Inventer une politique publique dans un État failli : Le défi de la sécurisation des droits fonciers dans l'Est du Congo

7/31/2019 Inventer une politique publique dans un tat failli : Le dfi de la scurisation des droits fonciers dans l'Est du Congo

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Inventer une politique publiquedans un tat failli

Le dfi de la scurisation des droitsfonciers dans lEst du Congo

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Thierry VircoulonFlorence Ligeois

Avril 2012

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NNoottee ddee ll II ff rr ii

ProgrammeAfrique subsaharienne


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LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche,dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales.

Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnuedutilit publique (loi de 1901).

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Thierry Vircoulon est le directeur du projet Afrique centrale du thinktank International Crisis Group. Il est chercheur associ auprogramme Afrique subsaharienne de lIfri.

Florence Ligeois est la responsable des programmes RDCau sige de RCN (pour Rseau Citoyens-Citizens Network) Justice &Dmocratie.


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INTRODUCTION ................................................................................... 3

BREVE HISTOIRE DE LA PROBLEMATIQUE FONCIERE.............................. 5

ACTEURS LOCAUX, SOLUTIONS LOCALES MAIS AMBITIONSNATIONALES ....................................................................................... 8

La fragile exprience de la Commission foncire de lIturi :

la rsolution des conflits fonciers par le dialoguecommunautaire ........................................................................... 9

Mdiations tous azimuts .......................................................... 11

Au Kivu, des initiatives qui rinventent le droit ..................... 12

Aide et action pour la paix et le Forum des amis de laTerre : des solutions locales la rforme nationale .............. 15

DES ACTEURS INTERNATIONAUX INSPIRES PAR LES PRATIQUES LOCALES........................................................................................................ 18

CONCLUSION LEMERGENCE DE POLITIQUES FONCIERES LOCALES ETNATIONALES ? .................................................................................. 22

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................ 24


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En rpublique dmocratique du Congo (RDC), 32 annes dedictature et prs de dix ans de guerre ont laiss un pays exsangue,avec une administration incapable de fournir les serviceslmentaires la population et un gouvernement incapabledappliquer, voire de formuler, des politiques publiques. Le secteurfoncier na pas t pargn par la drliction de ltat qui a dbut audbut des annes 1990 et nest toujours pas enraye : la loi foncire

remonte 1973 et ladministration ne fonctionne qua minima alorsque le sol est la proprit exclusive, inalinable et imprescriptiblede ltat1

Dans lEst congolais

.2, les problmes fonciers sont considrs

comme un lment majeur de linstabilit sociopolitique de la zone.Lanalyse des conflits fonciers est mene depuis plusieurs annes etune littrature assez consquente existe sur ce sujet3

les conflits ont un caractre cyclique dans certains territoiresdepuis parfois lpoque coloniale ;

. Ces analysesfont consensus autour des constats suivants :

linscurit foncire, la proltarisation dune grande partie dela paysannerie et lingalit de laccs la terre forment unsystme gnrateur de conflits violents ;

la question foncire est rapidement et souvent ethnicise ;

les rgulations coutumires, administratives et judiciaires deslitiges fonciers ont des limites qui leur sont propres et, prisessparment, elles ne constituent plus une rponse lahauteur des problmes contemporains.

Ces analyses mettent en vidence la pluralit interactive descauses des conflits fonciers : la densit de la population (le Nord Kivua une densit de 71,6 hab./km mais le Masisi a une densit de135 hab./km), la comptition pour les hautes terres (les plus fertiles)entre leveurs et agriculteurs, la stratgie daccumulation foncire dela bourgeoisie urbaine, le conflit entre principes du droit coutumier et

1 Article 53 de la loi n73-021 portant rgime gnral des biens, rgime foncier etimmobilier et rgime des srets du 20 juillet 1973 telle que modifie et compltepar la loi n80-008 du 18 juillet 1980.2 La RDC tant un pays-continent, lEst du Congo dsigne, dans ce texte, de manirevolontairement restrictive, les provinces du Nord et du Sud Kivu et le district de lIturi.3 Voir la bibliographie.


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T. Vircoulon et F. Ligeois / Les droits fonciers dans lEst du Congo

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du droit moderne, lambigut du rgime juridique applicable auxterres rurales, la mauvaise gouvernance gnralise deladministration foncire, les abus des autorits coutumires et desautorits politico-administratives, les mouvements anciens et rcentsde population, etc. Les dficiences multiformes des rgulationscoutumire, administrative et judiciaire des litiges fonciers(corruptibilit, cot et lenteur de la justice et de ladministrationfoncire, etc.) ont t mises en vidence par de nombreuses tudesde cas.


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La loi de 1973 a rvolutionn la gestion coutumire de la terre. Leschefs coutumiers, jusque-l administrateurs de la terre, se sont vusdpossds de cette fonction au profit de l'administration cadastrale.Comme la soulign S. Mugangu, en attribuant la propritinalinable du sol et du sous-sol l'tat, le lgislateur a, en fait,

supprim la proprit foncire de droit civil. [] D'autre part, il a retiraux ethnies, tribus ou clans, dsormais, la souverainet du droitcoutumier traditionnel pour la confrer l'tat, la Nation organise4. Surtout, la loi relgue ces ethnies, tribus ou clans sous lappellationfloue de communauts locales , dont les terres peuvent continuerd'tre rgies par un rgime coutumier. Mais ce rgime devait treencadr par une ordonnance prsidentielle qui n'a jamais tadopte5

Comme pour la plupart des autres normes en RDC,ladministration na jamais russi appliquer la loi de 1973 et lafaire respecter sur lensemble de cet immense pays. Depuis desdcennies, les agents fonciers sont trop peu nombreux, trop peu

forms, dpourvus de moyens matriels et logistiques et de surcrotcorrompus. Ces dfaillances ont permis certaines lites est-congolaises proches du rgime de Mobutu, plus aises et mieuxduques denregistrer massivement des terres en leur nom tandis

. En labsence de dfinition claire, ces terres, susceptiblesde tomber sous un rgime juridique original et qui tiendrait comptedes besoins et traditions locaux, nont pas t identifies en tant quetelles : ni dlimites gographiquement, ni dfinies en droit, leurstatut, et donc leur administration, est laiss linterprtation des

acteurs locaux. Or ces acteurs, politiciens, autorits coutumires,agents du cadastre ou juges ont des approches et surtout desintrts diffrents, voire divergents. Sous couvert d'une volution quipourrait apparatre comme un pas vers la modernit ou plus descurit juridique, ces dispositions lgales ont donc contribu unvaste flou juridique, aux dpens des justiciables et d'un accs rgul la premire ressource disponible en RDC, la terre.

4 S. Mugangu Matabaro, La Gestion foncire rurale au Zare : rformes juridiques etpratiques foncires locales. Cas du Bushi, Paris, L'Harmattan/Academia Bruylant,1997, p. 144.5 Cette disposition abondamment commente par la doctrine figure l'article 389 dela loi foncire du 20 juillet 1973.


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que des groupes plus dmunis, ignorant la loi et dans limpossibilitde payer les frais denregistrement et les agents corrompus,continurent doccuper leurs terres de faon coutumire.

Il en rsulte une varit de situations doccupation et de

proprit foncire (schmatiquement : titres crits contre possessioncoutumire) qui peuvent diffrer dune rgion lautre, gnrant uneconfusion foncire, des mcontentements et des contestationsparfois violentes. On note, en effet, deux catgories de conflitsfonciers en RDC : des litiges individuels et des litiges collectifs. Lespremiers, quand ils ne trouvent pas de solutions prjuridictionnellesdans le cadre dune mdiation familiale ou communautaire, saturentun systme judiciaire exsangue. Dans certains ressorts, lecontentieux foncier constitue jusqu 80 % des cas civils portsdevant les juridictions et parfois 30 % des dlits ou crimes traits parles parquets ont pour origine un conflit foncier. Dautre part, denombreux conflits fonciers revtent une dimension collective, mme

sils prennent parfois leur source dans un litige individuel qui adgnr en un antagonisme entre clans, familles ou villages. Et cesconflits prennent parfois une tournure politique quand les parcelleslitigieuses dpassent dix hectares et que lautorit gestionnaire nestalors plus le cadastre mais le gouverneur de la province (jusqu200 hectares), le ministre des Affaires foncires (de 200 1 000 hectares), le prsident de la Rpublique (de 1 000 2 000 hectares) et mme lAssemble nationale pour les concessionsdpassant 2 000 hectares. Lattribution de ces comptences uneautorit lue tend ds lors politiser le conflit et donc sa solution. Parailleurs, dans certains territoires des Kivus (Masisi, Rutshuru, hautsplateaux de Minembwe, etc.), les conflits fonciers ont pris unedimension militaire et milicienne, chaque camp mobilisant deshommes en armes pour dfendre ses intrts et des officiers ayantaussi des proprits6

Que les conflits soient individuels ou collectifs, quils portentsur des parcelles de petite ou de grande dimension, labsence dunergulation tatique efficace et pleinement lgitime alimente le cerclevicieux des litiges non rsolus. chaque niveau, les mcanismes dergulation foncire chouent capter la confiance des parties, et cemme en matire coutumire. Dans lEst par exemple, si les autoritscoutumires sont gnralement lgitimes aux yeux de la population,elles nchappent pas la critique, y compris populaire, en raison de

luttes de succession, daffiliation politique intresse etdinterfrences des groupes arms

.

7

6 Voir le dernier rapport du groupe des experts de lOrganisation des Nations unies(ONU) sur lexploitation illicite des ressources naturelles publies le 2 dcembre2011, .7 En juin 2009, quelques annes dj aprs la fin du conflit en Ituri, le commissairede district Bunia navait pas encore pu visiter tout le district pour y installer lesnouvelles autorits coutumires et affirmait que des faux chefs coutumiers issusdes groupes arms taient encore en place. Sur les relations entre pouvoir coutumier
http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2011/738http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2011/738http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2011/738


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Outre la trs faible couverture administrative qui contraint lesjusticiables de longs et coteux dplacements, la corruption desagents de ladministration foncire est un obstacle lenregistrementdes terres : les justiciables peuvent sestimer heureux de navoir payer que les taxes lgales, le papier, lencre et les frais dedplacement des agents. Gnralement, ils doivent sacquitter dunecontribution plus significative, en raison des salaires ridicules, dunmanque de budget global pour la gestion des services ou toutsimplement parce que lagent souhaite recevoir une motivation pour fournir le document officiel tant convoit par le demandeur. Lacorruption de ladministration foncire est un phnomne endmiquequon retrouve dans de nombreux pays8

Le rle de la justice reste quant lui trs marginal dans larsolution des conflits fonciers malgr une surreprsentation ducontentieux foncier dans les tribunaux. Les maux du systme

judiciaire sont similaires ceux des administrations foncires(manque de moyens, de personnel, de comptences)

mais qui prend en RDC unedimension systmique.

9. S'y ajoutent latrs faible couverture judiciaire et la mfiance de la population pourun mcanisme peu connu et peru comme arbitraire et coteux : lestribunaux de paix (comptents pour connatre des conflits portant surles terres des communauts locales ), qui devaient, ds 1968,prendre le relais de la justice coutumire, sont encore insuffisants44 ans plus tard pour couvrir les immenses zones rurales de RDC.Force est de constater que la population n'a pas identifi la justice formelle comme un outil fiable, lgitime et efficace de rgulationdes conflits fonciers10. Les solutions locales et ngocies sontprfres aux jugements qui, lorsquils sont prononcs, sont de faittrs rarement excuts11

et groupes arms, lire Au-del des groupes arms, conflits locaux et connexionssous-rgionales, lexemple de Fizi et dUvira (Sud-Kivu, RDC), Kalmar, Life & PeaceInstitute/RIO/ARAL/ADEPAE, 2011.

.

8Corruption in the Land Sector, Berlin, Transparency International, 2011, Working

Paper , n4/2011.9 Dpourvue des moyens de fonctionnement de base, la justice congolaise est trslente : au tribunal de grande instance du Nord Kivu, en 2007, seuls 40 % desdossiers en cours avaient donn lieu une dcision de justice. Voir Limplication descommunauts locales dans la production du droit et la rsolution des conflits fonciersen milieu rural : cas des territoires de Masisi et Rutshuru en RDC, ditions Aide etaction pour la paix (AAP), avril 2008, tude juridique , n2, p. 49.10 Voir RCN Justice & Dmocratie, Les Conflits fonciers en Ituri, de l'imposition laconsolidation de la paix, p. 56 et IKV Pax Christi/Haki na Amani, Conflits fonciers enIturi, poids du pass et dfis pour l'avenir de la paix, p. 15.11 Le taux dexcution des jugements en RDC est notoirement faible et estim moins de 5 % selon diffrents audits du systme judiciaire congolais.


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Depuis la fin du XXe sicle, la rsolution des conflits fonciers mobilisedavantage la socit civile congolaise que les autorits tatiquescongolaises. Soutenue par des partenaires internationaux dhorizonsvaris (Commission europenne, Life & Peace Institute, InternationalAlert, International Land Coalition, Interchurch CooperationOrganization, etc.), la socit civile a dj engag des dmarches derecherche-action afin danalyser le problme et de proposer dessolutions. Compensant l'inertie de l'tat, les ONG congolaisesmnent des actions danalyse juridique, dinformation et devulgarisation de la loi foncire et forment des parajuristes en vue dersoudre les conflits fonciers. Les ONG locales ont donc de factocr un espace de dbat public sur ce problme de socit et lespistes quelles explorent sarticulent autour de deux ides directrices :la scurisation des droits coutumiers/oraux et la mdiation (modealternatif de rsolution des conflits).

Nanmoins, ces organisations ne se contentent pas deproposer des solutions locales aux problmes fonciers locaux :malgr leur ancrage territorial, celles qui ont les plus grandescapacits danalyse et de plaidoyer apprhendent le problme fonciercomme un problme national qui requiert lintervention et limplicationde ltat central. Elles en viennent donc parler de rforme foncireen tant que telle et devenir des forces de proposition face un tatinerte.

La multiplicit de ces initiatives locales nous a conduits slectionner un chantillon que nous esprons reprsentatif desdmarches de rsolution des conflits fonciers en Ituri et dans les

Kivus. Ces dmarches vont du dialogue intercommunautaire larforme foncire en passant par la mdiation locale, la scurisationdes droits fonciers coutumiers et la dfinition du rle des chefstraditionnels dans les affaires foncires.


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La fragile exprience de la Commissionfoncire de lIturi : la rsolution des conflits

fonciers par le dialogue communautaire

La Commission foncire de lIturi (CFI) a t cre en 2008 par lacommissaire de district suite des changes et rflexions entre lesacteurs locaux et internationaux prsents dans la rgion. Leconservateur des titres12 avait mme soulign lexistence dune tellestructure avant le conflit13

Alors que les conflits fonciers dfraient toujours lactualit enIturi

. Soutenue ds sa mise en place par lacommunaut internationale (lONG belge RCN Justice & Dmocratie,finance pour cela par lUnion europenne [UE]), la CFI a pubnficier de formations, quipements et fourniture de matriel. Dansune seconde phase, un vhicule lui a t attribu et un encadrement

a t fourni pour amliorer sa gestion interne. La CFI compte soncrdit quelques ralisations intressantes en matire de rsolution deconflits dans le district, mme sil est toujours tmraire de considrerun conflit foncier comme dfinitivement rsolu.

14

Contrairement la situation du Rwanda voisin, o la majoritdes conflits fonciers opposent des individus (rfugis rinstalls,pouses/veuves, hritiers

, certaines leons peuvent tre retenues de cette exprience.

15), les conflits en Ituri portent essen-tiellement sur les limites des parcelles et les droits dusage entrecommunauts ou entre leveurs et agriculteurs16

Durant les mdiations sur le terrain, la CFI amne tous lestypes dautorits se parler et encourage particulirementlimplication des chefs coutumiers. Il semble que cette prsence

. Cest pourquoi la

CFI sefforce de promouvoir en priorit le dialogue entre descommunauts antagonistes dans ce district marqu par une guerreintestine.

12 Le commissaire de district est ladministrateur de ltat dans le district et, de cefait, la plus haute autorit administrative, tandis que le conservateur des titres est lereprsentant local du ministre des Affaires foncires.13 Le district de lIturi a t le thtre de ce quon appelle localement la guerreethnique qui a oppos essentiellement les tribus Lendu et Hema de 1999 2003.

Lire : T. Vircoulon, LIturi ou la guerre au pluriel , Afrique contemporaine, vol. 3,n215, 2005, p. 129-146.14 En Ituri, un conflit de proprit qui est lorigine de la guerre interethnique entreHemas et Lendus dans le territoire de Djugu en 1999 est de nouveau actif (laconcession Savvo) et, dans le territoire dIrumu, le conflit en cours autour deslocalits de Nombe inclues ou non dans des groupements domins par loppositionou la majorit remonte lpoque coloniale et a fait lobjet de dmarches demdiation en 2009.15 Voir La Justice de proximit au Rwanda. Rapport socio-juridique sur les modes degestion des conflits fonciers, Kigali, RCN Justice & Dmocratie, dcembre 2009.16 Voir les tudes de RCN Justice & Dmocratie et IKV-Pax Christi/Rseau Haki naAmani, ibid.


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coutumire durant cette phase garantit une certaine force ladcision finale et un meilleur respect de la part des parties.

Cependant, il apparat galement que la validation de ladcision finale par une autorit administrative ou judiciaire renforce la

dcision et lui confre une relative durabilit . Dans les cas demdiation non sanctionne par un tel acte, les litiges ont tendance rmerger quelques mois plus tard.

De manire plus globale, lexistence de la CFI a permis desensibiliser les diffrents acteurs impliqus dans la construction de lapaix en Ituri la problmatique complexe des conflits fonciers. Cetteattention accrue a abouti la cration dun groupe de travail localrunissant fonctionnaires, activistes de la socit civile, politiciens etagents des Nations unies et des ONG. Lagence UN-Habitatcoordonne maintenant ce groupe foncier et la problmatique desconflits fonciers est dsormais intgre aux programmes de

reconstruction et de dveloppement communautaire mis en place parle Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD) enIturi17

La CFI est cependant une structure fragile (absence dunleadership fort, incapacit lever des fonds de manire autonome,concurrence avec ladministration foncire locale, etc.), tel pointque, sans lappui international, lavenir de cette commission parattrs compromis. Lexprience imparfaite de la CFI fournit quelquesindications utiles en vue dautres programmes de gestion des conflitsfonciers et met en exergue la ncessit de dvelopper un dialoguecommunautaire pour garantir des rsolutions de conflits moyen etlong terme

.

18. Cest maintenant ce que divers acteurs (UN-Habitat,Haki na Amani19

17 Voir sur ce point le chapitre 3.

) essaient de consolider en Ituri. Lenjeu tant, travers les expriences de mdiation en Ituri et ailleurs, dalimenter etde mettre en place une stratgie plus globale de rsolution desconflits fonciers.

18 Un autre exemple intressant de dialogue intercommunautaire est celui men partrois ONG locales soutenues par lONG sudoise, Life & Peace Institute, dans lesterritoires de Fizi et dUvira au Sud-Kivu. Ce dialogue entre les tribus Babembe,Bafulero, Bavira et Banyamulenge porte notamment sur les conflits fonciers entreleveurs et agriculteurs dans les hauts plateaux et il a abouti lide dune meilleurergulation de la transhumance par la cration de groupes de concertation entreleveurs et agriculteurs. Rapport du dialogue intercommunautaire, Bukavu, Life &Peace Institute/RIO/ARAL/ADEPAE, 2011.19 Cf. .


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Mdiations tous azimuts

En matire de mdiation, lEst congolais ne manque pas dinitiatives.Elles manent des ONG locales (depuis plusieurs annes), duneagence de lONU (UN-Habitat) et de la Commission foncire de lIturi.Certaines initiatives de mdiation20

Pour multiples que soient les interventions des organisationsde la socit civile locale (Arche dAlliance, Innovation et formationpour le dveloppement et la paix, Union paysanne pour ledveloppement intgral, Hritiers de la Justice, Aprodeped, Aide etaction pour la paix, Haki na Amani, etc.

proviennent mme des autoritspubliques : certains juges de paix, soucieux de dsengorger lestribunaux et de trouver des issues rapides et efficaces aux conflitsfonciers, tentent des procdures de conciliation avant d'engager laprocdure judiciaire.

21

La mdiation est une intervention de terrain, au plus prs desparties du litige et elle est la premire tape de sa rsolution ;de ce fait, la gestion administrative et judiciaire de cescontentieux ne doit intervenir quaprs puisement destentatives de conciliation.

), elles prsentent uneparent certaine et sarticulent autour de quelques principescommuns qui rejoignent en partie lexprience de la CFI :

La mdiation doit tenir compte de la coutume et favoriser laconcertation collective locale ; de ce fait, les autorits

traditionnelles y jouent un rle important ainsi que le dbatcollectif, quil sagisse de barzacommunautaires22

Les rsultats des mdiations doivent tre formaliss et validspar une autorit officielle (judiciaire ou administrative) ; de cefait, la mdiation informelle et les procdures prvues par ledroit positif sont complmentaires.

ou dautresformes traditionnelles de dbat lobjectif tant de btir unesolution consensuelle, donc reconnue par le plus grandnombre.

International Alert23

20 Bien que les termes de mdiation et conciliation recouvrent dans lapratique des mthodologies et des finalits diffrentes, ils seront ici employs sansdistinction lorsquil sagit des mcanismes extrajudiciaires et pacifiques de rsolutiondes conflits.

a mis en vidence la faon dont la socitcivile sest cr un espace de mdiation et sest parfois substitue

21 Il ne sagit l que dune rapide slection des ONG congolaises actives dans ledomaine de la mdiation foncire dans lEst du Congo.22 Barza est un terme local qui provient du swahili baraza qui signifie runion,assemble.23 C. Huggins, Land, Power and Identity: Roots of Violent Conflict in Eastern DRC,International Alert, novembre 2010.


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aux mdiateurs locaux traditionnels car sa mthodologie estemprunte au systme coutumier : les ONG emploient les mthodesde consultation en provenance du systme de valeurs traditionnel etintgrent les autorits traditionnelles dans leur processus dersolution en tant que validateurs finaux. Laction des ONGlocales sinspirant directement de la coutume, la mdiation est parfoisune vieille ide dans un emballage neuf. Par ailleurs, la mdiationdans le litige est aussi une mdiation entre forces sociopolitiques : lesassociations de la socit civile se positionnent entre les anciennes(chefs traditionnels) et les nouvelles formes de pouvoir (autoritsjudiciaires et administratives de ltat) comme intermdiaire oblig.

Le plus grand dfaut de ces mdiations locales rside dans letemps ncessaire btir des consensus locaux et dans leur extrmefragilit. Ces consensus sont fonds sur une conception extensive dela notion de partie prenante dans un litige foncier et sur desdynamiques microlocales. Ces dynamiques sont extrmement

dpendantes des rseaux de pouvoir locaux qui peuvent tre remisen cause de multiples manires (dpart dun administrateur, dcsdune autorit coutumire, arrive dun nouveau commandant latte dun groupe arm, etc.). Si lappropriation locale est garantie parcette approche, en revanche le bilan cot/avantage de cesmdiations est parfois ngatif, surtout quand le conflit foncierncessite une rponse urgente. La mdiation ne peut en aucun casconstituer une solution durgence.

Au Kivu, des initiatives qui rinventent le droit

Au Kivu, les organisations de la socit et, parmi elles, les structurespaysannes se sont empares du problme foncier. Leur forteimplication n'est pas surprenante. Malgr un territoire immense et desclimats suffisamment varis pour permettre une grande diversit decultures, seules 10 % des terres sont exploites pour l'agriculture24.D'autres chiffres sont galement frappants : 65 % de la populationcongolaise est rurale et 69 % est sous-alimente25

24 Source FAO :


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Research Institute26

Les organisations locales dans les Kivus essaient decompenser les dficiences du droit foncier congolais et de la pratique

coutumire afin de scuriser les droits sur la terre et de rguler lesusages. Ainsi, dans la rgion d'Uvira au Sud-Kivu, o les tensionsentre leveurs et agriculteurs sont fortes, les associations de lasocit civile ont mis sur pied des comits mixtesleveurs/cultivateurs pour rguler la transhumance et rgler lesproblmes de divagation du btail. Face au problme de gestion desterres coutumires, Aide et action pour la paix (AAP) au Nord-Kivu aprconis la mise en place de plans fonciers ruraux qui sont unesorte dopration de cadastrage simplifi

. Le Congo est aussi le pays dont la situationalimentaire s'est le plus dgrade en 20 ans.

27, Aprodeped28 au Sud-Kivua propos la mise en place de registres fonciers coutumiers (trsproche des plans fonciers ruraux), le Syndicat de dfense desintrts paysans (SYDIP) au Nord-Kivu a propos un modle de

contrat dexploitation des terres coutumireset le Forum des amis dela Terre (FAT) a conu un code de bonne conduite des chefscoutumiers relatif aux questions foncires29

Le dveloppement dun enregistrement foncier simplifi(document le plus simple possible avec tmoins) est la voie favorisepour scuriser les droits. Or cet enregistrement simplifi nest simplequen apparence et prsuppose que plusieurs lments sont runisdans les communauts rurales : la connaissance des droitscoutumiers locaux, la construction dun fort consensus local (accorddes autorits coutumires et autorits administratives locales) et laprsence de personnes suffisamment duques pour tenir un registre

foncier (instituteurs, fonctionnaires, etc.). Par consquent,lenregistrement simplifi exige une capacit minimale daction dansdes communauts rurales pauvres, cest--dire des parajuristes quiconnaissent le droit coutumier et moderne de la terre et uneprocdure denregistrement des droits qui soit transparente etaccessible pour les citoyens ruraux.

.

Outre une reconnaissance communautaire, ces documentsposent videmment la question de leur valeur en justice quil faudraitgarantir pour quils soient un facteur de scurisation. Comme ilrepose en fait sur un transfert de tche de ladministration foncire

26 International Food Policy Research Institute (IFPRI),, consult le 6 octobre 2011.27 Voir Limplication des communauts locales dans la production du droit et larsolution des conflits fonciers en milieu rural : cas des territoires de Masisi etRutshuru en RDC, ditions AAP, avril 2008, tude juridique , n2.28 Action pour la promotion et la dfense des droits des personnes dfavorises.29 Pour une description plus dtaille de certaines initiatives des organisationspaysannes des Kivus (et du Burundi), lire E. Plerin et al., Afrique des Grands Lacs :droit la terre, droit la paix : des cls pour comprendre et agir sur la scurisationfoncire rurale, CCFD-Terre solidaire/GRET, tudes et travaux , n30,

janvier 2012.
http://www.ifpri.org/node/7150http://www.ifpri.org/node/7150


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aux communauts rurales, lenregistrement foncier simplifi prsentelavantage dtre adapt au contexte de grande faiblesse deladministration qui est le propre de lEst du Congo en particulier etdes zones rurales du pays en gnral. Cependant, reste savoir siun tel transfert de responsabilits conduirait une meilleurescurisation des droits fonciers ou accrotrait les conflits en raisondes intrts locaux en jeu30

Le Syndicat de dfense des intrts paysans (SYDIP) aeffectu un travail de recherche-action trs abouti dans une optiquede scurisation juridique des paysans. Depuis le dbut du sicle, leSYDIP sest engag dans la formalisation/codification/criture descoutumes en matire foncire. Cette recherche ethnographique a eulieu, tout dabord, dans les chefferies des territoires de Lubero etBni, au nord du Nord-Kivu (Watalinga, Baswagha, Bamate, Bashu etBatangi), puis dans les chefferies des territoires du Sud de laprovince. Cette codification a servi llaboration du contrat

dexploitation des terres coutumires et du code de bonne conduitepour les chefs traditionnels en matire de gestion des terres.

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Ce code a t labor linitiative du FAT31

30 La faillite de ltat congolais dans les annes 1990 a conduit au transfert de factode fonctions de ltat la socit civile. Lire T. Trefon et al., Ordre et dsordre Kinshasa : rponse populaire la faillite de ltat , Cahiers africains, n61-62,2004.

. Cet outil tente depallier les lacunes de l'article 389 de la loi foncire, autrement ditd'articuler le rle des autorits coutumires avec celui des autoritsadministratives. Les chefs coutumiers sont linstance de mdiationtraditionnelle, ceux vers qui les ruraux se tournent en premier lieu.Mais leur action foncire est loin dtre irrprochable : ils prennentdes liberts avec le droit foncier la fois par ignorance, rsistancecontre les autorits modernes et cupidit. Par exemple, ils attribuentdes terres sans enqute de vacance, exigent un paiement pour

attribuer des terres ou allouent les mmes parcelles plusieursdemandeurs. C'est en raison de ces manipulations foncires que lemwamides Bafulero, l'autorit coutumire de cette tribu, n'a pas tlu aux dernires lections lgislatives. Ce code, en examen auniveau de l'Assemble provinciale, dfinit les limites descomptences des chefs coutumiers : droit de redevance, consultationdes services techniques de l'tat dans l'attribution des terres,comptence de conciliation en cas de conflits, interdiction de statuersur des infractions caractre pnal, etc. En bref, il clarifie le rle deschefs traditionnels en matire foncire et peut poser les bases dunerelle collaboration entre eux et les autorits locales de ltat. Cetexte introduit aussi une innovation de taille relative au droit des

femmes. Son article 22 stipule que tout chef coutumier doitsinterdire et interdire toutes mesures discriminatoires qui empchent

31 Le FAT est une coalition qui runit une cinquantaine de membres dont desexploitants, commerants, lus, chefs coutumiers, etc., et des organisationspaysannes telles que le SYDIP et Aide et action pour la paix (AAP).


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les femmes daccder aux ressources naturelles et notamment laterre. Il doit par consquent prendre des mesures incitatives pour queles femmes accdent la terre. En introduisant ce principe dgalitentre hommes et femmes, ce texte mlange les traditions avec lidemoderne de laccs des femmes la terre. Ces tentatives derinventer/rformer le cadre lgal pour le foncier sont marques parune dialectique de compromis et dhybridation entre les conceptionssociales coutumires et modernes. Si ce code est approuv endeuxime lecture, il deviendra un dit provincial et aura donc force deloi au niveau de la province du Nord-Kivu.

Aide et action pour la paix et le Forum des amisde la Terre : des solutions locales la rformenationale

Certaines ONG comme AAP vont plus loin et proposent un agendade rforme foncire en bonne et due forme. Ces ONG ont laparticularit de pratiquer une mthodologie de recherche-action miseen uvre par des chercheurs locaux avec lappui dune expertise etde financements trangers. AAP a analys les conflits fonciers dansdeux territoires du Nord-Kivu (Rutshuru et Masisi) et a conu, partirde son analyse, des propositions de rformes qui dpassent la simplequestion dun nouveau droit/code foncier pour prendre en compte lesproblmes de dysfonctionnement de ladministration, de pressiondmographique et dconomie qui sont l'origine de et/ou influencentla situation foncire.

partir dune analyse des problmes fonciers locaux duMasisi et du Rutshuru, AAP labore des solutions locales maisestime quune rforme foncire est indispensable et en propose lafois la mthodologie et les lignes directrices32. Lobjectif affich decette ONG nest pas seulement la rsolution des conflits fonciersmais dinciter une rforme de la lgislation foncire de la RDCavec la participation et la prise en compte des parties prenantes,surtout ceux qui sont en position de faiblesse, en loccurrence lespaysans33

En termes de mthodologie, AAP suggre de refonder la loi

sur la raison et le consensus : elle prconise une dmarcherationnelle et participative qui consiste faire des enqutes de terrainpour tudier les diverses configurations foncires, puis demander la population quelles solutions elle privilgie de manire en faire

.

32 Lire dans AAP, Droit crit et droit coutumier en RDC : principes darticulation,dcembre 2007, le chapitre final Perspectives des rformes lgislatives dans uneoptique de pacification et de promotion du droit au dveloppement , p. 51-76.33Limplication des communauts locales dans la production du droit et la rsolutiondes conflits fonciers en milieu rural : cas des territoires de Masisi et Rutshuru enRDC, ditions AAP, avril 2008, tude juridique , n2, p. 6.


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des acteurs du droit . Sur la base de ces travaux, une commissiondexperts laborerait une nouvelle lgislation foncire qui serait cettefois-ci explique la population. Lobjectif affich dAAP estdimpliquer les communauts locales dans la production du droitfoncier et dans son application. De manire trs consciente, sadmarche de rforme repose sur une analyse de tout ce qui a trat avec la loi foncire de 1973 (absence de concertation despopulations, absence de diffusion auprs des populations, dficit deprise en compte de la coutume, manque de moyens de mise enuvre, etc.).

Les lignes directrices de sa rforme sont les suivantes :

dcentralisation foncire ;

reconnaissance de la coutume ;

combler le vide rglementaire en matire de terres

coutumires.Amlioration et renforcement du systme judiciaire : extension

des tribunaux de paix et mesures pour rtablir lgalit des chancesentre pauvres et riches au tribunal (aide juridictionnelle gratuite,reprsentation du paysan par des entits collectives ONG,syndicats et procdure simplifie de saisine du tribunal).

AAP prconise donc une rforme du droit foncier mais ausside ses outils dapplication, en loccurrence la justice etladministration foncire34

Bnficiant de lappui dorganisations et de syndicats paysanstrangers

, dont les multiples dysfonctionnements sontanalyss et dcris en dtail (lenteur, corruption, complexit, etc.).

35, FAT a dvelopp des instruments de scurisation desdroits fonciers pour les agriculteurs mais mne aussi un travail deplaidoyer aux niveaux provincial et national. Le plaidoyer provincial aconduit ladoption du code de bonne conduite des chefstraditionnels au Nord-Kivu et le plaidoyer national a conduit lardaction dun projet de loi agricole36

34 Pour une description plus large des dysfonctionnements de la justice et deladministration foncire, voir aussi F. Ligeois et T. Vircoulon, Violences en brousse,le peacebuilding international face aux conflits fonciers, Paris, Ifri, fvrier 2010, Note de lIfri .

. Ce projet comporte unmcanisme de gestion des conflits fonciers. Il prvoit en effet lacration aux chelons national et provincial de conseils consultatifsqui pourraient ouvrir la voie une gestion foncire dcentralise. Nonseulement ces conseils consultatifs seront une instance de

35 Il sagit notamment du CCFD-Terre solidaire et de lAlliance AgriCongo (Solidaritsocialiste, SOS Faim, Trias, Louvain Dveloppement, Oxfam-Solidarit, etc.). Cesorganisations europennes appuient le travail de rseautage et de gestion de FAT.36 Cette loi a t promulgue par le prsident Kabila juste aprs sa rlection endcembre 2011. Sa section 4 traite des conflits sur les terres agricoles.


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conciliation de conflits des terres agricoles37

En attendant la rforme de la loi foncire, cette avancelgislative constitue une premire victoire des organisationspaysannes. En effet, dans le contexte congolais, des fonds

internationaux sont consacrs depuis prs dune dizaine d'annes toutes sortes de rformes sectorielles (rformes de la justice, de lapolice, de l'administration, des mines, de la gestion des forts, dusecteur de la sant, etc.), parfois critiques pour leur manqued'appropriation par les Congolais et le recours de nombreux experts internationaux. Dans le cas de la loi agricole, on a assist un processus de rforme endogne qui reposait sur desconsultations locales et un plaidoyer national directement auprs duministre de l'Agriculture. Pour cette rforme, celui-ci n'a pas faitappel la FAO qui est reprsente en RDC mais il s'est largementappuy sur les travaux des organisations paysannes congolaises.Conformment l'ambition dAAP par rapport la rforme foncire(la loi faisant un aller-retour entre les communauts et ltat), un retour de la loi vers les bases paysannes est envisag, avec unemobilisation des organisations locales pour des phases pilotesdexprimentation.

mais ils devraientaussi tre une instance obligatoire de rglement prjuridictionnel desconflits sur les terres cultivables. Cest le premier geste officiel enmatire de rglement des conflits fonciers et il signale que la loiagricole prend directement en compte le problme des conflitsfonciers. Lenvers de la mdaille est que la loi reste vague sur laprocdure de concertation dont seront chargs ces conseilsconsultatifs ainsi que sur leur composition (nombre de membres,origines, qualifications, etc.). Par ailleurs, le Parlement na pasdtermin de mcanisme de gestion des conflits fonciers concernantles terres non cultivables et na pas clairement dfini la notion de communauts locales , ni prcis leur reprsentation au sein desconseils consultatifs.

Les groupes de discussion forms par les ONG engagesdans la recherche-action ont fini par tre accepts par les autoritsnationales et ont fait cole en sincarnant travers les conseilsconsultatifs prvus par la loi. Au fil du travail de plaidoyer, unecoopration quasi institutionnelle sest instaure entre certaines ONG base locale et le centre de dcision national de ltat, enloccurrence le ministre de lAgriculture et celui des Affaires

foncires dans une moindre mesure. Cette dmarche constitue labase indispensable llaboration dune politique publique fonciredigne de ce nom.

37 Article 9 de la loi portant principes fondamentaux relatifs l'agriculture,24 dcembre 2011.


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La situation dans lEst du Congo dmontre que les organisationsinternationales (en loccurrence les ONG et les Nations unies) nefournissent pas une solution cls en main au problme foncier :inversement, ce sont les perspectives locales qui sont reprises dansles programmes internationaux. La mdiation, le dialogue

communautaire et la rforme foncire sont dsormais lesfondamentaux des tentatives internationales de rsolution des conflitsfonciers. Contrairement une critique rcurrente de laideinternationale et certaines critiques locales contre lesinternationaux, ces derniers ne sont pas leaderssur cette question :ils ne sont ni ceux qui sonnent lalerte ni ceux qui inventent dessolutions novatrices ; ils sont des imitateurs et des amplificateursdaction. Le problme foncier a t identifi par des ONG locales etce sont leurs solutions et leurs vellits de rforme nationale quiinspirent le travail des organisations internationales, pas linverse.

Lhistoire de lintervention onusienne dans lEst de la RDCdmontre que les conflits fonciers ont t ignors par la missiononusienne38. Les casques bleus taient au dbut trop proccups parles groupes arms et la situation scuritaire en gnral pour prterattention cette question39. Par consquent, durant la transitionpolitique (2003-2006), mme si les ONG locales travaillaient dj surcette problmatique, elle a t relgue par les internationaux laseconde phase de lintervention onusienne : la construction de lapaix. La doctrine de rtablissement de la paix de lONU si tantest quil y en ait une distingue le maintien de la paix et laconstruction de la paix40

38 Lire S. Autesserre, The Trouble with the Congo: Local Violence and the Failure ofInternational Peacebuilding, Cambridge, Cambridge University Press, 2010.

. De manire rvlatrice, en 2010, la MONUC(Mission des Nations unies au Congo) a t rebaptise MONUSCO(le s signifiant stabilisation ). Les programmes de stabilisation

et de reconstruction pour lEst congolais ont t conus dans les

39 Pour une analyse de cet aveuglement volontaire de lONU, lire T. Vircoulon, The Ituri Paradox : When Armed Groups Have a Land Policy and Peace MakersDo Not , inC. Alden et W. Anseeuw (dir.),The Struggle over Land in Africa, Pretoria,HSRC Press, 2010.40 Sur cette distinction, consulter les rapports du secrtaire gnral des Nations uniessur la construction de la paix aprs un conflit :.
http://www.un.org/en/peacebuilding/pbso/http://www.un.org/en/peacebuilding/pbso/


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annes 2009-2010 et ils intgrent le problme des conflits fonciers.En Ituri, la rsolution des conflits fonciers est au centre de la stratgiede consolidation de la paix dnomme programme de relvementcommunautaire et conduite par le PNUD41 et dsormais,contrairement ce qui se passait il y a quelques annes, lesconseillers politiques de la MONUSCO ont intgr les conflits fonciersdans leur grille danalyse. Dans les Kivus, le programme STAREC(stabilisation et reconstruction des zones sortant de conflits) soutientla cration de comits locaux et permanents de conciliation dontlune des tches est de prvenir et de rsoudre les conflits fonciersen coordination avec les autorits provinciales42

Cependant, comme au Rwanda et au Burundi voisins, lavision du problme foncier par les internationaux diffre sensiblementde la vision congolaise. Originellement, les agences des Nationsunies et les ONG trangres ont apprhend la question foncire travers la rinstallation des rfugis et des personnes dplaces, et

non pas travers les contradictions entre droit moderne et coutumeou travers le problme de linscurit foncire pour les paysans.Les communauts locales et les chefs traditionnels ont en effetsouvent rsist aux projets de rinstallation, arguant du manque deterres disponibles ou du caractre allochtone des dplacs etrfugis. Le Haut commissariat aux rfugis (HCR) et des ONGinternationales telles que Norwegian Refugee Council et InternationalAlert ont jou un rle majeur pour intgrer cette question danslagenda de construction de la paix pour lEst du Congo

.

43

Mais chronologiquement, ce sont les acteurs locaux qui onttir la sonnette dalarme sur ce problme et sur la ncessit de leprendre en compte. En Ituri, cest en 2006 que la question estapparue dans les programmes de coopration, aprs que des chefscoutumiers ont interpell les internationaux ce sujet. Ils avaientalors insist sur le caractre chronique des conflits fonciers dans largion et sur limpossibilit de stabiliser durablement la zone sanssattaquer srieusement cette question. De manire assezmarginale, lUnion europenne avait alors dvelopp un programmede soutien au cadastre dans le cadre de la reconstruction et de la

. Parconsquent, cest bien la thmatique de la rinstallation qui a dominlapproche foncire des internationaux.

41 Pour une description de ce projet, consulter : Community Empowerment andPeaceBuilding in Ituri : .42 Voir Bulletin Foncier , n2, UNHCR/UN-Habitat, Goma, 2010. Le programmeSTAREC a t instaur par dcret prsidentiel en juin 2009.43 De manire rvlatrice, les cas de conflits fonciers mentionns dans la publicationdu HCR et de UN-Habitat, Bulletin foncier , concernent tous des dplacs et desrfugis. Au Sud-Kivu, Baraka, zone de retour des rfugis en provenance duBurundi et de Tanzanie, le HCR et des ONG internationales et locales ont cr unecommission d'accueil et de rinsertion locale, charge de la gestion des rfugis etde leurs problmes fonciers.
http://www.cd.undp.org/projet.aspx?titre=Community%25%0b%20Empowerment%20and%20PeaceBuilding%20in%20Ituri%20&projetid=45&theme=2http://www.cd.undp.org/projet.aspx?titre=Community%25%0b%20Empowerment%20and%20PeaceBuilding%20in%20Ituri%20&projetid=45&theme=2http://www.cd.undp.org/projet.aspx?titre=Community%25%0b%20Empowerment%20and%20PeaceBuilding%20in%20Ituri%20&projetid=45&theme=2http://www.cd.undp.org/projet.aspx?titre=Community%25%0b%20Empowerment%20and%20PeaceBuilding%20in%20Ituri%20&projetid=45&theme=2http://www.cd.undp.org/projet.aspx?titre=Community%25%0b%20Empowerment%20and%20PeaceBuilding%20in%20Ituri%20&projetid=45&theme=2http://www.cd.undp.org/projet.aspx?titre=Community%25%0b%20Empowerment%20and%20PeaceBuilding%20in%20Ituri%20&projetid=45&theme=2


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stratgie LRRD (Linking Relief, Rehabilitation and Development44

Le programme de UN-Habitat vise non seulement la mdiationsur le terrain auprs des rfugis et dplacs internes qui serinstallent en Ituri et dans les Kivus mais il a aussi l'ambition decontribuer la rforme foncire au niveau national en travaillantdirectement au niveau gouvernemental. Il poursuit donc les initiativeslocales de mdiation mais entend aussi contribuer la conceptiondune politique publique nationale. Si la prsence d'une telle agenceonusienne na rien de surprenant dans le contexte de l'Est de la RDC,

l'articulation avec les autres initiatives en cours n'a pas toujours tvidente. La prise en compte de la richesse, de la diversit et parfoisdes rivalits pouvant exister entre les organisations locales n'est pasune tche aise pour les internationaux, qu'ils s'agissent des Nationsunies ou des ONG trangres. C'est pourtant ce niveau decohabitation, voire de collaboration que peuvent s'inventer desstratgies plus globales.

).Depuis 2009, le programme de gestion et prvention des conflitsfonciers en Ituri men par RCN Justice & Dmocratie (2006-2010),celui de relvement communautaire du PNUD et le programme del'agence onusienne UN-Habitat de gestion et mdiation des conflitsfonciers lis au retour et la rintgration dans l'Est de la RDC illustrent le mme souci de prise en compte du facteur foncier dans lastabilisation.

En particulier, un des grands dfis d'un rel mouvement derforme consiste rassembler les diffrents acteurs au sein d'unmme espace de concertation. Coordonns par l'agence UN-Habitat,les groupes fonciers sont censs remplir cette fonction. Les

groupes fonciers rassemblent les acteurs locaux du secteur : servicesdes affaires foncires, des mines, de l'environnement, du ministrede l'Agriculture, la pche et l'levage, reprsentants de l'tat,autorits provinciales, organisations locales, agences des Nationsunies, membres d'ONG internationales. Les termes de rfrence dugroupe sont de plus trs larges : systme d'change d'information,harmonisation, mise en place de synergies entre les acteurs,rsolution efficace des conflits fonciers45

44 Pour plus dinformations sur cette approche, voir Liens entre l'aide d'urgence, larhabilitation et le dveloppement (LARD) :.45 Bulletin foncier , n1, UNHCR/UN-Habitat, Goma, dcembre 2009.
http://www.europa.eu/legislation_%0bsummaries/humanitarian_aid/r10002_fr.htmhttp://www.europa.eu/legislation_%0bsummaries/humanitarian_aid/r10002_fr.htmhttp://www.europa.eu/legislation_%0bsummaries/humanitarian_aid/r10002_fr.htmhttp://www.europa.eu/legislation_%0bsummaries/humanitarian_aid/r10002_fr.htmhttp://www.europa.eu/legislation_%0bsummaries/humanitarian_aid/r10002_fr.htm


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peuvent devenir des instances de policy-makinginformel) et f inancier(contrler/orienter les financements accords aux projets dans cedomaine). Toutefois, les groupes fonciers n'existent pas partout (UN-Habitat concentre actuellement son action l'Est en Ituri et dans lesKivus) et dpendent beaucoup du dynamisme et de la volontpolitique des autorits locales. De plus, les organisations paysannesne se retrouvent pas toujours dans cet espace de concertation quileur semble parfois trop accapar par les acteurs internationaux. AuNord-Kivu, ce malaise les a amenes se retrouver dans un autrecadre, le cadre d'changes et de concertation des acteurs fonciers(CECAF), qui ne runit que des acteurs congolais. Ce cadre leurpermet notamment d'harmoniser leurs points de vue et de porterensuite leurs rflexions d'une seule voix au niveau du groupe foncier.

Les groupes fonciers sont ds lors un pari trs ambitieux etpourraient constituer les prmisses dun cadre de dialogueinstitutionnel, similaire ceux qu'on trouve dans la loi agricole cite

prcdemment. Comment les groupes fonciers pourraient-ilss'articuler avec les conseils consultatifs provinciaux ou comment cesderniers pourraient-ils s'inspirer des groupes fonciers si ceux-ci sontvous disparatre ? La duplication des groupes de concertation est classique dans le paysage institutionnel flou de la RDC mais celadnote aussi un manque de concertation entre les acteurs congolaisdans ce cas. La nouvelle loi agricole en est un bon exemple, avecdes dispositions touchant trs clairement aux attributions desministres des Affaires foncires et mme de la Justice, maismanifestement avec une consultation trs limite de ceux-ci dans leprocessus d'adoption de la loi. Au niveau national commeinternational, cela dmontre lexcs de sectorialisme et le tropfaible dialogue entre les acteurs de la reconstruction de la paix etceux du dveloppement rural.


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Malgr lavance positive que reprsente ladoption de la loi agricole,la force de proposition des organisations paysannes est encore assezfaible. Deux exemples : la loi agricole a connu de nombreusesmodifications entre la version initiale propose par le lobby paysan etla version promulgue (pas moins de sept versions diffrentes ont ttravailles). Le FAT estime que plus de la moiti de ses propositionsont t supprimes au cours du processus. Le plus grand succspour les organisations paysannes est celui de la cration des conseilsconsultatifs locaux qui ne reprsente rien de moins qu'un accord deprincipe sur la dcentralisation de la gestion foncire. En revanche,d'autres points sensibles dfendus par les OP n'ont pas t retenus,notamment l'ide de limiter la superficie totale par acteurconomique. Cette proposition a t carte par le gouvernement aumotif de ne pas freiner l'investissement mais il a par contre limit lapossibilit d'investissement aux seuls ressortissants congolais. Cette

mesure a soulev un toll, notamment au niveau de la FEC(fdration des entreprises du Congo) qui s'oppose dsormaisvivement au lobby paysan tenu pour responsable de cette loi. C'estun autre exemple de concertation sur lequel les organisationspaysannes doivent encore s'accorder et se structurer afin de pouvoirfaire face un autre lobby, autrement plus puissant et plus influent.

Autre exemple, les organisations se sont flicites d'avoir,dans l'article 19 de la loi, fait adopter une mesure permettant decontourner larticle 389 de loi foncire (qui omet de dfinir les terresdes communauts locales et leur rgime foncier). L'article 18reconnat aux communauts locales des droits fonciers coutumiersexercs collectivement ou individuellement conformment la loi .Et l'article 19 vient prciser que l'exercice collectif ou individuel deces droits ne fait pas l'objet d'un certificat d'enregistrement . Maiscet article soulve une srie de questions. De quels droits est-ilquestion ici (droit dusage, doccupation, droit de modifier la parcelleavec un bti, par exemple) ? Le fait de reconnatre des droitsindividuels et collectifs peut-il suffire viter des spoliations et desconflits ? Le fait de soustraire les terres des communauts locales lenregistrement cadastral ne garantit pas pour autant leurscurisation : comment feront-elles valoir leurs droits si leur terre estconvoite ? Les droits individuels reconnus ne risquent-ils pas de


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crer une confusion avec le rgime commun ? Autant de questionsqui mettent en vidence les limites du mouvement paysan. Lesacteurs en sont conscients et essaieront de corriger ces erreurs vialeur participation la cellule de mise en place des mesuresdapplication de la loi agricole.

Lexercice du plaidoyer aura en tout cas t formateur pourles organisations paysannes qui continuent de sengager, localementmais aussi en interpellant les internationaux pour les soutenir. Ainsi,plus qu'une internationalisation des solutions, il est intressant derelever l'mergence de solutions nationales (une loi) issues depratiques et de rflexions locales et linstitutionnalisation dun espacede dbat de type policy-making autour du problme foncier. Cetteinstitutionnalisation a certes encore un long chemin faire mais ellemerge avec les groupes fonciers et les futurs conseils consultatifs ;elle est le rsultat dune initiative de la socit civile locale qui estreprise et soutenue par les internationaux. Le rsultat recherch est

clairement identifi (amliorer la gestion foncire) et plusieurssolutions sont dbattues et mises en uvre sur le terrain (mdiationsdes ONG et de la Commission foncire de lIturi). Pratiques etrflexions parfois soutenues par des organisations trangres ouinternationales mais bien ancres dans une ralit locale, notammentcelle de la gestion de la terre par les chefs traditionnels. Comme on apu le constater, un des principaux enjeux demeure la concertation etla transparence entre les nombreux acteurs dune future rformefoncire en RDC : acteurs locaux o le rle de l'administration, doncde l'tat, reste encore trop effac, acteurs nationaux o lacollaboration entre ministres et services dconcentrs semble tropfaible, acteurs internationaux au positionnement comptitif etcomplexe. La taille du pays joue videmment en dfaveur d'uneharmonisation et, s'il est un secteur o la dcentralisation semble nonseulement inluctable mais par-dessus tout souhaitable, c'est biencelui de la gestion foncire.

ceux qui recherchent la dmocratie en RDC, cest peut-tredans ce type dinitiatives quelle se manifeste. Loin du Parlement etdes institutions supposment reprsentatives, une dmocratisationsopre la base autour de problmes de socit qui concernent toutle monde et conduisent la socit civile et ltat dialoguer, lgifrer et demain peut-tre mettre en uvre une politique fonciredigne de ce nom. Alors que les tentatives de cration dune

dmocratie par le haut sessoufflent de manire visible, ladmocratisation par le bas fait figure dalternative sduisante.


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Droit crit et droit coutumier en RDC : principes d'articulation.Rflexions inspires par une enqute foncire dans le Masisi, Goma,

Aide et action pour la paix, avril 2008, tude juridique , n 3.

Lgislation et politique agricole. Examen critique du projet decode agricole, Goma, Aide et action pour la paix, 2010, tudejuridique , n 8.

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http://www.rcn-ong.be/-Bulletins-precedents-http://www.rcn-ong.be/-Bulletins-precedents-http://www.rcn-ong.be/http://www.rcn-ong.be/http://www.rcn-ong.be/-Bulletins-precedents-http://www.rcn-ong.be/-Bulletins-precedents-


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Documents

Inventer une politique publique dans un État failli : Le défi de la sécurisation des droits fonciers dans l'Est du Congo