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La Emergencia Económica: un instrumento financiero público eficaz para las épocas de crisis?
“Nada hay tan radicalmente maléfico y perturbador del orden social, como aquella forma de legislación política que pone al gobernante en la dura necesidad de violarla para cumplir con sus más elementales deberes”. Miguel Antonio Caro en la exposición ante la Asamblea Nacional Constituyente de 1886. 1
1. INTRODUCCIÓN
Después de 37 años de haberse incluido dentro del ordenamiento constitucional
colombiano, mediante la reforma de 1968, la figura de la Emergencia Económica
como un régimen de excepción independiente de los demás estados de carácter
excepcional, constituye un ejercicio útil desde la perspectiva académica, analizar los
aspectos más relevantes que se han suscitado, a partir de que los gobiernos se
vieron en la necesidad de acudir a las herramientas que las normas les han
permitido a través del tiempo para atender situaciones de crisis económicas,
pasando por las circunstancias que rodearon la propuesta de Acto Legislativo por
parte del Senado durante el gobierno del presidente Lleras Restrepo, lo mismo que
los problemas que han tenido que sortear algunas de las administraciones
posteriores que han apelado a esta figura para conjurar situaciones de calamidad y
perturbación económica y sus inevitables secuelas en materia fiscal.
1 CARREÑO VARELA, Bernardo. Aparte del epígrafe al trabajo “Algunas consideraciones sobre aspectos constitucionales de la Emergencia Económica”. En Jornadas Colombianas de Derecho Tributario, publicación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Bogotá 1983. Pág.187
2
1.1. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
Los problemas más sobresalientes que merecen un análisis particular a la hora de
hacer un balance del uso de esta herramienta constitucional, los categorizaremos de
la siguiente manera:
1.1.1. De carácter jurídico, desde la óptica del proceso de control de
constitucionalidad, en la medida en que el decreto legislativo por medio del
cual se declara la emergencia y los demás decretos a través de los cuales se
adoptan las medidas para conjurar la situación a solucionar, son de carácter
especial y exigen unas ritualidades procedimentales, que en algunas
ocasiones no fueron observadas como ajustadas a la Constitución por la
Corte Suprema de Justicia o la Corte Constitucional, lo que derivó, en esos
casos, en la correspondiente declaratoria de inexequibilidad.
Esto se explica en la medida en que el tema jurídico está íntimamente ligado
con el político, por lo que es inevitable analizar las relaciones entre las ramas
del poder público para identificar los instrumentos de que dispone la Corte
Constitucional frente al Gobierno, en el marco del aumento del
Presidencialismo a partir de la última mitad del siglo XX en Colombia.
1.1.2. De carácter fiscal, por cuanto las medidas utilizadas fueron,
alternativamente, de carácter tributario, crediticio o de direccionamiento
específico del gasto público, lo cual derivó en resultados indistintamente
3
exitosos o menguados en cuanto a los montos recaudados y su aplicación a
la solución de los problemas que aquejaban la economía del país.
4
1.2. OBJETIVO GENERAL
El objetivo de este trabajo es analizar el proceso político, jurídico y fiscal que se ha
desarrollado a partir de que se vislumbró la necesidad de dotar al Presidente de la
República de facultades propias que le permitieran hacer frente a situaciones
críticas en materia económica y social, sin apelar a herramientas propias de los
estados de perturbación del orden público o a la solicitud de facultades
extraordinarias temporales al Congreso.
1.2.1. Objetivos específicos
1.2.1.1. Analizar las distintas opiniones políticas, jurídicas y fiscales que se
debatieron alrededor de posibilidad de reformar la Carta Política de 1886,
como antecedentes de la creación de la figura de la emergencia
económica, y su posterior inclusión en la Constitución de 1991.
1.2.1.2. Analizar el proceso jurídico y político de control de constitucionalidad
que han enfrentado las medidas de emergencia económica adoptadas
por los 5 gobiernos que han hecho uso de esta facultad, y su
contribución, desde el ámbito fiscal, a la solución de los problemas
económicos y sociales que las generaron.
5
1.3. METODOLOGÍA
El análisis se centrará en los conceptos de los expertos, estudiosos que han
expresado sus opiniones, coetáneas o posteriores a los hechos políticos, jurídicos y
económicos que rodearon la creación de la figura de la emergencia económica, y
abordará la situación económica y fiscal del país previa a la declaratoria de la
emergencia en cada uno de los gobiernos que la utilizaron, las decisiones de la
Corte Constitucional acerca de su exequibilidad.
Para el análisis de la eficacia de las medidas fiscales que cada administración
haya adoptado para el logro del propósito de “... conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.”, se apelará a las opiniones de expertos hacendistas y
tributaristas, y de los ministros de hacienda que han sido protagonistas de primer
orden de esos acontecimientos, las cuales han plasmado en sus Memorias de
Hacienda, lo mismo foros especializados como los organizados por la Cámara de
Comercio de Bogotá, FEDESARROLLO, o el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, cuyas memorias acompañan con cifras y estadísticas que orientan el
análisis.
6
2. ANTECEDENTES
Varios autores y comentaristas han tratado el tema de la Emergencia Económica
desde diferentes ópticas, partiendo desde la fundamentación jurídica y política de
esta figura, aspectos tratados, entre otros, por Gustavo Penagos en su texto “Actos
Políticos”, Hugo Palacios Mejía en “La Economía en el Derecho Constitucional
Colombiano” y Manuel José Cepeda Espinosa en “Estado de sitio y Emergencia
Económica”.
Sobre la declaración constitucional de que “Colombia es un estado social de
derecho…” y de que las ramas legislativa, ejecutiva y judicial del Poder Público
“…tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de
sus fines” (artículos 1º y 113 CPC), está fundada la base de la distribución de las
competencias fiscales entre los diversos órganos del Estado, destacándose
claramente la tradicional soberanía del Congreso en estas materias.
Oscar Alviar y Fernando Rojas en su libro “Elementos de Finanzas Públicas en
Colombia”, expresan que en nuestra Carta se sigue en este aspecto la tradición del
Estado liberal acerca de la prevalencia de las leyes expedidas por el Congreso de la
República sobre las normas dictadas por la rama ejecutiva del poder público, y que
“…en materia fiscal este principio de legalidad cobra especial importancia puesto
que, de acuerdo con la Constitución, en tiempos de paz solo los órganos de
7
representación popular pueden crear, modificar o suprimir impuestos. De igual
manera, solo la ley puede establecer exenciones o privilegios fiscales en general”2
Sin embargo, según los mismos autores, esta preeminencia de la rama legislativa
en materia tributaria ha sido erosionada por diversas excepciones creadas para que
el Presidente, bajo ciertas condiciones, pueda manejar situaciones de crisis.
Esta tendencia se acentuó a medida que tomó fuerza la idea del Estado
Intervencionista, acompañada del fortalecimiento del Ejecutivo, en especial es los
países que, como es el caso de Colombia, tienen un régimen presidencial que
aglutina cada vez más alrededor de la figura del Presidente amplias posibilidades de
ejercer funciones legislativas, en especial en materia económica y fiscal.
En su artículo “Un semidios enfrentado a un monstruo”3, Manuel José Cepeda opina
que la vigencia de nuestro constitucionalismo podría estar en tela de juicio debido a
las dimensiones que ha adquirido en Colombia el presidencialismo por lo que en
opinión de algunos juristas el Presidente podría gobernar apelando a cuatro o cinco
artículos de la Constitución.
En nuestro país el fortalecimiento estatal a través de la mayor autonomía y e
iniciativa legislativa por parte del Presidente de la República llegó a su cúspide
(paradójicamente en contra del talante político del presidente Lleras Restrepo como
2 ALVIAR RAMÍREZ, Oscar y ROJAS HURTADO, Fernando. “Elementos de Finanzas Públicas en Colombia” Temis, Bogotá 1989. pág. 187 (subrayado nuestro) 3 CEPEDA ESPINOSA, Manuel José. “Estado de Sitio y Emergencia Económica” Recopilación. Edit. Contraloría General de la República Bogotá 1985. pág. 43
8
veremos más adelante) con la reforma constitucional de 1968, que introdujo a
nuestra Carta Política, entre otros, un mecanismo que le permitía adoptar medidas
con fuerza de ley de vigencia permanente, en caso de que existieran condiciones
que amenazaran con perturbar gravemente el orden económico: la posibilidad de
decretar la “Emergencia Económica”, contemplada en el artículo 122 de la Carta de
1886.
Otro aspecto de interés para el desarrollo de este trabajo es el relacionado con la
forma como sucesivos gobiernos han apelado a esta facultad para proponer y
adoptar medidas económicas y fiscales, como fue el caso de los de Alfonso López
Michelsen y Belisario Betancourt, antes de la reforma constitucional de 1991, y
Ernesto Samper y Andrés Pastrana después de ella.
A pesar de que la Carta del 91 introdujo algunas modificaciones a los regímenes de
excepción, en particular a la Emergencia Económica, subsiste su esencia como
mecanismo para enfrentar situaciones “…que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país o que
constituyan grave calamidad pública…” según reza su artículo 215.
Pero además de los aspectos meramente conceptuales anteriormente expuestos,
las memorias de los Ministros de Hacienda de esas administraciones (“Memoria de
Hacienda” de Rodrigo Botero Montoya, “Emergencia Económica 1982 – 1983 del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y “Memoria de Hacienda 1998 – 1999” de
Juan Camilo Restrepo Salazar) llaman la atención sobre la diversidad de suertes
con que han contado los gobiernos que han utilizado la Emergencia Económica,
9
sobre todo a la hora de someter las normas expedidas al escrutinio de las altas
cortes encargadas del control de constitucionalidad, las cuales varias veces
declararon inexequibles los decretos de emergencia del gobierno, una de las cuales
se basó en la discusión sobre el alcance del concepto “hechos sobrevinientes”,
presente en los dos textos constitucionales para referirse a los hechos que ameritan
la declaratoria del estado de emergencia económica.
Por otra parte varios estudiosos del tema han emitido sus opiniones en artículos
publicados en periódicos y revistas especializadas como “Emergencia económica:
una medida inconclusa” de Luis Llorente en Cuadernos de Economía de la
Universidad Nacional, “Emergencia económica 1983” del Instituto de Estudios
Liberales, “Emergencia económica: justificación, medidas e impacto” de José
Antonio Ocampo Gaviria en la revista de FEDESARROLLO, “La emergencia
económica 1997” de la Cámara de Comercio de Bogotá y “Algunas consideraciones
sobre aspectos constitucionales de la emergencia económica” de Bernardo Carreño
Varela en la revista del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
10
3. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN
Durante las XXI Jornadas del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, en las que
uno de los temas obligados fue la Emergencia Económica que acababa de
declarar el gobierno mediante el decreto N° 80 de 1997, el jurista Bernardo Carreño
Varela presentó un trabajo denominado Algunas consideraciones sobre los
aspectos constitucionales del estado de emergencia económica4, que
constituye una importante guía para quien quiera analizar los más importantes
tópicos históricos y jurídicos relacionados con los estados de excepción en general,
y con la emergencia económica en particular.
Este documento nos ofrece luces para abordar el primer tema que surge para este
análisis: la existencia y naturaleza de los denominados estados de excepción,
teniendo en cuenta que las leyes y demás normas rigen la actividad del Estado
dentro de condiciones normales.
Todos los postulados que los juristas formulan alrededor del Estado de Derecho se
sustentan en que “... las leyes que rigen la actividad del Estado y de los ciudadanos
no pueden comprender sino las situaciones normales, lo que ocurre todos los días; y
regulan las funciones del Estado, y la conducta de los administradores de la cosa
pública, así como las obligaciones de los ciudadanos, dentro de condiciones
normales”.
4 CARREÑO VARELA, Bernardo. Ibídem págs. 187 a 255.
11
“Cuando esas condiciones son anormales, lo que es difícil prever, las normas
jurídicas comunes no alcanzan a regular ni la potestad de los funcionarios públicos,
ni la conducta de los administrados. Es preciso acudir a reglas excepcionales.” 5
Lo anterior nos ayuda a explicar la razón de la existencia de los estados de
excepción, vinculada a la necesidad de que la Carta Política regule las potestades
del Gobierno y la conducta de los asociados en los momentos de crisis, sin
modificar la estructura general del Estado ni sus reglas de funcionamiento, y sin que
se vean menoscabados los derechos individuales.
La concepción contemporánea del Estado de Derecho prevé que, aunque se
encuentre suspendida la vigencia plena de las instituciones jurídicas que son
propias de la situación de normalidad, el desbordamiento de las potestades
ordinarias del gobernante esté debidamente regulado y previsto dentro de la
normatividad constitucional.
5 CARREÑO VARELA, Bernardo. Ibídem pág. 191.
12
3.1. ANTECEDENTES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN
Los estados de excepción son tan añejos como el derecho mismo. El tratadista
Gustavo Penagos en su obra Actos Políticos ubica el origen de la Emergencia
Económica en los inicios de la organización misma del Estado. “…Generalmente en
Roma los Emperadores, los Reyes y Cónsules acudían a medidas extraordinarias
en los casos de graves crisis, tales como la imposición (sic) de impuestos,
racionamiento, depósitos de alimentos, medida esta última muy común en los
pueblos orientales.”6
En concordancia con lo anterior, Carreño Varela cita como antecedente más remoto
de los estados de excepción a la dictadura romana, figura mediante la cual el
Senado investía al gobernante con la calidad de dictador, cuando se daban
circunstancias especiales en las cuales hubiera que resolver situaciones imprevistas
no contempladas en el derecho normal, con lo cual quedaba facultado para “...
utilizar recursos que de otra manera, y frente a la juridicidad normal, le estarían
vedados. Cuando el Senado nombraba dictadores les encargaba, simplemente,
salvar a la república.”7 Sin embargo los dictadores debían responder por los
abusos en sus funciones y de hecho algunos de ellos fueron castigados por tal
motivo.
También el derecho anglosajón prevé la existencia de legislación de emergencia,
como sucede en Inglaterra y en los Estado Unidos donde la amplitud de la
6 PENAGOS, Gustavo. “Actos políticos”. Ed. Librería del Profesional, Bogotá 1985 pág. 409
7 CARREÑO VARELA, Bernardo. Ibídem pág. 194.
13
regulación del derecho positivo y su manifiesta estabilidad jurídica, permiten que el
Parlamento o el Congreso, por medio de leyes, confieran al Primer Ministro o al
Presidente facultades que les permitan solucionar problemas en épocas de crisis;
sin embargo, estas normas no son derogadas al expirar una determinada vigencia.
Esta circunstancia no solo marca una diferencia con la transitoriedad que
normalmente se otorga a este tipo de legislación en Colombia, sino que ha permitido
en esos países su utilización “... para situaciones muy distantes en el tiempo de
aquellas que les dieron origen.”8, características a las que se suma la agilidad de la
función legislativa tanto del Parlamento inglés como del Congreso de los Estados
Unidos.
Tanto Churchill como Roosevelt y Truman hicieron frente a las delicadas
circunstancias de la Segunda Guerra Mundial, apelando a las facultades
extraordinarias que habían sido expedidas para atender similar situación durante la
gran guerra de 1914 a 1918.
En esta materia el caso colombiano se inscribe dentro del contexto del Derecho
Latino, en el que existe un espectro de características, como las de Francia, Chile y
México, países en los que el Presidente de la República puede declarar él solo el
estado de crisis, y suspender casi todas las garantías constitucionales, adquiriendo
una casi ilimitada facultad para legislar, o Venezuela (antes de la República
Bolivariana) y Brasil, donde los regímenes en esta materia son limitados, con
posibilidad de suspensión parcial de garantías, duración limitada y controles político
y jurisdiccional.
14
En todo caso se concluye que, históricamente la legislación de la mayoría de los
países ha previsto un derecho positivo para las situaciones de crisis, al cual se
sujeten los ciudadanos y el Estado, que permita solucionar los problemas dentro del
Estado de Derecho, el cual se constituye en una ley de excepción.
8 CARREÑO VARELA, Bernardo. Ibídem pág. 195.
15
3.2. SEGURIDAD POLÍTICA Y SEGURIDAD JURÍDICA
No es muy antigua en Colombia la categorización de los estados de excepción de
acuerdo a la situación de desorden público que el gobierno pretende conjurar.
Al comienzo de la vigencia de la Constitución de 1886, las situaciones de crisis
económica se trataban mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias por
parte del Congreso.
En concepto del ex presidente Alfonso López Michelsen en el informe al Congreso
sobre la Emergencia Económica de su gobierno, fue el ministro de hacienda del
gobierno de Olaya, el insigne hacendista don Esteban Jaramillo quien “... realizando
piruetas jurídicas increíbles, consigue crear la institución de la emergencia
económica al amparo del artículo 76 de la Constitución Nacional, que permite
revestir pro-témpore de facultades precisas al Presidente de la República”9
A ese respecto Roberto Gerlein Echeverría 10 nos recuerda que la primera
oportunidad en que se utilizaron en Colombia los mecanismos institucionales para
atender situaciones de índole económica fue la crisis de 1930 que afectó
gravemente la economía de occidente, y por supuesto la de nuestro país. Se
trataba de atacar los efectos de una situación grave e inesperada para la cual el
Gobierno de Olaya Herrera, en lugar de declarar el Estado de Sitio, solicitó
9 NAVAS SIERRA, J. Alberto. “Emergencia económica 74: recopilación cronológica, disposiciones y fallos”. Ed. Ediandinos, Bogotá 1975, pág.317
16
facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó mediante la Ley 99 de 1931,
“para tomar las medidas financieras y económicas que sean precisamente
indispensables para conjurar la crisis porque atraviesa el país”.
Sin embargo el poco apoyo que algunos presidentes tuvieron en el Congreso y
sobretodo el posible pánico económico que pudiera implicar la solicitud de
“facultades precisas” haciendo explícitas las medidas que el gobierno se proponía
tomar, hicieron que algunas administraciones posteriores apelaran al uso de la
figura del Estado de Sitio.
De acuerdo con el ex ministro Hugo Palacios Mejía en su libro “La economía en el
Derecho Constitucional Colombiano”, este régimen excepcional permitía al
Presidente de la República asumir la función legislativa cuando se presentaran
hechos que, a su juicio, amenazaran la seguridad política interna o externa del país,
con el compromiso de respetar la mayoría de los derechos personales.
El Gobierno desarrollaba estas facultades a través de decretos con fuerza de ley
que “... suspenden las disposiciones contrarias, pero sólo durante el Estado de Sitio;
al terminar éste cesa la obligatoriedad de las normas producidas por el Gobierno y
la legislación suspendida recobra su vigor.”11
Tal parece ser el caso del segundo gobierno de López Pumajero, quien en 1944
debió sortear una grave situación política adversa que desembocó en una rebelión
10 GERLEIN ECHEVERRÍA, Roberto. “La Emergencia Económica”. Revista Universitas, número 64, junio de 1983 págs. 91 y siguientes. 11 PALACIOS MEJÍA, Hugo. “La Economía en el Derecho Constitucional Colombiano”. Biblioteca ANIF, Bogotá 1975. Pág. 431
17
militar, y para conjurarla decretó el Estado de Sitio para legislar sobre toda clase de
asuntos, incluyendo las materias económicas causantes del malestar social que
aquejaban al país a causa de las últimas repercusiones de la guerra en Europa,
aparentemente sin relación con el orden público.
En otras situaciones, como la que surgió a raíz de que el gobierno de Ospina Pérez
disolvió el Congreso en 1949, la actividad legislativa, en todos los órdenes
incluyendo el económico, fue suplida por varios años utilizando el artículo 121 de la
Constitución hasta 1958 cuando nuevamente se reunió el Congreso. En 1950 se
restableció el Congreso, pero el partido liberal se abstuvo de participar en esta
elección; en 1953 el propio Congreso se autodisolvió, dando paso a la Asamblea
Nacional Constituyente, que fue el instrumento utilizado durante la dictadura del
general Rojas Pinilla, entre 1953 y 1957.
Pero igualmente la utilización de este régimen de excepción para atender problemas
económicos hizo crisis, debido en gran medida a que varios Presidentes optaron por
“... la viciosa costumbre de legislar por decreto, y mantuvieron al país en régimen de
Estado de Sitio sin que existiesen las condiciones de turbación del orden público
requeridas por la Constitución”.12
En el marco de las discusiones relativas a la utilización del Estado de Sitio con fines
económicos, los no partidarios argumentaron que quienes idearon esta figura,
tuvieron en mente la turbación del orden público en el sentido tradicional y militar del
12 PALACIOS MEJÍA, Hugo. Ibídem.
18
término, y por tanto su propósito era restringir su aplicabilidad a los casos de guerra
exterior o conmoción interior, mientras que los gobiernos que tuvieron necesidad de
acudir a su uso, adujeron que “... la turbación del orden público va más allá de la
pura ruptura del orden político y puede afectar el terreno económico”13, tesis esta
última defendida por Darío Echandía en apoyo al Estado de Sitio decretado por
López Pumarejo en 1944, y que soportaba en una interpretación amplia del
concepto de orden público económico.
La situación de descrédito de esta figura de excepción dio pie para que se
discutieran propuestas encaminadas a darle un estatus especial a la Emergencia
Económica, diferente del Estado de Sitio, en el propósito de que el
perfeccionamiento de nuestras instituciones jurídicas reconocieran el papel del
Estado como determinante de factores económicos como la demanda, el empleo o
la tasa de desarrollo, entre otros.
En primer lugar el encargado de la Presidencia Roberto Urdaneta Arbeláez presentó
un proyecto en tal sentido a la frustrada Asamblea Constituyente de 1952 – 1953, y
luego Alfonso López Michelsen en 1966 impulsó en el Senado el texto que se
convirtió en el Acto Legislativo N° 1 de 1968 que modificó la Carta de 1886 y
estableció a través del artículo 122 lo que genéricamente se ha llamado el Estado
de Emergencia Económica.
A pesar de que buena parte de las importantes enmiendas que se introdujeron a la
Constitución en esa ocasión fueron impulsadas por el Presidente Lleras Restrepo, lo
13 PENAGOS, Gustavo. Ibídem
19
atinente a la reforma del Estado de Sitio se hizo contra su voluntad, ya que él había
manifestado explícitamente ser partidario de atender las crisis económicas por
medio de facultades extraordinarias, pero los congresistas estimaron que este
mecanismo “... que requiere de la aprobación de una ley, podría no resultar tan
rápido ni tan sigiloso como exige el manejo de ciertas crisis económicas ”.14
14 PALACIOS MEJÍA, Hugo. Ibídem. Pág. 437
20
4. EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA EN LA REFORMA
CONSTITUCIÓNAL DE 1968
Es forzoso continuar la costumbre de denominar Estado de Emergencia
Económica a la institución creada en la Reforma Constitucional de 1968 y que fue
modificada en la Carta de 1991, a pesar de que no está dirigida a conjurar
solamente crisis de ese carácter, sino que se extiende también, como veremos, a
los órdenes social, ecológico y de calamidad pública, lo que da una idea de la
preeminencia de los aspectos económicos a la hora de diseñar instrumentos para
atender situaciones excepcionales.
La Emergencia Económica aprobada mediante los artículos 43 y 48 del Acto
Legislativo N° 1 de 1968, se plasmó en el artículo 122 de la Constitución de 1886
como un mecanismo que le permitía al Gobierno Nacional, durante un lapso no
superior a noventa días en el año, dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, cuando
“sobrevinieran” hechos que perturbaran o amenazaran perturbar en forma grave e
inminente el orden económico o social del país o que constituyan también grave
calamidad pública, que fueran distintos a los contemplados en los demás regímenes
de excepción relacionados con el orden público como el Estado de Sitio.
Antes de expedir el decreto declaratorio de la emergencia, el Gobierno debía
consultar el concepto del Consejo de Estado, aunque no estaba obligado a acatarlo,
y tanto éste como los demás decretos legislativos que desarrollaran las medidas a
tomar, deberían ser motivados y suscritos por todos los ministros, y los segundos en
21
particular, no podían referirse a materias que no tuvieran relación directa y
específica con las situaciones que hubieren sido invocadas en el primero, para
declarar la emergencia.
En el decreto de declaratoria, el gobierno debía señalar el término dentro del cual
iba a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocar al Congreso, si no se
hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, para
que examinara hasta por un lapso de treinta días, prorrogables por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado del Gobierno sobre las causas que hubieren
determinado el estado de emergencia y las medidas adoptadas, pudiendo el
Congreso en todo tiempo y a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar dichas
medidas.
Se establecía la responsabilidad del Presidente de la República y de los ministros
cuando declararen el estado de emergencia económica sin haber ocurrido los
hechos invocados y también por cualquier abuso que hubieren cometido en el
ejercicio de las facultades extraordinarias, e igualmente se prohibió de manera
expresa desmejorar los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes
anteriores.
Como garantía de la constitucionalidad de las medidas que adoptara el Gobierno,
éste debía enviar a examen de la Corte Suprema de Justicia el día siguiente a su
expedición, los decretos legislativos dictados en uso de las facultades de
emergencia, y si no cumpliere con este deber, la Corte aprenhendería de oficio su
conocimiento.
22
A manera de referencia histórica, se hará a continuación un análisis breve de las
características de esta facultad especial del Gobierno y de los principales hechos e
incidencias que se suscitaron a partir de que se utilizó por primera vez en el
Gobierno del Presidente López Michelsen.
23
4.1. LA EMERGENCIA ECONÓMICA EN EL GOBIERNO DE ALFONSO LOPEZ
MICHELSEN: UN COMIENZO EXITOSO
4.1.1. La situación económica al comienzo del gobierno de López Michelsen
Desde su campaña electoral, López Michelsen había hecho énfasis en la
responsabilidad que recaía en la política fiscal de los años anteriores como causal
del desbordante proceso inflacionario, y así lo declaró al inicio del “mandato claro”,
como se denominó su período de gobierno, al instalar una comisión tripartita de
empresarios, trabajadores y gobierno, ante la cual lo planteó como el problema
fundamental de la coyuntura económica.
De acuerdo con el ministro de hacienda Rodrigo Botero Montoya, el déficit fiscal
incidía negativamente sobre el conjunto de la economía, en especial en dos frentes:
la reducción de los salarios reales que causaba una menor demanda de bienes de
consumo popular y la perturbación en las exportaciones pues el país perdía
competitividad en los mercados internacionales por el aumento de los costos de
producción internos.
Específicamente en el terreno fiscal, la inequidad del sistema tributario contribuía a
la disminución de la capacidad adquisitiva de las personas, en especial de las que
derivaban sus ingresos de fuentes de trabajo, y el déficit fiscal “... nos enfrenta al
siguiente dilema: reducir drásticamente el gasto público, con un impacto nocivo
sobre el nivel de empleo y sobre todas aquellas actividades que la comunidad exige
y que deben cubrirse fundamentalmente a través de los gastos del Estado; o seguir
24
financiando los ingresos del Gobierno a través de emisión de billetes por parte del
Banco de la República, o a través de financiación externa, acudiendo al mercado de
eurodólares, lo que implicaría también incrementar la cuantía de los billetes en
circulación, aumentándose las presiones inflacionarias con los efectos nocivos
mencionados anteriormente”. 15
4.1.2. Las medidas de emergencia adoptadas por el gobierno de López
Michelsen
El comportamiento deficitario de los gastos de la Nación, de los institutos
descentralizados y los demás establecimientos públicos nacionales, frente a los
ingresos, se remarcaba como la principal causa de la inflación. El gasto público y la
inversión programados para los años 1974 y 1975 fueron moderados, y la ejecución
presupuestal del primero arrojó un déficit aproximado de $3.400.000.000 y el del
segundo de $5.000.000.000, lo que determinaría un déficit fiscal acumulado de
$8.400.000.000 si no se acudiera a algún remedio.
Este panorama movió al gobierno del Presidente Alfonso López Michelsen a la
cautela en el manejo de la política fiscal como herramienta idónea para conseguir
los logros de su política económica a corto y largo plazo, y a acudir, por primera vez
desde su creación, a la Emergencia Económica la cual declaró mediante el decreto
legislativo N° 1970 del 17 de septiembre de 1974 por el término de 45 días.
15 BOTERO MONTOYA, Rodrigo. “Memoria de Hacienda 1974 – 1976” Talleres Gráficos del Banco de la República, Bogotá 981- Segundo tomo: págs. 65 y 66.
25
La motivación estuvo centrada, entre otras razones, en la urgencia de tomar
medidas para proteger los ingresos y salarios y velar por el pleno empleo de los
recursos humanos y naturales en el territorio nacional, intensificar la lucha contra la
inflación y el alza constante en el costo de vida, originada en principalmente en las
emisiones destinadas a saldar un déficit fiscal de características excepcionales y en
que el mantenimiento indefinido de precios artificiales y subsidios para algunos
artículos de primera necesidad habían determinado su fuga hacia los países
vecinos, por la brecha entre los precios del marcado doméstico y los del mercado
internacional.
También argumentó el gobierno que, como consecuencia de ese déficit, había
llegado el momento en que el Estado se había visto precisado a aplazar el pago de
sueldos y salarios a sus servidores, lo cual constituía una grave e inminente
amenaza para el orden económico y social del país, y que la caída de los precios de
algunos de los productos principales de exportación en las lonjas internacionales
podrían afectar gravemente el ritmo del comercio exterior.
Por último, dando inicio a los casos en que se invocaron razones relacionadas con
la ocurrencia de calamidades públicas, el Gobierno precisó que debía tomar
medidas urgentes para superar la crisis originada de manera inesperada por el
derrumbe de Quebradablanca, que tenía aislados gran parte de los territorios
situados al este de la cordillera oriental, privando del Distrito Especial de su principal
fuente de abastecimiento y a los llanos orientales de elementos esenciales para el
normal desarrollo de su actividad agrícola y pecuaria, como son los combustibles,
26
los medios de transporte y maquinaria agrícola, el bodegaje para el almacenamiento
de las cosechas y el oportuno suministro de fertilizantes.16
Una vez sometido el decreto a revisión, la Corte Suprema de Justicia, tribunal al que
le competía este examen antes de la Carta de 1991, conceptuó que era
constitucional.
La referencia expresa a las motivaciones de esta primera emergencia económica
no es gratuita sino que tiene como propósito enfatizar la razón de la exigencia
constitucional de motivar el decreto legislativo que la declara, ya que los decretos
posteriores a través de los cuales se toman las medidas para conjurar la situación
de crisis, deben tener relación con los motivos que aduce el Gobierno para
decretarla, coincidencia que en algunos casos no se dio, dando lugar a que la Corte
Suprema de Justicia declarara la inexequibilidad total o parcial de algunos de esos
decretos legislativos.
Por otra parte podemos observar cómo la motivación del decreto comentado es un
fiel reflejo de la grave situación de crisis económica que planteó el gobierno en su
inicio, destacándose el tema fiscal inmerso en todas las motivaciones.
El gobierno de López Michelsen desarrolló las medidas económicas a través de 22
decretos legislativos, que podemos discriminar de acuerdo con los temas tratados
así:
16 NAVAS SIERRA, J. Alberto. Ibídem, pág.89
27
4.1.2.1. Temas fiscales
Temas impositivos
• Impuestos sobre la renta y complementarios: 4
• Impuesto sobre las Ventas: 2
• Impuesto de Aduanas 1
• Impuesto Sucesoral 1
• Procedimiento tributario 1
• Impuesto a exportaciones de café 2
Tema de crédito público
• Emisión de títulos de deuda pública 3
Tema de gasto público
• Prohibición a entidades descentralizadas 1
4.1.2.2. Otros temas económicos
• Tema cambiario y de comercio exterior 1
• Hidrocarburos: abolición del régimen de
Concesiones 1
• Prórroga de créditos a damnificados de
Quebradablanca 1
• Subsidio familiar 2
• Fomento a exportaciones no tradicionales 1
• Normas para combatir el desempleo 1
28
4.1.3. Análisis de las medidas de emergencia del gobierno de López Michelsen
Tal como lo indica el título del presente trabajo, analizaremos ahora las medidas de
emergencia adoptadas por el presidente López Michelsen, de acuerdo con la
categorización de problemas propuesta al inicio, es decir desde el ámbito del
proceso jurídico de control de constitucionalidad surtido ante la Corte Suprema de
Justicia y también desde la óptica de su eficacia como instrumento financiero, pero
sin adentrarnos en la revisión de la bondad de sus efectos.
4.1.3.1. Análisis del proceso jurídico de control de constitucionalidad
Desde el punto de vista del control de constitucionalidad, esta primera experiencia
sobre Emergencia Económica salió bien librada en el escrutinio de la Corte
Suprema de Justicia, ya que el decreto legislativo mediante el cual se declaró el
Estado de Emergencia Económica fue considerado exequible, y de los 22 decretos
enumerados anteriormente, solamente 5 fueron objeto de declaratorias de
inexequibilidad parcial o total.
Entre estos últimos estaba el decreto 2365 de1974 “por el cual se dictan normas
para el pago del subsidio familiar a los empleados públicos y a los trabajadores
oficiales”, sobre el que la mayoría de los miembros de la Corte conceptuó que sus
disposiciones no guardaban relación directa y específica con las motivaciones que
condujeron a la declaratoria de la emergencia.
29
Igual suerte corrieron, aunque de manera parcial, los decretos 1988 (Impuesto sobre
las Ventas - 4 artículos), 2053 (renta y complementarios – 14 artículos), 2247
(Procedimiento tributario – 52 artículos) y 2375 (medidas contra el desempleo – 2
artículos).
Al conocer el gobierno la votación adversa en relación con los 49 primeros artículos
del decreto 2247 que modificaba el régimen de procedimiento tributario, solicitó al
Congreso con mensaje de urgencia, facultades extraordinarias para reponer la
normatividad declara inconstitucional por la Corte.
El Congreso autorizó las facultades de manera parcial, no accediendo, entre otros
temas, a que se modificara por la vía excepcional el régimen de los recursos que
podían interponer los contribuyentes contra las decisiones impositivas.
Es destacable que en el caso del decreto que introdujo modificaciones al impuesto
sobre las ventas (1988/74), el artículo que pretendía gravar con este tributo las
cuotas de los clubes sociales de los trabajadores, fue declarado inconstitucional
debido a que contradecía el mandato del artículo 122 de la Constitución que
prohibía al gobierno, y aún lo hace, durante el estado de emergencia económica,
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes
anteriores.
30
4.1.3.2. Análisis de las medidas fiscales
Como ya se observó, el gobierno había planteado que la inflación era el problema
fundamental que se proponía enfrentar a través de las medidas de excepción, y
particularmente en el terreno fiscal la incidencia negativa del déficit en el conjunto de
la economía, situación que tuvo el cuidado de reflejar en las motivaciones del
decreto que declaró emergencia; de igual manera hizo explícita su intención de
“abstenerse de recurrir a la emisión y al endeudamiento y acogerse a la reforma
tributaria” 17.
Analizaremos ahora el tipo de medidas de orden fiscal que adoptó el gobierno.
4.1.3.2.1. La reforma tributaria
Al hacer el balance de los resultados de la emergencia, Rodrigo Botero Montoya
consideró que la reforma tributaria “... fue una pieza fundamental para el desarrollo
de los objetivos de la política económica propuestos por el gobierno. Su objetivo
inmediato fue el de afrontar la coyuntura inflacionaria de la economía nacional, una
de cuyas causas principales era la crítica situación financiera en que se encontraba
el gobierno. Adicionalmente, le introdujo cambios estructurales al sistema fiscal,
17 BOTERO MONTOYA, Rodrigo. “Memoria de Hacienda 1974 – 1976” Talleres Gráficos del Banco de la República, Bogotá 1981- Primer tomo: pág. 17.
31
estableciendo las bases para alcanzar un crecimiento mayor, más estable y más
equitativo en el futuro”.18
Las cifras explicaban claramente esta situación, ya que la participación de los
ingresos directos de la Nación en relación con el ingreso nacional venía
disminuyendo del 9.5% en 1970 al 8.6% en 1974, debido a una constante pérdida
de la elasticidad de los ingresos fiscales con respecto al crecimiento de la
producción, que aumentaba la brecha entre los recaudos tributarios y los apremios
del gasto público, reflejándose en el faltante de más de $5.000 millones que como
ya se comentó, conllevaba el presupuesto que la administración anterior había
presentado para la vigencia de 1975.
En el campo impositivo la reforma buscó, además de atender el desequilibrio
presupuestal, reestructurar el sistema fiscal colombiano de tal forma que se
constituyera en un instrumento para lograr mayor eficiencia en la asignación de los
recursos de la economía y de esta forma conseguir mayor equidad en la distribución
del ingreso, afectada por las altas cargas impositivas que recaían sobre las rentas
de trabajo frente a las provenientes del capital a las cuales además acompañaban
gran cantidad de exenciones e incentivos.
La reforma tributaria resultante de la Emergencia Económica de 1974 se orientó a
reestructurar los 3 impuestos nacionales más importantes de la época: renta y
complementarios, ventas y herencias y donaciones, y en menor medida un aumento
18 BOTERO MONTOYA, Rodrigo. Ibídem pág. 15.
32
en la sobretasa a las importaciones destinada al financiamiento de las
exportaciones.
Los aspectos más destacables en la reforma al impuesto sobre la renta y
complementarios fueron:
• Disminución de las tarifas correspondientes a los niveles medios y bajos de
ingresos y patrimonios, y la consecuente modificación de las tarifas de
retención en la fuente sobre salarios para que se adaptaran a este alivio
tributario,
• Adopción del sistema de corrección anual de los efectos de la inflación en
las cifras tributarias expresadas en pesos, tasada inicialmente en el 8%
• Sustitución de las exenciones personales por el sistema de descuentos
tributarios
• Eliminación de una considerable cantidad de incentivos fiscales,
especialmente a las rentas de capital y al impuesto de patrimonio como por
ejemplo inversiones en ganadería, maquinaria agrícola, colecciones de arte,
etc.
• Reorganización del anterior régimen de ganancias de capital que establecía
exención casi total a las utilidades en venta de activos fijos, por el Impuesto
Complementarios de Ganancias Ocasionales.
• Establecimiento de una “renta presuntiva” mínima del 8% del valor del
patrimonio líquido a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al
gravable.
33
• Amnistía patrimonial con el propósito de permitir que los contribuyentes
obligados a presentar declaraciones por los años gravables 1973 y
anteriores y que no lo hubieren hecho, se incorporaran al sistema tributario.
• Tributación de empresas estatales: con el propósito de ubicar a las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades
Empresas de Economía Mixta en igualdad de condiciones con sus pares del
sector privado, y de igual forma para obtener una mejor redistribución de
recursos dentro del sector público, estas entidades fueron vinculadas como
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios.
En relación con el impuesto sobre las ventas, los aspectos más sobresalientes
fueron:
• Reestructuración y aumento de las tarifas: se sustituyeron las 5 tarifas
existentes, 25%, 15%, 10% y 4% por un régimen basado en una tarifa
general del 15% y tarifas diferenciales del 35% para bienes de consumo
suntuario y del 6% para bienes de mayor incidencia en el consumo de los
sectores de menores ingresos, utilizando la nomenclatura del arancel de
aduanas para darle mayor objetividad a la clasificación de los distintos
bienes objetos del impuesto.
• Ampliación de la base tributaria, mediante la inclusión de nuevos actos
gravados y personas sujetas al impuesto. Se comenzaron considerar como
ventas actos que no lo son estrictamente como el retiro de bienes y las
entregas gratuitas, con el fin de cerrar caminos a la evasión, y se vincularon
34
también como hechos gravados por primera vez algunos servicios de
carácter suntuario.
• Disminución de la evasión: para lograr este propósito se inició una etapa de
simplificación del impuesto sobre las ventas con medidas como la sustitución
del sistema de exención a los insumos requeridos para los productos
exentos, que había acusado dificultades para su administración y control, por
un sistema de devoluciones, más técnico y que favoreció especialmente a
actividades como la producción de artículos esenciales y las exportaciones.
En cuento al régimen tributario relacionado con las sucesiones y donaciones, se
creó un impuesto sucesoral con el objetivo primordial de racionalizar los trámites
fiscales que entrababan el proceso civil de las sucesiones, modificando de esta
forma el anterior impuesto sobre la masa global hereditaria, asignaciones y
donaciones. Este tributo fue eliminado posteriormente.
4.1.3.2.2. Los recaudos del gobierno
Hay consenso de los analistas y críticos de esta primera experiencia, en la opinión
acerca de que las medidas fiscales adoptadas a través de la emergencia
económica decretada en el gobierno de López Michelsen fueron exitosas, no
solamente desde la óptica de la mejora en los trámites tributarios y en las relaciones
estado contribuyente, sino en la real contribución a la solución de los graves
problemas económicos derivados del creciente déficit fiscal y de la calamidad
natural de Quebradablanca, mediante el aumento de los ingresos fiscales.
35
Para formarnos un criterio sobre lo acertado de estos conceptos, analizaremos a
continuación las cifras relativas a los recaudos del gobierno en las vigencias
cercanas, anteriores y posteriores a la emergencia económica.
CUADRO 1
Recaudos del Gobierno
Millones $
CONCEPTO 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
Renta 5.755.7 6.603.4 7.814.6 9.026.1 11.026.8 18.422.4 21.214.1 Ventas 1.073.9 1.682.8 1.996.7 2.459.8 3.944.7 8.147.6 10.571.1 Aduanas 2.544.2 3.011.4 3.248.0 4.162.4 5.651.4 7.003.3 9.249.9 Otros 3.015.4 3.660.7 4.346.4 6.027.6 7.857.2 8.245.8 12.107.6
Total 12.389.2 14.958.3 17.405.7 21.675.9 28.480.1 41.819.2 53.142.7
Variaciones ---- 20.7% 16.3% 24.5% 31.3% 46.8% 27.0%
FUENTE: Dirección General de Impuestos Nacionales 19
Aunque el propósito de este trabajo no apunta a establecer la bondad de los efectos
económicos de las medidas, el análisis de las cifras del cuadro precedente nos
indican que la emergencia económica decretada por este gobierno constituyó un
instrumento financiero público eficaz para responder acertadamente a la expectativa
formulada en el último considerando del decreto legislativo 1970 de 1974 que
decretó la emergencia, con el aporte de los recursos financieros necesarios para “...
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos” 20
19 BOTERO MONTOYA, Rodrigo. Ibídem pág. 42 20 NAVAS SIERRA, J. Alberto. Ibídem, pág.89
36
En la serie de datos correspondiente a los recaudos del Gobierno durante los siete
años comprendidos entre 1970 y 1976, podemos observar que las variaciones más
significativas aparecen en los años en que se reflejaron las medidas fiscales
adoptadas a través de la emergencia económica.
Mientras que en los años 1971, 1972 y 1973, se aprecian tasas de aumento del
20.7%, 16.3%, 24.5%, que podríamos considerar como correspondientes a un
crecimiento inercial de la economía, el contraste se muestra en los años 1974 y
1975, con variaciones del 31.3% y del 46.8%, respectivamente, como consecuencia
de la entrada en vigencia de las medidas, especialmente en materia de los
impuestos sobre la Renta y Complementarios y sobre las Ventas, en relación con
los cuales hizo mayor énfasis la reforma tributaria, y en menor medida los impuestos
de Aduanas, Sucesoral y de Timbre y la emisión de papeles de deuda pública, como
podemos observar en el siguiente cuadro que nos muestra un detalle de las
variaciones de los años 1974 a 1976.
CUADRO 2
Recaudos del Gobierno Millones $
CONCEPTO 1973 1974 Variación % 73 - 74 1975 Variación %
74-75 1976 Variación % 75-76
Renta 9.026.1 11.026.8 22.1 18.422.4 67.0 21.214.1 15.1 Ventas 2.459.8 3.944.7 60.3 8.147.6 106.5 10.571.1 29.7 Aduanas 4.162.4 5.651.4 35.7 7.003.3 23.9 9.249.9 32.1 Otros 6.027.6 7.857.2 30.3 8.245.8 4.9 12.107.6 46.8
Total 21.675.9 28.480.1 31.3 41.819.2 46.8 53.142.7 27.0
FUENTE: Dirección General de Impuestos Nacionales 21
37
Es claro que los ingresos del gobierno no eran ni son exclusivamente los derivados
del recaudo de la tributación, y que a ellos se suman los no tributarios como los del
crédito público, las tasas, multas y rentas contractuales, entro otros, para configurar
el total de los ingresos públicos, pero lo que se quiere resaltar en este punto es el
notable incremento que tuvieron durante los años 1975 y 1976 los recaudos
provenientes de los impuestos especialmente el de Ventas y el de Renta y
Complementarios, que por ser de período, sus efectos se aprecian a medida que se
van causando los lapsos que cubren las distintas obligaciones; bimestralmente en el
caso del primero y anualmente en el segundo, con tasas de crecimiento del 60.3% y
22.1% para el primero de dichos períodos y del 106.5% y 67.% para el segundo.
El análisis anterior nos permite concluír que tanto en el ámbito del proceso jurídico
de control de constitucionalidad, como en los resultados fiscales, la primera
experiencia sobre emergencia económica en Colombia, acometida por el gobierno
de Alfonso López Michelsen constituyó un instrumento financiero público eficaz para
atender una crisis fiscal derivada del desacertado manejo de la economía y de los
efectos de los desastres naturales.
21 BOTERO MONTOYA, Rodrigo. Ibídem pág. 44 y 45
38
4.2. LA EMERGENCIA ECONÓMICA EN EL GOBIERNO DE BELISARIO BENTANCUR: EL VIRAJE JURÍDICO – POLÍTICO
La segunda ocasión en que el Gobierno Nacional decidió utilizar este mecanismo de
excepción, no fue tan ampliamente favorable a sus pretensiones como lo fue en el
mandato de López Michelsen, comenzando por el proceso jurídico de control de
constitucionalidad.
En el mes de octubre de 1982 el Presidente Betancourt declaró el estado de
emergencia económica en todo el territorio nacional y adoptó medidas
económicas relacionadas con la banca, el mercado público de valores y la creación
de varios delitos económicos.
Posteriormente en diciembre del mismo año, nuevamente recurrió a la emergencia y
adoptó medidas fiscales a través de la expedición de una serie de decretos
legislativos tendientes a llevar a cabo una reforma tributaria, que fueron declarados
inexequibles en su mayoría.
Como lo analizaremos más adelante, lo que saltó a la vista en esa ocasión, fue el
inevitable nexo del factor político con el jurídico a la hora de examinar los decretos
de emergencia con los cuales fueron muchas las medidas adoptadas y muy
diversos los intereses afectados.
Al presentar su recopilación titulada “Estado de Sitio y Emergencia Económica”,
Manuel José Cepeda apunta que “Mi ensayo sobre la declaratoria de inexequibilidad
de la mayoría de los decretos tributarios de la segunda emergencia económica
39
intenta resaltar la importancia de introducir en los análisis jurídicos conceptos de la
ciencia política. Lo que se plantea es que para poder entender el derecho, y para
saber cuál va a ser el contenido jurídico de un fallo, es imprescindible estudiar el
comportamiento político de los magistrados. En últimas se pretende mostrar que el
significado de la Constitución depende más de factores de tipo político que jurídico.
En el caso particular, la sensación de algunos jueces constitucionales de que
nuestro presidencialismo crece peligrosa y progresivamente es una pieza clave para
entender el viraje constitucional” 22
4.2.1. La situación económica y fiscal al inicio del gobierno de Belisario
Betancur
A pesar de que hemos dicho que el propósito de este trabajo es analizar el aspecto
fiscal de las medidas de la emergencia económica, resulta imperativo referirnos al
contexto de la situación económica al comienzo de la administración Betancourt, y a
las medidas específicas que en este campo adoptó.
Uno de los temas que debió enfrentar con mayor decisión y urgencia fue el
surgimiento a la luz pública de escándalos relacionado con malos manejos y
actividades especulativas en instituciones del sector financiero que tenían como
finalidad adquirir su control, concentrar la propiedad de las acciones y el manejo del
crédito, además de otras conductas dolosas, para los cuales las armas normativas
del Estado eran muy precarias, situación que era aprovechada por algunos
22 CEPEDA ESPINOSA, Manuel José. “Estado de Sitio y Emergencia Económica” Recopilación. Edit. Contraloría General de la República Bogotá 1985. pág. 43
40
administradores del sistema financiero para asaltar el ahorro privado, con las graves
consecuencias que de ello se derivan en el descrédito del sector financiero y el
eventual pánico económico.
Pasando al tema concreto de la situación fiscal, de manera recurrente el déficit
fiscal vuelve a ser el punto focal de la crisis, generado esta vez por diversas causas
entre las que podemos mencionar las siguientes, de acuerdo con la ponencia del
doctor Armando Parra Escobar en las Séptimas Jornadas Colombianas de Derecho
Tributario:23
Monetarias: notorias especialmente en los altos índices de inflación que repercutían
en el déficit por cuanto los gastos efectivos del estado, especialmente el servicio de
la deuda, subían en forma apreciable y también influían en el constante deterioro del
presupuesto familiar
Fiscales: de orden presupuestal, como la utilización a través del presupuesto
público de ingresos inflacionarios especialmente derivados de la cuenta especial de
cambios, mecanismo propio del control cambiario imperante en esa época, que se
nutría principalmente de las utilidades derivadas de la compra y venta de divisas;
igualmente la rigidez del sistema presupuestal que impedía el direccionamiento de
los recursos públicos a objetivos prioritarios con efectos en el desempleo y la merma
en la producción.
23 PARRA ESCOBAR, Armando. Reforma tributaria 1982 – 1983
41
Fiscales: de orden tributario, derivadas principalmente del alto nivel impositivo
heredado de la reforma tributaria de 1974, que llevó a los contribuyentes a sofisticar
sus mecanismos de evasión en vista del desestímulo a la inversión y el ahorro
privado.
Al respecto el doctor Parra Escobar apunta que “La reforma de 1974 concebida bajo
los pilares de la renta presuntiva, auge del patrimonio, ganancias ocasionales y
eliminación de los incentivos tributarios, si bien no puede negarse que constituía un
mecanismo teórico adecuado para lograr grandes ingresos al Estado y encerrar al
contribuyente en sus decisiones frente a los impuestos, no fue apropiada para el
país que está en vía de crecimiento, que no tiene exceso de capitales sino que por
el contrario los está formando”24.
4.2.2. La primera emergencia económica del gobierno Betancur
Para enfrentar la crisis, proteger el ahorro privado y evitar las desastrosas
consecuencias de un eventual pánico, el gobierno consideró necesario adoptar
medidas urgentes para restaurar y asegurar la confianza del público en el sector
financiero colombiano, y expidió el decreto 2919 del 8 de octubre de 1982 por medio
del cual declaró el estado de emergencia económica en todo el territorio nacional
por el término de 24 horas.
24 PARRA ESCOBAR, Armando. Reforma tributaria 1982 – 1983. Ibídem pág. 105
42
Ya el ejecutivo tenía listo el decreto 2920 de la misma fecha25, que establecía un
marco regulatorio al cual debería someterse en adelante la actuación de los
administradores de las instituciones financieras y fijaba reglas para la eventual
nacionalización de las que se habían visto envueltas en el torbellino del escándalo,
cuyos cuentahabientes y ahorradores estaban a punto de perder el patrimonio
invertido en ellas.
Con este respaldo jurídico el gobierno emitió dos Resoluciones Ejecutivas a través
de las cuales, de primera mano, nacionalizó el Banco del Estado y la Compañía de
Financiamiento Comercial AFINSA, y quedó apertrechado con una normatividad que
le permitió continuar la reestructuración de la vigilancia del sector financiero, lograr
su fortalecimiento y la previsión de quiebras desastrosas, con mecanismos como el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras FOGAFIN.
El escrutinio de la Corte Suprema de Justicia a estas normas económicas de
excepción fue favorable al gobierno, y la alta corporación emitió sentencia de
exequibilidad, con algunas salvedades.
4.2.3. La segunda emergencia económica del gobierno Betancur
En su campaña electoral Betancur había manifestado públicamente su intención de
no efectuar cambios impositivos ni crear nuevos tributos, pero la fuerza de las
circunstancias lo llevaron a incumplir esta promesa. Pasados tres meses de su
25 Como mero aspecto anecdótico, el término de vigencia de la emergencia económica fue 24 horas contados a
43
posesión, conformó una comisión que debería rendirle un informe sobre los
aspectos más urgentes que debían contemplarse en un proyecto de ley sobre
reforma tributaria que presentaría a consideración del Congreso.
Sin embargo las consecuencias de los acontecimientos económicos derivados de la
crisis fiscal y la recesión, desbordaron las previsiones del Gobierno Nacional; la
conexidad de esta situación con los hechos dolosos del sistema financiero que
salieron a la luz pública, también se puso de manifiesto cuando se dieron a conocer
los mecanismos de evasión a través de la expedición de certificados a término a
nombre de personas no declarantes o inexistentes o la utilización de algunas de las
instituciones financieras para amparar pasivos irreales.
Como anota Parra Escobar, “... ello provocó el pánico de los ahorradores, no ya por
la desconfianza en tal sector sino por el efecto tributario a diciembre 31 y se produjo
un retiro de depósitos muy apreciable. Fue así como empezó a hablarse de la
necesidad de una amnistía para evitar lo que hubiera podido hacer una crisis de
mayores proporciones. La amnistía se imponía pero los planes del Gobierno por
medio de la comisión fiscal solamente preveían soluciones para el mes de febrero
de 1983”26
Esta situación conllevó a que, por la urgencia de dictar medidas, no fue posible
presentar al Congreso los proyectos de ley que tenía en mente la comisión fiscal, ni
tampoco solicitar facultades extraordinarias para legislar, como lo autorizaba la
Carta de 1886, de modo que la decisión del Gobierno se inclinó por la declaratoria
partir de las 10 de la noche del 8 de octubre, con lo cual le restaban al gobierno solamente 2 horas para expedirlo. 26 PARRA ESCOBAR, Armando. Reforma tributaria 1982 – 1983. Ibídem pág. 107
44
de la emergencia económica a través del decreto legislativo 3742 del 23 de
diciembre de 1982, por el término de 50 días para atender la crisis fiscal.
Si bien esta norma fue declara exequible por la Corte Suprema de Justicia, no
sucedió lo mismo con los otros 38 decretos por medio de los cuales se desarrolló la
emergencia, pues solamente 8 fueron observados como totalmente ajustados a la
Constitución, 5 fueron objeto de inexequibilidad parcial, y los restantes 25 fueron
declarados inexequibles en su integridad, lo que constituyó un duro golpe para el
Gobierno que se vio precisado a recurrir al Congreso para conjurar la crisis.
4.2.4. Análisis de la emergencia económica del Gobierno de Belisario
Betancur
Ante el revés sufrido ante la Corte Suprema de Justicia, el análisis de esta segunda
experiencia en la que un gobierno utilizó las facultades legislativas de emergencia,
debe limitarse necesariamente al proceso jurídico de control de constitucionalidad,
pues como es de esperarse, los pocos decretos que sobrevivieron a su escrutinio
solamente proveyeron menguados recursos sobre los cuales no es posible ofrecer
un análisis amplio en materia fiscal.
4.2.4.1. Análisis del proceso jurídico de control de constitucionalidad
En este análisis es inevitable el contraste con lo sucedido en los inicios de la
administración de López Michelsen, según lo expresado por el tributarista Eduardo
45
Laverde Toscano,27 también participante en el foro de las Séptimas Jornadas de
Derecho Tributario, para quien la suerte de los decretos de emergencia fue el
producto de un viraje jurisprudencial con respecto a la Corte Suprema de Justicia de
1974, la cual reconoció facultades al Gobierno para decretar reformas tributarias,
mientras que la Corte del 83 no se limitó a juzgar las facultades de emergencia
únicamente a la luz del artículo 122 de la antigua Carta sino que extendió el juicio a
otras disposiciones como los artículos 32, 43 y 76 ordinal 14, que se referían a la
intervención del estado en la economía, a la exclusividad de la potestad tributaria
del Congreso en tiempo de paz y a la posibilidad por parte de éste de decretar
impuestos extraordinarios cuando las necesidades lo aconsejen.
En concepto de Laverde Toscano, la tesis central en que se basó el
pronunciamiento de la Corte de 1983, se apoyó en que “... los hechos políticos,
sociales, jurídicos y económicos que conforman lo que podríamos llamar <la
situación del país>, por graves que ellos sean, no rebasan los límites de
<extraordinariedad> que siempre ha vivido nuestro país, de manera que aparezcan
como hechos <sobrevinientes>”, y “.... porque aceptando, en gracia de la tesis, que
se vive una situación verdaderamente <extraordinaria>, las medidas encaminadas a
sojuzgarla deberían ser de orden y naturaleza igualmente extraordinarios, a la
manera como lo haría, como debería hacerlo el Congreso Nacional, en los términos
del ordinal 14 del artículo 76 de la Carta Política.”, refiriéndose a la posibilidad de
decretar impuestos extraordinarios ya comentada que preveía la Constitución de
1886.
27 LAVERDE TOSCANO, Eduardo. “Efectos de la declaratoria de inexequibilidad de los decretos de emergencia económica 1982 – 1983,’’ págs. 37 a 39
46
4.2.4.2. Análisis de las medidas fiscales
Como ya se dijo, de los 38 decretos expedidos en desarrollo de la emergencia, la
Corte Suprema de Justicia declaró como ajustados a la Constitución solamente 8, y
5 más parcialmente exequibles.
Ante esta situación el Gobierno debió acudir al Congreso para suplir las carencias
fiscales en la legislatura ordinaria, por lo cual no se cuenta con cifras relativas a los
recaudos provenientes de la emergencia, desglosadas de los obtenidos con las
leyes expedidas durante el año 1983 por el Congreso.
No obstante, en aras de ofrecer una perspectiva de los diversos frentes económicos
y fiscales que pretendía abarcar la legislación de emergencia, haremos a
continuación una enumeración de los temas de cada decreto:
• Decretos declarados exequibles
- 3747 de 1982: amnistía patrimonial.
- 73 de 1983: medidas sobre la Cuenta Especial de Cambios y creación de fondos
de estabilización.
- 232 de 1983: redistribución de las participaciones del Impuesto a las Ventas a
las entidades territoriales.
- 234 de 1983: fijación de tarifas que puede recaudar la Superintendencia de
Industria y Comercio por sus servicios.
- 237 de 1983: supresión del Impuesto Sucesoral
- 382 de 1983: emisión de títulos de ahorro nacional
- 385 de 1983: exenciones a entidades oficiales.
47
- 386 de 1983: normas sobre apuestas permanentes
• Decretos declarados parcialmente inexequibles:
Expedido en 1982:
- 3803 de 1982: procedimiento tributario. Se repitió el caso de la emergencia de
1974 en la que igualmente la reforma al procedimiento tributario fue declarada
parcialmente inexequible.
Expedidos en 1983:
- 231: impuesto complementario de remesas
- 236: ampliación de la amnistía patrimonial
- 398: aclaraciones y modificaciones al procedimiento tributario
- 400: régimen disciplinario para los funcionarios de impuestos y de aduanas,
declarado exequible, y reestructuración y separación del Ministerio de Hacienda
de las Direcciones de Impuestos y de Aduanas, declarado inexequible.
• Decretos declarados inexequibles en su integridad:
Expedidos en 1982:
- 3743: modificación de las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios
- 3744: modificación de una tarifa del impuesto sobre las ventas
- 3745: normas sobre catastro
- 3746: doble tributación, incentivos a capitalización de empresas, renta
presuntiva, ganancias ocasionales y otros aspectos del impuesto sobre la renta.
- 3815: impuesto de industria y comercio
- 3816: impuesto de industria y comercio para entidades financieras.
48
Expedidos en 1983:
- 71: impuesto al consumo de licores
- 72: impuesto de circulación y tránsito
- 233: normas sobre catastro
- 235: impuesto de timbre sobre factura consular
- 238: supresión de impuestos y recargos
- 383: impuesto al consumo de cigarrillos
- 384: exención de impuesto sobre las ventas a casas prefabricadas
- 387: impuesto de timbre para visas
- 388: autorización a las corporaciones financieras para operar en sectores de
educación, cultura, recreación y deporte.
- 389: normas sobre catastro
- 390: impuesto al consumo de gasolina – motor y el subsidio a la misma
- 391: tarifas del impuesto sobre las ventas para vehículos
- 392: impuesto de circulación y tránsito
- 393: impuesto de industria y comercio para entidades financieras
- 394: impuesto de industria y comercio
- 395: impuesto de aduanas: entrega de mercancías a importadores de buena fe
- 396: impuesto al consumo de licores
- 397: tarifas del impuesto sobre la renta para el año gravable 1982 y siguientes
- 399: doble tributación, incentivos a capitalización de empresas, renta presuntiva,
ganancias ocasionales y otros aspectos del impuesto sobre la renta.
Para efectos del propósito de este trabajo, es decir para responder a la pregunta de
si la emergencia económica es un instrumento financiero público eficaz en épocas
49
de crisis, podemos afirmar que la segunda de estas situaciones declarada por el
Gobierno de Betancur, que tuvo objetivos concretos en el campo fiscal, no suplió las
necesidades acuciantes planteadas por el creciente déficit fiscal, toda vez que la
mayoría de las normas expedidas quedaron sin efecto, a pesar de que la decisión
de la Corte de declarar la exequibilidad de la declaratoria del estado de excepción
presagiaba otra cosa.
Si bien las medidas planteadas fueron bastante amplias, como lo acabamos de
observar en la temática de los distintos decretos, que abarcaron los terrenos fiscales
de la nación, los departamentos y los municipios, y su número superó ampliamente
a los 22 que se produjeron en la emergencia económica de López Michelsen, la
decisión del máximo tribunal obligó a Betancourt a acudir al Congreso para “conjurar
la crisis y evitar la extensión de sus efectos” 28 a través de la expedición de leyes.
Fue con este mecanismo que el gobierno logró expedir las reformas fiscales,
especialmente en el campo impositivo, que le permitieron recaudar los recursos
necesarios para atender el déficit, pero como ya lo observamos anteriormente, su
monto superó ampliamente a los recaudos derivados de los decretos de emergencia
declarados exequibles, y además su ingreso al fisco se cumplió de manera
coetánea, lo que hace difícil su análisis por separado.
50
5. EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA EN LA CONSTITUCIÓN DE
1991
La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 fue naturalmente el foro en el que los
juristas y expertos hacendistas plantearon sus puntos de vista en relación con las
propuestas de modificación a los Estados de excepción.
La nueva Carta modificó radicalmente los mecanismos para que el Gobierno pueda
enfrentar situaciones de desorden público, por medio de las nuevas figuras del
estado de guerra exterior y el estado de conmoción interior, este último en
reemplazo del anterior estado de sitio del que siempre se criticó su utilización
abusiva y su injustificable extensión en el tiempo.
Sinembargo en cuanto a la emergencia económica, el artículo 215 de la nueva
Constitución acogió apenas algunas modificaciones, que en esencia mantienen la
estructura de la reforma constitucional de 1968 y la posibilidad del Gobierno de
utilizarla para conjurar crisis de orden social, ecológico o derivadas de calamidades
públicas, aunque, como ya lo hemos anotado al comienzo, la preeminencia de las
medidas económicas y fiscales que es preciso adoptar para atender este tipo de
situaciones, hace que se le siga dando esa denominación genérica.
El texto del mencionado artículo es el siguiente:
28 Inciso segundo del artículo 122 de la Constitución de 1886, sobre Emergencia Económica
51
“Artículo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente
el orden económico, social y ecológicos del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado
de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no
podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma
de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente
a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente.
El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se
refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los
diez días siguientes al vencimiento de dicho término.
El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo
de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las
52
causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.
El Congreso, durante el año siguiente a la declaración de la emergencia, podrá
derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas
que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas
atribuciones en todo tiempo.
El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las
condiciones y para los efectos previstos en este artículo.
El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el
Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias
previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el
ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la
emergencia.
El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores
mediante los decretos contemplados en este artículo.
Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su
expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se
refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el
53
Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional
aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.”
54
5.1. LA EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL EN EL GOBIERNO DE ERNESTO
SAMPER: MEDIDAS FISCALES NO FINANCIERAS
A finales de diciembre de 1996 se presentó una grave crisis cambiaria que obligó al
gobierno a hacer uso de la emergencia económica a comienzos del año siguiente.
El Banco de la República acumuló considerables montos de reservas
internacionales debido a una inesperada afluencia de divisas, al tiempo que se
elevaron notablemente los registros de la deuda externa privada y las solicitudes de
autorización que en el mismo sentido formulaban las entidades públicas
descentralizadas.
Este panorama de inminente presión adicional sobre el mercado cambiario movió al
gobierno a declarar la emergencia económica y social en todo el territorio nacional,
mediante el decreto 80 del 13 de enero de 1997.
Pero siguiendo el hilo de este trabajo, el estado de emergencia decretado por
Samper fue atípico desde el punto de vista de las medidas fiscales adoptadas, si
nos atenemos al hecho de que no en todos los casos las medidas impositivas
buscan objetivos financieros; muchas veces se orientan, por el contrario, a
enmendar desviaciones macroeconómicas o a conseguir incentivos sectoriales, a
riesgo de obtener menguados recaudos.
Como anota José Antonio Ocampo, Ministro de Hacienda de esta administración,
“Las medidas tomadas al amparo de este decreto buscan impedir la revaluación
adicional de la tasa de cambio y prevenir desórdenes macroeconómicos. Con este
55
propósito estableció un impuesto al endeudamiento externo y aumentó la retención
en la fuente sobre los ingresos de servicios provenientes del exterior.
Las medidas fiscales tomadas al amparo del decreto de emergencia buscan
restaurar la coherencia del Programa Macroeconómico, que se rompió con los
acontecimientos de fin de año. Por lo tanto, su objetivo no es resolver los problemas
estructurales de las finanzas públicas, que exigen reformas de mayor alcance,
algunos de los cuales se vienen adelantando con base en la Ley de Racionalización
del Gasto Público aprobada por el Congreso a finales de 1996”. 29
Era claro que tarde o temprano la revaluación sostenida que se venía presentando
en la década de los 90 en los países de América Latina, producto del ingreso
masivo de capitales externos, conllevaría a la recesión pues este auge del
endeudamiento externo no era sostenible y produciría el debilitamiento de sectores
claves de la economía, por lo que era urgente adoptar medidas para reactivarlos.
5.5.1. Las medidas de emergencia del gobierno Samper
La opción de restringir los desembolsos correspondientes al endeudamiento externo
cuyos registros iban cada vez más en aumento, apelando a medidas tales como la
modificación en las normas cambiarias relativas a los registros, no hubieran tenido
la eficacia de corto plazo requerida para enfrentar esta situación, por lo que fue
29 OCAMPO GAVIRIA, José Antonio. “Antecedentes y alcance de la emergencia económica”, en Debates de Coyuntura Económica Nº 41 pág. 37
56
necesario diseñar otros instrumentos que de manera alternativa desestimularan la
desenfrenada entrada de divisas causada por los desembolsos de los créditos en
moneda extranjera, y establecerlos mediante un mecanismo que impidiera su
conocimiento público anticipado, especialmente por quienes pudieran derivar
indebidamente beneficios económicos de esta circunstancia.
Con este panorama el gobierno decidió hacer uso de un instrumento fiscal para
obtener un propósito macroeconómico, y procedió a establecer, a través del decreto
legislativo Nº 81 de 1997, un impuesto sobre el endeudamiento en moneda
extranjera, para todos los sectores con excepción de los exportadores, cuya base de
cálculo mensual es el diferencial entre la tasa de interés interna y el costo del
endeudamiento externo, representado por el interés externo y la devaluación, con
una escala de tarifas que varían entre el 0% y el 8% que depende del mencionado
diferencial.
Entre otros beneficios derivados de este impuesto, el ministro Ocampo Gaviria
destacó que “…reduce el sesgo a favor de la deuda en moneda extranjera, producto
de la revaluación, y tiende a romper el círculo vicioso devaluación –
endeudamiento…Por tanto los principales efectos que espera el Gobierno son
reducir el exceso de oferta de divisas en el mercado cambiario y disminuír las
presiones hacia la revaluación”30.
30 OCAMPO GAVIRIA, José Antonio. Ibídem pág. 32
57
De esta manera, la captura de la ganancia extraordinaria que se deriva del
endeudamiento externo ajustado por la devaluación frente al costo del
endeudamiento interno, para un crédito cercano a los 4 meses de plazo, mediante
una tarifa en función de este diferencial, deriva en una reducción automática del
tributo en la medida en que la tasa de cambio se devalúe de manera uniforme con la
banda cambiaria que previamente hayan concertado el Banco de la República y el
Gobierno.
Si bien este impuesto tenía una clara orientación no financiera como ya lo
mencionamos, sin embargo su recaudo generó ingresos para el Gobierno Nacional
que se estimaron en $450.000 millones para el año 1997, que contribuyeron a
reducir el déficit fiscal y a limitar la necesidad del endeudamiento externo.
58
5.2. LA EMERGENCIA ECONÓMICA EN EL GOBIERNO DE ANDRÉS
PASTRANA: NUEVAMENTE EL SECTOR FINANCIERO Y LA
CALAMIDAD PÚBLICA
El gobierno de Andrés Pastrana se vio precisado a emplear las atribuciones del
estado de excepción en dos ocasiones.
La primera de ellas casi al comienzo de su mandato, en noviembre de 1998, para
conjurar la difícil situación del sector financiero agravada en el ámbito internacional
por la crisis causada por la intempestiva cesación de pagos de Rusia sobre sus
obligaciones crediticias y otros movimientos especulativos al sector cambiario,
especialmente en el Brasil, cuyos efectos en Colombia se sintieron en la reducción
de los ingresos netos de capital foráneo, cancelación de decisiones de inversión
extranjera, altas tasas de interés y poca demanda de los títulos del estado,
incremento de la cartera vencida especialmente en el sector de las Corporaciones
de Ahorro y Vivienda, y otras consecuencias que implicaban un alto riesgo para la
estabilidad del sector financiero.
La segunda fue causada por la grave calamidad pública ocasionada por el terremoto
del 25 de enero en la denominada Zona Cafetera, que incluye municipios de los
departamentos del Quindío, Caldas, Risaralda, Tolima y Valle de Cauca.
59
5.2.1. La situación fiscal al comienzo del gobierno Pastrana.
En sus Memorias, el ministro de Hacienda de la primera parte de este gobierno,
Juan Camilo Restrepo Salazar, hace un análisis de la situación económica del país,
comenzando por destacar los avances macroeconómicos logrados por Colombia en
los años anteriores, debidos “... a que ha contado con instituciones responsables y
políticas prudentes, que le han permitido amortiguar los efectos de las
perturbaciones que afectan de manera recurrente a las economías de América
Latina. Dicen los analistas externos que Colombia se ha distinguido siempre por que
tanto su poder legislativo como el ejecutivo, han sabido actuar siempre antes de las
crisis y no después.”
Pero a renglón seguido Restrepo plantea que esta imagen estuvo a punto de
perderse por el desacertado manejo macroeconómico de los últimos años,
especialmente debido al “... desborde de las finanzas públicas, incompatible con la
estabilidad monetaria, financiera y cambiaria.”31.
Estaba claro que, además de los problemas financieros internacionales desatados
por la crisis rusa, los problemas fiscales nuevamente se cernían sobre el conjunto
de la economía, con indicadores como los siguientes:
• Déficit fiscal cercano al 6% del PIB de 1999: en el presupuesto de 1999
preparado por el gobierno Samper, figuraba un programa de gastos totales por
31 RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. Memoria de Hacienda 1998 – 1999. Tomo I Pág. 21.
60
$45.3 billones, en tanto que los recaudos tributarios asegurados ascendían
solamente a $17.8 billones.
• Endeudamiento público que llegó a niveles insostenibles
• Desempleo duplicado del 8% al 16%
• Tasas de interés con niveles del 60% e inflación del 18% que afectó a los
deudores del sistema UPAC y en general a los deudores del crédito hipotecario,
en contraste con una caída del valor de la vivienda.
• Crisis prolongada de sectores claves de la economía como la industria, la
agricultura y la construcción de vivienda, la cual afectó también.
5.2.2. La disyuntiva acerca de la Emergencia Económica
En comunicación del 2 de noviembre de 1998 dirigida al Presidente Pastrana, el
ministro Restrepo Salazar planteó lo delicado de la situación fiscal y la urgencia de
reducir el déficit, pues de no corregirse la brecha de manera rápida, el servicio de la
deuda arrasaría con los recursos públicos que deberían estar destinados a
inversión, con lo que se cuestionaría la credibilidad de la política económica,
limitando las posibilidades de obtener crédito externo.
Destacó igualmente en este documento que el Gobierno se propuso como meta
reducir durante 1999 su déficit fiscal agregado a no más del 2% del PIB, de tal forma
que le permitiera durante los años 2000 a 2001 alcanzar el equilibrio presupuestal,
ofrecer más espacio macroeconómico para generación de empleo y crecimiento, y
61
también cerrar la preocupante brecha externa del país cuyo déficit en cuenta
corriente era cercano al 7% del PIB; y para conjurar esta situación el camino
sugerido por el ministro Restrepo era muy claro: “... para reducir el déficit
presupuestal sólo hay dos caminos, o una mezcla de ambos: más impuestos y
menos gasto público. Es en esa dirección, pues, en la que hay que hay que
movernos con prontitud”.32
Sin embargo era importante analizar detenidamente la forma como se debían
adoptar estas medidas, a la luz de las experiencias de gobiernos anteriores que
pretendieron utilizar la emergencia económica, acosados por la urgencia con que
debían actuar, por lo que a renglón seguido el Ministro de Hacienda formula las
siguientes reflexiones, a propósito del texto del artículo 215 de la Carta que
establece la potestad para el Gobierno de dictar decretos con fuerza de ley
destinados a conjurar la crisis económica, cuando sobrevengan hechos que
perturben o amenacen perturbar en forma grave o inminente el orden económico,
social o ecológico del país:
“La jurisprudencia de la Corte ha sido bastante coherente. Con decretos de
emergencia económica no se pueden contrarrestar fenómenos estructurales o
endémicos.
32 RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. Ibídem Pág. 26.
62
Solamente se puede hacer frente a hechos nuevos o emergentes. No actuar de
conformidad con esta jurisprudencia podría acarrear que la Corte declarara
inexequible la emergencia económica, tal como le ocurrió al gobierno anterior.”33
Estas reflexiones movieron al gobierno a utilizar la vía del Congreso para proponer
una reforma tributaria, acompañada de drásticas medidas de restricción del gasto
público para corregir el déficit fiscal y obtener la meta señalada del máximo del 2%
del PIB para 1999, y orientar el uso de la facultad de emergencia para conjurar los
efectos de la crisis financiera internacional.
5.2.3. La primera Emergencia Económica del gobierno Pastrana: una
polémica medida fiscal de carácter temporal que se ha vuelto
permanente.
Como ya se comentó, el agravamiento de la crisis financiera internacional a partir
del 1° de agosto de 1998, cuando Rusia decretó moratoria de pagos, repercutió
gravemente sobre el sistema financiero nacional, incluyendo al sector cooperativo,
que comenzaron a acusar síntomas de deterioro.
El convencimiento del Gobierno era claro en el sentido de que en este campo se
debía actuar pronto y con medidas de emergencia, no sólo por tratarse de hechos
nuevos y sobrevinientes, sino también por los incalculables costos fiscales tan altos
que implicarían un eventual colapso del sistema financiero.
33 RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. Ibídem Pág. 28.
63
En las últimas semanas el FOGAFIN había tenido que destinar alrededor de
$600.000 millones para evitar la quiebra de algunas entidades financieras y su
inevitable repercusión en los ahorradores y cuentahabientes, lo que implicó que
hubiera que reorientar anticipos de las utilidades del Banco de la República por
$500.000 millones para devolverle capacidad de maniobra a esta entidad.
La cuantía de los ahorros comprometidos en las cooperativas intervenidas era
cercana a los $656.000 millones, pertenecientes a 889.000 personas, de las cuales
más de la mitad correspondían a valores menores de $500.000.
Y por otro lado las experiencias internacionales mostraban casos como los de
Venezuela y Méjico a los que la generalización de la crisis les había costado el 16%
y el 12% de sus respectivos PIB.
Ante este panorama, el 16 de noviembre de 1998 el gobierno declaró la emergencia
económica en todo el territorio nacional por el término de 24 horas, mediante el
decreto Nº 2330, al amparo del cual emitió 15 decretos y 2 resoluciones del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y 5 del Fondo Garantías de Instituciones
Financieras FOGAFIN.
Las medidas contenidas en estas disposiciones estaban encaminadas básicamente
a fortalecer al FOGAFIN, dotándolo de herramientas jurídicas y financieras
adicionales a las contempladas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
necesarias para enfrentar la crisis y controlar la extensión de sus efectos.
64
Desde el punto de vista fiscal lo destacable y a la vez polémico fue la creación,
mediante el decreto 2331 de 1998, de un tributo a cargo de los usuarios y entidades
que conforman el sistema financiero, supuestamente temporal hasta el 31 de
diciembre de 1999, establecido inicialmente como una Contribución sobre las
Transacciones Financieras del 2 por mil, cuya administración fue asignada en
principio al FOGAFIN, con el objeto de obtener recursos para financiar la solución
de los principales problemas que afectaban a estas entidades, debidos
principalmente al aumento de la cartera vencida y de los bienes recibidos en dación
en pago.
Se estableció como responsables por el recaudo de la contribución y por su entrega
o consignación a favor del FOGAIN a los establecimientos de crédito en los que se
encuentren las cuentas corrientes y de ahorro, y que realicen transacciones
financieras tales como expedición de cheques de gerencia, otorgamiento de créditos
interbancarios, pagos mediante abonos en cuenta, y demás actividades propias del
mercado bancario.
La polémica alrededor de este tributo se centró en varios frentes: en primer lugar en
su creación y destinación, pues pronto se alzaron voces que hicieron notar la
inequidad del tratamiento supuestamente preferencial con la banca, frente al
agravamiento y comienzo de la agonía de las entidades públicas de salud a las
cuales, según los críticos, se les negaban los recursos que a manos llenas llegarían
al sector financiero.
65
Por otra parte el mismo sistema financiero comenzó desde el inicio a reflexionar
sobre la posibilidad de que, en vez constituirse en un mecanismo para recaudar
recursos fiscales, la Contribución sobre las Transacciones Financieras pudiera
alejar a los usuarios y agudizar su ingenio para idearse formas para evadir el tributo,
como sucede por ejemplo con la circulación indefinida de cheques que no se
consigan sino que se reutilizan a través del endoso, o simplemente el aumento de
las transacciones en efectivo.
Por lo demás, los desarrollos posteriores de este gravamen demuestran claramente
la inseguridad jurídica que afecta en Colombia a la normatividad económica en
general y a la tributaria en particular, pues una norma de vigencia temporal por un
año, se pasó posteriormente con ocasión del terremoto que afectó al Eje Cafetero
en enero de 1999, a prolongar por un año más su duración. Con la ley 633 de 2000,
se creó como Gravamen a los Movimientos Financieros con una tarifa del tres (3)
por mil, rigiendo a partir del 1o.de enero del año 2001, y posteriormente la Ley 863
de 2003 (art. 18) estableció que para los años gravables 2004 a 2007 la tarifa será
del cuatro (4) por mil.
El otro ámbito de la polémica estuvo centrado en la naturaleza de este recurso,
creado inicialmente como una contribución, ya que de acuerdo con la ortodoxia
fiscal, algunas de las características de los ingresos públicos de esta denominación,
como su utilización por una única vez, su destinación para la financiación de obras
públicas de interés general, no encuadraban en la denominación que la había dado
el gobierno, por lo que a partir del mes de marzo de 1999, por sentencia de la Corte
66
Constitucional, se convirtió en un impuesto, cuya administración y recaudo pasó a
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La gestión del FOGAFIN durante el lapso en que estuvo a su cargo la
administración de este impuesto se discrimina así:
Año 1998
Entidades declarantes: 160
Declaraciones recibidas: 732
Valor recaudado: $200.5 mm
Año 1999 hasta la primera semana de marzo
Entidades declarantes: 181
Declaraciones recibidas: 979
Valor recaudado: $238.5 mm
Valor total recaudado: $439.0 mm
Estos recaudos fueron destinados en un 30% al sector cooperativo financiero, 60%
a los dos alivios programados para los deudores de crédito hipotecario de vivienda y
el 10% al saneamiento de las instituciones financieras públicas.
67
5.2.4. La segunda Emergencia Económica del gobierno Pastrana:
nuevamente los fenómenos naturales son factor de calamidad pública.
La primera vez que se utilizó la Emergencia Económica en Colombia, el desborde
de la naturaleza por el desastre de Quebradablanca en la vía a Villavicencio en
1974, fue uno de los factores que adujo gobierno de Alfonso López Michelsen para
decretarla. Ahora la calamidad pública fue generada por el terremoto que el día 25
de enero de 1999 con epicentro en el municipio de Córdoba en el departamento del
Quindío, cuya magnitud de 6 puntos en la escala de Ritcher produjo gran cantidad
de muertos y lesionados, a más de graves destrozos en las edificaciones y en la
infraestructura productiva en varios departamentos.
5.2.4.1. La grave situación social y económica generada por el terremoto.
El terremoto afectó a 11 municipios del Quindío, 9 del Valle del Cauca, 4 de
Risaralda, 2 del Tolima y 1 de Caldas, y causó la muerte a 1.185 personas
identificadas por sus familiares, además de incontables desaparecidas y lesiones
personales a 8.536. La mayoría de los muertos (78%) y de los lesionados (63%) se
produjo en la ciudad de Armenia ya que allí el terremoto provocó la mayor
destrucción de la infraestructura física.
El ministro Juan Camilo Restrepo Salazar hace un recuento de la grave situación
económica y social generada por el sismo:
68
“El 61% de los hogares (55.310) residía en vivienda propia (totalmente pagada o
que la estaban pagando), de las cuales 18.117 se perdieron totalmente o quedaron
inhabitables, lo que significa una afectación del 33% de los hogares propietarios de
vivienda. En el caso de Armenia, se perdieron o quedaron inhabitables un 36%
(1.498) de las viviendas propias”
.......
“De otro lado en las zonas para demoler de los distintos municipios fueron afectados
55 establecimientos educativos de los cuales 49 se encuentran en la ciudad de
Armenia. En total quedaron afectados un total (sic) de 19.968 alumnos de los cuales
9.335 corresponden a Armenia”.
.....
“Es indudable que uno de los aspectos sociales más afectados por el terremoto
tiene que ver con los efectos sociales sobre la estructura familiar y, por ende sobre,
sobre las condiciones y calidad de vida de los hogares. Los efectos sobre la salud,
en el caso específico de la mortalidad, tienen claras consecuencia sobre la
estructura familiar” 34
Por otro lado, en la descripción sobre la situación económica, el ministro Restrepo
apunta que a la afectación que sufría la zona cafetera por la crisis del empleo y de
las condiciones de producción, que en el mes de septiembre de 1998 se estimó para
el departamento del Quindío en 30.834 desempleados (12.1%), se sumaron las
56.118 que perdieron su trabajo por el terremoto, con lo que el total de desocupados
ascendió a 86.952 personas, es decir un calamitoso 34.3% de índice de desempleo.
69
Estas cifras, relacionadas con toda la zona afectada, mostraron que la destrucción
en la infraestructura productiva afectó gravemente el empleo, teniendo en cuenta
que por lo menos el 45% de las personas que antes del sismo tenían un trabajo lo
perdieron.35
5.2.4.2. Las medidas fiscales de emergencia económica, social y ecológica
Una vez declarada la situación de desastre de carácter nacional, mediante el
decreto 182 de1999, el gobierno nacional expidió el decreto 195 del 29 de enero del
mismo año por el cual decretó el estado de emergencia económica, social y
ecológica por razón de grave calamidad pública en los municipios enumerados
anteriormente hasta el 27 de febrero siguiente, y procedió a emitir 13 decretos
legislativos para conjurar esta situación.
En el análisis desde la perspectiva fiscal el eje central de las medidas fue el decreto
197 de 1999 por el cual se creó el Fondo para la Reconstrucción de la Región del
Eje Cafetero – FOREC, dotado de personería jurídica y autonomía patrimonial y
financiera, con el objeto de financiar y ejecutar las actividades conducentes a la
reconstrucción económica, social y ecológica de la amplia zona afectada por el
sismo.
34 RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. Idídem Tomo II - Segunda parte - Págs. 158 a 159. 35 RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. Idídem Tomo II - Segunda parte - Págs. 159 a 160.
70
Una de las medidas fiscales necesarias para dotar al FOREC de los recursos
necesarios para esta tarea fue la de prolongar por un año más la vigencia de la
entonces Contribución sobre las Transacciones Financieras del 2 por mil y
asignar estos recaudos para una acción conjunta con el FOGAFIN, al cual se le
encomendó la misión de otorgar los subsidios a las personas propietarias de
vivienda que hubieren resultado destruídas por el movimiento telúrico, tanto para
reconstrucción o para reposición por una nueva, con cargo a los recursos que para
este propósito le transfiriera el FOREC.
Igualmente le correspondió al FOGAFIN administrar los subsidios que fueron
concedidos a las personas que querían adquirir créditos para la reconstrucción de
instalaciones de los sectores productivo, educativo, sanitario y religioso.
5.2.4.2.1 Las medidas tributarias
Las disposiciones en materia tributaria incluyeron el otorgamiento de beneficios
temporales a las personas que se vincularan de manera directa a los programas
destinados a la recuperación de la zona afectada, entre los que se destacan:
a) para los donantes que contribuyan con las entidades que se dediquen a
llevar a cabo programas tendientes a la recuperación de la actividad
productiva, al fortalecimiento institucional y financiero, reconstrucción de los
municipios afectados y atención de las necesidades básicas, un descuento
tributario equivalente al 70% del valor de los bienes donados.
71
b) exención de cualquier gravamen para las donaciones provenientes del
exterior destinadas que se destinen de manera exclusiva la las finalidades
descritas anteriormente.
c) los bienes entregados por las entidades receptoras de las donaciones a los
afectados por el fenómeno natural, hasta el tope de 80 salarios mínimos, se
consideran ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional, y por
tanto no sometidos a retención en la fuente.
d) las nuevas empresas que se instalaron en municipios del Quindío, la más
afectada, para dedicarse a actividades tendientes a desarrollar programas de
recuperación de la actividad productiva, el fortalecimiento institucional y
financiero y la atención de necesidades básicas, estuvieron exentas del
impuesto sobre la renta y complementarios por los años gravables de
1999 y 2000 en el 70% de las utilidades obtenidas en dichas actividades, y
en el 80% para las PYMES Y medianas empresas.
e) extensión diferencial del anterior beneficio para las empresas que se instalen
en otros municipios de la zona afectada con exención del 30%, y del 50% si
se trata de PYMES y medianas empresas.
f) incentivo a la generación de empleo en las zonas del desastre, mediante el
otorgamiento de un descuento tributario durante los años 1999 y 2000, de
dos salarios mínimos mensuales multiplicado por el número de meses de
vinculación de cada nuevo empleado.
g) ampliación de los plazos para el cumplimiento de las obligaciones fiscales
para aquellos contribuyentes que perdieron o extraviaron sus documentos,
soportes e información fiscal en general.
72
5.2.4.2.2 Las medidas presupuestales y crediticias
Ante la carencia de facultades ordinarias para disponer de los recursos
presupuestales necesarios para conjurar eficazmente la crisis y en vista de la
naturaleza jurídica del fondo para la reconstrucción de la región afectada, el
FOREC, creado como una entidad de naturaleza especial del orden nacional,
dotado de personería jurídica y autonomía patrimonial y financiera, adscrito al
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, debía constituírse
en una sección del Presupuesto General de la Nación, de acuerdo con las normas
orgánicas en esta materia.
Con ese objeto el Gobierno expidió el decreto 198 del 30 de enero de 1999, a
través del cual creó la Sección 0207 en el Presupuesto Nacional, asignó
$1.000.000.000 para gastos de funcionamiento del FOREC e incorporó
$542.300.000.000 como recursos de capital de la Nación, de los cuales
$200.000.000.000 correspondían a una parte de las utilidades del Banco de la
República de la vigencia de 1998, y lo restante, a recursos del crédito con la Banca
Multilateral.
Como medida complementaria, el 25 de febrero el Gobierno expidió los decretos
350 y 351 mediante los cuales autorizó al Fondo para realizar operaciones de
crédito público, adicionó su presupuesto para la vigencia de 1999 en la suma de
$349.554.000.000, como producto de dicha autorización y además efectuó un
contracrédito por 80.000.000.000 correspondiente a la cuota de compensación de
ingresos tributarios a entidades territoriales del Eje Cafetero que había sido
73
dispuesto por el decreto 258 del mismo mes, expedido igualmente en uso de las
facultades de excepción.
Al día siguiente el Gobierno Nacional, mediante el decreto 360, nuevamente
adicionó el Presupuesto Nacional para incorporar el Fondo $15.000.000.000
provenientes del Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud, destinados a garantizar
el pago oportuno de los servicios que correspondían a las Instituciones Prestadoras
de Servicios de Salud – IPS, a las personas afectadas por el sismo.
5.2.5. El balance de las medidas de emergencia en el Gobierno de Andrés
Pastrana.
Desde los dos ámbitos abordados en este trabajo, el balance para el Gobierno
Pastrana es positivo. En el aspecto jurídico del proceso de Control de
Constitucionalidad de los decretos legislativos de emergencia, las experiencias
acumuladas desde 1974 le permitieron reflexionar y prever el sentido de los fallos
del máximo tribunal constitucional, de manera especial en el tratamiento de los
“hechos sobrevinientes” como factores de la emergencia, tal como ya lo habíamos
advertido anteriormente.
En relación con los resultados económicos propuestos, las medidas fiscales
contribuyeron de manera decisiva al acopio de los recursos necesarios para que el
FOGAFIN y al FOREC pudieran afrontar las dos más graves situaciones de
emergencia que debió atender: la crisis del sector financiero y el desastre producido
74
por el terremoto del Eje Cafetero, y de igual forma propiciar el estímulo para el
renacimiento de los sectores productivo, económico y social de la zona afectada.
Como la medida fiscal central en ambos casos fue el establecimiento,
supuestamente de manera temporal, del Impuesto a las Transacciones Financieras,
en el cuadro siguiente podemos observar la evolución del recaudo de este
gravamen en sus diferentes etapas.
RECAUDO DEL GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS 1999 - 2004
(millones de pesos) MES 1998 /2 1999 /2 2000 2001 2002 2003 2004 VARIACION %
00/99 01/00 02/01 03/02 04/03
ENERO
100.562,0 73.868,5 140.806,2 123.570,6 108.815,0 152.718,3 -26,5%
90,6% -12,2%
-11,9%
40,3%
FEBRERO
90.284,0 101.626,6 115.681,1 109.282,3 130.195,0 172.122,6 12,6% 13,8% -5,5% 19,1% 32,2%
MARZO
65.870,9 77.081,2 109.201,9 99.849,2 119.851,0 202.033,5 17,0% 41,7% -8,6% 20,0% 68,6%
ABRIL
92.612,6 71.534,0 106.872,7 132.004,4 139.738,0 164.235,8 -22,8%
49,4% 23,5% 5,9% 17,5%
MAYO
99.863,3 99.445,2 138.423,8 104.322,9 125.830,0 176.198,3 -0,4% 39,2% -24,6%
20,6% 40,0%
JUNIO
117.509,3 84.442,4 107.972,7 107.768,5 125.569,0 205.859,5 -28,1%
27,9% -0,2% 16,5% 63,9%
JULIO
93.878,6 80.001,9 129.215,6 136.049,8 164.263,0 170.688,4 -14,8%
61,5% 5,3% 20,7% 3,9%
AGOSTO
97.057,1 95.164,5 98.194,3 109.443,3 118.377,0 200.855,4 -1,9% 3,2% 11,5% 8,2% 69,7%
SEPTIEMBRE
65.254,2 79.508,9 107.1 22,6 108.306,3 148.262,0 172.186,3 21,8% 34,7% 1,1% 36,9% 16,1%
OCTUBRE
68.749,4 98.003,2 133.505,8 135.168,6 125.685,0 172.739,2 42,6% 36,2% 1,2% -7,0% 37,4%
NOVIEMBRE 101.448,0 89.955,1 77.297,3 103.787,6 106.518,4 123.715,0 213.239,9 -14,1%
34,3% 2,6% 16,1% 72,4%
DICIEMBRE 125.384 89.941,2 98.770,0 146.574,8 135.817,0 191.200,0 234.717,9 9,8% 48,4% -7,3% 40,8% 22,8%
TOTAL 226.832,0 357.179,2 1.036.743,8 1.437.359,2 1.408.101,2 1.621.500,0 2.237.595,2 17,7% 38,6% 2,0%- 15,2% 38,0%
Fuente: Oficina de Estudios Económicos - DIAN
75
6. CONCLUSIONES GENERALES
La estructura constitucional del país se ha venido consolidando de la mano del
pensamiento político imperante en cada época, de manera que esa simbiosis ha
hecho que las posiciones de los guardianes de la constitución se acerquen o se
adecúen a las circunstancias en que los gobiernos han tenido que apelar a las
medidas de excepción, para emitir sus fallos.
La historia económica y jurídica de Colombia nos narra las múltiples ocasiones en
que los gobiernos se han visto abocados al uso de medidas de excepción para
enfrentar situaciones de desorden económico y de calamidad pública, e igualmente
el análisis de los hechos jurídicos y económicos que han rodeado la utilización de
estas medidas nos muestra precisamente este proceso de consolidación.
Hemos visto en el desarrollo de este trabajo la naturaleza de lo que política y
jurídicamente se considera como regímenes de excepción, y los principales
sucesos que han enmarcado su uso desde que la Constitución de 1886 los
consagró con diversas connotaciones de acuerdo con la situación excepcional que
debía ser objeto de atención, centrándonos en las amplias discusiones que se
dieron en la academia y en el Congreso acerca de la necesidad de deslindar el
ámbito de la seguridad política del de la seguridad económica, que desembocaron
en el establecimiento a través de la Reforma Constitucional de 1968, del régimen
de emergencia para atender situaciones de orden económico o social o que
constituyan grave calamidad pública, a la que es usual referirse como la
Emergencia Económica, al igual que la forma como la nueva Carta de 1991 acogió
76
casi que en su integridad el texto y el espíritu del régimen excepcional creado en
1968.
Para abordar las conclusiones de este trabajo es preciso referirnos al interrogante
que plantea su título: La Emergencia Económica: un instrumento financiero
público eficaz para las épocas de crisis?. Y la respuesta debe darse
armonizando los desarrollos que ella ha tenido, tanto desde la óptica del proceso
jurídico de control de constitucionalidad, como de sus resultados económicos y
particularmente fiscales.
Los graves problemas económicos y fiscales que acusaban los gobiernos que
declararon la emergencia económica, no siempre justificaron haber apelado a esta
medida, a juzgar por las consecuencias de los pronunciamientos adversos de las
Altas Cortes, las cuales desde que el Gobierno de López Michelsen la utilizó por
primera vez en 1974, han insistido en la calidad de inesperados e imprevisibles que
deben tener los hechos sobrevinientes que se aducen para decretarla.
Fueron varias las ocasiones en que se adujeron circunstancias económicas y
fiscales recurrentes y cíclicas que eran previsibles, que no surgieron de improviso y
por lo tanto no encajaban dentro del concepto de “sobrevinientes” que exige la Carta
Política para los estados de excepción, como ha sido por ejemplo el caso del déficit
fiscal del sector público, invocado con éxito por López Michelsen en 1974, lo que le
permitió realizar una casi completa reforma tributaria para aumentar los recaudos,
pero que a partir de la emergencia económica de Belisario Betancur a finales de
1982, fue juzgado con otra óptica por la Máxima Corte.
77
Como jurisprudencia citamos la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 23 de
febrero de 1983, que se pronunció sobre la inexequibilidad de la Emergencia
Económica decretada a finales de 1982 por el Presidente Belisario Betancur:
“Nuestro sistema capitalista de estirpe institucional democrática [...] está diseñado
con la suficiente flexibilidad para resistir como inherente a su coyuntura y estructura
los fenómenos cíclicos y coyunturales normales de la inflación, de la devaluación
monetaria, del déficit fiscal constante, de la emisión monetaria recurrente, de la
crisis de los precios internacionales de los productos de exportación, del desempleo,
de la estanflación, entre otros, dentro de mayores o menores grados de intensidad y
confluencia, como fenomenología propia del mecanismo, y esta situación se ha
vuelto regular y no es por tanto “sobreviniente”, de conformidad con su significado
precisado atrás, sino propia del sistema, de su dinámica, de su acaecer, sin que dé
lugar entonces a inminente e irreparable agrietamiento del orden social, del orden
institucional, del orden público, ni del orden jurídico, y por ende resulta regulable por
las vías institucionales y jurídicas democráticas y ordinarias y no por los medios
monocráticos y excepcionales de la emergencia”36
Otros aspectos que igualmente fueron objeto de escrutinio en la Corte son la
relación que deben guardar los decretos legislativos a través de los cuales se
desarrolla la emergencia, con los motivos invocados para declararla, y la
salvaguardia de los derechos adquiridos por los trabajadores.
36 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 23 de febrero de 1983. Revisión del decreto de Emergencia Económica Nº 3743 de 1982. Magistrados ponentes: Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín y Ricardo Medina
78
Como ejemplos en relación con el primero de estos aspectos, recordamos que la
Corte Suprema de Justicia que juzgó la constitucionalidad de la emergencia
económica decretada por el Gobierno de López Michelsen en 1974, consideró que
ni la propuesta de reformar las reglas de entendimiento entre el fisco nacional y los
contribuyentes a través de un nuevo Régimen Procedimental Tributario, ni el decreto
por el cual se dictaban normas para el pago del subsidio familiar a los empleados
públicos y a los trabajadores oficiales, guardaba relación con los motivos aducidos
para decretarla, ni particularmente con los efectos de calamidad pública generados
por el desastre de Quebradablanca que recientemente había sucedido.
Igualmente recordamos que el artículo del decreto legislativo de reforma al Impuesto
sobre las Ventas, que pretendía gravar con este tributo las cuotas de los clubes
sociales de los trabajadores, fue declarado inconstitucional debido a que
contradecía el mandato del artículo 122 de la Constitución de 1886 que prohibía al
gobierno, y aún lo hace la nueva Carta, durante el estado de emergencia
económica, desmejorar los derechos sociales de los trabajadores consagrados en
leyes anteriores.
En el terreno económico y fiscal los resultados fueron de la mano con la suerte
jurídica de los decretos de emergencia. Como ya se mencionó, el criterio con que la
Corte Suprema de Justicia de la época juzgó la emergencia económica del
gobierno de López Michelsen, le permitió atender la mayoría de los frentes que
requirieron de medidas económicas, y particularmente en el campo fiscal, la
reforma tributaria integral adoptada (con excepción del procedimiento tributario
como ya vimos), y las medidas crediticias y presupuestales produjeron recaudos
79
que superaron las expectativas marcadas en la superación de los niveles
angustiantes de déficit fiscal crónico, que había aducido el gobierno para decretar el
estado de excepción.
Sinembargo una propuesta similar del gobierno de Belisario Betancur para adelantar
una reforma tributaria también de corte integral durante la emergencia económica
declarada en 1982, se encontró con el criterio de la Máxima Corte de deslegitimarla
como inexequible en la medida en que no fue decretada como respuesta a hechos
“sobrevivientes”, por lo que los recaudos fiscales fueron nulos, teniendo que acudir,
como vimos en el capítulo correspondiente, a la legislatura ordinaria del Congreso
para obtener los recaudos que necesitaba para atender la mengua de las arcas
públicas debida al déficit fiscal.
Este criterio de la Corte Constitucional y la prohibición de la Constitución de 1991 al
Congreso para revestir de facultades especiales al gobierno para legislar en materia
de impuestos, han limitado los propósitos de los gobiernos sucesivos de acudir al
mecanismo de emergencia para obtener recaudos tributarios. No obstante en los
demás terrenos del orden fiscal, como el crediticio y el presupuestal, las medidas
han sido exitosas.
En el terreno de la política fiscal, y concretamente en el de las finalidades no
tributarias de los impuestos, la respuesta planteada por este trabajo es positiva.
Como sabemos, las medidas impositivas no siempre tienen finalidades
recaudatorias concretas, especialmente cuando son utilizadas como herramientas
de la política fiscal para obtener propósitos macroeconómicos, como sucede por
80
ejemplo con el impuesto de Aduanas, cuyas tarifas (o aranceles como suele
denominárseles de manera impropia) pueden incrementarse cuando se pretende
proteger la industria nacional o disminuirse si el propósito gubernamental es de
apertura económica.
Como ya se vio, un similar efecto se propuso el gobierno de Ernesto Samper a
finales de diciembre de 1996 cuando se presentó una grave crisis cambiaria que lo
obligó a hacer uso de la emergencia económica a comienzos del año siguiente, y a
su amparo estableció un impuesto sobre el endeudamiento en moneda extranjera y
aumentó la retención en la fuente sobre los ingresos de servicios provenientes del
exterior, medidas que buscaban, más que un gran flujo de recursos, impedir la
revaluación adicional de la tasa de cambio y prevenir desórdenes
macroeconómicos.
81
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