La experiencia en Centroamérica - Fundación Poma...La experiencia en Centroamérica 6 Vicepresidente Corporativo de Grupo Poma, conglomerado empresarial con sede en El Salvador que

Editores

Alejandro Poma | Arturo Condo | Ana María Majano | Jorge Vinicio Murillo

La experiencia en Centroamérica

Eficacia en

Programas para la lucha contra

la pobreza:

Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible. “Eficacia en programas para la lucha contra la pobreza: La experiencia en Centroamérica”. Editado por Alejandro Poma, Arturo Condo, Ana María Majano y Jorge Vinicio Murillo. 1era Edición. Alajuela, Costa Rica: INCAE, CLACDS, 2013.132 p.

1.- Pobreza – Centroamérica, 2.- Desigualdad – Centroamérica, 3.- Desnutrición –Centroamérica, 4.- Educación – Centroamérica, 5.- Salud – Centroamérica, 6.- Infraestructura – Centroamérica, 7.- Desarrollo Sostenible – Centroamérica, 8.- Política social – Centroamérica. I. Poma, Alejandro. II. Condo, Arturo. III. Majano, Ana María. IV. Murillo, Jorge Vinicio. V. INCAE. VI. Título.

ISBN: XXXXXXXXXX

©2013 Publicado por el CLACDS, INCAE Business School

AGRADECIMIENTOS 5

PRESENTACIÓN 7

1. Marco Conceptual 9

La pobreza: difícil de poner en palabrasDeterminantes de la pobrezaEfectividad de las iniciativas de lucha contra la pobreza

2. Pobreza y desigualdad en Centroamérica 21IntroducciónIncidencia de la pobrezaEvolución de la desigualdad de ingreso en CentroaméricaSituación de los determinantes de la pobrezaSaludNutriciónDesarrollo de infraestructura y disponibilidad de servicios básicosAcceso a viviendaAcceso al sistema financieroUna nota final: género y pobreza

3. Luchando contra la pobreza en Centroamérica 47Programa AvancemosLibras de Amor ILibras de Amor IIComponente de Desarrollo Económico del Programa OIT [Fundación Mujer]Programa Fondo del Milenio El Salvador [Fomilenio]Programa Mujeres y Desarrollo Económico Local [Mydel]Fundación Integral Campesina [Finca]Creciendo BienEquipos Básicos de Atención Integral de Salud [Ebais]Plan de Electrificación Rural en GuatemalaZamoranoRed Arco Iris

4. Lecciones aprendidas 105Para las instancias ejecutoras de iniciativas para la lucha contra la pobrezaPara las instancias que financian las iniciativas

EPÍLOGO 113

ANEXOS 115

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 119

Contenido

Eficacia en programas para la lucha contra la pobreza

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Esta publicación fue posible gracias a la colaboración de muchas personas amigas y colaboradores de INCAE Business School. Por supuesto, hay personas y organizaciones a las que debemos mencionar de manera especial.

A la Fundación Poma y a su personal, porque esta investigación y su publicación no habría sido posible sin su apoyo intelectual y financiero en todo momento.

A Simone Bunse, coordinadora durante los primeros años de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza en INCAE. Su dirección inicial y asesoramiento en varios de los estudios y casos de investigación fueron fundamentales para alcanzar los resultados presentados en esta publicación.

A los miembros de la Facultad de INCAE por sus aportes, supervisión y asesoría de casos y estudios a lo largo de esta investigación: Alberto Trejos, Bernard Kilian, Felipe Pérez, John Ickis y Julio Sergio Ramírez.

A cada uno de los investigadores que desarrollaron estudios y casos de investigación para esta cátedra: Álvaro Ramos, Arlen López, Bernardo Requena, Connie González, Daniel Montoya, Gustavo Jiménez, Fabio Vargas, Luis Morera, José Alí Porras, Pablo Sauma, Roberto Ramírez, Román Porras y Taylor Michell.

Al equipo de investigación de la Escuela Agrícola Panamericana Zamorano en el año 2010: Ana Melissa Salazar y Beatriz Ordóñez, dirigidas por la entonces profesora de esa misma institución, Dra. Mayra Falck.

A Connie González, quien tuvo a cargo el resumen de los casos de investigación desarrollados a lo largo de la duración de la Cátedra.

Al personal de CLACDS-INCAE por el apoyo administrativo y operativo a lo largo de esta investigación.

A Roberto Artavia, Ex Rector de INCAE y a Ricardo Poma, Presidente de Grupo Poma, quienes tuvieron la visión de que nuestras instituciones aunaran fuerzas en esta iniciativa en pro del desarrollo de la región centroamericana.

Agradecimientos


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Vicepresidente Corporativo de Grupo Poma, conglomerado empresarial con sede en El Salvador que cuenta con empresas dedicadas a la venta y distribución de vehículos y repuestos automotrices, servicios de mantenimiento, reparación y financiamiento; hostelería; desarrollo de bienes raíces; venta de materiales de construcción, e inversiones. Alejandro lidera Autofácil, la división de inversiones; Grupo Solaire y Fundación Poma, fondo familiar dedicado a invertir en programas enfocados en educación, salud, nutrición y cultura. Miembro de la Junta Directiva de la Fundación Salvadoreña para la Salud y el Desarrollo Humano [FUSAL] y de la Escuela Superior de Economía y Negocios [ESEN]. Presidente del Comité Nacional de INCAE de El Salvador y miembro de su Consejo Directivo. Presidente del Comité Ejecutivo de Libras de Amor, uno de los programas sociales más representativos en El Salvador, que desarrolla iniciativas enfocadas en la reducción de la desnutrición infantil en áreas rurales. Miembro de la Clase Inaugural de Central America Leadership Initiative [CALI], programa del Instituto de Aspen diseñado para desarrollar líderes jóvenes alrededor del mundo, que es a su vez parte de Aspen Global Leadership Network [AGLN]. Por muchos años, ha sido miembro del capítulo de Young Presidents Organization [YPO] en El Salvador y, en el año 2010, fue reconocido por el Foro Económico Mundial como un Joven Líder Mundial [YGL]. Alejandro obtuvo un MBA de Kellogg School of Management en Northwestern University y un BA en Historia de Boston College.

Rector de INCAE desde el año 2007, donde además es Profesor Pleno de Estrategia Empresarial. Miembro de la Clase Inaugural de Central America Leadership Initiative [CALI]. Designado Young Global Leader por el World Economic Forum en el año 2008. Es miembro del Global Advisory Council del Oath Project, organización que impulsa la adopción de un juramento para líderes empresariales en todo el mundo. Miembro fundador de CAPSI [Central America Private Sector Initiative], que se enfoca en temas regionales de integración económica y seguridad. Miembro de la Junta Directiva de la Iniciativa Centroamericana en Salud [CAHI] y uno de los Founding Curators del grupo de Global Shapers del World Economic Forum. Investigador Asociado Senior del Instituto para la Estrategia y la Competitividad que dirige el Profesor Michael Porter en Harvard Business School. Experto en temas de desarrollo y competitividad internacional y global. Su investigación se enfoca en el desarrollo de estrategias exitosas y ventajas competitivas en empresas latinoamericanas tanto local como regional y globalmente, así como en estrategias exitosas de desarrollo económico y social. Arturo tiene un doctorado en Estrategia Empresarial y Negocios Internacionales de Harvard Business School y un MBA con Alta Distinción de INCAE Business School. Ha sido consultor de empresas y organizaciones privadas y públicas en América Latina y Asia.

Directora Adjunta del Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible [CLACDS] de INCAE desde enero del 2011. Obtuvo su M.A. y Ph.D. en Economía en la Universidad de Tennessee en Knoxville, a la que asistió como becaria Fulbright/LASPAU. Entre 2007 y 2010 trabajó como consultora independiente para INCAE y otras organizaciones internacionales, principalmente en temas de energía y medio ambiente. Entre agosto de 2002 y mayo de 2007 fue Directora de Cooperación Externa y Directora Ejecutiva del CLACDS en INCAE. Previamente se desempeñó como funcionaria en varias entidades públicas y privadas y catedrática en universidades privadas de El Salvador.

Profesor de Gerencia en la Universidad EARTH y Gerente de Proyectos e Investigador Senior en INCAE Business School en Costa Rica. Sus investigaciones incluyen estudios de competitividad, responsabilidad social empresarial, asociatividad de pequeñas empresas y estrategias del sector agroindustrial en Latinoamérica. Obtuvo una maestría en Administración de Empresas y una concentración en Desarrollo Sostenible en INCAE Business School. Se graduó con honores como Licenciado en Ciencia y Tecnología de Alimentos en la Universidad de Costa Rica y ha recibido capacitación en el área de Investigación en Negocios en la Universidad de Harvard.

Alejandro Poma

Ana María Majano

Arturo Condo

Jorge Vinicio Murillo

Editores

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Presentación

La Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza fue establecida en marzo de 2006 mediante un convenio entre la Fundación Poma e INCAE Business School, como un programa de investigación de cinco años, cuyo propósito principal es la generación de conocimientos que contribuyan a mejorar la efectividad de los esfuerzos de lucha contra la pobreza en la región centroamericana.

Después de una etapa inicial de revisión de literatura y diagnóstico de la situación de pobreza en los países centroamericanos durante los últimos cuatro años, la investigación se ha enfocado en el estudio de casos de iniciativas consideradas, en su momento, como innovadoras, que abordan algunos de los factores determinantes de la pobreza, tales como nutrición, salud, educación, generación de ingresos, acceso al crédito y a los servicios básicos.

Los estudios de caso, supervisados, principalmente, por miembros de la Facultad de INCAE, buscan documentar lecciones aprendidas e identificar factores críticos para la efectividad o, en algunos casos, la falta de ella en los programas. La intención es proporcionar a los gobiernos e instancias de la sociedad civil una guía de prácticas eficaces para el desarrollo de sus propias iniciativas contra la pobreza.

La presente publicación resume los principales resultados de la investigación de la Cátedra. En la primera sección se describe brevemente el marco conceptual y metodológico. En la segunda, se presenta un resumen del diagnóstico de la pobreza en Centroamérica. La tercera sección, la más extensa, contiene resúmenes de los casos estudiados, y en la cuarta y última sección se discuten las lecciones aprendidas y eficaces prácticas encontradas, y se identifican áreas en las que se requiere mayor investigación.

Las versiones completas de los casos de estudio y otros documentos producidos por la Cátedra están disponibles en la Biblioteca de INCAE y pueden ser solicitados a [email protected].


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La lucha contra la pobreza se ha manifestado como la razón de ser de un sinnúmero de proyectos públicos y privados en los campos de educación, salud, energía, desarrollo productivo y medio ambiente, entre otros.

Después de varias décadas y cuantiosas inversiones en este tipo de iniciativas, existe, actualmente, una preocupación muy válida relacionada con su efectividad. Analizando la situación de pobreza en América Latina, Aduan [2005], se señala que el gasto social se ha incrementado en todos los países de la región, y que “…existe ya una conciencia sobre la imperiosa necesidad de superar la pobreza y la desigualdad […] los pobres conocen cada vez más cuáles son sus derechos y demandan servicios sociales; [y] que los gastos sociales y la oferta de servicios también aumentan, pero que los impactos parecen ser muy bajos frente al volumen de las inversiones realizadas”.

El presente trabajo intenta contribuir a mejorar la efectividad de los esfuerzos de lucha contra la pobreza, por medio del estudio de proyectos y programas que han sido diseñados para atacar uno o varios de sus determinantes. En este capítulo se resume los principales elementos del marco conceptual que ha servido de referencia para la selección y el análisis de las iniciativas por estudiar : qué entendemos por pobreza y cómo se mide; y qué dicen otros estudios sobre los factores que hacen efectivo un programa de lucha contra la pobreza.

La pobreza: difícil de poner en palabrasA pesar de ser un fenómeno muy estudiado y discutido, no existe una definición universalmente aceptada de pobreza. Los pobres viven y sienten la pobreza en múltiples dimensiones, pero al tratar de brindar una interpretación formal a este concepto, es difícil abordar, integralmente, los factores que la describen y la determinan.

Las definiciones, los puntos de vista desde los que se aborda y la conceptualización son muy diferentes. No obstante, la mayoría de definiciones coinciden en que la pobreza no es solamente un problema económico cuantitativo, caracterizado por ingresos bajos y carencia o insuficiencia de bienes materiales, por lo que en su estudio es necesario incluir también elementos de corte cualitativo, como el desarrollo de capacidades y el acceso a la “posibilidad de tener” [Sen, 1984; Dréze & Sen, 1989].

Estas definiciones muestran diversos enfoques para el estudio de la pobreza. Algunas entidades y especialistas utilizan, principalmente, la perspectiva de los ingresos para hacer referencia a los elementos necesarios para entender y medir la condición de pobreza o prosperidad de las personas.

De esta manera, el bienestar humano se mide de acuerdo a si una persona tiene suficientes ingresos para adquirir un nivel básico de consumo o de calidad de vida.

Marco conceptual

La lucha contra la pobreza es mencionada como uno de los objetivos, si no el principal, de las estrategias de organismos multilaterales y organizaciones internacionales, así como de los programas de gobierno y plataformas electorales de candidatos a cargos de elección popular a todo nivel, en todos los países en desarrollo.

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La pobreza debe concebirse como la privación de capacidades básicas y no meramente como la falta de ingresos, que es el criterio habitual con el que se identifica la pobreza. Esto no significa un rechazo a la idea de que la falta de ingreso sea una de las principales causas de la pobreza, pues la falta de ingresos puede ser una importante razón por la que una persona está privada de capacidades.

Sen, 1999

El concepto de pobreza se refiere a la situación en la que se carece de recursos económicos o en la que las condiciones de vida son inferiores al estándar mínimo, establecido por las normas sociales definidas con base en los derechos sociales básicos y los objetivos públicos […] En términos monetarios, la pobreza significa la carencia de ingresos suficientes con respecto al umbral de ingreso absoluto, o línea de pobreza, que corresponde al costo de una canasta de consumo básico.

Cepal, 2000

Desde la perspectiva del desarrollo humano, la pobreza significa la denegación de oportunidades y opciones básicas para ese desarrollo, [para] vivir una vida larga, sana, creativa y disfrutar de un nivel decente de vida, libertad, dignidad, respeto por sí mismo y de los demás.

PNUD, 1997

La pobreza es una pronunciada privación de bienestar, y abarca muchas dimensiones. Incluye bajos ingresos y la imposibilidad de adquirir bienes y servicios básicos necesarios para la supervivencia con dignidad. La pobreza, también, abarca bajos niveles de salud y educación, acceso limitado al agua potable y saneamiento, seguridad física inadecuada, falta de voz e insuficiente capacidad y oportunidades para procurar una mejor calidad de vida.

Banco Mundial1

1. Banco Mundial. Página Web. Disponible en: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/0,contentMDK:22569747~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:336992,00.html

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Otras entidades y especialistas la definen en función de la falta de capacidades individuales, tales como educación y salud, necesarias para alcanzar un nivel básico de bienestar humano. Otros hacen especial énfasis en los factores sociales, factores de comportamiento y factores políticos del bienestar humano. En este sentido, se atribuye a terceros la responsabilidad del aislamiento de los pobres del resto de la sociedad.

Desde la perspectiva del bienestar económico, muchos especialistas se han concentrado en cuantificar este indicador como medida de preferencia para definir la pobreza, estableciendo valores límites para determinar si una persona es pobre o no. De acuerdo con la literatura [Wagle, 2002], existen tres medidas ampliamente utilizadas para definir ese bienestar económico: ingresos, consumo y bienestar individual.

Utilizando un enfoque de ingresos, por ejemplo, el Banco Mundial define la línea de la pobreza como un ingreso de US$2 al día [Banco Mundial, 2000]. También se ha elaborado otras líneas de pobreza en Estados Unidos y Reino Unido [Fisher, 1998; Rowntree, 1901] con un enfoque de consumo. Por su parte, la Organización Mundial del Trabajo [OIT] define la línea de la pobreza en términos de las necesidades mínimas de alimentos, vivienda, vestido y otros servicios esenciales como transporte, condiciones sanitarias, salud y educación [OIT, 1977].

Las líneas de la pobreza, ya sea en término de ingreso o de consumo, se han convertido en la norma en casi todos los países en desarrollo. En cambio, su definición en términos de bienestar individual como tal, aún no cuenta con parámetros plenamente establecidos y todavía los economistas tratan de establecer los indicadores más adecuados que permitan establecer la línea limítrofe en estos términos.

Cabe señalar que estas medidas no se expresan solo en términos absolutos, sino también se usa el concepto de pobreza relativa, que considera que una persona es pobre cuando carece de cierto

nivel de ingreso, consumo o bienestar individual con respecto a estos parámetros medios en una determinada sociedad.

Desde la perspectiva de las capacidades, el concepto de pobreza se analiza enfocándose en las dimensiones que impiden a las personas contar con los elementos necesarios para disfrutar del bienestar humano. Estas dimensiones como, por ejemplo, educación y salud, permiten a las personas la creación y el mantenimiento de capacidades necesarias para alcanzar el bienestar y alejarse de la situación de pobreza. Su impacto en la prosperidad no solo se limita a su influencia en la posibilidad de generar ingresos, sino también a su impacto en la posibilidad de consumo de bienes y servicios.

Las mediciones, desde este enfoque, buscan evaluar las capacidades que les permiten a las personas lograr una condición de desempeño tal que pueda mejorar o sostener un nivel superior de bienestar. Así, por ejemplo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, mide la pobreza de capacidades en términos de analfabetismo, desnutrición, esperanza de vida, deficiente salud materna y enfermedades infecciosas prevenibles [PNUD, 2000]. Esto sin dejar de reconocer que una persona con ingresos más altos, será más capaz que otras de alcanzar un nivel superior de desempeño.

Finalmente, desde la perspectiva de la exclusión, una persona puede ser pobre, a pesar de que tenga los ingresos adecuados y una capacidad adecuada para producir cierto nivel de desempeño. Según Wagle [2002], esto sucede cuando esa persona es excluida de las principales actividades económicas, políticas, cívicas y culturales que forman parte del bienestar humano.

Económicamente, algunos actores y órdenes sociales actúan como agentes de exclusión, imponiendo limitaciones a ciertos grupos o individuos en el desarrollo de sus actividades económicas, tal como puede ser la participación en el mercado laboral y el desarrollo empresarial.


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La discriminación racial, de género o de otra forma, son ejemplos de estos órdenes sociales que excluyen a los grupos o individuos.

La exclusión social también se puede presentar desde un punto de vista político, en el que las personas pobres son excluidas de participar en las actividades y procesos políticos.

Algunos estudios han mostrado que la participación política de las personas pobres tiende a ser bastante menor que la de los más favorecidos, incluso en democracias consolidadas como la de Estados Unidos [Verba et al., 1993]. Dado esto, se produce para los primeros una gran desventaja, porque las políticas y programas públicos introducidos a través de los procesos políticos, no reflejan sus necesidades e intereses.

Por último, la exclusión social se presenta cuando a los individuos o grupos se les niega el acceso a actividades cívicas o culturales. La pertenencia social aumenta el capital social y contribuye a combatir las desigualdades y la exclusión social. Según Wagle [2002], las personas que quedan excluidas de los grupos sociales y culturales, sufren desventajas sociales, políticas y hasta económicas, lo que favorece su tendencia hacia la pobreza o su permanencia en esa condición.

Los determinantes de la pobrezaEl combate a la pobreza requiere un entendimiento claro de los determinantes de este fenómeno en sus diversas dimensiones, pues con éstos en mente, es posible diseñar y ejecutar iniciativas, programas y proyectos que permitan hacerles frente en cada contexto específico. Sin embargo, al igual que con el concepto mismo de pobreza, existen diferentes formas de analizar sus causas y consecuencias, entre las que muchas veces es difícil formular una distinción.

Frecuentemente, se analiza como causas de la pobreza las condiciones que hacen que una persona, familia o comunidad sea pobre, tales como la educación, salud y acceso a crédito, aunque es

válida la pregunta hecha por algunos cuestionando si estas condiciones son causas, consecuencias o manifestaciones de la pobreza.

Sin olvidar el debate existente sobre el orden de la causalidad, para efectos de este trabajo, se ha buscado adoptar un enfoque que permita comprender de manera coherente los determinantes de la pobreza para poder desarrollar iniciativas que mejoren las condiciones de vida de las personas sumidas en esa situación. Este punto de vista es compartido por otras instancias, tales como el Proyecto Estado de la Región-PNUD [2003], que al analizar la situación centroamericana en cuanto a la educación, reconoce que:

La educación es un elemento clave en el análisis de la pobreza, ya que es uno de los factores que más claramente se identifican como generadores y reproductores del fenómeno. Lo importante no es el orden de causalidad educación-pobreza, sino la evidencia, en todos y cada uno de los países, de que los pobres tienen menor nivel educativo que los no pobres, y que, por lo tanto, el alivio de esta situación [la pobreza], pasa necesariamente por mejorar el nivel educativo de la población pobre.

Con esta perspectiva, se ha decidido aplicar el enfoque presentado por Paes et al. [2005], que ha sido utilizado por el PNUD en los estudios llevados a cabo en los países centroamericanos. Esta perspectiva permite visualizar de forma más clara a la pobreza como el producto de una secuencia de determinantes en diferentes niveles o etapas que, alineadas en relaciones de causa-efecto, explican su origen y las interrelaciones entre sus causas, como puede verse en la ilustración presentada en la Figura 1.

De acuerdo con este enfoque, los factores determinantes de la pobreza pueden abordarse por etapas o niveles: primeramente, investigando aquellos que se encuentran más próximos al fenómeno de la pobreza [macrodeterminantes] y, posteriormente, analizando otros niveles [microdeterminantes]

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que explican los factores del primer nivel. Este raciocinio se replica sucesivamente nivel por nivel, mostrando una secuencia de determinantes que permiten explicar mejor el fenómeno en una región determinada.

En un primer nivel de análisis, el grado de pobreza de un país está determinado por el volumen total de recursos disponibles, por el grado de desigualdad en la distribución de esos recursos y por la línea de pobreza adoptada [Paes et al., 2005].

De esta manera, dada una línea de pobreza determinada, su disminución en una nación se puede lograr si se aumenta la cantidad de recursos disponibles, si hay una mejora en la distribución de esos recursos o mediante una combinación de las dos anteriores.

Pocos economistas consideran que el crecimiento de los recursos disponibles no es necesario para la reducción de la pobreza a largo plazo. Basados en un estudio en 137 países, Dollar & Kraay [2002] encontraron que un aumento del 1% en el ingreso per cápita está asociado con un aumento del 1% en los ingresos de los pobres. Investigaciones como estas dan pie para reconocer que el crecimiento del ingreso es una condición necesaria para disminuir significativamente la influencia de la pobreza, mas no es suficiente para lograr reducciones importantes y sostenibles, principalmente, porque esto también depende de la calidad de ese crecimiento, así como de otros factores.

Cardona [2008] señala que el 74% de la variabilidad de la pobreza no se explica a través de la variable crecimiento económico y el aumento en la desigualdad puede generar incrementos en pobreza, incluso en períodos de crecimiento económico. Por ejemplo, en el caso de Costa Rica, la gran reducción de pobreza del período 1950-1980 se debió a una combinación entre reducción en la desigualdad y crecimiento económico. El período posterior a la crisis de los 80s muestra un estancamiento en la pobreza, producto de un crecimiento económico volátil, limitado y sin reducción suficiente en la desigualdad.

Entonces, el impacto del crecimiento económico en los pobres depende de qué tan bien se distribuyan los beneficios de ese crecimiento en toda la población [Bigstein & Levin, 2000]. Hay evidencia de que los países con una severa desigualdad inicial son menos exitosos reduciendo la pobreza de sus pobladores.

Parece existir un consenso en que el aumento de la desigualdad tiene un efecto adverso sobre la reducción de la pobreza. Así, una menor desigualdad en la distribución del ingreso, aumenta el impacto del crecimiento económico en la disminución de la pobreza.

A este nivel, es importante tener en cuenta de que para alcanzar un crecimiento económico sostenido, es necesario que existan condiciones de estabilidad macroeconómica, las cuales impactan positivamente en el aumento de los recursos disponibles en una nación.

Autores como Ames, Brown & Izquierdo [2002] han señalado que la inestabilidad macroeconómica favorece el crecimiento de la pobreza. Tal fue el caso de las condiciones de inflación vividas por algunos países latinoamericanos, que generaron una disminución en la matrícula escolar, favoreciendo así el ciclo vicioso de la pobreza en años posteriores. Por lo tanto, dado el papel tan importante que tienen en el favorecimiento de altas y sostenibles tasas de crecimiento, las condiciones de estabilidad macroeconómica son un elemento clave en la lucha contra la pobreza [Paes et al., 2005].

En un segundo nivel de análisis, que se enfoca en los hogares, Paes et al.[2005] muestra que existen dos razones inmediatas para explicar por qué el volumen de recursos disponibles no es suficiente. Estas son la composición del hogar [la cantidad de miembros dependientes] y los ingresos de los miembros adultos de la familia.

En otras palabras, un hogar es pobre si dispone de pocos recursos o si los recursos de los que dispone son repartidos entre un gran número de miembros.


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Figura 1 Esquema de los determinantes de la pobreza

Pobreza

Recursos disponibles

Nivel

Cantidad demiembros

dependientes

Ingreso transferencias

Falta acceso trabajo

Ingresos limitados

Ingresos trabajo

Ingresoactivos

Desigualdad

1

2

3

4

5

Fuente: Elaboración propia con base en Paes et al. [2005]

Acceso al créditoEducación Salud y nutrición Infraestructura y servicios básicos

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El efecto de la composición del hogar en la cantidad de recursos disponibles involucra dos vías de análisis. Primero, al ser mayor el número de miembros dependientes de un hogar [niños, adolescentes, personas incapacitadas] los recursos disponibles se diluyen más y, por lo tanto, alcanzan menos para satisfacer las necesidades de todos los miembros. Segundo, cuando en el hogar existe una única fuente de ingresos [por ejemplo, la madre jefa de hogar] los ingresos se ven reducidos a aquellos generados por esa fuente y, por lo tanto, la disponibilidad de estos es menor [Rynell, 2008].

Por otra parte, cuanto mayor es la cantidad de recursos disponibles en el hogar, producto de mayores ingresos, mayor es el poder de compra de sus integrantes y, por lo tanto, éstos tienen mayores posibilidades para satisfacer sus necesidades y alejarse de la pobreza [Paes et al., 2005]. Este determinante también puede dividirse para ser explicado por otros determinantes que se describen en el tercer nivel de análisis.

En el tercer nivel de análisis, Paes et al. [2005] se concentran en los tres grupos principales de determinantes que explican que los ingresos de los hogares sean bajos. Según estos autores, el ingreso de los hogares es bajo cuando se presenta alguno de los siguientes factores o una mezcla de ellos:

a. El ingreso proveniente de las transferencias es bajo.

b. El ingreso proveniente del trabajo es bajoc. El ingreso proveniente de activos físicos y

financieros es bajo

En principio, el ingreso que reciben las familias pobres depende de las transferencias directas que reciben por medio de programas sociales o subsidios gubernamentales. Estas trasferencias son producto de diferentes políticas compensatorias promovidas por el Estado. Además, el ingreso familiar depende de los ingresos de los miembros del hogar que son asalariados o poseen activos físicos o financieros que les generan algún rédito. En ambos casos, la manera de incrementar esos ingresos es mediante el aumento de la remuneración de los factores de producción en manos de la población pobre. Para lograrlo, son necesarias políticas estructurales que permitan mejorar la productividad del trabajador y, por lo tanto, el rendimiento de su trabajo, con la finalidad de mejorar el acceso al trabajo de las personas pobres y favorecer el mayor rendimiento de los activos que los pobres poseen.

En el cuarto nivel de análisis, los determinantes del bajo ingreso proveniente del trabajo son ponderados desde dos perspectivas. La primera es que el bajo ingreso del trabajo puede deberse a la falta de acceso al trabajo, lo cual es perceptible en el caso que existan altas tasas de desempleo o subempleo2. Saunders [2002] señala que conforme sea el tiempo que las personas económicamente productivas de un hogar permanezcan desempleadas, mayor es la probabilidad de que ese hogar caiga en pobreza.

El bajo ingreso del trabajo se debe a la reducida productividad de las labores que desempeñan los miembros adultos del hogar, a pesar de que cuentan con empleo. Este último determinante constituye la vía de análisis seguida por Paes et al. [2005] para llegar

Un hogar es pobre si dispone de pocos recursos o si los recursos de los que dispone

son repartidos entre un gran número de miembros.

2. Si bien es cierto de que el acceso al empleo se considera como un importante determinante de la pobreza, el análisis no se puede quedar únicamente en conocer si hay empleo o no. Debe considerarse, además, la calidad del empleo y si este es empleo formal o empleo informal, ya que estos elementos son determinantes también de la pobreza.


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a un quinto nivel de análisis que es, precisamente, en el que se ha enfocado la investigación de la Cátedra Poma en INCAE.

En este quinto nivel se analiza los factores que determinan la reducida productividad del trabajo que realizan los miembros de los hogares pobres que están empleados. Un bajo nivel de productividad laboral se vincula con una serie de desequilibrios estructurales relacionados con la malnutrición, la mala salud, los bajos niveles de alfabetización y las condiciones precarias de vivienda y alojamiento. Todo esto como consecuencia de un acceso limitado a la infraestructura y los servicios sociales básicos, así como a la tierra, el crédito, la tecnología y, en general, a los insumos y recursos productivos necesarios para garantizar medios de vida seguros y sostenibles [PNUD, 1996]. A continuación se presenta un análisis más detallado de la relación entre estos factores y la pobreza.

Bajos niveles de alfabetización y carencias en educaciónLa educación tiene un efecto de largo plazo en la condición de pobreza de las personas. Su efecto principal es el desarrollo de capital humano, es decir, el aumento de las capacidades productivas y, con éstas, la capacidad de generar ingresos de los individuos.De acuerdo con Zevallos [1997],

La educación es uno de los factores más importantes para el desarrollo de las personas y las sociedades. Primero, la educación puede ser entendida como un fin en sí misma, puesto que una sociedad más educada tiende a ser más desarrollada. Segundo, la educación es un determinante esencial del crecimiento económico. Tercero, el acceso equitativo a instituciones educativas posibilita la reducción de las desigualdades sociales y de la pobreza.

Al igual que este autor, Aoki et al. [2002] señalan que las fallas en proveer educación básica a la población comprometen seriamente los esfuerzos de un país por reducir la pobreza.

Por ello, la educación básica, de una adecuada calidad, es crucial para dotar a individuos en condiciones de desventaja con los medios para contribuir al crecimiento económico y, a la vez, beneficiarse de éste. De esta manera, la educación es uno de los principales instrumentos de la sociedad para disminuir las penurias y la vulnerabilidad.

Adicionalmente, algunos autores sostienen que la oferta y demanda de trabajadores con diferentes niveles educacionales es una de las causas de la distribución de ingresos en una sociedad [Aoki et al., 2002]. De esta manera, cuanto más equitativas sean las oportunidades para estudiar, más igualitarias llegan a ser las oportunidades para la movilidad social de los individuos y las familias.

Falta de acceso a salud y nutriciónLa salud es un factor decisivo para el bienestar de las personas y, a la vez, un requisito indispensable para un desarrollo con equidad. A pesar de ello, en la actualidad, principalmente en países en desarrollo, muchas personas mueren diariamente como consecuencia de la pobreza extrema; víctimas de malaria, tuberculosis, enfermedades del sistema respiratorio, diarrea y otras enfermedades relacionadas con la carencia de atención preventiva.

En Centroamérica y Panamá, por ejemplo, en el año 2008, se estima que murieron unas 40,000 personas por causa de estos males. Por otra parte, la desnutrición también es un mal que ocasiona un gran número de muertes, principalmente, entre personas que viven en pobreza extrema.

Para los países centroamericanos y Panamá, en el 2008 esta cifra ascendió a las 5,000 personas [WHO, 2011].

De acuerdo con Behrman [1990], existe una gran cantidad de estudios que vinculan la carencia en el acceso a la salud y nutrición con bajos niveles de capacidad motora y mental, ambas necesarias para el trabajo y el estudio. A causa del ligamen, resulta obvio que la desnutrición y la enfermedad repercute

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en la productividad laboral de las personas y en su capacidad de generar condiciones que le permitan salir de la pobreza, especialmente generar ingresos y estudiar.

La desnutrición y la enfermedad a menudo tienen como consecuencia la pérdida de ingresos o la incapacidad para obtenerlos, lo que provoca dificultades financieras y deterioros en el bienestar de las familias. Sumado a esto, los gastos hospitalarios y de atención médica constituyen una verdadera carga para los hogares con miembros enfermos.Desde otro punto de vista, se puede decir que la pobreza es causante de un menor acceso a servicios de salud y nutrición.

Las personas pobres sufren de múltiples privaciones, la más obvia es la carencia de recursos financieros. Sin estos recursos, no pueden pagarse los servicios de salud, alimentos, agua limpia y otros elementos importantes para la adecuada salud de las personas.

A esto se suma que las facilidades para brindar estos servicios en las regiones pobres de los países en desarrollo son inadecuadas, inaccesibles, carentes de medicamentos básicos y, a menudo, administradas por personal poco entrenado [Claeson et al., 2002]. Además, la mayor parte de las personas pobres tienen la desventaja de no poseer el conocimiento adecuado para prevenir el deterioro de su salud o para saber cuándo deben buscar ayuda médica.

Falta de acceso a infraestructura y servicios básicosBenavides [2003] señala que las personas más pobres son, generalmente, las que tienen menos acceso a los servicios de agua potable, saneamiento y electricidad. Según él, esta situación restringe aún más sus posibilidades de salir de la pobreza. El menor acceso a servicios básicos limita la capacidad de familias de regiones pobres de incrementar sus ingresos por medio de otros factores como la educación o la diversificación de sus actividades económicas. Por esta razón, el acceso a infraestructura y servicios

básicos en las zonas rurales tiene un fuerte efecto en la reducción de la pobreza.

El acceso al agua limpia y un adecuado sistema de saneamiento son vitales para prevenir enfermedades. Un mayor acceso a carreteras o caminos rurales reduce los costos de transporte y permite acceder a zonas y mercados. Las telecomunicaciones y la electricidad tienen un importante impacto en la educación, ya que permiten el acceso a mayor información y mejoran las condiciones de lectura en horas nocturnas, respectivamente. Además, la electrificación permite extender el tiempo para realizar actividades.

Escaso acceso al créditoEn el transcurso de los años ha existido gran preocupación por parte de académicos, autoridades políticas y expertos en desarrollo económico acerca de la importancia del acceso al crédito en la mejora del bienestar y la calidad de vida de las personas de bajos recursos [González, Jiménez & Quirós, 1993]. Una vez que los países se avocaron al desarrollo rural, a mediados del siglo XX, se ha destacado en muchas oportunidades las constantes limitaciones que estas clientelas marginales tienen para acceder a estos fondos prestables, lo que influye negativamente en su capacidad para invertir, producir y consumir.

De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo [OIT, 2001], las instituciones financieras tradicionales han excluido a los pobres por diversas razones: por lo general, se considera muy riesgoso trabajar con las personas de bajos ingresos y los pequeños préstamos que estos solicitan resultan administrativamente caros. Por otra parte, muchas personas de bajos ingresos no pueden acceder a los créditos porque no pueden ofrecer las garantías que se les exige, a veces, simplemente por carecer de información sobre los procedimientos y requisitos. En otras oportunidades se auto-excluyen porque consideran que los procedimientos para tramitar las solicitudes de crédito en bancos tradicionales son muy complejos y engorrosos.


18

La OIT también señala que el suministro de servicios de crédito es sumamente importante como instrumento para reducir la pobreza. Para muchos grupos del sector informal, en especial los constituidos por personas pobres, la carencia de crédito limita su capacidad para aumentar la productividad y los ingresos.

Sumado a esto, los servicios de crédito para los pobres también pueden fortalecer su poder de negociación ante otros grupos sociales. Según Karlan & Zinman [2007], expandir el acceso al crédito es un factor clave en las estrategias de desarrollo financiero a nivel mundial. Existe un amplio consenso en cuanto a que la expansión del acceso al crédito en la dimensión “productiva” de la pobreza [pequeños y micronegocios] favorece la lucha contra ésta.

La efectividad de las iniciativas de lucha contra la pobrezaLa Real Academia Española define efectividad como “la capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera”. Una búsqueda en internet3 de la palabra efectividad lleva a una serie de definiciones que van desde un concepto muy estricto “…el logro al ciento por ciento de los objetivos planteados” [www.definicion.org/diccionario] hasta uno relativo “…la medida, según la cual se han logrado los objetivos o resultados planificados” [IDRC]. Otros definen la efectividad como la combinación de eficiencia y eficacia.

Esta última definición parece estar detrás de la afirmación de Aduán [2004], en el sentido de que “…

los países de la región [latinoamericana] enfrentan tres grandes desafíos: aumentar la eficiencia, la eficacia y la focalización de las políticas”. Ella define eficiencia como “…atender al mayor número posible de beneficiarios, mejorando la calidad de las prestaciones con los recursos disponibles” y la eficacia como “…hacer que los servicios permitan transformar las condiciones de vida de los beneficiarios, ofreciéndoles las oportunidades y los recursos necesarios para que superen su situación de pobreza”.

Entre los estudios relacionados con la efectividad de los programas de lucha contra la pobreza, existe un buen número de esfuerzos encaminados a medir el impacto de diferentes programas en los niveles de pobreza, ya sea de grupos de individuos, comunidades, regiones o países, a través de estudios estadísticos y econométricos [e.g.: Kochar, 2008; Farinha, 2001; Smeeding, 1977]. Esto ha dado como resultado mediciones, no muy alentadoras por cierto, del “nivel de efectividad” de los programas analizados que permiten evaluar si han funcionado o no.

Otro grupo de estudios, más relevante para la presente investigación, pero menos numeroso, se basa en el análisis de las características y/o los procesos de implementación y/o el estudio de casos [e.g.: Lawson et al., 2010; Moreno-Dodson, 2005; Aduan, 2004]. Por su naturaleza y sus propósitos, estos trabajos no están encaminados a medir la efectividad en términos cuantitativos, sino, principalmente, a identificar los factores que determinan el grado en que se alcanzan los objetivos y/o derivar lecciones y buenas prácticas.

La desnutrición y la enfermedad a menudo tienen como consecuencia la pérdida de ingresos o la incapacidad para

obtenerlos, lo que provoca dificultades financieras y deterioros en el bienestar de las familias.

3. Google. Palabras clave “definición efectividad”

19


Con base en el análisis de experiencias en países como México, Brasil, Chile y Nicaragua, Aduan [2004] señala que un diseño integral de las políticas para reducir la pobreza contribuye a la efectividad de estas políticas, puesto que la pobreza es un fenómeno multidimensional que incluye aspectos sociales y económicos variados y, como tal, requiere ser abordado desde una perspectiva holística e intersectorial para articular las políticas en esas áreas.

De la lectura de las varias definiciones queda claro que un primer elemento clave en este diseño es la formulación clara de los objetivos y resultados que desea alcanzarse.

En este sentido, el Informe sobre Pobreza del PNUD [2000] argumenta que la inclusión de objetivos y metas concretas con plazos precisos es un asunto prioritario para lograr la eficacia de las políticas y los planes de desarrollo. A esto hay que agregar, que los objetivos deben ser medibles para poder monitorear y evaluar los avances hacia su cumplimento.

Según señalan Coudouel et al. [2002], un programa puede llegar a tener un amplio rango de objetivos, que, por ejemplo, pueden ir desde eliminar el hambre hasta mejorar el acceso a servicios de salud por parte de los beneficiarios. Este rango de objetivos deriva de la multidisciplinariedad de la pobreza y de su complejidad, pero la amplitud del rango, muchas veces, dificulta la identificación del vínculo entre las acciones y sus efectos. Por esta razón, es de suma importancia definir claramente los objetivos del programa y asegurar que sean congruentes con lo encontrado en los diagnósticos.

Otro elemento importante en el diseño es la definición del alcance de la iniciativa, que también se conoce como focalización, pues tiene que ver con la identificación de los beneficiarios.

Según un estudio publicado por el Banco Asiático de Desarrollo [Asian Development Bank, 2006], la identificación previa de los beneficiarios facilita que

los beneficios de los programas realmente lleguen a las personas pobres que los necesitan, logrando la adecuada coincidencia entre los recursos disponibles y las principales necesidades por satisfacer.

En otras palabras, la identificación del público meta en un programa para la lucha contra la pobreza evita el desperdicio de recursos en grupos no previstos y, de esta manera, se reduce el costo del alivio de la pobreza.

Para Aduan [2004], la priorización de un público meta no significa exclusión, ya que la asignación de los recursos, en especial cuando estos son limitados, debe reflejar las prioridades en cuanto a políticas o en cuanto a una agenda para la reducción de la pobreza, en caso de que dicha agenda exista.

Otro factor clave es la inclusión, desde el momento del diseño de los programas, de las herramientas y mecanismos adecuados de monitoreo y evaluación. Uno de los retos principales, en este punto, es la identificación de una serie de indicadores capaces de informar sobre la multidimensionalidad del fenómeno de la pobreza, así como contar con una línea de base que permita conocer la situación inicial que quiere cambiarse y medirse, así como los avances en las diferentes dimensiones de las iniciativas.

Cabe señalar que la evaluación de una iniciativa para la lucha contra la pobreza, debe hacerse no solo tomando en cuenta los aspectos operativos de la iniciativa, sino también contemplando el impacto que se tiene en la reducción de la pobreza de la población meta. Moreno-Dodson [2005] señala que las evaluaciones de impacto son importantes, porque la información que se obtiene por medio de estas es decisiva no solo para las autoridades encargadas del programa evaluado, sino también para todos los que podrían estar considerando la posibilidad de replicar el programa en su propia región o contexto. Un elemento de efectividad que parece haber recibido menor atención en los estudios y publicaciones existentes, aunque si se reconoce su importancia, es la gerencia de los programas y proyectos. Esto llama la atención poderosamente, en especial si se acepta


20

la definición de gerencia como “…el arte de hacer que las cosas ocurran” y es lo que transcurre entre el momento del diseño y la evaluación. Tomando en cuenta la naturaleza de este trabajo y de la institución que lo ha desarrollado, es un elemento

que ha sido objeto de estudio en los casos que han sido documentados y que se resumen en el Capítulo 3 de esta publicación.

21


Durante los años noventa, con la culminación de los conflictos militares y con un ambiente de mayor armonía, la región empezó a reenfocar esfuerzos y direccionar recursos para enfrentar las serias dificultades por las que atravesaba la mayoría de la población, afectada por una alta incidencia de pobreza y desigualdad. En las últimas dos décadas, se ha logrado avances significativos en ciertos aspectos, pero el porcentaje de centroamericanos viviendo en la pobreza es todavía muy alto y algunas diferencias entre países se han incrementado.

Aun cuando la pobreza y la desigualdad no son lo mismo, pueden ser abordadas de manera simultánea5, considerando el importante vínculo que existe entre ambos fenómenos. Este vínculo influye sobre la efectividad de las medidas con que se aborda ambos problemas, ya que la lucha contra la pobreza no está ligada, únicamente, a la calidad del crecimiento económico, sino también a la capacidad de lograr cambios que disminuyan desigualdades significativas en la distribución del ingreso y al acceso a bienes y servicios básicos que contribuyan a la movilidad social. Por lo tanto, las políticas para el combate a la pobreza y las políticas

tendentes a disminuir la desigualdad social son interdependientes.

Para el análisis en este trabajo se utiliza principalmente el enfoque de la carencia de ingresos [línea de pobreza]. Sin embargo, el ingreso representa solo una de las muchas dimensiones de la pobreza humana, por lo que también se analiza las carencias en áreas como salud, educación, vivienda, acceso a infraestructura y servicios básicos, así como el acceso a instrumentos financieros. Para el análisis de desigualdad, se usa igualmente un enfoque de desigualdad de ingresos, que alude a la distribución o concentración de ingresos entre distintos grupos de población, cada uno con igual número de personas o familias.

Cabe señalar que uno de los principales retos para desarrollar este análisis es la carencia de datos estandarizados en la región. Centroamérica requiere sistemas de recolección, manejo y publicación de datos que permitan a las diferentes iniciativas para la lucha contra la pobreza contar con la información de forma actualizada y homogénea para todos los países.

Pobreza y desigualdad en Centroamérica4

El presente capítulo contiene un diagnóstico de la pobreza y desigualdad socioeconómica en seis países del Istmo Centroamericano: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, que constituyó un importante punto de partida para el trabajo de investigación de la Cátedra Fundación Poma.

2

4. Esta sección está basada en el diagnóstico elaborado en el año 2010 por Fabio Vargas, bajo la supervisión de Ana María Majano, a partir de la investigación realizada por el mismo autor y la profesora Simone Bunse en el año 2007. Se agradece el aporte de Mayra Falk y Beatriz Ordóñez para la incorporación adecuada de la perspectiva de género en el diagnóstico y de Jorge Vinicio Murillo para una actualización de los datos a mediados del 2011.

5. Aun cuando se necesite políticas específicas para cada tema.


22

Sin lugar a dudas, la disponibilidad de información exacta, detallada y fidedigna, permitirá mejorar la efectividad con la que estos programas y proyectos alcancen sus objetivos.

Incidencia de la pobreza Los niveles de pobreza presentan diferencias significativas entre los países del istmo, variando entre un 18.9% en Costa Rica y un 68.9% en Honduras. En Guatemala, Honduras y Nicaragua más de la mitad de la población vive en esa condición y en El Salvador solamente un poco más de la mitad de sus habitantes logra obtener los ingresos suficientes para cubrir sus necesidades mínimas de alimentación, vestido y servicios básicos. Solo en dos países -Costa Rica y Panamá- la incidencia de la pobreza es menor al nivel promedio en Latinoamérica.

Durante las últimas dos décadas, los niveles de pobreza se han reducido en todos los países de Centroamérica. Sin embargo, esa disminución ha

sido, en general, inferior a la reducción promedio para los países latinoamericanos. De hecho, solo en Guatemala se redujo en una proporción cercana al promedio latinoamericano, tal como se observa en el cuadro 1.

Son evidentes las disparidades entre las zonas urbanas y rurales. En todos los países de la región centroamericana la incidencia de la pobreza es considerablemente mayor en el área rural. Con excepción de Costa Rica, donde la pobreza rural sobrepasa a la urbana en menos de 2 puntos porcentuales, las diferencias urbano-rurales son superiores a 15 puntos porcentuales.

La brecha más dramática se presenta en Panamá, donde la pobreza rural alcanza un 43.1% contra un 16.3% de pobreza urbana. Todo esto con el agravante de que para todos los países del istmo, excepto Costa Rica y El Salvador, esas brechas se han ensanchado en las últimas dos décadas6.

6. Específicamente entre 1990 y 2009 [O entre 1990 - 2007, 1990-2006 y 1990-2005, dependiendo del país].

23


Nacional

Inicios 90s

*Inicios 2000s

Circa 2009 **

Cambio 1990-2009 [en puntos

porcentuales]

Costa Rica 26.3 20.3 18.9 -7.4

El Salvador 54.2 48.9 47.9 -6.3

Guatemala 69.4 60.2 54.8 -14.6

Honduras 80.8 77.3 68.9 -11.9

Nicaragua 73.6 69.3 61.9 -11.7

Panamá ... 34.0 25.8 …

América Latina 48.3 43.2 33.1 -15.2

Área urbana

Inicios 90s

Inicios 2000s

Circa 2009Cambio 1990-

2009 [en puntos porcentuales]

Costa Rica 24.9 17.5 18.5 -6.4

El Salvador 45.8 39.4 42.3 -3.5

Guatemala 53.6 45.3 42.0 -11.6

Honduras 70.4 66.7 56.9 -13.5

Nicaragua 66.3 63.8 54.4 -11.9

Panamá 32.7 25.3 16.3 -16.4

América Latina 41.4 37.0 27.8 -13.6

Área rural

Inicios 90sInicios 2000s

Circa 2009Cambio 1990-

2009 [en puntos porcentuales]

Costa Rica 27.3 24.3 19.5 -7.8

El Salvador 64.4 62.4 57.6 -6.8

Guatemala 77.7 68.0 66.5 -11.2

Honduras 88.1 86.1 78.8 -9.3

Nicaragua 82.7 77.0 71.5 -11.2

Panamá ... 48.5 43.1 …

América Latina 65.4 62.3 52.8 -12.6

* Para El Salvador el dato es del año 1995.** Para Honduras, Guatemala y Nicaragua son datos de 2007, 2006 y 2005, respectivamente.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Cepalstat.

Cuadro 1 Pobreza en Centroamérica

[% de personas bajo la línea de pobreza]


24

La pobreza extrema en la región oscila entre el 6.9% en Costa Rica y el 45.6% en Honduras [Anexo A.1], situación que se agrava en el área rural. La brecha urbano-rural en términos de pobreza extrema solo ha disminuido en Costa Rica y El Salvador, lo que implica que se ha acrecentado o permanecido similar precisamente donde el problema de la pobreza extrema rural es más serio: Guatemala, Honduras y Nicaragua.

Un elemento sumamente importante a la hora de analizar la evolución de la pobreza en la región

es el peso que tienen las remesas en los ingresos nacionales y familiares. El envío de dinero de los migrantes centroamericanos a sus países de origen ha aumentado significativamente en la última década [Figura 2].

A nivel Centroamericano, las remesas recibidas pasaron de US$2,656 millones en 1999 a US$11,479 millones en el año 2009. Esos ingresos son muy importantes para los países del CA47 : en Honduras representan casi del 18% del PIB; en El Salvador, el 16.5% y en Guatemala y Nicaragua, más del 10%.

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

1999

2009

1.8

11.1

16.5

2.5

10.8

6.1

17.6

8.0

12.5

0.4 0.70.8

Figura 2Remesas recibidas

[% del PIB]

Fuente: World Development Indicators, World Bank, 2011.

7. El grupo CA4 lo integran El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.

25


Un estudio Fomin-BID y Felaban [2007] muestra que los centroamericanos usan alrededor del 75% del dinero que reciben en forma de remesas para sufragar gastos diarios como comida, electricidad, y ropa. Un reporte presentado en Honduras [Valenzuela & Puerta, 2007] concluye que el ingreso de remesas marca diferencias asociadas con mejores condiciones de vida en los hogares receptores. Otro estudio publicado recientemente por la Academia de Centroamérica [Monge, Céspedes & Vargas, 2009] afirman que las remesas que envían los migrantes nicaragüenses desde Costa Rica han contribuido a disminuir la pobreza en ese país en un 20%.

En Centroamérica, la incidencia de la pobreza está altamente relacionada con la etnicidad. Las familias indígenas tienen una mayor probabilidad de ser pobres. En el año 2000, Guatemala registraba el 76% de la población indígena como pobre y el 27% como indigente [Gragnolait & Marini, 2003]. En Panamá, la población indígena se concentra, principalmente, en las áreas rurales, estimándose que el 95% se encuentra por debajo de la línea de pobreza, 90% en condiciones de pobreza extrema [MEF, 1999].

En cuanto a la relación género-pobreza, hasta la década del noventa era posible afirmar que la pobreza en Centroamérica tenía rostro de mujer, pues en la mayoría de los países era mayor el porcentaje de población femenina que vivía en hogares pobres [Cuadro 2]. Esto era así tanto en la zona urbana como en la zona rural. En el año 2009, la brecha era menor e incluso en algunos países como Guatemala, Honduras y Nicaragua, había un mayor porcentaje de hombres que de mujeres pobres.

Esta misma tendencia se observa al analizar los porcentajes de hogares pobres liderados por hombres y mujeres. Las estadísticas disponibles indican que la brecha se ha venido cerrando en Costa Rica y Panamá, países donde las diferencias eran más significativas. Para el resto de países de la región, la situación es diferente.

En el año 2009 había una mayor proporción de personas en situación de pobreza en hogares con jefe masculino que en los hogares de jefatura femenina, con excepción de El Salvador, donde las proporciones son muy similares, tal como se muestra en el Figura 3.

En Centroamérica, la incidencia de la pobreza está altamente relacionada con la etnicidad. Las familias indígenas tienen una

mayor probabilidad de ser pobres.


26

Zona urbana

Países1994 1999* 2009**

Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer

Costa Rica 19.9 21.3 16.8 19.2 18.1 19.0

El Salvador 45.3 45.6 43.7 44.6 41.6 42.8

Guatemala ... … 50.4 55.8 41.9 42.2

Honduras 74.2 74.0 72.1 70.5 57.0 56.8

Nicaragua 66.0 66.5 63.4 64.5 54.9 53.9

Panamá 23.2 24.0 25.8 26.5 15.3 17.2

Zona rural

1994 1999* 2009**

Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer

Costa Rica 23.5 26.6 20.8 23.8 18.1 20.9

El Salvador 63.7 65.1 68.1 70.3 57.4 57.9

Guatemala ... … 74.4 72.4 66.6 66.4

Honduras 79.8 81.1 86.0 86.2 78.9 78.7

Nicaragua 82.7 82.7 77.4 76.6 70.6 72.3

Panamá 53.1 56.9 40.4 43.6 41.9 44.3

*Los datos de Guatemala corresponden al año 2002.**Los datos de Guatemala, Honduras y Nicaragua corresponden al año 2007.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Cepalstat.

Cuadro 2 Centroamérica, población que vive en hogares pobres

[% de personas]

27


Figura 3 Pobreza según sexo del Jefe de Hogar

[% de personas pobres, según sexo del jefe de hogar]

*Guatemala y Nicaragua [1998-2007], Honduras [1997-2007].

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Cepalstat.

1999 Hombres 2009 Hombres1999 Mujeres 2009 Mujeres


Esa diferencia podría explicarse por dos razones. Una es que las remesas hayan contribuido a mejorar la situación económica de más hogares liderados por mujeres que por hombres, y la otra es que con el transcurso de los años se haya avanzado en la equiparación de oportunidades para las mujeres.

Respecto al primer punto, algunos estudios con datos socio demográficos de los migrantes ayudan a reforzar la hipótesis sobre la relación entre remesas y disminución de pobreza femenina. De acuerdo con Oviedo [2008], en la región existe una alta incidencia de jefatura femenina en los hogares

receptores de remesas, y el estudio del Fomin-BID y Felabran [2007]encontró que el 58% de los receptores de remesas son mujeres8. La segunda posible explicación se discute en la última sección de este capítulo.

Evolución de la desigualdad de ingreso en CentroaméricaEl índice de Gini es la medida más utilizada para cuantificar la desigualdad de ingreso, con un valor mínimo de 0 que indica igualdad absoluta y un valor máximo de 1 que implica inequidad absoluta9.

8. Un estudio anterior, Fomin-BID [2003] señala que el porcentaje de las remesas recibido por mujeres era del 54% en el año 2003, lo que evidencia que ese porcentaje ha ido aumentando.

9. También se expresa como porcentaje con valores de 0% a 100%, respectivamente.

17.64

49.58 50.2947.73 48.38

61.22 60.74

55.81

50.29

79.03 79.43

70.61

63.98

68.97

72.61

63.43

58.39

29.74

34.32

25.4526.71

30.76

17.23

23.21


28

Figura 4Evolución Índice de Gini



Finales 80s principios 90s Segunda mitad 2000sPrincipios 2000s

En el caso de Centroamérica, este indicador confirma que en todos los países de la región la desigualdad es alta10. El Índice de Gini para años recientes [segunda mitad de la década de 2000] oscila entre 46.8 en El Salvador y 55.3% en Honduras.

Si se observa la evolución del índice de Gini durante la última década [Figura 4], no se identifica una clara tendencia regional. Las pequeñas variaciones no alteran la caracterización del istmo como una zona con una alta disparidad en la distribución de los ingresos.

El Cuadro 3 presenta la distribución de la proporción del ingreso que reciben los distintos grupos de población.

Puede observarse que, en promedio, en los países de la región centroamericana, el 40% más pobre de la población recibe apenas el 10% del ingreso, en tanto que el 20% más rico acapara casi el 60% del total del ingreso.

Mientras en unos pocos países [El Salvador y Nicaragua] el 40% más pobre de la población recibe una mayor proporción del ingreso del que recibía en la primera mitad de la década de los 90, en Costa Rica, Guatemala, Honduras y Panamá sucede

lo contrario. En la mayoría de países [El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá], la proporción del ingreso del quintil más rico han disminuido a favor de los bloques más pobres.

Por el contrario, en Costa Rica y Guatemala, el porcentaje de ingreso que recibe el 20% más rico ha aumentado. Los datos indican que, en Costa Rica, ese aumento ha sido más fuerte, con la particularidad de que tal aumento se ha dado a expensas de la clase media.

En el resto de países, el 40% medio de la población [clase media] ha visto mejorar su situación respecto de la que vivía a inicios de los años noventa.

10. Centroamérica, al igual que otros países de Latinoamérica, presenta valores muy altos de desigualdad, comparados con otros países del mundo, por ejemplo: Polonia [34.2], Rumanía [31.1], Vietnam [37.6], Nigeria [34.0], Pakistán [32.7].

45.746.6

48.9 49.051.9

46.8

59.6

55.053.7

59.5

51.555.3 56.4

50.3 52.3

56.8 56.6 54.9

29


Cuadro 3Distribución del ingreso

[%]

40% más pobre 40% medio 20% más rico

1ª mitad 90s

2ª mitad 2000s

1ª mitad 90s

2ª mitad 2000s

1ª mitad 90s

2ª mitad 2000s

Costa Rica 14.0 13.2 37.6 34.2 48.5 52.6

El Salvador 11.5 11.8 33.4 34.7 55.1 53.5

Guatemala 10.5 9.0 28.6 28.3 60.8 62.7

Honduras 7.6 7.5 26.7 31.7 65.7 60.9

Nicaragua 8.3 11.0 30.4 31.3 61.3 57.7

Panamá * 10.4 10.2 32.4 33.7 57.1 56.1

* El dato de Panamá para la primera mitad de los 90s se refiere únicamente a la población urbana.

Fuente: Cálculos propios a partir de datos de Cepal, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

Además de las diferencias de ingreso dentro de los países, se observan diferencias muy significativas entre ellos [Figura 5]. Así, mientras en Panamá y Costa Rica el PIB per cápita [ajustado por PPA] supera los US$10,000 por año, en Honduras y Nicaragua ese indicador no alcanza los US$4,000

por año. Los tres países más pobres son también los que han reportado menor crecimiento, con tasas promedio de incremento del PIB real per cápita ajustado por PPA inferiores al 2.2% entre 1990 y 2010.


30

Figura 5PIB per cápita

[US% constantes de 2008, ajustado por PPA]

Fuente: Elaboración propia a partir de HDI Trends and Indicators 2011, Organización de las Naciones Unidas.

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras NicaraguaPanamá

13,347

6,259 6,508

10,870

6,498

4,694

3,750

2,5671,982

2,634

3,5393,906

Crecimiento anual

1990 2010

Situación de los determinantes de la pobrezaA continuación, se describe brevemente la situación de pobreza en Centroamérica, medida a través de las carencias en las áreas de la salud, educación, vivienda, acceso a infraestructura y servicios básicos y el acceso a fuentes de financiamiento.

SaludLa salud se distribuye de manera poco equitativa entre los diferentes grupos de ingreso. Ciertas enfermedades como el paludismo, la malaria, el VIH-SIDA y el mal de Chagas, tienen mayor incidencia entre los pobres. En general, las personas con mayores posibilidades económicas gozan de mejor salud, lo que está asociado en parte con una mejor nutrición, mejor acceso a condiciones de salubridad y a infraestructura de salud.

Según datos de la Organización Mundial de la Salud, los países en desarrollo concentran más del 80% de la población mundial y sobrellevan más del 90% de la carga mundial de morbilidad, pero su participación en el gasto global en salud es tan solo del 12%. La brecha es impresionante sobre todo cuando se observa que los países de ingreso alto gastan más de 100 veces en salud per cápita que los países de ingreso bajo.

Esas diferencias en el gasto en salud son palpables entre los países centroamericanos, aunque no en forma tan dramática. El gasto anual per cápita en salud en el 2009 [ajustado por PPP] de Costa Rica [US$1,165] fue poco más de cinco veces el de Honduras [US$230]. Para los demás países, el gasto per cápita en salud fue variado, pero en todos relativamente modesto. Panamá fue el segundo

5.7% 3.4% 3.3% 1.6% 2.1% 1.5%

31


que más invirtió en este rubro: US$1,081, seguido por El Salvador : US$427, Guatemala: US$337, y Nicaragua US$25411. No obstante, estas diferencias en términos absolutos, si se considera el gasto en salud como porcentaje del PIB como un indicador de la importancia relativa o prioridad que se le da al tema, podría decirse que los nicaragüenses son de los centroamericanos que más prioridad les asignan, pues este país invirtió el 9.5% del PIB, solo superado por Costa Rica [10.5%].

Del informe de la Organización Panamericana de la Salud [OPS, 2007] pueden resaltarse algunas circunstancias que ponen en evidencia los importantes problemas de salud que afectan el istmo centroamericano:

• Centroamérica es la única subregión del continente donde las enfermedades infecciosas intestinales figuran entre las 10 principales causas de muerte [cuarto lugar en ambos sexos]

• Centroamérica y el Caribe latino son las únicas subregiones de las Américas donde las enfermedades prevenibles por vacunación aún figuran entre las 10 principales causas de muerte en esa edad ¿en cuál? [séptima en Centroamérica y décima en el Caribe latino].

• Es la única subregión donde las enfermedades inmunoprevenibles aparecen como la octava causa de muerte en el grupo de varones de 5 a 19 años.

11. También hay diferencias en cuanto a la distribución de financiamiento por sector público o privado, oscilando entre un 72% de gasto público per cápita en salud en Panamá, a un 37% en Guatemala.

Para analizar el tema de salud se usa generalmente dos indicadores como una primera aproximación: la esperanza de vida al nacer y la mortalidad infantil [Herrera et al., 2004]. El Cuadro 4 muestra que en estos términos, la región está lejos de los dos extremos, pues los indicadores no son tan buenos como los primeros del mundo, pero afortunadamente también están muy lejos de los peores.

Existen importantes diferencias entre los países del Istmo Centroamericano en cuanto a la esperanza de vida al nacer. Hay 10 años de diferencia entre el país con la más alta expectativa [Costa Rica] y el que tiene la más baja [Guatemala]. Incluso, la expectativa de una vida saludable de los costarricenses es igual a la expectativa de vida al nacer de los guatemaltecos [Cuadro 4].

Centroamérica ha avanzado significativamente en la disminución de la mortalidad infantil. La tasa promedio de mortalidad infantil para la región se redujo a un poco más de la mitad de los niveles de 1990, pasando de 53/1,000 a 22/1,000, con una mayor reducción, precisamente, en los países donde la tasa era mayor.

A pesar de lo anterior, aún existen considerables diferencias entre países, tal como se observa en el Cuadro 4. La mortalidad infantil en niños menores de 5 años en Guatemala es tres veces mayor que la de Costa Rica. Este último país es el líder centroamericano, pero aun así tiene una tasa de mortalidad infantil que es casi el doble de la de Cuba.


32

Cuadro 4Esperanza de vida al nacer y esperanza de vida saludable al nacer

Países

Esperanza de vida al nacer, en años

[2009]

Esperanza de vida saludable al nacer, en años

[2007]

Tasa de mor-talidad infantil en menores de 5 años* [2010]

Tasa de mortalidad infantil**

[2010]

Mejor del MundoJapón Islandia

83 76 2 2

Mejor LatinoaméricaChile Cuba

79 70 6 5

Costa Rica 79 69 10 9

Panamá 77 67 20 17

Nicaragua 74 64 27 23

El Salvador 72 61 16 14

Honduras 69 62 24 20

Guatemala 69 60 32 25

Peor Latinoamérica

Haití Haití

62 54 165 70

Peor del Mundo

Malawi Afganistán

42 36 180 108

* Número de muertes antes de cumplir 5 años por cada 1,000 nacimientos.** Número de muertes antes del año de vida por cada 1,000 nacimientos.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Global Health Observatory, World Health Organization.

Un aspecto relevante es que tanto en los indicadores de mortalidad infantil como de esperanza de vida, las mujeres obtienen mejores resultados que los hombres. La tasa de mortalidad para menores de 5 años es más baja en las niñas que en los niños para todos los países del Istmo Centroamericano. La esperanza de vida al nacer de las mujeres es mayor que la de los hombres en todos los países de la región. La diferencia oscila entre los 4 años, en Costa Rica, hasta los 7 años a favor de las mujeres en El Salvador y Guatemala.

En contraposición con lo que sucede en el tema de género, los datos existentes muestran que existen importantes desigualdades en el tema del acceso a la salud, asociadas a las diferencias de tipo étnico.

Estas diferencias entre indígenas y no indígenas son más marcadas en el caso de Panamá, donde la tasa de mortalidad infantil de los indígenas es de 53/1,000 vs. 17 de los no indígenas12; en Guatemala, el indicador es de 51 para los indígenas y 41 para los no indígenas; en Honduras, 43 para los indígenas y 35 para los no indígenas; y en Costa Rica, 21 para la población indígena vs. 11 para la no indígena.

NutriciónCentroamérica ha sido y sigue siendo una región con hambre. Según datos de Cepalstat, en la región, en promedio, cerca del 14% de la población está por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria, casi el doble del promedio de América Latina [8%]. Entre los años 2005 y 2007,

12. Según datos de Celade procesados con Redatam+SP - 2010.

33


la subnutrición afectó al 15% de la población centroamericana lo que significa un avance con respecto a 1990 [19%].

Datos relativamente recientes muestran que la proporción de niños menores de 5 años con problemas de desnutrición es muy alta: el promedio regional es cercano al 10%, pero con gran variabilidad entre países, desde un 17.7% en Guatemala a un 3.9% en Panamá. La desnutrición crónica es mucho mayor en las zonas rurales y las comunidades indígenas [Programa Estado de la Nación, 2008]. Cabe destacar avances muy significativos, como en el caso de Honduras, que ha logrado reducir el porcentaje de niños menores de 5 años con

desnutrición en más de la mitad con respecto a la década anterior, al igual que Nicaragua, que redujo este indicador a la mitad [Figura 6].

Según un estudio del Banco Mundial [World Bank, 2006] el problema de malnutrición que afecta a la región centroamericana no es explicado, principalmente, por la falta de alimento, sino por un conjunto de factores como la mala salud materna, prácticas de alimentación y de cuidado infantil poco adecuadas, así como la falta de acceso a agua potable y saneamiento. Este último factor se aborda con mayor detalle en una sección posterior de este capítulo.

Figura 6Prevalencia de desnutrición en niños menores de 5 años

[% del total]

Fuente: Elaboración propia a partir de Health Nutrition and Population [HNP] Statistics database, World Bank, 2010.

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

7.2

6.1

21.7

17.719.2

8.69.6

4.3

6.3

3.9

Circa 1995 Circa 2005

EducaciónLos niveles de alfabetización del Istmo experimentaron mejoras en los últimos 20 años, pero todavía existe en la región unos 4,5 millones de personas analfabetas. Según puede apreciarse en

el Cuadro 5, solo Costa Rica y Panamá tienen una tasa de analfabetismo menor a la tasa promedio de la región latinoamericana; en tanto, en Guatemala y Nicaragua, cerca de una cuarta parte de su población permanece analfabeta.


34

Cuadro 5Tasa de analfabetismo de la población de 15 años y más

[%]

País 1990 1995 2000 2005 2010

Costa Rica 6.1 5.2 4.4 3.8 3.2

El Salvador 27.6 24.1 21.3 18.9 16.6

Guatemala 39.0 35.1 31.5 28.2 25.2

Honduras 31.9 28.3 25.0 22.0 19.4

Nicaragua 37.3 35.4 33.5 31.9 30.3

Panamá 11.0 9.4 8.1 7.0 6.0

América Latina y el Caribe

14.9 12.8 11.1 9.5 8.3

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Cepalstat.

Los datos de gasto público en educación para Centroamérica sugieren que para la mayoría de estos países la educación no ha sido tan importante como estrategia de desarrollo, pues su inversión en este rubro es excepcionalmente baja.

Todos los países de la región, excepto Costa Rica, le destinan un porcentaje de su PIB bastante inferior al promedio mundial, pero también al de sus respectivos grupos de ingreso [Figura 7].

35


Figura 7Gasto público en educación

[% del PIB]

*Los datos para Honduras y Guatemala no estaban disponibles.


5.0

4.4

2.5

3.63.9

5.0

3.1

3.83.6

4.2 4.34.24.2

4.0

4.6 4.6

2000 2008

Igual situación se presenta con el gasto per cápita por estudiante, tanto en primaria como en secundaria donde incluso, Costa Rica muestra, en educación secundaria, un gasto per cápita inferior para su grupo de ingreso [Anexo A.2]. La baja inversión en educación afecta la capacidad de mejorar la cobertura o la calidad del sistema educativo.

Tradicionalmente, la región ha enfrentado problemas diversos en el área educativa: altas tasas de matrícula tardía e importantes tasas de deserción y de repetición, en especial en secundaria; problemas que, por lo general, tienen una mayor incidencia en los hogares pobres. Hay que tomar en cuenta que no solo es importante

asistir a la escuela, sino también la persistencia en el sistema y el logro.

En este sentido, aun y cuando los indicadores de persistencia escolar han mejorado, actualmente, cerca de una quinta parte de los alumnos que ingresan a primaria en la región no completarán el sexto grado, y de los que logran completar la primaria, uno de cada 10 no irá a secundaria.

En este aspecto, también hay diferencias importantes entre países: unos han sido y continúan siendo más exitosos que otros en lograr que sus estudiantes avancen en su nivel educativo, pero Nicaragua y Panamá han mostrado retrocesos [Cuadro 6].

Costa Rica El Salvador Nicaragua Panamá América Latina y el Caribe

Países con ingreso

mediano bajo

Países con ingreso

mediano alto

Mundial


36

Cuadro 6Indicadores de progreso escolar total y por género

Persistencia al último año de primaria [% del cohorte] año 2007

Progreso a secundaria [%] Año 2007

Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres Total

Costa Rica 96.0 92.7 94.3 94.3 100.0 97.2

El Salvador 77.7 73.8 75.7 91.8 91.6 91.7

Guatemala 64.0 65.4 64.7 91.7 91.8 91.5

Honduras 78.7 73.8 76.2 Nd Nd Nd

Nicaragua 52.5 44.7 48.4 Nd Nd Nd

Panamá 85.7 84.7 85.2 98.9 98.2 98.5


13 “Si bien la paridad de género está más que lograda [mayor porcentaje de jóvenes mujeres concluyen secundaria], se observa que, en general, el promedio de egreso es muy bajo [51%], lo que reproduce los bajos niveles de productividad de las economías. Asimismo, la brecha de conclusión de la secundaria por quintiles es muy significativa, pues aproximadamente uno de cada cinco jóvenes del primer quintil la concluye, mientras que cuatro de cada cinco concluyen dicho nivel en el quinto quintil. Estos contrastes muestran que la educación refuerza, en lugar de revertir, la reproducción intergeneracional de la desigualdad” [Cepal, 2010].

En cuanto a desigualdades de género en el tema de educación, puede afirmarse que estas son prácticamente inexistentes13.

Las tasas netas de matrícula en primaria y secundaria son mayores para las mujeres que para los hombres en casi todos los países de la región centroamericana, con excepción de Guatemala y Panamá en primaria y, en Guatemala, en secundaria.

También, las niñas y las jóvenes superan a los niños y jóvenes en términos de logros educacionales en todos los países del Istmo, con excepción de Guatemala en el indicador de persistencia hasta el último grado de primaria, y en Guatemala y Costa

Rica en el caso de progreso a secundaria. En este último país, el 100% de varones que logran culminar la primaria pasa a secundaria.

Desarrollo de infraestructura y disponibilidad de servicios básicosEn Centroamérica hay carencias importantes en el desarrollo de infraestructura básica, tal como se aprecia en el Cuadro 7 [véase también Anexo A.3]. Esas carencias son, en general, más profundas en el área rural. El porcentaje de hogares con un sistema de eliminación de excretas adecuado es bajo en todos los países de la región centroamericana, pero es crítico en el área rural.

37


Cuadro 7Porcentaje de hogares con disponibilidad

de servicios básicos en la vivienda [circa, 2007]

Área Urbana Área Rural

AguaCosta Rica 99.9 98.3

El Salvador 83.1 48.3

Guatemala 90.0 60.6

Honduras 93.6 71.8

Nicaragua 89.5 29.7

ElectricidadCosta Rica 99.9 98.6


Guatemala 93.7 68.0

Honduras 97.9 50.7

Nicaragua 95.5 43.7

Sistema de eliminación de excretasCosta Rica 40.0 5.7


Guatemala 68.4 7.6

Honduras 62.9 4.1

Nicaragua 21.1 33.9

*Los datos de Panamá no estaban disponibles en la fuente consultada.**Los datos para Costa Rica y El Salvador corresponden al año 2009.

Fuente: Cepal, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países

La región tiene baja conectividad y cobertura [carreteras, electricidad, sobre todo en el área rural] y mala calidad en los servicios [acueductos y alcantarillados].

Las deficiencias en infraestructura se vuelven más limitantes, tomando en cuenta que a partir de finales de la década de los ochenta y principios de los noventa, los intercambios comerciales en el Istmo

Centroamericano han crecido a tasas superiores a las de la economía [Anexo A.4], y si bien la oferta de infraestructura también ha aumentado, lo ha hecho a tasas más bajas.

Una tasa de crecimiento poblacional descendente pero positiva, que ha provocado una mayor urbanización, aunada al ya mencionado mayor crecimiento del comercio internacional, ha puesto


38

una mayor presión sobre la infraestructura existente. Esa infraestructura es clave para la competitividad y el crecimiento de los países y, por tanto, de las posibilidades de mejorar las condiciones económicas de sus habitantes.

La participación privada en la construcción de infraestructura en el período 1990-2008 fue de US$18,397 millones14. Esto quiere decir que la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura en América Central ha sido en promedio de menos de US$1,000 millones por año, monto bastante inferior a los más de US$27,000 millones anuales promedio de inversión privada en la región latinoamericana en ese mismo período. El mayor porcentaje en las inversiones del sector privado en el istmo se han dado en el sector de telecomunicaciones [55%], y en el de energía [31%].

14. Ver Anexo A.5 para mayor detalle15. El costo de acarreo de agua para los hogares con difícil acceso a agua potable implica doble o hasta triple jornada de trabajo para las mujeres.16. De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud [OMS, 2004], un abastecimiento de agua «mejorado» implica la facilitación del acceso a las

fuentes de agua [por ejemplo, fuentes públicas, pozos tubulares, manantiales y pozos protegidos o sistemas de almacenamiento del agua de lluvia] y la protección de éstas. El mejoramiento supone que haya un aumento significativo de la probabilidad de que el agua sea salubre y más accesible, así como la adopción de medidas para proteger a la fuente de agua de la contaminación. En tanto que un saneamiento «mejorado» implica un mayor acceso a la eliminación de los excrementos y que esta sea más segura [fosas sépticas, letrinas de pozo simples o letrinas de pozo ventiladas].

En tanto la participación de la infraestructura de transporte ha sido mucho más baja. Las inversiones de la región en el sector de agua y saneamiento han sido marginales.

Esto último es particularmente preocupante, ya que el acceso a agua potable y saneamiento básico es un servicio clave para el desarrollo humano y económico de los países. La ausencia de servicios de saneamiento básico se convierte tanto una causa como una consecuencia de la pobreza. Aunque se ha mejorado en todos los países, aún existen importantes deficiencias en algunos países del Istmo15,en especial en las zonas rurales [Cuadro 8]. El problema de acceso a servicios de saneamiento mejorados16 es crítico en el área rural de Nicaragua y Panamá, paradójicamente los países con menor y mayor ingreso per cápita del istmo, respectivamente.

Cuadro 8Porcentaje de la población con acceso a servicios de saneamiento

mejorados, según área geográfica

1990 2008

Urbana Rural Urbana Rural

Costa Rica 94 91 95 96

El Salvador 88 62 89 83

Guatemala 84 51 89 73

Honduras 68 28 80 62

Nicaragua 59 26 63 37

Panamá 73 40 75 51

Fuente: Cepalstat

39


Las deficiencias en cuanto a vivienda y saneamiento, abastecimiento de agua y disponibilidad de servicios sanitarios tienen una mayor influencia en los hogares indígenas que en los no indígenas17. Según datos de Celade, el 21% de las viviendas de la población indígena en Costa Rica se encuentra afectada por una situación de hacinamiento, en comparación con solo el 6% de las viviendas de los grupos no indígenas, Esta situación se agrava en el resto de países de la región, pues el porcentaje de hogares indígenas vs. no indígenas en condición de hacinamiento es de 28% vs. 14% en Panamá, 56% vs.42% en Honduras y 59% vs. 35% en Guatemala.

En el tema de abastecimiento de agua, Costa Rica y Panamá son los países en donde la población indígena presenta mayores carencias, y en donde las desigualdades entre población indígena y no indígena son mayores. En Panamá, el 39% de las viviendas indígenas tienen un sistema de abastecimiento de agua inadecuado vs. el 4% de las viviendas de la población no indígena, mientras que en Costa Rica el ratio es de 39% vs. 7%. En Guatemala y Honduras, las brechas en el abastecimiento de agua entre la población indígena y la no indígena son menores, pero en ambos países la población en general tiene malas condiciones de acceso a agua potable.

En cuanto al tema de acceso a servicios sanitarios, Panamá es el país donde la población indígena presenta peores condiciones y mayores desigualdades respecto del resto de la población, ya que el 52% de las viviendas de los pobladores indígenas presenta servicios sanitarios deficientes [7% en los no indígenas], le sigue Honduras con un

45% [31% los no indígenas], Guatemala 31% [22% los no indígenas] y, finalmente, en Costa Rica, las condiciones son significativamente mejores que en el resto de países, incluso para la población indígena, donde tan solo el 9% de las viviendas indígenas presenta servicios sanitarios deficientes, y estas se reducen al 4% en el caso de las viviendas de los no indígenas.

Acceso a viviendaLos hogares pobres presentan, a menudo, problemas vinculados a la carencia de una vivienda digna. Es muy frecuente encontrar familias pobres que viven en propiedades ubicadas en zonas de riesgo, sin derechos de propiedad claramente establecidos [o con tenencia ilegal], en viviendas construidas a base de materiales de construcción inapropiados, que viven bajo condiciones de hacinamiento y con carencias en el abastecimiento de servicios básicos.

El déficit habitacional es un problema creciente en Centroamérica, según se observa en la Figura 8. Los datos indican que para los países del CA518 el déficit habitacional es cercano a las 3.5 millones de viviendas. El caso más crítico es Guatemala, que alberga el 35% de la población centroamericana y donde el déficit habitacional representa el 44% de la región.

En tanto, Costa Rica es el país donde el problema es menor, pues este alberga al 12% de habitantes de Centroamérica, pero las necesidades de vivienda de ese país representan el 5% del total de las viviendas requeridas en la región.

17. Sumado a que los hogares indígenas tienden a estar formados por un mayor número de personas, lo que hace que el porcentaje de personas expuestas a problemas de vivienda y saneamiento sea mayor en este tipo de poblaciones.

18. CA4 más Costa Rica.


40

Acceso al sistema financieroTradicionalmente, el vínculo primario y más fuerte entre el sector bancario y los pobres, ha sido la capacidad de dicho sector para fomentar crecimiento económico19. Varios estudios han mostrado que existe una correlación positiva entre el grado de desarrollo del sector financiero y el crecimiento del ingreso per cápita [Rajan & Zingales, 1998]. La profundización financiera y un mayor acceso a servicios financieros

19. Por ejemplo, varios estudios muestran que el alcance de los servicios financieros es importante para el desarrollo económico. Entre ellos: Levine, Loayza& Beck [2000]; Beck, Demirguc-Kunt & Levine [2004]; Beck, Demirgue-Kunt & Martínez [2005]; Beck & De la Torre [2006] & Claessens [2006].

20. Un estudio del Banco Mundial [2001] estima que duplicar el crédito al sector privado produce un aumento del 2% en la tasa de crecimiento del PIB.21. Estos indicadores muestran una brecha importante respecto a los de países desarrollados como EE.UU., Alemania, Canadá o Francia, todos con

tasas de acceso a servicios financieros superiores a 90%, Incluso según datos del Banco Mundial, en Holanda el acceso es del 100%.

Figura 8Déficit de viviendas en Centroamérica

Fuente: Elaborado a partir de datos del Centro Centroamericano de Población y BCIE [2007].

PaísDéficit habitacional [No. de viviendas]

Cuantitativo Cualitativo Total

Guatemala 375,000 1,125,000 1,500,000

El Salvador 42,817 511,507 554,324

Honduras 306,600 423,400 730,000

Nicaragua 261,500 236,500 498,000

Costa Rica 23,855 146,378 170,233

Total 1,009,772 2,442,785 3,452,557

Población

Guatemala 13,686,128 37%

Honduras 7,318,789 20%

El Salvador 6,133,910 16%

Nicaragua 5,667,325 15%

Costa Rica 4,519,126 12%

CA5 37,325,278 100%

Honduras

Nicaragua

Costa Rica

GuatemalaEl Salvador

44%

16%

21%

14%5%

tienen un impacto significativo sobre el crecimiento de la economía20.

En el Istmo Centroamericano, el acceso a servicios financieros es muy bajo: en promedio tan solo el 33% de la población adulta tiene acceso a servicios bancarios21. Panamá es la economía cuya población tiene mayor acceso a servicios bancarios, con un 46%, seguido por Costa Rica con un 40.4%.

41


En los demás países, el acceso al sistema financiero es muy inferior, el caso extremo Nicaragua con apenas un 13%.

Un bajo nivel de bancarización como el que ha caracterizado a las economías centroamericanas, no solo tiene efectos directos sobre la capacidad de desarrollo de las economías, sino que limita las posibilidades de las familias, en particular, las más pobres, de contar con herramientas para mejorar sus ingresos y reducir su vulnerabilidad.

El problema de acceso a servicios financieros no es generalizado para todos los percentiles de ingreso ni para todas las empresas. Los hogares y las personas de los percentiles más altos de la distribución del ingreso y las empresas grandes de los países del Istmo prácticamente no tienen ningún problema de acceso22. El problema es más que todo para las micro, pequeñas y medianas empresas [Mipymes] y para las personas de los estratos bajos y medios de ingreso.

Costos más altos producto del tipo de análisis de solicitud de microcrédito y su monitoreo, aunado

al mayor riesgo crediticio, hacen que los bancos deban cobrar comisiones e intereses más altos para extender crédito a pequeñas y microempresas, que a las empresas grandes [Rojas, 2007].

Por esta razón, las necesidades de las Mipymes y las personas de menores ingresos son atendidas frecuentemente por instituciones microfinancieras, por el sector financiero informal23 o por los mismos proveedores comerciales

A diciembre del 2008 había en Centroamérica 98 instituciones Microfinancieras [IMFs] afiliadas a la Red Centroamericana de Microfinanzas –Redcamif- con más de 830,000 clientes y una cartera superior a los US$800 millones [Cuadro 9].

Aun cuando esta cartera ha crecido un 52% en dos años, sigue concentrada en operaciones de corto plazo, el 52.4% de esa cartera corresponde a operaciones de menos de 24 meses y solo el 12.8% de los clientes cuenta con operaciones superiores a los 2 años, incluso 2/3 partes de sus clientes tienen créditos de menos de un año.

Cuadro 9Estado de las Microfinanzas en Centroamérica, IMF´s Redcamif

[año 2008]

IMF´s

AfiliadasClientes

Cartera [Millones de US$]

% de Mujeres

% de Cartera Rural

Guatemala 16 163,725 90.0 81 65

El Salvador 11 92,113 139.0 61 33

Honduras 23 180,821 175.0 68 36

Nicaragua 19 350,382 246.1 59 62

Costa Rica 19 19,704 75.5 50 21

Panamá 10 24,987 79.5 38 45

Total 98 831,732 805.1 59 44

Fuente: Red Centroamericana de Microfinanzas.

22. Según se desprende de los datos de la Encuesta de Fomin-BID y Felaban, [2007].23. Obtener préstamos de fuentes informales ha sido una práctica bastante común en la región. Un estudio de Navas y Tejerina [2007] encontró

que en Guatemala el 54% de los préstamos solicitados por los hogares fue vía fuentes informales, en Nicaragua el 39%, y paradójicamente en Panamá el 59% de los créditos otorgados a los hogares fueron informales [a pesar de tener el sistema bancario más desarrollado de la región]. Una característica importante es que en el sector informal, la mayoría de préstamos se emitieron sin ningún tipo de garantía [un 78% en Guatemala y un 76% en Nicaragua].


42

Si bien la bancarización de las Mipymes ha aumentado, aún hay una proporción importante de la población centroamericana [especialmente los pobres] que no tiene acceso al sector financiero. Existenretos y oportunidades importantes para que el sector financiero pueda contribuir al desarrollo de la región. Según cálculos del Banco Centroamericano de Integración Económica [BCIE], el total estimado de la demanda de servicios financieros por parte de las Mipymes en el CA5, era de más de US$5,700 millones a mediados de la presente década, mientras que la oferta de la banca comercial de la región centroamericana para las Mipymes es limitada –estimándose que solamente estaría cubriendo un 18% de la demanda.

En el tema de género, los estudios muestran que las mujeres, tradicionalmente, han tenido un menor acceso al crédito, por factores económicos, socioculturales y legales24, pero las brechas parecen estar reduciéndose, especialmente en el área de las microfinanzas que ha abierto espacio a las clientas mujeres, tanto por su cultura de pago, como por participar con mayor énfasis en el autoempleo.

Una nota final: género y pobreza25

La relación género-pobreza ha sido tratada de manera transversal en las secciones anteriores, en las cuales se ha mencionado que no existen desigualdades significativas según género en los países

del Istmo Centroamericano en el acceso a la salud y la educación. Más bien, las mujeres tienen mejor desempeño general en cuanto a indicadores básicos como esperanza de vida al nacer, mortalidad infantil y, en general, la tasa de mortalidad.

Igualmente, en educación, las niñas y las jóvenes no tienen desventajas respecto de los varones en el acceso al sistema educativo, y son mejores en cuanto al logro educativo: más niñas y jóvenes llegan al último grado de primaria y, también, logran avanzar a secundaria en una mayor proporción, también tienen tasas de repetición más bajas que sus pares masculinos en la mayoría de países el Istmo. Solamente, en las pruebas estandarizadas [Serce] se dieron resultados a favor de los varones en algunos países, sobre todo en matemática y ciencias.

Las desigualdades entre hombres y mujeres se dan más bien en los resultados [desigualdad de ingreso], pues las diferencias principales se encuentran en el mercado laboral26. En general, las mujeres tienen una tasa de participación laboral inferior, una tasa de desempleo mayor a la de los hombres y remuneraciones, significativamente, más bajas que la de sus pares masculinos para tareas similares [Cuadro 10]. En América Central, en promedio los hombres reciben un ingreso medio casi un 27% mayor que las mujeres para trabajos de iguales características.

24. Sobre este tema, un estudio sobre la Política de Género de la Red Centroamericana de Microfinanzas [Redcamif] [Lindo, Caldera& Solís, 2010]argumenta que: “Una de las causas de la persistencia de la brecha de género en el acceso al financiamiento, se basa en el supuesto de que tanto hombres como mujeres tienen las mismas limitaciones y oportunidades de acceso, obviando los factores estructurales -sociales y culturales– que ubican a las mujeres, de manera general, en negocios de menor crecimiento generando, en consecuencia, restricciones y menores posibilidades de desarrollo económico y social de las mismas. El ciclo de vida en que se encuentran las mujeres y factores de género como uso del tiempo, espacio y división sexual de trabajo [peso del trabajo reproductivo y papel en la familia] influyen fuertemente en la competitividad de sus empresas. Estas restricciones incluyen falta de bienes de capital y, por ende, de garantías para el acceso a recursos financieros, así como limitado acceso a tecnologías y capacitación… Desconociendo esta situación, se obvian las condiciones de desigualdad y, más aún se asumen como naturales e inamovibles, dificultando aún más el cambio”.

25. Esta sección ha sido redactada con base en la contribución de Beatriz Ordóñez y Mayra Falk.26. Según datos del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer [Unifem, 2009] únicamente el 12.6 % de las mujeres están ocupando

puestos directivos [1 de cada 26, dato muy inferior al registrado por los hombres donde 1 de cada 8 ocupa un puesto de dirección].

43


Cuadro 10Disparidad de ingresos laborales según género

[para trabajo de iguales características según años de instrucción, área urbana]*

Las estadísticas muestran que esas brechas de género en cuanto a las remuneraciones se han venido cerrando. En promedio, para los países de la región, las diferencias entre los salarios de los hombres y las mujeres se redujeron en diez puntos porcentuales entre la primera mitad de la década de los 90 y la segunda mitad del 2000. Sin embargo, hay que tomar en cuenta de que las


Total 73.4 76.5 57.8 83.0 69.0 79.3

0 a 3 años 53.3 82.6 57.2 71.3 84.7 61.0

4 a 6 años 54.4 78.8 61.0 71.0 75.7 56.9

7 a 9 años 62.0 76.7 65.3 72.1 60.2 58.4

10 a 12 años 67.1 72.6 62.0 85.7 80.3 74.1

13 años y más 70.1 76.5 57.8 78.7 52.0 69.8

* Se refiere a las diferencias de ingreso en el total de la población ocupada. Esta diferencia se calcula como el cociente entre el ingreso medio de las mujeres sobre el de los hombres, multiplicado por 100. Datos para el último año disponible para cada país.

Fuente: Cepalstat

diferencias se minimizan cuando se observan datos agregados. Cuando se analizan los promedios de las remuneraciones totales, las diferencias entre el ingreso de hombres y mujeres se reducen a la mitad respecto de esas diferencias cuando se evalúan los trabajos con iguales características [nótese las considerables diferencias entre la Figura 9 y el Cuadro 10].

Figura 9Relación de salarios urbanos entre hombres y mujeres

* Se refiere a los asalariados de 20 a 49 años de edad que trabajan 35 horas y más por semana.

Fuente: Elaboración propia a partir de Cepalstat


80.987.5

81.288.5

70.0

83.4

72.8

91.4

79.2

88.3 85.790.5

Primera mitad de los 90s Segunda mitad de los 2000


44

La relación género-pobreza, al ser tratada de forma transversal, en muchos casos, evidencia una situación neutral y no brinda relevancia a aspectos que son claves para lograr la igualdad de oportunidades y el desarrollo con equidad. A lo largo de las secciones anteriores, se ha podido ver que pueden existir desigualdades que generan condiciones favorables, pero que las inequidades suelen determinar el deterioro en las condiciones de vida de la población.

Las diferencias entre países son marcadas, pero cinco condiciones son claves para entender la perspectiva de género:

• La primera es que la proporción de mujeres, viviendo en condiciones de pobreza siempre es mayor a las de los hombres, en todos los países y tanto en el sector rural como en el área urbana.

• En segundo lugar, la migración tiene implicaciones diferenciadas entre hombres y mujeres, siendo estas últimas de manera natural receptoras de remesas.

Cuadro 11Índice global de oportunidad económica para las mujeres

[2010]

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Costa Rica 51 51.4 32.8 59.8 93.6 39.1 0.28

El Salvador 61 40.8 36.2 53.4 88.2 46.2 0.22

Honduras 72 43.5 33.4 54.5 83.9 30.1 0.17

Nicaragua 77 49.0 19.6 45.7 78.8 31.5 0.26

Panamá 46 47.4 36.5 65.5 91.3 61.0 0.18

Suecia* 1 90.6 83.3 87.1 99.6 78.0 …

Brasil** 38 61.3 52.3 62.6 89.4 40.3 …

* El mejor a nivel mundial.** El mejor de América Latina.

Fuente: 1. Economist Intelligence Unit: WEO Report 2010.2. World Economic Forum, the global gender gap report 2008 [country profiles].

• En cuanto a servicios de salud y educación aunque los avances en los indicadores reflejan que los logros son importantes, ello no se refleja en mejores condiciones de acceso a activos productivos.

• En cuarto lugar, las condiciones de agua y saneamiento reflejan carencias importantes, y ello se traduce en mayores labores para la mujer en la esfera reproductiva, especialmente en el acarreo y manejo de agua en el hogar, cuidado de enfermos, labores de limpieza y otros.

• Un aspecto significativo es el acceso a servicios financieros, en este campo existen avances, pero se deben, principalmente, al crecimiento de las microfinanzas, y no a la generación de acciones afirmativas por parte del sector financiero formal.

El Cuadro 11 muestra la posición relativa de los países centroamericanos –entre sí y respecto a los mejores de América Latina y el mundo–con respecto a las oportunidades económicas para las mujeres.

45


A la hora de pensar en medidas para promover mayor equidad de oportunidades e ingreso, es necesario abordar dos elementos que no son capturados por las cifras. Uno de ellos es que, pese a que las mujeres han entrado en la esfera productiva y reciben ingresos por ello, dicho avance no ha sido acompañado de políticas que promuevan la distribución equitativa de las labores en el hogar y, existen evidencias empíricas que, en muchos casos, el avance de la mujer en lo económico determina mayor violencia doméstica.

Un segundo elemento es que aunque las mujeres generalmente trabajan en sectores de mayor productividad relativa que los hombres, es muy difícil

para ellas llegar a cargos de dirección. Los datos de Unifem [hoy ONU Mujeres] [Unifem, 2009] reflejan que en América Latina 1 de cada 8 hombres son directivos en tanto 1 de cada 26 mujeres ocupan cargos directivos. Este dato oculta también que esa mujer directiva, por lo general, lidera empresas pequeñas o micro, que no son las que lideran sus pares hombres.

Si bien es cierto hay avances sustanciales, hay brechas que remediar y acciones afirmativas que diseñar a nivel de políticas públicas, estrategias privadas y formación para la vida y el trabajo en el hogar, que garanticen no reproducir el machismo.


46

47


De acuerdo con varios autores [Yin, 199427; Yacuzzi, 200528; Miles & Huberman, 199429], los casos analíticos son una forma apropiada de conducir investigaciones en las ciencias sociales, cuando se quiere conocer el “cómo” o el “porqué” de un fenómeno contemporáneo en algún contexto de la vida real y el investigador tiene poco control sobre los eventos.

Según la lógica de replicación enunciada por Yin [1994] y Miles & Huberman [1994], la utilización de múltiples casos analíticos es equivalente a utilizar múltiples experimentos. Estos pueden conducir a resultados similares y por ende, dar una confirmación de resultados [lo que corresponde a una replicación literal] o pueden conducir a resultados opuestos, pero por razones predecibles [lo que corresponde a una replicación teórica].

Esta descripción concuerda con las características de la presente investigación. En la misma, busca estudiarse el proceso de formulación y ejecución de

un grupo de iniciativas de lucha contra la pobreza, el nivel de éxito alcanzado y la forma en que ese éxito o efectividad se ven influenciados por aspectos intrínsecos y extrínsecos al programa.

Es importante tener en cuenta de que, al igual que otras metodologías de investigación, el método de casos tiene algunas limitantes. La principal tiene que ver con sus restricciones para hacer inferencias a partir de muestras pequeñas. De acuerdo con Yacuzzi [2005], el método de casos, los métodos estadísticos y otros métodos cuantitativos buscan desarrollar teorías, cuyos resultados sean verificables empíricamente. Sin embargo, la lógica de estas tres metodologías es diferente, a la hora de inferir conclusiones a partir de sus resultados.

Este autor señala que no pueden inferirse conclusiones aplicables a un caso a partir de otro y que, por lo tanto, si la muestra de casos con la que se realiza la investigación es pequeña o no es representativa, este método no permite generalizar

Luchando contra la pobreza en Centroamérica. Casos

Tomando en cuenta de que el objetivo de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza es la generación de recomendaciones para contribuir a mejorar la efectividad de iniciativas gubernamentales y privadas de lucha contra la pobreza, se escogió la metodología de estudio de casos como la mejor manera de identificar elementos comunes de éxito o fracaso, y derivar lecciones aprendidas.

3

27. Yin, R. K. [1994]. Case Study Research: Design and Methods. California, EEUU: SAGE Publications.28. Yacuzzi, E. [2005]. El Estudio de Caso Como Metodología de Investigación: Teoría, Mecanismos Causales, Validación. Universidad del CEMA.

Disponible en: http://www.cema.edu.ar/publicaciones/download/documentos/296.pdf. 29. Miles, M.B. & Huberman, M. [1994]. Qualitative Data Analysis. California, EEUU: SAGE Publications.


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sus conclusiones a toda una población. Por esta razón, es importante considerar el método de casos como una metodología complementaria a los métodos estadísticos y a otros métodos cuantitativos.

Los casos de estudio desarrollados como parte del trabajo de la Cátedra siguieron un protocolo de investigación que dirigía el enfoque general; sin embargo, los puntos de vista expresados y los estilos de cada caso son ligeramente diferentes y corresponden a los de cada uno de sus autores. La principal unidad de análisis de este estudio son los programas o iniciativas emprendidas por empresas, gobiernos u organizaciones de la sociedad civil. Sumado a esto, se ha incorporando unidades de análisis secundarias con el propósito de incluir las diversas interacciones que influyen en la efectividad de estas iniciativas. Esas unidades de análisis incluyen el país de origen del proyecto o programa y las alianzas público-privadas en los casos en los que éstas se han desarrollado.

Para la escritura de los casos se seleccionaron programas, proyectos o iniciativas que buscan mejorar algún factor determinante de la pobreza, como acceso a educación, salud, nutrición, infraestructura, servicios básicos y crédito, entre otros, y que en su momento fueron considerados innovadores por alguna de sus características. Estos casos han tenido un ámbito geográfico de ejecución que se circunscribe a uno o varios países

de Centroamérica. En algunos casos, su escala de impacto es local, es decir, influye únicamente en una comunidad o área pequeña. En otros casos, la escala del impacto de la iniciativa es nacional, teniendo cobertura de todo un país y, en algunos, la escala del impacto es regional, por lo que el programa tiene cobertura en más de un país.

Por otra parte, los casos seleccionados corresponden a iniciativas diseñadas, implementadas y patrocinadas por diferentes tipos de organizaciones o combinaciones de ellas; instancias gubernamentales, fundaciones privadas, organizaciones no gubernamentales y entidades de cooperación internacional.

Dado que el éxito de la investigación por medio de los casos depende de la disponibilidad de información, un importante criterio para la selección de los casos fue la existencia de datos y evaluaciones sobre los proyectos, así como la disposición de las autoridades a cargo de los programas para compartir esta información y facilitar su estudio.

A continuación se presenta la síntesis de cada uno de los estudios de caso desarrollados a lo largo de la investigación30.La versión completa de estos casos se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y pueden ser solicitados a [email protected].

30. Los resúmenes de todos los casos fueron preparados por Connie J. González, bajo la supervisión de Ana María Majano y Jorge Vinicio Murillo.

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31. Esta sección presenta un resumen del caso analítico El Programa Avancemos, escrito en el año 2010 por Taylor Michell, bajo la supervisión de la profesora Simone Bunse de INCAE, bajo el patrocinio de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El caso analiza esta iniciativa en el período comprendido entre el año 2006 y el 2009. La versión completa se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y puede ser solicitada a [email protected].

Contexto y antecedentes Durante el año 2006, el Presidente de Costa Rica Óscar Arias Sánchez, emitió un decreto para crear un programa denominado Avancemos, bajo la modalidad de transferencia de efectivo condicionada [TEC]. Esta iniciativa pretendía ayudar a las familias pobres a mantener sus miembros jóvenes en la secundaria por medio de la distribución de transferencias, condicionadas a la asistencia y permanencia de los estudiantes en el sistema escolar.

Aunque Costa Rica puede considerarse un país exitoso en educación primaria, en términos de cobertura y eficiencia del sistema educativo, en educación secundaria la situación es muy diferente. Se estima que solamente un 49,3% de los jóvenes que ingresan a la secundaria logran graduarse, mientras que la tasa neta de escolaridad en primaria es prácticamente del 100%.

En los últimos años, el gasto público en educación ha representado más del 5% del PIB, con un máximo de 5.8% en el 2008, pero debe considerarse que esa cifra no incluye los programas complementarios, como Avancemos, por lo que si estos fueran considerados, el porcentaje sería mayor.

Datos recientes de la encuesta de hogares reflejaban que el 94% de los jóvenes en edad de secundaria del quintil de más altos ingresos asistían a la escuela, en contraste con solamente el 69% de los estudiantes del quintil más pobre. Los estudiantes más pobres presentaban, también, las mayores tasas de deserción y las más bajas tasas de graduación, especialmente a nivel de secundaria.

Costa Rica tuvo una experiencia de transferencias para la educación, previa a la de Avancemos, con un programa denominado Superémonos. Este programa comenzó en el año 2000 y fue dirigido por el Instituto Mixto de Ayuda Social [IMAS], la institución encargada de coordinar los programas de lucha contra la pobreza en Costa Rica. El programa consistía en una transferencia de un subsidio de 10,000 colones al mes [aproximadamente US$30 en ese momento] a familias pobres participantes para la compra de alimentos, durante los 10 meses del año escolar, bajo la condición de que los padres enviaran, regularmente, a los niños entre las edades de 6-18 años a la escuela.

Superémonos fue evaluado como un programa notablemente exitoso en fomento a la asistencia a la escuela, con un 2.9% a 8.7% de aumento en la probabilidad de que los beneficiarios asistieran a la escuela comparado con la probabilidad de asistencia de los no beneficiarios. Superémonos alcanzó el 1.1% de la población, o 12,234 familias en 2001 y recibió 0.02% del PIB o US$3.45 millones en 2002.

El diseño de AvancemosComo parte del proceso de planificación de Avancemos, el equipo técnico original del programa estudió las experiencias de diversos programas predecesores de TEC, y se reunió con instituciones locales y expertos externos en la reducción de la pobreza.

El programa fue conformado por tres componentes: a. La transferencia monetariab. Un incentivo para el ahorro c. El apoyo a la oferta educativa y formativa

El Programa Avancemos: Transferencias Condicionadas para Educación en Costa Rica31


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En junio de 2006 se emitió un Decreto Ejecutivo que amparó una implementación piloto para el período julio–diciembre de 2006.

En el año 2008 se dio un cambio radical en la forma de operación del programa, dejando al IMAS como único responsable de la administración de los recursos de las transferencias monetarias condicionadas.

El objetivo general del programa fue: “…incorporar, mantener o reincorporar a los/as estudiantes en la educación formal secundaria, en sus diversas modalidades, por medio de una transferencia económica que complemente el ingreso familiar”.

La población objetivo fue: “…familias con adolescentes y jóvenes de ambos sexos entre los doce y los veinticinco años de edad, que viven en condiciones de pobreza, en riesgo, vulnerabilidad social y exclusión que necesiten apoyo económico para mantenerse en el sistema educativo a nivel de secundaria”.

La población meta suponía “80,000 familias en condición de pobreza que tienen hijos adolescentes”. La meta del programa respecto al incremento de matrícula fue de 10,000 para 2006; 70,000 para 2007; 130,000 estudiantes en el año 2008; 150,000 para el año 2009; y 200,000 para el 2010.

Los criterios originales de selección de las familias beneficiarias fueron: a] calificar en situación de pobreza, según los criterios del IMAS; b] adolescentes entre 13 y 17 años, cursando entre el 5.º y 12.º grado; c] residir en una de las comunidades seleccionadas por el programa en función de la pobreza de sus habitantes y la oferta educativa disponible; d] los/as adolescentes deben tener, al menos, tres años cursados y aprobados en el sistema educativo nacional; e] los/as adolescentes no deben

ser beneficiarios de Fonabe u otro programa estatal con el mismo fin. Sin embargo, estos criterios se fueron modificando con el tiempo.

El monto del beneficio, según se indica en el reglamento de la fase piloto, estableció: “…una transferencia escalonada que aumenta de conformidad con el año escolar cursado, de modo tal que se convierte en un incentivo del éxito o aprovechamiento escolar”. No se estableció un límite al número de adolescentes por beneficiar que pertenecían a un mismo hogar, pero sí se estableció un límite máximo de 80,000 colones por hogar.

Mientras existieron dos ejecutores, el IMAS y Fonabe, se dieron diferencias en la forma de entrega del beneficio, pues mientras el IMAS lo entregaba a la madre o al responsable, Fonabe lo hacía directamente con el estudiante.

El reglamento del programa, también, estableció corresponsabilidades para las familias, incluyendo temas como: apoyar y asegurar la asistencia puntual y permanente de los/as adolescentes al centro educativo, apoyar a los/as adolescentes para que aprueben el curso lectivo, destinar las transferencias monetarias al mejoramiento del bienestar familiar, y la participación en acciones de educación y salud complementarias, entre otros. El programa, además, contaba con dos componentes adicionales a la propia transferencia condicionada: el incentivo para el ahorro y el apoyo a la oferta educativa y formativa.

ResultadosEs muy poca la información disponible sobre el programa que permita conocer integralmente sus resultados. A pesar del diseño inicial del proceso de evaluación, este no se realizó y las pocas evaluaciones que existen no están disponibles. Además, no se elaboró una línea de base al principio del programa.

En términos del impacto de Avancemos, en este estudio de caso se analizaron tres indicadores: la tasa neta de escolaridad, la

asistencia escolar por situación de pobreza y una estimación del impacto del programa sobre la pobreza de los hogares.

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Para el año 2006 la meta de matrícula del programa durante la fase piloto de julio a noviembre fue de 10,000 estudiantes; sin embargo, según la Secretaría Técnica Programa Avancemos, el número real de beneficiarios para este período fue de 8,068 y se centró en estudiantes de 7º, 8º y 9º grados.

La meta de matrícula en el año 2007 fue de 70,000 estudiantes entre todos los grados de secundaria. Avancemos superó esa meta, llegando a 92,664 en noviembre. En el 2008, la meta era de 130,000 estudiantes, pero la cifra reportada a noviembre de ese año fue de 117,679 beneficiarios activos. Para el año 2009 la meta fue de 150,000 estudiantes, y a julio del mismo se estaban beneficiando 125,624 estudiantes.

Para el año 2010 se tenía previsto atender con el programa 200,000 estudiantes, pero por problemas presupuestarios relacionados con la recesión económica, se desistió de ese incremento, fijándose como meta 160,000 estudiantes.

En términos del impacto de Avancemos, en este estudio de caso se analizaron tres indicadores: la tasa neta de escolaridad, la asistencia escolar por situación de pobreza y una estimación del impacto del programa sobre la pobreza de los hogares.

La tasa neta de escolaridad en secundaria mostró un importante aumento entre 2006 y 2009, pasando de 71.1% a 74.3%. El porcentaje de adolescentes pertenecientes a hogares pobres que asisten a la escuela aumentó de 47.5% en 2006 a 52.1% en 2008. Aunque no puede atribuirse, exclusivamente, al programa Avancemos el resultado, se asume que ha sido un determinante importante.

Un estudio realizado al Programa Avancemos por especialistas de la Universidad de Costa Rica32

demostró que pueden atribuirse a Avancemos entre 0,3 y 0.5 puntos porcentuales en la reducción de la

pobreza total observada en los años 2006 y 2007, y entre 0.2 y 0.4 puntos porcentuales de la pobreza extrema.

Para esto, se utilizó la encuesta de hogares, y se comparó la situación de pobreza de los hogares sin transferencia [beca] con la situación de los que la reciben.

Factores claves para los resultadosAvancemos se distinguió por su alto grado de participación interinstitucional a través de la cadena de gestión de todo el programa, en asesoramiento técnico, vigilancia y recopilación de datos y mejora por la incorporación de actividades complementarias.

El actual diseño de Avancemos invirtió la mayoría de los fondos en la parte del programa que proporcionaba el mayor nivel de visibilidad a corto plazo [transferencia], con el resultado a largo plazo de una población con más años de escuela. Esto ofrecía a la administración el máximo retorno en cuanto a capital político en el corto plazo.

Retos para alcanzar mayores éxitosLas inversiones de Avancemos no se enfocaron en la calidad de la educación, un factor determinante que ayuda distinguir si los programas de TEC son temporales o permanentes.

Las TEC son ampliamente criticadas por dirigirse a la asistencia escolar y no a la instrucción o al aprendizaje, los cuales se asocian con la calidad de la educación.

Se critica que Avancemos sacrificó la calidad para alcanzar su meta en cuanto al número de beneficiarios. La principal base para esta posición se centra en los contrastes entre el diseño y la fase de ejecución del programa, los cuales incluyen: la ampliación de los parámetros de orientación económica, la transferencia de beneficiarios de un

32. Sauma, P. [2009]. Pobreza, Desigualdad del Ingreso y Empleo: Lecciones Aprendidas y Principales Desafíos en un Contexto de Menor Crecimiento Económico. San José: ponencia preparada para el XV Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible.


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programa ya establecido [becas de Fonabe], y el acortamiento de la fase piloto.

Avancemos cambió de “manos” varias veces, pasando de una entidad matriz a otra, y de una institución de implementación a otra. El programa fue dirigido inicialmente desde los Ministerios de Vivienda y Hacienda y luego desde el Ministerio de Salud. La ubicación de este programa ha sido criticada, por no estar dentro del Ministerio de Educación. Además, se cambió de gestores entre IMAS y FONABE, lo cual dejó confusión administrativa y una duplicación de esfuerzos.

Lecciones aprendidas• El contexto político ejerce presión sobre los

programas sociales, muy especialmente en programas altamente promocionados, para que tengan alta visibilidad de resultados con satisfacciones a corto plazo para los destinatarios de los servicios.

• La reducción de la fase piloto a cambio de obtener más beneficiarios rápidamente en un programa puede tener un mayor costo para una administración que la ganancia que se pueda obtener, ya que se reduce la oportunidad de que los técnicos del programa aprendan de sus errores antes de adoptar el programa a nivel nacional, donde los problemas operacionales afectan a más personas y reciben una mayor atención de la prensa. Esto es particularmente importante en los países en los que la confianza pública del gobierno es frágil.

• Una realidad del contexto político es que los programas y las responsabilidades se asignan a entidades o ministerios con ligámenes de trabajo y una base de lealtad con una administración presidencial, en lugar de darle su coordinación a entidades que parecen ser más calificadas para su gestión.

• Cuando se requiere la participación de más de una institución para llevar a cabo la ejecución de

un programa o cuando se introduce una nueva institución para la administración del programa durante el proceso de implementación, debe concertarse la gestión del cambio, para que cada una de las instituciones tenga claras sus funciones y responsabilidades en el corto y largo plazo.

• Solamente debería darse transferencias a personas en pobreza extrema que, realmente, las necesitan para ir a la escuela y aplicar el resto de los fondos a mejorar la calidad del sistema educativo, haciendo especial énfasis en la formación de los docentes, para que el programa tenga un impacto sostenible.

• Debe evitarse la politización del programa y promover un fuerte monitoreo documentado de los resultados del programa, para aumentar las posibilidades de que éste se mantenga durante las transiciones políticas de las administraciones.

• Se recomienda la creación de un programa después de clases para los jóvenes bajo la edad legal de trabajo, con el objetivo de disminuir la deserción escolar.

• Un programa altamente centralizado debería considerar la posibilidad de introducir medidas de descentralización con la colaboración de las contrapartes del gobierno municipal.

• Es necesario y urgente realizar una evaluación de impacto del programa, que permita conocer aspectos relacionados con la retención y reinserción escolar como resultado de éste, el éxito escolar de los estudiantes beneficiarios, la situación de pobreza de los hogares de los beneficiarios, y otros aspectos relacionados.

• Los gobiernos pueden considerar asociarse con organizaciones no gubernamentales muy respetadas, a fin de potenciar la sostenibilidad del programa.

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Libras de Amor I: Combatiendo la Desnutrición desde la Iniciativa Privada en El Salvador33

33. Esta sección presenta un resumen del caso analítico Libras de Amor: Combatiendo la Desnutrición en El Salvador, escrito en el año 2007 por Arlen López, bajo la supervisión de la profesora Simone Bunse, ambas de INCAE, bajo el patrocinio de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El caso analiza esta iniciativa en el período comprendido entre el año 2004 y el 2006. La versión completa de este caso se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y puede ser solicitada a [email protected]

Contexto y antecedentes Libras de Amor es un programa que busca reducir la pobreza en El Salvador a través de la disminución de la tasa de desnutrición infantil. Fue lanzado en el año 2004 por la Fundación Salvadoreña para la Salud y el Desarrollo Humano [FUSAL].

FUSAL es una organización privada, sin fines de lucro, fundada en 1986 por un grupo de empresarios salvadoreños liderados por Luis Poma. Sus programas de salud, educación y vivienda se centran en las personas menos favorecidas de la sociedad.

La decisión de FUSAL de enfocarse en el tema de nutrición se basó en dos aspectos: primero, en la relevancia del tema de desnutrición como parte del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio [ODM] de reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el porcentaje de personas que padecen hambre, y segundo, los resultados principales del Consenso de Copenhague, los cuales identificaron el hambre y la desnutrición como uno de los diez grandes desafíos globales.

Al revisar la situación nacional, FUSAL confirmó alarmantes niveles de desnutrición infantil, particularmente en las áreas rurales del El Salvador. Entre los problemas encontrados se incluía una alta tasa de mortalidad infantil, la poca duración de lactancia materna, tasas alarmantes de desnutrición y la alta incidencia de enfermedades prevenibles en niños menores de 5 años.

En El Salvador, aunque en descenso, la tasa de mortalidad infantil seguía siendo mayor al doble de otros países de la región. Aunque la lactancia materna era una práctica generalizada, la duración promedio de lactancia exclusiva para todos los niños era solamente de 1.4 meses.

Según los datos de la Encuesta Nacional de Salud Familiar [FESAL] 2002/03, el 18.9% de los niños de 3 a 59 meses de edad presentaba retardo en el crecimiento, siendo mayor entre los niños que vivían en el área rural [25.6%] que en los que vivían en el área urbana [11%]. La proporción de niños en esta condición descendía con el nivel educativo de la madre, del 31.7% entre los niños, cuyas madres no tienen educación formal al 6.2% entre los niños cuyas madres tienen 10 o más años de escolaridad. El 19.8% de los niños de 12 a 59 meses de edad presentaba anemia, una situación que no había mejorado desde 1998.

La prevalecía en el área rural era 1.5 veces mayor que en el área urbana [23.1% contra 15.8%]. Después de estudiar informes y la situación socioeconómico de El Salvador, FUSAL concluyó que la creación de un programa enfocado en nutrición era más prometedora para combatir la pobreza a largo plazo.

Para el diseño del programa se estudiaron las experiencias en otros países, principalmente, el programa mexicano llamado Un Kilo de Ayuda.


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34. Entrevista con Florencia García, Gerente de Programa Salud y Nutrición. Octubre, 2006.35. Idem.

El diseño de Libras de AmorEn su diseño, Libras de Amor había definido los siguientes objetivos específicos de impacto:

1. Disminuir significativamente la tasa de desnutrición crónica en niños de 5 años

2. Disminuir la morbilidad y mortalidad materna e infantil

3. Mejorar el ingreso familiar34.

Los resultados esperados fueron: cerrar la brecha de desnutrición y aumentar la calidad de vida en las comunidades atendidas a través de la generación de ingreso familiar. Cada uno tenía indicadores medibles para permitir la comparación de los resultados alcanzados con la situación inicial encontrada en las comunidades.

Para lograr un mejor enfoque y garantizar que el programa llegase a las comunidades más necesitadas, se desarrolló una serie de criterios para seleccionar los sitios de trabajo: 1. La tasa de desnutrición crónica en el área rural debe ser mayor al promedio nacional [25%], o la tasa municipal [rural y urbano] mayor al promedio nacional de 18.9%; 2. Que no existieran otros programas similares en el área; y 3. Contar con el apoyo de la Alcaldía y Unidad de Salud local35.

Para confirmar estos criterios de selección, el equipo de Libras de Amor hizo un abordaje inicial para socializar el programa con la Alcaldía Municipal, líderes comunitarios y representantes del Ministerio de Salud. Después, se desarrolló un diagnóstico comunitario o línea base. Finalmente, se realizó una Asamblea Comunitaria, contando con la presencia de los líderes comunitarios para la presentación y validación del diagnóstico comunitario y alcances del programa y para establecer compromisos por parte de la población.

Libras de Amor inició sus operaciones en los Municipios de Apaneca, San Julián y Santa Ana, en la

zona occidental del país. La intervención se realizó en el primer nivel de atención, específicamente a nivel comunitario, a través del Equipo de Salud de Libras de Amor, conformado por un médico, una enfermera comunitaria, una nutricionista, una trabajadora social y una promotora en nutrición. Este equipo también servía como puente para realizar coordinaciones en cuanto a planificación de actividades, colaboración en jornadas de vacunación y referencia de pacientes a los centros de salud. Cada municipio contaba con una red de voluntariado capacitado en los diferentes aspectos de la promoción de la salud y guiado por una “Consejera Nutricional”.

El modelo de Libras de Amor tenía una vida de 5 años. Se buscaba que el eje de salud y nutrición operase durante los primeros tres años del programa y el eje de generación de ingresos traslapaba las primeras actividades en el tercer y cuarto año hasta quedar solo en los últimos meses. El eje de generación de ingresos buscaba la sostenibilidad y replicabilidad del programa.

El eje de salud y nutrición se basaba en la Estrategia de Seguridad Alimentaria Nutricional [SAN] como derecho universal, incluyendo cuatro componentes de atención: mejorar la disponibilidad de alimentos nutritivos en la comunidad, mejorar la salud y nutrición, educar y fomentar estilos de vida saludables. Cada familia participante firmó un “contrato familiar” que estipulaba su compromiso. Durante las visitas a las comunidades, el equipo de salud desarrolló cuatro componentes de salud y nutrición: 1. Promoción de la salud2. Atención en nutrición3. Atención en salud 4. Apoyo a la disponibilidad de alimentos.

El objetivo del segundo eje era mejorar los ingresos familiares a través del avance de programas de desarrollo local, los cuales serían implementados

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mediante el trabajo conjunto de gobiernos locales, empresa privada, organizaciones gubernamentales y actores sociales del municipio. Se procedió a realizar un estudio en Apaneca para identificar las oportunidades existentes, así como las habilidades especiales de sus habitantes, para focalizar y priorizar las áreas de acción del proyecto, por medio de la formación de capacidades emprendedoras y el aprovechamiento de oportunidades para la generación de nuevos negocios competitivos.

Se desarrolló el Plan de Operaciones para Apaneca con tres etapas: 1. La sensibilización sobre oportunidades de la zona, 2. El desarrollo de habilidades emprendedoras y técnicas; y 3. La creación de nuevos negocios turísticos. Una vez creado el plan de negocios, los grupos recibirían un monto máximo de US$350 por plan de negocio como un donativo para la elaboración del prototipo del producto o servicio. Estos prototipos se expondrían ante el público y, posteriormente, los grupos recibirían asesoría para incluir mejoras en el plan de negocios. El desarrollo de este segundo eje fue objeto de un estudio posterior por parte de la Cátedra Poma, que se describe en el siguiente apartado de este capítulo.

La recaudación de fondos era un aspecto fundamental para la funcionalidad y la prestación de los servicios de atención de Libras de Amor. Los mecanismos de recaudación cumplían un objetivo estratégico para el programa: crear conciencia en la sociedad de la situación de desnutrición que vivían los niños en las comunidades rurales del país. Sus principales mecanismos de recaudación fueron: donaciones corporativas y personales, tarjetas Libras de Amor, empresas o instituciones pilares, afiliaciones, y eventos en colegios y universidades.

Resultados Los resultados de Libras de Amor se muestran principalmente en dos niveles: el éxito en la extensión de su alcance y la reducción en la tasa de desnutrición.

Cuando inició, Libras de Amor atendió a 6,085 personas; al finalizar su segundo año y con intervención en tres municipios, se había beneficiado a 21,967 personas. El programa logró una disminución notable en las tasas de desnutrición de cada comunidad. De un total de 1,956 niños atendidos, más del 70% presentaban crecimientos normales, disminuyendo las tasas de desnutrición a menos del 30% en cada una de las tres comunidades en las cuales Libras de Amor opera.

Al finalizar el segundo año, en el municipio de Apaneca, Libras de Amor prácticamente alcanzó la meta propuesta: el 55% de desnutrición que se encontró al iniciar el programa fue reducido al 20.5%. Los casos de desnutrición severa en esa comunidad fueron reducidos por completo. En San Julián, el 76% de los niños en el programa presentaban un crecimiento normal y las tasas de desnutrición se habían reducido considerablemente, pasando de 3% [enero de 2006] a menos del 1% [diciembre de 2006] en el caso de desnutrición severa de niños menores de 5 años. En Santa Ana, las tendencias mostraban un cambio en las tasa de niños con crecimiento normal de un 47% a un 71%.

Factores claves para los resultadosEl programa Libras de Amor tuvo una planificación y preparación extensivas para estudiar la relevancia del estado nutricional del país y las experiencias [debilidades y fortalezas] de programas en diferentes países. Esto incluía una declaración clara de los objetivos.

Para lograr un impacto real sobre el indicador de desnutrición, Libras de Amor determinó criterios para la selección adecuada de los municipios, los cuales se basaron en la tasa de desnutrición de las comunidades y el impacto potencial del programa.

En cada municipio se realizó un acercamiento con las autoridades y miembros de la comunidad.


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Esto hizo participativo el proceso desde un inicio, para lograr un mayor compromiso y facilitar el empoderamiento de la comunidad. Se coordinó mucho con el sector público, especialmente con el Ministerio de Salud Publica.

En cada comunidad se levantó una línea base, que permitió conocer con certeza el punto de partida del programa y el impacto final del programa.

La presencia del equipo médico en las comunidades presentaba varias ventajas que facilitaban el alcance de los objetivos. Por ejemplo, pudo darse un mejor seguimiento a las comunidades atendidas.

Un elemento determinante para alcanzar el objetivo del programa fue la creación de una estructura con dos enfoques para lograr la sostenibilidad: la primera parte, de Libras de Amor era un programa de asistencia social con un enfoque en nutrición, y el segundo eje, la generación de ingresos, trataba de buscar soluciones económicas sostenibles.

Al contar con la dirección de empresarios, FUSAL se regía bajo los mismos principios de ellos. Los aspectos empresariales encontrados en la organización, como, por ejemplo, los procesos de auditoría anual, tenían una influencia positiva en la recaudación de fondos y otros temas.

A través de investigaciones de mercado, innovación y creatividad se crearon mecanismos de recaudación con gran aceptación. Un estudio de Brand Audit36 le permitió a Libras de Amor determinar la personalidad de la marca para realizar una mejor utilización de esta.

Libras de Amor manejaba altos niveles de documentación y monitoreo del programa. La

información que se generaba mensualmente permitía una mejor organización de los recursos humanos, físicos y monetarios.

Libras de Amor tuvo la ventaja de nacer con dos padres de gran experiencia: FUSAL y la cadena televisiva TCS. El programa heredó de FUSAL su experiencia de trabajo en las comunidades rurales que había formado a través de veinte años de trabajo, y por medio de TCS, tuvo acceso a los mejores canales y tiempos para transmitir sus campañas.

Lecciones aprendidasDel análisis de Libras de Amor pueden derivarse lecciones más generales para el diseño y operación de proyectos contra la pobreza:

• El caso muestra la importancia de una adecuada preparación y planificación antes de iniciar un programa social. Es recomendable estudiar la experiencia de otros programas, porque presentan oportunidades de mejorar el diseño tomando en cuenta el contexto y las diferencias culturales que existen.

• La definición de objetivos explícitos y medibles es esencial. De esto dependen las metas específicas del programa y la supervisión de la ejecución. Una declaración clara de objetivos permite medir con indicadores exactos el efecto o impacto del programa.

• La participación comunitaria es un factor que sobresalió en el programa Libras de Amor. Desde el acercamiento a la comunidad hasta la ejecución del programa se contó con la participación de diferentes actores, lo cual empodera a la población y facilita la consistencia del programa. La manera más activa de colaboración comunitaria se logró por medio de las Consejeras Nutricionales.

36. Un Brand Audit es la oportunidad de examinar la marca desde varias perspectivas como: socios y consumidores externos, participantes internos, competencia, proposición de valor de marca, identidad de marca, arquitectura de marca, comunicación y presupuesto.

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• Es importante tener un diseño holístico del programa. Libras de Amor no solamente se centró en la nutrición, sino también se tenía un componente importante de educación en salud e higiene para estimular un cambio en el estilo de vida y la seguridad alimentaria de las comunidades. Además, la presencia de prácticas empresariales en la administración de un programa fue factor clave para su éxito.

• Las oportunidades de desarrollo varían según el lugar, y para un enfoque más sostenible concentrado en la generación de ingresos será necesaria la elaboración de un programa específico para cada uno, que incorpora un mayor número de actores. Al trabajo realizado

por Libras de Amor, debe sumarse la labor de ministerios del gobierno y otras entidades, ya que es un esfuerzo multisectorial que requiere de un trabajo coordinado.

• Para expandir el programa y lograr un mayor impacto en los niveles de desnutrición del país, es importante su expansión por medio de la creación de alianzas con instituciones del gobierno y ONGs. Con una acción conjunta se evita la duplicidad de esfuerzos y se logra un mayor alcance e impacto [por ejemplo, nacional y no solo en 3 municipios]. También debe agregarse el involucramiento de la sociedad en general para transmitir conocimiento sobre los problemas sociales nacionales.


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Libras de Amor II: Programa de Generación de Ingresos37

37. Esta sección presenta un resumen del caso analítico Libras de Amor: Programa de Generación de Ingresos, escrito en el año 2010 por Luis Morera, bajo la supervisión de Ana María Majano, con el patrocinio de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El caso analiza esta iniciativa en el período comprendido entre el año 2008 y el 2010. La versión completa se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y puede ser solicitada a [email protected].

Contexto y antecedentes Después de estudiar varios informes sobre desarrollo económico y al revisar la situación socioeconómica de El Salvador, la Fundación Salvadoreña para la Salud y el Desarrollo Humano [FUSAL] concluyó que la creación de un programa enfocado en nutrición era la opción más prometedora para combatir la pobreza a largo plazo. Libras de Amor fomenta la acumulación de capital humano, social y físico en las familias de escasos recursos económicos, con el fin de propiciar las condiciones que les permitan mejorar su nivel de vida y salir de la pobreza. Esa acumulación de diferentes tipos de capital surge de un modelo de intervención en tres ámbitos: personal, familiar y comunitario.

Los ámbitos personal y familiar representan los componentes de desarrollo temprano de la infancia y el de acceso y disponibilidad de alimentos. El ámbito comunitario representa un eje transversal de transformación de las comunidades al enseñar buenas prácticas de crianza de los hijos, de nutrición, convivencia, hábitos de vida saludables, y al inculcar un deseo de mejora y superación personal.

Este caso se centra en el componente de acceso y disponibilidad de alimentos -que de aquí en adelante se denominará Programa de Generación de Ingresos[PGI]- y complementa otro caso publicado en el año 2007 sobre el funcionamiento de Libras de Amor y su eje de salud y nutrición, presentado en el apartado anterior.

El desempeño del Programa Libras de Amor y en especial el éxito del PGI, están influenciados por el entorno de actividad económica. Es decir que cuanto mayor es el crecimiento, menor inflación

y menor desempleo, existen más oportunidades para poder generar ingresos. Un análisis de los indicadores salvadoreños refleja la situación de crisis de la economía local en los últimos años, la cual se muestra con mayor profundidad en el 2009. En ese año se reducen las posibilidades de generar y obtener ingresos, eso queda reflejado en el mayor desempleo y aumento del subempleo. El incremento de la pobreza en El Salvador resulta del menor crecimiento de la economía y del incremento del costo de la canasta básica alimentaria.

El diseño de Libras de Amor: Programa de Generación de IngresosEl PGI comenzó a funcionar en el año 2008.En ese momento, el modelo de intervención de Libras de Amor consistía de dos ejes, uno de salud y nutrición y el otro de generación de ingresos. En una primera etapa, la duración del programa era cinco años, los primeros tres dedicados al primer eje de salud y nutrición, y en los dos siguientes aparecía el eje de generación de ingresos [el primer eje seguía funcionando, también en los años 4 y 5]. A mediados del 2010, en los nuevos municipios agregados, el modelo de intervención del PGI ha sido implementado simultáneamente.

El PGI tiene como meta de impacto al menos lograr que las familias beneficiadas lleguen a tener un dólar de ingreso per cápita para adquirir o producir alimentos nutritivos para las familias. El PGI busca llevar sostenibilidad a las intervenciones de Libras de Amor, dándole a las familias herramientas para procurarse los ingresos suficientes y así garantizar que, una vez las familias dejen de ser beneficiarias del Programa, puedan seguir una nutrición y cuidado de salud adecuados.

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El PGI busca crear las condiciones para que llegue a ocurrir el desarrollo económico por medio del cierre de brechas [nutrición, educación, cultura, ingresos, destrezas y habilidades productivas].

El objetivo general del PGI es: “Lograr una reducción sostenible en la desnutrición en las áreas rurales más vulnerables de El Salvador”. Además, FUSAL definió cinco objetivos específicos para el Programa, con una serie de objetivos de proceso, incluyendo:

1. Mejorar la disponibilidad de alimentos con actividades de capacitación, donaciones en especie, monitoreo y asistencia técnica

2. Facilitar el acceso a alimentos mediante el desarrollo de habilidades productivas y capacitaciones para emprender proyectos productivos

3. Desarrollar métodos efectivos que permitan mejorar permanentemente las prácticas y estilos de vida de las familias beneficiadas, a través de capacitaciones

4. Desarrollar un sistema de evaluación cualitativa y cuantitativa

5. Documentar y sistematizar el proceso para que pueda ser replicado en otros programas de nutrición y desarrollo infantil en El Salvador y Latinoamérica.

Las actividades que se realizan en el PGI están a cargo de dos gerentes y cinco tipos de técnicos con el apoyo de los voluntarios comunitarios. El PGI, al igual que Libras de Amor, mantiene un proceso permanente de búsqueda de fondos y patrocinadores.

La implementación del PGI tiene siete etapas:

1. Diagnóstico del Municipio 2. Sensibilización con actores locales y talleres

actitudinales; 3. Capacitaciones en áreas identificadas para

el municipio en uno de dos grandes rubros: la disponibilidad de alimentos y el acceso a alimentos

4. Asesoría técnica en la implementación de proyectos productivos

5. Seguimiento para integrar las iniciativas en la comunidad local

6. Coordinaciones locales con la comunidad7. Evaluación y sistematización para medir el

desempeño del Programa.

ResultadosEl tiempo transcurrido desde la primera intervención en el municipio de Apaneca ha servido como período de aprendizaje para identificar las mejores tipos de intervenciones: [1] la granja [compuesta por 5 gallinas y un gallo], [2] las parcelas de hortalizas y [3] las capacitaciones en artesanías. Las granjas son consideradas la intervención más exitosa, por ser una actividad con una barrera a la entrada muy baja y porque brinda resultados casi inmediatos, mejorando la dieta al aumentar el consumo de huevos, o los ingresos si éstos se venden.

Se ha estimado que el impacto del PGI ha sido positivo, pues la incidencia de desnutrición ha disminuido en los municipios beneficiados por el Programa. Sin embargo, se dificulta determinar si el cambio se debe a la ayuda del Programa o a factores exógenos. También queda la duda de si el beneficio de FUSAL aparece subestimado por el hecho de que los factores exógenos más relevantes [tener trabajo, recibir remesas y costo canasta básica] han mostrado una tendencia desfavorable.

Factores claves para los resultadosEs importante resaltar que además de la gestión que realiza el Programa Libras de Amor y, particularmente, el PGI, están otros factores que determinan el éxito del Programa, desde los que están fuera de control [como situación económica, social y política], hasta donde puede llegarse a tener cierta influencia [hábitos y conductas en la población beneficiada].

Los casos de éxito que surgen requieren una combinación de factores: [1] el interés de la persona que está siendo capacitada, [2] el entusiasmo que transmite a la audiencia la persona que imparte las capacitaciones, [3] las habilidades innatas de las


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personas, [4] la facilidad de convertir la capacitación en una actividad generadora de ingresos, [5] el papel del equipo del PGI empujando el desarrollo de los proyectos y dando las asesorías oportunas, y [6] las condiciones iniciales de las familias. Para los casos de éxito agropecuarios, las familias que cuentan con terrenos y facilidades de riego, tiene más facilidad de incrementar cualquier actividad ya existente.

Como parte de su proceso de planificación, FUSAL ha definido una serie de indicadores y metas de corto plazo que permiten evaluar el éxito en la implementación de los proyectos productivos. Esa evaluación ha servido para ir haciendo algunos cambios con la intención de mejorar el desempeño.

El mejoramiento de la situación económica es clave para el éxito del Programa, porque esta difícil situación ha contribuido al deterioro de los indicadores socioeconómicos en los municipios beneficiados.

Cuanto menor sea el crecimiento económico y mayor el incremento de la pobreza, se corre el riesgo de que las inversiones sean irrecuperables para los beneficiarios, y que los logros alcanzados hasta ahora no sean sostenibles en el tiempo.

Al igual que para el eje de salud y nutrición de Libras de Amor, el éxito de generación de ingresos depende en buena medida de una adecuada organización comunitaria y del mayor involucramiento posible de los habitantes de los municipios.

Para que los beneficios del Programa sean sostenibles, se requiere que las personas desarrollen las habilidades para generar sus propios ingresos y, además, que incorporen las enseñanzas de salud y nutrición, hábitos alimenticios y sanitarios, por unos más saludables. Si esto no ocurre, al dejar de recibir la ayuda de Libras de Amor, las familias podrían regresar a su situación anterior de pobreza.

Retos para alcanzar mayores éxitosEs obvio de que el desafío principal es hacer sostenible el Programa, la sostenibilidad no solo significa que los beneficiarios salgan del círculo vicioso de la pobreza, sino también en contar con los recursos que permitan continuar expandiendo el Programa.

Además, se mantiene el desafío de afinar y encontrar el grupo de intervenciones más costo-efectivas. Y el reto de poder determinar los beneficios que pueden atribuirse al Programa.

El PGI presenta, también, el reto de contar con el equipo [recursos humanos] que, efectivamente, logre materializar el objetivo del modelo de intervención. Dado que las intervenciones requieren personal calificado y especializado, se hace necesario un esfuerzo de mantener un equipo multidisciplinario unido.

Existe una dificultad de medir el impacto del Programa y alcanzar la meta de, al menos, un dólar de ingreso per cápita en las familias del Programa. Al respecto surgen varias consideraciones, una que la meta de llegar a un dólar diario es aún una meta que no suena a problema resuelto, dado que todavía seguiría siendo pobreza extrema.

La otra consideración está guiada por el escepticismo del uso del ingreso per cápita como indicador de impacto, por la sensibilidad de ese indicador ante migraciones, nacimientos, defunciones, y surgimiento de nuevas familias en los mismos hogares. Llegar a medir de manera confiable el impacto del programa está fuera del alcance de FUSAL.

Un desafío importante del PGI es decidir los nichos de intervención, es decir, si se concentra en las familias más pobres corre el riesgo de quedarse ahí atrapado, porque los beneficios o mejoras no van a surgir a corto plazo.

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En cambio, si interviene en las familias que presentan condiciones más favorables, es mucho más fácil mostrar beneficios en el corto plazo.

Lecciones aprendidasLa experiencia obtenida con la implementación del PGI ha servido para ir obteniendo varias lecciones, que son:

• Preferir una intervención reducida a una más ambiciosa. Con Apaneca y los primeros municipios, FUSAL aprendió a concentrar sus esfuerzos en la promoción de granjas, huertos y artesanías.

• Aunque no es que se haya considerado que la tarea que enfrentaba el PGI fuese fácil, la realidad de la implementación demostró con creces la dificultad de lograr incrementar los ingresos en un amplio porcentaje de la población intervenida. Esta dificultad se asocia al punto de partida de cada familia y al entorno económico-social.

• A mediados del 2010, cuando ingresaron dos municipios más, se determinó modificar la estrategia de intervención, e iniciar simultáneamente los tres componentes. La madurez alcanzada por Libras de Amor ha identificado que es mejor la implementación simultánea.

• Debe evaluarse el hecho de que las intervenciones agrícolas han funcionado con la entrega de paquetes de semillas generalmente

importadas. No obstante, cuando las familias ya no pertenezcan al Programa, no les resultará práctico comprarlas por ser productores a muy pequeña escala. Esto debería motivar a una intervención con semillas criollas o a la de ir sacando semillas propias.

• En la línea de ayuda a las familias que presentan condiciones adversas, cuyo único activo productivo es el tiempo disponible dentro del hogar, podría pensarse en proyectos tipo maquila hogareña, donde sea posible separar los pasos de una actividad productiva y que cada paso se asigne a diferentes familias.

• Para facilitar la evaluación del Programa, es conveniente introducir mejoras en el sistema de información, para que las familias lleven un mejor registro y control de sus actividades productivas. En esa ficha deben aparecer indicadores que permitan detectar las mejoras que sean atribuibles al Programa.

• Aunque no es algo que esté bajo control del Programa Libras de Amor, es importante evaluar la posibilidad de otras alternativas de intervención que logren un incremento en las oportunidades de empleo en las zonas de intervención.

• Por último, el Programa debe estar vigilante de las buenas prácticas [o enfoques] que puedan emularse, como las oportunidades de negocios en la base de la pirámide o en el fomento de las microempresas.


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38. Esta sección presenta un resumen del caso analítico El Componente de Desarrollo Económico del Programa OIT: Implementación Local de la Microfinanciera Fundación Mujer, escrito en el año 2007 por Connie González, bajo la supervisión de la profesora Simone Bunse, ambas de INCAE, bajo el patrocinio de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El caso analiza esta iniciativa en el período comprendido entre el año 2004 y el 2006. La versión completa se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y puede ser solicitada a [email protected].

39. Los autores usan el nombre Componente de Desarrollo Económico para diferenciar esta parte del proyecto de la parte manejada por Fundación Rahab. La OIT había desarrollado un programa regional llamado La Contribución a la prevención y eliminación de la explotación sexual comercial de niñas y niños, en Centroamérica, Panamá, y República Dominicana, para lo cual se diseñó un proyecto específico localmente, que se llamaba Prevención, protección y atención directa a personas menores de edad, víctimas de explotación sexual comercial en la provincia de Limón. Fue bajo este proyecto específico, que se desarrolló el Componente de Desarrollo Económico.

El Componente de Desarrollo Económico del Programa OIT Implementado por Fundación Mujer: Promoviendo el Desarrollo de Mujeres en Situación Vulnerable en Costa Rica38

Contexto y antecedentes En el año 2005, la microfinanciera costarricense Fundación Mujer fue seleccionada por el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil [IPEC, por sus siglas en inglés] de la Organización Internacional del Trabajo [OIT] para implementar el Componente de Desarrollo Económico39 en su proyecto local.

Este componente del proyecto pretendía atender a un grupo de 14 mujeres, todas víctimas de la explotación sexual comercial en la ciudad de Limón, Costa Rica. El Componente de Desarrollo Económico tenía el objetivo de sacar a las mujeres de esta actividad por medio de capacitaciones sobre temas de desarrollo personal y de negocios, además de una donación administrada por la Fundación Mujer para que ellas emprendieran sus propias microempresas.

La OIT es un organismo de las Naciones Unidas que procura fomentar la justicia social y los derechos humanos y laborales. En 1992, fue creado el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil [IPEC], dedicado exclusivamente a prevenir y combatir el trabajo de los niños y niñas. Su programa en América Latina comenzó en 1996, y en 2007 trabajaba en 27 países de la región. El proyecto IPEC en Costa Rica abarcó específicamente dos estrategias institucionales, enfocándose en el fortalecimiento de instituciones gubernamentales y no gubernamentales y la atención a una comunidad determinada.

IPEC había seleccionado a la ciudad de Limón para su trabajo en el 2003, basado en un estudio de campo que analizaba varios factores, incluyendo su alta tasa de pobreza y jefatura femenina, la presencia de un mercado de explotación sexual comercial y una carencia de proyectos similares, entre otros. En ese momento, IPEC decidió iniciar la implementación con la Fundación Rahab, una pequeña organización no gubernamental en Costa Rica, que capacitaba a las mujeres que habían abandonado la prostitución para reincorporarlas en la sociedad y proveer atención a sus hijos. En el 2004, el IPEC, por medio de la retroalimentación de los propios participantes, se dio cuenta de que le faltó un enfoque en el desarrollo económico de las familias, así que contrató a Fundación Mujer para desarrollar este componente adicional de su proyecto.

Fundación Mujer se consideró un socio obvio por tres razones principales: su experiencia en el manejo de microfinanzas, su misión directamente alineada al propósito del proyecto, y su presencia local en Limón. Al final de 2006, Fundación Mujer contaba con más de 1,330 clientas y un portafolio de microcréditos de 385,867,041 colones costarricenses [aproximadamente US$750,000].

Aunque Fundación Mujer no había trabajado con donaciones anteriormente, sino con créditos que las clientas tenían que pagar, la gerencia de la institución decidió aceptar la oferta del IPEC-OIT de aliarse y estar encargada de la distribución de fondos para las mujeres participantes en el proyecto.

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Para el Componente de Desarrollo Económico con la Fundación Mujer, la Fundación Rahab seleccionó a un grupo inicial de diez mujeres y adolescentes, que posteriormente se expandió a catorce. Este grupo fue seleccionado por provenir de las familias más necesitadas, viviendo en condiciones de pobreza extrema, que podrían aprovechar mejor este proyecto y obtener los beneficios.

Algunos de los datos más sobresalientes de las participantes eran: casi la mitad [6 de las 14] no había completado la escuela primaria, ninguna terminó la escuela secundaria, casi todas [13 de las 14] tenían hijos, antes de participar en el proyecto, casi la mitad [5 de las 12] tenía un ingreso promedio por mes por debajo de 50,000 colones costarricenses [aproximadamente US$100].

Las mujeres se dividieron en dos sectores económicos principales para sus actividades productivas propuestas: venta de ropa y venta de comida.

El IPEC-OIT esperaba que este proyecto equipara a las participantes con las herramientas necesarias para salir de la explotación sexual comercial. Así formarían sus propios negocios viables que aportarían los ingresos necesarios para poder dejar de lado sus actividades de prostitución, a la misma vez que el apoyo [previo] de Fundación Rahab les ayudara a reintegrarse a sus familias. Finalmente, se esperaba que las capacitaciones de la Fundación Mujer les brindara el apoyo moral y técnico necesario para montar sus propios negocios y convertirse en clientas de la microfinanciera.

El Diseño del Componente de Desarrollo EconómicoEl IPEC-OIT inició el proceso del diseño del proyecto, creando un modelo para guiar el trabajo, basado en dos acciones: 1] identificación de las víctimas y 2] provisión de servicios.

El objetivo general del Componente de Desarrollo Económico era el fortalecimiento de

las capacidades personales para la generación de actividades productivas que permitirían la sostenibilidad económica de las familias.

Cuando IPEC agregó a Fundación Mujer al proyecto, la Fundación elaboró una serie de acciones para atender a las participantes. Definió cuatro actividades específicas a ser desarrolladas:

1. La preparación de participantes2. El fortalecimiento personal, capacitación técnica

y apoyo financiero 3. La donación del capital de trabajo 4. El seguimiento. Originalmente, Fundación Mujer

e IPEC concluyeron que podrían terminar el proyecto en tres meses; sin embargo, luego se extendió aproximadamente otros 3 meses.

El monto de la donación para cada participante fue de 200,000 colones costarricenses [aproximadamente unos US$400], desembolsados en dos pagos de 100,000 colones cada uno. Había mucha tentación por parte de las mujeres de gastar el dinero entregado en el consumo diario y las necesidades básicas.

Para el primer paso, Fundación Mujer convocó a las participantes para explicarles el proyecto y las actividades, además de confirmar su interés en participar activamente. Después, inició una serie de capacitaciones para ellas, las cuales fueron basadas en dos temas que la Fundación daba normalmente como capacitación a sus clientas.

El primero, que se llamaba Tejiendo Sueños, trataba temas personales para las participantes, tal como la autoestima.

El segundo, con el título “Con las manos abiertas al trabajo”, incorporaba capacitaciones más técnicas sobre cómo se maneja un negocio. Lo novedoso de esta propuesta fue que combinó aspectos técnicos de organización, mercadeo y costos, con habilidades y fortalezas personales necesarias para su puesta en marcha.


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La Fundación, también, incluyó capacitaciones financieras cuando otorgó los primeros desembolsos de las donaciones como manera de guiar a las participantes en el manejo de los fondos, aunque no fueron créditos por ser reembolsados. Enseñaron a las participantes cómo llevar registros contables; sin embargo, al largo del proyecto, pocas participantes pudieron cumplir con las recomendaciones.

Fundación Mujer otorgó los segundos desembolsos aún cuando no hubo mucho éxito empresarial como manera de apoyar a las participantes y cumplir con las indicaciones de IPEC. Después de los segundos desembolsos, el proyecto se desintegró, y, realmente, no finalizó con el último paso de dar seguimiento.

ResultadosLas tres partes organizadoras no lograron los resultados esperados al cierre del proyecto, a pesar de su dedicación, años de experiencia, trabajo duro y precisión en escoger la ubicación de su programa. Cuando en enero del 2007, las instituciones fueron consultadas si habían logrado que alguna de las mujeres todavía estuviera operando su empresa, ninguna sabía, exactamente, cuántas habían logrado superar sus condiciones y tener éxito con sus negocios. La OIT no pudo confirmar si alguna de las 14 participantes había logrado salir de la explotación sexual comercial al finalizar los seis meses del proyecto.

Fundación Mujer indicó que ninguna de las 14 llegó a ser clienta regular de la microfinanciera. Insinuaban que al final parecía que las donaciones habían ayudado a las participantes a vender algunas cosas y sobrevivir seis meses más, pero no fueron utilizadas para emprender negocios sostenibles.

Factores claves para los resultadosHubo una falta de recopilación inicial de datos y seguimiento, además de otros factores que influyeron en cómo terminó el Componente de Desarrollo Económico:

Las instituciones fallaron en tener un nivel adecuado de coordinación y comunicación interinstitucional, para así facilitar la ejecución exitosa del proyecto. Personal de la Fundación Mujer comentó que nunca se realizó una reunión entre todas las partes, lo que hubiera facilitado la implementación del Componente de Desarrollo Económico y, potencialmente, hubiera influido en los resultados finales.

A pesar del hecho que IPEC-OIT había aprendido que su modelo era bueno en el apoyo a las familias víctimas de la explotación sexual comercial y en fomentar los procesos de denuncia contra el delito, en este caso, le había faltado mayor énfasis en el elemento del desarrollo económico en el diseño del programa para crear empleo.

Hubo altas expectativas, por parte de las participantes, de que el dinero resolvería todos sus problemas, aunque muchas de estas mujeres no tenían la experiencia adecuada para poder manejar esta cantidad de dinero o para desarrollar exitosamente un negocio, y al final, los recursos designados por el IPEC-OIT no fueron suficientes para realmente fomentar la creación de los nuevos negocios. En relación con las ideas de negocios, no hubo ningún estudio de mercado para ver cuáles negocios tendrían éxito en sus comunidades.

Para analizar la sostenibilidad de cada una de las empresas hubiera sido necesario hacer un análisis financiero de cada una, trabajo que no estaba programado en tiempo ni en costos en ninguno de los objetivos. No se consideraba mucho ni el contexto ni la realidad de la comunidad, sino las expectativas e intereses de las propias participantes.

IPEC-OIT, la Fundación Mujer y la Fundación Rahab enfrentaban retos al definir y trabajar con el grupo meta - víctimas de la explotación sexual comercial. Este grupo se encontraba en condiciones de pobreza extrema y además, participaban de una actividad parcialmente aceptada por la comunidad.

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Faltaba, además, una consideración práctica de la capacidad y las necesidades de las mujeres para realmente beneficiarse del Componente de Desarrollo Económico.

Otro factor que complicó el proyecto e impidió el alcance de mayores éxitos fue el hecho de que la Fundación Mujer tuvo que trabajar con un grupo con necesidades muy diversas, bajo el mismo diseño de programa.

Realmente, había tres grupos diferentes dentro de las 14 participantes:

1. Las que eran madres de niñas, trabajando en la explotación sexual comercial,

2. Niñas [o mujeres] que trabajaban en la calle en la actividad de la explotación sexual

3. Mujeres que habían sido abusadas en algún momento de sus vidas.

Lo difícil de trabajar con un grupo tan diverso era que cada quien tenía sus propias necesidades en términos de apoyo psicológico, emocional y financiero.

Aunque el Componente de Desarrollo Económico fue diseñado para incluir un componente de monitoreo y seguimiento, estos no fueron definidos muy clara o explícitamente. El IPEC-OIT no dio suficientes recursos para que la Fundación Mujer pudiera hacer un monitoreo personalizado y constante de cada participante y dado el negocio de la Fundación Mujer, la institución tampoco tuvo los recursos y tiempo necesarios para hacer un esfuerzo extra.

Además, las evaluaciones que fueron realizadas por medio del proyecto no fueron estandarizadas ni sistemáticas. Más bien, fueron llevadas a cabo demasiado tarde, como para hacer un ajuste legítimo para tener un impacto positivo en la dirección del proyecto.

Tampoco se contempló quién y cómo se iba a realizar una última evaluación.

Lecciones aprendidasDel análisis del Componente de Desarrollo Económico pueden derivarse lecciones más generales para el diseño y operación de proyectos contra la pobreza:

• Es necesario tener una comunicación y coordinación clara y directa entre todas las partes, además de tener acceso a información buena y actualizada constantemente. Los gestores del proyecto concluyeron que hubiera sido mejor tener a una persona o institución que contara con la confianza de todas y la capacidad para administrar el proyecto.

• Es de suma importancia que las instituciones involucradas documenten sus experiencias y participación en proyectos, aún si son de corta duración, para tener el conocimiento institucionalizado y los resultados finales.

• Lo que más surge de esta experiencia es que es importante tener conciencia y entendimiento del entorno. Ninguna de las partes entendía la realidad de estas 14 mujeres y, por lo tanto, se llevaron muchas sorpresas durante el proceso de ejecución e implementación del proyecto.

• A causa de eso, es necesario coordinar, informar y diseñar proyectos que respondan a un entorno previamente analizado y entendido. Además, es importante mantener un adecuado conocimiento de los cambios en ese entorno y de las tendencias, para que los proyectos puedan irse adaptando a los cambios que se dan de una forma flexible.

• Una buena definición del grupo meta es clave para el éxito del proyecto. La selección inicial de las mujeres participantes fue inadecuada porque no estaban preparadas para manejar su propio


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negocio y hacerlo exitoso. Las instituciones tenían que establecer criterios claros y las características básicas que el grupo meta debía tener y después no desviarse de ellas.

• Una evaluación sistemática y detallada es importante para mostrar si el proyecto es exitoso en alcanzar los objetivos y evaluar si tiene impacto positivo o negativo. Es recomendable tener muy claro quién es el responsable de

la evaluación y seguimiento y quién los va a financiar. También, es importante definir si va a usarse un modelo o evaluación ya diseñado o si va a desarrollarse algo en especial para el proyecto. En relación con esto, todas las partes deberían decidir cuáles temas y aspectos se quiere analizar y evaluar porque estos procesos son importantes para poder definir bien la conclusión del proyecto.

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Programa Fondo del Milenio El Salvador [Fomilenio]: Cooperación Internacional Condicionada al Logro de Metas Nacionales40

40. Esta sección presenta un resumen del caso analítico Programa Fondo del Milenio El Salvador: Fomilenio, escrito en el año 2010 por Luis Morera, bajo la supervisión del profesor Julio Sergio Ramírez, ambos de INCAE, bajo el patrocinio de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El caso analiza esta iniciativa en el período comprendido entre el año 2007 y 2010. La versión completa se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y puede ser solicitada a [email protected].

Contexto y antecedentesLa Zona Norte de El Salvador [ZN] es un territorio relativamente aislado del resto del país, lo que constituye una desventaja para su desarrollo económico y social. Para superar tal situación adversa, el país contaba desde hace más de una década con una estrategia de desarrollo para la ZN, pero sin los recursos para llevarla a cabo. La oportunidad para su implementación surgió en el año 2006, cuando la Corporación del Reto del Milenio [MCC] consideró a El Salvador elegible para acceder a los fondos de la Cuenta del Milenio [MCA] y finalmente autorizó la propuesta para la ZN presentada por el Gobierno de El Salvador, otorgando una donación por US$461 millones.

En general, las condiciones de vida de los habitantes de la ZN son menos favorables que en el resto del país. La pobreza total y pobreza extrema son mayores, hay menos participación de las mujeres en la fuerza laboral, mayor porcentaje de hogares privados de servicios públicos, mayor porcentaje de ocupados en los sectores que pagan menores salarios [comparación agricultura versus manufactura], mayor rezago educativo y menor ingreso.

La ZN cuenta con aproximadamente el 15% de la población [al 2009] y alrededor de un tercio del territorio nacional. Tiene 94 de los 262 municipios del país y es considerada la región que más fue afectada por el conflicto civil de los 80s. Al mismo tiempo, es una región con un gran potencial no aprovechado para el desarrollo sostenible, puesto que es una importante fuente de agua, energía, biodiversidad y recursos ambientales.

El tipo de fondo donado a El Salvador por la MCC se denomina compacto, que contempla

donaciones por un plazo de 5 años. Para que un país sea seleccionado como elegible, la MCC utiliza 17 indicadores que están agrupados en tres categorías: gobernar con justicia, invertir en la gente y promover la libertad económica.

La propuesta de El Salvador fue aprobada por la Directiva de la MCC en noviembre de 2006. Luego, la Asamblea Legislativa de El Salvador creó el Fondo del Milenio [Fomilenio] para facilitar y asegurar el cumplimiento de lo establecido en el Convenio de Donación. Fomilenio es el ente encargado de administrar los fondos y verificar el cumplimiento de todas las obligaciones y responsabilidades asumidas por el Gobierno de El Salvador. En septiembre de 2007 entró en vigencia el convenio por 5 años, por lo que el período de ejecución deberá finalizar en septiembre de 2012.

El diseño del Programa FomilenioLa Dirección de Fomilenio no tiene la capacidad de ejecutar por sí misma todas las acciones e inversiones contempladas en el diseño del Programa, sino que se apoya en instituciones públicas y privadas. El programa tiene como meta reducir la pobreza de la ZN en 8 puntos porcentuales. Para lograrlo se implementan tres proyectos: Desarrollo Humano, Desarrollo Productivo y Conectividad Vial. Los proyectos se complementan entre sí e incorporan cinco ejes transversales: 1] medio ambiente, 2] desarrollo territorial, 3] equidad de género, 4] transparencia y 5] participación ciudadana.

La donación concedida por la Corporación del Reto del Milenio se distribuye entre los tres proyectos por realizar y la administración y rendición de cuentas de Fomilenio.


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A los proyectos se les destina US$419.7 millones [US$102.7 millones para Desarrollo Humano, US$70.8 millones para Desarrollo Productivo y US$246.1 millones para Conectividad]. De los restantes US$41.2 millones, US$20.6 millones se dirigen a la administración y fortalecimiento institucional de Fomilenio y US$20.6 millones al sistema de monitoreo y evaluación.

A continuación se describe cada proyecto, según sus objetivos y principales actividades.

Proyecto de Desarrollo Humano [PDH]. Este proyecto tiene como objetivo, incrementar el capital físico y humano de los residentes de la ZN para que sean capaces de aprovechar las oportunidades actuales y potenciales de empleo y negocios en la zona. Para lograr ese objetivo, se realizan dos tipos de actividades, unas dirigidas a la educación y capacitación, y otras al desarrollo comunitario. Las actividades de Educación y Capacitación son realizadas en conjunto con el Ministerio de Economía [MINED] y el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional [Insaforp]. Las actividades de Desarrollo Comunitario se realizan con el apoyo de instituciones públicas y privadas.

Proyecto de Desarrollo Productivo [PDP]. El objetivo del PDP es incrementar la producción y el empleo de la ZN, por medio de la promoción de la inversión privada en las cadenas productivas y en la reconversión de los sistemas de producción hacia actividades de mayor valor y rentabilidad. Los sectores que se consideraron de mayor potencial de la zona son: proyectos forestales, artesanías, turismo, frutales, lácteos y hortalizas. En todos los sectores el apoyo será para la Mipyme. Las actividades encargadas de alcanzar ese objetivo son: servicios de producción y negocios, apoyo a la inversión y servicios financieros. Los servicios financieros incluyen cuatro intervenciones en programas de garantías, seguros, otorgamiento de avales y fianzas y asistencia técnica a instituciones financieras. En la implementación del PDP intervienen, entre otros, el BMI [banco público de segundo piso], instituciones

financieras privadas y Chemonics, una firma internacional de consultoría en desarrollo.

Proyecto de Conectividad [PC]. El objetivo del PC es reducir el costo y tiempo de transporte dentro de la ZN y con el resto del país. Para eso, se está construyendo la carretera longitudinal del norte [CLN], una vía pavimentada y de dos carriles con una longitud de 194 kilómetros. Con la CLN se facilita el acceso a mercados, se fomenta el uso productivo de la tierra, surge inversión y se mejora el acceso a servicios de salud y educación. Todo lo anterior conduce al desarrollo humano y productivo. Este es el proyecto insignia que responde a un viejo anhelo de contar con una carretera que hiciese posible la integración de la ZN. Para este proyecto el apoyo del MOP [Ministerio de Obras Públicas] es clave, dadas las actividades relacionadas con la construcción de la CLN. Entre Fomilenio y el MOP han definido los tramos por construir, y los procesos relacionados con el otorgamiento de los diferentes tipos de contratos a las empresas constructoras que ganaron las licitaciones.

La sostenibilidad ambiental y social de los Proyectos de Desarrollo Productivo y Conectividad Vial se garantiza por medio de consultas permanentes con la población respecto a la manera en que se están implementando los proyectos, y por el desarrollo de las capacidades institucionales y formación en ordenamiento ambiental. Durante el plazo del convenio, el Gobierno debe garantizar que se realicen los análisis ambientales, sociales y de género, según sea necesario, y que se desarrollen y apliquen medidas de mitigación ambiental y social.

Por otra parte, durante el proceso de negociación del Programa, el Gobierno de El Salvador y la MCC formularon y acordaron la implementación de un Plan de Monitoreo y Evaluación [M&E].

Este plan especifica el proceso de monitoreo, la metodología por utilizar y los criterios que definen las condiciones de desembolso, alertas de problemas en cumplimiento, rendición de cuentas a la población

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e instituciones colaboradoras. El Plan de M&E define claramente 1. los indicadores, 2. responsables, plazos e instrumentos para recopilación de datos y para informar a Fomilenio acerca de cada indicador, y 3. el método a emplearse para la validación de datos. Además, el M&E es un documento vinculante, la falta de cumplimiento puede resultar en suspensión de desembolsos.

ResultadosActualmente, el Programa Fomilenio se encuentra en plena implementación [iniciando el cuarto año]; por lo tanto, aún no hay resultados finales. Sin embargo, los avances del Programa se monitorean sistemática y regularmente por medio del seguimiento de indicadores, lo cual permite a Fomilenio realizar ajustes y cambios necesarios para mejorar el desempeño global del programa e ir obteniendo lecciones para futuras implementaciones. Los resultados obtenidos en el momento [dado el cronograma de ejecución] indican que se ha cumplido con los indicadores de proceso y una buena parte de los indicadores de productos y resultados.

Para el Proyecto de Desarrollo Humano se presenta una muestra de las actividades realizadas. Para los estudios sobre la calidad de la educación en la ZN y sobre las carreras técnicas que apoyarían el desarrollo de la ZN, se eligieron 20 institutos para ser fortalecidos [tarea ya finalizada], se cuenta con un proyecto de becas y educación no formal y se inició la construcción de nuevas instalaciones [Megatec Chalatenango].

En el área de desarrollo comunitario se han emprendido las siguientes acciones, algunas en proceso y otras ya finalizadas: instalación de paneles solares, proyectos de agua potable, suministro de energía eléctrica, estudios de factibilidad y diseño para proyectos comunitarios.

En el Proyecto de Desarrollo Productivo se hizo una fase piloto de 13 proyectos, se habilitaron 6 centros de negocios en la ZN, se ha invertido alrededor de US$6.8 millones con un total de 6,043 beneficiarios directos. Se han generado

4,840 empleos y se ha dado asistencia en 14,840 manzanas y a 265 empresas Mipymes. Los resultados en las cadenas de hortalizas, lácteos y artesanías han sido muy satisfactorios en cuanto al impulso a la comercialización de sus productos, gracias a las alianzas establecidas. En el momento, el sector forestal, uno de los sectores considerados de mayor potencial, presenta un limitado avance.

Para los servicios financieros, se creó Progara Norte con el objetivo de respaldar garantías complementarias así como un programa de avales y fianzas. Se creó un programa de asistencia técnica para cooperar con las instituciones financieras en la ZN. Se ha otorgado 658 garantías por un monto de US$1.7 millones, y 15 instituciones en la ZN cuentan con asistencia. También, se creó Fidenorte para financiar el desarrollo de propuestas de negocios, y se aprobaron 13 proyectos, con una ejecución de US$13 millones.

El Proyecto de Conectividad Vial, como es usual en infraestructuras de esa magnitud, implica un proceso muy cuidadoso para asegurar que las construcciones futuras hayan sido asignadas cumpliendo con todos los requisitos. Por eso se estipula que hasta en el cuarto año se podrá notar un mayor ritmo de las construcciones. Al finalizar el tercer año se ha terminado el tramo 2B2 y la construcción de un puente entre los tramos 2A y 2B1.

Factores claves para los resultadosCon el monitoreo y las revisiones de 2010 [a la mitad de los 5 años], se ha identificado algunos factores que han sido o que van a ser claves para garantizar resultados exitosos en la implementación del Programa Fomilenio. Entre ellos se encuentran:

Fomilenio ha introducido e implementado mejores prácticas para licitaciones y adjudicaciones, sugeridas por algunas instituciones multilaterales, para el otorgamiento de los diferentes aspectos del Programa. Esto ha ayudado a hacer los procesos de pagos y construcción más transparentes y ha facilitado la rendición de cuentas.


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El país ha tenido un incentivo para mejorar su desempeño en las áreas de los indicadores evaluados por la MCC, no solo para mantener su relación con la MCC, sino también, y aún más importante, para mejorar el desempeño del país.

Para entrar en sintonía con el anterior ideal, se requiere un decidido compromiso del país, mostrando acciones para mejorar la institucionalidad y gobernabilidad, capital humano disponible y comprometido, reacción positiva de las comunidades y contar con las instituciones públicas y privadas que cumplan con los requisitos, y que puedan hacer realidad la implementación.

El éxito del Compacto también requiere que las intervenciones produzcan resultados de manera simultánea, por ejemplo, la apertura de la CLN abre oportunidades para instalar nuevos negocios, pero si no consiguen mano de obra de la ZN con las habilidades necesarias, entonces van a contratar personal de otras zonas.

Retos para alcanzar mayores éxitosTambién, se han identificado varios factores que puedan influir en el éxito que tenga el Programa. Entre ellos, se puede mencionar :

• Riesgo por escepticismo. Aunque Fomilenio y sus asociados presentan programas de desarrollo integrales, las personas de la ZN no necesariamente consideran que podrán beneficiarse y aprovechar al máximo las oportunidades que surjan. Esto principalmente por la experiencia de estos pobladores en otras intervenciones fallidas y que las aspiraciones de mejorar para muchas de estas personas, están asociadas con migrar fuera del país.

• Riesgo de crisis mundial que se mantenga por más años. Los años 2008 y 2009 fueron difíciles en todo el mundo por la crisis financiera y económica. Esto ha tenido un impacto en los resultados del Programa, principalmente, por el incremento de precios de materiales necesarios

en los diferentes tipos de construcciones. Por otra parte, la economía salvadoreña se contagia rápidamente de las crisis, como lo atestigua la caída de indicadores económicos y sociales en el 2008 y 2009.

• Riesgo por no tener aspiraciones para mejorar. Lamentablemente, en la ZN y, en otras partes del país, la aspiración de mejorar está asociada con irse del país, las personas que permanecen en la ZN se acostumbran a que su nivel de vida será bajo o se vuelven muy recelosas de las intenciones de cualquier intervención de ayuda, eso tiende a dificultar el compromiso de comunidades para realizar y mantener infraestructura comunitaria en buen estado.

• El riesgo de que el monto por invertir sea insuficiente y no cambie el rostro del desarrollo de la ZN. Es importante mencionar que la donación equivale a 2.3% del PIB y es mayor que el total de inversión pública [8% más]. Esa donación supera el dato promedio anual de inversión pública de los últimos 10 años [que ha sido 437 millones]. Entonces, dirigir ese monto exclusivamente a la ZN debería provocar cambios visibles y podría crear beneficios por un horizonte mucho mayor al de Fomilenio, en tanto las mejoras sean permanentes y sostenibles.

• El riesgo de caer en la tentación de mostrar obras. Este riesgo puede relajar los requisitos para asignar contratos y cuestionar la transparencia del programa. O que las obras queden incompletas. Por otra parte, el riesgo de aspirar a cumplir con las metas de conceder créditos y demás instrumentos financieros, relajando la evaluación de riesgos. El resultado podría verse en los problemas posteriores de endeudamiento y cese de pagos.

• El riesgo de no conseguir las empresas idóneas. Esto podría provocar que algunas actividades ya no se realicen [o se hagan mal] y que se

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comprometa la integridad del programa. Otra posible repercusión es que se dé un giro de la administración a la ejecución directa.

Lecciones aprendidasDel análisis de Fomilenio del 2007-2010, pueden derivarse lecciones más generales para el diseño y operación de proyectos contra la pobreza:

• El éxito de las actividades de educación y capacitación están ligadas al desenvolvimiento del mercado laboral. El éxito se alcanza en tanto se asegure la coincidencia entre la formación que se está impulsando y la creación de empleos, o poder contar con las herramientas para aprovechar las oportunidades que surjan.

• El éxito del compacto requiere que las intervenciones produzcan resultados de manera simultánea. Por ejemplo, si la apertura de la CLN abre oportunidades para instalar nuevos negocios, se necesita mano de obra con ciertas habilidades, siendo el escenario ideal que esas habilidades hayan sido formadas por el Proyecto de Desarrollo Humano.

• Es importante tener un proceso de monitoreo y evaluación bien claro y definido, e implementarlo desde el inicio, para tener oportunidad de hacer ajustes antes que sea demasiado tarde. El avance

de los proyectos parece bien encaminado, la revisión intermedia ha permitido detectar qué mejoras son factibles de introducir y los cambios que deben hacerse. Esto se traduce en el sinceramiento de algunas de las metas y en el uso de nuevos procesos de gestión.

• En el momento de desarrollar herramientas –por ejemplo, los instrumentos financieros– es importante considerar las necesidades de la población meta y su cultura emprendedora para involucrarse en las actividades que se están promoviendo. Por ejemplo, se ha considerado que hubiese sido más conveniente diseñar una herramienta de capital de riesgo, pero ya no es posible, dado el tiempo que queda.

• Un proyecto de construcción vial puede provocar una serie de externalidades, como el deterioro ambiental por la pérdida de zonas verdes y los desplazamientos de la población. En el caso de la CLN, estas externalidades están consideradas como una parte esencial del proyecto y para cada tramo por construir se define un Plan de Manejo Ambiental con procedimientos claros y aprobados que se apoyan en diferentes instituciones de cooperación internacional y en los casos de reasentamiento, mediante la construcción de viviendas de mejor calidad y con mejor acceso a servicios.


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Programa Mujeres y Desarrollo Económico Local [MYDEL]: Promoviendo la Participación de la Mujer Como Agente de Desarrollo Económico y Social41

41. Esta sección presenta un resumen del caso analítico Programa Mujeres y Desarrollo Económico Local [MYDEL], escrito en el año 2010 por la profesora Mayra Falck y las investigadoras Ana Melissa Salazar y Beatriz Ordóñez de la Escuela Zamorano, bajo el patrocinio de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El caso analiza esta iniciativa en el período comprendido entre el año 2007 y el 2010. La versión completa se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y puede ser solicitada a [email protected].

Contexto y antecedentesLa experiencia del Programa Mujeres y Desarrollo Económico Local [MYDEL] se desarrolló en Centroamérica [Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador] entre el año 2007 y el 2010, en un período en el que el entorno regional favorece el enfoque de este programa, el cual incluye los temas de territorialidad, género, gobernanza y empresarialidad.

MYDEL es un programa que ha desarrollado una documentación sistemática de las iniciativas económicas femeninas en la región. Una vez que estas iniciativas son mapeadas y georreferenciadas, se evidencia la dinámica y comportamiento espacial de los emprendimientos femeninos. Sobre esa base, se influye en el nivel territorial para garantizar acceso a servicios financieros y no financieros. La iniciativa apuesta a lograr un escalonamiento a políticas públicas, principalmente a las vinculadas a economía y comercio, para promover la participación activa de las mujeres.

Derivado de lo anterior, la experiencia y sus lecciones trascienden a políticas públicas en los niveles local, territorial, nacional, regional e internacional, a través de la identificación de “rutas analíticas” que pueden ayudar en lograr un marco de liderazgo femenino emprendedor y consolidar esquemas de empoderamiento femenino.

La región presenta niveles diferenciados de desarrollo, lo cual no solamente hace difícil homogeneizar las políticas, sino que evidencia la necesidad de asumir un proceso de integración

que aborde las asimetrías como oportunidades. Esta diversidad demanda un abordaje innovador en cuanto al tema de igualdad de oportunidades y derechos de las mujeres.

En Centroamérica, las micro, pequeñas y medianas empresas [Mipymes], constituyen el 97% de las unidades económicas de la región, contribuyendo con el 33% del producto interno bruto [PIB] y generando 11.9 millones de empleos. Sin embargo, las políticas económicas regionales no siempre corresponden con la importancia de las Mipymes y tienen poco énfasis en el papel emprendedor de la mujer dentro de ellas –el 60% de las empresas son iniciativas lideradas por mujeres.

Cerca de la mitad de las mujeres económicamente activas que trabajan en labores no agrícolas aplican sus activos tangibles e intangibles al desarrollo de micronegocios. Aunque a nivel regional, una de cada dos personas es mujer, los datos reflejan que la contabilización de la Población Económicamente Activa [PEA] únicamente reporta un 26% de participación femenina, y un 35% se reporta como PEA rural.

Los recientes trabajos de la CEPAL indican que entre el 50 y 60% de las mujeres que viven en economías con bajo PIB per cápita trabajan en sectores de baja productividad. Además, la participación económica de las mujeres se produce en condiciones de desigualdad, discriminación y sobrecarga de horas de trabajo que relativizan el avance.

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El último informe sobre las Oportunidades Económicas de las Mujeres establece que Guatemala, El Salvador y Honduras presentan un entorno para el desarrollo de los negocios de las mujeres muy por debajo del promedio mundial. Por lo anterior, el Programa MYDEL plantea nuevas formas, herramientas y técnicas para potenciar la participación de la mujer en la esfera económica, especialmente como actora y autora del desarrollo.

El diseño del Programa MYDELEl Programa surge como una iniciativa de promoción del desarrollo entre la Cooperación Italiana y el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer, Unifem. Los socios estratégicos a nivel territorial son las Agencias de Desarrollo Económico Local, ADEL, que mediante alianzas logra articular su visión regional con un enfoque integral en género, territorialidad, gobernanza y desarrollo económico local.

Tres espacios regionales son particularmente importantes para MYDEL: el Centro de Promoción de la Mipyme [Centromype], creado en 2001 dentro del Sistema de Integración [SICA]; el Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamérica [Commca], que a partir del 2002 opera para garantizar la participación de las mujeres en las decisiones y la gobernanza; y el Banco Centroamericano de Integración Económica [BCIE], para promover la perspectiva de género con el brazo financiero.

La ejecución del Programa ha incluido dos fases: La Fase I [2005-2007] comprendía la gestión del conocimiento sobre los emprendimientos femeninos y el desarrollo de un enlace multinivel entre el programa y diferentes entidades. La Fase II [2007 a la fecha] busca el posicionamiento del modelo MYDEL en todos los niveles, a través de negociaciones con los gobiernos locales y redes de mujeres municipales.

De esta forma, el Programa busca desarrollar en la región esquemas de gobernanza que garanticen que las mujeres toman decisiones en los procesos de desarrollo económico local. Su objetivo general es

contribuir a la construcción de igualdad de género y combatir la pobreza, reconociendo y promoviendo el emprendimiento femenino desde un enfoque de empoderamiento de las mujeres que propicie el rol del liderazgo femenino en la concertación de políticas públicas y en la gobernanza del desarrollo económico a nivel local, nacional y regional.

El Programa consiste en una serie de actividades para luchar contra la pobreza, desarrollar emprendimientos femeninos y empoderar a las mujeres para participar activamente en el desarrollo económico regional. Se interviene en tres niveles: Local/Transnacional, usando información recaudada en la Fase I; Regional/Nacional, creando políticas para fomentar el liderazgo femenino en el desarrollo; e Internacional/Multilateral, transfiriendo y sistematizando conocimientos para garantizar la participación activa de las mujeres.

Además, el Programa incluye cuatro rutas de análisis: Ruta 1. Reconoce la existencia de emprendimientos femeninos, por medio de bases de datos y mapas georreferenciados; Ruta 2. Reconoce el valor y el papel de las mujeres en el desarrollo económico territorial con estudios de cadenas de valor ; Ruta 3. Analiza el desarrollo empresarial y enfoques organizacionales para crear condiciones favorables para fomentar actividades económicas sostenibles; y Ruta 4. Basada en la Ruta 3, es una mezcla de acciones, estrategias e intervenciones para la replicabilidad y sostenibilidad del empoderamiento femenino.

ResultadosLos resultados del Programa MYDEL hasta la fecha incluyen el desarrollo de alianzas con las Agencias de Desarrollo Local [ADEL] y las universidades, además de la creación de Centros de Servicios para los Emprendimientos de Mujeres [CSEM] en Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Honduras. En la Fase I el Programa generó análisis claves sobre la identificación de mujeres emprendedoras, investigaciones, diseños de estrategias y la creación de vínculos con la gestión pública, entre otros.


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El Programa MYDEL ha logrado una diferenciación en cuanto a ideas, articulación como sistema de toma de decisiones y gestión de acciones, y otras. Además de diferenciarse, MYDEL ha logrado éxito en diversos campos como: organizacionales [al introducir los CSEM en el marco de las ADEL], de gestión [desarrollando marcos de servicios financieros y no financieros de asistencia a la medida], de generación y difusión de conocimiento a todos los niveles [utilizando mecanismos diferentes como participación en grupos regionales, alianzas con actores claves, diálogos con decisores, etc.] e influencia en políticas públicas nacionales y regionales.

Su gestión multiniveles y multiactores ha desarrollado a nivel territorial habilidades, destrezas y conocimientos sobre los temas del desarrollo territorial. Además, el enfoque sistémico ha articulado los emprendimientos femeninos [nivel micro], para que sean detonados como actores con potencial del sector de Mipymes en cadenas de valor [nivel meta] y articulados en un marco institucional público-privado territorial que opera a nivel de las ADEL-CSEM [nivel meso], capaz de influir a nivel de políticas públicas nacionales y regionales e interactuar con redes y experiencias a nivel internacional [nivel macro].

Factores claves para los resultadosEl Programa MYDEL opera sobre la base de un modelo de competencia sistémica multiniveles, lo cual implica que sus intervenciones se articulan como un sistema, y no son diseñados e implementados como componentes separados a manera de compartimientos estancos. El Programa tiene una estructura organizativa complicada, pero que evita duplicidades entre niveles y complementa acciones y la gestión de procesos.

MYDEL parte de la premisa que las alianzas son claves y ha logrado romper de manera creativa el aislamiento tradicional de las iniciativas. Lo que es aun más importante, ha promovido alianzas para construir sobre la base de su experiencia el conocimiento colectivo que permite influir, socializar

y generar sinergias que garantizan continuidad de acciones. El marco de alianzas MYDEL es amplio y durante su implementación han sido potenciados mecanismos de operatividad concretos con bancos, cooperación, instituciones estatales, redes de microfinanzas y otros.

Por ejemplo, las alianzas con organizaciones de mujeres integradas al desarrollo económico y la articulación con la institucionalidad territorial, nacional y regional han fomentado la construcción de políticas públicas que reconozcan los derechos económicos de las mujeres claves para el desarrollo.

Por otra parte, la capacidad de MYDEL de comunicar su mensaje y documentar sus cuatro rutas ha sido un factor que ha logrado posicionar el crecimiento del enfoque de igualdad de oportunidades y derechos de las mujeres a nivel regional.

Un elemento favorable para lograr su sostenibilidad institucional ha sido la participación de especialistas de las instituciones nacionales responsables por la planeación económica y de las ADEL.

De esta forma, se ha comenzado a vincular el análisis del potencial económico con enfoque de encadenamiento con el desarrollo de estrategias para el mejoramiento de la capacidad productiva y la valorización de la actividad económica de las mujeres.

MYDEL ha estado sujeto a un singular proceso de evaluación de cumplimiento y de avance a lo largo de su ejecución, lo cual ha creado la capacidad de construir, reconstruir, analizar, definir y flexibilizar durante la implementación.

El Proyecto opera en territorios que combinan creencias, historia, diversidad étnica, cultura, etc., lo que ha permitido reconocer los factores internos, los cuales tradicionalmente no son claramente identificados por las políticas sectoriales que normalmente operan el enfoque de igualdad de oportunidades y derechos como un eje transversal.

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Dentro de la operatividad del Programa se han visualizado los procesos de descentralización y relación municipal como ejes de trabajo en la política pública territorial, ello como complemento a las plataformas ADEL.

El equipo MYDEL ha tenido mucha creatividad que mezcla pensamiento lógico con pensamiento lateral, lo cual ha fomentado una gestión flexible y balanceada con las realidades en todos los niveles. El hecho de que el equipo sea multidisciplinario, multinacional e integrado por hombres y mujeres con varias formaciones y líneas de pensamiento ha generado esa curiosidad y el debate constructivo.

MYDEL comenzó sus intervenciones en cuatro países y cinco departamentos de Centroamérica y amplió su cobertura, a solicitud de distintas entidades públicas. Su operación en países tan diversos como Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua implicó también tener sensibilidad y capacidad para adecuarse a contextos distintos. Por ejemplo, cómo trabajar en territorio multiétnicos con diversas dinámicas territoriales, algunas de las cuales están muy influidas por coaliciones y presiones externas [transnacionales] o por fenómenos como las remesas.

El Programa enfatiza la centralidad de la plataforma CSEM y su vinculación con las ADEL, precisamente para explicar su influencia en instancias de corte económico [ministerios, bancos, empresas de servicios, etc.] como un nivel importante de influencia política. Al mismo tiempo, genera un conjunto de instrumentos/herramientas útiles para la toma de decisiones y definición de políticas.

Retos para alcanzar mayores éxitosLos retos principales a futuro incluyen los siguientes aspectos:

A nivel micro, es importante documentar sistemáticamente los casos de empoderamiento y gobernanza. También, MYDEL requiere una polinización cruzada con experiencias de bancarización e inserción al mercado internacional

que permita a los territorios, los CSEM y las ADEL potenciar el camino recorrido y avanzar hacia un proceso de inserción a mayor escala, con mayor posicionamiento. A nivel nacional es necesario definir estrategias de mayor efectividad para lograr que los decisores, especialmente de los espacios económicos, se apropien del enfoque.

A nivel regional va a ser importante diseñar dentro de la estrategia de salida del Programa un análisis comparativo, lo cual a su vez puede contribuir de mejor manera a desarrollar propuestas de política pública, profundización en otros territorios y aplicación del conocimiento sobre la base de la experiencia. También se requiere un proceso de formación, acompañamiento y asesoría financiera para las mujeres.

Lecciones aprendidasDel análisis del Proyecto MYDEL, pueden derivarse lecciones más generales para el diseño y operación de proyectos contra la pobreza:

• Para implementar y consolidar la estrategia multinivel, multiactor, territorial y que logre promover la igualdad de oportunidades y derechos de la mujeres como un compromiso del desarrollo, se requiere formar capital humano y social capaz de implementar el modelo y aventurarse en la ruta de un equipo innovador.

• La sostenibilidad financiera de MYDEL se ha planteado realizar cambios paulatinos en la definición, caracterización y atención a la actividad económica de las emprendedoras, a través del desarrollo de la capacidad de los gobiernos nacionales, programas universitarios y la sociedad civil local. Aunque esto ha sido afectado por la alta vulnerabilidad derivada de los cambios políticos a nivel regional, la sostenibilidad deviene, principalmente, por la acción público/privada en las ADEL.

• El involucramiento de las mujeres en el desarrollo económico local pasa por el empoderamiento,


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pero también por la promoción del liderazgo y el posicionamiento en la gobernanza. Los emprendimientos no solo son una actividad económica, sino también un conglomerado que permite articular mecanismos de toma de decisión, acceso a activos, promoción de desarrollo territorial y facilitar instrumentos que permitan la igualdad de oportunidades y derechos económicos de las mujeres.

• Los resultados de las investigaciones y evidencias empíricas sobre el acceso al financiamiento guiaron a MYDEL a invertir esfuerzos, recursos y análisis en desarrollar un esquema de financiamiento apropiado, con enfoque territorial y en concordancia con la lógica socioproductiva de los emprendimientos femeninos.

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Fundación Integral Campesina [Finca]42

42. Esta sección presenta un resumen del caso analítico Fundación Integral Campesina [Finca], escrito en el año 2010 por Daniel Montoya Camacho y Jorge Vinicio Murillo Rojas, bajo la supervisión del profesor Felipe Pérez de INCAE, bajo el patrocinio de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El caso analiza esta iniciativa en el período comprendido entre el año 1984 y el 2009. La versión completa se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y puede ser solicitada a [email protected].

Contexto y antecedentesLa Fundación Integral Campesina [Finca Costa Rica] busca mejorar la calidad de vida de las personas que habitan en la zona rural de Costa Rica por medio de la creación y fortalecimiento de empresas de microcrédito. Finca desarrolla Empresas de Crédito Comunal [ECC] que brindan servicios financieros para satisfacer necesidades de crédito y ahorro a pobladores de comunidades que no pueden ser sujetos de crédito en instituciones financieras tradicionales. Después de desenvolverse por más de 24 años en el área de microcréditos, Finca desarrolló una metodología que ofrece importantes lecciones para los programas de microcrédito.

En el 2008, 17.7% de los hogares costarricenses no contaban con un ingreso per cápita que les permitiera cubrir sus necesidades básicas. Aunque la brecha de los niveles de pobreza entre los hogares de la zona urbana y rural se había reducido en los últimos años, la diferencia persistía y esta se atribuía a la mayor dificultad que tenían los pobladores de zonas rurales para acceder a intervenciones estatales y a una atención integral de las carencias presentes en los hogares. La falta de acceso al crédito era una limitante importante, para que sus habitantes generaran mayores ingresos.

Con una economía tradicionalmente agrícola, la población rural de Costa Rica había desempeñado un papel muy importante en el desarrollo económico del país, a pesar de que el rubro agropecuario había disminuido en importancia en las últimas décadas. El PIB agrícola representaba el 19.67% del PIB total en 1950 y pasó a representar tan solo el 7.65% en el 2007. La crisis financiera de principios de los 80s desencadenó la retirada de los bancos de las zonas rurales, lo cual condujo a la escasez de crédito

disponible para la expansión de la pequeña empresa. Las personas de las zonas rurales enfrentaban limitaciones en el acceso al crédito formal, teniendo que acudir al crédito informal, otorgado por cortos períodos de tiempo y a altas tasas de interés.

En el 2007, el sector microfinanciero de Costa Rica estaba compuesto por seis tipos de participantes principales: bancos estatales, bancos privados, organizaciones no gubernamentales, cooperativas, otras iniciativas del gobierno y prestamistas informales. Las microfinanzas y en particular los programas de microcrédito, han permitido a los grupos más vulnerables disponer de recursos para el desarrollo de sus iniciativas, generando fuentes alternativas de ingreso y ayudando así a romper el círculo de la pobreza.

En general, puede decirse que en Costa Rica existen 5 metodologías diferentes de intervención microfinanciera, aplicadas por entidades microfinancieras y cooperativas. Estos modelos son: el Crédito Individual, el Bancomunal, el Comité de Crédito Comunal, el Grupo Solidario y la Empresa de Crédito Comunal.

El diseño de Finca Costa RicaFinca pasó por cuatro etapas a lo largo de su historia, con diferentes modelos y metodologías operacionales. La primera y segunda se enfocaron en préstamos grupales en áreas rurales a bancomunales, o asociaciones rurales de un grupo de personas que deseaban mayor acceso a servicios financieros. Finca también ofreció capacitaciones en diferentes temas para ayudar a sus clientes a manejar sus préstamos exitosamente. La tercera etapa fue marcada por la expansión de los bancomunales y el inicio de créditos individuales.


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43. En 1988, al inicio del sistema de bancos comunales, Finca había comenzado con el establecimiento de 100 bancomunales.

Para 1992, Finca ya contaba con 182 bancomunales43; sin embargo, no estaba cumpliendo con su objetivo de ser autosuficiente y depender menos de las donaciones.

En busca de hacer sostenibles los bancomunales, Finca desarrolló el actual modelo de préstamos, en la cuarta etapa. Finca cambió la estructura de los bancomunales y los convirtió en Empresas de Crédito Comunal [ECC]. En sí, los bancomunales pasaron de ser una asociación a ser una sociedad anónima, cambio que le dio otra perspectiva a las operaciones en lo que concierne a derechos de propiedad, gobernabilidad, inversión y generación y distribución de ingresos.

Las ECC son entidades con identidad jurídica, formadas por un grupo de socios que conceden créditos a los socios de la empresa y otros miembros de la comunidad. Funcionan con su propio capital y, también, reciben capital [por medio de préstamos] de la Empresa para el Desarrollo, S.A. [Edesa], una empresa proveedora de fondos creada por Finca para este fin. La gran mayoría de los bancomunales se transformaron en Empresas de Crédito Comunal [ECC] y las nuevas agrupaciones comunitarias que se formaron de ahí en adelante, adoptaron directamente el modelo. En 1996 aproximadamente 228 bancomunales se convirtieron en ECC y posteriormente 267 bancomunales más también lo hicieron.

Las inversiones de capital en acciones en la ECC ayudan a garantizar su solidez financiera y motivan a sus accionistas a aumentar sus ahorros. El diseño del modelo de ECC surgió también como una alternativa para ampliar la capacidad de financiamiento en las comunidades y para que los accionistas participaran directamente en la adopción de decisiones y en los procesos de organización. Al aumentar el protagonismo de los socios, la intervención de Finca en el funcionamiento de las ECC fue cada vez menor.

En el año 2000, Finca decidió no otorgar más créditos a las ECC y dedicarse completamente a la capacitación de éstas. Se desarrolló un módulo de capacitación con un mínimo de 60 horas distribuidas en 22 sesiones. Las sesiones pueden durar entre unas cuantas horas y medio día, dependiendo del nivel de experiencia financiera del grupo. Los primeros siete módulos se focalizan en temas esenciales para la formación de las ECC; principalmente, la selección de la comunidad, creación de reglamentos y la formación de la asamblea constitutiva. Los módulos que van desde el 8 hasta el 22 son los pasos designados para que se fortalezca la ECC. Con ellos se estudian las herramientas administrativas, contables y operativas necesarias para manejar y sostener la ECC.

La otra herramienta de capacitación diseñada e implementada por Finca ha sido un modelo para las ECC que se enfoca en educar a las futuras generaciones, denominado el Programa de Inversión Educativa [INED]. El objetivo del INED es despertar en los niños el interés por ahorrar y formarse como futuros empresarios. Utiliza libretas con las que las ECC enseñan a los niños el hábito del ahorro. Cada menor realiza pequeños aportes de capital que posteriormente puede utilizar para cubrir diversas necesidades. También puede invertir para convertirse luego en socio de la ECC.

Cuando Finca decidió dedicarse a la capacitación, ayudó –en conjunto con algunas ECC– en la creación de Edesa, para financiar sus cuentas externas y llenar el vacío generado por su salida. Con este paso, los actores pasaron a ser tres, con papeles muy bien definidos. Los miembros de las comunidades fueron los actores principales, responsables de la formación de la ECC y de otorgar los créditos en la zona.

Finca se encargaba de asistir mediante capacitaciones y programas para consolidar las ECC y Edesa le daba la alternativa a las ECC para asociarse y, de este modo, obtener servicios crediticios.

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En el 2008, el 48% de las acciones de Edesa pertenecía a Finca, el 42% a 14 inversionistas externos y el 10% pertenecía a 87 ECC. La integración y coordinación de estas entidades en su accionar era un elemento fundamental para el desempeño exitoso de las ECC y por lo tanto, para la sostenibilidad de las tres entidades a través del tiempo.

Las dos áreas de acción de Edesa son la inversión y el crédito. La misión de Edesa es “Proveer con excelencia servicios financieros a las Empresas de Crédito Comunal socias, mediante soluciones innovadoras y rentables que contribuyan a mejorar la calidad de vida de las comunidades, así como la de nuestros accionistas”.

Edesa ha establecido un plan anual operativo, el cual toma en cuenta tres áreas claves de resultados: su autosuficiencia operativa, su fortalecimiento institucional y el fortalecimiento de las ECC afiliadas. La sostenibilidad de Edesa depende de Finca, no solo porque Finca es socia de la primera, sino porque entre mejor haga su trabajo Finca, surgirán clientes potenciales para Edesa y se reducirán los riesgos a la hora de otorgar créditos.

Por otro lado, Finca se beneficia porque el financiamiento que reciben las ECC le permite tener un impacto mayor en el nivel de vida de sus socios y por lo tanto, reducir los niveles de pobreza en la comunidad, objetivo para el que Finca fue creada.

ResultadosEn el año 2008, en Centroamérica existía un total de 479 ECC, con 37 socios en promedio y un capital total de US$2,042,616, lo que equivalía a US$4,264 por ECC y a US$116 por persona. El 31 de agosto de 2008, se llegó a un total de 6,869 socios en las ECC en Centroamérica. En tres años, entre 2005 y 2008, la cantidad de ECC creció un 15% y el número total de socios un 42%. Lo más sorprendente de estas cifras recolectadas en los últimos años era la capacidad de las ECC para hacer crecer el capital, el cual aumentó un 154% del 2005 al 2008.

En Centroamérica, excluyendo a Costa Rica, 4,858 niños están participando en el Programa INED. En los últimos 4 años hubo un incremento del 53.7% en este número, especialmente por la incorporación de nuevos socios y a la apertura de nuevas ECC en estos países. En promedio, 38% de ellos se incorporan a una ECC al cumplir la mayoría de edad. De esta forma, el INED no solo contribuye en la educación financiera de los niños, sino que además influye en la sostenibilidad de las ECC al ir incorporando nuevos socios.

En general, los beneficiarios entrevistados para el caso ven los esfuerzos de Finca como positivos y creen que esta es una excelente oportunidad para llevar a cabo proyectos que han querido desarrollar en el pasado, pero que su situación económica no les ha permitido emprender.

A pesar de que Finca no hace una medición formal del impacto de las ECC en las comunidades, los beneficiarios entrevistados señalan que las ECC están produciendo un cambio positivo en los socios y en su calidad de vida.

Factores claves para los resultadosEn todas las etapas que ha tenido el modelo de Finca Costa Rica, su objetivo ha permanecido constante: buscar la manera para propiciar en las comunidades un ambiente adecuado en el que sus pobladores mejoren su calidad de vida.

Se ha definido objetivos en diferentes niveles –general, largo plazo y corto plazo –, lo cual muestra que la organización presenta una planificación previa de sus acciones. El establecimiento de este tipo de dirección le permite a Finca una mayor efectividad y eficiencia en el alcance de sus logros, debido a una mejor planificación y distribución de sus recursos. La base de su metodología es el microcrédito y un factor determinante para que prevalezca en las comunidades es que los costos de transacción se mantengan bajos. Para lograr esto, en las ECC se ha promovido un ambiente de confianza con los socios.


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Retos para alcanzar mayores éxitosCabe señalar que Finca no cuenta con indicadores que permitan hacer un adecuado monitoreo de los objetivos específicos, por lo que su sistema de planificación aún carece de una forma adecuada de medir el logro de los objetivos. Además, esta entidad carece de una herramienta que le permita cuantificar en cuánto se mejora la calidad de vida de los beneficiarios de las ECC.

El hecho de que Finca carezca de un plan operativo y de plazos definidos para el cumplimiento de sus metas, dificulta la evaluación de su desempeño. Esta evaluación está limitada en cuanto a los indicadores utilizados. Actualmente, los parámetros utilizados para establecer estos indicadores se relacionan con el número de nuevas ECC creadas, la solidez que éstas presentan y el crecimiento que alcanzan en un período determinado.

La metodología para el desarrollo de las ECC que implementa Finca se ha expandido a nivel centroamericano y se explora la posibilidad de implementarla en otros países de Latinoamérica y Europa. Sin embargo, para ejecutar esta metodología, FINCA aún depende de las contribuciones y subsidios de otras empresas y organizaciones, ya que aún no ha logrado ser económicamente autosuficiente.

Lecciones aprendidas

• A lo largo de su gestión, Finca ha encontrado en la adaptación de su metodología un factor importante para el éxito y el alcance de sus metas. Estos ajustes se han producido, respondiendo a los cambios en el entorno, a situaciones inesperadas y como parte de la corrección de debilidades en el diseño original del modelo. La evolución gradual y la búsqueda de mejores opciones hicieron que la metodología se adaptara a la comunidad y no la comunidad a la metodología. La apertura a cambios, mejoras, críticas y evaluaciones debe ser constante por parte de las personas que lideran las iniciativas para el combate de la pobreza.

• El compromiso de los participantes con las ECC, sumado a sus conocimientos básicos en las áreas de administración y finanzas, aumenta la recuperación de los créditos brindados por este tipo de organizaciones de apoyo. Ese compromiso es favorecido con el sentido de propiedad que adquieren los beneficiarios al ser también accionistas de las ECC.

• El otorgamiento de recursos provenientes de instituciones externas o locales, sin ninguna responsabilidad o condición asociada, no ha sido una buena estrategia, porque las personas beneficiadas veían este apoyo como una donación, en muchas ocasiones no hubo cautela para administrar e invertir los recursos. Actualmente, el capital inicial para la creación de una ECC es aportado por los mismos socios. Esto no solo hace que ellos se responsabilicen por el proyecto, sino que también promueve la implementación de los conocimientos adquiridos en las capacitaciones que provee Finca. Esto ha aumentando el grado de empoderamiento de los beneficiarios.

• La capacitación de las comunidades es la clave para el establecimiento adecuado de las ECC, ofreciendo las herramientas esenciales para organizarse, administrar y tomar decisiones.

• El diseño de esta iniciativa es integral, incluyendo tres componentes principales: la capacitación, que permite la buena administración de las ECC y de los proyectos personales establecidos por los beneficiarios; el otorgamiento de microcréditos, que le permite a los beneficiarios contar con los recursos financieros para cubrir algunas de sus necesidades o emprender su nuevo negocio; y el componente de generación de ingresos, que permite a los beneficiarios gozar de las utilidades generadas por las ECC y por los emprendimientos que ellos mismos generan.

• La evaluación de la gestión de los programas e instituciones en la lucha contra la pobreza es sumamente importante para establecer nuevas metas y determinar los resultados de éstas.

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Creciendo Bien: Esfuerzo Multisectorial del Gobierno Guatemalteco contra la Desnutrición44

44. Esta sección presenta un resumen del caso analítico Creciendo Bien: Esfuerzo Multisectorial del Gobierno Guatemalteco contra la Desnutrición, escrito por Arlen López bajo la supervisión de la profesora Simone Bunse de INCAE, bajo el patrocinio de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El caso analiza esta iniciativa en el período comprendido entre el año 2004 y el 2007. La versión completa se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y puede ser solicitada a [email protected].

45. Al terminar el análisis del caso, Creciendo Bien se encontraba realizando importantes cambios que incluían una sistematización del Programa, con la incorporación de las lecciones aprendidas durante el 2004-2007. Adicionalmente, se estaba preparando la presentación de resultados de la línea de base que fue realizada por el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá-Incap. En el año 2008 el nuevo gobierno de turno decidió no continuar con el Programa y prefirió enfocarse en un programa de transferencias condicionadas.

46. Segeplan define como pobreza la no satisfacción de las necesidades básicas como vivienda, alimentación y educación.47. A modo de comparación, los niveles de desnutrición en otros países de Centroamérica eran: El Salvador 19.5%, Honduras 29.2% y Nicaragua 20.2%48. Estudio elaborado por Segeplan, 2002.49. Tomado de Erradicar la Pobreza y el Hambre en Guatemala: un Compromiso Impostergable. Documento elaborado por Segeplan50 Tomado del documento Creciendo Bien, Frente Contra el Hambre. Elaborado por la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente

[Sosep].

Contexto y antecedentesDesde el año 2000, Guatemala, al igual que el resto de los países miembros de las Naciones Unidas, asumió el compromiso de erradicar la pobreza extrema y el hambre –la meta principal de los Objetivos de Desarrollo del Milenio [ODM]. El programa Creciendo Bien formó parte de la Estrategia Nacional “Vamos Guatemala” que buscaba alcanzar esta meta45.

En el año 2004, los niveles de pobreza y desnutrición infantil seguían siendo alarmantes en Guatemala. Un estudio de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia [Segeplan] estimó ese año que la pobreza extrema a nivel nacional había ascendido al 21.5%46 –lejos de la meta del 10% definida para el año 2015. Según la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos [ENEI] 2004, la pobreza se concentraba mayormente en las áreas rurales y entre la población indígena. La pobreza extrema rural se situó en 32%, mientras que la tasa de pobreza extrema urbana era del 9%. Asimismo, la pobreza castigaba más a la población indígena [29%], en comparación con la no indígena [15%]. Los niveles de la pobreza extrema rural superaban incluso los niveles alcanzados en el año 1989. De hecho, los avances logrados entre 1989 y el 2000 parecían estarse revirtiendo en el 2006. En parte, una explicación de esta situación fue la Tormenta Tropical Stan ocurrida en 2005, la cual había afectado gravemente al país.

La desnutrición crónica se redujo en Guatemala del 57.9% en 1987 al 49.3% en el 2002. Sin embargo, seguía siendo una de las tasas más altas en Latinoamérica47. Los limitados progresos obtenidos durante ese período abarcaron solamente a la población no indígena, en la cual el problema se redujo de 48% en 1987 a 36% en el 200248. Durante el mismo período de casi 15 años, la reducción de la desnutrición crónica para la población indígena fue apenas perceptible, al caer del 71.7% al 69.5%49. La incidencia en desnutrición así como en pobreza se encontraba concentrada en la población rural y las comunidades indígenas.

El diseño del Programa Creciendo BienBajo la responsabilidad de Segeplan, “Vamos Guatemala” se enfocó en la atención de los municipios rurales prioritarios, de acuerdo con criterios de pobreza y vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. Como apoyo de este frente y después de buscar soluciones alternas al tradicional asistencialismo, surgió Creciendo Bien que venía a ser la punta de lanza de estos esfuerzos en el área rural. Creciendo Bien buscaba: “Contribuir al mejoramiento del estado nutricional y seguridad alimentaria de la población de niños[as] menores de cinco años y mujeres en edad reproductiva de los municipios identificados como vulnerables50”

El modelo de Creciendo Bien inicialmente estaba planteado para durar dos años.


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La intervención en cada comunidad podía desarrollarse en dos diferentes modalidades de ejecución: por el equipo de Creciendo Bien –de la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente de la República [Sosep]– o por una ONG subcontratada. El modelo no cambiaba, según la modalidad, ya que se desarrollaban las mismas actividades, utilizando la misma metodología, temas y materiales de Creciendo Bien. El beneficio de utilizar la modalidad de ONG consistía en utilizar su infraestructura y la credibilidad que ya gozaban en las comunidades. Cabe señalar que la supervisión efectiva de la ejecución y del avance del programa se convertía en un reto para Creciendo Bien.

Independientemente de la modalidad seguida, el programa contó con una estrategia operacional cuidadosamente desarrollada. A nivel central, se contó con un supervisor que coordinaba el trabajo de 8 a 10 coordinadores regionales. Cada coordinador supervisaba de 6 a 8 técnicos de campo y cada uno de estos monitoreaba a 6 comunidades. Los técnicos de campo eran contratados localmente [de una de las comunidades beneficiarias o alguna comunidad vecina] y se buscaba a personas como educadores o trabajadores sociales. Se trataba de que estas personas fueran conocidas por la comunidad y que hablaran el idioma51. Las comunidades eran organizadas en 1 a 3 grupos de 20-30 mujeres. Finalmente, cada uno de estos grupos escogía una representante, la “madre monitora” que contraía diversas responsabilidades como colaborar con el pesaje de los niños y en la promoción de la higiene y salud en la comunidad.

La estructura del Programa Creciendo Bien se dividía en tres fases: La fase inicial comprendía los dos primeros meses y se enfocaba en la organización comunitaria, la cual finalizaba con el lanzamiento del programa. La segunda fase fue denominada “de seguimiento” y comprendía todas las actividades que se desarrollaban en la comunidad. Una vez finalizado

51. Aunque el idioma oficial de Guatemala es el español, existen 21 idiomas mayas y el español no es entendido por toda la población indígena.52. Guatemala tiene un total de 331 municipios.

el programa, se buscaba que la comunidad iniciara procesos de autogestión en su beneficio [fase de sostenibilidad].

En la fase inicial se identificaron las comunidades de Creciendo Bien, basándose en un estudio de Segeplan del 2004. Segeplan había identificado 41 municipios52 con alta vulnerabilidad alimentaria, pobreza y pobreza extrema. Una vez identificados los municipios, se procedió a elegir comunidades dentro de cada municipio. Para esto, se realizó una selección basada en necesidades básicas no satisfechas: 1] calidad de vivienda, 2] hacinamiento, 3] abastecimiento de agua, 4] acceso a servicios sanitarios, 5] acceso a educación primaria y 6] capacidad de subsistencia. Posteriormente, y en conjunto con miembros de la municipalidad y de los Consejos Comunitarios de Desarrollo [Cocode], se organizaba una Asamblea Comunitaria en la cual se daba el lanzamiento del Programa Creciendo Bien y se suscribía el Acta de Compromiso y Aprobación. En esta acta, diferentes actores de la comunidad se comprometían a apoyar y realizar las actividades del Programa en la comunidad.

La segunda y tercera fases tenían siete componentes:

a. Capacitación a madres, familias y comunidad en temas de desarrollo humano sostenible y la seguridad alimentaria nutricional, teniendo como eje transversal la autoestima

b. Formación y acreditación de madres monitoras, las cuales se encargaban de seguir con los temas de capacitación, mientras el técnico no se encontrara presente

c. Vigilancia y monitoreo del crecimiento de los niños y niñas, para mantener y mejorar su estado nutricional mediante la detección temprana y oportuna de casos con riesgo o problemas nutricionales

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d. Visitas domiciliarias y seguimiento de cambios conductuales por parte del técnico de campo para brindar consejería personalizada a las mujeres, verificar el cambio de actitud, conducta, aplicación de las prácticas aprendidas en las capacitaciones y dar seguimiento a casos especiales

e. Ejecución de actividades productivas agropecuarias a través de las alianzas interinstitucionales con el Ministerio de Agricultura y Ganadería

f. Autogestión y participación comunitaria para identificar las necesidades y gestionar soluciones a los problemas comunitarios, aprovechando los recursos disponibles

g. Coordinación multisectorial e interministerial

Factores claves para los resultadosUna buena práctica es estudiar la experiencia de otros programas, incorporar nuevas ideas y adaptarlas al contexto nacional. El estudio de las lecciones aprendidas de diversos programas nacionales e internacionales por parte de los miembros de la Sosep resultó de mucho beneficio en el desarrollo del diseño de Creciendo Bien.

El Programa Creciendo Bien se planeó para impulsar tres ámbitos de desarrollo humano: individual, familiar y comunitario. Por ejemplo, a nivel individual se brindaba capacitación a la mujer en edad reproductiva en temas que ayudaran a mejorar la situación nutricional de sus hijos, a nivel familiar se promovía la mejora en hábitos de salud y crecimiento económico y a nivel comunitario, se fomentaba la organización y la participación para que la comunidad generara mecanismos para la prevención de la desnutrición y a la vez asegurara las condiciones para su bienestar y desarrollo integral.

La selección e intervención en las comunidades se basaba en fuentes confiables de información con las que se contaba a nivel nacional, lo que facilitó el proceso al no requerir el levantamiento de información adicional.

Un factor relevante era el contacto permanente con la comunidad que se lograba a través del Técnico de Campo. Esto permitía una mejor comunicación y facilitaba la intervención en comunidades indígenas, superándose barreras culturales y de comunicación.

La participación de las madres monitoras aumentaba la calidad del monitoreo y lograba un fruto en el valor percibido de las personas participantes, las cuales eran capacitadas en temas de nutrición e higiene.

Al combinar las experiencias y las capacidades de diferentes instituciones, el alcance de atención del programa era mayor y más coherente.

En una asamblea general eran los mismos miembros de la comunidad quienes decidían si querían participar. La demanda de la comunidad permitía que desde el inicio los miembros de las comunidades formaran parte en el proceso de toma de decisiones y que se involucrasen con el programa en general.

El programa tenía el acompañamiento de una figura de credibilidad, como lo era la Primera Dama. El liderazgo, iniciativa y reputación de la esposa del Presidente, Wendy de Berger, tenía un efecto en la respuesta de participación con otras instituciones y posiblemente en la obtención de fondos. Adicionalmente, a través de la Sosep, Creciendo Bien también contaba con una estructura que tenía sedes departamentales. Esto se traducía en espacios físicos, mayor alcance y recurso humano local que ya se encontraba establecido por la Sosep.

Retos para alcanzar mayores éxitosA finales de 2006, después de finalizar su segundo año, Creciendo Bien se enfrentó con diversos retos:

Si bien es cierto que existía un análisis detallado del alcance, faltaba avanzar mucho más en el análisis del impacto que estaba teniendo el Programa. La sostenibilidad de Creciendo Bien era un reto constante. Se enfrentaban retos de sostenibilidad en tres diferentes puntos: 1] las actividades productivas,


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2] el monitoreo y la comunicación entre los representantes de Creciendo Bien y la comunidad y 3] la vida después de haber finalizado los dos años del programa.

El mayor reto era la continuidad y sostenibilidad. El cambio de hábitos que se esperaba en los beneficiarios del programa requería una temporalidad a largo plazo y, por esto, era imprescindible la continuidad. Por ser un programa del gobierno existía el desafío que se encontraba latente: la continuidad de Creciendo Bien durante la siguiente administración [2008-2012].

La variedad de idiomas era una barrera cultural que requería de un personal especializado. Pero el idioma no era la única barrera, las costumbres culturales, como el machismo, se presentaron en algunos casos como una barrera aún más difícil de superar. Los desastres naturales son factores externos que afectan el progreso de la comunidad en general. Por otra parte, otros factores que han mostrado ser un reto son los que tienen que ver con la accesibilidad de las comunidades y la migración de la población rural.

Lecciones aprendidasDel análisis de Creciendo Bien pueden derivarse lecciones más generales para el diseño y operación de proyectos contra la pobreza:

• El caso muestra la importancia de una adecuada preparación y planificación antes de iniciar un programa social. Los estudios realizados por organizaciones internacionales y la experiencia de programas que han sido exitosos y de los que no lo habían sido son fuentes valiosas de información. Además, parte de la fase de preparación es estudiar las diferencias socioeconómicas que se pueden encontrar en el país en general y entre los diferentes grupos de personas.

• La focalización de comunidades es parte importante de la planificación. El objetivo es llevar el programa a las comunidades con

mayores necesidades o comunidades prioritarias. Es necesario estudiar las condiciones iniciales de la comunidad o línea base que permitan desarrollar indicadores que faciliten la medición del avance de la iniciativa.

• La participación comunitaria es un aspecto que sobresalió. Este permite un empoderamiento de la comunidad que facilita la consistencia del programa. Además, la presencia permanente en la comunidad es un factor que creó un mayor vínculo con la sociedad y brindó facilidades a los habitantes, sin la necesidad de incentivos monetarios.

• Es importante definir una expectativa realista de la intervención en la comunidad. En este caso, los dos años parecieron cortos para crear un impacto duradero.

• Se sugiere una mejor focalización de los recursos, con un enfoque únicamente en niños menores de dos años. Expertos en el tema sugieren esta edad, ya que después, los efectos de desnutrición son irreversibles.

• Otro aspecto importante fue el diseño holístico del programa. No solamente se centra en la nutrición, sino que también tiene un componente importante de educación, en salud e higiene para estimular un cambio en el estilo de vida de las comunidades, teniendo como eje transversal la autoestima.

• Es importante facilitar el acceso a las bases de datos de Creciendo Bien para permitir los procesos de evaluación externa del programa y de esta manera validar la solidez de sus propias evaluaciones. Ambos, el nivel del impacto logrado, así como la efectividad de las operaciones deberían ser evaluadas. Para esto, es recomendable apoyarse con instituciones académicas.

• No debe obviarse el reto que la mayoría de los programas sociales enfrentan: la sostenibilidad.

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Las actividades productivas del programa no habían alcanzado sostenibilidad a finales del año 2006. A pesar de que se había capacitado a las mujeres con nuevas habilidades y conocimientos, a finales del 2006 no había podido alcanzarse un nivel de actividad que permitiera generar ingresos para sus familias.

• Finalmente, la fuerte dependencia del programa de la Primera Dama podía presentarse como una debilidad, ya que podía ser asociado personalmente con esta figura o con el partido político del gobierno. Este aspecto era clave con la aproximación de las nuevas elecciones presidenciales.


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Los Equipos Básicos de Atención Integral de Salud [Ebais]: La Descentralización para la Universalización de la Salud Pública en Costa Rica53

53. Esta sección presenta un resumen del caso analítico La Universalización de la Salud Pública en Costa Rica: Los Equipos Básicos de Atención Integral de Salud [Ebais], escrito en el año 2010 por Roberto Ramírez y Bernardo Requena, bajo la supervisión de la profesora Simone Bunse de INCAE, bajo el patrocinio de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El caso analiza esta iniciativa en el período comprendido entre el año 2008 y el 2009. La versión completa se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y puede ser solicitada a [email protected].

54. OPS Costa Rica 100 años de Avances. http://www.cor.ops-oms.org/cent/hitos/hitoscravances.htm Accesado en Febrero 26, 200855. Organización Panamericana de la Salud [OPS] [2004].Perfil del Sistema de Servicios de Salud de Costa Rica. San José, Costa Rica: Organización

Panamericana de la Salud, Ministerio de Salud. 56. Clark, M. [2002]. Health Sector Reform in Costa Rica: Reinforcing a Public System. Woodrow Wilson Center Workshops on the Politics of Education

and Health Reforms Washington D.C., USA.57. CCSS. Anuario Estadístico 2006. Disponible en: http://www.info.ccss.sa.cr/html/transparencia/estadisticas/actuarial/estadist/html/Anua0106.html

Accesado el 13 de febrero de 2008.58. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos [INEC] [2007]. Cálculo de Población [www.inec.co.cr] Accesado el 15 de diciembre del 2008.

Contexto y antecedentesEn el año 1993 se inició la reforma al sistema de salud costarricense, que propició la creación de los Equipos Básicos de Atención Integral de Salud [Ebais]. El sistema pretendía abarcar todo el territorio nacional, iniciando por las áreas rurales. Los Ebais estaban fundamentados en la descentralización de los servicios de salud, el incremento en el acceso a servicios de salud primarios para todos los habitantes, el fomento de la medicina preventiva, la descongestión de los hospitales y la reversión de la crisis en el sistema de salud costarricense [índices de esperanza de vida declinantes, congestión en los hospitales y largas listas de espera].

Costa Rica gozaba de una alta esperanza de vida y ostentaba otros indicadores de éxito en materia de salud en comparación a sus vecinos, por ejemplo la eliminación del tétano neonatal [desde 1989 no se registran casos], una tasa de mortalidad infantil de 10.2 por 1,000 nacidos vivos, el control de rubeola, paperas y tos ferina, una tasa de mortalidad general 4.2 por 1,000 habitantes, una tasa de mortalidad materna de 1.9 por 10,000 nacimientos y la erradicación de la viruela, polio, fiebre amarilla, rabia humana y difteria54.

Aunque la inversión que hacía el país en salud era relativamente pequeña [equivalente al 7% del PIB, o US$684 per cápita], dicha inversión era superior a la realizada por la mayor parte de los

países de Latinoamérica. El sistema de salud en Costa Rica estaba compuesto por la Caja Costarricense del Seguro Social [CCSS], el Ministerio de Salud, el Instituto Nacional de Seguros [INS] y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados [AyA]. Además de las entidades públicas, existía un sistema de orden privado, conformado por varios hospitales, clínicas y servicios de consulta.

La CCSS era un organismo público descentralizado y semiautónomo, con ley y patrimonio propio y dirigido por una Junta Directiva y un Presidente Ejecutivo55. La CCSS controlaba 240 áreas de salud y 29 hospitales con un total de 5924 camas,56 distribuidas en tres niveles periféricos, regionales y nacionales. En el año 2006 tenía casi dos millones de asegurados [1,919,033]57 de una población total de 429,9234 de habitantes58.

La CCSS clasificaba sus servicios en 3 niveles, dependiendo del tipo de atención que brindaban. El primer nivel de atención proveía intervenciones ambulatorias en medicina general y preventiva. Este nivel estaba conformado por los Ebais. El segundo nivel de atención proveía intervenciones ambulatorias y hospitalarias por especialidades básicas y algunas subespecialidades, y el tercer nivel brindaba atención especializada, tratamientos médicos y quirúrgicos complejos, servicios ambulatorios y de internamiento.

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59. CCSS Anuario Estadístico 2006 http://www.ccss.sa.cr/html/transparencia/estadisticas/actuarial/estadist/anuarios/anuar06av/ce5406.xls

La organización del sistema de atención primaria dividía el territorio nacional en regiones, áreas y sectores de salud. Cada área se dividió en 12 sectores y cada uno contenía un Ebais. Existían 7 regiones de salud, 103 áreas de salud y un total de 950 sectores de salud [por tanto, 950 Ebais]. En ciertos sectores rurales, los Ebais eran móviles y viajaban por el territorio asignado.

El diseño de los EbaisCada Ebais incluía un médico, una enfermera y un técnico en salud, y este equipo era responsable por la salud de los habitantes de un “sector de salud” donde vivían aproximadamente 4,000 personas. En la realidad, cada Ebaisa tendía entre 2,500 y 7,000 habitantes, dependiendo del grado de dispersión poblacional. La población total cubierta por los Ebais era 3,547,401 habitantes.

Para operar esta estructura administrativa, cada área de salud estaba regida por lineamientos que dependían principalmente del tipo de administración. Existían 4 formas diferentes de administración: la administración por cooperativas, por entidades públicas semiautónomas, directa de la CCSS y la administración privada.

En términos de infraestructura, los Ebais atendían en diferentes tipos de edificios; algunos fueron albergados en clínicas, y otros, sobre todo, en áreas rurales, eran móviles y operaban desplazándose por su zona de responsabilidad. En la mayor parte de los casos, las sedes se construían con recursos de la CCSS; sin embargo, en algunos casos, las comunidades a las que atendían aportaban recursos o donaciones. El presupuesto asignado a la CCSS se expandía en términos per cápita. Aproximadamente el 22% del presupuesto de la CCSS se usaba en el sistema de atención primaria. El costo del sistema de los Ebais según ejecutivos de la CCSS, era, aproximadamente, de US$200 per cápita por año. Esto representaba unos 800 millones de dólares por todos los habitantes del país. El costo por consulta

por área de salud en el año 2006 fue de US$29, según datos de la CCSS59. Se esperaba que un Ebais atendiera 34 consultas por día, lo que daba un costo por año por Ebais de US$260,304. Esto implicaba un costo total por los 950 Ebais del sistema de US$244,685,760 para 4 millones de habitantes, lo que representaba un costo por habitante de US$61 por año.

La supervisión de las áreas de salud se realizaba por medio de los compromisos de gestión controlados por la Dirección de Compras de Servicios de Salud [DCSS]. Por otro lado, cada área de salud dependía de una región de salud que le daba un nivel de supervisión directo. La ejecución de los Ebais tercerizados, también, eran supervisadas mediante los compromisos de gestión anuales.

A cada área de salud se le daban objetivos de cobertura que debería cumplir, pero por variaciones de la población estos objetivos podían resultar muy bajos o muy altos. Sin embargo, ya en el año 2008 se incluyeron criterios de calidad al analizar la cobertura de un área. Los evaluadores de la CCSS realizaban una auditoría de los servicios prestados. Para las áreas de salud tercerizadas que no cumplían los compromisos de gestión, existían castigos económicos.

En este caso, se comparan dos áreas de salud que habían sido exitosas hasta el año 2008 y que operaban en condiciones diferentes una de otra: Puriscal y Desamparados [3]. Con esta comparación, se busca identificar buenas prácticas y tener a mano dos experiencias aplicables a diferentes contextos.

El área de salud de Puriscal estaba ubicada al oeste de San José y atendía una población de 36,045 habitantes, mayormente en zonas rurales. Esta área manejaba once Ebais, atendiendo un promedio de 3500 habitantes. De las emergencias atendidas en el área 78.9% no fueron urgencias [21.1% fueron urgencias].


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En la sede del área, también se ofrecían ciertas especialidades. Los Ebais del área de salud de Puriscal atendían a 3.7 pacientes por hora [la CCSS exigía que se atendieran a 4 pacientes por hora].

El área de salud de Desamparados [3] estaba ubicada al sur de San José, y era un área mayormente urbana que incluía algunos de los sectores más conflictivos. El área atendía a 110,000 habitantes mediante 13 Ebais para 13 sectores de salud. El área operaba independiente desde 1996 y ocupaba 116 personas a mediados de 2008. Los Ebais estaban bastante cargados, ya que atendían a entre 8,000 y 10,000 habitantes. Para contrarrestar esta sobrecarga, los Ebais atendían hasta las 7 de la noche.

ResultadosLos resultados de la reforma del sistema de salud costarricense, con la implementación de los Ebais, fueron positivos, pero hubo problemas que la reforma no pudo resolver, por ejemplo, el congestionamiento en las salas de emergencias de los hospitales de la CCSS. Aunque se realizaban campañas de educación de los usuarios, persistía la creencia entre la población que la atención en los hospitales era de mayor calidad que la atención en los Ebais. En el año 2008, existían 950 Ebais, cubriendo con esto al 100% de la población costarricense. Sin embargo, existían áreas en las que un Ebais debía atender a más de 4,000 personas, y hasta 12,000 personas, lo que ocasionaba deficiencias en la atención.

Según un estudio publicado en 200460, la implantación de los Ebais tuvo como resultado una reducción de la mortalidad en niños en 8% y en adultos en 2% [entre el año 1994 y 2000]. Por cada cinco años transcurridos desde la reforma, la mortalidad de los niños se redujo en 13% y la de los adultos en 4%. Esta reducción de la mortalidad se produjo por una reducción de la mortalidad por enfermedades transmisibles.

La mortalidad por enfermedades transmisibles se redujo en 14% por efecto de la adopción de la reforma. Un “efecto de dosis” de 5 años de reforma incrementaba la reducción a 22%. La mortalidad por afecciones crónicas se redujo un 2%.

El estudio también comprobó que la reforma al sistema de salud provocó una mejora en el acceso a la equidad y a servicios ambulatorios entre 1994 y 2000. La conclusión de un estudio del Instituto de Investigaciones en Salud de la Universidad de Costa Rica [UCR] en 199861, señalaba: “Gracias fundamentalmente al establecimiento de los Ebais, la reforma ha reducido la brecha en la equidad de acceso”.

La comparación entre Puriscal y Desamparados [3] midió las siguientes variables: 1. Cobertura con calidad lograda en menores de un año, del 2004 al 2006, 2. Cobertura con calidad lograda en mujeres embarazadas, del 2004 al 2006, 3. Rendimiento en el compromiso de gestión, del 2004 al 2006, 4. Ejecución presupuestaria del 2004 al 2006. A pesar de tener condiciones diferentes, las dos áreas consiguieron muy buenos resultados.

Factores claves para los resultadosEl factor de éxito más comúnmente nombrado por todos los actores entrevistados es la capacidad de gestión y el liderazgo del área de salud, es decir, el grado de identificación de los integrantes del área con el cumplimiento de las metas. Por ejemplo, en Desamparados [3] el compromiso adquirido por los integrantes permitió que la visión y la misión permeaba en cada integrante, de forma tal que les permitía cumplir con su gestión.

Se hacía una programación anual de las actividades de promoción de salud que iban a hacerse y que atendían a las necesidades específicas de cada comunidad. Si se determinaba que habían actividades que no eran muy productivas, se

60. Rosero, B. Evaluación del Impacto de la Reforma del Sector de la Salud en Costa Rica Mediante un Estudio Cuasi experimental. Rev Panam. Salud Pública. Vol.15, Num. 2. 2004. pp.94-103.

61. La Nación [Mayo 16, 2002]. Logros y Retos. Reformas del Sector Salud y el Estado de la Nación. Claudio Arturo Arce R.

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priorizaba otras. En Puriscal, por ejemplo, lograron organizar una feria de salud y otras actividades, los cuales vinculaban la comunidad con el área de salud, lo que ayudaba a que se formara un lazo firme.

Además, los programas de atención integral creados tenían sus propios objetivos planteados en el compromiso de gestión anual.

Los objetivos se evaluaban mensual y semestralmente. Con estos resultados se hacía un ranking de cumplimiento de objetivos y se reconocía, públicamente, a los que mejor lo hicieron en reuniones donde participan los Ebais pertenecientes al área.

Con el compromiso de gestión anual, ambos Ebais realizaban evaluaciones internas constantemente con el objeto de detectar los problemas antes de llegar a la evaluación hecha por la DCSS.

Los Ebais hacían una rendición de cuentas al equipo de apoyo del área de salud. Por su parte, los servicios de apoyo, también, rendían cuentas a los Ebais. Los Ebais se evaluaban entre ellos, con la participación de una persona del equipo de apoyo del área.

El mismo sistema de evaluaciones creó un poderoso incentivo social para que los Ebais de menor puntaje en el ranking mejoraran. Los resultados de los logros y las metas de producción, tales como número de consultas atendidas o porcentajes de vacunación, se colgaban en la pared del Director del Área de Salud, por ejemplo.

Adicionalmente, el sistema de evaluación de los compromisos de gestión incluía ciertas mediciones de calidad que eran muy importantes. Por ejemplo, durante una consulta, el médico debía seguir ciertos procedimientos de atención de calidad, lo cual está controlado por la CCSS.

Uno de los principales desafíos fue asegurar la calidad; por lo tanto, en Puriscal se iniciaron programas

intensivos de capacitación al personal. El porcentaje de cumplimiento de los compromisos de gestión de esta área mejoró a través de los años de 96.0% a 99.1%. En Desamparados [3] se hacía mucho énfasis en que al establecer una meta se socializaba este proceso con el personal de cada equipo para comprometerse al logro de los objetivos.

Lecciones aprendidas Del análisis de los Ebais pueden derivarse lecciones generales para el diseño y operación de proyectos contra la pobreza:

• Un factor crítico es el establecimiento de metas y el control de su cumplimiento. Los mecanismos de control a los diferentes equipos demostraron ser importantes. Cada área de salud y cada Ebais debería tener metas y el cumplimiento de estas debería ser controlado. Un sistema de premios e incentivos que refuerce el esfuerzo en cumplir las metas era determinante en el éxito de este sistema.

• También ha probado ser exitoso tener un sistema mixto con ciertas áreas controladas por la CCSS y otras controladas por cooperativas de salud, por ejemplo. Haber comenzado la reforma por el campo ha ayudado a mejorar la cobertura y por lo tanto el acceso a los servicios de salud. Este sistema también ha demostrado ser no solo adecuado para la atención de enfermedades contagiosas, sino también para la atención de una población mayor con más incidencia de enfermedades crónicas.

• Aunque el sistema procura atender las necesidades primarias con miras a evitar la sobrecarga en niveles intermedios, puede causar congestiones en el segundo nivel por el aumento en la detección temprana de ciertas enfermedades. Estas enfermedades si no son detectadas a tiempo en este primer nivel, generarían un incremento en las muertes por enfermedad al no ser tratadas antes de convertirse en críticas.


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• Específicamente, en el caso de Desamparados [3], los Ebais tenían el desafío de atender a una población con varias necesidades y prioridades, sin suficiente personal. Se trabajó, entonces, en conjunto con técnicos de áreas cercanas y se

formaron grupos en la comunidad para poder atender a la población. La creatividad y la buena gestión permitieron que tuvieran éxito aún con una falta de recursos.

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Plan de Electrificación Rural en Guatemala: Energía, Esperanza para Todos[as]62

62. Esta sección presenta un resumen del caso analítico Electrificación Rural en Guatemala: Energía, Esperanza para Todos[as], escrito en el año 2010 por Gustavo Jiménez y José Alí Porras, bajo la supervisión de Ana María Majano de INCAE, bajo el patrocinio de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El caso analiza esta iniciativa en el período comprendido entre el año 1999 y el 2010. La versión completa se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y puede ser solicitada a [email protected].

Contexto y antecedentesLa falta de servicios de agua potable, saneamiento y electrificación es considerada tanto un determinante como una manifestación de la pobreza. Está demostrado que la imposibilidad de poder acceder a servicios energéticos modernos causa rezagos económicos, sociales y culturales en las poblaciones. Cuando se combina el acceso a la energía con otros servicios básicos, no solo brinda nuevas oportunidades de trabajo, sino que también ayuda a aumentar la productividad y la participación en cadenas modernas de producción.

Guatemala es un país donde se estima que el 51% de la población vive debajo de la línea de pobreza y la mayor parte de los hogares en áreas rurales tienen necesidades básicas insatisfechas. Al finalizar la guerra civil [1960-1996], la infraestructura eléctrica guatemalteca se encontraba en una situación deplorable.

El sistema eléctrico enfrentaba grandes problemas técnicos a raíz de las deficiencias en el voltaje y las pérdidas, que en 1998 representaban casi el 30% del total de la energía entrante. El poco acceso a la electricidad se reflejaba tanto en el consumo anual por habitante, que rondaba los 370 kw/h, como en una baja cobertura eléctrica que no superaba el 70%. Unido a esta situación, existían diferencias muy marcadas entre el ámbito urbano y el rural, ya que el consumo de electricidad se concentraba en la población con mayores recursos económicos, localizada en las principales ciudades.

Consciente de que la oferta de energía no era capaz de satisfacer las necesidades de la mayor parte de la población guatemalteca y de que era

necesario aumentar la producción, transmisión y distribución de la electricidad, en 1996, el Congreso de Guatemala aprobó la Ley General de Electricidad, con lo cual se rompió el monopolio estatal, permitiendo la participación de empresas de capital privado. Para combatir la situación de pobreza, el Gobierno de Guatemala propuso en 1998 la Estrategia de Reducción de la Pobreza [ERP], la cual planteó entre sus objetivos, mejorar y ampliar la cobertura de la infraestructura rural.

El proceso de modernización del sector eléctrico incluyó, además del nuevo marco legal y regulatorio para la industria eléctrica, la reestructuración de las dos empresas eléctricas estatales: Empresa Eléctrica de Guatemala [EEGSA] y el Instituto Nacional de Electrificación [INDE]. El área de distribución del INDE se organizó en dos nuevas empresas: la Distribuidora de Electricidad de Oriente [Deorsa] y la Distribuidora de Electricidad de Occidente [Deocsa].

Deorsa y Deocsa firmaron un contrato de suministro de energía con el INDE, lo cual posibilitó la obtención de energía barata, para favorecer el incremento del consumo en el ámbito rural. Adicionalmente, la venta de las acciones de estas empresas se vinculó al desarrollo de un Plan de Electrificación Rural [PER], cuyo financiamiento estaría a cargo del Estado, a partir de fondos obtenidos con las privatizaciones y otro tipo de recursos externos.

El 22 de diciembre de 1998, la compañía española Unión Fenosa Internacional [UFI] ganó una licitación del gobierno y obtuvo el 80% las acciones de Deorsa y Deocsa y fundó la empresa Unión


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Fenosa Deocsa-Deorsa, la cual quedó encargada de la ejecución del PER.

El diseño del Plan de Electrificación RuralEl objetivo general del PER era mejorar las condiciones de vida de las poblaciones de bajos ingresos y promover la productividad en las comunidades rurales, mediante el aumento y la expansión de la cobertura de los servicios eléctricos por parte de la nueva empresa.

Además, se pretendía evitar la migración de campesinos de las zonas rurales a la ciudad, disminuir la deforestación y las enfermedades respiratorias asociadas al empleo de la leña y garantizar la expansión de negocios de Deocsa y Deorsa, porque las obras del PER se constituyeron en la principal fuente de ingresos de las empresas distribuidoras privatizadas.

Los objetivos específicos del programa consistían en: 1. Llevar energía eléctrica a 280,629 nuevos usuarios, equivalentes a aproximadamente 1.5 millones de habitantes, sea mediante la conexión a la red o sistemas aislados, en 2,633 comunidades; 2. Construir las obras de transmisión de energía eléctrica asociadas y 3. Incrementar el índice de electrificación del país al 90% durante el período 2000-2010 [se estimó que el PER permitiría incrementar la cobertura rural en 25 puntos porcentuales, pasando del 39 al 64%].

El PER era el quinto proyecto de esta naturaleza que se llevaba a cabo en Guatemala en los últimos 40 años; sin embargo, fue el primero desarrollado exclusivamente por la empresa privada. Con la finalidad de financiar las obras se creó un fideicomiso por 333 millones de dólares, de los cuales se tenía programado destinar 182,6 millones a obras de distribución y 150.1 millones a obras de transmisión. Un 52% fueron recursos aportados directamente por el Estado y un 32% por parte de UFI, como consecuencia de la compra de las empresas de distribución del INDE.

Unión Fenosa determinó los sitios iniciales para expandir el programa, basado en la densidad de población, la demanda y las poblaciones con poca o nula conexión eléctrica. Una de sus primeras tareas fue el levantamiento de una base completa de información.

Para la toma de decisiones en todos los aspectos técnicos del PER, se creó un Comité Técnico del Fideicomiso [CTF], el cual estaba conformado por representantes del Ministerio de Energía y Minas, el INDE y las distribuidoras. Este Comité tenía a su cargo la aprobación del Plan de Electrificación Rural, priorizar las obras, aprobar las sustitución de comunidades, determinar los costes no previstos, certificar la conclusión de las obras y aprobar el pago respectivo.

También supervisaba la correcta ejecución del PER, así como la certificación, validación y recepción de las obras, para el respectivo giro de los pagos del fideicomiso.

Una vez terminadas, las obras de transmisión pasaban a ser propiedad del INDE y las de distribución eran incorporadas a los activos de la Distribuidora Unión Fenosa Deorsa-Deocsa, obligándola a mantenerlas en perfectas condiciones de uso. Además, a estas empresas no se les permitía transferir los costos de las obras a las tarifas de los consumidores, por haber sido objeto de un subsidio pagado por el Gobierno.

La estimación inicial era ejecutar el PER en un período de 5 años, 1999-2004, pero a febrero del 2005, más de una década después de haber iniciado los trabajos, el avance físico acumulado en distribución era del 64% y en las redes de transporte del 48%, lo cual para el proyecto global representaba un avance de cerca del 57%.

ResultadosLos resultados del PER han sido satisfactorios, principalmente, porque se está cumpliendo la

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meta de aumentar el índice de electrificación del país, el cual pasó de un 63% en 1999 a más de un 84% en la actualidad, previéndose llegar a un 89% al finalizar el PER. Según los datos más recientes, a febrero del 2010 se habían certificado 207,536 usuarios en 2,099 comunidades, de los cuales fueron aprobados 190,033 lo que representa un 91.6% de las solicitudes. A pesar de los grandes avances del PER, todavía quedan cerca de 300,000 familias guatemaltecas [16%] que no tienen electricidad en sus viviendas y que por encontrarse en zonas aisladas es difícil que dispongan de una conexión a la red en el corto plazo.

El plazo para la ejecución del PER se extendió, pero es importante notar que el programa se ha mantenido a lo largo de cuatro períodos presidenciales, que es un logro muy importante para programas gubernamentales de inversión en la región. Un importante efecto secundario del PER has sido la apropiación e implantación en Guatemala de tecnologías de telecontrol y localización por posicionamiento global [GPS, por sus siglas en inglés], como consecuencia de la necesidad de inventariar activos de las antiguas compañías de electrificación estatales.

A pesar de estos logros en cuanto a número de beneficiarios y porcentaje de cobertura, no está igualmente claro el éxito del plan en el campo de lucha contra la pobreza, que se mencionaba como uno de sus objetivos. La dificultad de medir este impacto inicia con la falta de metas e indicadores sobre este punto en el diseño mismo del programa.

Factores claves para los resultadosAlgunos factores han sido claves para alcanzar el nivel de éxito experimentado, incluyendo:

La asociación público-privada ha sido clave para la permanencia del programa. La relación entre Gobierno Central –empresa estatal– y empresa privada no siempre ha sido fácil, pero ha permitido salvar las dificultades a las que se ha enfrentado el PER y asegurar que sus objetivos y modo de

operación se hayan mantenido por medio de cuatro períodos de gobierno.

La figura del fideicomiso, creada exclusivamente para la extensión de la red y estrechamente ligado a un contrato, así como establecimiento de objetivos y metas claras por período, han sido fundamentales para el buen uso de los recursos, el cumplimiento de los plazos y evitar que los fondos se utilizaran para otros fines.

El establecimiento de un comité pequeño, con amplia libertad para tomar decisiones –de acuerdo a reglas claramente establecidas–, en el cual están representadas todas las partes involucradas, ha sido otro de los factores de éxito.

El tipo de contrato construcción/operación, a cargo de una única empresa, crea una motivación para que la infraestructura sea construida con mayores estándares de calidad y en el menor tiempo posible, ya que cualquier trabajo pendiente o mal ejecutado puede afectar el posterior cobro del servicio eléctrico y aumentar los costos de mantenimiento de la empresa.

Fue importante el establecimiento de un sistema de precios que permitía el ajuste de precios a las obras a construir en el tiempo. Esto se constituyó en una herramienta de control tanto para el actor público como para el privado, de manera que se tenga un punto base para hacer los ajustes necesarios, a la hora de hacer revisión del costo para las construcciones de las nuevas fases, año con año.

Retos para alcanzar mayores éxitosTambién se encontraron algunos obstáculos que han influido en los resultados del Plan:

Busca prestarse un servicio a una población alejada y dispersa, que cuenta además con una amplia diversidad cultural e idiomática, lo que en definitiva resulta en mayores inversiones en la parte técnica y humana para tratar de alinear a todos


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los actores bajo un mismo objetivo. En muchos sitios será preferible tener sistemas de generación aislados a base de energías renovables como mini-hidroeléctricas, paneles solares o aerogeneradores.

Previo al Plan, no existía un manejo adecuado del sector eléctrico, por lo que no se contaba con inventarios claros y localizados de líneas de transmisión y distribución, o de los clientes mismos, lo que requirió una gran inversión de recursos para contar con la información base para el desarrollo del programa.

Adicionalmente, todavía quedan algunas huellas de la guerra civil, por lo que en muchas localidades rurales de Guatemala existe desconfianza hacia los foráneos y resistencia al cambio, lo que dificultó la obtención de los derechos de paso de la red eléctrica.

Otro de los factores que limita la expansión de la red es la capacidad de pago de los nuevos abonados. Las estadísticas con las cuales trabaja INDE indicaban que aproximadamente un 10% del total de usuarios conectados son dados de baja durante el primer año, ante la imposibilidad de pagar la factura eléctrica.

Algunos documentos consultados mencionan que algunos de los procedimientos de supervisión no estaban claramente definidos y que han influido en el monitoreo del contrato. Esto ha ocasionado problemas en la recepción de las obras.

Lecciones aprendidas Del análisis del Plan de Electrificación Rural [PER] se pueden derivar lecciones más generales para el diseño y operación de proyectos contra la pobreza:

• Puede observarse que, aun cuando el combate a la pobreza es uno de los objetivos del programa, este no fue necesariamente el criterio principal para las decisiones de inversión, ya que todavía en los 45 municipios de mayor pobreza y con mayor porcentaje de población rural el índice de electrificación no sobrepasa el 63%. Las razones

de esta situación son múltiples. Sin embargo, se debe principalmente a que por facilidad y reducción de costos, los esfuerzos realizados hasta la fecha se han concentrado en la conexión de viviendas que se encuentran cerca de las redes existentes o de las nuevas líneas de transmisión y no bajo un análisis sustancial de las comunidades con mayor necesidad.

• Hay una necesidad de ver la extensión de la red eléctrica rural solo como el paso inicial de un modelo integral, donde este servicio forme parte de un programa de mayor impacto. Por lo tanto, el tema de desarrollar un programa de usos productivos de la energía se suma al reto mismo de electrificar, para que la mejora en la calidad de vida de los pobladores se consiga de manera sostenida en el tiempo. En otras palabras, la planificación de este tipo de proyectos debe tomar en cuenta las múltiples variables que afectan la relación infraestructura-pobreza, y asegurar la concordancia con los objetivos y metas de desarrollo del país.

• Es necesario que la planificación y ejecución de los proyectos de electrificación como este vaya de la mano con programas que potencien el desarrollo de empresas y negocios en las zonas rurales, que son vitales en la generación de empleo y el mejoramiento de la calidad de vida de estas comunidades.

• Para programas de infraestructura como éste es necesario establecer los mecanismos que permitan agilizar la negociación de los derechos de vía, ya sea mediante la compra de los terrenos o el alquiler de los derechos de paso, entre otros. Ante todo, es importante que una vez iniciadas las obras, estas no se detengan o modifiquen su ruta significativamente, ya que puede causar grandes perjuicios económicos y sociales.

• El éxito de los proyectos de electrificación rural deberían medirse con indicadores de más amplio rango y no solo mediante aquellos

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relacionados directamente con los proyectos [por ejemplo, los kilómetros de línea y red construidos]. Es difícil establecer los impactos que hasta ahora ha tenido el programa en los niveles de pobreza rural por la falta de inclusión

de metas e indicadores adecuados en su diseño. En este punto, el PER –al igual que muchos programas de esta naturaleza alrededor del mundo– puede presentar solamente evidencia anecdótica de su contribución.


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Zamorano: La Iniciativa del Yeguare63

63. Esta sección presenta un resumen del caso analítico Zamorano: La Iniciativa del Yeguare, escrito en el año 2010 por Jorge Vinicio Murillo Rojas, bajo la supervisión del profesor Bernard Kilian de INCAE, bajo el patrocinio de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El caso analiza esta iniciativa en el período comprendido entre el año 2004 y el 2008. La versión completa se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y puede ser solicitada a [email protected].

Contexto y antecedentes La Iniciativa del Yeguare fue un programa para la lucha contra la pobreza en la región del Valle del Yeguare, Honduras. Fue ejecutado por la Escuela Agrícola Panamericana Zamorano, a través de su Carrera en Desarrollo Socioeconómico y Ambiental [DSEA]. La Iniciativa contaba con el financiamiento de la Fundación W.K. Kellogg y se orientaba a promover el desarrollo sostenible de la región del Yeguare, por medio de un Conjunto Integrado de Proyectos [CIP]. El CIP Yeguare se enfocaba en la participación de los jóvenes de las comunidades beneficiarias, a través de varias actividades. También promovía el fortalecimiento de los gobiernos locales y capacitaba a las familias en la utilización de tecnologías que les permitieran mejorar la calidad de vida de sus miembros. Aunado a esto, el programa promovía las alianzas entre los actores claves de la región y desarrollaba un compromiso compartido entre varias instituciones.

Honduras es uno de los países de Latinoamérica y el Caribe de menor nivel de ingresos y mayores índices de desigualdad. La incidencia de pobreza en ese país pasó de 80.8% a inicios de los 90s a un 68.9% en el 2007, y la tasa de crecimiento del PIB hondureño osciló entre 0.1% y 6.3% entre 1990 y 2007.

El problema de la pobreza es más pronunciado en el área rural, por limitaciones para la cobertura y calidad de los servicios sociales. Aproximadamente un 53% de la población del país vive en zonas rurales y de ésta, el 85% vive en condiciones de pobreza. La desigualdad también es extremadamente significativa en las zonas rurales del país. La economía de esta población rural se caracteriza por ser de subsistencia agrícola.

La Región del Yeguare comprende 11 municipios de los departamentos Francisco Morazán y el Paraíso, en Honduras. En 2001, la población de la región sumaba los 84,227 habitantes, de los cuales, el 61% era menor de 24 años. Por su parte, la población económicamente activa de la región [entre 15 y 64 años] equivalía a casi el 55%. De acuerdo con el censo del 2001, la región del Yeguare presentaba un 24.8% de analfabetismo, superando así el promedio nacional [20%], y el 64% de la población vivía en condiciones de pobreza, 32% en extrema pobreza.

Zamorano es una universidad privada internacional sin fines de lucro, establecida en Honduras en el año 1941. Ofrece programas de licenciatura en Ciencia y Producción Agropecuaria, Administración de Agronegocios, Agroindustria, y Desarrollo Socioeconómico y Ambiental.

“Aprender haciendo” era una filosofía de formación profesional y personal que había caracterizado a Zamorano desde sus inicios como institución. Como parte de esta filosofía, Zamorano había consolidado todas las actividades de producción agrícola, pecuaria y forestal, así como las plantas de procesamiento y la actividad comercial de mercadeo y ventas en 13 unidades empresariales agrupadas bajo la figura corporativa de “empresas universitarias”. Los profesores y estudiantes se involucraban en estas actividades y en otros proyectos relacionados.

Las actividades de proyección en la Región del Yeguare se vieron incrementadas principalmente a partir de la década de los 80. Éstas se enfocaban en el tema productivo e investigación en las áreas de la formación de capital humano, el manejo de

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recursos naturales y el desarrollo local. La carrera de Desarrollo Socioeconómico y Ambiente [DSEA] se encargaba de desarrollar proyectos económicos y promovía la diseminación de los resultados.

El diseño de la Iniciativa del YeguareEl proceso de diseño de la Iniciativa del Yeguare se inició en el año 2003, con la preparación de una propuesta de programa para la Fundación W.K. Kellogg, y fue basado en el trabajo con las comunidades cercanas que Zamorano había comenzado años atrás.

La Iniciativa fue implementada por Zamorano –a través del DSEA– e incluía geográficamente a 5 de los 11 municipios de la Región del Yeguare. Entre los años 2004 y 2008, la Iniciativa se enfocó a través del CIP en los siguientes temas: educación, salud, desarrollo económico local, sostenibilidad de los recursos naturales, fortalecimiento de los gobiernos locales, responsabilidad social y cívica e involucramiento de los jóvenes en el proceso de desarrollo.

Para esto, la intervención se basaba en dos modelos fundamentales de desarrollo, los cuales fueron integrados como parte de un marco lógico o teoría de cambio que permitía visualizar la articulación entre la misión, estrategias y resultados esperados en el programa. Estos modelos fueron:

Modelo “Ojo de Buey” centrado en la juventud: Este modelo de enfoque, desarrollado por la Fundación W.K. Kellogg, mostraba la importancia de las interrelaciones entre las unidades sociales de la región –juventud, familia, comunidad y sociedad. El modelo consideraba cada unidad social como una estructura dinámica que contribuía al desarrollo social. La razón principal de la intervención y por lo tanto el centro de atención en el enfoque de la Iniciativa, era la juventud.

Modelo de Desarrollo Territorial: El estudio de este modelo permitió comprender la importancia de una definición clara del territorio pero a la vez la importancia de considerar las diferencias en cuanto

a potencialidades y limitantes de los territorios en el diseño de las intervenciones. La selección de los territorios donde se ejecutó la iniciativa se realizó por medio de un proceso de consultas donde participó todo el personal de la carrera y actores locales de la región. La unidad territorial que se escogió como base para realizar la intervención era un área geográfica que priorizaba cinco municipios –15 comunidades– de la región del Yeguare.

Una vez que se tuvo clara el área geográfica en la que las acciones de la Iniciativa del Yeguare serían enfocadas, se tomó la decisión de desarrollar un plan estratégico que sirviera de guía para el desarrollo de este programa. El proceso duró aproximadamente 7 meses, iniciando en el año 2004.

Los objetivos estratégicos de la Iniciativa se basaron en las áreas de acción de la Fundación W.K. Kellogg y Zamorano: liderazgo, desarrollo institucional y alianzas; responsabilidad social y cívica; tecnologías de información; desarrollo de capital humano y social; sostenibilidad de recursos naturales y desarrollo socioeconómico local, usando ocho objetivos estratégicos.

Como parte del diseño de la Iniciativa del Yeguare, se planteó también la necesidad de desarrollar un sistema de documentación y evaluación que permitiera el manejo adecuado de la información del programa. Las evaluaciones internas se estructuraron principalmente a partir de las herramientas creadas por la Fundación W.K. Kellogg para el monitoreo de sus programas. Sin embargo, la Iniciativa del Yeguare también contó con una medición inicial de las condiciones de los beneficiarios y de los municipios atendidos [línea base], y fue sometida a algunas evaluaciones externas.

ResultadosLas evaluaciones internas se llevaron a cabo únicamente a nivel cualitativo, por lo que no se contaba con resultados cuantitativos que permitieran medir el impacto de la iniciativa en la reducción de la pobreza en la región en la que se habían enfocado


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los proyectos. El informe final del Programa a la Fundación W.K. Kellogg, elaborado en el año 2008, rescató algunos de los resultados alcanzados por cada uno de los proyectos. Estos resultados no demuestran directamente un impacto positivo en la disminución de la pobreza, pero sí muestran avances puntuales en los determinantes de este problema. Sumado a lo anterior, en el año 2008 se realizó una evaluación externa sobre el impacto que tuvo la Iniciativa, con algunos resultados concretos sobre las actividades. Entre los más importantes pueden señalarse:

• Los grupos juveniles se habían convertido en una forma efectiva para promover el liderazgo y empresarialismo en la juventud de la región. En el año 2008 los jóvenes entrevistados consideraban que su participación en estos grupos era muy importante para su desarrollo personal y que les había permitido desarrollar habilidades de liderazgo y empresarialismo. Cabe señalar que este estudio determinó además que las organizaciones juveniles no habían desarrollado aún una sólida estructura ni las capacidades requeridas para liderar programas de desarrollo. Conclusión que posteriormente se vio comprobada, cuando muchos de estos grupos desaparecieron, una vez que concluyó el programa.

• Para el año 2008 se notaban algunos indicios de una mayor participación de los jóvenes de la región en algunas organizaciones sociales y políticas. Por ejemplo, las organizaciones juveniles habían comenzado a participar en el Foro Nacional de Juventud de Honduras, para expandir sus iniciativas políticas, culturales, comunitarias y religiosas, en favor del bienestar de la región.

• Durante la implementación de la Iniciativa del Yeguare, se apoyó a más de 80 iniciativas económicas. Cuando se realizó la evaluación externa, los jóvenes consideraban que sus actividades económicas comprendían actividades más complejas y diversas después de haber sido

apoyados por la Iniciativa del Yeguare. Algunos jóvenes habían comenzado pequeños negocios en procesamiento de alimentos [jaleas], servicios de cómputo, restaurantes, entre otros.

• Tanto al inicio del programa como en su última etapa en el año 2008, la mayoría de los jóvenes participantes mostraron expectativas de corto plazo en cuanto a su futuro. Aunque la Iniciativa del Yeguare tenía como prioridad motivar a los jóvenes para que tuvieran altas expectativas para sus vidas a largo plazo, en 2008 no se había logrado este cambio de mentalidad. Sin embargo, sí se determinó que los jóvenes se sentían más seguros de sí mismos en el alcance de sus metas. La expectativa más grande de estos jóvenes era concluir su educación formal y conseguir un trabajo. Sumado a esto, ellos consideraban los temas de empresarialismo y participación de la mujer como temas de gran importancia en el desarrollo de su región. Como consecuencia, las municipalidades comenzaron a considerar esas prioridades en sus planes.

Factores claves para los resultadosEntre los principales factores claves, se destacan los siguientes:

• Debe mantenerse la valorización del recurso humano en las comunidades en vez de imponer ideas pensadas desde afuera. Los procesos deben diseñarse tomando en cuenta a los beneficiarios y sus necesidades, a las organizaciones que ya están presentes en la comunidad y a las condiciones de las zonas locales.

• El alcance de la iniciativa debe estar muy bien definido desde el mismo inicio del programa. Con anterioridad debe determinarse claramente el territorio y los beneficiarios que serán parte de la intervención.

• Es importante que se planteen metas y objetivos claros, tanto de operación como de impacto. Sumado a esto, debe existir un monitoreo del proceso, de manera que se verifique el alcance

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de esos objetivos, preferiblemente por medio de indicadores ligados a esas metas.

• Es importante que se establezca un grupo de acción local que coordine el plan de desarrollo del territorio determinado y que lo continúe una vez que termine la intervención. Es importante que este grupo quede suficientemente fortalecido para que gestione futuros programas ante el sector público y ante las instituciones de cooperación. Las alianzas público-privadas son una buena opción.

• La sostenibilidad de este tipo de programas se favorece cuando hay compromiso de parte de los beneficiarios, cuando se trabaja con organizaciones consolidadas de la comunidad, cuando los beneficiarios se apropian del proyecto y cuando hay transparencia en el manejo de los fondos.

• En los proyectos promotores de empresarialismo y alternativas para la generación de ingresos, es necesario mejorar integralmente el acceso al financiamiento de los beneficiarios.

• Los directores operativos deberían poseer un buen conjunto de habilidades que les permita gerenciar el recurso humano en forma adecuada.

• Debe mejorarse el proceso de selección de los beneficiarios de cada una de las actividades ejecutadas por estos programas, para que sean personas que realmente quieran superarse y trabajar conjuntamente con los proyectos.

• Las herramientas de monitoreo deben ser sencillas de comprender, aplicar y analizar. Esta información debe ser útil para los que están ejecutando el proyecto, para hacer los cambios necesarios que permitan corregir desviaciones y lograr los objetivos planteados.

• El impacto alcanzado por el programa en el objetivo de la reducción de la pobreza de la región debió quedar plasmado por medio

de indicadores cuantitativos y cualitativos, relacionados con la línea base medida al inicio del programa.

Lecciones aprendidas Pueden rescatarse muchas lecciones aprendidas de la Iniciativa del Yeguare:

• Cuando los programas se enfocan en jóvenes para lograr el desarrollo de una región, debe tenerse presente que muchos de ellos migran a las ciudades o al extranjero. Si quiere tenerse un verdadero impacto regional, deben enfocarse los esfuerzos en un nicho de jóvenes estables que están más atados a la región.

• El tema ambiental, especialmente el relacionado con el recurso agua, fue de mucho interés en las diferentes comunidades. Es importante considerar este tipo de temas que motivan a toda la comunidad como un elemento transversal en el programa.

• La conformación de un equipo humano con experiencia en la región facilitó, en gran medida, el arranque del proyecto. El conocimiento del territorio, los pobladores y las necesidades de la región es básico en el momento de planear y ejecutar este tipo de intervenciones.

• La presencia de los estudiantes de Zamorano en diferentes actividades del programa constituyó un elemento motivador para los grupos juveniles con los que se trabajaba. Se verificó que el aprendizaje de joven a joven es una estrategia efectiva.

• Debe brindarse mucho apoyo a las regiones rurales como la abarcada por este programa. Sin embargo, debe tenerse el cuidado de no caer en el asistencialismo.

• Los programas para la lucha contra la pobreza que se enfocan en la juventud, deben considerar ampliamente la participación de su núcleo familiar.


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• El acompañamiento externo en materia de planificación y diseño de las estrategias de este tipo de intervenciones permite disipar los sesgos que puedan existir en el equipo de trabajo, ocasionados por la experiencia previa que se tenga.

• La definición del alcance del programa requiere mucho análisis y tiempo previo, para que pueda definirse un plan adecuado para la intervención.

• Es importante que exista una visión compartida de desarrollo-región para facilitar la conformación y el buen funcionamiento de las alianzas.

• La coordinación de este tipo de programas debe ser muy cautelosa con respecto al tiempo dedicado a las etapas de planificación, con el fin de no interferir con la ejecución.

• La conformación de la alianza entre diferentes actores claves en el territorio implicó un desgaste fuerte en el equipo. Estos son procesos que a veces no avanzan tan rápido y provocan frustración y ansiedad.

• Cuando se crea una organización nueva con el fin específico de ejecutar un proyecto para la lucha contra la pobreza, frecuentemente los resultados no son tan efectivos como cuando se trabaja con organizaciones o grupos que ya estaban formados previamente y que cuentan con un historial de camino recorrido y de trabajo conjunto.

• Es necesario que el beneficiario de este tipo de programas se empodere del proyecto para que éste sea exitoso y a la vez sobreviva en el tiempo. En algunos proyectos de empresarialismo juvenil de la Iniciativa del Yeguare, el personal técnico planteó las ideas a los jóvenes sobre el tipo de proyecto a emprender. En estos casos, los beneficiarios no se apropiaban de sus proyectos y éstos fueron de los menos exitosos.

• El poder de convocatoria y el prestigio de la entidad que ejecuta este tipo de programas es sumamente importante para lograr la credibilidad y el éxito de los mismos.

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Red Arco Iris: Creando Oportunidades y No Dependencias64

64. Esta sección presenta un resumen del caso analítico Red Arco Iris: Creando Oportunidades y No Dependencias, escrito en el año 2010 por Román Porras, bajo la supervisión del profesor John Ickis de INCAE, bajo el patrocinio de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El caso analiza esta iniciativa en el período comprendido entre el año 1995 y el 2010. La versión completa se encuentra en la biblioteca de INCAE Business School y puede ser solicitada a [email protected].

Contexto y antecedentesRainbow Network, conocida en Nicaragua como Red Arco Iris [RAI], era una organización cristiana que se especializaba en programas de desarrollo comunitario de largo plazo. La red había funcionado en Nicaragua desde 1995, cuando fue fundada por Keith & Karen Jaspers de los Estados Unidos. La asistencia brindada por RAI se centraba en cuatro ejes: el cuidado de la salud, la educación, el desarrollo económico y la vivienda. Con estos ejes, RAI pretendía promover la autosuficiencia de las comunidades rurales y el desarrollo integral, por medio de la capacitación y la formación de líderes comunitarios para asegurar el sostenimiento y la continuación de los programas sociales establecidos.

A inicios de los 90s, Nicaragua era el segundo país más pobre de Latinoamérica. En 1998, cerca de la mitad de la población vivía en la pobreza y un 17% vivía en condiciones de pobreza extrema. La pobreza era acompañada por varios factores. Las tasas de fecundidad eran el doble del promedio latinoamericano. Alrededor de un 70% de la población rural era pobre, comparado con un 30% de la población urbana. La mayoría de los pobres estaba ampliamente involucrada en el empleo agrícola. Nicaragua sufría además de altos niveles de mortalidad infantil y materna y de una alta incidencia de enfermedades infecciosas y parasíticas. Aproximadamente un 20% de los niños menores de 5 años padecía de desnutrición crónica o de crecimiento retardado.

Aunque Nicaragua dedicaba un porcentaje más alto del PIB al gasto para la salud y la educación que los otros países en la región, este se traducía en uno de los niveles absolutos más bajos del gasto per cápita y por estudiante.

A estos problemas se le sumaba un déficit cuantitativo y cualitativo de viviendas en el país. Para 1995, cerca del 50% de la población no tenía vivienda con escritura o vivienda propia. Además, se presentaban condiciones de hacinamiento, especialmente entre la población rural. Cerca del 74% de la población rural vivía en casas de uno o dos cuartos con un núcleo familiar de más de 6 personas. El acceso al suministro de agua por tuberías y servicios de aguas negras era otra problemática sobre la calidad de las viviendas. También existían problemas de electrificación: solamente el 25% de la población rural tenía acceso al servicio de electricidad.

El diseño del Programa Red Arco IrisLa Red Arco Iris operaba en siete áreas geográficas denominadas “redes”, con oficinas en Ciudad Sandino, Nagarote, La Paz Centro, El Crucero, San Ramón, La Dalia y Ciudad Darío. El trabajo de RAI estaba diseñado para empoderar a la población que vivía en áreas rurales y semirrurales, en comunidades donde los servicios básicos estaban extremadamente limitados o no disponibles. En estas comunidades, la organización ejecutaba programas de desarrollo económico que abarcaban los componentes del cuidado de la salud y la nutrición, la educación y la vivienda.

Las clínicas de salud proporcionaban cuidado primario, servicios de medicación, dentales, ópticos y campañas de salud pública a la población rural. El programa de desarrollo económico comunitario ofrecía capacitaciones para emprendimientos comerciales y préstamos para iniciar sus propios negocios. El programa educativo era una iniciativa para educar a la juventud y los adultos analfabetos, y ofrecía becas para estudios secundarios.


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Finalmente, se incorporó el componente de vivienda que implicaba la construcción de casas sencillas de bloques de cemento, pisos, puertas, y una estufa eficiente en el uso de combustible.

Los objetivos generales del programa eran los siguientes:

1. Proveer servicios sociales en salud, educación, desarrollo económico y construcción de viviendas en comunidades rurales con poco acceso a los mismos

2. Proveer oportunidades viables para el mejoramiento del nivel de vida de la población rural

3. Garantizar el sostenimiento de los programas por medio de la capacitación y preparación de los líderes naturales y la educación popular

4. Garantizar la participación ciudadana en la formulación y desarrollo de los diferentes programas

5. Ampliar el radio de acción periódicamente para obtener mayor impacto socioeconómico en las zonas rurales del país.

Los proyectos de desarrollo comunitario de RAI varían de acuerdo con las características de cada zona de atención, pero funcionaban dentro de un marco general de servicios sociales. La base fundamental de todo proyecto era la organización comunitaria y la participación ciudadana.

Además, RAI trabajaba con instituciones gubernamentales y no gubernamentales para crear una red de apoyo en las comunidades.

En cada comunidad atendida se formó un Comité Comarcal, compuesto por diez miembros, encargados de la dirección, planificación, supervisión y ejecución de los programas en su comunidad. Para mantener una comunicación fluida con las comunidades atendidas y para brindar el apoyo adecuado con las estructuras organizativas, RAI implementaba planes de seguimiento organizativos en cada proyecto. Se dedicaba aproximadamente el

25% del horario laboral a actividades de carácter organizativo.

RAI ofrecía varios componentes operativos dentro de sus cuatro enfoques temáticos, incluyendo la asistencia médica en las clínicas, la salud pública por medio de campañas de educación popular para la prevención de enfermedades, los comedores infantiles para combatir la desnutrición, la promoción de la educación primaria para fomentar la asistencia, las becas secundarias para subir los niveles académicos de la población, un programa de créditos rotativos y la provisión de viviendas dignas para familias necesitadas con un costo accesible.

La mayor parte del financiamiento para los proyectos de desarrollo comunitario de RAI vino de los Estados Unidos, por medio de la sede central. La base de donantes estaba compuesta por individuos, grupos religiosos, grupos cívicos y fundaciones privadas.

ResultadosEn los 15 años de funcionar en el país, la organización había crecido hasta atender a 50,200 personas de 124 comunidades rurales en 7 municipios de 3 departamentos del país [León, Managua y Matagalpa]. Además, había obtenido resultados positivos en el combate de los determinantes de la pobreza como la desnutrición, la falta de acceso a servicios de salud y educación, vivienda inadecuada y pocas oportunidades de desarrollo económico.

Por ejemplo, en 2005 se había atendido a más de 43,000 pacientes, logrando una reducción del 10% en patologías como parasitosis, diarrea, enfermedades respiratorias y enfermedades dermatológicas. En el momento de la escritura del caso, RAI contaba con 191 centros nutricionales, donde se atendían a más de 12,000 niños y mujeres embarazadas o en período de lactancia. En el área de educación, en el 2009, el programa tenía 1,835 becados, lográndose una tasa de retención del 95% en la matrícula escolar. En el mismo año, se había construido 600 casas. En el área de desarrollo económico, en el

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año 2005 se había formado122 bancos comunales, involucrando a 2,527 familias y, a pesar de algunos problemas en ciertas comunidades, se alcanzó un nivel de recuperación de cartera del 93%.

Factores claves para los resultadosAl contar con ejes que atacaban diversos determinantes de la pobreza, el programa había logrado alcanzar soluciones más integrales. Un factor importante era el hecho de que no solo buscaba mejorarse las condiciones del capital humano por medio de la atención médica y la nutrición, sino que también se le capacitaba para hacer de este un recurso más productivo. Por eso, en el diseño de los programas, se integraron componentes de salud, nutrición, educación, vivienda y desarrollo económico. De esta manera, un factor clave de éxito de Red Arco Iris era su capacidad de incorporar un entendimiento integral del problema de la pobreza en el diseño de sus programas y saber además adaptar estos programas a las necesidades identificadas en cada comunidad.

Por otra parte, el papel desempeñado por los miembros de la comunidad fue fundamental para la obtención de resultados en los programas desarrollados. La formación de comités comarcales le permitía a la organización tener un medio de comunicación eficaz para monitorear los resultados de sus actividades.

Además, el hecho de que la comunidad trabajaba para su propio desarrollo rompió el molde asistencialista y había brindado elementos que contribuían a la sostenibilidad de estos esfuerzos.

Las capacitaciones impartidas a los miembros de comités comarcales, relacionados con liderazgo, autogestión, resolución de conflictos, etc., habían fortalecido la coordinación y el manejo de los programas por parte de los miembros de las comunidades.

Cabe recalcar que, como parte de la estrategia de RAI, se había promovido la coordinación de acciones a nivel municipal, regional y nacional. RAI

desarrolló relaciones con diversas instituciones, tanto estatales como privadas, así como organizaciones no gubernamentales.

Sumado a lo anterior, RAI había mantenido una visión clara, que era combatir la pobreza creando comunidades autosostenibles. Además, había desarrollado objetivos bien definidos que se aplicaban en toda la organización por medio de objetivos específicos en cada uno de los componentes de los programas desarrollados.

Retos para alcanzar mayores éxitosAunque el programa de desarrollo económico había crecido y llevado importantes beneficios a las comunidades, éste dependía en gran parte, de que el flujo de efectivo viniera de la recaudación de fondos. El programa aún no había logrado ser sostenible financieramente.

Una mejor comunicación con la prensa le permitiría a RAI el acceso a un mayor número de colaboradores locales, principalmente en el sector privado. Además, podría ser una alternativa interesante para conseguir apoyo de voluntarios o de donantes locales.

RAI había buscado desarrollar programas que perseguían la autosostenibilidad de las comunidades en vez de crear dependencia hacia el apoyo que brindaba la organización. Sin embargo, no se percibía una estrategia de salida para los programas que se desarrollaban en las diversas comunidades.

Lecciones aprendidasDe este análisis pueden destacarse algunas consideraciones para el diseño y la ejecución de programas contra la pobreza:

• Es importante tener una visión de la pobreza como un problema complejo en el que interactúan diversos factores, entre los que destacan la desnutrición, problemas de salud, educación, vivienda y acceso a desarrollo económico.


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• También es importante la existencia de objetivos claros que fluyan a lo largo de toda la organización. De esta definición de objetivos, depende la medición de indicadores de ejecución de los distintos componentes, así como del programa, en general.

• El involucramiento de las comunidades desde la etapa de diagnóstico y el diseño de los componentes del programa a implementar en cada comunidad, permite un mayor empoderamiento del proyecto. Se desarrolla liderazgo local que contribuye a la disminución de

la dependencia hacia la asistencia de organismos de apoyo. En buena medida, permite que sean las mismas comunidades las que identifiquen sus problemas y trabajen para solucionarlos.

• El principal reto que tenía RAI era lograr que el impacto de sus programas fuera sostenible. En la medida que lo logren y los beneficios se mantengan incluso sin la presencia de la Red, podrá replicarse el modelo a nuevas comunidades y aumentar el alcance e impacto de los programas.

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Lecciones aprendidasAún cuando todos los programas y proyectos analizados manifestaban como parte de sus objetivos generales y/o específicos contribuir a la reducción de la pobreza, ninguno de ellos incluyó en su diseño los mecanismos necesarios para medir objetivamente su impacto en el nivel de pobreza de los beneficiarios, y algunos ni siquiera para medir el impacto en el o los determinantes específicos de la pobreza que buscaban abordar. Por esta razón, no es posible concluir de manera contundente que han tenido un impacto significativo en los niveles de pobreza, pero tampoco que no lo han tenido.

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Esta situación da mayor relevancia y un sentido de urgencia a los trabajos que están haciendo en la actualidad muchos expertos en el desarrollo de herramientas para la medición y evaluación del impacto de los programas y proyectos públicos y privados. Además, llama a la reflexión sobre la validez de la utilización de términos como “lucha contra la pobreza”, “reducción de la pobreza” o “combate a la pobreza”, como una manera de hacer más atractivas las iniciativas, ya sea a los cooperantes o a una audiencia política, sin contar con los medios para demostrar cómo se logrará dicha contribución.

El análisis de los casos presentados en este documento, demuestra que este tipo de iniciativas, a pesar de tratarse de programas sociales, no escapan de la necesidad de seguir adecuadamente el ciclo de proyectos [Figura 10], iniciando con una

adecuada etapa de diagnóstico y el establecimiento de objetivos y alcances claros, un diseño que responda a los objetivos y el contexto específico, una ejecución efectiva y un seguimiento y evaluación de los resultados–que debe ser una importante base para hacer ajustes antes de replicar o extender el proyecto, ya sea en el tiempo o geográficamente.

Por esta razón, es importante tener en mente que, además de las capacidades en las áreas específicas que poseen los especialistas que implementan estos programas, son necesarias capacidades en formulación y gerencia de proyectos, que permitan desarrollarlos de forma efectiva. Sumado a lo anterior, es imprescindible que exista un componente de evaluación de impacto muy bien diseñado, que permita determinar el éxito o no de los programas para la lucha contra la pobreza.


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Fuente: Desarrollado por Bunse & Murillo como parte del trabajo de la Cátedra.

Identificar claramente:

• ¿Qué problema necesita resolver?

• ¿Qué se espera que el proyecto haga?

• ¿Qué no debería hacer el proyecto?

• ¿En cuánto tiempo el proyecto debería lograr alcanzar el objetivo?

• Visión y alcance del proyecto

• Distinguir entre metas de corto, mediano y largo plazo

• Participación de beneficiarios del proyecto

• Diseño Holístico

• Componentes individuales no resuelven pobreza. Problemas multifacéticos requieren soluciones complejas

• Empoderamiento de los beneficiarios

• Transacciones condicionadas

• Sostenibilidad

• Coordinación interinstitucional

• Alianzas

• Identificación clara de los beneficiarios

• Criterios de selección claros

• Definición de necesidades

• Escala, continuidad, replicación

Figura 10. Factores claves del ciclo de proyectos para la efectividad de las iniciativas

OBJETIVO

• Evaluación operativa de impacto

• Sistemas de monitoreo y evaluación

• ¿Qué se va a medir y cómo?

• Monitoreo sistemático estandarizado

• Transparencia en evaluación

EVALUACIÓN

ALCANCE DISEÑO

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En este capítulo se presentan las principales lecciones aprendidas a partir de la investigación. Cada una se ejemplifica con alguna situación encontrada en los casos analíticos estudiados a lo largo del período en que se ha desarrollado la Cátedra. Estas lecciones se presentan clasificadas de acuerdo a dos tipos de actores muy importantes en las iniciativas para la lucha contra la pobreza: los que ejecutan estos programas y los que los financian. Además, en el primer caso se subclasifican de acuerdo a las etapas del ciclo de proyectos: diseño, ejecución y evaluación de la iniciativa.

Se espera que las lecciones aprendidas y recomendaciones contribuyan a mejorar los procesos de formulación, ejecución, monitoreo y evaluación de políticas, programas y proyectos públicos sobre el tema de pobreza y desigualdad. De igual manera, se busca que estas lecciones tengan una utilidad práctica en el diseño de iniciativas de ONGs y entidades del sector privado.

Lecciones para las instancias ejecutoras de iniciativas para la lucha contra la pobreza

Lecciones para el diseño de las iniciativasDiseños integrales: El análisis de los diferentes casos sugiere que las iniciativas efectivas para el combate a la pobreza deben contar con diseños integrales que les permitan abarcar el problema desde múltiples áreas. La pobreza es un problema complejo y, como tal, requiere de soluciones holísticas pero coordinadas en cada una de sus acciones.

Por ejemplo, en el caso Libras de Amor, el problema de la desnutrición fue abordado con acciones en diferentes áreas. Primero, proveyendo una intervención directa para disminuir la desnutrición por medio de la asistencia con alimentos y complementos nutritivos. Segundo, dando un seguimiento al control de talla, peso y en general a la salud de los niños. Tercero, dando educación y capacitación a los miembros de la familia para comprender el problema y las formas de prevenirlo. Finalmente, integrando

un componente de generación de ingresos para la sostenibilidad económica de las familias atendidas. Otras instituciones que han integrado diversas áreas en sus iniciativas son Red Arco Iris en Nicaragua y Finca en Costa Rica.

Cabe señalar que si una iniciativa es integral, no quiere decir que la organización que la ejecuta deba desarrollar todas las actividades, porque corre el riesgo de salirse de su campo o área de experiencia. Por el contrario, es importante que la organización considere todas las áreas de acción y busque las alianzas necesarias para implementar acciones en cada una de éstas. En el caso de INDE, por ejemplo, como un complemento al proceso de electrificación en áreas rurales de Guatemala, la institución ha iniciado recientemente un programa para la generación de actividades productivas en las zonas beneficiadas. Sin embargo, esa no es su área de experiencia, por lo que perfectamente la institución podría tratar de trabajar conjuntamente con otras organizaciones especializadas en esos temas.

Empoderamiento de los beneficiarios: El diseño de los programas para la lucha contra la pobreza debe incluir los mecanismos necesarios para asegurar el empoderamiento de los beneficiarios. Las personas pobres deben ejercer un papel de liderazgo en las soluciones de sus propios problemas. Nadie mejor que ellos mismos conoce sus necesidades y el contexto en el cual deben desarrollarse las soluciones.

El involucramiento de los beneficiarios favorece la sostenibilidad de estas iniciativas en el largo plazo. Por ejemplo, en el caso de Finca, los beneficiarios son los dueños de la Empresas Comunitarias de Crédito. Esta apropiación del proyecto permite que sean los beneficiarios los que más velen por el éxito y la sostenibilidad de sus empresa y por lo tanto, por su efectividad. Por su parte, el programa Avancemos utiliza el modelo de transferencias condicionadas, mediante el cual los beneficiarios se ven motivados a mantenerse en el sistema educativo y avanzar en los diferentes niveles, con el propósito de mantener las transferencias monetarias que reciben.


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De esta forma, los jóvenes mejoran su nivel educativo y a la vez sus posibilidades para romper con el círculo de la pobreza.

Necesidades y entorno de la población meta: Las organizaciones que desarrollan iniciativas para la reducción de la pobreza deben tener muy claras las necesidades y el entorno de la población meta.La realización de una línea base en las comunidades beneficiarias de la iniciativa permite conocer con certeza el punto de partida del programa, monitorear los avances y además medir el impacto final que el programa tiene sobre la población meta. Igualmente, las instituciones deben conocer sus propias capacidades y limitaciones para llevar a cabo estos programas. En la definición de estas necesidades y análisis del entorno, ha resultado sumamente efectiva la incorporación de los posibles beneficiarios, como mejores conocedores de su propia realidad.

La realización de diagnósticos preliminares sobre la situación socioeconómica de la población beneficiaria y sobre las capacidades de las organizaciones ha sido una buena práctica seguida por algunas iniciativas en Centroamérica. Por ejemplo, en el programa La Iniciativa del Yeguare, ejecutado por el Zamorano, se realizó un amplio diagnóstico de las características socioeconómicas de las poblaciones beneficiarias antes de comenzar con la intervención. Por el contrario, en el caso del programa de la OIT, ejecutado por la Fundación Mujer en Costa Rica, se señaló como una debilidad la falta de un diagnóstico de la situación socioeconómica de las beneficiarias, lo que al final contribuyó con algunos resultados negativos.

Cabe señalar que debe existir un balance en el tiempo y los recursos invertidos en los diagnósticos. Si bien es importante contar con uno, en algunos casos se ha caído en el error de consumir demasiados recursos y tiempo en ellos, a costa de los necesarios para la ejecución del programa.

Procesos de selección de beneficiarios: Es indispensable que los programas para la reducción

de la pobreza realicen un proceso transparente de selección de sus beneficiarios, de acuerdo con sus objetivos y alcance. Para hacerlo, es recomendable que los programas cuenten con criterios previamente establecidos. Por ejemplo, en el caso de la Iniciativa del Yeguare se contaba con criterios establecidos para la selección de sus beneficiarios. De esta manera, en las primeras etapas de la iniciativa se realizó una selección planificada de los beneficiarios. Sin embargo, a pesar de esta etapa exitosa, la selección de beneficiarios en la etapa final del programa no siguió el proceso estricto planeado debido a la premura porque vencía el plazo del proyecto.

En otros casos, por ejemplo, en el programa de la Fundación Mujer no se realizó una selección adecuada de las beneficiarias, hecho que influyó notoriamente en que no se alcanzaran los resultados esperados con el programa. Por otra parte, en el Programa de Electrificación Rural en Guatemala del INDE, el criterio de conectar a los que estaban más cerca de la red no aseguró que el servicio llegara necesariamente a las poblaciones más afectadas por la pobreza.

Lecciones de otros programas: Los programas para la reducción de la pobreza en la región deben tomar en cuenta las lecciones que se derivan de otros programas implementados en el pasado. La experiencia de otras entidades puede ser de gran valor para el diseño de nuevas iniciativas por la experiencia acumulada y por la innovación que puedan presentar sus modelos. Un ejemplo de esta práctica se presentó en las primeras etapas del programa Libras de Amor, en el cual se partió del análisis de las lecciones de programas como Un Kilo de Ayuda, desarrollado en México. Esto favoreció a Libras de Amor, porque presentó oportunidades de mejora en el diseño del programa, por supuesto, tomando en consideración el contexto y las diferencias culturales que existen en cada país e incluso en cada comunidad.

Datos e información: Las iniciativas para la lucha contra la pobreza deben contar con datos e información que permitan tomar mejores decisiones

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de planeamiento y operación. La realidad de la región centroamericana es que no se cuenta con muchos datos o éstos no son totalmente estandarizados. Debido a ello, los diseñadores de programas se encuentran en ocasiones con brechas de información necesaria para plantear programas dirigidos a resolver los problemas que enfrenta la región en términos de pobreza y desigualdad. Además, la carencia de datos totalmente estandarizados dificulta procesos de implementación y evaluación de las iniciativas, que serían más efectivos si se contara con información más actualizada y fiel al contexto de la región.

Lecciones para la gestión de las iniciativasModelos de intervención flexibles: Las características del contexto en el que se desarrollan los diferentes programas para la reducción de la pobreza no son estáticos, sino dinámicos. Por tal motivo, es altamente recomendable que los modelos de intervención sean flexibles ante ese dinamismo del entorno. Para lograr esto, es importante que los ejecutores del programa estén atentos a esos cambios. Los sistemas de monitoreo del avance de los beneficiarios es solo una de las herramientas con las que los gerentes de las iniciativas pueden contar para esto. A nivel interno de la entidad ejecutora, es importante que se cree una cultura de cambio que permita diseñar y mantener modelos flexibles de intervención. El programa Finca, por ejemplo, ha mostrado gran flexibilidad en su modelo a lo largo de los años, adaptándose a las diferentes condiciones del contexto en el que se ha desarrollado. Esto le ha permitido mejorar en cada momento, con el propósito de alcanzar efectivamente sus objetivos de alivio a la pobreza.

La apertura a cambios, mejoras, críticas y evaluaciones, debe ser constante por parte de las personas que lideran las iniciativas para el combate de la pobreza. Esta apertura hace posible que la iniciativa se vea fortalecida con las recomendaciones y los cambios estratégicos que permiten el mejoramiento y la sostenibilidad de la iniciativa.

Iniciativas despolitizadas e independientes: Las sucesiones políticas en las administraciones públicas han afectado negativamente a muchos programas para la

reducción de la pobreza emprendidos por gobiernos en el pasado. Ante esto, se hace imprescindible despolitizar este tipo de iniciativas y así estas no estén sujetas a una determinada administración o a un determinado líder político. Es importante de que estos programas tengan las bases y la independencia suficiente para que logren su continuidad, a pesar de los procesos de cambio de gobierno y que de esta manera, respondan a políticas públicas de largo plazo y no únicamente a un período presidencial. Algunos ejemplos de programas de índole pública que han logrado superar el cambio de administración presidencial han sido: INDE, Avancemos, Ebais y Fomilenio. Sin embargo, otros como Creciendo Bien, en Guatemala, no superaron la prueba de la sucesión gubernamental.

Los programas gubernamentales para la reducción de la pobreza corren el riesgo de sufrir desviaciones por presiones políticas, lo cual ocasiona que se desvirtúen y pierdan efectividad en su propósito inicial. Por esta razón, es importante que los líderes de estas iniciativas busquen los mecanismos para limitar esa injerencia política. Por ejemplo, en el caso de la electrificación rural en Guatemala, se estableció un comité pequeño, con amplia libertad para tomar decisiones –de acuerdo a los reglamentos establecidos. Ésto les permitió tomar decisiones concretas de forma expedita, disminuyendo la injerencia política. Por otra parte, en los casos de los programas Creciendo Bien y Avancemos, a pesar de que en un inicio se definieron bien los objetivos y alcances, éstos se distorsionaron posteriormente por cuestiones políticas.

Alianzas público-privadas: Es evidente la importancia de las alianzas público-privadas en el diseño y ejecución de los programas para la lucha contra la pobreza. Las acciones coordinadas entre ambos sectores favorecen el aprovechamiento de sinergias y el aporte de las características propias del los sectores público y privado en el cumplimiento efectivo de las metas. El dinamismo empresarial de las iniciativas privadas se ve complementado con los recursos del sector público para alcanzar una escala tal que permita un verdadero impacto


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en la disminución de los niveles de pobreza en las poblaciones beneficiadas. Programas como los Ebais, Finca y la Iniciativa del Yeguare son ejemplos de programas en los que se ha llevado a cabo alianzas público-privadas para la ejecución de la iniciativa y el alcance exitoso de los objetivos.

Coordinación interorganizacional: Cuando se requiere la participación de más de una organización para llevar a cabo la ejecución de un programa o cuando se introduce una nueva organización para la administración del programa durante el proceso de implementación, se debe concertar la gestión del cambio, en el que cada una de las organizaciones tenga claras sus funciones, las responsabilidades en el corto y largo plazo.

Esto ayuda a evitar la desconfianza, la falta de comunicación, la protección de los recursos y la competencia improductiva; en general, factores que son dañinos para la salud de la colaboración del programa. En el caso del programa Avancemos en Costa Rica, la entidad implementadora varió a lo largo del programa entre el IMAS y Fonabe. Además, el programa fue dirigido en un inicio por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y luego por el Ministerio de Salud. La descoordinación en la intervención de estas múltiples entidades provocó confusión administrativa y duplicación de esfuerzos.

De igual manera, en el caso del Componente de Desarrollo Económico del Programa OIT, implementado por la Fundación Mujer, faltó coordinación de esfuerzos y comunicación entre las organizaciones involucradas, lo que afectó negativamente los resultados de este componente.

Como se mencionó en esta publicación, la pobreza es un problema complejo y como tal, requiere de soluciones diversas que incluyan diferentes áreas en ámbitos de educación, salud, generación de ingreso, acceso a servicios básicos, acceso a crédito, entre otros. Para esto, los esfuerzos coordinados de diferentes organizaciones son fundamentales. En estas intervenciones interorganizacionales, debe participar tanto el sector privado como el público,

para alcanzar resultados exitosos a partir de los recursos disponibles.

Iniciativas de la mano con programas de generación de ingresos: La planificación y ejecución de los programas para la reducción de la pobreza debe ir de la mano con programas que potencien el desarrollo de fuentes de generación de ingresos. Esta característica es especialmente importante en las zonas rurales, en las cuales proyectos de generación de ingreso, tales como la creación de nuevas empresas, son vitales para la creación de oportunidades de empleo y el mejoramiento de la calidad de vida de estas comunidades. Por supuesto, esto no implica que las entidades públicas o privadas a cargo de programas para la lucha contra la pobreza dediquen recursos y personal a la creación de fuentes de ingresos, sino que desde un inicio se busque una adecuada coordinación con las instancias gubernamentales y no gubernamentales pertinentes para hacerlo.

Lecciones para la evaluación y monitoreo de las iniciativasEvaluaciones internas y externas de los programas: Es fundamental medir la efectividad de los programas para la reducción de la pobreza en Centroamérica. Para esto, es indispensable la realización de evaluaciones –internas y externas– de cada iniciativa ejecutada. En el caso Finca por ejemplo, no se diseñaron desde un inicio las evaluaciones que midieran el alcance efectivo de los objetivos de la iniciativa. Por esta razón, aunque se han realizado algunas evaluaciones, principalmente operativas, no se cuenta con un resultado definitivo sobre el impacto que la iniciativa ha tenido en la reducción de la pobreza. De manera contraria, en el caso de Zamorano, se invirtieron muchos recursos en definir desde el diseño inicial del programa las evaluaciones necesarias para medir los resultados del programa. Sin embargo, estas evaluaciones no se realizaron, por lo que no se pudo conocer el impacto del programa.

Diseño y selección de indicadores: Los indicadores que se utilicen para realizar las evaluaciones mencionadas en la lección anterior, así como aquellos que se utilicen para monitorear el cumplimiento

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de los objetivos y metas durante la ejecución de la iniciativa, deben establecerse con anticipación y deben enfocarse en los objetivos del programa a evaluar. Además, es importante que, sumado a los indicadores que permiten dar seguimiento a las metas específicas –como por ejemplo, niños atendidos o número de microcréditos otorgados–, existan indicadores que vayan más allá de estas metas y busquen evaluar el impacto real de los programas en términos de reducción de la pobreza de los beneficiarios meta.

Los resultados de estos programas no siempre se aprecian en el corto plazo: Aún con la existencia de indicadores para el monitoreo y evaluación de los programas para la lucha contra la pobreza, la complejidad y multidimensionalidad de este fenómeno hacen que sea muy difícil medir resultados o avances en los plazos en los que normalmente se diseñan y monitorean este tipo de iniciativas. Reducir la pobreza no es fácil y por eso los resultados de un programa de este tipo no siempre se aprecian en el corto plazo.

Lecciones para las instancias que financian iniciativas para la lucha contra la pobreza

Gerencia de los proyectos e iniciativas: Es altamente recomendable que los programas para la lucha contra la pobreza dediquen mayor atención a la gerencia de proyectos y que de esta manera procuren mayor efectividad y eficiencia en el alcance de sus objetivos. Frecuentemente, estos programas son administrados por expertos en áreas de acción en las que se desarrollan, como por ejemplo educación, salud, etc. Sin embargo, estos especialistas –aunque generalmente muy capaces en su área y altamente motivados– no siempre cuentan con la formación en la gerencia de programas, lo que hace que su desempeño en esta área no genere los resultados deseados. La formación del capital humano es imprescindible para procurar a largo plazo, mejores resultados en cuanto a efectividad en la reducción de la pobreza, mediante este tipo de intervenciones.

Poder de convocatoria y prestigio de la entidad ejecutora: El poder de convocatoria y el prestigio de la entidad que ejecuta este tipo de programas es sumamente importante para lograr la credibilidad y el éxito del mismo. Esa credibilidad se debe lograr en todos los actores del programa y se sustenta en la capacidad demostrada de acompañamiento, así como en la transparencia en el uso de los recursos. En el caso de la Iniciativa del Yeguare, el hecho de que el programa fuera acompañado por una institución con la reputación y experiencia de la Escuela Zamorano, favoreció enormemente el trabajo con los beneficiarios y el apoyo de los municipios e instituciones participantes.

Los resultados de estos programas no se aprecian en el corto plazo: Tal como se mencionó anteriormente, la complejidad y multidimensionalidad de este fenómeno hacen que sea muy difícil medir resultados o avances en los plazos en los que normalmente se diseñan y monitorean este tipo de iniciativas. Reducir la pobreza no es fácil, por eso los resultados de un programa de este tipo no se aprecian en el corto plazo. Los organismos que financian este tipo de iniciativas deberían contemplar este aspecto para asignar la planificación y los recursos necesarios que permitan medir el impacto del programa en la reducción de la pobreza en el momento real en el que este impacto podría presentarse, si la iniciativa es efectiva.

Trascendencia más allá de administraciones políticas: Los gobiernos son entidades que usualmente financian y/o ejecutan las iniciativas para la lucha contra la pobreza como parte de sus políticas sociales. Sin embargo, muchos de esos programas se ven afectados negativamente por las sucesiones de las administraciones públicas. Por lo general, esto se debe a la politización que sufren estos programas con fines electorales y manejo de opinión pública. El resultado final que han tenido los programas públicos altamente politizados o dependientes de una determinada administración pública ha sido la pérdida de efectividad a mediano y largo plazo en su


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objetivo de reducir la pobreza. Por eso es necesario que los gobiernos desarrollen estos programas con la independencia y bases necesarias para que logren su continuidad y sobrevivan a los cambios de administración o de un determinado líder político.

Esquemas de financiamiento basados en alianzas público-privadas: Las instancias que financian las iniciativas para la lucha contra la pobreza buscan alcanzar la escala suficiente que les permita tener el mayor impacto posible. A la vez, se busca que este impacto se alcance con la menor cantidad de recursos

posible, es decir, de una manera eficiente. Las alianzas público-privadas en las iniciativas para la lucha contra la pobreza cobran una especial importancia porque permiten que ambos sectores –público y privado– aporten características propias necesarias para el alcance de los objetivos. Por un lado, el sector privado aporta el dinamismo empresarial, que favorece la eficiencia en el uso de los recursos, y por el otro, el sector público cuenta con los recursos que permiten alcanzar mayores escalas en la intervención y por lo tanto, un mayor impacto en la reducción de los niveles de pobreza.

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La solución a la pobreza en nuestra región requiere de un aumento del ingreso de todos los centroamericanos, lo cual se obtiene a través de mayor productividad y empleo. Sin embargo, siempre serán necesarias intervenciones específicas enfocadas en problemas y poblaciones en condición de desventaja. Este libro nos ofrece un análisis sobre la efectividad de programas implementados en la región centroamericana, como resultado de los cinco años de trabajo de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza. El estudio de doce casos de iniciativas públicas, privadas y alianzas entre diferentes tipos de organizaciones permitió derivar lecciones sobre algunos factores fundamentales para la formulación y ejecución de programas más efectivos en este tema.

Las conclusiones derivadas de los casos muestra la importancia de poner atención a las diferentes fases de un proyecto: diseño, ejecución y evaluación. El éxito de un proyecto comienza desde su diseño, la selección de sus beneficiarios y su modelo de impacto, a partir del entorno en que se va a ejecutar. Los proyectos más efectivos utilizan alianzas público-privadas y logran sobrevivir ciclos políticos. La trascendencia de los mejores proyectos viene de una evaluación eficaz de su impacto, que permite derivar además lecciones para futuras intervenciones.

Para INCAE, como escuela formadora de líderes en la región, es clara la necesidad de fortalecer las capacidades gerenciales de las personas que dirigen los programas de combate a la pobreza. En su mayoría, estas iniciativas están a cargo de profesionales con una indiscutible fortaleza técnica y una irremplazable pasión por la lucha contra la pobreza. Sin embargo, muchas veces desarrollan su liderazgo sin herramientas que les permitan mayor efectividad y mejor manejo de los proyectos de los que están a cargo.

El éxito de la Cátedra Fundación Poma para la Superación de la Pobreza muestra además las virtudes de un modelo de asociación entre instituciones académicas y líderes visionarios del sector privado que se involucran y contribuyen con el proceso intelectual de generación de conocimiento, además de financiarlo generosamente. Ricardo y Alejandro Poma, así como el equipo de la Fundación Poma, son maravillosos ejemplos de ese tipo de liderazgo.

Los resultados presentados aquí nos llevan a renovar nuestro compromiso con la formación de líderes para todos los sectores, con el fin de cumplir con nuestra misión y construir sociedades más prósperas y equitativas.

Arturo CondoRector

INCAE Business School

Epílogo

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AnexosAnexo A.1.

Pobreza Extrema en Centroamérica [% de personas indigentes]

Nacional

Inicios 90s *

Inicios 2000s

Circa 2009

**


porcentuales]

Costa Rica 9.9 8.2 6.9 - 3.0

El Salvador 21.7 22.1 17.3 - 4.4

Guatemala 42.0 30.9 29.1 - 12.9

Honduras 60.9 54.4 45.6 - 15.3

Nicaragua 48.4 42.4 31.9 - 16.5

Panamá ... 17.4 11.1 …

Área Urbana

Inicios

90sInicios 2000s

Circa 2009


porcentuales]

Costa Rica 6.4 5.5 5.4 - 1.0

El Salvador 14.9 14.3 12.8 - 2.1

Guatemala 26.4 18.1 14.8 - 11.6

Honduras 43.6 36.5 26.2 - 17.4

Nicaragua 36.8 33.4 20.8 - 16.0

Panamá 11.5 8.9 4.6 - 6.9

Área Rural

Inicios

90sInicios 2000s

Circa 2009


porcentuales]

Costa Rica 12.5 12.0 9.1 - 3.4

El Salvador 29.9 33.3 25.2 - 4.7

Guatemala 50.2 37.6 42.2 - 8.0

Honduras 72.9 69.5 61.7 - 11.2

Nicaragua 62.8 55.1 46.1 - 16.7

Panamá ... 31.5 21.7 …

* Para El Salvador el dato es del año 1995.** Para Honduras, Guatemala y Nicaragua son datos de 2007, 2006 y 2005, respectivamente.Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Cepalstat.


116

Anexo A.2. Gasto por estudiante en primaria y secundaria

[% PIB per cápita], año 2008*

* La información corresponde al dato del año 2008 excepto para los siguientes casos: Costa Rica: 2004, Nicaragua 2006, Latinoamérica: 2006 y Upper middle income: 2005.

Fuente: World Development Indicators, World Bank 2010.

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá América Latina y el

Caribe

Países de Ingreso

Madio - Alto

17.0 17.0

8.59.1

10.3

5.9

1.1 1.1

9.8

4.5

7.5

10.011.0 10.7

13.6

17.6

Gasto por estudiante, primaria [% del PIB per cápita]

Gasto por estudiante, secundaria [% del PIB per cápita]

Anexo A.3. Acceso a infraestructura básica

Tipo de Infraestructura Centroamérica Latino América y El Caribe

Energía Eléctrica

- Acceso a Electricidad [% de población] 66.0 78.0

- Consumo de Electricidad [kW/h per cápita] 575.6 1,330.0

Telecomunicaciones

- Teléfonos/100hab. 31.1 52.0

Agua y Saneamiento

Acceso a Agua Potable [%] 89.0 90.0

Acceso a Facilidades Sanitarias [%] 67.0 77,0

Transporte Carretero México

- Longitud de la red [km] 90.855 352,072

- % Red Pavimentada 24.0 32.8

- % Red en Lastre 37.3

- % Red en Terracería 38.7

Fuente: BCIE [2007]. El papel del Banco Centroamericano de Integración Económica. Oportunidades de Negocios en Centroamérica.

117


Anexo A.4. Tasa de crecimiento del PIB, comercio y población del Istmo Centroamericano

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Crecimiento del PBI [%] Crecimiento de la población [%]

Crecimiento del comercio [%]

* Crecimiento del comercio= crecimiento promedio de las importaciones y exportacionesFuente: World Development Indicators, World Bank.

Anexo A.5. Participación privada en infraestructura, según categoría de proyecto 1990-2008

[millones de US$]

Concesión Cesión*Proyectos

nuevos

Gestión y contrato de

arrendamientoTotal

Costa Rica 480 0 837 0 1,318

El Salvador 0 2,783 856 0 3,638

Guatemala 41 2,574 2,354 0 4,969

Honduras 370 0 1,349 0 1,719

Nicaragua 185 465 484 0 1,135

Panamá 528 2,582 2,508 0 5,618

Total Istmo 1,604 8,404 8,388 0 18,397

*La cesión supone transferir al sector privado la propiedad de infraestructuras y activos ya existentes, adquiriendo el compromiso de su futura gestión, mantenimiento y expansión. Esta transferencia se realiza a través de un proceso de venta pública, de una oferta pública de venta [OPV] o mediante la venta directa a un inversor estratégico seleccionado.

Fuente: Private Participation in Infrastructure Project Database, World Bank, 2010.

0

15

10

5

-5

-10

-15

119


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