lambayeque y La Libertad.
Temporal: plazo de análisis de los beneficios y costos.
Se analizan los FEN 1982/1983 y 1997/1998,
con el fin de determinar los potenciales
impactos de la ocurrencia de un FEN en el
2010.
Unidad de impacto: Es el objetivo de análisis
El análisis se realiza considerando como
objeto de estudio la infraestructura pública,
sobre la base de indicadores sectoriales:
número de viviendas, kilómetros de
carreteras, número de hectáreas, entre otros.
Responsabilidad público /privada: Se refiere a quien debe hacerse cargo de las medidas de prevención para reducir los costos o daños generados por la ocurrencia de FEN intensos.
El análisis se basa en determinar si los diversos instrumentos ameritan financiamiento público exclusivo o no.
2.2 Análisis histórico de daños en FEN intensos
En este caso, se aplicará un análisis ex post, considerando que los dos últimos FEN intensos
ocurridos en el Perú, durante los años 1982/83 y 1997/98 respectivamente, dejaron cuantiosas
pérdidas, que han sido registradas en distintos estudios de cada uno de esos años. Para el FEN
de los años 1982/83, los estudios fueron menos sistemáticos, y en alguna medida, poco
cuantitativos. En la mayoría de los casos, son descripciones generales de los daños,
considerando algunos indicadores, generalmente no monetizados, sino fundamentalmente
13
indicadores de volumen de pérdidas, como número de hectáreas agrícolas perdidas, viviendas
destruidas, entre otros4.
A diferencia de ello, el FEN de los años 1997/1998 ha sido sistemáticamente estudiado y en
mayor medida cuantificado. En particular, el estudio de (Corporación Andina de Fomento,
2000) muestra las cadenas de impacto en cada uno de los sectores que fueron afectados y
además, cuenta con información monetizada de los daños a nivel nacional y en algunos casos,
también cuenta con cierto nivel de detalle para las diferentes regiones del país, incluidas las
tres regiones bajo estudio.
Entonces la evaluación económica de daños en los dos FEN intensos que se están tomando
como base de este estudio, se realizará con la información secundaria proporcionada por los
diferentes estudios disponibles. Aunque la base metodológica de cada estudio utilizado como
fuente de información es probablemente diferente, se harán explícitas las diferencias, para
lograr un análisis del impacto a nivel agregado.
El análisis se realizará siguiendo el procedimiento señalado en la sección 1.1 de este capítulo,
considerando el siguiente nivel de análisis para cada uno de los FEN intensos.
Cuadro 6: Enfoque del análisis histórico, FEN 1982/83 y 1997/98
FEN 1982/1983 FEN 1997 / 1998
Nivel de Análisis Tipo de Impactos Nivel de Análisis Tipo de Impactos
Nivel Sectorial Directos Nivel Sectorial Directos
Indirectos (de manera general)
Nivel Regional: Piura, Lambayeque, La
Libertad
Indirectos
Fuente: Elaboración propia.
2.3 Análisis de los potenciales daños de un futuro FEN intenso a nivel regional
En el caso del análisis de los potenciales daños de un futuro FEN intenso, se realizará un
análisis ex ante que utilizará básicamente el concepto de costos evitados, es decir, se asumirá
que el potencial daño que se puede presentar será la pérdida (bajo diferentes escenarios de
porcentaje de pérdidas) de los montos de inversión realizados en los últimos años. Esto bajo el
supuesto de que han existido algunas medidas de reducción de riesgo (dada la experiencia de
los FEN intensos anteriores) para reducir la vulnerabilidad de tales inversiones en las regiones
bajo estudio.
Considerando los sectores bajo análisis, se utilizarán dos líneas de análisis:
a) A nivel regional:
a.1. A nivel del sector público:
El objetivo es determinar el potencial nivel de pérdidas que se podría ocasionar, considerando
el valor económico de los gastos e inversiones realizadas en las regiones en los últimos años.
De acuerdo con la información proporcionada por funcionarios de los Gobiernos Regionales
(ver Informe Nº1 de esta consultoría (Kámiche, 2011a)), las medidas de reducción de riesgo
incluidas en las nuevas inversiones son mínimas, debido a la necesidad de cumplir la
4 Por ejemplo, se puede considerar la información de (Franco, S/f.; Bambarén, 2002), entre otros.
14
legislación vigente sobre reconstrucción de proyectos afectados. Es por ello que los
porcentajes de pérdidas potenciales serán similares a los ocurridos en 1997/1998.
La información cuantitativa a utilizar es la siguiente:
Crecimiento y densidad poblacional y migración: Censos 2007 / 1993.
Gastos de inversión sectorial: SIAF 2006 – 2011, a nivel de gobiernos regionales.
Proyectos de Inversión Pública sectorial: Banco de Proyectos del SNIP.
Gastos de Prevención: SIAF 2006 -2011, a nivel de gobiernos regionales.
Aunque la información existente puede ser detallada, no necesariamente está desagregada
considerando proyecto y monto de inversión ejecutado a la fecha, por lo que será necesario
hacer algunas proyecciones con los montos de inversión declarados en los proyectos de
inversión pública del Banco de Proyectos del SNIP y los datos del SIAF, considerando montos
de inversión ejecutados.
a.2. A nivel del sector privado:
El enfoque para el sector privado es muy similar al utilizado para el sector público,
considerando la información de las siguientes fuentes:
Cámaras de Comercio Regionales.
CONFIEP.
Este análisis depende de la disponibilidad de información sobre las inversiones privadas
realizadas en las regiones bajo estudio. Como se verá más adelante, esta información no ha
estado disponible y por tanto, el análisis para el sector privado no fue posible de realizar.
2.4 Análisis de los instrumentos financieros
La metodología propuesta para el análisis de instrumentos financieros para el manejo del
riesgo consistirá en:
a) Análisis del marco teórico económico que se aplica al diseño de instrumentos financieros, centrado fundamentalmente en problemas de información asimétrica y riesgo moral.
b) Descripción de los diversos instrumentos financieros existentes a nivel internacional para el manejo del riesgo de desastres, en particular los referidos a fenómenos climáticos, como lluvias intensas e inundaciones. Se considerará las ventajas y desventajas de cada uno.
c) Análisis breve del marco legal existente para el desarrollo de instrumentos financieros para la transferencia del riesgo.
d) Descripción y análisis básico de propuestas de instrumentos financieros manejar el riesgo de un FEN intenso futuro, considerando el punto de vista del Estado.
Los puntos a) al c) serán realizados utilizando información secundaria (estudios disponibles)
mientras que el punto d) será elaborado sobre la base de la información disponible y el
análisis previo desarrollado en el estudio.
15
III. Estimación de daños
Los FEN 1882-83 y 1997-98 son considerados como los eventos intensos más recientemente
ocurridos en el Perú. Como se mencionó en la sección anterior, el FEN 1997-98 ha sido
estudiado de una manera más sistemática y con una mayor cuantificación que el FEN 1982-83,
por lo que el análisis difiere en términos de detalle y metodología empleada.
3.1 Análisis ex post: FEN 1982-83 y 1997-98
A. Estimación de daños a nivel nacional
Múltiples impactos socioeconómicos fueron causados por ambos eventos El Niño en algunas
regiones del país (zona norte), pero con efectos a nivel nacional que se prolongaron algunos
años después de ocurridos los mismos. Es muy difícil estandarizar los eventos El Niño, a pesar
que tanto el de 1982-83 y 1997-98 son considerados Niños de magnitud severa. Los FEN no se
originan necesariamente en los mismos meses o estaciones, ni suponen siempre los mismos
eventos. En 1982, por ejemplo, se presentaron vientos huracanados en el litoral norte durante
todo el mes de marzo y se inició la fase de calentamiento del agua de mar en el mes de
setiembre, y no desde mayo como en otras ocasiones, llegando a presentar 6 grados por
encima del promedio de los últimos 40 años (Ferradas, 2000).
El Niño 1982-83
El fenómeno FEN 1982-83 tuvo características distintas a los eventos ocurridos anteriormente, debido a que focalizó sus impactos en Tumbes y Piura (inundaciones) y en Puno (sequía). De acuerdo a la ONG CEPES, El Niño 1982-83 causó los siguientes impactos:
- 1 millón 330 mil personas afectadas. - 120 mil hectáreas afectadas o inundadas. - 2 millones 600 mil cabezas de ganado sacrificado por la sequía. - 2 mil 600 kilómetros de carreteras destruidas o afectadas. - 122 kilómetros de calles destruidas. - 56 kilómetros de alcantarillas. - 11 mil casas afectadas o destruidas, más 45 sistemas de agua potable y desagüe
destruidos.
El 80% de los daños se localizó en la zona norte y el restante en el sur. Según el Instituto
Nacional de Planificación (INP) existente en esa época, el impacto económico del daño fue
estimado en aproximadamente 1,000 millones de dólares5, siendo el 42% de los daños
ocasionados por las excesivas lluvias y el 58% por la sequía.
Cuadro 7: Pérdidas totales por FEN 1982-83
Millones de US $ Porcentaje
Producción 397 39.7%
Infraestructura 456 45.6%
Pérdidas sociales 147 14.7%
Total 1,000 100%
Fuente: (INDECI).
5 Estimados tomados de (Ferradas, 2000).
16
Los principales impactos físicos fueron las pérdidas humanas por huaycos, inundaciones,
deshidratación y hambre. La proliferación de enfermedades virales y bacteriológicas y la
destrucción de viviendas fueron también tuvieron un impacto considerable en la población.
Cerca del 46% de los daños se debieron a los impactos en la infraestructura y 40% afectaron la
producción.
En el ámbito productivo, se destacaron fuertes pérdidas en los sectores agricultura, pesca y
minería e hidrocarburos, además de una notable contracción en la producción manufacturera,
aunque no solamente debido al FEN, sino a la caída de la demanda interna. La producción
agropecuaria fue la más afectada con cerca del 54% de los daño.
Cuadro 8: Daños a la Producción FEN 1982-83 (Millones de US$)
Sector Zona norte Zona sur Total %
Agropecuario 181.46 33.54 215.0 54.2
Pesquería 2.53 0.467 3.0 0.76
Industria 4.22 0.78 5.0 1.6
Energía 1.69 0.31 2.0 0.5
Hidrocarburos 145.17 26.83 172.0 43.3
Total 335.07 61.93 397.0 100
Fuente: (INDECI).
Los daños en la infraestructura o acervo de capital del país fueron estimados en 456 millones
de dólares; siendo los sectores más afectados transportes y comunicaciones e hidrocarburos.
En el primer caso, 2,600 kilómetros de carreteras fueron dañadas, 47 puentes colapsaron y 4
aeropuertos tuvieron daños severos a nivel nacional. En el caso de hidrocarburos, se destruyó
varios tramos del Oleducto Nor Peruano y se paralizó la producción de petróleo.
Cuadro 9: Daños a la Infraestructura 1982-83 (Millones de US$)
Sector Zona Norte Zona Sur Total %
Agropecuario 66.68 12.32 79.0 17.3
Pesquería 5.90 1.10 7.0 1.5
Industria 1.68 0.32 2.0 0.4
Energía 10.97 2.03 13.0 2.9
Hidrocarburos 95.37 17.63 113.0 24.8
Transporte y comunicaciones
159.51 29.49 189.0 41.4
Turismo 0.84 0.16 1.0 0.2
Salud y saneamiento
0.84 0.16 1.0 0.2
Educación 5.06 0.94 6.0 1.3
Vivienda 37.13 6.87 44.0 9.7
Interior 0.84 0.16 1.0 0.2
Total 384.82 71.18 456.0 100.0
Fuente: (INDECI)
17
El Niño 1997-986
Durante El Niño 1997-98, las lluvias, crecidas de los ríos, inundaciones y deslizamientos fueron
los mayores generadores de impactos en el territorio nacional. En la costa norte del país los
impactos eran esperados, y gracias a la oportuna predicción de la llegada de El Niño a
principios de 1997, se pudo tomar algunas medidas de prevención. Dichas medidas, como
ensanchamiento de cauces, protección de bordes de ríos, limpieza de drenajes, entre otras,
evitaron algunas inundaciones, aunque en algunos casos la magnitud del impacto rebasó las
expectativas. Sin embargo, existieron también regiones centrales del país que fueron afectadas
y que no tenían antecedentes de haber sido afectadas en el pasado, entre ellas Lima, la capital
del país. Los desastres de mayor magnitud se produjeron en Piura, Tumbes, Ica, Chiclayo,
Trujillo y Chimbote, así como en Lima.
Las avalanchas de lodo o “Huaycos” se produjeron en los departamentos de Tumbes, Piura y
Lambayeque de manera continua, y en Trujillo y Lima, de manera aislada, afectando las
carreteras y servicios básicos y por ende, afectando el abastecimiento de alimentos a algunas
zonas. Las lluvias generaron impactos ambientales positivos porque permitieron la
recuperación de pastizales y el incremento de flora en varias zonas, integraron varios lagos que
pudieron ser aprovechados para la pesca y para la recarga de los acuíferos. En el sur del país
no se produjo sequía, como lo ocurrido en El Niño 1982-83. Por el contrario se produjeron
también lluvias intensas que dañaron cultivos y centros poblados.
El siguiente cuadro resume los impactos socioeconómicos, positivos y negativos, que se
generaron por efecto de El Niño, clasificados de acuerdo a los sectores analizados.
Cuadro 10: Impacto socioeconómicos asociados al FEN 1997-98
Positivos Negativos
Agricultura y pesca
- Abundancia de pastos (ganadería) - Regeneración natural del bosque - Producción de cultivos en zonas áridas - Regeneración de frutales nativos - Incremento de biodiversidad - Incremento de napa freática y agua de
reservorios - Recuperación de fauna silvestre - Incremento de producción de leche - Incremento de producción de frutales
- Recuperación de suelos
- Destrucción de infraestructura de riego - Imposibilidad de siembras en áreas
inundadas - Arrasamiento de áreas agrícolas y
disminución de áreas de cultivo - Reducción de vida útil de embalses - Alteración fisiológica de las plantas - Aparición de plagas y enfermedades - Disminución de rendimientos y producción - Afectación de suelo por lodos y sedimentos
Infraestructura y servicios básicos
- Incremento en niveles de agua en embalses
- Recargas de acuíferos - Aumento de capacidad de producción de
electricidad
- Destrucción de sistemas de captación, redes y equipos de agua
- Colapso de sistemas de abastecimiento y alcantarillado
- Contaminación de agua por aguas residuales, disminución de calidad
- Colapso de pozos de agua - Problemas de saneamiento ambiental - Reducción de capacidad útil de embalses - Enterramiento de centrales eléctricas - Aislamiento de centrales térmicas - Parálisis del servicio eléctrico en algunas
zonas - Daño en subestaciones de transmisión
eléctrica
6
Sección tomada de (CAF, 2000).
18
Positivos Negativos
Vivienda y construcción
- Destrucción total o parcial de viviendas - Enlodamiento de viviendas y pérdida de
enseres
Salud
- Destrucción de infraestructura de salud y reducción de capacidad de atención
- Aislamiento de centros de salud - Proliferación de vectores de enfermedades
transmisibles (cólera, malaria, dengue) y de otros transmisores
- Generación de condiciones de insalubridad, enfermedades a la piel y en los ojos.
- Enfermedades respiratorias
Transporte y comunicaciones
- Deterioro o destrucción total de tramos de carreteras y puentes
- Aumento en los tiempos de viaje de personas y productos.
- Incremento en el costo de transporte de carga.
- Pérdida de producción (por limitación en el transporte)
- Aislamiento de zonas agrícolas y poblados
Turismo - Reducción del número de turistas a zonas
afectadas
Otros - Recesión en el comercio
- Especulación y acaparamiento, con el consecuente incremento de precios.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de CAF (2000).
Según (CAF, 2000) los daños totales originados por el Fenómeno El Niño 1997-98 ascendieron
a 3,500 millones de dólares, que representan más de 4.5% del PBI de 1997. Dicho monto
incluye los daños directos por valor de 1,612 millones de dólares (46%) y los daños indirectos
por 1,888 millones de dólares adicionales. De acuerdo a la metodología aplicada para el cálculo
del daño7, la estimación de daños directos hace referencia a las afectaciones a los activos
inmovilizados así como a las existencias, es decir los perjuicios en los acervos a lo largo de la
duración de las anomalías. Los daños indirectos recogen los flujos de bienes que se dejan de
producir como consecuencia del evento.
Cuadro 11: Daños directos e indirectos generados por el FEN 1997-98
Tipo de daño Monto de daño
(millones de dólares) Porcentaje
Pérdidas de acervo 1,612 46%
Pérdidas de producción 1,093 31%
Prevención y otros gastos 405 12%
Mayores costos 391 11%
Total 3,501 100% Fuente: (CAF, 2000)
Los sectores productivos (agropecuario, pesca, minería, industria y comercio) fueron los más
afectados (46% del total de daños), debido a que las inundaciones dañaron tanto la
infraestructura como la producción agropecuaria; asimismo, los cambios en la temperatura del
mar afectaron la pesca y se dieron pérdidas en la producción del sector industrial y comercio.
Los daños en el transporte, especialmente carreteras, caminos y puentes fueron los segundos
7 El estudio (CAF, 2000) utiliza la metodología desarrollada por la CEPAL.
19
más importantes (21%). Los daños en los sectores sociales (vivienda, educación y salud)
alcanzaron el 14% del total de daños.
Cuadro 12: Daños totales causados por el FEN 1997-98, por sectores económicos, (Millones de dólares)
Sector/subsector Daño directo Daño indirecto Daño total
Sectores sociales 457 29 486 Vivienda Educación Salud
202 224 31
21 4 4
223 228 34
Sectores de servicios 778 177 955 Agua y saneamiento Electricidad Transporte
63 111 604
8 55
114
71 166 718
Sectores productivos 319 1307 1626 Agropecuario Pesca Minería Industria Comercio
163 15 28 7
106
449 11 16
668 163
612 26 44
675 269
Otros daños 58 376 434
Total nacional 1612 1890 3501
Gastos de prevención 0 219 219
Gatos de la emergencia 0 157 157
Fuente: (CAF, 2000), estimaciones sobre la base de cifras oficiales y cálculos propios.
La magnitud del desastre ocasionado por el FEN 1997-98 se refleja en el hecho que las pérdida
del acervo de capital equivale a más del 21% de la formación bruta de capital de un año y el
total de daños representó el 1.7 veces la inversión extranjera directa que recibió el país en
1997. Asimismo, los daños sufridos tuvieron efectos negativos sobre el sector externo, al dejar
de exportar o tener que importar varios productos e insumos, por un valor estimado de 1,382
millones de dólares en ese año y los dos siguientes.
En resumen, si se comparan los daños ocasionados por ambos eventos El Niño, sobre la base
de la misma fuente, (CAF, 2000), se observa que los daños son muy similares, sin embargo
existen diferencias importantes que resaltar.
Cuadro 13: Comparación de daños sectoriales causados por el FEN 1982-83 y FEN 1997-98 (Millones de dólares)
Sector FEN 1982-83 FEN 1997-98
Sectores sociales 218 485 Vivienda Educación Salud
115 9
94
223 228 34
Sectores productivos 2533 1626 Agropecuario Pesca Minería Industria Comercio
1064 174 509 786
0
612 26 44
675 269
Infraestructura 532 1389 Transporte Electricidad Otros
497 32 3
686 165 538
Total 3283 3500 Fuente: (CAF, 2000), estimaciones sobre la base de cifras oficiales y cálculos propios.
20
Nota: Cifras ajustadas por inflación
En primer lugar, si bien en términos absolutos el FEN 1997-98 fue ligeramente mayor, este
representó solo el 4.5% del PBI, mientras que el FEN 1982-83 representó ceca del 7% del PBI.
En segundo lugar, se puede decir que el impacto del FEN 1997-98 fue menor que el FEN 1982-
83, a pesar que el FEN de este año fue más intenso, y existía mucha mayor inversión de capital,
y por ello, existía mayor riesgo de daño. La similitud en los montos refleja el menor daño que
se produjo, debido a que en el FEN 1997-98 no produjo sequía en el sur del país y a que se
pudieron realizar acciones preventivas, dado el pronóstico temprano del evento. En tercer
lugar, tanto el sector salud como la minería registraron daños muy por debajo de los de 1982-
83, debido a que adoptaron políticas y acciones sectoriales de prevención de daños.
Finalmente, los mayores daños registrados fueron a los sectores vivienda, educación y
transporte, lo que puede asociarse a que muchas de las viviendas estaban localizadas en zonas
de alta vulnerabilidad, y a que las carreteras están ubicadas en zonas de mayor exposición.
B. Estimación de daños a nivel regional y sectorial8
La estimación de daños del FEN 1982-83 y 1997-98 se realizará considerando tres regiones:
Piura, Lambayeque y La Libertad, que han sido las más afectadas por dichos eventos; y los
sectores: agricultura, pesca, infraestructura y servicios básicos, vivienda y construcción, salud,
transporte y comunicaciones, entre los más relevantes9.
a) Agricultura y Pesca (producción)
En el ámbito productivo, el FEN 1982-83 tuvo fuertes pérdidas en el sector primario como
agricultura, pesca y minería, y también en el sector manufacturero. El total de pérdidas en las
tres regiones bajo estudio fue de 204.0 millones de dólares, de los cuales el 91.2%
correspondió a la región Piura (Ferradas, 2000).
Cuadro 14: Daños en producción FEN 1982 / 1983, millones de US$
Región Valor de los daños
Piura 186.1
Lambayeque 9.4
La Libertad 8.5
Total 204.0
Fuente: Elaboración propia tomado de (Ferradas, 2000).
En el FEN 1997-98, los mayores impactos se dieron sobre la agricultura en la zona costera y
principalmente en la zona norte del país. Según (Franco, 1991), Tumbes y Piura fueron las
regiones donde el 85% de la agricultura se perdió irremediablemente. Esto significó unos 10
8 La información recopilada sobre los impactos del FEN 1982-83 y 1997-98 no es homogénea en cuanto
al detalle territorial y sectorial. En el caso del FEN 1982-83, existe información sobre el impacto físico del
daño, más no necesariamente sobre la valoración del mismo. En esta sección se utilizará la data
disponible.
9 En los Anexos Nº2 al Nº5 se presentan los diferentes impactos del FEN 1997/1998 por sector
económico y tipo de peligro, sobre la base de (CAF, 2000).
21
mil millones de soles de pérdida, especialmente en cultivos tradicionales como plátanos, arroz
y soya. En Piura, de 111,974 hectáreas programadas solo se logró instalar el 53%, y de la
superficie que se sembró, se perdió más del 40%. La cuenca del río Chicama (La Libertad)
perdió 2,320 hectáreas de tierra fértil por erosión severa y recién en el año 2004 pudo
reconstruirse el suelo para hacer posible el reinicio de nuevas campañas agrícolas en 1,600
hectáreas.
Piura, Lambayeque y La Libertad concentraron una alta proporción de tierras afectadas (30%
del total afectado a nivel nacional), la mitad de las cuales constituyeron pérdidas totales.
Igualmente, en estas tres regiones se concentró el mayor valor de las pérdidas monetarias
debido a la destrucción de la infraestructura de riego, destrucción de vías de comunicación que
limitaron el acceso a zonas agrícolas y a la reducción de la productividad de cultivos como el
plátano, cebolla, algodón en rama, arroz en cáscara, limón, caña de azúcar, camote, tomate,
mango y marigold.
Los daños totales en el sector agrícola ascendieron a 613 millones de dólares, siendo lo daños
directos el 26.6% de los daños totales y que corresponden a los daños en los sistemas de riego
y drenaje y tierras perdidas. El restante 73.4% incluyen las pérdidas de producción
agropecuaria, y el costo de descolmatar los ríos.
Cuadro 15: Daños totales del sector agropecuario FEN 1997-98 (Millones de dólares)
Tipo de Daño o efecto Daños Totales Daños directos Daños indirectos
Total 613.27 163.10 450.17
Sector Agrícola 613.16 162.99 450.17
Producción agrícola 235.51
235.51
Sistemas de riego y drenajes 337.58 122.93 214.66
Tierras perdidas 40.07 40.07 -
Sector ganadero 0.11 0.11 -
Fuente: Estimaciones de (CAF, 2000) sobre la base de cifras oficiales.
Los efectos más adversos del FEN 1997-98 se empezaron a notar desde fines de marzo de 1997
con un aumento de la temperatura, que persistió todo el año 1997, e incluso hasta abril de
1998. Ello generó una reducción de la productividad de cultivos debido a la modificación del
ciclo evolutivo de las plantas y a su desarrollo fisiológico. Además, las altas temperaturas
favorecieron la proliferación de insectos y la aparición de plagas, contribuyendo aún más a la
reducción de la producción.
Cuadro 16: Superficie agrícola afectada, FEN 1997-98
Superficie (has) Superficie Perdida (has) Superficie Afectada (has) Total % respecto al
total nacional Total % Total %
Piura 11,078 5.4 6,844 61.8% 4,234 38.2%
Lambayeque 15,257 7.4 6,885 45.1% 8,372 54.9%
La Libertad 17,300 8.5 6,328 36.6% 10,972 63.4%
Total 43,635 21.3 20,057 46.0% 23,578 54.0%
Total Nacional 204,191 100 73,047 35.8% 131,144 64.2%
Fuente: (CAF, 2000)
22
Las tres regiones bajo estudio tuvieron un total de 43.6 mil hectáreas dañadas, de las cuales
46% se declararon como superficie perdida y el 54% como superficie afectada. La región La
Libertad fue la que recibió el mayor efecto negativo, aunque las tres regiones tuvieron similar
impacto en cuanto a superficie perdida, alrededor de 6.8 mil hectáreas. En el caso de la región
Piura, se afectaron un total de 11 078 hectáreas, de las cuales el 61.8% fue pérdida total,
mientras que del total nacional perdido (204 191 hectáreas) sólo el 35.8% fue pérdida total. El
valor estimado de las áreas de cultivos perdidas en dicha región se distribuye entre los valles
del Alto Piura (43%), el Chira (37%), San Lorenzo (15%) y el Bajo Piura (5%). La mayor parte del
valor de las áreas perdidas corresponde a frutales: plátano (33%) y papaya (17%), siguen en
importancia el espárrago (11%) y el arroz (7%).
En cuanto a la pesca, el FEN 1997-98 trajo como consecuencia cambios en las condiciones
marinas que propiciaron que se modifique la concentración de las principales especies
comerciales, como consecuencia de la migración hacia ambientes acuáticos más propicios. Así,
a partir de marzo del año 1997, las condiciones cálidas del mar obligaron a la anchoveta a
replegarse hacia la costa dentro de la franja de 20 millas, haciéndola más vulnerables a la flota
pesquera. Posteriormente, este recurso migró hacia el sur. El comportamiento de sardina,
jurel, merluza y caballa también siguieron el mismo patrón de la anchoveta aunque con ligeras
variantes. En el sector pesquero de Lambayeque, se produjo una disminución progresiva de las
especies hidrobiológicas tradicionales como el suco, cabrilla, tollo, afectando principalmente la
alimentación de la población de menores recursos.
Los langostinos, usualmente de la zona de Tumbes, migraron hacia la zona de Sechura; aunque
los efectos adversos se dieron por la reducción de capturas en la zona de descarga de los ríos.
La concha de abanico es una especie que reacciona positivamente a los FEN, encontrándose en
este caso, mayores volúmenes en los bancos naturales de Samanco, Lobos de Tierra y Sechura.
Se estiman que los daños totales al sector pesquero ascendieron a los 26.3 millones de
dólares, de los cuales el 57% corresponde a daños directos sobre la infraestructura y el resto a
pérdidas por captura de especies pelágicas y de langostinos. Las mayores pérdidas asociadas a
la pesca están en la etapa de procesamiento y exportación, la cual se contabiliza bajo el sector
industrial.
Cuadro 17: Daño en la pesca FEN 1997-98 (Millones de dólares)
Tipo de Daño o efecto Daños Totales
Daños directos
Daños indirectos
Total 26.31 14.93 11.38
Daño a la infraestructura 14.93 14.93 -
Reducción de captura 6.88 - 6.88
Langostinos 4.50 - 4.50
Fuente: (CAF, 2000)
Durante el mes de febrero del año 1997, si bien se dio un crecimiento en la economía peruana
dado por la industria agropecuaria y la construcción civil, se notó un efecto negativo sobre el
PBI global dado por la pesca y manufactura, presentando la pesca una caída del 73,7%. La
menor producción pesquera fue consecuencia de la fuerte reducción en los niveles de captura
de anchoveta, los cuales llegaron casi a una reducción de 100%. Esto produjo una menor
23
elaboración de harina de pescado lo que a su vez incidió en el resultado del sector
manufactura.
En Piura, Austral, la principal empresa exportadora de harina de pescado disminuyó su
producción en 59% entre los meses de Junio y diciembre de 1997 respecto al mismo periodo
en 1996, período en el que había producido 19 mil toneladas (Cruzado, 1999), mientras que
entre enero y marzo de 1998 dicha empresa no produjo absolutamente nada de harina. Con la
presencia del FEN la industria de pescado congelado también dejó de exportar 37.5 millones
de dólares. Entre junio de 1997 y mayo de 1998, la producción de congelados disminuyó
considerablemente (48%) pese a que el alejamiento de la merluza se compensó en parte con la
aparición del atún.
Cuadro 18: Desembarque de productos pesqueros según destino FEN 1982-83 y FEN 1997-98
FEN 1982-83 FEN 1997-98
Rubros 1982 1983 1984 1996 1997 1998
Consumo Humano indirecto 2,946 1,228 2,741 8,952 6,999 3,696 Anchoveta 1,720 118 670 7,641 5,923 1,205 Otras especies 1,226 1,110 2,071 1,311 1,076 2,491 Consumo Humano directo 551 309 547 715 839 614 Fresco 151 107 186 250 254 249 Enlatado 314 118 148 214 352 218 Congelado 53 56 181 222 209 129 Curado 33 28 32 29 24 18 TOTAL 3,497 1,537 3,288 9,667 7,838 4,310
Fuente: (CAF, 2000)
b) Infraestructura y Servicios básicos
De acuerdo a la información de (Ferradas, 2000), los daños físicos a la infraestructura por el
FEN 1982-83 se estimaron en 323.8 millones de dólares en las regiones de Piura, La Libertad y
Lambayeque. Sin embargo, la región Piura fue la más afectada, con casi el 80% de valor de los
daños, los cuales se ubican principalmente en los sectores de hidrocarburos, transportes y
comunicaciones, agricultura y vivienda.
Cuadro 19: Daños físicos por sectores FEN 1982 – 1983
Consolidado de daños físicos en la infraestructura por lluvias e inundaciones a junio de 1983
(Millones de US$)
Sector Piura Lambayeque La Libertad Total
Agricultura 35.7 7.8 21.0 64.6 Pesquería 3.6 - - 3.6 Industria - - - 0.0 Energía 5.4 4.6 0.0 10.0 Hidrocarburos 105.9 - - 105.9 Transporte y Comunicaciones 74.4 22.3 5.8 102.5 Turismo 0.03 - - 0.03 Salud 0.6 0.2 0.1 0.9 Educación 2.8 0.4 0.3 3.6 Vivienda 29.5 2.3 0.6 32.4 Interior 0.3 - - 0.3
Total 258.2 37.7 27.9 323.8
Fuente: Elaboración propia tomado de (Ferradas, 2000).
24
i) Agricultura
De acuerdo al cuadro Nº9 durante el FEN 1997-98 el daño a infraestructura de riego y drenaje
a nivel nacional alcanzó los 337 millones de dólares. En Piura este rubro significó el 87% de las
perdidas, distribuidas en cuanto a infraestructura de riego y drenaje menor (36%) entre los
valles del Medio y Bajo Piura (35%), San Lorenzo (23%) y el Chira (21%). El otro 21% en los
valles del Alto Piura y Ayabaca, donde la mayor parte fueron canales afectados.
El inventario de daños en la infraestructura de riego mayor se refiere exclusivamente a las
obras del Proyecto Especial Chira Piura, sistema de riego controlado por esta institución
estatal. De la infraestructura mayor de riego dañada, que se encuentra en funcionamiento, el
51% del monto estimado corresponde al canal Miguel Checa (que riega aproximadamente
doce mil hectáreas).
ii) Vivienda y Construcción
Los mayores efectos del FEN en los asentamientos humanos se dieron en la costa, y en
particular, en la costa norte; aunque en este caso las medidas preventivas tomadas en el año
1997 mitigaron en cierta medida la magnitud del daño. De acuerdo a cifras del INEI de 1998, se
estimaron 107,527 unidades habitacionales afectadas a nivel nacional, siendo 31,300
destruidas o inhabitables.
Los daños estimados en el sector ascendieron a 223 millones de dólares, siendo el 90% de los
mismos daños a la infraestructura de vivienda y los enseres domésticos que se destruyeron o
dañaron.
Cuadro 20: Daños en el sector vivienda a nivel nacional, FEN 1997-98 (Millones de dólares)
Tipo de Daño o efecto Daños totales
Daños directos
Daños Indirectos
Total Nacional 223.27 201.84 21.43
Viviendas destruidas 28.82 28.82
Viviendas a reubicar 86.52 65.09 21.43
Viviendas dañadas 33.54 33.54
Daños menores 19.93 19.93
Reposición de enseres 54.46 54.46
Fuente: Estimaciones de (CAF, 2000) sobre la base de cifras oficiales.
En la provincia de Piura los distritos más afectados fueron: La Arena, Tambogrande, Piura,
Castilla, Catacaos y Curamori. En la ciudad de Piura, aún cuando los canales de drenaje
funcionaron a plena capacidad, éstos no fueron suficientes para evacuar las aguas y evitar los
aniegos. Los casos más críticos en el Alto Piura, estuvieron en Curamori, donde fue necesario
evacuar 2,300 personas, en Tambogrande 330 y en La Arena 700. En la provincia de Paita un
número significativo de viviendas fueron afectadas, debido a los flujos de lodo que cayeron por
las quebradas de los cerros que circundan la ciudad. En Sechura, los daños a viviendas fueron
menores a pesar de las permanentes inundaciones en las calles. En total 28 560 viviendas
fueron afectadas en Piura.
25
Cuadro 21: Viviendas afectadas, 1998
Regiones
Total Viviendas Afectadas
Totalmente destruidas
No habitables Parcialmente
destruidas Afectadas levemente
Total % Total % Total % Total % Total %
Piura 28,560 41.3% 1,504 5.3% 4,806 16.8% 11,202 39.2% 11,048 38.7%
Lambayeque 23,534 34.0% 2,612 11.1% 7,089 30.1% 6,570 27.9% 7,263 30.9%
La Libertad 17,097 24.7% 1,666 9.7% 4,405 25.8% 4,693 27.4% 6,333 37.0%
Total 69,191 100.0% 5,782 16,300 22,465 24,644
Fuente: (Ferradas, 2000).
En la provincia de Lambayeque se destruyeron varios pueblos, pero lo que magnificó la
destrucción fueron los continuos desbordes de los ríos La Leche y Motupe. La ciudad de
Chiclayo fue afectada por las torrenciales lluvias caídas en solo 4 días del mes de febrero. Esta
situación fue agravada por el desborde de los drenes existentes en la ciudad. En la provincia
de Ferreñafe, se produjeron daños tanto por efecto de las lluvias como por los desbordes de
canales de drenaje. El impacto de las lluvias sobre las quebradas originó inundaciones sobre
Ferreñafe y Picsi. En total, 23,534 viviendas fueron afectadas en la región.
En La Libertad, los mayores impactos se produjeron como consecuencia de las lluvias
torrenciales y desborde de los ríos. La ciudad de Trujillo se inundó como consecuencia de una
gran avalancha de lodo de la Quebrada San Idelfonso. Se estima que se derribaron unas 400
viviendas mientras que más de dos mil recibieron daño parcial. Las aguas que discurrieron
alcanzaron hasta 1.5 metros de altura. Además, otras provincias con un significativo número
de viviendas dañadas fueron Chepén, Ascope y Pacasmayo. En total, 17,097 viviendas fueron
afectadas en la región.
iii) Otros sectores
El total de daños en los sectores de agua y saneamiento, energía, transporte, industria y
comercio por el FEN 1997 – 98 fue de 1899.63 millones de dólares, de los cuales el 47% se
debió a pérdida en infraestructura (daño directo) y la diferencia (1007.27 millones) se atribuye
a la pérdida en la producción de bienes y servicios.
De acuerdo con el cuadro Nº25, en el caso del sector agua y saneamiento, los daños
ascendieron a 3.7% del total, es decir 71.1 millones de dólares, cifra reducida en virtud de las
actividades de prevención realizadas; no obstante, en términos de flujo de servicios, se
generaron mayores gastos de potabilización del agua, además de la reducción de los ingresos
de las empresas lo cual significó 8 millones de dólares.
De acuerdo con cifras proporcionadas por las Empresas Prestadoras de los Servicios de Agua y
Saneamiento de Piura, Lambayeque y la Libertad, el total de población afectada fue de
1 686 736 personas, de las cuales el 42,9% correspondió a Piura y el 17.6% a La Libertad. El
diseño inadecuado de las obras de drenaje pluvial y los sistemas de agua potable y
alcantarillado, explica la vulnerabilidad de los sistemas frente a las amenazas generadas por el
FEN 1997/98 (CAF, 2000), pese a las medidas preventivas tomadas10.
10
Ver (CAF, 2000, págs. 80-81) para mayor detalle sobre las medidas de prevención tomadas, así como las localidades beneficiadas con programas de reconstrucción.
26
En relación con el sector energía, los daños se concentraron en los sistemas hidroeléctricos
(canales de captación de agua, túneles de conducción e instalaciones civiles y mecánicas de las
bocatomas), tanto en las centrales de generación como en las líneas de transmisión y
distribución. El estimado de daños alcanzó la cifra de 166 millones de dólares, de las cuales el
67% corresponden a daños directos a la infraestructura y el resto, se refiere a daños indirectos
producidos por los elevados costos de generación al emplearse centrales térmicas y al cierre
de la Central de Machu Picchu.
No obstante, en el caso de la zona norte las centrales hidráulicas del Sistema Interconectado
Centro Norte (SICN) no tuvieron mayores contratiempos y más aún, la abundancia de lluvias
permitió una mayor utilización de las centrales, por lo que el porcentaje de producción de
energía hidráulica alcanzó el 91% (CAF, 2000).
En el sector salud, los daños a nivel nacional fueron de 34. 2 millones de dólares. De esta cifra,
para la región norte los daños fueron de 11.3 millones de dólares, monto que incluye solo los
desembolsos efectuados por el pliego correspondiente al Ministerio de Salud, en medidas de
prevención y durante la atención de la emergencia. De acuerdo a (OPS, s/f) en la etapa previa
al impacto, se realizaron inversiones de las diferentes direcciones para la mitigación y
preparación, priorizándose las zonas de acuerdo con el Plan de Contingencia establecido. Estas
medidas incluyeron la preparación de la infraestructura física, la capacitación de los recursos
humanos, la compra de medicamentos e insumos, y otras medidas específicas, que se
realizaron entre julio y diciembre de 1997, todo ello por un valor de 6.5 millones de dólares.
Luego, durante el impacto, se destinaron aproximadamente 4.8 millones de dólares, para la
compra de medicinas, gastos de material médico, movilización de brigadas y atención a la
población afectada.
En cuanto al daño en la infraestructura, se vieron afectados 557 establecimientos de salud,
estimándose el daño en aproximadamente 2.2 millones de dólares La construcción de doce
nuevos edificios, entre los que se cuentan los que reemplazarán a cinco establecimientos
destruidos y siete por reubicar, costó aproximadamente 1.41 millones de dólares y la atención
de los daños a la salud de los pobladores de las zonas afectadas alcanzó los 3.13 millones de
dólares, que incluye las partidas correspondientes a acciones de prevención, control y
tratamiento de cólera, paludismo, dengue, neumonía y otras dolencias. Finalmente,
observamos en el siguiente cuadro que el presupuesto total para El Niño 1997-98 equivale a
aproximadamente 18.0 millones de dólares
Cuadro 22: Daños en el sector salud FEN 1997-98
Tipo de gasto US $
Gasto de prevención 6,461,721
Gastos de atención a la emergencia 4,844,066
Presupuesto de rehabilitación de la infraestructura 6,696,970
Total 18,002,757
Fuente: (OMS, 2000)
El monto de daños estimados por la (CAF, 2000) fue de 34.2 millones de dólares, de los cuales
30.6 millones fueron daños directos a la infraestructura y equipamiento del sector y el resto
corresponde a los costos de reubicación de los centros hospitalarios.
27
Cuadro 23: Daños en el sector salud FEN 1997-98
Fuente: (OMS, 2000)
Los efectos más fuertes en la infraestructura de salud se dieron en las regiones de Tumbes,
Piura, Lambayeque y La Libertad. De los 557 establecimiento de salud afectados, 60% estuvo
localizado en la costa norte; la mayoría puestos de salud. El departamento de Piura fue el más
afectado con 172 locales dañados, La Libertad con 75 y Lambayeque con 67.
Cuadro 24: Establecimientos de salud afectados por FEN 1997-98
Dirección de salud
Puestos Centros Hospitales Total
Piura 89 30 1 120
Lambayeque 30 36 1 67
La Libertad 54 18 3 75
Total Nacional 348 192 15 557 Fuente: (CAF, 2000)
El sector educación también se vio afectado por el FEN 1997-98, principalmente por el daño a
la infraestructura educativa y al equipamiento, que fue valorizado en 227.71 millones, de los
cuales el 95.3% correspondió a daños en 2,873 centros escolares de nivel primarios,
secundarios y tecnológicos, que se anegaron y se destruyeron o dañaron parcialmente. Del
total de daños en centros educativos, Piura el que tuvo mayor cantidad de locales escolares
dañados.
Tipo de gasto Daños totales Daños
Directos Daños
Indirectos
Rehabilitación y reconstrucción de un hospital y 5 centros de salud
34.2 30.6 3.6
28
Cuadro 25: Daños directos e indirectos en diversos sectores, FEN 1997-98 (Millones de dólares)
Tipo de daño o efecto Daños Totales
Daños directos
Daños indirectos
Participación sectorial
Sistemas de Agua Potable y Saneamiento 3,3%
Total nacional 71.10 63.40 7.69 Reconstrucción de los sistemas de agua y alcantarillado 63.40 63.40 -
Menores ingresos de las empresas 5.39 - 5.39 Mayores gastos para el suministro 2.30 - 2.30
Energía 7.7%
Total nacional 166.10 111.09 55.01 Daño en centrales hidroeléctricas 101.63 101.63 - Ampliación central térmica 7.26 - 7.26 Daños en transmisión 8.61 8.61 - Daños en distribución 0.85 0.85 - Mayores gastos en generación y menores ingresos 47.75 - 47.75
Salud 1.6%
Rehabilitación y Reconstrucción de un hospital y 5 centros de salud
34.21 30.64 3.57
Educación 10.5%
Total Nacional 227.71 224.13 3.57 Locales educativos 217.00 213.43 3.57 Reposición de equipos, mobiliario y material educacional
10.71 10.70 --
Transporte 33.2%
Total nacional 718.61 604.86 113.75 Total Transporte carreteras 686.80 573.05 113.75
Rehabilitación 104.78 104.78 - carreteras asfaltadas(1,944km) 57.26 57.26 - puentes(12) 27.01 27.01 - caminos secundarios(931km) 15.34 15.34 - caminos vecinales(14,483km) 5.18 5.18 -
Reconstrucción 582.02 468.27 - carretera asfaltada(2,073km) 326.75 272.03 113.75 puentes(35) 60.39 146.31 54.72 caminos varios(18,891km) 195.59 49.93 49.28
Total Transporte ferroviario 31.81 31.81 9.75
Industria 31.2%
Total Nacional 675.43 7.25 668.18 Industria petrolera 10.50 - 10.50 Industria pesquera 561.75 - 561.75 Agroindustria 93.32 - 93.32 Pequeña y mediana industria 9.86 7.25 2.61
Comercio 14.1%
Total nacional 268.39 105.75 162.64 Pequeño y mediano comercio 158.61 105.75 52.86 Comercio de productos agropecuarios 109.79 - 109.79
Total 2,161.56 1,147.12 1014.41
Participación por tipo de daño 53.1% 46.9%
Fuente: Estimaciones de (CAF, 2000) sobre la base de cifras oficiales.
En el caso del sector transporte, el costo total de reconstrucción y rehabilitación de la
infraestructura de caminos (principal, secundario y vecinal) alcanzó la cifra de 686 millones de
dólares. De ellos, 573 corresponden a daños directos en la infraestructura y el restante,
29
representa el mayor costo en que habría incurrido el transporte de carga y personas, debido al
mayor tiempo requerido para transitar por los caminos en mal estado.
Los impactos más graves en la red vial se produjeron en la costa norte del país. La carretera
Panamericana Norte fue inicialmente afectada en la región Tumbes debido a la activación de
las quebradas que la cruzan. A mediados del mes de febrero de 1998, se cerró el tránsito por
varias semanas entre Piura y Lambayeque, por efectos del cruce del río La Leche. Los cruces
alternativos (Motupe-Chulucanas-Piura) fueron colapsando también debido al daño
ocasionado en los puentes.
A nivel regional, en el caso de Piura, el río Chira y el río Piura afectaron diversas quebradas
produciendo en algunos casos, la erosión de las carreteras, la caída de taludes y bloqueos,
puentes destruidos, aniegos, entre otros. El colapso de los puentes Simón Rodríguez, Bolognesi
san Miguel de Piura y Sojo, son solo algunos ejemplos. En el caso del Lambayeque, los ríos
Cascajal, la Leche/Motupe, Chancay/Lambayeque y Zaña causaron también erosión de puentes
y de las carreteras, con el consecuente cierre de vías. En La Libertad, los ríos Jequetepeque,
Chicama, Moche y Virú ocasionaron erosión en las carreteras.
De acuerdo con (CAF, 2000), adicionalmente a los sectores analizados, existieron daños en la
industria petrolera, pesquera, la agroindustria y la pequeña y mediana industria; así como el
sector comercio. En el caso de la industria de hidrocarburos, si bien la producción petrolera
nacional solo se redujo en 1.8% por espacio de tres a cuatro meses, se produjeron algunos
daños en los ductos que llevan el petróleo hasta los centros de refinación. Este es el caso de la
refinería de Talara ubicada en Piura, cuyas pérdidas fueron de 10.5 millones de dólares.
En el sector pesquero, la reducción en la captura pesquera tuvo impacto en la industria
pesquera de fabricación de harina de pescado, ya que las pérdidas alcanzaron cifras de 561
millones de dólares, considerando dos años para la recuperación de los stocks de recursos.
Asimismo, como consecuencia del impacto en la producción agrícola, numerosas
agroindustrias redujeron su actividad, con lo que se generó una pérdida de 93 millones de
dólares.
Finalmente, las inundaciones y avalanchas de lodo dañaron también la infraestructura de los
pequeños y medianos comercios. Además, se dejaron de comercializar algunos productos
agropecuarios que se perdieron por la emergencia. Para el cálculo del daño en el sector se
estimó que la actividad comercial se detuvo por un periodo de entre 1 y 3 semanas, lo que
arrojó, según (CAF, 2000) un monto de 268 millones de dólares.
3.2 Análisis ex Ante: Potenciales daños de un FEN intenso en la década del 2010
El cálculo del daño potencial de un FEN intenso para el año 2010 requiere establecer varios
supuestos, debido a que la información existente no se encuentra suficientemente detallada a
nivel regional. Además, hay que considerar que han trascurrido más 12 años desde el último
FEN, periodo en el cual las regiones han tenido un desarrollo acelerado, debido al proceso de
descentralización y a los mayores niveles de inversión y crecimiento del país, lo cual implica
mayores niveles de riesgo, por la mayor cantidad de activos y actividad económica existente.
30
Dos indicadores que muestran los cambios ocurridos en más de una década en las regiones
son el crecimiento de la población y el índice de pobreza. En las tres regiones bajo estudio se
ha producido un incremento significativo de la población entre los años 1997-2010:
Lambayeque incrementó su población en 17.3%, Piura en 19% y La Libertad en 25.6%.
Asimismo, mientras que Lambayeque y La Libertad han disminuido el porcentaje de población
en pobreza entre los años mencionados, de 49.9% a 35.3% y de 43.4% a 32.6%,
respectivamente; Piura ha incrementado su población en situación de pobreza de 34.5 a
42.5%. Ello último refleja el hecho que la mayor riqueza generada en la región no ha estado
adecuadamente distribuida.
Del mismo modo, las tres regiones han experimentado un crecimiento sustancial del PBI, lo
que refleja el mayor valor de los activos de la región. La Libertad es la región que ha generado
mayor valor agregado del 1997 al 2010, básicamente debido a las inversiones en el sector
minero (producción de oro) y agrícola de exportación (espárragos, arroz y caña de azúcar). Esta
región tuvo un crecimiento del PBI de 58.4% en el período 2001-2010, mientras que
Lambayeque y Piura registraron un crecimiento de 58.4% y 68.7% respectivamente, en similar
período.
La estimación de los daños potenciales a nivel regional se ha realizado considerando una serie
de supuestos y variables proxys, debido a la limitada información existente a nivel de región
sobre los costos de los daños, activos afectados y el valor de los activos. En particular, el
análisis de pérdidas potenciales del FEN se ha realizado en tres sectores: agricultura, vivienda y
transporte, los cuales constituyen los más afectados con los FEN.
Finalmente, la información referente a los daños ocasionados por el FEN 1982-83 es bastante
menos consistente que la del FEN 1997-98. Los estudios existentes en el primer caso, analizan
los impactos pero no todos lo cuantifican, y si lo hacen, utilizan metodologías no explícitas,
mientras que la información sobre el FEN 1997-98 es más profusa y el estudio realizado por
CAF (2000) constituye la fuente más consistente y detallada. Es por ello, que las proyecciones
de este estudio se basan en los impactos del FEN 1997-98 y en sus estimaciones de daño.
A. Estimación de daños en el sector agrícola
Para estimar los daños totales del sector agricultura al año 2010, se realizó la estimación sobre
la base del daño total en el sector de (CAF, 2000), dividido en daño directo e indirecto (Ver
cuadro 15). Se considera daño directo a los impactos negativos en activos, como las tierras
perdidas, daño a los sistemas de riego y drenaje; mientras que se considera daño indirecto al
daño a la producción agrícola. A continuación, se muestran las estimaciones para cada tipo de
daño.
Daño directo: tierras perdidas
Para estimar el daño directo de las tierras perdidas, en primer lugar, se estimó el porcentaje de
daño de las hectáreas cosechadas por región, sobre la base del total de superficie cosechada
en el año 1996, previo al FEN (ver cuadro 16).
31
Cuadro 26. Superficie dañada por región (ha.)
Región Superficie Cosechada
1996
Superficie perdidas o afectadas
1997
Porcentaje de daño
Lambayeque 97,514 15,257 15.6%
La Libertad 162,364 17,300 10.7%
Piura 423,083 11,078 2.6%
Fuente: CAF, INEI
En segundo lugar, se obtuvo el costo por hectárea dañada para el año 2010 (ver cuadro 27).
Para ello, se usaron los datos del daño por tierras perdidas del año 1997 y el total de hectáreas
dañadas. Es importante mencionar que se consideró el monto total de daños estimados por
(CAF, 2000) para este rubro (US$ 40.1 millones), considerando que la zona norte del país fue la
más afectada; además, para llevar esa información al año 2010, se usó una tasa de
capitalización de 10%. Debe tomarse en cuenta que esta estimación no incluye el mayor valor
que podría tener cada hectárea en la actualidad, dado el mayor grado de tecnificación que se
ha desarrollado en la agricultura costera en la última década. Ello implica que la estimación
realizada en este punto subestima los potenciales daños a nivel de tierras perdidas.
Cuadro 27. Costo por ha. dañada (US$)
Indicador 1997
Daño por tierras perdidas (millones US$) 40.1
Total ha. 43,635
Costo por ha. Dañada (US$) 919.0
Costo por ha. dañada en valores 2010 (US$) 3,172.6
Fuente: (CAF, 2000)
Finalmente, con la información anterior y usando el número de hectáreas cosechadas para el
año 2010, se obtuvo el daño directo potencial por tierras pérdidas para las tres regiones (ver
cuadro 28).
Cuadro 28. Estimación del daño directo por tierras perdidas (US$)
Región Ha.
cosechadas 2010
Porcentaje de daño
Costo por ha. dañada en
valores 2010 (US$)
Daño directo por tierras perdidas
Piura 217,168 15.6% 3,173 107,798,398
Lambayeque 126,462 10.7% 3,173 42,749,396
La Libertad 239,340 2.6% 3,173 19,882,215
Total 170,430,009
Elaboración propia.
Daño directo: sistema de riego y drenaje
Para la estimación del daño en los sistemas de riego y drenaje, no se contó con la información
sobre el número de sistemas afectados y la longitud de los mismos, por lo que se utilizó como
32
aproximación la inversión en infraestructura de riego y otras obras de infraestructura,
realizada por los Gobiernos Regionales, durante el período 1999 a 2010, con información del
Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado (SIAF). La estimación incluye una
tasa de depreciación de las inversiones de 3% anual11, una capitalización de la información al
2010 con una tasa de 10%, y una conversión a dólares, utilizando el tipo de cambio vigente al
2010 (S/. 2.83 por dólar). Los resultados muestran un total de US$ 727.8 millones de inversión
acumulada en irrigación y actividades relacionadas a la agricultura en las tres regiones.
Cuadro 29. Inversión en infraestructura de riego y diversa, 1999 - 2010
Región Total US$ 2010
Piura 328,407,720
Lambayeque 101,321,190
La Libertad 298,108,627
Total 727,837,537
Fuente: Elaboración propia sobre SIAF.
Ahora bien, para tratar de corroborar esta valoración, se buscó validar esta información
utilizando los datos de la (CAF, 2000) para el FEN 1997/1998. Al respecto, se estimó la relación
entre la valoración de los sistemas de riego afectados y la cantidad de tierras afectadas. De
esta manera, se calculó una razón matemática entre el daño en sistemas de riego y drenaje en
1997 y el daño estimado para las tierras perdidas (ver cuadro 28), considerando la información
de (CAF, 2000) aplicable a las tres regiones. El resultado es una relación de 3.1 a 1.
Cuadro 30. Razón para estimación de daños
Indicadores (millones de US$) 1997
Daños directos de sistema de riego y drenaje 122.9
Tierras perdidas 40.1
Razón 3.1
Fuente: (CAF, 2000), BCRP
De esta forma, considerando la información del Cuadro 29 sobre la estimación del daño por
tierras perdidas, se aplicó la razón estimada, bajo el supuesto de que se mantiene la relación
entre el daño de sistemas de riego y drenaje con el de tierras afectadas para el período 2010.
Cuadro 31. Estimación del daño directo por sistema de riego y drenaje (US$)
Región Daño directo
por tierras perdidas
Razón Daño directo por sistema de riego
y drenaje
Piura 107,798,398 3.1 330,465,262.8
Lambayeque 42,749,396 3.1 131,051,952.0
La Libertad 19,882,215 3.1 60,950,641.6
Total 522,467,856 Elaboración propia
Como se observa, la información del SIAF supera en cerca del 40% el daño estimado con la
información de (CAF, 2000) (Cuadros 29 y 31), a nivel de las tres regiones, así como muestra
diferencias significativas entre las regiones, notándose un importante nivel de inversión para el
11
Se asume que la infraestructura puede brindar beneficios a lo largo de 33 años.
33
caso de La Libertad. Es por ello que para fines de este estudio se utilizará la información
estimada con los datos del SIAF al 2010, es decir, la información del Cuadro 29, pero
considerando distintos escenarios de impacto.
Sin embargo, la utilización de la inversión en infraestructura de riego 1999-2010 sólo
consideraría la nueva inversión y no el stock previo, por lo que se tendrá que hacer un
estimado del daño sobre la infraestructura existente al año 1997. Utilizando la información del
valor del daño en sistemas de riego y drenaje de 1997 según CAF, US$ 122.9 millones, se hizo
el supuesto que solo el 50% del daño se repetiría en el año 2010, es decir, parte del capital
(infraestructura) dañado ha sido repuesto a la actualidad. Este monto ha sido distribuido en las
regiones de acuerdo a la participación en las hectáreas afectadas por El Niño y han sido
actualizadas con una tasa de 10%.
Cuadro 32. Estimación del daño por sistema de riego y drenaje previo al año 1997 (US$)
Región Participación de has. Afectadas
1997
Daño directo por sistema de riego y drenaje previo
a US$ 2010
Piura 0.25 53,870,000
Lambayeque 0.35 74,190,000
La Libertad 0.40 84,130,000
Total 212,190,000 Elaboración propia
Ahora bien, se asume que la inversión en infraestructura de riego por US$ 727.84 millones se
encuentra expuesta a condiciones de peligro de un FEN intenso, dado que se encuentra
ubicada en alguna de las tres regiones que son más afectadas por este fenómeno climático. No
obstante, el desastre que puede generarse dado el nivel de exposición de la infraestructura va
a depender de las condiciones de fragilidad y de resiliencia de la misma. Dado que no se
cuenta con información detallada sobre dichas condiciones para cada uno de los proyectos que
dieron origen a esa infraestructura, es que se hace necesaria la elaboración de escenarios
sobre el potencial daño que se puede generar en dicha infraestructura.
Al respecto, considerando los daños ocurridos por la ocurrencia del FEN 1997/1998 en el
sector agricultura, así como el PBI agrícola de las tres regiones, es posible plantear tres
escenarios de potencial daño:
Cuadro 33. Escenarios de pérdidas en infraestructura, por nivel de daño
Región
Daño directo por sistema de riego y
drenaje previo a US$ 2010
Inversión en infraestructura de riego y otro
tipo de infraestructura
Escenario I Escenario II Escenario III
10% 30% 50%
Piura 53,870,000 328,407,720 86,712,285 152,393,829 218,075,373
Lambayeque 74,190,000 101,321,190 84,325,807 104,590,045 124,854,283
La Libertad 84,130,000 298,108,627 113,939,512 173,561,237 233,182,963
Total 212,190,000 727,837,537 284,977,604 430,545,111 576,112,619
Elaboración propia
34
Se ha planteado un escenario de menor daño (10% de la inversión total) hasta un escenario de
mayor daño (50%), que corresponde a la relación entre el valor del daño del FEN 1997/1998 y
el PBI Agrícola de ambos años (50.6%) en 1998. Los resultados de los escenarios incluyen el
daño de la infraestructura preexistente al año 1997.
Daño indirecto: producción agrícola
Para estimar el daño indirecto se tomó el valor bruto de la agricultura por departamentos (PBI
agricultura). Así, en primer lugar, se estimó el porcentaje de daño en el PBI agrícola por
departamentos a causa del FEN 1997/1998 (ver cuadro 34). Cabe precisar que para el caso de
Piura y Lambayeque este porcentaje de daño está medido a través de la variación porcentual
del PBI agricultura 1996 –1998, es decir, del impacto del FEN 1997/1998 en el PBI de dos
años12 más el crecimiento perdido, expresado como la tasa de crecimiento del PBI de 1995-
1996. Sin embargo, para el caso de La Libertad el porcentaje de daño está medido como la
diferencia entre la tasa de crecimiento del PBI agricultura 1995-1996 y la tasa de crecimiento
del PBI agrícola 1996-1998. En otras palabras, está medido como la caída en puntos
porcentuales del PBI agrícola para los años en que ocurrió el FEN, ya que como se observa
entre 1995 y 1996, el PBI sectorial de esta región había subido 20.6% y por tanto lo que se
atribuye al FEN es el menor crecimiento generado entre los años 1996 y 1997.
Cuadro 34. Cambios en el PBI en Agricultura, caza y silvicultura, por Región (precios constantes de 1994)
Región 1995 1996 1997 1998 Var. % 98/96
Var. % 96/95
Porcentaje de Daño
Piura 580 601 585 414 -31.2% 3.5% 34.7%
Lambayeque 595 614 451 552 -10.1% 3.2% 13.3%
La Libertad 759 916 830 987 7.7% 20.6% 12.8%
Fuente: INEI.
De esta forma, se observa que la producción en Lambayeque y La Libertad se vio afectada en
un 13%, mientras que en el caso de Piura el daño es de 34.7%. Debe tomarse en cuenta que
estas estimaciones han asumido que el daño en la producción corresponde a la afectación
ocurrida en el PBI de dos años. Ciertamente, se podría argumentar que los impactos en
producción se podrían percibir en un período de tiempo mayor. No obstante, con el objetivo
de ser conservadores en el estudio, se ha asumido solo dos periodos de afectación.
Ahora bien, otra forma de analizar el daño en producción es a través de la estimación de un
Índice de Daño, considerando el impacto generado en la producción por el FEN 1997 / 1998. Al
respecto, considerando la información de (CAF, 2000), se pueden construir dos escenarios: el
primero que asume que el 30% del total del daño ocasionado en la producción agrícola
correspondió a las tres regiones bajo análisis y otro escenario que asume un 50%. Aunque
estos porcentajes pueden ser modificados, lo importante es que permite determinar un valor
del daño en relación con el PBI regional.
12
Se está considerando implícitamente que el efecto del FEN en la producción agrícola es de dos años. Algunos estudios señalan que ese fue el caso del FEN 1982-83, mientras que el FEN 1997-98 tuvo efectos hasta cinco años después. Debido a que no era posible sustentar la causa ni el efecto real del impacto, se consideró prudente trabajar con dos años de impacto, debido a las fluctuaciones observadas del PBI.
35
Cuadro 34. Índice de daño 2010, dos escenarios
Indicador 1997 Escenario A (30%) Escenario B (50%)
Daño indirecto total (millones de US$)
235.1
% de Variación
Mill. US$ % de
Variación Mill. US$
30% 70.53 50% 117.55
Valor del PBI Agrícola en 1997, 3 Regiones (millones de US$)
942.5
942.5
Valor del Índice de Daño 0.0748 0.1247
Fuente: (INEI, 2012) (CAF, 2000), Elaboración propia.
Finalmente, con los datos anteriores (Cuadros 34 y 35) y usando el PBI agrícola del año 2010
para cada región, se estimó el daño indirecto en agricultura en las tres regiones bajo tres
escenarios posibles:
Cuadro 35. Escenarios para el daño indirecto en agricultura (US$)
Región PBI
agricultura 2010 (US$)
Índice como porcentaje de Daño (Daño Total /
PBI de 1997)
Porcentaje de daño
(cambio en el PBI 1998
/ 1996)
Daño indirecto total (US$)
Escenario I Escenario II Escenario III Escenario I Escenario II Escenario III
Piura 430,746,638 0.075 0.125 34.7% 32,232,780 53,721,300 149,499,235
Lambayeque 360,049,186 0.075 0.125 13.3% 26,942,488 44,904,147 47,979,798
La Libertad 1,149,870,134 0.075 0.125 12.5% 86,044,807 143,408,011 147,632,616
Total 145,220,075 242,033,458 345,111,649
Fuente: (CAF, 2000; INEI, 2012; MEF - SIAF, 2012). Elaboración propia.
Como se observa, el daño en producción podría generar entre US$ 145.22 a US$ 345.11
millones en pérdidas, donde la región Piura y La Libertad son las que más se podrían ver
afectadas, dado el desarrollo que ha tenido dicho sector en la región.
Daño total agricultura
La sumatoria de los daños directos e indirectos estimados constituyen la proyección de daño
total en agricultura para el año 2010 (ver cuadro 37).
36
Cuadro 36. Escenarios de daños totales estimados en el sector agricultura 2010, millones de US$
Región
Daño directo Daño indirecto
Daño total (US$) Tierras perdidas
Sistema de riego y drenaje
Producción agrícola
Escenario I
Piura 107.80 86.71 32.23 226.74
Lambayeque 42.75 84.33 26.94 154.02
La Libertad 19.88 113.94 86.04 219.87
Total 170.43 284.98 145.22 600.63
% participación 28.43% 47.4% 24.2% 100.0%
Escenario II
Piura 107.80 152.39 53.72 313.91
Lambayeque 42.75 104.59 44.90 192.24
La Libertad 19.88 173.56 143.41 336.65
Total 170.43 430.55 242.03 843.01
% participación 20.2% 51.1% 28.7% 100.0%
Escenario III
Piura 107.80 218.08 149.5 475.37
Lambayeque 42.75 124.85 47.98 215.58
La Libertad 19.88 233.18 147.63 400.70
Total 170.43 576.11 345.11 1,091.65
% participación 15.6% 52.8% 31.6% 100.0%
Fuente: (CAF, 2000; INEI, 2012; MEF - SIAF, 2012). Elaboración propia.
Como se observa, se han planteado tres escenarios posibles que muestran un nivel de daños
que se encuentra entre los US$ 601 millones y US$ 1,092 millones, considerando diferentes
niveles de daño en la infraestructura de riego y en la producción agrícola. Los resultados
muestran que los daños en la región Piura fluctúan entre US$ 226.74 millones y 475.4 millones,
es decir, varían en un rango mayor al 100% dependiendo del escenario; en Lambayeque los
daños fluctúan entre US$ 154.0 millones y US$ 215.6 millones, con un rango de variación de
40% dependiendo del escenario; y en La Libertad los daños fluctúan entre US$ 219.9 millones y
US$ 400.7 millones, es decir, con un rango de variación de 82% dependiendo del escenario.
Esta mayor exposición de la región Piura y La Libertad se deben a que entre 1999 y 2010,
dichas regiones han realizado elevada inversiones en el sector.
B. Estimación de daños en el sector vivienda
La estimación del daño en el sector vivienda se realizó utilizando la información de viviendas
afectadas por el FEN 1997 - 98, por tipo de afectación. En primer lugar, se tomó la información
obtenida por (Ferradas, 2000) y la del Censo de Población y Vivienda 2007 (INEI, 2009), para
obtener los porcentajes de daño y el número de viviendas afectadas (ver cuadro 38).
37
Cuadro 37. Número de viviendas afectadas por el FEN 1997/1998
Región Total de
Viviendas
Afectadas
Número de viviendas por nivel de afectación
Totalmente destruidas
No habitables Parcialmente
destruidas Afectadas levemente
Piura 28,560 1,504 4,806 11,202 11,048 Lambayeque 23,534 2,612 7,089 6,570 7,263 La Libertad 17,097 1,666 4,405 4,693 6,333
Total 69,191 5,782 16,300 22,465 24,644
%
8.4% 23.6% 32.5% 35.6% Fuente: (Ferradas, 2000).
Para tener una estimación del porcentaje del daño, se aplicó al número de viviendas de cada
región, según el Censo de 1993, la tasa de crecimiento intercensal para obtener el número de
viviendas proyectadas para el año 1998. Con ello, se estimó el porcentaje de daño, entendido
como la división del total de viviendas afectadas entre el total de viviendas proyectadas para el
año 1998 (ver cuadro 39). Este porcentaje de daño será útil para estimar el valor económico
del daño al 2010.
Cuadro 38. Porcentaje de viviendas afectadas en relación con el total de viviendas
Región Número de
viviendas ocupadas 1993 (A)
Tasa de crecimiento
anual intercensal
Número de viviendas
proyectadas a 1998 (B)
Total de viviendas
afectadas FEN 1998 ( C)
Porcentaje de viviendas
afectadas (C/B)
Piura 262,389 2.36% 294,816 28,560 9.69% Lambayeque 169,325 2.39% 190,538 23,534 12.35% La Libertad 285,692 1.93% 314,328 17,097 5.44%
Total 717,406 799,682 69,191 9.64% Fuente: (INEI, 2009) Elaboración propia.
Ahora bien, un segundo escenario de análisis es considerar que las viviendas afectadas por el
FEN 1997-98 fueron fundamentalmente las viviendas más vulnerables, definidas como aquellas
que están construidas en cuanto a piso y paredes con materiales más frágiles13. Al respecto,
utilizando la información del Censo de Vivienda 1993, se llegó al siguiente resultado:
Cuadro 39. Porcentaje de viviendas en condiciones vulnerables afectadas
Región
Número de viviendas
proyectadas a 1998 (A)
Total de viviendas afectadas FEN
1998 ( B)
Total de Viviendas en condiciones
vulnerables según Censo 1993,
proyectadas a 1998 (C)
Porcentaje de viviendas en condiciones vulnerables, 1993 (C/A)
Porcentaje de viviendas
vulnerables afectadas
(B/C)
Piura 294,816 28,560 209,648 71.11% 13.62% Lambayeque 190,538 23,534 139,640 73.29% 16.85% La Libertad 314,328 17,097 216,779 68.97% 7.89%
Total 799,682 69,191 566,067 70.79% 12.22% Fuente: (INEI, 2009). Elaboración propia.
13
Las viviendas consideradas en buenas condiciones, de acuerdo con el Censo 1993, son aquellas que tienen condiciones adecuadas en pisos y paredes: piso de cemento, loseta, parquet o madera pulida y en el caso de las paredes, ladrillo, madera o piedra. Por diferencia, las viviendas en condiciones vulnerables, son aquellas que resultan de restar del total de viviendas ocupadas, aquellas en buenas condiciones.
38
De esta forma, se observa que el porcentaje de afectación promedio, 12.22% es mayor que en
el escenario anterior, 9.64%, dado que en este caso, el número total de viviendas vulnerables
es sólo una parte del total de viviendas en las tres regiones.
Ahora bien, para estimar el valor monetario del daño, se utilizó el daño total en el sector
vivienda para todo el Perú de (CAF, 2000), estimado en US$ 223.27 millones, desagregado por
el porcentaje de viviendas afectadas por cada región para obtener el valor del daño (ver
cuadro 41) por región.
Cuadro 40. Valor del Daño total en el sector vivienda 1997/1998 (millones de US$), por región
Región Porcentaje de daño en número de viviendas
Costo total (US$)
Piura 41.3% 92,159,258
Lambayeque 34.0% 75,941,035
La Libertad 24.7% 55,169,707
Total 100.00% 223,270,000
Elaboración propia sobre la base de (CAF, 2000; Ferradas, 2000).
El segundo paso para estimar el valor del daño por tipo de afectación en la vivienda (viviendas
afectadas, totalmente, destruidas, entre otros) por región, implicó utilizar la proporción de
viviendas dañadas en cada región por tipo de afectación (cuadro 21), obteniéndose los
resultados que se muestran en el cuadro 42.
Cuadro 42. Valor del daño por vivienda por tipo de afectación (US$)
Región Totalmente destruidas
No habitables Parcialmente
destruidas Afectadas levemente
Piura 10,461 9,828 1,635 985
Lambayeque 8,620 8,099 1,347 812
La Libertad 6,263 5,883 979 590
Elaboración propia.
De esta forma, por ejemplo en la región Piura, el valor del daño unitario, es decir, en una
vivienda que queda como no habitable se estima en US$ 9 828 dólares, que difiere del valor
estimado para La Libertad, que es de US$ 5 883 dólares. Dicha diferencia podría deberse a que
la Región Piura es una región más expuesta (por la intensidad del FEN) y por tanto, a un mismo
nivel de fragilidad (supuesto), mayor nivel de daño.
El tercer paso implicó estimar el potencial de viviendas dañadas por región, para lo cual se
utilizó data del Censo Nacional de Población y Vivienda 2007 (INEI, 2009). Con estos datos se
estimó el número de viviendas consideradas en condiciones vulnerables en relación con el
total de viviendas en las tres regiones bajo estudio (ver Cuadro 42).
39
Cuadro 41. Porcentaje de viviendas en condiciones vulnerables, al 2007
Región Número de viviendas en condiciones vulnerables
al 2007 (A)
Participación en el total (%)
Número total de Viviendas al
2007 (B)
Porcentaje de viviendas e condiciones vulnerables,
2007 (A/B)
Piura 247,547 38.2% 372,187 66.5%
Lambayeque 147,589 22.8% 241,271 61.2%
La Libertad 252,559 39.0% 364,226 69.3%
Total 647,695 100.0% 977,684 66.2%
Fuente: (INEI, 2009). Elaboración propia.
Una diferencia importante es que el porcentaje de viviendas en condiciones vulnerables por
fragilidad (piso, pared) entre el 2007 y 1993 ha disminuido para las regiones de Piura y
Lambayeque en más de 5 y 10 puntos porcentuales respectivamente, pero en el caso de La
Libertad, dicho porcentaje se ha incrementado ligeramente. Esta modificación en el grado de
vulnerabilidad puede afectar el resultado global de la estimación para el sector.
Finalmente, para determinar el daño potencial en el 2010, se utilizó la tasa de crecimiento
intercensal del número de viviendas, de tal manera de obtener el número de viviendas en
condiciones vulnerables en el 2010. Asimismo, la valorización de daños por tipo de afectación
(cuadro 42) en la vivienda se ha actualizado al 2010 utilizando una tasa de capitalización de
10%.
Para estos cálculos se han estimado dos escenarios, considerando las condiciones de
vulnerabilidad por fragilidad de las viviendas:
i) el moderado, en el cual los daños son más reducidos porque se ha utilizado el
porcentaje de viviendas afectadas por el FEN 1997 – 1998 sobre el total de
viviendas en condiciones vulnerables proyectadas al 2010 (ver cuadro 40).
ii) el pesimista, entendido como aquel en que los daños son mayores, ya que se
utiliza el porcentaje de viviendas dañadas por el FEN 1997 – 1998 sobre el total de
viviendas proyectadas al 2010. (ver cuadro 39).
40
Cuadro 42. Escenarios de potencial daño por tipo de afectación de la vivienda al 2010, en dólares
Región
Número viviendas en condiciones
vulnerables, proyectado al
2010
Valor en dólares, 2010
Totalmente destruidas
No habitables
Parcialmente destruidas
Afectadas levemente
Total
ESCENARIO I MODERADO
Piura 265,473 62,528,290 187,715,046 72,768,870 43,240,417 366,252,623
Lambayeque 158,420 80,170,030 204,413,914 31,508,345 20,986,133 337,078,422
La Libertad 267,457 40,399,183 100,352,941 17,781,545 14,457,213 172,990,881
Total 691,350 183,097,503 492,481,901 122,058,760 78,683,762 876,321,926
ESCENARIO II PESIMISTA
Piura 399,139 66,852,938 200,697,993 77,801,788 46,231,056 391,583,775
Lambayeque 258,977 96,048,233 244,899,438 37,748,781 25,142,574 403,839,026
La Libertad 385,711 40,180,465 99,809,637 17,685,277 14,378,942 172,054,321
Total 1,043,827 203,081,635 545,407,068 133,235,845 85,752,573 967,477,122
Elaboración propia.
De este modo, el escenario moderado supone una pérdida potencial para las tres regiones en
el sector vivienda de 876.3 millones de dólares, mientras que el escenario pesimista muestra
una pérdida potencial de 967.5 millones de dólares. Los resultados por región difieren en cada
escenario, lo cual se debe a que el número de viviendas vulnerables por región no mantiene la
proporción del número total de viviendas.
C. Estimación del daño en el sector transporte
El caso del sector transporte, se busca encontrar una relación entre el daño generado por el
FEN 1997/1998 y el nivel de infraestructura y/o producción en el sector correspondiente, para
posteriormente proyectar dicha relación sobre la situación de dicho sector al 2010.
El problema para este sector, que es no ha sido posible contar con información detallada sobre
la valorización de los impactos en términos de infraestructura afectada, días de afectación de
las vías (lo que puede ser útil para estimar las actividades económicas afectadas en las
regiones, entre otros). Dada esta limitante, no ha sido posible aplicar la metodología utilizada
en los otros dos sectores.
No obstante, con el fin de tener estimaciones, por lo menos referenciales, se ha utilizado la
información del SIAF en términos de la inversión regional en el sector transporte, que está
fundamentalmente limitada a aspectos de infraestructura, siendo las inversiones en vías
vecinales, nacionales y vías urbanas las más importantes.
El supuesto básico es que dicha inversión se realiza en vías diferentes (dado que no se tiene
información detallada sobre la localización de vías en que se realiza la inversión cada año), por
lo que es posible sumar la inversión de cada año para obtener el total por región
(considerando información capitalizada al 2010). De manera similar a lo realizado en la
sección de infraestructura del sector agricultura, la estimación incluye una tasa de
41
depreciación de las inversiones de 3% anual14, una capitalización de la información al 2010 con
una tasa de 10%, y una conversión a dólares, utilizando el tipo de cambio vigente al 2010 (S/.
2.83 por dólar). Los resultados muestran un total de US$ 931.4 millones de inversión
acumulada en infraestructura del sector transporte en las tres regiones.
De esta manera, las regiones de Piura y La Libertad muestran cada una alrededor de 40.0% de
la inversión total en infraestructura en el sector transporte en las tres regiones.
Cuadro 43. Inversión en el sector transporte, por región (US$)
Región Inversión en infraestructura
Piura 373,472,871
Lambayeque 189,480,578
La Libertad 368,085,152
Total 931,038,601
Fuente: (MEF - SIAF, 2012), Elaboración propia.
Sobre la base de estos resultados, se han construido tres escenarios de daño considerando un
impacto negativo de 10%, 30% y 50%, para el escenario de mayor daño. Al respecto, se
observa que los potenciales daños totales se encuentran entre US$ 93.1 millones y US$ 465.5
millones, siendo la región Piura la de mayor daño, al tener el mayor stock de inversión.
Cuadro 44. Escenarios de potencial daño en el sector transporte, en US$
Región Escenario I Escenario II Escenario III
10% 30% 50%
Piura 37,347,287 112,041,861 186,736,435
Lambayeque 18,948,058 56,844,173 94,740,289
La Libertad 36,808,515 110,425,546 184,042,576
Total 93,103,860 279,311,580 465,519,301
Elaboración propia.
D. Estimación del daño en el sector saneamiento
En el caso del sector saneamiento, se busca establecer una relación entre los daños ocurridos
por el FEN 1997/98 y el nivel de infraestructura en el sector saneamiento en cada una de las
tres regiones de estudio, para luego estimar el daño en la situación del año 2010.
El problema en este sector es que la información no se encuentra disponible a nivel de detalle
y por lo tanto no ha sido posible aplicar la metodología presentada en la sección anterior. Sin
embargo, con el fin de obtener estimaciones referenciales (al igual que en el caso del sector
transporte), se ha utilizado la información del SIAF sobre inversión en infraestructura del
sector saneamiento entre el período 1999-2010. Dicha información ha sido trabajada de tal
14
Se asume que la infraestructura puede brindar beneficios a lo largo de 33 años.
42
forma que incluye la inversión en construcción de sistemas de abastecimiento de agua potable
y saneamiento urbano y rural, entre otros.
El supuesto básico de la información presentada en el cuadro siguiente es que la inversión se
realiza en lugares diferentes (dado que no se tiene información detallada sobre la localización
de la inversión cada año), por lo que no implica duplicación, y es posible sumar la inversión de
cada año para obtener el total por región (considerando información capitalizada al 2010). De
manera similar a lo realizado en la sección de transporte, la estimación incluye una tasa de
depreciación de las inversiones de 3% anual15, una capitalización de la información al 2010 con
una tasa de 10%, y una conversión a dólares, utilizando el tipo de cambio vigente al 2010 (S/.
2.83 por dólar). Los resultados muestran un total de US$ 780.9 millones de inversión
acumulada en infraestructura del sector saneamiento en las tres regiones.
Cuadro 45. Inversión en el sector saneamiento, por región (US$)
Se puede observar que la región Piura presenta el 48% la inversión total en infraestructura en
el sector saneamiento en las tres regiones y La Libertad, 27%.
Sobre la base de estos resultados, se han construido tres escenarios de daño considerando un
impacto negativo de 10%, 30% y 50%, para el escenario de mayor daño. Al respecto, se
observa que los potenciales daños totales se encuentran entre US$ 78 millones y US$ 390.4
millones, siendo la región Piura la que presenta el mayor daño en cualquiera de los tres
escenarios, al tener el mayor stock de inversión.
Cuadro 46. Escenario potencial de daño en el sector saneamiento, en US$
15
Se asume que la infraestructura puede brindar beneficios a lo largo de 33 años.
Piura 370,912,664
Lambayeque 224,697,355
La Libertad 185,248,278
Total 780,858,297
RegiónInversión en
infraestructura
Escenario I Escenario II Escenario III
10% 30% 50%
Piura 370,912,664 37,091,266 111,273,799 185,456,332
Lambayeque 224,697,355 22,469,735 67,409,206 112,348,677
La Libertad 185,248,278 18,524,828 55,574,483 92,624,139
Total 780,858,297 78,085,830 234,257,489 390,429,148
Región
Inversión en
infraestructura de riego y
otro tipo de infraestructura
43
E. Estimación de daños agregados: agricultura, vivienda, transporte y
saneamiento
A fin de tener un rango de valores para el daño estimado en los tres sectores que podrían
verse más afectados por un FEN intenso (agricultura, vivienda, transporte y saneamiento) en
las tres regiones bajo estudio, se presenta el escenario moderado (Escenario I) y el escenario
pesimista (Escenario III).
Cuadro 47. Escenarios de daños para los sectores agricultura, vivienda, transporte y saneamiento (Millones de dólares)
Elaboración propia.
Como se observa, en ambos escenarios, la región Piura sería la potencialmente más afectada,
dado que en dos de los tres sectores es la que presenta un potencial mayor daño, agricultura y
transporte. Se puede apreciar que Lambayeque presenta un potencial impacto negativo en el
sector vivienda, que incluso supera, en el caso del escenario pesimista a Piura.
En resumen, la estimación de daños de los sectores agricultura, vivienda, transporte y
saneamiento se encuentran en un rango de US$ 1,648.1 y US$ 2,915 millones, dependiendo
de los supuestos de daño que se realicen. De esta forma y sobre la base de la metodología
propuesta, este rango de valores económicos son los “costos evitados” si es que se realizan
inversiones para reducir la vulnerabilidad de los sectores agricultura, vivienda y transporte
frente a los impactos de un FEN intenso de las características del FEN 1982/83 o 1997/98. Es
decir, si se invierten recursos para reducir la vulnerabilidad de estos sectores en las regiones
de Piura, Lambayeque y La Libertad frente a un FEN intenso, se podrían evitar pérdidas (es
decir, se generarían “beneficios”), en un rango US$ 1,648.1 y US$ 2,915 millones. Estos
resultados permiten tener información para realizar el análisis costo beneficio de la ejecución
de medidas, estructurales y no estructurales, incluidos los mecanismos financieros, para
reducir la vulnerabilidad de los sectores antes mencionados.
3.3 Estimación de impacto en las finanzas públicas
El FEN 1982-83 y 1997-98 trajeron consecuencias económicas significativas en el país, debido a
que se tuvo que reasignar presupuestos para atender las emergencias ocurridas. El impacto de
Regiones Agricultura Vivienda Transporte Saneamiento Total
Piura 226.7 366.3 37.3 37.1 667.4
Lambayeque 154 337.1 18.9 22.5 532.5
La Libertad 219.9 173 36.8 18.5 448.2
Total 600.63 876.32 93.1 78.1 1648.1
Piura 475.4 391.6 186.7 185.5 1239.2
Lambayeque 215.6 403.8 94.7 112.3 826.4
La Libertad 400.7 172.1 184 92.6 849.4
Total 1091.7 967.5 465.4 390.4 2915.0
Escenario Moderado (Escenario I)
Escenario Pesimista (Escenario III)
44
estas medidas genera retrasos en los programas de inversión del gobierno, en la atención de
programas prioritarios en zonas específicas, y afectan la disciplina fiscal. Tomar medidas de
prevención, sin duda, disminuye el impacto, pero existirá de todas maneras efectos que
necesariamente implicará el uso de recursos para la atención de las emergencias.
Un estudio reciente de Cooper y Morón (2010)16 plantea “apoyarse en la excelente situación
fiscal y combinar la línea presupuestal para atención de desastres, con una reserva de
contingencia modificada en cuatro aspectos claves: (i) que atienda específicamente
contingencias relacionadas con desastres de origen natural no previsibles, (ii) que sea
acumulable en lugar de que los fondos no ejecutados retornen al Tesoro Público, (iii) que salga
del ámbito presupuestal y pase a ser un sub-fondo dentro del Fondo de Estabilización Fiscal, y
(iv) que su financiamiento no esté sujeto al ciclo de precios de los commodities”17.
La creación reciente de una Unidad de riesgos en la Dirección Nacional de Endeudamiento
Público del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), es un paso importante para tener una
estrategia financiera que le permita al país enfrentar los impactos de fenómenos naturales.
El estudio mencionado plantea como estrategia financiera el uso de recursos propios como
una primera forma de hacer frente a las contingencias; luego, el endeudamiento y finalmente
la utilización de mecanismos de transferencia de riesgo, para catástrofes extremadamente
costosas. El estudio menciona que la contratación de seguros se considera como una
estrategia de mediano plazo, cuya principal ventaja radica en avanzar hacia una adecuada
exposición de los activos de Estado a la ocurrencia de desastres de origen natural y
adicionalmente ayuda a la familiarización de las Entidades Públicas con estos productos
financieros.
Si bien la estrategia resulta coherente con una disciplina fiscal, el estudio establece algunos
parámetros de montos a partir de los cuales estas alternativas entrarían en operación. La
alternativa de utilizar recursos propios o endeudamiento estará dada por el costo en el uso de
dichos recursos. Según este estudio “los primeros 1,300 millones de dólares deberían de venir
de recursos propios bajo el esquema fiscal actual que se viene manteniendo a través del
presupuesto anual, la reserva de contingencia y el Fondo de Estabilización Fiscal, por lo que no
se requeriría de montos adicionales de ahorro. El resto debería venir de endeudamiento vía las
líneas contingentes especializadas que ofrecen los organismos financieros internacionales”18.
Si se requiere un gasto superior al 4% del PIB, el estudio recomendaría la transferencia del
riesgo a través de mecanismos de seguros internacionales o mediante instrumentos como los
bonos catastróficos. Dichos mecanismos son tratados con mayor detalle en el capítulo IV.
Los resultados de la estimación de daño potencial del FEN en las regiones de Piura,
Lambayeque y La Libertad en dos sectores (agricultura y vivienda) reflejan que la magnitud del
impacto de un FEN intenso, podría ser muy perjudicial para la economía peruana y traer
consecuencias fiscales de gran magnitud. Por ello, en la línea del trabajo de Cooper y Morón
(2010), el Estado requiere de incorporar en su estrategia de financiamiento, mecanismos de
16
Este estudio utilizó información del sismo de Ica y una simulación hecha por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) de un sismo de grado VIII acompañado de un tsunami que afectaría Lima. 17
Cooper y Morón (2010), Pág. 3. 18
Ibid, Pág.4
45
transferencia de riesgo e incentivar el uso de instrumentos de mercado por parte de los
privados para proteger sus activos de posibles impactos de eventos naturales.
46
IV. Análisis de instrumentos financieros para el manejo del riesgo de desastres
En este capítulo se realiza una revisión general de los conceptos económicos básicos
relacionados al manejo del riesgo a través de instrumentos financieros, para luego presentar
los distintos tipos de instrumentos financieros, considerando si es que son instrumentos para
la retención o para la transferencia del riesgo. En una breve sección se presenta una
descripción de los instrumentos legales que facilitan la creación de instrumentos para la
transferencia del riesgo y finalmente se presenta una propuesta general de instrumentos
financieros que se pueden utilizar para manejar el riesgo de una futuro FEN intenso.
4.1 Conceptos económicos básicos 19
La economía de la información es la parte de la teoría económica que facilita el análisis de la
economía de los seguros y en general de los mecanismos de transferencia de riesgo. El agente
económico que dispone de información completa sobre dónde comprar bienes de buena
calidad y a precios bajos tiene el poder de manejar mejor su presupuesto y por ende aumentar
su nivel de utilidad. No obstante, en el tema de la economía de la información no es tan fácil
definir que es la Información. Las formas de información útiles para la economía son
demasiado variadas como para permitir las caracterizaciones de precios y cantidades que se
han venido empleado en el caso de los bienes básicos de consumo. Muchas veces, la falta de
información representa un problema de incertidumbre para la persona que toma una decisión
(Nicholson, 2007).
Ahora bien, no sólo el problema se refiere a la definición del concepto de “información” y a la
incertidumbre sobre la misma, sino también por la existencia del problema de “información
asimétrica”, que se refiere al “conocimiento diferenciado entre las partes de una negociación
sobre las características de la otra parte y/o de la transacción en sí misma”. Debido a esta
información diferenciada es que muchas transacciones en el mercado no ocurren o en todo
caso, ocurren a precios no óptimos (Pindyck & Rubinfield, 2009).
En el contexto de este estudio, referido a la medición del impacto económico de los desastres
así como la transferencia de riesgo de desastres, el problema de información asimétrica se
presenta por la existencia de las siguientes condiciones:
a) Los agentes desconocen en qué momento en el futuro podría presentarse una situación de peligro, que bajo condiciones de vulnerabilidad, genere un desastre.
b) Existen importantes limitaciones para cuantificar monetariamente los daños de los potenciales desastres señalados en a).
c) Para lograr implementar mecanismos que permitan reducir el riesgo de desastre del punto a), los agentes participantes tienen distintos niveles de información sobre las características y el comportamiento de los agentes, así como de las posibles transacciones a realizar.
Dos elementos fundamentales para el análisis del problema de información asimétrica como
una “falla de mercado”, son el “riesgo moral” y la “selección adversa”.
19
Sección adaptada de (Kámiche & Julien, 2011 b)
47
a) Riesgo moral
El riesgo moral ocurre cuando una de las partes de un contrato puede cambiar su
comportamiento en detrimento de la otra parte una vez que el contrato se ha celebrado. Un
tipo de riesgo moral es el que se conoce como el problema del “principal – agente”, que ocurre
cuando un “principal” le da la potestad a un “agente” para que tome acciones que deben
buscar el beneficio del principal. No obstante, muchas veces, por la existencia del problema de
información asimétrica, el agente realiza acciones que buscan su beneficio particular y no
necesariamente el beneficio del principal, y éste sólo es capaz de observar el resultado de
dichas acciones.
Entre las aplicaciones de este concepto de principal-agente se tienen (Mishra, 2010) :
Contratos de crédito: Los bancos no pueden saber en qué va a utilizar el prestatario los fondos recibidos como crédito.
Mercado de trabajo: La empresa no puede saber con certeza el nivel de esfuerzo que realizará un trabajador para cumplir con el trabajo asignado.
Mercado de seguros: La compañía de seguros es incapaz de observar las medidas precautorias que toma el asegurado para reducir las posibilidades de un siniestro.
En el contexto de este estudio, el problema del principal agente es un elemento a considerar
en el diseño de instrumentos financieros (como los del mercado de seguros) para administrar
financieramente un potencial riesgo de desastre relacionado al Fenómeno El Niño.
Como se ha señalado en las secciones anteriores, el FEN tiene un potencial impacto negativo
en diferentes sectores económicos de las regiones bajo estudio, que generan condiciones de
riesgo y por tanto, se requiere tomar diversas acciones para administrarlo. En el siguiente
modelo matemático, adaptado de (Kámiche & Julien, 2011 b), sobre la base de (Nicholson,
2007), se observa que condiciones hay que cumplir, en términos teóricos para dichas acciones.
Si un sector económico ubicado geográficamente en alguna de las regiones de Piura,
Lambayeque y La Libertad y tiene un valor económico (capital) igual a W, es posible
que el sector económico enfrente la probabilidad de sufrir una perdida l, ante la
ocurrencia de un FEN intenso que reducirá dicho valor económico. La probabilidad de
ocurrencia del FEN está dada por π, y se pueden tomar medidas precautorias, cuyo
costo es “a”.
Estas medidas precautorias pueden ser mecanismos de transferencia de riesgo, como
un seguro, o cualquier acción que contribuya a reducir el riesgo de desastre. Para el
contexto de este estudio y siguiendo a (Nicholson, 2007), se utiliza la figura del seguro,
por lo que el costo de la prima del seguro sería el valor “a”, definido como el costo de la
medida precautoria.
Así, las situaciones que se pueden presentar frente a la potencial ocurrencia del FEN,
son las siguientes:
48
Sin FEN Con FEN
Sin Seguro W W-l
Con Seguro W-a W-a-l+x
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Nicholson (2007).
En el caso donde no exista un seguro en el sector y no ocurre el FEN20, el valor
económico del sector se conserva íntegramente (W), mientras que en el caso de la
ocurrencia del FEN, el valor económico del sector disminuiría en “l” unidades
monetarias (W-l), donde “l” es el valor del daño causado (en el activo, por ejemplo). Si
en el sector existe un seguro y no llega a ocurrir el FEN, el valor económico del sector
solo se reduciría por el monto de la prima (W-a), mientras que si esta ocurriese, el
ingreso disminuiría en “l” unidades más el costo de la prima y el deducible, pero el
asegurado sería reembolsado por la aseguradora en el monto pactado en el
contrato,”X”, es decir, (W-a-l+x).
Suponiendo que los estados (1 = no ocurrencia de FEN, 2 = con ocurrencia de FEN) son
independientes entre sí, entonces se puede expresar la “utilidad” para el sector
económico en el estado inicial, es decir, sin pérdida y en el estado 2, con pérdida.
En el sector se elige “a” para maximizar la utilidad esperada, ya que no se sabe cuál de
los dos estados ocurrirá:
Bajo ciertos supuestos, se puede optimizar la función de utilidad esperada y encontrar
el valor “´óptimo” que debe tomar “a” para que la adquisición del seguro sea una
decisión eficiente. Esta tarifa óptima está asociada a las potenciales pérdidas que
ocurrirán por la presencia del FEN21.
El riesgo moral es uno de los mayores problemas que enfrenta las compañías proveedoras de
servicios de aseguramiento, ya que se tienden a sobreestimar “las ventajas de tener un
20
Este análisis se realiza para un período (por ejemplo, un año). 21
De manera particular, en un modelo en el cual π está en función de “a”, la condición de primer orden para un máximo es, por tanto,
es decir,
El resultado indica que se deben tomar medidas precautorias hasta el punto en el cual el costo marginal de la utilidad esperada cuando se gasta un dólar más en estas medidas sea igual a la reducción del valor esperado de la pérdida de utilidad que podría encontrarse en el Estado 2, es decir, cuando ocurre el FEN.
49
seguro” y por tanto, los agentes (que son quienes toman las acciones precautorias para los
sectores económicos) tienen comportamientos que se califican como de riesgo moral:
construyen la infraestructura sectorial o desarrollan sus actividades productivas (por ejemplo,
la agricultura) en áreas geográficas potencialmente afectables por el FEN; no utilizan
tecnologías constructivas, que aunque más costosas, pueden lograr reducir la vulnerabilidad
frente a un FEN intenso o, no toman medidas para ser más resilientes: programas de
organización que se activen ante la ocurrencia de FEN o la adquisición de mecanismos de
transferencia de riesgo, como los seguros.
La teoría económica prevé algunos mecanismos para solucionar los problemas de riesgo moral
como el diseño de “contratos con incentivos” (por ejemplo, para el caso de los seguros) o la
difusión de mayor información que permita mejorar los esquemas de monitoreo para el
cumplimiento. Claramente, estas medidas tienen costos pero los mismos se consideran parte
de los costos de “inversión” para reducir el riesgo moral y por tanto, las pérdidas asociadas.
b) Selección Adversa
El otro problema relacionado a la información asimétrica es el de selección adversa, que
ocurre cuando el grupo menos deseable para adquirir el mecanismo de transferencia de riesgo
(porque es el que más se podría ver afectado por la ocurrencia del FEN con las consiguientes
mayores pérdidas y por tanto, generaría mayores costos para las empresas financieras) es el
que más quiere adquirirlo22. De esta forma, como los que ofrecen los mecanismos de
transferencia de riesgo no pueden distinguir quienes son los agentes más y menos deseables,
es que establecen una tarifa única para el servicio que brindan, que es más alta que la tarifa
óptima que pagarían los agentes deseables y por tanto, éstos deciden no adquirir los servicios
financieros y sólo lo adquieren los menos deseables porque la tarifa asignada es menor que la
que ellos tendrían que pagar si la empresa pudiera observar sus características. De esta forma,
la imposibilidad de asignar una tarifa óptima para cada tipo de cliente, hace que en el mercado
ocurran menos transacciones que las socialmente óptimas.
Entre los casos en los cuales se presenta este problema de información se tiene:
Contratos de crédito: Los bancos no pueden saber quién es buen pagador y quién no lo es, por lo que va a cobrar una tasa de interés mayor a la óptima.
Mercado de trabajo: La empresa quiere contratar a un trabajador pero no conoce exactamente la productividad del mismo, sino sólo la puede conocer cuando lo contrata, por lo que ofrece un salario fijo promedio, que en muchos casos, no atrae a los más productivos, sino probablemente a los menos productivos.
Mercado de seguros: La compañía de seguros no puede distinguir a las personas que son más propensas a los riesgos que aquellas que no lo son, por lo que la prima de seguro que cobra es mayor a la óptima y por tanto, quienes compran los seguros son los agentes más riesgosos.
Las soluciones planteadas por la literatura para el problema de selección adversa son:
Reputación: se trata de brindar información mediante la reputación para lograr distinguirse de los demás: buen trabajador, buen pagador.
22
Este concepto se plasma en el ejemplo del “mercado de los limones”, referido al análisis del mercado de carros,
propuesto por (Akerlof, 1970).
50
Estandarización: Se producen bienes y servicios “estandarizados” de tal manera que no existan dudas sobre su calidad.
Regulación del Estado: Intervención del Estado para evitar precios que desincentiven las operaciones y/o transacciones.
Señalización: los agentes y/o actividades económicas generan “señales” para que el mercado les reconozca su mayor calidad. Se trata de proveer información para que tal identificación sea posible. Los ejemplos clásicos se refieren a proveer de información sobre estudios y experiencia laboral (a través de los Curriculums Vitae) para dar indicios sobre el nivel de productividad.
En el contexto de este estudio, y tomando en cuenta a la transferencia de riesgo como un
mecanismo para aumentar la cobertura frente a desastres, una compañía podría estar
asegurando justamente a las personas que menos precauciones toman frente a la potencia
ocurrencia de un FEN y por tanto, serían las que más se afectarían. Ello haría que la empresa
de seguros tuviera mayores daños que pagar que los estimados con el valor esperado y por
tanto, frente a futuros eventos, el costo de la cobertura sea cada vez más alto (para
compensar el riesgo) y por tanto, cada vez se tenga menos activos asegurados.
La importancia de discutir los conceptos de Riesgo Moral, el Problema del Principal Agente y
de Selección Adversa radica en que las propuestas de instrumentos financieros para hacer
frente al riesgo de desastre de un FEN intenso, deben tomar en cuenta estos conceptos para
evitar generar incentivos perversos y así contribuir a la sostenibilidad de dichos instrumentos.
En este contexto, por ejemplo, en pago de primas compartidas entre los beneficiarios y el
gobierno, facilita este proceso.
51
4.2 Descripción general de instrumentos financieros
En esta sección se realiza una descripción de los distintos instrumentos financieros existentes
para administrar el riesgo de desastres, así como sus ventajas y desventajas y finalmente,
algunos ejemplos.
En primera instancia existe una división de los instrumentos que tiene que ver con los
conceptos de retención y transferencia del riesgo. En el primer caso, la retención implica que
el agente responsable del manejo del riesgo de desastre, como su nombre lo indica, “retiene el
riesgo” y por tanto, los instrumentos financieros que se utilizan están asociados a acumular
fondos y/o a contar con el acceso a recursos para atender las emergencias y el proceso de
reconstrucción posterior. En el caso del segundo concepto “transferencia del riesgo”, como su
nombre lo indica, implica transferir a un tercero el riesgo, de tal manera que ante la ocurrencia
de un desastre, este agente asumirá la responsabilidad y brindará los recursos para la atención
de la emergencia y la reconstrucción.
El siguiente esquema muestra los distintos tipos de instrumentos financieros que se pueden
utilizar para administrar el riesgo de desastres en estas dos categorías.
Gráfico 2: Instrumentos financieros para la retención y la transferencia del riesgo
Fuente: (SELA, 2010)
Como se observa en el gráfico, un tercer tipo de instrumentos está asociado a las “acciones
complementarias de largo plazo”, que aunque no es un esquema de transferencia de riesgo
propiamente dicho, si incluye mecanismos que permiten acceder a recursos para atender la
emergencia y la reconstrucción. A continuación se describen las características de estos tipos
de instrumentos, sus ventajas y desventajas y algunos ejemplos.
52
Cuadro 48. Ventajas y desventajas de los distintos instrumentos financieros para la retención y transferencia del riesgo
Tipo de Instrumento
Definición Ventajas Desventajas Ejemplos
Instrumentos de Retención del Riesgo Fondos de Contingencia
Los agentes responsables, el sector público o también el sector privado (por ejemplo, una asociación de agricultores), conforman un fondo con recursos específicos para la atención de desastres. Esto fondo debe mantener los recursos en “activos líquidos”, que no requieran grandes costos de transacción para hacerlos efectivos, de tal forma, que se pueda acceder inmediatamente a ellos (SELA, 2010).
El agente responsable (por ejemplo, el sector público) tiene un estricto control sobre los montos que asigna para conformar la reserva, y por tanto, el monto acumulado dependerá de la importancia que se le dé al tema.
Este fondo puede ganar intereses en la medida en que los agentes responsables lo coloquen en el algún activo financiero de rápida realización, que le otorgue rentabilidad.
Pueden ser conformados a cualquier escala: local, regional, nacional, por lo que la decisión de conformarlo depende de las autoridades competentes y de la revisión el marco normativo y presupuestal existente en cada nivel de gobierno.
El fondo asignado tiene un costo de oportunidad, medido por las inversiones que se dejan de realizar por la asignación de los fondos a una cuenta bancaria que sólo será utilizada ante la presencia de la emergencia. En la medida en que las condiciones de pobreza sean altas o las necesidades básicas de la población no estén cubiertas, este tipo de fondos tendrán pocas posibilidades de conformarse, o en todo caso, de alcanzar los niveles financieros que permitan realmente hacer frente a una situación de desastre.
El monto de fondo acumulado muchas veces no es suficiente para hacer frente a los daños de un desastre y por tanto, se requiere contar con otras fuentes de recursos.
La Ley Nª29813, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2012, establece una Reserva de Contingencia de S/. 50 millones asignada al Instituto de Defensa Civil (INDECI) para la atención de emergencias de gran magnitud. Estos recursos se utilizan en coordinación con la Dirección General de Política de Inversiones del MEF, quien define los criterios técnicos para su uso. En los últimos años se ha hecho uso anualmente en promedio de S/. 27 millones de esta reserva (Von Hesse, Kamiche, Barra, De la Torre, & Zhang, 2010)
Créditos Contingentes
Implica un acuerdo previo entre el agente responsable (Sector público o privado) y una entidad financiera u organismo multilateral, para que ante la ocurrencia de un desastre,
Los recursos estarán disponibles inmediatamente de ocurrida la emergencia y sin mayor trámite. Ello permite la atención rápida del desastre y por ende, la reducción del impacto en la población afectada por el mismo.
Mayor costo: el contar con la posibilidad de acceder al crédito de forma inmediata implica el pago de una prima periódica, así como el posterior repago del crédito a las tasas y condiciones previamente pactadas.
Requiere realizar un análisis de
En el caso latinoamericano, el gobierno colombiano cuenta con una línea abierta de US$ 150 millones, que de ser necesaria puede estar disponible inmediatamente ante la ocurrencia de una emergencia (Von Hesse, Kamiche, Barra, De la Torre, & Zhang, 2010). En el caso del Perú, actualmente se está
53
Tipo de Instrumento
Definición Ventajas Desventajas Ejemplos
existan fondos disponibles para atender la emergencia
1/.
situaciones de desastre previas, a fin de determinar un monto de crédito tal que realmente pueda ser útil para hacer frente a la atención de las emergencias.
negociando con el BID el contar con una línea de US$ 100 millones en el marco de la Facilidad de Crédito Contingente del BID, que busca brindar recursos a los gobiernos para evitar los desbalances fiscales ante la ocurrencia de desastres.
Instrumentos de Transferencia del Riesgo Seguro Tradicional o Convencional
Esquemas de cobertura que brindan las compañías de seguros en ramos generales, accidentes y enfermedades. Estos son los esquemas en los cuales se cuenta con seguros contra robos, terremoto e incendios, entre otros.
La demanda por ayuda gubernamental post desastre se reduciría considerablemente porque la empresa privada a la cual se le ha pagado las primas anuales será la que provea los recursos financieros para la reconstrucción.
Los afectados saben a quién hacer directamente los reclamos y no esperar que el Estado sea el que pague los costos finales, por lo que se reducen totalmente los costos de transacción que se generan para atender la emergencia, ya que serán los agentes privados quienes deberán pagar a los damnificados.
Este tipo de seguros son más costosos, en términos de primas y deducibles, además que incluyen un conjunto de exclusiones y por lo tanto, requieren de una póliza compleja, que dificulta su colocación en población de bajo o mediano nivel educativo y de bajos ingresos (Kámiche & Julien, 2011 b).
Pueden ser de difícil acceso cuando se trata de asegurar los bienes públicos, por los costos de transacción de diseñar una póliza de seguros para este tipo de bienes.
La Ley Nª29626, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2011 dispone en su cláusula trigésima que “los pliegos que tienen a su cargo los proyectos especiales Majes Siguas, Rio Cachi, Tambo Ccaracocha, Pasto Grande, Olmos Tinajones, Chinecas, Recursos Hídricos Tacna, Chavimochic, Chira Piura, Huallaga Central y Bajo Mayo, Alto Mayo, Puyando Tumbes, Jequetepeque Zaña. Lago Titicaca, Jaén San Ignacio Bagua, Pichis Palcazú, Alto Huallaga, Sierra Centro Sur y Rio Putumayo, deben priorizar la contratación de seguros para la infraestructura que resulte de la ejecución de los proyectos de inversión pública en su ámbito, con cargo a sus presupuestos institucionales, sin demandar recursos adicionales para el Tesoro Público”. De esta forma, aunque la legislación establece la obligación de asegurar la infraestructura pública de proyectos especiales, dado que el MEF no asigna recursos adicionales para esta tarea,
54
Tipo de Instrumento
Definición Ventajas Desventajas Ejemplos
muchas veces los pliegos responsables no cumplen con el aseguramiento debido a que no tienen los recursos para pagar las primas de seguro. Adicionalmente, al ser una normativa para cada proyecto especial, no se generan sinergias para la gestión de seguros y por tanto, se elevan los costos de transacción correspondientes.
Microseguros Dirigido a personas de bajos ingresos para coberturarlos contra peligros específicos a cambio de un muy bajo costo. No obstante, y pese a ser seguros económicos y bastante simples, deben cumplir con las prácticas generalmente aceptadas de seguros (Cohen & Sebstad, 2005). Este tipo de seguros pueden ser muy útiles para productores agrarios en la medida en que las primas de seguros pueden estar a su alcance en términos económicos.
1/.
Cuentan con pólizas muy simples, sin mayores exclusiones, de tal manera que su ejecución sea inmediata y sin mayores costos de transacción.
Se reducen costos de transacción porque la prima se cobra al contado o asociada con otra transacción comercial.
Las primas pueden diseñarse para que se acomoden a los flujos irregulares del cliente.
Son útiles para mercados no familiarizados con el seguro y por tanto son inclusivos, con pocas exclusiones.
Para que sean provistos por una empresa de seguros, deben tener un gran volumen de público objetivo, de tal forma que sean rentables.
El agente proveedor debe vender otro tipo de servicio financiero (por ejemplo un crédito) para reducir los costos de transacción. De no ser el caso, se debe buscar una entidad que cobre las primas dentro de sus actividades usuales (por ejemplo, una empresa de electricidad), para reducir los costos de transacción y mantener la rentabilidad del producto.
La SBS ha diseñado un reglamento específico para los microseguros, Resolución SBS Nª14283-2009, dadas las características de su público objetivo. No obstante, no existe ningún microseguro dirigido a la atención de emergencias ni la reconstrucción por desastre. El BID tiene un proyecto para apoyar a Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, y México en la promoción de un esquema de Microseguros; dichos gobiernos contribuirán con el 45% del costo del proyecto. El programa busca, además de brindar la cobertura de seguros, fomentar la cultura del seguro en Latinoamérica.
Seguros Paramétricos
Son similares a un esquema de seguros
Los costos son menores, dado que no se requiere los recursos
Existen pocas experiencias y por tanto, aún no es usual que las
La compañía de Seguros La Positiva de Perú, con el apoyo técnico del
55
Tipo de Instrumento
Definición Ventajas Desventajas Ejemplos
tradicional, pero a diferencia de éstos no requieren una evaluación de daños para proceder al pago de la cobertura, sino que el pago está asociado a la ocurrencia de un “disparador” (“trigger”) que es un índice específico (“un parámetro”) que se establece en la póliza del seguro. Un disparador se define, de acuerdo con (Cardona O. , 2007), como la “circunstancia, umbral o barrera en un contrato de transferencia que determina si un evento se ha presentado. Los disparadores fijos usualmente no impactan el valor del contrato, sólo indican si un contrato se debe pagar”. A manera de ejemplo, un disparador puede ser la ocurrencia de un sismo de grado 8 en la escala de Richter o la presencia de una temperatura máxima en una zona determinada.
humanos y de tiempo para la evaluación de daños.
Trámites simples, que favorecen menores primas de aseguramiento. Dependiendo del disparador que se establezca, este tipo de seguro puede generar acciones para reducir el riesgo de desastre.
Por ejemplo, el Seguro ENSO está asociado a un Índice de Temperatura del Mar (“el disparador”), que implica que se pagará el seguro cuando dicho índice sea superior a los 24.5º Centígrados entre los meses de noviembre y diciembre de cada año. Verificado el valor del índice, se pagará el seguro en enero del año siguiente, de tal manera que el asegurado pueda invertir dichos recursos para incrementar su resiliencia (a través de medidas estructurales y no estructurales) para que a la llegada de las lluvias en los meses de febrero a abril, el impacto en las condiciones del negocio asegurado sean menores.
empresas aseguradoras ofrezcan este tipo de instrumentos;
Se requiere que una entidad de reconocido prestigio, solvencia técnica e independencia sea la que confirme la ocurrencia del disparador, ya que sobre dicha confirmación es que se realiza el pago.
Su diseño puede ser complejo dado que debe contemplar las características del mercado y definir adecuadamente el disparador, ya que un error en su definición puede implicar que el producto no sea aceptado por los potenciales asegurados. Por ejemplo, si se define que el disparador sea una temperatura promedio de X grados para el pago al 100% del valor asegurable de cierta producción agrícola, y en determinadas circunstancias ocurre una temperatura de 0.99X (es decir, sólo un 1% menos), el pago sería cero, a pesar de que a dicha temperatura afectaría la producción agrícola. Es por ello, que en este tipo de esquemas aparecen los conceptos de “disparadores escalonados”, que realizan pagos parciales, en la medida en que se vayan presentando
Programa de Seguros para la Adaptación al Cambio Climático de la GIZ, ha implementado en el mercado peruano el primer Seguro Indexado contra Interrupción de Negocios por el Fenómeno el Niño (Seguro ENSO), que cubre las pérdidas o costos extras debido a las inundaciones extremas que ocurrirían en febrero y abril de cada año, en la zona norte del Perú por el ENSO. El programa está dirigido a agentes institucionales como instituciones financieras (Bancos, CMACs, CRACs, Edpymes), Asociaciones de Productores, Empresas Exportadoras, Pesqueras y Transporte, Gobiernos Regionales y Locales, ONGs, Juntas de Regantes, entre otros. El seguro pagará al asegurado una proporción de la suma asegurada que es equivalente a la diferencia entre la temperatura real del mar y el valor límite de 24.5º Centigrados. Si la temperatura supera los 27ºC, se pagará el valor total de la suma asegurable.
Un ejemplo es el Caribbean
Catastrophe Risk Insurance Facility (CCRIF), que busca limitar el impacto
56
Tipo de Instrumento
Definición Ventajas Desventajas Ejemplos
distintos niveles del disparador acordado. Este tipo de diseño facilita la colocación del producto entre los agentes participantes y el desarrollo de la confianza en el esquema.
negativo de catástrofes ocasionadas por huracanes y sismos en 16 países del Caribe. Este esquema es de tipo paramétrico y fue creado con el apoyo de gobierno de Japón, y ha sido capitalizado con recursos financieros de los gobiernos de Canadá, Reino Unido, Francia, Irlanda y Bermuda, la Unión Europea, el Banco Mundial, el Banco para el Desarrollo del Caribe, entre otros (CCRIF, 2011). En el 2010 pagó US$ 7.75 millones al gobierno de Haití por el sismo del 12 de enero.
Esquemas de Largo Plazo: mercado de capitales Bonos Catastróficos (Bonos CAT)
Son un instrumento que permite transferir el riesgo de desastre, pero no dentro del sistema financiero sino a inversionistas del mercado de capitales. Para ello se crea una “entidad” llamada Vehículo de Propósito Especial (VPE) para reasegurar el evento catastrófico, de tal forma que el asegurador se compromete a pagar una prima a cambio de que el
Las ventajas para la empresa aseguradora son:
Las tasas a las cuales se colocan son menores y por tanto, los costos comparativamente son menores;
sus coberturas no dependen de que se compruebe las pérdidas, sino que se constate el evento catastrófico.
no conllevan riesgo de litigio entre las partes, porque es un tercero (el VPE) quien realiza el pago.
no conllevan riesgo de insolvencia (los fondos están en la cuenta
Las desventajas para la empresa aseguradora son:
La estructuración de las emisiones no es sencilla y requiere varios agentes expertos en el mercado de capitales, lo cual incrementa el costo del diseño (Costo: 1% - 2% del valor de la emisión).
Es necesario evaluar y cuantificar monetariamente las pérdidas posibles ante la presencia de la catástrofe, para calcular el valor de la emisión.
Es necesario medir el riesgo de catástrofe (probabilidad) de los
En las experiencias regionales, se puede mencionar el caso de México, cuyo gobierno ha realizado dos emisiones, una en el 2006 por US$ 160 millones para un período de tres años y la segunda en el 2011, por U$ 290 millones. Estos recursos permitirán que el Programa de Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) tenga recursos para atender eventos como sismos y huracanes en el país.
Con el fin de promover este tipo de producto financiero, el Banco Mundial lanzó en el 2009 el Programa MultiCat el cual proporciona a los Gobiernos un marco común para
57
Tipo de Instrumento
Definición Ventajas Desventajas Ejemplos
VPE le ofrezca cobertura en caso que el evento asegurado suceda. Así, el VPE estructura un bono que se vende en el mercado de capitales a inversionistas internacionales. El monto pagado por éstos va a un fondo fiduciario que, en caso de ocurrencia del siniestro, se utilizará para cubrirlo, con lo cual se colateraliza el siniestro. Los inversionistas reciben las primas pagadas por el asegurador, así como los rendimientos del fondo fiduciario. Si el evento catastrófico ocurre, el fondo es transferido al asegurador para cubrir su siniestro y si no ocurre, los inversionistas reciben el monto del fondo o principal del bono, según lo especifique el contrato. 2/.
bancaria del VPE). pueden ser estructurados a
medida de las necesidades del emisor y de los inversionistas.
Las ventajas para el inversionista son:
Ofrecen retornos mayores a la de otro tipo de valores con el mismo rating (p.e. bonos corporativos).
No conllevan riesgo de insolvencia; y,
permiten diversificar el portafolio de inversiones, a productos que no están correlacionados con otros productos financieros, porque depende de fenómenos de la naturaleza.
fenómenos naturales y por tanto, se requiere información científica detallada y confiable.
Se requiere una entidad imparcial y confiable que sea la que otorgue la información científica sobre el evento catastrófico.
Las desventajas para el inversionista son:
Debe asumir el riesgo de no pago ante la ocurrencia del evento catastrófico.
Requiere información y capacitación sobre las características de este bono (incrementa los costos de estructuración).
comprar seguros en condiciones asequibles por medio de la emisión de bonos para catástrofes. Los objetivos del programa son facilitar el acceso público a cobertura asequible de seguros, ampliar la base tradicional de inversionistas en estos bonos con el ofrecimiento de rendimientos superiores a los del mercado y garantizar la liquidez inmediata al Gobierno para financiar las tareas de socorro y reconstrucción tras una catástrofe natural (World Bank, 2011).
1/. En el Anexo Nª6, se muestra un cuadro comparativo entre el seguro convencional y el microseguro y en el Anexo Nº7, los factores críticos de éxito (FCE) para un microseguro. 2/. En el Anexo Nº8 se muestra gráficamente la estructura de funcionamiento de un instrumento securitizado, en la cual se enmarcan los bonos catastróficos.
Fuentes: Información tomada de (Cardona O. , 2007; Cummins, 2008; CCRIF, 2011; Grace & Klein, 2007; Nell & Richter, 2004).
58
4.3 Comparación de Instrumentos
Sobre la base del análisis de los diversos tipos de instrumentos descritos anteriormente, es
posible realizar una comparación entre los beneficios y costos antes y después del desastre de
cada uno de ellos, tal como se muestra a continuación:
Cuadro 49: Cuadro comparativo de costos y beneficios de los mecanismos de financiamiento ex ante.
Costos y Beneficios
Fondos de Reserva
Crédito Contingente
Seguros 1/
Seguros Indexados
Bonos Catastróficos
Costos antes del desastre
Contribución por cantidad
de años antes del desastre
Cargo de mantenimiento
por cantidad de años antes del desastre
Prima por cantidad de
años antes del desastre.
Prima por cantidad de
años antes del desastre.
Costos (legales,
financieros) del diseño del Bono y de su
venta (además de los costos
de capacitación).
Beneficio tras el desastre
Sólo los fondos reservados y los intereses
estén disponibles.
Todos los fondos
necesarios están
disponibles.
Pago de la suma
asegurada
Proporción de la suma
asegurada en función al
índice “disparador”.
Pago de los fondos
disponibles en el patrimonio fideicometido.
Costo tras el desastre
Ninguno Servicio adicional de la
deuda y capacidad
reducida para contraer
deudas futuras
Costo de la Evaluación de
daños
Ninguno. Ninguno.
Incentivo para la reducción de riesgo
Sólo si el riesgo es conocido
Depende del análisis de los
costos (de inversión y
O&M) vs. los beneficios
(menor valor del crédito en
el futuro).
Si, para lograr un menor
pago de prima.
Si, porque se puede pagar previo a la
ocurrencia del desastre, si el diseño de la póliza así lo
define. También se
puede lograr una menor
prima.
Si, porque parte de los
recursos de la colocación se
pueden utilizar para realizar medidas de
reducción de riesgo.
1/. El análisis de los criterios señalados es igual para los seguros que para los microseguros. Fuente: Adaptación propia de (Freeman, Martin, Linnerooth-Bayer, Warner, & Pflug, 2002)
Como se observa, los cinco mecanismos generan costos antes del desastre (pago de primas,
contribuciones, costos legales o de diseño y los costos de mantenimiento), generando en
todos los casos también recursos para la atención de la emergencia, aunque en diferentes
montos, ya que por ejemplo, el fondo de reserva sólo tiene los recursos que se hayan podido
acumular durante el período pre-desastre, mientras que los créditos contingentes y los
seguros tienen mayores recursos disponibles, al igual que los seguros indexados y los bonos
cat.
59
Las mayores diferencias entre estos instrumentos aparecen tras el desastre. Mientras que los
fondos de reserva, los seguros indexados y los bonos Cat no tienen mayores costos, en el caso
de los créditos contingentes, se debe repagar el monto solicitado (aunque sea repagado a
tasas de interés bajas y largos periodos), y en los seguros se requiere realizar la evaluación de
daños para aprobar el pago. En lo que se refiere a los beneficios, con excepción del fondo de
reserva, que sólo otorga el monto acumulado, los fondos percibidos son mayores que la suma
agregada de las primas, dado que dependen del monto que se haya asegurados. Finalmente,
en relación con los incentivos para mitigación del riesgo, los seguros (tradicional e indexado) y
los bonos cat si generan incentivos para reducir el riesgo (a través de una menor
vulnerabilidad) ya que generan un menor pago de prima en el caso de los seguros y también
una menor tasa de rentabilidad del bono, al existir un menor riesgo.
Como se observa, los seguros indexados y los bonos cat son los que mayores beneficios
generan, especialmente en la situación post desastre y para la inclusión de acciones de
reducción de riesgo. No obstante, al ser instrumentos nuevos, aún son poco implementados
debido a su poca difusión y a la necesidad de un conocimiento especializado para su diseño y
operación. Es en ese sentido que se requiere un mayor trabajo de difusión sobre este tipo de
instrumentos, especialmente la sistematización de experiencias desarrolladas en distintos
países.
4.4 Instrumentos en el Perú: El caso del Seguro Agrario Catastrófico
En el Perú, se ha implementado el Seguro Agrario Catastrófico (SAC), a cargo del Fondo de
Garantía para el Campo y del Seguro Agropecuario – FOGASA del Ministerio de Agricultura
(MINAG), el cual busca lograr el aseguramiento de los cultivos que se siembren al 31 de julio
de cada año. Hasta la fecha se ha asegurado dos campañas: 2009 – 2010 y 2010 – 2011, para
reducir la exposición de los productores agrarios más vulnerables a riesgos climáticos en ocho
regiones del país: Apurímac, Huancavelica, Cusco, Puno, Huánuco, Cajamarca, Ayacucho y
Pasco, que son las que tienen los mayores índices de pobreza.
El SAC es un “esquema de protección agrícola que permite hacer frente a los daños derivados
de acontecimientos catastróficos, principalmente en los estratos de productores de escasos
recursos. Está orientado a proteger a los productores agropecuarios ante la presencia de
riesgos de características catastróficas, entendiendo como catástrofe al daño producido de
impacto regional y que tiene como consecuencia la pérdida total o casi total de la especie
agropecuaria producida en una zona geográfica determinada” (MINAG, 2011).
Este esquema de aseguramiento está totalmente regulado y supervisado por la SBS y
actualmente cuenta con la participación de dos empresas de seguros. Hasta la fecha se ha
implementado en dos campañas: 2009 – 2010 y 2010 – 2011, en las cuales se han podido
asegurar más de 800 mil hectáreas, tal como se muestra en el siguiente cuadro:
60
Cuadro 50: Características del Seguro Agrario Catastrófico, 2009 - 2011 Campaña Regiones Riesgos
cubiertos
Has
aseguradas
Monto de
Primas (soles)
Pago por parte de
las compañías de
seguros (soles)
2009 - 2010 Apurímac, Huancavelica,
Huánuco, Cajamarca,
Ayacucho, Puno y Cusco
Riesgos
climáticos
490 069 39.4 millones 9.6 millones
2010 - 2011 Apurímac, Huancavelica,
Huánuco, Cajamarca,
Ayacucho, Puno y Cusco y
Pasco
442 210 39.9 millones 23.8 millones
Fuente: (MINAG, 2011) y Entrevista a responsables del SAC.
La cobertura es para riesgos climáticos como heladas, friaje, plagas u otros riesgos a los que
están expuestos los cultivos en las ocho regiones seleccionadas, en las cuales no se incluye
ninguna región de la costa ni del norte del país. La razón de ello es que la priorización de
regiones ha estado dada por la condición de pobreza de la población rural, más que por la
mayor exposición a riesgos climáticos por parte de la actividad agrícola.
Los principales cultivos asegurados son maíz, papa, café y trigo, siendo la priorización definida
por el Gobierno Regional. Del total de primas pagadas en la campaña 2010 -2011, las regiones
con mayor cobertura en términos de montos son Ayacucho, Huancavelica, Apurimac y Puno,
mientras que en términos de hectáreas coberturadas, las regiones de Puno, Cajamarca y Cusco
son las más beneficiadas, tal como se puede ver en el cuadro siguiente.
Cuadro 51: Condiciones del Seguro Agrario Catastrófico, campaña 2010 - 2011
Hasta diciembre 2011, para la campaña 2010 – 2011 (que va de agosto a julio), se ha pagado
un total de S/. 23 millones para las 8 regiones, con un monto promedio por hectárea, que
fluctúa entre S/. 400 (Puno) y S/. 754 (Ayacucho) y que es igual para todos los agricultores,
independientemente de sus costos de producción. El detalle de los pagos por región se
muestra en el siguiente cuadro:
Región BeneficiadaCompañía de
Seguros
Monto de Primas
(S/.)
(Cofinanciamiento del
Fondo)
Valores
Asegurados
(S/.)
Superficie
Asegurada
(Ha)
Cultivos
Asegurados
AYACUCHO LA POSITIVA S/. 6,393,497.91 S/. 38,376,338.00 50,897 Papa, maíz, cebada, trigo y arveja
APURIMAC MAPFRE S/. 5,898,784.04 S/. 35,406,867.00 49,659 Papa, maíz y frijol
HUANCAVELICA MAPFRE S/. 6,299,937.13 S/. 37,546,559.00 54,973
Papa, maíz,Haba grano seco, haba
grano verde, arveja grano seco,
arveja grano verde y frijol
CUSCO MAPFRE S/. 4,791,698.27 S/. 28,356,600.00 56,600 Papa y matz
CAJAMARCA LA POSITIVA S/. 4,609,643.40 S/. 27,668,928.00 67,816 Papa, trigo y Maíz
HUANUCO LA POSITIVA S/. 4,692,627.27 S/. 27,868,440.00 54,644 Papa, maíz, plátano y cacao
PASCO LA POSITIVA S/. 1,305,572.31 S/. 7,780,990.00 19,165 Papa,maíz, yuca y café
PUNO LA POSITIVA S/. 5,978,917.95 S/. 35,382,400.00 88,456Papa, avena forrajera, quinua,
cebada forrajera y haba grano seco
TOTALES TOTALES S/. 39,970,678.28 S/. 238,387,122.00 442,210
Elaboración: MINAG - DGCA - DCSA
61
Cuadro 52: Monto Indemnizatorio para campaña 2010 – 2011, por región
Estos pagos indemnizatorios ocurren cuando el agricultor pierde más del 60% de la cosecha
por hectárea (sin importar el motivo de la pérdida) y lo que se busca con el pago es que el
agricultor tenga recursos hasta que pueda recuperar su producción en el futuro.
Actualmente, el pago de la prima de seguro está a cargo en un 100% del Estado, sin
participación de los agricultores. Este esquema genera “incentivos perversos” (nomenclatura
utilizada en economía) para los agricultores ya que no contribuye a generar una cultura de
aseguramiento y de pago sostenible en el largo plazo. Dado que “es disparador” el
instrumento es la pérdida del cultivo y el seguro no le genera mayores costos al agricultor, éste
podría realizar sólo esfuerzos mínimos (e incluso ningún esfuerzo) para lograr una
productividad alta, ya que sabe que está coberturado y que recibirá una cifra fija (monto por
hectárea) si no obtiene la producción límite de 40% o más. Adicionalmente, dado que el pago
es un monto fijo, sin importar los costos de producción, no se genera incentivos para los
agricultores sean eficientes en el uso de los insumos.
Más aún, se sabe que el Fondo de Garantía y Seguro Agropecuario (Fogasa), quien elabora las
directivas para el proceso de aseguramiento y el pago de indemnizaciones, está evaluando
generar una iniciativa legislativa que permita la participación de los Gobiernos Regionales en el
cofinanciamiento de la prima de seguros. Aunque esta propuesta busca descargar el costo para
el gobierno central, la misma no hace más que continuar con un enfoque asistencialista en el
tema agrario, que no contribuye a darle sostenibilidad al proceso de aseguramiento para este
sector.
Dado que el Estado cubre las primas en un 100% y que el formato de otorgamiento de la
indemnización no depende de un evento climático específico, sino de la condición de pobreza
y del nivel de producción alcanzado (que puede o no estar afectado por un evento climático),
el SAC funciona más como un subsidio (a través del pago de la prima) a los agricultores en
condición de pobreza que un seguro contra riesgos climáticos, ya que la identificación de un
evento climático no es un requisito indispensable para la operación del seguro.
En particular, las mejoras que se deben realizar están asociadas a la metodología de evaluación
del siniestro, mayores recursos para futuras campañas, apoyo para el levantamiento de
REGION BENEFICIADAPRIMA NETA
(S/.)
SUPERFICIE
INDEMNIZADA
(HA)
MONTO
INDEMNIZATORIO
(S/.)
INDICE DE
SINIESTRALIDAD
AYACUCHO 5,372,687 15,486 11,676,444 217.33%
CAJAMARCA 3,873,650 0 0 0.00%
HUANUCO 3,943,384 1,099 560,490 14.21%
PASCO 1,097,120 2,001 812,406 74.05%
PUNO 5,024,301 14,838 5,935,200 118.13%
APURIMAC 4,956,961 315 224,595 4.53%
CUSCO 4,026,637 0 0 0.00%
HUANCAVELICA 5,294,065 6,943 4,742,069 89.57%
TOTALES 33,588,805 40,682 23,951,204 71.31%
Elaboración: MINAG - DGCA - DCSA
62
información, así como la revisión y modificación de las condiciones generales y especiales del
seguro.
4.5 Condiciones Legales para la Transferencia de Riesgo
El objetivo de incluir esta sección es analizar si existen condiciones para desarrollar nuevos
instrumentos financieros que pudieran contribuir a manejar riesgos climáticos, en particular,
FEN intensos. A la fecha, existen diversos instrumentos legales en el marco normativo
peruano que tratan del manejo del riesgo de desastres.
En el Acuerdo Nacional, la política 32 “Gestión del Riesgo de Desastre”, que se encuentra
dentro del cuarto objetivo: Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado tiene como
objetivo “proteger la vida, la salud y la integridad de las personas; así como el patrimonio
público y privado, promoviendo y velando por la ubicación de la población y sus equipamientos
en las zonas de mayor seguridad, reduciendo las vulnerabilidades con equidad e inclusión, bajo
un enfoque de procesos que comprenda: la estimación y reducción del riesgo, la respuesta ante
emergencias y desastres y la reconstrucción”.
De manera específica, dentro de esta política se señala que el Estado “Fomentará la reducción
del riesgo de desastres tomando en consideración que la expansión de ciudades y la
densificación de la población se debe adaptar al cambio climático, ubicando los proyectos de
desarrollo en zonas en las de menor peligro según los estudios de microzonificación
multiamenaza”. Es decir, ya se tiene en cuenta el objetivo de adaptación al cambio climático.
Aunque el Acuerdo Nacional no menciona de manera expresa el tema de transferencia
financiera de riesgo, se puede considerar que los puntos b), d), f), j) y m) incluyen elementos
que pueden formar parte para el diseño y operación de instrumentos financieros. En
particular, se podría considerar el siguiente análisis:
Cuadro 53: Análisis del Acuerdo Nacional sobre Transferencia Financiera del Riesgo
Elementos de la Política 32 del Acuerdo Nacional
Análisis
Asignará los recursos destinados a la implementación de los procesos de la gestión del riesgo de desastres, a través de la gestión por resultados y los programas presupuestales estratégicos.
El trabajar bajo una gestión por resultados debería estar asociada a gastos e inversiones que logren la reducción de vulnerabilidades frente a los riesgos que se enfrentan en el país, entre los que se incluyen los riesgos climáticos. En relación con los Programas Presupuestales Estratégicos en el 2010 se aprobó el “Programa Presupuestal Estratégico de Reducción de Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres”, en el marco del Presupuesto por Resultados (D.U. Nº024-2010).
Fomentará la reducción del riesgo de desastres tomando en consideración que la expansión de ciudades y la densificación de la población se debe adaptar al cambio climático, ubicando los proyectos de desarrollo en zonas en las de menor peligro según los estudios de microzonificación multiamenaza.
La expansión de ciudades y la densificación de la población implica la provisión de servicios y ésta a su vez requiere la inversión pública (y privada) para financiar las inversiones y los costos de operación y mantenimiento. Al hacer expresa la necesidad de adaptar estos procesos al cambio climático (el cual entre otros, puede exacerbar los fenómenos climáticos como el FEN), implica que se pueden utilizar diversos mecanismos para dicha adaptación, entre los que se
63
Elementos de la Política 32 del Acuerdo Nacional
Análisis
puede incluir la transferencia financiera de riesgo.
Implementará planes de rehabilitación y reconstrucción de manera eficaz y oportuna.
En este punto, la inclusión de los procesos de transferencia es básica para la rehabilitación y reconstrucción, ya que permitan contar rápidamente con los recursos monetarios necesarios para la reconstrucción.
Promoverá el uso de tecnologías adecuadas para la prevención de desastres, con énfasis en la reducción de vulnerabilidades, facilitando el apoyo de la cooperación internacional para viabilizar los proyectos generados por estas tecnologías.
El apoyo de la cooperación internacional en la promoción de tecnologías para la prevención de desastres (incluidas las tecnologías financieras) es un elemento básico para la reducción vulnerabilidad, como se ha demostrado en los distintos documentos de reporte como el cumplimiento del Marco de Acción de Hyogo o la Adaptación al Cambio Climático.
Considerará la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) y el Marco de Acción de Hyogo, acordadas en el seno de las Naciones Unidas (ONU) y las Estrategias Andinas para la Prevención y Atención de Desastres que acuerde el Comité Andino de Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE) de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).
En particular, el objetivo del MAH es lograr el Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres (EIRD, 2006). Para ello, se espera lograr en un período de 10 años “La reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto las de vidas como las de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países. Al respecto, en el MAH se establecen cinco prioridades de acción (EIRD, 2006: 3-6):
1. Velar porque la reducción de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local, dotada de una sólida base institucional de aplicación.
2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana.
3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educación para crear una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel [nacional, regional, local].
4. Reducir los factores de riesgo subyacentes. 5. Fortalecer la preparación para casos de desastre a
fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel. Los puntos 1), 3) y 5) pueden incluir la transferencia de riesgo dado que en dichas prioridades se incluyen acciones necesarias para dicho proceso, mientras que en el punto 4), el MAH incluye la profundización de esquemas de seguros y reaseguros como parte de las Prácticas de desarrollo social y económico a promover para reducir los factores de riesgo subyacente.
Fuente: Elaboración propia, tomado de (Kámiche & Julien, 2011 b)
De otro lado, en febrero de 2011, se aprobó la ley que crea el SINAGERD, que hace expreso el
cambio de un enfoque fundamentalmente centrado en la atención y respuesta, hacia uno más
orientado hacia la Gestión del Riesgo de Desastre (GdRD), que incluye tres conceptos básicos:
la gestión prospectiva, gestión correctiva y la gestión reactiva. Aunque la transferencia de
riesgo no es incluida de manera expresa, es posible pensar que en las acciones de la GdRD se
pueden incluir algunas relativas a la transferencia de riesgo.
64
Ahora bien, el Reglamento de la Ley del SINAGERD (Ley N°29664), aprobado mediante el D.S.
N°048-2011-PCM en mayo de 2011, establece la Estrategia de Gestión Financiera del Riesgo
de desastre como parte de los instrumentos a ser utilizados en el SINAGERD. Los procesos que
puede incluir esta Estrategia financiera son:
a. Estimación, prevención y reducción de riesgo: mecanismos financieros presupuestales y de incentivos que fomenten el desarrollo de los procesos de estimación, prevención y reducción de riesgo como la contratación de deuda, el Programa Estratégico con el enfoque de Presupuesto por Resultados y Programas de Transferencias condicionadas e incentivos y fondos concursables.
b. Preparación, respuesta y rehabilitación: En cumplimiento del principio de subsidiariedad, los mecanismos para responder el impacto de desastres deben tomar en cuenta el siguiente orden de prelación:
a. Los recursos de los mismos pliegos presupuestales de las entidades públicas.
b. Los recursos de la reserva de contingencia.
c. Los recursos del fondo de estabilización fiscal.
d. Las líneas de crédito contingente.
c. Reconstrucción: Instrumentos de protección financiera y transferencia de riesgo de bienes y servicios públicos. Asimismo se promoverá la creación y regulación del mercado de transferencia de riesgo de desastres en bienes y servicios privados.
Los puntos b) y c), incluyen claramente aspectos para el diseño e implementación de una
estrategia de transferencia de riesgo, lo cual da la base legal para el desarrollo de los diversos
instrumentos financieros (y otros más) discutidos en secciones anteriores.
Finalmente, en el contexto de la regulación, la Superintendenciaa de Banca y Seguros y
Administradoras de Fondos de Pensiones (SBS) y la Superintendencia de Mercado de Valores
(SMV, antes CONASEV), son las entidades que supervisan los diferentes instrumentos
financieros. En el caso de los seguros, la SBS es la que cuenta con diversos reglamentos para el
aseguramiento, mientras que la segunda se encarga de la supervisión de instrumentos
financieros que se emiten en el mercado de valores, como los bonos catastróficos. No
obstante, es necesario revisar la forma como los nuevos instrumentos calzan en la legislación
actual, así como también desarrollar procesos de difusión y capacitación sobre estas nuevas
propuestas.
65
V. Propuesta de instrumentos financieros para manejar un FEN intenso futuro
Para definir los tipos de instrumentos financieros que se pueden diseñar e implementar para
manejar el riesgo asociado a un FEN intenso en el futuro, más aún, tomando en cuenta los
daños que puede ocasionar en las tres regiones bajo estudio, se deben analizar las condiciones
de oferta y demanda existentes para el desarrollo de tales instrumentos. El análisis se centra
en instrumentos financieros para la transferencia del riesgo.
A. Condiciones de oferta:
Las condiciones de se refieren a las características de los agentes que proveen los servicios
financieros para la transferencia del riesgo.
Mercado de seguros y financiero en el cual existe un número limitado de jugadores
(agentes) y poca diversificación de instrumentos.
Aunque el mercado financiero y de seguros peruano ha mostrado un crecimiento
interesante, el número de empresas que estás dispuesta a innovar con instrumentos
financieros novedosos como los bonos cat o los seguros indexados es limitado, lo cual
implica un poco diversificación hacia nuevos instrumentos. Incluso, los esquemas de
titulización creados hace más de una década, son poco utilizados. Las razones
fundamentales son que se requiere un expertise importante para el diseño, lo cual
eleva los costos de los instrumentos, en un contexto en el cual se busca reducir costos.
Elevados costos de los servicios financieros. La especialización de este tipo de
servicios, las pocas entidades que los ofrecen, entre otros, implican mayores costos y
por tanto, mayores primas que limitan la oferta de este tipo de servicios.
Alta concentración del riesgo de El FEN a nivel geográfico: 03 regiones del norte del
país. Dado que la mayor parte de los impactos negativos de un FEN intenso se dan en
la zona norte del país, el riesgo está poco diversificado cuando se piensa en
instrumentos financieros para administrarlo. En este contexto, es necesario evaluar de
qué manera se pueden formar canastas de instrumentos que permitan una
diversificación del riesgo, de tal manera que sea un producto atractivo a la demanda.
Insuficientes capacidades técnicas para el diseño e implementación de productos y
servicios financieros más complejos (p.e. Bonos Cat). Para que este tipo de
instrumentos financieros, es necesario un esfuerzo de capacitación, no sólo para las
empresas ofertantes (por ejemplo, las compañías de seguros), sino incluso a los entes
reguladores. La participación en seminarios de difusión y cursos sobre este tipo de
instrumentos son mecanismos válidos para lograr esta condición.
66
B. Condiciones de demanda
Poca priorización del tema dentro de la agenda pública de los organismos
responsables. En particular, para el sector público, las acciones de gestión prospectiva,
dentro de las que se incluye el diseño e implementación de transferencia de riesgo, no
están siendo priorizadas, por lo que la asignación de tiempo, recursos humanos y
financieros para desarrollar este tipo de instrumentos es escasa. El rol de las entidades
de cooperación y multilaterales es fundamental para colocar el tema dentro de la
agenda de trabajo de corto y largo plazo de las instituciones públicas.
Permanente incumplimiento en la aplicación de la normativa: p.e. compra de
seguros para infraestructura pública. La escasa asignación de recursos públicos para
comprar servicios financieros, que por definición son intangibles, es un tema frecuente
en la administración pública, pese a que la normativa los obliga. Un ejemplo es el caso
del aseguramiento de los grandes proyectos de infraestructura, según se señala en la
Ley de Presupuesto Público, y que debido a que debe ser financiado con recursos
propios, suele no ser cumplido.
“Poca cultura de aseguramiento”, pese a que pueda existir un cierto conocimiento
sobre el riesgo existente. La poca percepción de los beneficios de adquirir un servicio
financiero (un intangible) que sólo brindará beneficios en caso ocurra el FEN intenso (o
se cumplan las condiciones del índice disparador), hace que exista renuencia por parte
de los agentes demandantes para adquirir estos servicios. La poca cultura de
aseguramiento no sólo abarca a los agentes privados, como las asociaciones de
productores o de transportistas, sino también al sector público, como propietario de la
infraestructura pública en los sectores potencialmente afectados por el referido
fenómeno.
Alta Informalidad de los bienes y servicios asegurables: Aunque es un tema
recurrente y mucho más amplio que lo tratado en este estudio, la informalidad en las
condiciones y características de los bienes y servicios potencialmente asegurables:
títulos de propiedad, insumos para construcción y elaboración, cumplimiento de la
normativa de construcción y de operación, entre otros, genera que muchos agentes no
sean sujetos de aseguramiento. La presencia de problemas de riesgo moral y selección
adversa en este contexto, hace más caros los servicios financieros y genera
restricciones a la demanda.
Desconocimiento de las ventajas y desventajas de nuevos instrumentos financieros.
Aún los inversionistas institucionales, como los Fondos de Pensiones y los Fondos
Mutuos que tienen alto grado de profesionalización, son agentes que desconocen los
beneficios y costos de instrumentos financieros como los bonos catastróficos y otros
activos securitizados relacionados a desastres. En este contexto, una propuesta de
difusión y capacitación constante, que incluya la participación de los ofertantes con
apoyo de la cooperación internacional, puede tener éxito para superar esta barrera.
67
Considerando estas condiciones, así como el análisis de daños presentado previamente y la
revisión de los tipos de instrumentos financieros existentes para la retención y transferencia
del riesgo, se propone un esquema de transferencia de la siguiente forma:
Objetivo de Aseguramiento
Tipos de instrumentos:
A. Sector Agrario: a) Seguro Agrario Indexado: Institucionalizado y cuyo objetivo es la cobertura para infraestructura del sector. Es necesario definir el disparador (índice) y la entidad que brindará la información.
b) Microseguros: para el área rural y cuyo objetivo es coberturar los costos de producción.
c) Seguros convencionales: Dirigido a empresas del sector agrícola desarrollado que pueden pagar las primas.
B. Infraestructura de gran tamaño: carreteras, agua y saneamiento, sectores sociales
a) Seguro Indexado: Institucionalizado y cuyo objetivo es la
cobertura para infraestructura sectorial más importante:
transporte, saneamiento, educación, salud. Los
demandantes serían los tres niveles de gobierno.
b) Bonos CAT: Diseñado para hacer coberturar también
infraestructura de gran tamaño, pero se requiere la
organización de las tres regiones afectadas, dados los costos
(económicos, humanos) de estructurar un instrumento de
este tipo.
C. Bienes privados: viviendas, negocios y actividades productivas.
a) Seguros convencionales: Dirigidos a la población de
sectores socioeconómicos más consolidados, que pueden
hacer frente a los costos de las primas de seguros, dado que
su nivel de vulnerabilidad puede ser menor y por tanto, son
sujetos de aseguramiento.
b) Microseguros: Dirigido a la población de menores recursos,
que aún cuando puede ser más vulnerable, tiene que
desarrollar una cultura de aseguramiento, dado el impacto
de un FEN intenso en sus viviendas y negocios productivos.
El supuesto detrás es lograr una sostenibilidad del esquema.
c) Fondo de Reserva: Dado que existe un grupo poblacional
altamente vulnerable que no puede costear un esquema de
aseguramiento privado, el sector público deberá contar con
recursos financieros de reserva para atender el proceso de
reconstrucción. No obstante, se deberá evaluar el monto
correcto de pagos periódicos que puedan conformar un
fondo de reserva que tenga una cantidad de recursos que
pueda paliar los efectos de un FEN intenso, considerando las
estimaciones de este estudio, especialmente en lo que se
refiere al sector vivienda.
68
Los instrumentos propuestos deberán ser evaluados considerando los costos económicos que
implicarían para los agentes involucrados, de tal manera que se obtenga una canasta óptima
que minimice los costos pero maximice los beneficios, es decir, los “costos evitados” para el
Estado.
VI. Conclusiones y recomendaciones
6.1 Conclusiones
El FEN es un evento climático que se ha desarrollado desde hace cientos de años y ha
afectado el territorio peruano. Según diversos estudios han existido (CAN, 2009) varios
Fenómeno El Niño intensos, y más recientemente el Cambio Climático ha ocasionado
que el FEN se haga más frecuente e intenso.
Los FEN 1982-83 y FEN 1997-98, han sido los dos eventos de mayor magnitud más
recientes, y los que de alguna manera han generado en la población y sus autoridades
desarrollen cierta conciencia de la importancia de sus impactos.
Ambos FEN, a pesar de ser catalogados como intensos, han tenido características
distintas, como la duración, la intensidad en diversas zonas, los impactos diferenciados
en el sur del país, lluvias intensas en zonas altas de la sierra, anomalías en el mar,
entre otros. Por ello, no es posible generalizar la magnitud ni los impactos globales ni
sectoriales de un potencial FEN.
Los daños potenciales de un FEN de la magnitud del FEN 1997-98, en el 2010 para las
regiones de Piura, Lambayeque y La Libertad no han podido ser calculadas en su
totalidad debido a la falta de información detallada. Por ello, se ha realizado una
estimación de daños, basada en variables proxys (relacionadas), del sector agricultura,
vivienda y transporte en las regiones mencionadas.
La estimación total de daños por sectores y regiones, en el escenario más pesimista es
de US$ 2,915 millones, siendo el desagregado por región y sector el siguiente:
E
l
a
Elaboración propia.
Como se observa, el potencial daño para la región Piura es el mayor dentro del total (42.4%), dado su mayor nivel de inversión en infraestructura y su actividad económica.
Las fuentes de financiamiento para atender los daños provocados por un FEN intenso,
pueden ser, según Cooper y Morón (2010) los siguientes: presupuesto público,
endeudamiento y mecanismos para la tercerización de riesgos. Para los resultados
obtenidos se plantea la utilización de mecanismos de tercerización de riesgos.
Regiones Agricultura Vivienda Transporte Saneamiento Total
Piura 475.4 391.6 186.7 185.5 1239.2
Lambayeque 215.6 403.8 94.7 112.3 826.4
La Libertad 400.7 172.1 184 92.6 849.4
Total 1091.7 967.5 465.4 390.4 2915.0
69
En relación con lo anterior, este estudio propone una combinación de instrumentos
tomando como base el objetivo de aseguramiento y la magnitud de los potenciales
daños.
o En el caso del sector agrario se propone un esquema de aseguramiento de
tres tipos: convencional, microseguros e indexado, tomando en cuenta la
capacidad de pago de las primas por parte de los agentes demandantes, así
como el nivel de daño potencial.
o En el caso de la infraestructura de gran tamaño, como la de los sectores de
transporte, saneamiento, agua, salud y educación, se propone una
combinación de seguro indexado (para evitar los costos de evaluación de
daños) y de bonos catastróficos. En este último caso, se requiere un trabajo
coordinado entre las regiones para lograr el volumen adecuado, que permita
reducir costos de transacción.
o En el caso de bienes privados: viviendas, negocios y actividades productivas, se
requiere una combinación de seguros convencional y microseguros,
considerando la capacidad de pago de los potenciales afectados; y además, un
fondo de reserva público para atender a la población más vulnerable y de
mayor condición de pobreza, dado el potencial impacto negativo de la pérdida
de vivienda en el bienestar de la población.
Se requieren posteriores estudios para determinar la estructura cuantitativa óptima
(participación por tipo de instrumento), que minimice los costos pero a la vez
maximice los beneficios, es decir, los costos evitados para el Estado.
6.2 Recomendaciones
A la luz de los resultados de este estudio es posible plantear un conjunto de recomendaciones
que pueden contribuir a la reducción de costos evitados ante la ocurrencia de un FEN intenso
en los próximos años.
A. En relación con la información
Dadas las limitaciones que ha enfrentado este estudio para su realización, se sugiere que las instituciones públicas empiecen a generar información detallada no sólo sobre qué proyectos (infraestructura y no infraestructura) se afectan cuando ocurre un desastre, sino también una evaluación de los daños y una potencial cuantificación monetaria de los daños directos e indirectos que se generan. Una posibilidad es utilizar el estudio de la (CEPAL, 2003), que tiene algunos lineamientos específicos para la estimación de daños para diversos sectores. Esta propuesta puede ser convertida en fichas concretas de recopilación de información, que podrían ser utilizadas en una situación post desastre, a fin de hacer la evaluación y cuantificación de daños.
Ahora bien, con el fin de no requerir de la ocurrencia de un desastre como un FEN intenso para recopilar la información de daños, se sugiere que las instituciones públicas implementen un registro detallado de las características y fundamentalmente, la valorización de las inversiones que realizan en los distintos sectores, en particular, aquellas referidas a obras de infraestructura. Este registro sería útil no sólo para afinar la estimación de los potenciales daños frente a desastres, sino también para conocer el detalle de la inversión en infraestructura que se genera cada año y que provee servicios a la población.
70
En algunas regiones, se han logrado identificar puntos críticos de potencial afectación debido a sus condiciones de exposición que enfrenta la región. Dada esta identificación, es posible iniciar el trabajo de caracterización y valorización monetaria, con el fin de contar con datos concretos para posteriores estimaciones de daños.
B. En relación con las acciones para reducir la vulnerabilidad y el riesgo
Se requiere que las instituciones públicas y privadas reconozcan la importancia de contar con información detallada sobre los daños que ocasionan eventos del tipo FEN intensos, no sólo a nivel de la infraestructura sino de los efectos en las actividades económicas y sociales impactadas. Aunque es importante contar con información detallada de todos los sectores, se sugiere empezar por los sectores que tradicionalmente se ven más afectados como los relacionados a infraestructura (Transporte, Agricultura, Agua y Saneamiento y Vivienda) y cuya afectación genera importantes externalidades negativas (efectos indirectos).
Pese a las limitaciones de este estudio por la falta de información detallada para los diferentes sectores, si ha sido posible realizar una estimación de los potenciales daños para tres sectores que son generalmente afectados de manera importante por un FEN intenso. Al respecto, esta información se convierte en un nivel mínimo de “costos evitados”, que las autoridades deben considerar como un primer paso para estimar los beneficios de incluir medidas de reducción de riesgo en los proyectos de inversión que realizan anualmente. De esta forma, las autoridades tienen una primera aproximación de los beneficios que se generarían y por tanto, tienen información sobre los costos que podrían asumir para lograr dichos beneficios.
El estudio propone una canasta de instrumentos financieros, sean de retención o transferencia del riesgo o de administración en el largo plazo, para reducir los impactos de los desastres. Es necesario que la autoridades empiecen a evaluar con mayor nivel de detalle los posibles instrumentos financieros que pueden utilizar para administrar el riesgo que enfrentan, especialmente en tres regiones que están expuestas a las condiciones de peligro generadas por FEN intensos.
C. Para futuros estudios
Para profundizar este análisis, se sugiere incluir sectores como el de agua y saneamiento, así como los sectores sociales como salud y educación, ya que el impacto de FEN intensos, en dichos casos, no sólo son a nivel de la infraestructura, sino fundamentalmente a nivel de los impactos indirectos, como los costos generados por las enfermedades que se pueden generar por el consumo de agua no potable o por los mayores costos de atención médica cuando las instalaciones de salud no pueden brindar servicios.
En relación con lo anterior, es necesario realizar estimaciones de potenciales daños para sectores que no son tan importantes en infraestructura pero si en generación de recursos económicos, como el comercio y el turismo. Para ello, se requiere de información detallada sobre estos sectores, que a la fecha no está disponible.
71
VII. Trabajos citados
Akerlof, G. (1970). The market for "lemons", Quality uncertainty and the market mechanism.
The Quarterly Journal of Economics, Vol 84, Nº3: 488 - 500.
Aufrett, P. (2003). High Consumption Volatibility, the Impact of Natural Disasters. Washington:
Banco Mundial, WP 2962.
Bambarén, C. (2002). Evaluación Económica causados por el Fenómeno El Niño en el Perú.
Lima: Mimeo.
Bell, I., & Petrina, D. (2002). Synthetic Securitization: Use of derivative technology for credit
transfer. Duke Journal of Comparative & International Law, Vol 12, pp. 541 - 561.
Brandts, S., & Laux, C. (2007). Cat Bonds and Reinsurance: The Competitive Effect of
information - insensitive triggers. Recuperado el 2010, de
http://www.uibk.ac.at/fakultaeten/volkswirtschaft_und_statistik/forschung/natcatrisk
/natcatrisk_laux.pdf
Broker Seguros y Pensiones. (18 de 05 de 2011). Seguro contra terremotos será obligatorio .
Recuperado el 25 de 07 de 2011, de
http://www.revistabroker.pe/broker/noticia.web/seguro_contra_terremotos_sera_ob
ligatorio
CAF. (2000). Las Lecciones del Niño. Caracas: CAF.
CAF. (2000). Las Lecciones del Niño. Caracas: CAF.
CAN. (2009). Atlas de las dinámicas del territorio Andino: Población y bines expuestos a
amenazas naturales. Lima: Corporación OSSO,.
Cardona, O. (2007). Diagnóstico de la Gestión Financiera del Riesgo y Propuesta de
Instrumentos Financieros Factibles de Retención y Transferencia. Lima: PREDECAN.
Cardona, O. D. (2005). Protección de inmuebles públicos y programa de aseguramiento
colectivo de inmuebles privados en Manizales. Recuperado el 09 de mayo de 2011, de
Universidad Nacional de Manizales:
http://www.manizales.unal.edu.co/gestion_riesgos/descargas/gestion/SegurosManiza
les.pdf
72
CCRIF. (2011). Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility. Recuperado el 10 de 01 de 2011,
de http://www.ccrif.org/content/about-us
CEPAL. (2003). Manual para la evaluación de los impactos socioeconómicos y ambientales de
los Desastres. México: CEPAL.
CISMID. (2005). Bases técnicas para la estimaciòn de pérdidas con fines de seguros de
terrremotos. Lima: Universidad Nacional de Ingeniería.
Cruzado, E. (1999). El Fenómeno El Niño en Piura 97/98 y el rol del Estado: consecuencias
sectoriale y sociales. Piura.: Centro de Investigación y Promoción del Campesinado,
Departamento de Investigación Socioeconómica.
Cummins, D. (2008). Cat Bonds and Other Risk - Linked Securities: State of the Market and
Recent Developments. Risk Management and Insurance Review, Vol. 11, pp. 24.
EIRD. (2006). Marco de Acción de Hyogo para el 2005 - 2015: Aumento de la Resiliencia de las
naciones y las comunidades frente a los desastres. Recuperado el 01 de 06 de 2011, de
EIRD: http://www.eird.org/encuentro/pdf/spa/doc16049/doc16049-contenido.pdf
Ferradas, P. (2000). El Fenómeno "El Niño" y los desastres: Enfoque y estrategias de las ONGs.
Lima.
Franco. (S/f.). El Niño 1982/83 y los nuevos temas del Niño en el Perú. Lima: Mimeo.
Freeman, P., Martin, L., Linnerooth-Bayer, J., Warner, K., & Pflug, G. (2002). Sistemas
Nacionales para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres Estrategias Financieras
para la Reconstrucción en Caso de Desastres Naturales. BANCO INTERAMERICANO DE
DESARROLLO.
Fuentes, C., Zapater, A., Cosme, F., Fiestas, P., Justiiniani, R., & Santibañez, C. (2009). La oferta
de microseguros para el nivel socioeconómico C. Lima: ESAN ediciones.
Grace, M., & Klein, R. (2007). Facing Mother Nature. Regulation, Vol 30, pp 32.
Hofliger, R. (2008). La Experiencia del FONDEN de México. Recuperado el 25 de 06 de 2011, de
Provention Consortiuum:
http://www.proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/Forum08/Forum08_ws4
_fonden.pdf
INEI. (2009). Censo de Población y Vivienda 2007. Lima: INEI.
INEI. (2012). Sistema de Información Regional para la Toma de Decisiones . Recuperado el 02
de 2012, de http://www.inei.gob.pe/
Iriarte, J., & Raffo, J. (2008). El rol estatal para el aseguramiento de viviendas de familias
pobres: El caso de Tambo de Mora luego del terremoto del 15 de agosto de 2007. Lima:
Curso de Investigación Económica, Universidad del Pacífico.
Kámiche, J. (2011). Evaluación social de proyectos, una mirada desde la microeconomía. Lima:
Mimeo.
73
Kámiche, J. (2011a). Sistematización de los resultados de la reunión de trabajo del 11 de
Octubre de 2011 con los representantes de los Gobiernos Regionales de Piura,
Lambayeque y La Libertad. Lima: Mimeo.
Kámiche, J., & Julien, J. (2011 b). Identificación de mecanismos para la transferencia de riesgos
de dessatres en vivienda en un barrrio de Lima Metropolitana. Lima: Mimeo.
Kunreuther, H., & Krejan, M. (2004). Policy Watch: Challenges for Terrorism Risk Insurance in
the United States. Recuperado el 2011, de NBER:
http://www.nber.org/papers/w10870.pdf
London One Hundred. (2007). The opportunities and challenges in capital markets
convergence. London.
MacDonald, D., White, H., Taube, H., & Huth, W. (1990). Flood Hazard Pricing and Insurance
Premium Differentials: Evidence From the Housing Market. The Journal of Risk and
Insurance, 654-663.
Mechler, R., & Werner, U. (2003). Natural Disaster Risk Management and Financing Disaster
Losses in Developing Countries. Karlsruhe: Universität Fridericiana zu Karlsruhe.
MEF - SIAF. (2012). Portal de Transparencia Económica. Recuperado el 2011, de
http://www.mef.gob.pe/
MINAG. (2011). Seguro Agrícola Catastrófico Campaña 2010 - 2011. Lima: MINAG.
Mishra, D. (2010). Lecture Notes on Moral Hazard. Recuperado el 2011
Nell, M., & Richter, A. (2004). Improving Risk Allocation throught indexed Cat Bonds. The
Geneva Papers on Risk and Insurance, Vol 29, p. 183.
Nicholson, W. (2007). Teoría microeconómica: Principios básicos y ampliaciones. Thompson,
5ta. Edición.
OPS. (s/f). Fenómeno El Niño 1997 - 1998: Informe oficial del Ministerio de Salud del Perú.
Lima: MINSA, Oficina de Defensa Nacional .
Picard, P. (2008). Natural Disaster Insurance and the Equity-Efficiency Trade-Off. The Journal of
Risk and Insurance, 17-38.
Pindyck, & Rubinfield. (2009). Microeconomics. Madrid: Pearson Education.
PREDES. (2009). Diseño de escenario sobre el impacto de un sismo de gran magnitud en Lima
Metropolitana y Callao, Perú. Lima: INDECI.
s.a. (Sin fecha). Definiciones y Antecedentes del Fenómeno El Niño en el Perú . Lima: Mimeo.
SBS. (2011). Superintendencia de Banca, Seguros y Adminsitradoras de Fondos de Pensiones.
Recuperado el 10 de 01 de 2011, de www.sbs.gob.pe
SELA. (2010). Mecanismos financieros, seguro y reaseguro contra Desastres Naturales en
América Latina y el Caribe: Experiencias Recientes. México: EIRD.
74
Von Hesse, M., Kamiche, J., Barra, A., De la Torre, C., & Zhang, H. (2010). Diseño del "Programa
Presupuestal Estratégico de la Reducción de la Vulnerabilidad y Atención de
Emergencias por Desastres en el Marco del Presupuesto por Resultados. Lima: MEF.
75
ANEXOS
Anexo Nº 1: Información general de las regiones
La Libertad
Con el objetivo de mantener su posición en el podio de las tres ciudades más importantes del
Perú (Arequipa es la más importante luego de Lima), Trujillo viene consolidando su
crecimiento económico con inversiones y proyectos en ciernes, destinados a centros
comerciales y supermercados, torres de departamentos e infraestructura turística más
sofisticada. Ello, fundamentalmente, es consecuencia de la lucrativa actividad agroexportadora
y minera que hace que los ejecutivos y mano de obra en general de otras provincias, y
pobladores de otras regiones vean a la capital de La Libertad como un interesante destino de
distracción y consumo.
Al igual que Trujillo, la primaveral situación económica de la región se extiende a lo largo de la
franja costera desde el valle agrícola de Virú hasta los sembríos de arroz de Chepén, pasando
por la provincia azucarera de Ascope. En las dos últimas provincias destacan firmas como
Camposol y Empresa Agroindustrial Casa Grande. Ahí, el dinamismo económico también se
hace visible en obras de mejoramiento urbano y vías de comunicación auspiciadas por sus
propios municipios.
No obstante, el distrito de Pacasmayo ha quedado relegado, a pesar de la presencia de la
emblemática Cementos Pacasmayo y de su enorme potencial turístico, entre otros aspectos
por albergar a la segunda ola más larga del mundo después del puerto de Chicama (Ascope).
Recién se están disponiendo proyectos para servicios básicos y lo que impera es el comercio
ambulatorio.
Caso distinto es el de Chepén, pues su cercanía con Lambayeque, eje comercial de la costa
norte peruana, le permite mantener a la fecha cerca de 21 establecimientos financieros, según
Wilfredo Quesquén, su alcalde provincial. Allí sobresale la alta presencia de las cajas
municipales y rurales, como la caja rural de ahorro y crédito Nuestra Gente y la Caja Municipal
de Trujillo.
PoblaciónDensidad
poblacionalPoblación
Densidad
poblacionalPoblación
Densidad
poblacional
Lambayeque 710,364 50 1,029,199 72 1,207,589 85 17.3%
La Libertad 1,008,444 40 1,390,568 55 1,746,913 69 25.6%
Piura 1,165,872 32 1,487,030 41 1,769,555 49 19.0%
Fuente: INEI
Tasa de
crecimiento
poblacional 1997
- 2010
1983 1997 2010
Región
Pobreza totalPobreza
extrema
Pobreza no
extremaPobreza total
Pobreza
extrema
Pobreza no
extrema
Lambayeque 49.9 16.5 33.3 35.3 6.4 28.9
La Libertad 48.4 21.5 26.8 32.6 12.2 20.4
Piura 34.5 10.7 23.9 42.5 10.5 32.0
Fuente: INEI
Región1997 2010
76
Por otro lado, la minería es considerada entre los principales soportes económicos de La
Libertad. La actividad es liderada por Barrick Misquichilca y Pan American Silver, seguidas de
Poderosa y San Simón, entre otras. Sin embargo, no se hace visible el desarrollo en los fueros
donde se desarrolla: sea por la falta de vías de acceso, la frecuencia de salidas o una gestión
poco transparente de las municipalidades provinciales, la Sierra liberteña sigue mostrando los
índices más altos de pobreza y por ende, bajo desarrollo comercial.11
Sustentada en la agroindustria, sobresale el cultivo de la caña de azúcar y su industrialización
en las empresas agroindustriales (ex-cooperativas agrarias) de Casagrande, Cartavio, Laredo,
etc. Además cabe resaltar el desarrollo sostenible y prestigioso de su calzado dicho sea de paso
uno de los mejores del país. Así mismo en La Libertad se dio inicio a la siembra del espárrago
en la costa peruana, siendo desde hace décadas la región líder en producción de éste. La
siembra de arroz es significativa. La producción de piña y uvas van creciendo en importancia.
Destacan la crianza de aves, caprinos y vacunos. La más sobresaliente central hidroeléctrica de
la región es Pampa Blanca. En minería, es actualmente el primer productor de oro en Perú;12
además, hay importantes depósitos de carbón de piedra en Otuzco. Actualmente se vive un
'boom' agroexportador en la región. Esto se debe al Proyecto Especial Chavimochic, gran obra
de ingeniería hidráulica, que permite que se cultiven zonas desérticas con el direccionamiento
de ríos mediante grandes canales y ramas de estos. A esto se le suma el uso de tecnologías de
riego, como el riego por goteo y el control satelital. Los productos que más se producen y
exportan son: Espárragos (verde, blanco, etc), paprika, tomate, alcachofa, etc. La industria
metal mecánica también está presente en la región, con la fabricación de buses para
transporte de pasajeros. En el periodo enero-julio del 2007 presento un incremento del 6.6%
de su PBI.
Lambayeque
El Departamento de Lambayeque mostró gran dinamismo en los últimos años, llegando a cifras
de crecimiento económico superiores al 10% en el 2007 y posicionando su aporte al PBI
nacional en 3.44%8 debido al Boom exportador que sufre la costa norte peruana y del
despegue de su agroindustria, minería, industria manufacturada por el incremento significativo
de sus exportaciones. Además se han realizado importantes inversiones en todos los rubros,
sobre todo en el de infraestructura que actualmente realizan grandes proyectos mineros, de
regadío, carreteras, aeropuertos, puertos, entre otros. Durante los últimos años también se
realizaron diferentes inversiones en turismo y hotelería que representan el 31% de las
inversiones totales en el departamento ascendientes a 300 millones de dólares.Se concentra
alrededor del 30% del comercio de la costa norte en Lambayeque.La actividad principal es la
agroindustria seguido de la minería y la industria manufacturada, todos estos ligados a
exportación y demanda interna.
Piura
La minería de (hierro, sal y fosfatos) y la extracción de petróleo (que equivale al 33% de la
producción nacional del Perú) son muy importantes. Además, existe una producción minera de
potasio, cobre, plomo, plata, carbón azufre, bentonita y baritina
77
En el departamento de Piura se produce algarrobos, algodón pima, sorgo, arroz, maíz amarillo,
maíz amiláceo, café, plátano, coco de pipa, limón, frijol, trigo, cebada, soja, papa, yuca, mango
y otros frutales.
Piura es el cuarto departamento productor de aves del Perú. La producción pesquera del
departamento se destina principalmente a harina de pescado. Hay, asimismo, una buena
producción de fertilizantes.
El 30% del pescado para consumo humano en todo el Perú desembarca por la numerosas
caletas piuranas, y existe numerosos criaderos de peces tropicales. También hay fabricación de
parqué para pisos, y son importantes las centrales hidroeléctricas de Culqui, de Poechos y de
Curumuy.Por estas razones el departamento de Piura es la sexta economía más grande del país
con futuro a convertirse en una de las más grandes de la costa peruana por su alto y
desarrollado desempeño en los últimos 7 años.
La actividad agropecuaria de Piura representó el 3,4 por ciento del PBI agropecuario nacional
del 2009. Asimismo, la superficie agrícola departamental da cuenta del 4,5 por ciento del área
agrícola nacional. Se dispone de 244 mil hectáreas de tierras de alta calidad. Asimismo, Piura
es una de las regiones con mayor infraestructura de riego en el país, al disponer de una
capacidad de almacenamiento de agua de más de 880 millones de metros cúbicos en sus dos
represas principales (Poechos y San Lorenzo). No obstante, el mayor problema de esta
actividad es la fragmentación de la propiedad agrícola: el 92,8 por ciento de los predios es
menor de 10 hectáreas. Entre los cultivos principales destacan el arroz, algodón, maíz amarillo
duro, mango, limón y plátano. Asimismo, los cultivos emergentes de mayor potencialidad
futura son la uva, caña para etanol, capsicum y palto.
78
Anexo Nº 2: Impactos FEN 1997-98 en la Red Vial de la región Piura
Región Río Destrucción de Pista Destrucción y Colapso de
Puentes Erosión de Carretera y/o
Puente Erosión de Puente
Caída/Erosión de Taludes y Bloqueos
Piura Chira Quebrada Nómara
Sullana-Tambogrande, Tambogrande-Puente Mácara, Marcavelica Santa Sofía, Desvío Sajinos-Ayabaca, Sullana-Chilaco
Tambogrande-Puente Mácara
Piura Piura Piura-Morrropón (destrucción en varios tramos)
Quebrada Las Monjas CP, Puente Carrasquillo, Puente Jilli y Timbes (Ayabaca), Puente Simón Rodríguez, Puente Bolognesi, Puente San Miguel de Piura, Puente Sojo, Quebrada Las Monjas CP, Puente Salitral
Piura-La Arena-Sullana, Carrasquillo-Morropón, Morropón-Cascajal-Motupe, Tambogrande-Chulucanas, Morropón-Huancabamba, Chulucanas-Frías
Puente Independencia
Tambogrande-Chulucanas, Morropón-Huancabamba, Chulucanas-Frías, Morropón-Cascajal-Motupe
Fuente: (CAF, 2000)
79
Anexo Nº 3: Daños causados por el FEN 1997-98 en la Panamericana Norte y otras vías, en la región Piura.
Tramo Carretero
Alcantarillas y Puentes
destruidos Pista Destruida
Daños a pistas y/o puentes y/o alcantarillas
Vía Deteriorada Capa asfáltica
destruida Erosión
Bloqueo pos deslizamiento
o alud
Trabajos de Reforzamiento y/o
cangrejeras
Piura Sullana 991
Sullana Talara 1172, 1232
1034, 1039 (Ventarrones e
inundación), 1052, 1073, 1075, 1147
1053, 1060, 1211, 1241, 1271
1077, 1078, 1217 1064, 1042, 1048, 1173, 1178, 1191,
1198, 1211
1067, 1076, 1084, 1169, 1201, 1205,
1262
1242, 1247, 1254, 1258
1094, 1169, 1264
Piura-Morropón- Olmos
200 160-189 160-189
Sullana-Macatrá
Tránsito con limitaciones por el derrumbe de cerros y cangrejeras en la vía Sullana-Tambogrande. Las Lomas-Suyo derrumbe de cerros y rocas en las pistas. Tránsito con cuidado.
Piura-Paita Vía en perfecto estado sin daño a lo largo de sus 55 km Paita-Sullana. la quebrada Nómara destruyó la pista, tránsito por vía alterna. La capa asfáltica fue destruida en 200 metros aproximadamente.
Piura-Sechura Vía cortada por los pobladores del distrito de La Unión. Tránsito por vía alterna. En el puente Independencia se realizaron trabajos de reforzamiento en la parte central y el tránsito fue restringido. En la carretera Panamericana Norte-Bayóvar, la capa asfáltica fue destruida e inundada en 15 metros aproximadamente por acción de las aguas del río Piura. El tránsito vehicular requirió ser cortado.
Fuente: (CAF, 2000)
80
Anexo Nº 4: Focalización sectorial de los impactos socioeconómicos del FEN 1997-98, por crecidas, inundaciones, abalances de lodo, entre otros
Río / Lugar
CRECIDAS, INUNDACIONES, AVALANCHAS DE LODO, RECARGA DE LAGUNAS Y EROSIÓN DE LAS RIBERAS
Agua Potable y Saneamiento
Agricultura Infraestructura Vial Asentamientos Humanos Recarga de Lagunas
Río Piura
• Daños en colectores de desagüe e infraestructura de bombeo en las poblaciones de Piura, Catacaos y Castilla. • Afectación de la calidad de agua por sedimentos en suspensión en varios poblados del departamento. • Inundación asentamientos humanos El Indio y Primavera.
• Pérdidas de cultivo en áreas aledañas a los ríos Piura y Tumbes. • Daños en infraestructura de riego (canales y drenajes) en los valles del bajo, medio y alto Piura.
Colapso de los puentes Carrasquillo, Jilli y Timbes, Simón • Rodríguez, Bolognesi, Salitral, San Miguel de Piura, Sojo y puente Independencia por crecida del caudal del río y erosión en las bases. • Caída de plataforma y erosión en carreteras Carrasquillo-Morropón, Morropón-Huancabamba, Chulucanas-Frías y Tambogrande-Chulucanas. • Alcantarillas y puentes destruidos por Quebrada Las Monjas CP. • Afectación de tramos de las carreteras: Piura-Morropón,Piura-La Arena-Sullana, y Morropón-Cascajal-Motupe.
• Afectación de viviendas por inundaciones prolongadas en las poblaciones de El Arenal, Curamori, Tambo Grande, Chato Chico, San Antonio, Amotape, Miramar, La Soledad, Tamarindo, Vichayal, El Tallán, La Huaca, con el respectivo aislamiento de esas áreas y evacuación de la población.
81
Río / Lugar
CRECIDAS, INUNDACIONES, AVALANCHAS DE LODO, RECARGA DE LAGUNAS Y EROSIÓN DE LAS RIBERAS
Agua Potable y Saneamiento
Agricultura Infraestructura Vial Asentamientos Humanos Recarga de Lagunas
Río Chira
• Colapso de puente Simón Rodríguez sobre el eje Paita- Talara, con afectación de colectores por efectos de la inundación en la ciudad de Paita. • Afectación de la calidad del agua.
• Daños en la infraestructura de riego (canales y drenajes) por avalanchas de lodo en Chira. • Pérdida de áreas de cultivo por sedimentación del terreno. • Recarga de acuíferos y embalses.
• Destrucción de pistas, erosión y cortes en las carreteras Sullana- Tambogrande, Tambogrande-Puente Mácara, Sullana-Chilaco, Marcavelica-Santa Sofía, Desvío Sajinos- Ayabaca. • Daños a la vialidad agrícola en el valle de Chira por avalanchas de lodo.
Río San Lorenzo
• Daños a la infraestructura de riego y drenaje en el sistema Poechos y San Lorenzo por avalancha de lodo. • Daños en la infraestructura de riego en el Valle de San Lorenzo. • Recarga de acuíferos y embalses.
82
Río / Lugar
CRECIDAS, INUNDACIONES, AVALANCHAS DE LODO, RECARGA DE LAGUNAS Y EROSIÓN DE LAS RIBERAS
Agua Potable y Saneamiento
Agricultura Infraestructura Vial Asentamientos Humanos Recarga de Lagunas
Espacio Intercuencal
Distrito Paita Quebradas activadas: Nueva Esperanza, La Piscina, Villa Naval, Zanjón, Catarata
• Erosión y cangrejeras en carreteras Piura-Paita, Cruce Paita-Sullana-Pueblo Nuevo de Colán; El Arenal- Cruce Pueblo Nuevo de Colán, Paita-La Islilla.
• Afectaciones masivas a las viviendas por flujos de lodo.
Espacio Intercuencal
Distrito Sullana Quebradas Activadas: Bellavista, Cieneguillo, Cola de Alacrán
• Colapso de la línea de conducción por inundación. • Daños en redes de alcantarillado de Sullana. • Desbordamiento del canal vía que evacua las aguas de las quebradas El Alacrán y Cieneguillo (900 familias damnificadas).
• Puentes erosionados y destruidos en CP Km 1039 y 1042. • Alcantarillas destruidas en puente El Mocho y Quebrada Pichichaco en CP Km 1043 y 1047. • Erosión, colmatación y pistas destruidas en CP Km 1034- 1035 y carreteras Sullana-Tambogrande, Sullana-Cansas varios pontones e Ignacio Escudero-Tamarindo.
• Daños severos en viviendas en los distritos Ignacio Escudero y Sullana
83
Río / Lugar
CRECIDAS, INUNDACIONES, AVALANCHAS DE LODO, RECARGA DE LAGUNAS Y EROSIÓN DE LAS RIBERAS
Agua Potable y Saneamiento
Agricultura Infraestructura Vial Asentamientos Humanos Recarga de Lagunas
Espacio Intercuencal
Distrito de Talara Quebradas activadas: Pariñas, Sechura
• Rotura de la tubería principal de agua potable (Quebrada Sechura).
• Corte de la carretera Paita-Talara en 10 tramos CP Km 1048-1084. • Erosión de pista y puente CP Km 103, puentes Pariña I y II CP Km 1098, puentes Carrillo y Fernández, Quebrada Cólera y San Eduardo CP Km 1169, Puente Taboada-La Brea, Puente Piura-Talara y Puente Quebrada Devora Km 1169. • Caída de taludes y erosión de carreteras Negritos-Talara, y Los Organos-Talara. • Alcantarilla destruida en CP Km 1060 (Quebrada Pasamayito). • Erosión de vía Piura-Sechura.
Fuente: (CAF, 2000)
84
Anexo Nº 5: Focalización sectorial de los impactos socioeconómicos del FEN 1997-98, por tropicalización y lluvias.
Río / Lugar
A TROPICALIZACION LLUVIAS
Agricultura Agua Potable y Saneamiento
Agricultura Infraestructura
Vial Asentamientos
Humanos Salud
Río Piura
• Alteración fisiológica de los cultivos y por lo tanto, de la productividad. Impedimento de floración y fructificación normales (Alto Piura, Chulucanas y Morropón).
• Inundación en la ciudad de Piura por incapacidad de drenajes y existencia de hondonadas. • Afectación de viviendas en el medio rural del distrito por remojamiento de material frágil.
• Incremento de enfermedades diarréicas agudas. • Infecciones respiratorias (Talara). • Afectación de 120 establecimientos asistenciales. • Proliferación de enfermedades de la piel.
Río Chira
• Alteraciones fisiológicas en cultivos, afectando la productividad debido a tropicalización del clima durante 1997.
Río San Lorenzo
Espacio Intercuencal
Distrito Paita Quebradas activadas: Nueva Esperanza, La Piscina, Villa Naval, Zanjón, Catarata
• Colmatación de drenajes que destruyen viviendas y cultivos en Pueblo Nuevo de Colán, dañan la carretera de Paita- Sullana y cortan la tubería de agua Paita- Talara. • Lluvias torrenciales forman lagunas en Paita, causan erosión de los cerros y flujos lodosos.
85
Río / Lugar
A TROPICALIZACION LLUVIAS
Agricultura Agua Potable y Saneamiento
Agricultura Infraestructura
Vial Asentamientos
Humanos Salud
Espacio Intercuencal
Distrito Sullana Quebradas Activadas: Bellavista, Cieneguillo, Cola de Alacrán
• Exceso de lluvias produjo daños en redes de alcantarillado de la ciudad.
• Lluvias torrenciales y escorrentías por las calles formaron lagunas en zonas urbanas e inundaron viviendas en la conurbación Sullana-Bella Vista y distritos Querecotillo, Láncones y Marcavelica.
• Afectación de 52 establecimientos asistenciales en el Distrito. • Incremento de afecciones en la piel.
Espacio Intercuencal
Distrito de Talara Quebradas activadas: Pariñas, Sechura
• Lluvias excesivas causan anegamiento de la ciudad de Talara.
Fuente: (CAF, 2000)
86
Anexo Nº 6: Casos de éxito de microseguros considerando los Factores Críticos de Éxito
Casos
Factores críticos de éxito
Modelos de intermediación
Alianza con organismos internacionales
Aprendizaje intensivo de necesidades y
características
Eficiente determinación de
riesgos reales Innovación
Escalabilidad y mejora continua
Uso de tecnología
Tata-AIG, India Socio-agente con IMF y ONG y microagentes.
Desarrollo del producto, comprobación y comunicación.
Investigación de mercado.
ONG.
Investigación de mercado.
ONG. IMF.
Clientes.
Furgoneta para ventas y promoción.
Microagentes amplían el mercado.
Internet.
Delta Life, Bangladesh Intermediación directa. No tiene soporte
internacional. Investigación de
mercado.
Investigación de mercado. Clientes.
Sistemas internos. Descentralización.
Difusión puerta a puerta.
Dejaron IMF por no dar resultados.
Red propia. Crecimiento rápido genera problemas.
Pólizas sin préstamos.
Reingeniería y automatización de
procesos.
AIG-Finca, Uganda Socio – agente con IMF. No tiene soporte
internacional.
Investigación de mercado.
IMF.
Investigación de mercado.
IMF. Clientes.
Asociado a tasa de préstamo.
Grupo de garantía.
Falta mejora continua. Crecen con el mismo
producto.
Procesos simples y automatizados.
Columna, Guatemala Grupo comunitario de
base
Planificación estratégica, márketing y diseño del producto. Capacitación
del personal.
Nace de cooperativas. Aprendizaje de los propios miembros.
A través de miembros de cooperativas.
No es intensiva. Crecimiento por póliza obligatoria. Producto
estático.
Automatización del cargo de primas.
AIC-Fonkoze, Haití Socio-agente con IMF. Capacitación de la
población.
Investigación de mercado.
IMF.
Investigación de mercado.
IMF. Clientes.
Tarjeta de identificación. Cobertura aún con préstamo pagado.
-
Zurich-BancoSol, Bolivia Socio-agente con IMF. Asistencia técnica y
consultoría.
Investigación de mercado.
IMF.
Investigación de mercado.
IMF. Clientes.
Seguros voluntarios. Nuevas alianzas.
Diseño de nuevos productos.
-
La Equidad, Colombia Grupo comunitario de base y socio-agente.
Conocimiento de microseguros. Apoyo técnico.
Subsidio para ampliar la capacidad.
Nace de cooperativas. Aprendizaje de los propios miembros.
IMF.
Miembros de cooperativas.
IMF. Investigación de
mercado.
No es intensiva. Capacitación.
Compromiso de la alta dirección.
Software para conexión con la
Fundación Mundial Mujer (FMM).
Fuente: CGAP, 2004., tomado de (Fuentes, Zapater, Cosme, Fiestas, Justiiniani, & Santibañez, 2009)
87
Casos
Factores críticos de éxito
Mejoras en la rentabilidad (breakeven)
Incremento de volumen Creación y expansión
de una cultura de seguro
Campaña de difusión continua
Reducción de costos Cultura organizacional Marco regulatorio de
microseguros
Tata-AIG, India Reducción de costos y outsourcing de tareas.
Con lanzamiento de microagentes.
Novela Tata-AIG. Folletos en general sin
marca AIG.
Indemnización en ceremonias.
Folletos. Capacitación.
No se da recibos. Primas las recolecta el
microagente. Outsourcing
Genera empleo. Descentralización de
las tareas. Productos con vida de
10 a 15 años.
Reglamentación de microseguros.
Delta Life, Bangladesh Mejor información.
Reducción de costos. En 4 años pasaron de 40
a 450 mil pólizas.
Genera acontecimientos
referentes a seguros.
Puerta a puerta genera confianza. Mensaje: “Vida del Delta, vida
próspera”. Capacitación.
Descentralización. Mejora de sistemas.
Descentralización. Separación de
unidades. Profesionalización del
personal.
No hay microseguros. Ley del país.
AIG-Finca, Uganda
Prima atada al préstamo.
Reducción de costos. Grupo de garantía.
De 1996 a 2004 cubrieron 1.6 millones
de vidas.
No realiza mayores acciones para creación
de una cultura de seguro.
Folletos. Capacitación.
Póliza a través de grupos. Los grupos son la garantía.
Permanencia en el mercado.
No hay microseguros. Ley del país.
Columna, Guatemala Reducción de costos.
Aún hay mercado potencial.
Solo 54 mil con accidentes, puede llegar
a millones.
Presentación de testimonios.
Rifas. Folletos.
No hay muchas acciones.
Comisión cooperativa. Primas con préstamo.
Permanencia en el mercado.
No hay microseguros. Ley del país.
AIC-Fonkoze, Haití Prima con préstamo. Reducción de costos.
Más de 31 mil, puede llegar a 200 mil.
Focus groups de clientes. Cobertura
extensa.
Capacitación de agentes de Fonkoze.
Manual.
Primas con préstamo. Comisión.
Profesionalización del personal. Permanencia
en el mercado. No hay.
Zurich-BancoSol, Bolivia Reducción de costos.
Nuevas alianzas.
3% del mercado potencial. Crecimiento de 13.4% en el último
año.
Presentación de testimonios.
Folletos. Agentes IMF. Capacitación.
Comisión IMF.
No solo beneficio del IMF sino de personas.
Permanencia en el mercado.
No hay microseguros. Ley del país.
La Equidad, Colombia Reducción de costos. Software para reducir costos de transacción.
1273 cooperativas con más de 1.5 millones de
miembros.
Cooperativas diseñan programas especiales.
Folletos. Talleres de
capacitación. Campañas telefónicas.
FMM entrega primas al inicio.
Enseñar viabilidad de la BdP al personal para
sensibilizarlo.
No hay microseguros. Ley del país.
Fuente: CGAP, 2004, tomado de (Fuentes, Zapater, Cosme, Fiestas, Justiiniani, & Santibañez, 2009).
88
Anexo Nº 7: Diferencias entre un seguro convencional y los microseguros
Factores Seguro convencional Microseguro
Prima La prima se cobra mediante pago directo o automático en la cuenta bancaria.
A menudo la prima se cobra al contado o asociada con otra transacción comercial.
Frecuencia de Pagos
Pagos de primas regulares. Primas diseñadas para acomodarse a los flujos irregulares del cliente.
Agentes Los agentes y corredores son los principales responsables de las ventas.
La IMF maneja toda la relación con el cliente, incluida la cobranza de pólizas. El corredor asesora.
Características del mercado
Mercado familiarizado con el seguro. Mercado no familiarizado con el seguro.
Tipo de inclusión.
Elegibilidad limitada con exclusiones estándar.
Ampliamente inclusivo, con pocas exclusiones o ninguna.
Tipo de venta Vendido por intermediarios con autorización.
A menudo es vendido por intermediarios no registrados.
Monto de aseguramiento.
Se aseguran grandes sumas. Se aseguran sumas pequeñas.
Precio El valor se basa en la edad o el riesgo específico.
Precios para comunidad o grupos.
Características de la póliza.
Póliza compleja. Póliza simple, fácil de entender.
Fuente: Churchill, 2006, tomado de (Fuentes, Zapater, Cosme, Fiestas, Justiiniani, & Santibañez, 2009).
89
Anexo Nº 8: Proceso de operación de una titulización sintética, base para un Bono Cat.
Fuente: (Bell & Petrina, 2002).
![Tema 3.3. El fen meno megal tico.ppt [Modo de compatibilidad]) · EL FENÓMENO CULTURAL DEL MEGALITISMO SEPULCROS FUNERARIOS.TIPOLOGÍA BÁSICA •ÓLMEN DE CORREDOR D : Sepulcro](https://img.pdfslide.net/doc/110x75/5f6ac841bf86502d8f271548/tema-33-el-fen-meno-megal-ticoppt-modo-de-compatibilidad-el-fenmeno-cultural.jpg)
