La dirigenza di vertice tra politica e amministrazione: un contributo alla riflessione

FORUM P.A.

Roma, 11 maggio 2005

dott.ssa Mara Bernardini

Direttore Generale del Comune di Modena

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• Nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziali le funzioni (dirigenziali) sono svolte dai responsabili degli uffici e dei servizi

Art. 3 bisL. 127/97

Art. 51, c. 2L. 142/90

• Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo […] il principio per cui i poteri di indirizzo e controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti

Art. 3D. Lgs. 29/93

Art. 2, c. 13L. 191/98

• Gli organi di governo definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite•Ai dirigenti spetta la gestione […]

• Nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni (dirigenziali) […] possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del Sindaco, ai responsabili dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale anche in deroga ad ogni diversa disposizione

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•Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico- amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo

Art. 107, c. 1D. Lgs.267/2000

Art. 3D. Lgs. 29/93

• Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo […].• Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi […].Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati

Art. 53, c. 23 - Competenze gestionali agli amministratoriGli EE LL con popolazione inferiore ai 3000 abitanti […] che riscontrino e dimostrino la mancanza non rimediabile di figure professionali idonee nell’ambito dei dipendenti […] possono adottare disposizioni regolamentari organizzative […] attribuendo ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale.

Finanziaria 2001

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L’assetto delle competenze

POLITICA GESTIONE

Consiglio

Sindaco

Giunta

le sole funzioni previste dalla legge

ex art. 42 TUEL

compiti affidatigli dalla legge

ex artt. 50 e 54 TUEL

statuto/regolamenti

Organi politici

compiti eccezionalmente

attribuiti dalla legge

tutte le altre funzioni politiche (competenza residuale)

ex art. 48 TUEL

SegretarioDirettore

compiti previsti dalla legge

statuto/regolamenti

Responsabile dei servizi

tutte le altre funzioni senza discrezionalità

politica ex artt.107-192-151 comma

4 -183 comma 9 TUEL

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Il TU del 2000 conferma l’assegnazione agli organi politici l’indirizzo politico-amministrativo e il controllo dei risultati rispetto agli obiettivi programmati:

· al ConsiglioConsiglio spettano le principali scelte: art. 42 Tuel – competenze tassative ed esclusive

· alla GiuntaGiunta spetta la definizione dei criteri , delle priorità delle direttive generali: art. 48 Tuel -competenza residuale

· al SindacoSindaco spettano le competenze previste dagli articoli 50 e 54 del Tuel

Ai dirigentidirigenti, in conformità agli indirizzi predeterminati dagli organi politici, spetta l’intera attività gestionale: art. 107 Tuel

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Il quadro delle competenze, così come delineato dalla nuova legislazione, pur sufficientemente chiaro nei lineamenti generali, merita alcune specificazioni specialmente per quadro riguarda la ricognizione e l’individuazione delle principali competenze residuali della giunta, in modo da agevolare l’attività quotidiana degli uffici

Il comune di Modena con un atto deliberativo ha proceduto ad una ricognizione dei principali provvedimenti normativi di giunta in modo da individuarne un’elencazione quanto più possibile certa (eliminare le zone d’ombra il più possibile - deliberazione G.C. n. 632 del 17.7.2001)

L’esperienza di governo di questi ultimi 10 anni è stata caratterizzata da un accentuato potere decisionale tra esecutivo ( giunta) e assemblea (consiglio) a favore del primo: ci sono rilevanti sollecitazioni da parte del Consiglio e del Presidente per conferire reale autonomia della assemblea elettiva, sia nell’ambito della propria sfera di azione organizzativa e funzionale sia nei riguardi dell’esecutivo

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Il Comune di Modena, avvalendosi dell’autonomia funzionale ed organizzativa prevista dall’art. 38 del D.Lgs. 267/2000, T.U. Enti Locali, ha cercato di valorizzare la figura del Presidente del Consiglio e del Consiglio Comunale attribuendogli risorse umane e strumentali per l’adempimento delle sue funzioni istituzionali ed organizzative:

A) l’art. 1 bis , comma 4, del regolamento del CC prevede l’assegnazione funzionale al Presidente di personale per il proprio ruolo e per i consiglieri, nonché per i gruppi consiliari (dipendenza gerarchica dirigenziale e dipendenza funzionale presidente)

B) l’art. 13 del reg. CC prevede la dotazione tramite l’ufficio Supporto attività consiliari per supportare i gruppi consiliari ed i singoli consiglieri.

L’ufficio dispone di locali, personale, attrezzature, risorse finanziarie e servizi necessari all’esercizio del mandato elettorale

del presidente del CC e dei gruppi consiliari

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Come si attua concretamente…..Come si attua concretamente….. dalla elezione diretta del Sindaco (L. 81/93) al

programma di mandato agli strumenti indispensabili della L. 129/97 (Bassanini 2)

dalle Leggi agli Statuti ai Regolamenti, in

particolare di:

Regolamenti di:

organizzazione

uffici e servizi

Rapporto privatistico

Spoil system

Organizzazione Definizione ruoliIncarichi del Sindaco per Dirigenti (e dei Dirigenti per P.O.)

Art. 90 per Staff Giunta e Sindaco

Contratti T.D.

Direttore Generale

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Alta programmazione

da cui discendono

Programma di mandato

Piani strategici

Piani sviluppo

Relazioni previsionali e programmatiche

P.E.G.

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CICLO PROGRAMMAZIONE - CONTROLLO

Linee programmatiche di mandatoPiano Generale di sviluppo

Relazione Prev. Progr.Bilancio PluriennaleBilancio PreventivoProgramma LLPP

Piano Esecutivo di Gestione

Bilancio di Mandato (Bilancio Sociale)Ricognizione sullo Stato di attuazione dei programmi e equilibri di bilancioRendiconto della gestione (conto di bilancio, conto economico, conto del patrimonio)Allegati al Rendiconto: Relazione della Giunta, relazione dei revisori dei conti elenco dei residui attivi e passiviVerifica delle linee programmatiche in attuazione degli indirizzi di governo

Referto del controllo di gestione

Pianificazione StrategicaConsiglio/Giunta

Controllo e valutazioneConsiglio/Giunta

(controllo strategico)Giunta/Resposabili della

gestione(controllo di gestione)

Svolgimento e misurazione dell'attività

Responsabili della gestione

ProgrammazioneConsiglio/Giunta

Budget

Giunta/Responsabili della gestione

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DISTINZIONE DELLE FUNZIONI TRA I DIVERSI ORGANI

(artt. 30,32,35,36 L. 142/90,L.81/93, (art. 3 DL.gs. n. 29/93)

REVISIONE ECONOMICO-FINANZIARIA INDIRIZZO

POLITICO AMMINISTRATIVO

(art. 57 L. 142/90(artt. 100 e seg. Dlgs 77/90)(artt. 44,45 reg.to di contabilità)

OBIETTIVIPROGRAMMIPROGETTIRISORSE

(art. 57 u.c. L142/90 art.20 Dlgs 29/93)(art. 39,40,41 Dlgs 77/95) (art. 6 L. 142/90 art. 48,49 Statuto)(Dlgs 286/99)(art. 43 Reg.to di contabilità) GESTIONE COLLABORAZIONE

PROPOSTA

(art 3 Dlgs n. 29/93, artT.51,52,53,58 L.142/90 e successive modifiche)(art 6 comma 2, 10, L. 127/979)(art. 71-79 Statuto)

Gestione finanziaria, tecnica,amministrativaAdozione di tutti gli attiAutonomi di spesa,di organizzazione delle risorse,di controlloResponsabilità della gestione e dei risultati

ORGANI DI DIREZIONE POLITICA

(Consiglio - Sindaco - Giunta)

FORME DI PARTECIPAZIONE

DIRIGENTI

Direttore Generale

Segretario

Struttura controllo di gestione

Organi di Revisione

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Bilancio

Relaz. Prev. Progr.

PEG - parte risorse

P.E.G - parte obiettivi

CONSIGLIO

GIUNTA

RESPONSABILI DELLA GESTIONE

ObiettiviDirettive

Risorse/Interventi(stanziamenti)

IndirizziProgrammiProgetti

Mezzi Finanziari affidati ai responsabili della gestione

Capitolo 1stanziamento

Capitolo 2stanziamento

Capitolo 3stanziamento

Capitolo 4stanziamento

Assunzione degli impegni di spesaDetermine

CONFRONTO BILANCIO - PEG

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LA PROGRAMMAZIONE STRATEGICALA PROGRAMMAZIONE STRATEGICA

E I CONTROLLIE I CONTROLLI

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Iter di sviluppo Iter di sviluppo dell’architettura strategica dell’architettura strategica

Programma di mandato

Linee programmatiche di indirizzo

Piano generale di sviluppo

Relazione previsionale e programmatica

Piano triennale delle opere pubbliche

Bilancio preventivo pluriennale

Bilancio preventivo

Piano esecutivo di gestione

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Programma di mandatoProgramma di mandato

Costituisce il momento cruciale da cui prende avvio l’intero processo di pianificazione strategica dell’ente locale

Entro un termine fissato dallo statuto, il Sindaco (o il Presidente della Provincia), sentita la Giunta, presenta al Consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato (art. 47, comma 3, D.Lgs. 267/2000, T.U. Enti Locali)

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Piano generale di sviluppoPiano generale di sviluppo

E’ solamente menzionato dall’Ordinamento finanziario e contabile all’art. 165, comma 7, rappresentando il suddetto piano l’intelaiatura quinquennale entro la quale dover incardinare e sviluppare i vari programmi dell’Amministrazione.

Al riguardo è intervenuto il Principio contabile n. 1 degli enti locali che prevede che il PGS debba contenere alcuni requisiti minimali.

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Il piano generale di sviluppo dell’ente deve essere deliberato dal Consiglio precedentemente al primo bilancio annuale del mandato con i relativi allegati, tra cui la relazione previsionale e programmatica e bilancio pluriennale, e antecedentemente alla definizione in Giunta della programmazione triennale delle opere pubbliche e dell’elenco annuale dei lavori pubblici, che diversamente finiscono con contenere indicazioni irrealistiche.

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Relazione previsionale e Relazione previsionale e programmatica (art. 170)programmatica (art. 170)

È il principale documento politico dell’ente locale deve essere redatta in coerenza con il piano di sviluppo

regionale deve collegarsi ai piani urbanistici deve collegarsi ai piani economico-finanziari delle opere

relative ai servizi pubblici produttivi ha carattere triennale ed è aggiornata annualmente individua le fonti di finanziamento necessarie a fronteggiare il

fabbisogno finanziario connesso ai diversi programmi e progetti definisce i programmi e i progetti che costituiscono i contenuti

della strategia comunale

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Fasi strategiche della Relazione Fasi strategiche della Relazione previsionale e programmaticaprevisionale e programmatica

la ricognizione delle caratteristiche generali;

la individuazione degli obiettivi;

la valutazione delle risorse;

la scelta delle opzioni;

la individuazione e redazione dei programmi e dei progetti.

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Per garantire una coerenza Per garantire una coerenza “strategica” dei comportamenti…...“strategica” dei comportamenti…...

Le proposte di obiettivi formulate dai vari Responsabili dei servizi devono assumere a proprio orientamento; ed indirizzo:

il programma amministrativo del Sindaco o del Presidente;

le linee programmatiche comunicate all’organo consiliare;

il piano generale di sviluppo dell’ente;

i risultati della ricognizione;

le direttive generali della Giunta;

le indicazioni proprie dei servizi.

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Programma triennale delle opere Programma triennale delle opere pubblichepubbliche

La realizzazione dei lavori pubblici degli enti locali deve essere svolta in conformità ad un programma triennale e dei suoi aggiornamenti annuali, nel rispetto degli strumenti di programmazione di mandato e e della normativa urbanistica.

I lavori da realizzare nel primo anno del triennio sono compresi nell’elenco annuale che costituisce il documento di previsione per gli investimenti in lavori pubblici e loro finanziamento.

Il programma triennale e l’elenco annuale devono essere approvati unitamente al bilancio di previsione ed integrano sostanzialmente la relazione previsionale e programmatica.

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Bilancio preventivo pluriennaleBilancio preventivo pluriennale

Traduce in termini finanziari gli obiettivi politici indicati nella relazione previsionale e programmatica

è relativo ad un periodo non inferiore a tre anni

viene redatto in termini di competenza a valori correnti

è uno strumento di politica economica, riflettendo le scelte di medio periodo intraprese dell’Amministrazione

viene aggiornato annualmente in relazione al bilancio di previsione

ha carattere autorizzatorio

deve essere redatto per programmi, servizi e interventi

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Bilancio preventivo annuale Bilancio preventivo annuale (art. 165)(art. 165)

È il documento fondamentale con cui il Consiglio quantifica finanziariamente i diversi programmi di azione, individuando gli obiettivi e i limiti massimi di impiego delle risorse;

è un bilancio finanziario redatto in termini di competenza mista (tiene conto anche dei risultati finanziari dell’esercizio precedente);

ha carattere autorizzatorio

per le Entrate: si possono incassare quelle indicate nel Bilancio di previsione, senza limiti quantitativi

per le Spese: si possono effettuare le spese indicate nel Bilancio di previsione, entro i limiti quantitativi ivi prevesti

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CONTROLLI INTERNICONTROLLI INTERNI

Il Dlgs 286/99 in attuazione dell’art. 11 della Legge 59 15 marzo 1997 (Bassanini 1) prevede quattro livelli di controlli interni:

controllo di regolarità amministrativa e contabile

controllo di gestione: verifica i livelli di Efficacia, Efficienza ed Economicità raggiunti al fine di ottimizzare il rapporto costi risultati

valutazione della dirigenza

valutazione e controllo strategico

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Tale impostazione viene ripresa dall'art. 147 del Testo Unico degli Enti Locali (DLgs 267/2000) di seguito riportato:

"Tipologia dei controlli interni.

1. Gli enti locali, nell'àmbito della loro autonomia normativa ed organizzativa, individuano strumenti e metodologie adeguati a:

a) garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa;

b) verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati;

c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale;d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani,

programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.

2. I controlli interni sono ordinati secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, quale risulta dagli articoli 3, comma 1, lettere b) e c), e 14 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni.………..”

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dirigente

e le responsabilità…..

amministrativa

civile

disciplinare erariale

penale

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Che cosa è accaduto realmenteChe cosa è accaduto realmente

Riduzione drastica degli atti del Consiglio Comunale e, in parte, della Giunta Comunale

Aumento rilevante delle determinazioni dirigenziali Pochissimi atti del sindaco o Assessori delegati (T.S.O. - Provvedimenti

contingibili e urgenti, incarichi dirigenziali) Non è chiaro se le determinazioni dirigenziali siano atti pubblici

equiparati alle deliberazioni o “a conoscenza riservata” (es. determinazioni adottate coi poteri del privato datore di lavoro che sono conoscibili solo per il diretto interessato e riguardano tematiche del lavoro e informazioni su stato di salute, congedi, passaggi da tempo pieno a part time)

La L. 142/90 nella distinzione dei ruoli implicava sicuramente collaborazione significativa

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Problematiche aperteProblematiche aperte I ruoli non sono sempre così definiti Gli indirizzi non sono sempre chiari La sempre maggior rilevanza data al programma di mandato crea pressioni

rispetto al “fare” e concentra l’interesse sul “risultato” piuttosto che sul buon andamento organizzativo

La auspicata trasformazione che era teoricamente prevista e alla base della ratio della riforma per efficientare la Pubblica Amministrazione è ancora in fase di perfezionamento, ma anche per limiti oggettivi esterni (altri organismi - burocrazia, vincoli sui bilanci, blocchi assunzioni)

Gli adempimenti sono più formali che sostanziali Il sistema dei controlli è diventato più pressante, non più preventivi, ma a

posteriori , sia sulla correttezza dell’azione amministrativa che contabile Anche i cittadini hanno maggiori diritti, si pensi alle leggi sul procedimento

amministrativo e all’accesso agli atti (L. 241/90 ecc.) e quello sulla protezione dei dati personali (D.Lgs. 196/03)

La gestione organizzativa e i risultati non rispondono sempre alle aspettative Incentivi e organizzazione, valutazioni e responsabilità non rispondono alle

esigenze

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Ratio della norma autonomia e responsabilità autonomia e responsabilità

Principio spesso disatteso

Modello orientato alla procedura e non al risultato

Responsabilità gestionale

Presuppone autonomia

Risorse umane ed economiche

Obiettivi - Risultati misurabili

Controlli e valutazioni su linee chiare

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Cultura manageriale non sempre orientata alla gestione delle risorse

Spesso il ruolo del dirigente è interpretato come

Si inseriscono i dirigenti a t.d. (ex Art. 110 267/00) insieme ai dirigenti a tempo indeterminato

Spoil system Risoluzioni consensuali

Spesso si carica di troppe aspettative il DIRETTORE GENERALE

• umane

• economiche

• programmi-risultati

professional

più che gestoreuomini

budget

con obiettivi di raggiungerei risultati sperati

assetti organizzativi complessivinon sempre ottimali

casi estremi

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Direttore Generale

Segretario

Direttore

• COMPETENZE DEFINITE DELLA LEGGE

• ACCRESCIUTE DA STATUTO, REGOLAMENTI,

INCARICO SINDACO

• TITOLARE PEG

• FUNZIONI A VALENZA TRASVERSALE E

COMPETENZE DIRETTE SULLE

SOCIETA’ PARTECIPATE

• PRESIDENTE NUCLEO DI VALUTAZIONE-

ORGANO CONTROLLO INTERNO

• NON TITOLARE PEG

• NON INCARDINATO NELLA GESTIONE

DIRIGENTI

POLITICA

e pertanto si inserisce in unulteriore contesto di rapportie ruoli

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Direttore Generale

• FIGURA RECENTE

• E’ UN DIRIGENTE

MA NON E’ RICONOSCIUTO COME TALE

DALLE DUE PARTI

PER OPPOSTE RAGIONI

• CARICATO DI TROPPE ASPETTATIVE

(soluzione dei problemi economici,

dell’attuazione dei programmi,

del raggiungimento dei risultati)

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Che fare …….. internamente? Lavorare sugli strumenti di programmazione,sulla

cultura del risultato, sui controlli

E QUESTO INVESTE AMMINISTRATORI, DIRETTORE, DIRIGENTI

Attenzione all’organizzazione e alle risorse umane e finanziarie

Formazione professionale e manageriale Coraggio di fare valutazioni e differenze Scambio e formazione per attenuare differenti visioni,

definire mission, fare squadra

…..esternamente……. ridefinire molte norme

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