La Supervisión escolar de la educación primaria en México

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Tendencias en supervisión escolar

La supervisión escolar de la

educación primaria en México:

prácticas, desafíos y reformas

Beatriz Calvo Pontón Margarita Ma. Zorrilla Fierro y Guillermo Tapia García Silvia L. Conde Flores

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

La supervisión escolar de la educación primaria en México: prácticas, desafíos y reformas

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Tendencias en supervisión escolar

La supervisión escolar de la

educación primaria en México:

prácticas, desafíos y reformas

Beatriz Calvo Pontón Margarita Ma. Zorrilla Fierro y Guillermo Tapia García Silvia L. Conde Flores

1ÏÏÏÏÏ Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la UNESCO o del UPE, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.

Esta publicación ha sido financiada gracias a la subvención de la UNESCO y a las contribuciones de varios Estados Miembros de la UNESCO, cuya lista figura al final de este volumen.

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Diseño de la tapa: Pierre Finot Composición e impresión en el taller gráfico del UPE

© UNESCO Abril de 2002

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INDICE

pagina

Presentación de la serie 9 Resumen 13

Pròlogo 17

Introducción Beatriz Calvo Pontón 21

1. La supervisión escolar y la investigación 22

2. La descentralización del Sistema Educativo Mexicano 32

PANORAMA NACIONAL Beatriz Calvo Pontón 43

1. El marco legal de la supervisión escolar 43 a. Objetivos, fases y funciones de la supervisión de zona escolar 45 b. Jefaturas de sector 48 c. Tareas centrales de la supervisión de zona escolar 49 d. Perfiles y reclutamiento 51 e. Capacitación y actualización de los supervisores 52

2. La población de supervisores de educación básica 53 a. Las modalidades de supervisión a estudiar 53 b. Cifras y perfiles 54 c. Dos perfiles de supervisores 60

3. Del discurso a la realidad 61 Bibliografía 64

AGUASCALIENTES Nuevos contenidos y formas de trabajo para la supervision escolar: Innovar a partir de la tradición Margarita Ma. Zorrilla Fierro y Guillermo Tapia García 67

1. Introducción 67

2. El sistema educativo del estado de Aguascalientes 71

3. La supervisión escolar en la fase desconcentrada de la Secretaría de Educación Pública. El entorno inicial de la reforma 77

4. Los servicios de supervisión y apoyo en la región Aguascalientes, a partir de 1993. La reforma de la supervisión escolar en el marco de la federalización 89 a. El Programa de Educación de Aguascalientes: 1992-1998 91 b. El punto de partida y la supervisión deseada 94 c. El proceso de redefinición de la supervisión y

la (transformación de los supervisores 102 5. La gestión de la supervisión 124

a. Hechos, cifras y condiciones de trabajo de los supervisores de educación primaria en el contexto de la Reforma de la supervisión escolar en Aguascalientes 124

b. Cuestiones clave de gestión de la supervisión escolar 136 6. A manera de conclusión 145

a. Luces y sombras 145 b. ¿Vale la pena trabajar con la supervisión?

Desafíos y tareas de la supervisión 149 c. Para terminar este documento 152 d. Colofón 155

Anexos 157 Bibliografía 162

CHIHUAHUA Supervisores y procesos de supervisión Beatriz Calvo Pontón 165

1. Introducción 165

2. Educación básica y supervisión Un panorama regional 170 a. Algunos problemas en materia educativa 171

b. Las supervisiones escolares en Chihuahua 174 c. Organización institucional 177 d. Reglamentación

Puestos y funciones de la supervisión escolar 179 e. Una mirada a la supervisión desde los números 182

3. Supervisores escolares en Chihuahua Protagonistas de una historia 189 a. Momentos históricos relevantes 191 b. Vidas y experiencias 199 c. Reclutamiento 204

4. El mundo cotidiano de los supervisores 212 a. Condiciones de trabajo 213 b. La división del trabajo de la supervisión 236

5. Diseñando política educativa en Chihuahua 262 a. El Plan Estatal de Educación 264 b. Supervisores y talleres docentes 265 c. Problemas y resistencias 270 d. Algunas novedades de los talleres 270

Bibliografía 275

NUEVO LEÓN Diagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo Silvia L Conde Flores 277

1. Presentación 277

2. El proyecto "gestión pedagógica": una propuesta para fortalecer la función técnico pedagógica del supervisor 279 a. ¿Por qué un proyecto de mejora continua centrado en la gestión

pedagógica de los supervisores e inspectores:1 280 b. Objetivos del proyecto "Gestión pedagógica":

nuevas prácticas en mejores condiciones 286 c. Estrategia del proyecto "Gestión Pedagógica" 289 d. Aspectos metodológicos del estudio 298

3. Datos generales de la supervisión en Nuevo León 301 a. Estructura de la educación, cobertura y situación financiera 301 b. Cuestiones de calidad y políticas de mejoramiento 303

4. Visión global de las estructuras de supervisión y apoyo 304 a. Antecedentes históricos 304 b. Estructura global de la supervisión y apoyo 308 c. Funciones oficiales de los diferentes servicios 311

7

5. Relaciones con otros servicios pedagógicos 331 6. Servicios clásicos de supervisión y apoyo en una perspectiva

más amplia: supervisión y apoyo a nivel escuela 334 a. El Consejo Técnico y otros órganos de trabajo colegiado 334 b. Supervisión por parte de la comunidad 335

7. Gestión de los servicios de supervisión: datos básicos y cuestiones clave 338 a. Cifras y hechos básicos 338 b. Cuestiones clave de gestión 340 c. Aspectos presupuestarios y financieros: salarios y asignaciones 355 d. Condiciones de trabajo 358

8. Evaluación global 359 a. Impacto sobre el funcionamiento de la calidad de las escuelas 359 b. Síntesis de los principales problemas 366 c. Tendencias y cambios en curso 370

Bibliografía 374

CONCLUSIÓN Algunas reflexiones antes de terminar Beatriz Calvo Pontón 377

1. Presentación 377

2. Con respecto a los diagnósticos cualitativos y su utilidad 378 3. Una necesaria política oficial de la supervisión escolar 383

a. Gestión escolar 385 b. Formación profesional de los supervisores 386 c. Redefinición de las principales funciones supervisoras 388

4. El reto de una nueva supervisión 388

Glosario 391

8

PRESENTACIÓN DE LA SERIE

Esta publicación forma parte de una serie sobre "Tendencias de la supervisión escolar", que acompaña la implementación de un proyecto del UPE sobre "Mejorar los servicios de supervisión y apoyo a los profesores en la educación básica". El proyecto, comenzado en 1996, es uno de los principales componentes de investigación del Instituto. El Instituto desea expresar su sincero agradecimiento al BMZ (Ministerio Federal de la Cooperación Técnica de Alemania) y a la UNICEF por su apoyo para la implementación de este proyecto.

Investigaciones anteriores, efectuadas por el Instituto y por otros investigadores, han señalado la necesidad, en una era de creciente descentralización y autonomía escolar, de fortalecer las habilidades del personal implicado en la supervisión y el apoyo a nivel local y en las escuelas.

Dos puntos merecen ser mencionados aquí, pues ambos constituyen los antecedentes y la razón de la preocupación del UPE por esta área de la gestión. En primer lugar, los servicios de supervisión y apoyo, aunque existen desde hace mucho tiempo en casi todos los países, han sido ignorados, más aún a medida que los recursos eran más escasos. Hasta hace poco tiempo, esta indiferencia se ha reflejado en una similar negligencia de los investigadores. En segundo lugar, una razón importante del deterioro de la calidad de la educación básica en muchos contextos está principalmente ligada al debilitamiento de estos servicios.

El proyecto del UPE, desarrollado en este marco, consiste en actividades de investigación, de formación y de difusión. Sus objetivos específicos son ayudar a los países para el diagnóstico y la reforma de los servicios de supervisión y de apoyo existentes e identificar estrategias prometedoras para su reorganización y fortalecimiento. La serie de publicaciones, de la cual esta monografía forma parte, es el resultado de la investigación, implementada en varias regiones, para tratar de responder a varias preguntas:


• ¿Cómo están organizados la supervisión y el apoyo en diferentes países?

• ¿Cuáles son los problemas principales que los servicios de supervisión y de apoyo enfrentan actualmente, en relación a las estructuras organizativas, la gestión global y el funcionamiento cotidiano?

• ¿En qué medida y bajo qué condiciones estos servicios tienen un impacto positivo sobre la calidad del proceso de enseñanza/ aprendizaje en las escuelas?

• ¿Cuáles son las innovaciones más importantes, particularmente con respecto a la descentralización de la supervisión y del apoyo a la comunidad escolar? ¿Cómo actúan estas innovaciones? ¿Cuáles son sus principales resultados?

Con el fin de responder a estas preguntas, el proyecto elaboró la siguiente definición operativa de la supervisión escolar y de los servicios de apoyo: todos los servicios cuya principal función es controlar y evaluar y/o brindar asesoría o apoyo a los directores y a los maestros. El centro de este proyecto se encuentra en la supervisión y en el apoyo externos, es decir en el trabajo de los inspectores, supervisores, asesores, consejeros, etc. que se encuentran fuera de la escuela, a nivel local, regional o central. Una característica común de estos agentes es que las visitas regulares a las escuelas constituyen una parte esencial de su trabajo.

Sin embargo, en sus tentativas por innovar y reformar la supervisión, muchos países utilizan estrategias basadas en la misma escuela o en la gran comunidad escolar (como los centros de recursos, los grupos escolares, la supervisión intraescolar efectuada por el director o por pares, la gestión basada en la escuela) para complementar, o incluso reemplazar, la supervisión y el apoyo externos. Por consiguiente, el proyecto también estudia algunas de esas innovaciones y, en términos más generales, las fortalezas y las debilidades de las estrategias, con el fin de reforzar los mecanismos internos de control de la calidad.

Es así que esta serie "Tendencias de la supervisión escolar", está constituida por diversos títulos: diagnóstico nacional de la supervisión, análisis comparativo de la situación por región, estudio de casos sobre

Presentación

experiencias innovadoras, monografías y artículos de consulta sobre temas específicos de gestión. Esperamos que esta serie colmará un vacío de la investigación sobre la educación y que inspirará particularmente a los responsables de sentar las políticas para reformar la supervisión y a los supervisores que desean mejorar su práctica.

Las otras publicaciones en esta serie son:

• Ali, M.A. 1998. Supervision for teacher development: a proposal for Pakistan. Paris: UNESCO/International Institute for Educational Planning.

• Carrón, G.; De Grauwe, A. 1997. Current issues in supervision: a literature review. Paris: UNESCO/International Institute for Educational Planning.

• Carrón, G.; De Grauwe, A.; Govinda, R. 1998. Supervision and support services in Asia. Volume 1: A comparative analysis. Volume II: National diagnoses (Bangladesh, the State of Uttar Pradesh in India, the Republic of Korea, Nepal and Sri Lanka). Paris: UNESCO/International Institute for Educational Planning.

• De Grauwe, A. 2001. School supervision In four African countries. Volume I: Challenges and reforms. Volume II: National diagnoses (Bostwana, Namibia, Tanzania, Zimbabwe). Paris: UNESCO/International Institute for Educational Planning.

• Ministerio de Educación. 2002. La supervisión técnico-pedagógica en Chile. París: UNESCO/Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación.

• Fergusson, V. 1998. Supervision for the self-managing school: the New Zealand experience. Paris: UNESCO/International Institute for Educational Planning.

• Gurr, D. 1999. From supervision to quality assurance: the case of State of Victoria, Australia. Paris: UNESCO/International Institute for Educational Planning.

• Khaniya, T.R. 1997. Teacher support through resource centres: the Nepalese case. Paris: UNESCO/International Institute for Educational Planning.

• Perera, W.J. 1997. Changing schools from within: a management intervention for improving school functioning in Sri Lanka. Paris: UNESCO/International Institute for Educational Planning.

• Wilcox, B. 2000. Making school Inspection visits more effective: the English experience. Paris: UNESCO/International Institute for Educational Planning.

RESUMEN

Las investigaciones realizadas en diferentes países por el Instituto Internacional de Planificación de la Educación (UPE) de la UNESCO sobre la supervisión escolar y los servicios de apoyo en la educación básica han llegado a una importante conclusión: el debilitamiento de los servicios de supervisión ha sido una causa del deterioro de la calidad de este nivel educativo1. Es por ello que el UPE se propuso continuar con esta línea de investigación con objeto de descubrir las posibilidades de innovación en el campo de la supervisión en diferentes países y definir estrategias que fortalezcan las capacidades y habilidades del personal implicado en zonas escolares y en escuelas.

En México, los supervisores de zonas escolares en la educación pública del nivel primario ocupan una posición estratégica dentro del Sistema Educativo Nacional. Por una parte, dada su cercanía a las autoridades institucionales, su influencia en la toma de decisiones les permite dar a éstas la información sobre las necesidades diarias de los estudiantes, de los docentes y de las escuelas, y pueden hacer extensas a mayor número de ellas, las prácticas pedagógicas que han probado arrojar buenos resultados. Por otra parte, está en sus manos promover el trabajo educativo en los planteles, ya que junto con directores, maestros y alumnos definen, en gran parte, el rumbo que éstos toman.

Sin embargo, en la práctica, la supervisión ha funcionado bajo condiciones poco favorables. En primer lugar, así como las actitudes de los supervisores hacia el trabajo y hacia las tareas propiamente académicas, sus estilos de trabajo, sus diversos intereses y sus posiciones de poder han servido para impulsar las tareas y las innovaciones educativas en escuelas y en zonas escolares, también han sido utilizados para lograr objetivos de otra índole, especialmente en el terreno político-sindical.

1. Carrón, Gabriel; De Grauwe, Antón. 1997. Current issues in supervision: a literature review. Paris: UNESCO/IIEP.


En segundo lugar, la falta de equipos de supervisores profesional-mente sólidos, así como de condiciones materiales de trabajo, y el hecho de que la supervisión ha sido parte de un sistema reproductor de prácticas burocráticas, ha dado lugar a que ésta se distinga más por sus funciones administrativas y de vigilancia, y como medida instrumental basada en criterios de eficiencia, eficacia, y competitividad individual, que por su papel como promotora del trabajo pedagógico en las escuelas.

El presente libro da cuenta de un diagnóstico de los servicios de supervisión escolar en la educación primaria en México que da cobertura a tres estudios regionales realizados en los estados de Chihuahua, Nuevo León y Aguascalientes. Con base en información empírica obtenida alrededor de un conjunto de directrices ofrecidas por el UPE, éstos explican desde diferentes aproximaciones metodológicas, cómo un mismo servicio educativo oficial definido formalmente a nivel nacional, ha sido entendido, interpretado y, sobre todo, puesto en marcha en la práctica cotidiana en diversos lugares dando como resultado diferentes maneras de operar. Es posible observar prácticas similares, casi idénticas, de la supervisión en los tres casos. Sin embargo, el contexto de cada uno marca ritmos y tendencias específicas. Así, patrones y procesos al mismo tiempo que adquieren particularidad propia, se diferencian entre sí.

Pero además, en los tres casos se pusieron en marcha novedosos proyectos de supervisión que implicaron nuevas formas de intervención para transformar este servicio en el respectivo estado y, con ello, su sistema educativo estatal. Cada estudio describe sus experiencias y ofrece información para reflexionar sobre los alcances y límites, así como sobre las posibilidades de reproducirlas y/o ajustarías, en situaciones parecidas cuando éstas hubieren probado impactar en los procesos educativos.

Los estudios se llevaron a cabo dentro del marco de la política de la descentralización del Sistema Educativo Mexicano, iniciada en 1992. Dicha política, que supone una nueva autonomía que transita desde los gobiernos estatales hasta las escuelas, pasando por las supervisiones escolares, podría significar posibilidades para que estas instancias tomen decisiones e instrumenten acciones que den respuesta de manera específica a necesidades pedagógicas regionales y locales.

Resumen

El libro muestra que en el actual proceso de descentralización, la supervisión escolar puede asumir un nuevo compromiso con la educación básica. Sin restarle obligaciones a los gobiernos federales y estatales, sin sustituirlos en sus responsabilidades que la ley ordena, especialmente las financieras, y utilizando la participación social para promover los procesos pedagógicos, así como la colaboración y competencia colectiva de las escuelas, una nueva supervisión puede utilizar esa autonomía adicional adquirida con la descentralización, en sentido democrático, para generar política educativa desde y para las escuelas, a partir de un esfuerzo institucional, involucrando a directores de planteles, personal docente y demás grupos de la comunidad, especialmente padres y madres de familia.

Alentados por este objetivo, los equipos de investigación de los mencionados estados iniciaron un proceso de construcción de una nueva cultura de supervisión en sus territorios. Los diagnósticos permitieron vislumbrar alternativas y descubrir potencialidades para innovar y transformar, mientras que los proyectos de innovación pusieron en marcha acciones concretas. Entre estas últimas, fueron ofrecidas modalidades de formación, capacitación, y actualización de los supervisores, en las que se privilegiaban las prácticas de participación, de análisis colectivo, de colaboración colegiada y de relaciones horizontales, sin perder de vista el fortalecimiento de sus capacidades de creatividad, así como de sus conocimientos y habilidades técnico-pedagógicas. Como resultado, los supervisores adquirirían un nuevo sentido de liderazgo académico y de autoridad compartida para llevar a cabo trabajo autogestivo en las zonas escolares y al interior de las escuelas.

La primera parte del libro se refiere a un diagnóstico nacional de la supervisión que describe el deber ser de este servicio a nivel federal plasmado en una exhaustiva y detallada normatividad desglosada en objetivos, puestos y funciones, formas de reclutamiento, tipos de capacitación y actualización. También, caracteriza a la población de supervisores en el país, según los indicadores de género, edad, antigüedad en el servicio, jubilación y escolaridad.

15


Las tres siguientes partes son ocupadas por los diagnósticos regionales de Chihuahua, Nuevo León y Aguascalientes. En ellos, las respectivas historias de la supervisión son reconstruidas, y los correspondientes panoramas de sus actuales funcionamientos son ofrecidos. Fueron elaborados los perfiles de los supervisores y se recurrió a la descripción de cuestiones tales como las condiciones materiales de trabajo, las administrativas, laborales y sindicales en las que la supervisión es ejercida, las formas de reclutamiento en el servicio magisterial y de supervisión, los procesos de capacitación y actualización técnico-pedagógica, las funciones que los supervisores realizan cotidianamente, las líneas de autoridad y las formas de relación entre supervisores, autoridades y representantes sindicales. En general, en los tres estudios fueron consultadas fuentes estadísticas y documentos oficiales, y especial peso tuvieron las estrategias para obtener información empírica. En unos casos, fueron priorizadas las entrevistas profundas, las historias de vida y/o los registros etnográficos de diferentes sucesos en los que los supervisores estaban involucrados; en otros, las encuestas.

De esta manera, los trabajos se propusieron el objetivo final de impactar en la política oficial de la supervisión escolar, convirtiendo los conocimientos adquiridos en la investigación en acciones orientadas a la generación de alternativas e innovaciones por parte de los sujetos involucrados directamente en los procesos cotidianos; y retroalimentando a los tomadores de decisiones para lograr su incidencia en el mejoramiento de la supervisión y, por tanto, en la calidad del aprendizaje de alumnos y alumnas en las escuelas públicas mexicanas de educación primaria.

PROLOGO

El papel de la supervisión en el desarrollo educacional no ha recibido la atención que se merece. La investigación ha demostrado claramente que el control externo e interno (es decir, dentro de la escuela) y los mecanismos de apoyo son unos determinantes importantes de la calidad de la educación, pero la mayoría de los ministerios, incluso hoy en día, no pueden responder fácilmente a preguntas tan sencillas como: ¿cuál es el gasto en supervisión?, ¿cuál es el número de visitas por escuelas? o, incluso, ¿cuál es el ratio profesor/supervisor o escuela/supervisor en las distintas regiones del país?

Evidentemente, los tomadores de decisiones se preocupan ahora más por el control de la calidad y la supervisión debido a la tendencia actual hacia una mayor autonomía escolar y el esfuerzo por una mejor eficacia escolar. Pero el interés de los difusores de la información y de los investigadores no es aún equiparable y, por lo tanto, las discusiones sobre supervisión e inspección son muy a menudo subjetivas y superficiales, sino vehementes e ideológicas. Aquellos países deseosos de empezar a analizar seria y objetivamente las posibles maneras de redefinir sus servicios de supervisión están perjudicados por la ausencia de una buena y fiable base de información.

Este informe contribuye grandemente a colmar el vacío del conocimiento de la situación mexicana. Se publica en un momento oportuno: el país está inmerso desde hace varios años en un proceso de descentralización y democratización de su sistema de educación y los estados demuestran un creciente interés por reorganizar su sistema de supervisión. Incluye experiencias de tres estados de México que ya han puesto en marcha proyectos específicos de reforma de los servicios de supervisión. La comparación entre estas tres experiencias es particularmente reveladora al demostrar que, a pesar de las importantes similitudes que existen entre los estados, no puede haber una única estrategia de reforma sino varias, que difieren en función del contexto y que requieren ser adaptadas a las realidades de cada estado.


Desde el punto de vista de la investigación, la mayor aportación de este informe reside en su enfoque cualitativo y etnográfico. Los estudios cualitativos siguen siendo minoría en el sector educativo, probablemente porque son difíciles de implementar y necesitan mucho tiempo. Sin embargo, el lector descubrirá que los resultados de estos estudios son particularmente enriquecedores y esclarecedores. En efecto, este volumen no sólo proporciona información y datos analíticos, sino que también permite entender las realidades de las prácticas de supervisión desde dentro y evaluar las limitaciones actuales y las posibilidades para un cambio futuro dentro de una perspectiva histórica.

Como coordinador general del proyecto del UPE sobre supervisión y servicios de apoyo a la educación básica, quiero expresar mi sincero agradecimiento a todos los investigadores y profesionales que intervinieron en la preparación de estos tres estudios de casos. En particular, quiero agradecer a Beatriz Calvo Ponton. El UPE ha sido muy afortunado por haber contado con su experiencia y conocimientos. De hecho, sin su experta dedicación y gran trabajo no hubiera sido posible llevar a cabo la publicación de este informe de investigación sobre México. Por último, quisiera expresar mi esperanza de que los tomadores de decisiones y los grupos de interés del sector educativo, en México y en cualquier otra parte del mundo, puedan aprovechar la valiosa información incluida en esta publicación para mejorar la supervisión y, en consecuencia, la calidad de la educación.

Gabriel Carrón


Beatriz Calvo Pontón

Doctora en sociología. Ha sido profesora-investigadora en la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez. Su experiencia es en la investigación cualitativa en la educación básica. Actualmente es Directora del Departamento de Educación de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México.

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INTRODUCCIÓN

Las investigaciones realizadas en diferentes países por el Instituto Internacional de Planificación de la Educación (UPE) de la UNESCO sobre la supervisión escolar y los servicios de apoyo en la educación básica han llegado a una importante conclusión: el debilitamiento de los servicios de supervisión ha sido una causa del deterioro de la calidad de este nivel educativo1. Por tanto, el UPE se ha propuesto continuar con esta línea de investigación con objeto de descubrir las posibilidades de innovación en el campo de la supervisión en diferentes países y definir estrategias que fortalezcan las capacidades y habilidades del personal implicado en zonas escolares y en escuelas.

El presente texto da cuenta de los diagnósticos que, dentro de la línea de investigación sobre supervisión escolar en México, fueron realizados dentro del marco de la descentralización del Sistema Educativo Mexicano (SEM), proceso iniciado de manera firme en mayo de 1992. Analizar este servicio educativo tiene el objetivo de coadyuvar a explicar el funcionamiento cotidiano no sólo del sistema de supervisión, sino del SEM, y a descubrir la energía así como el potencial institucionales y de sus sujetos. Con ello, intentamos impulsar los procesos democráticos de descentralización y autonomía a niveles regional y local, hacer de la supervisión un recurso de planificación estratégica de la educación, en una escala que articule las decisiones de la macro política estatal y la ejecución en las micro-políticas de los planteles, y promover una nueva cultura de supervisión, generadora de innovaciones pedagógicas desde y para la escuela.

1. Carrón, Gabriel; De Grauwe, Antón. 1997. Current issues in supervision: a literature review. Paris: UNESCO/IIEP.


1. La supervisión escolar y la investigación

Los diagnósticos que componen este libro abordan el estudio de la supervisión escolar en la educación pública del nivel primario y de los supervisores de zonas escolares. Estos personajes ocupan una posición estratégica dentro de la jerarquía del SEM. Su función de enlace entre las altas autoridades de éste, y directores de escuelas y docentes de grupo bajo su supervisión, les otorga condiciones para tener acceso a distintos grupos de sujetos sociales, así como para intervenir en diversos procesos educativos. En un sentido, pueden ejercer influencia en la toma de decisiones, pues su cercanía a las autoridades institucionales les permite dar a éstas la información sobre las necesidades diarias de los estudiantes, de los docentes y de las escuelas, y pueden hacer extensas a mayor número de ellas, las prácticas pedagógicas que han probado arrojar buenos resultados. En otro sentido, está en sus manos promover el trabajo educativo en los planteles, ya que junto con directores y maestros en gran parte definen el rumbo que éstos toman. Sus actitudes hacia el trabajo y hacia las tareas propiamente académicas, sus estilos de trabajo, sus intereses políticos, económicos, partidistas y/ o sindicales, así como sus posiciones de poder han servido para impulsar las tareas y las innovaciones educativas en las escuelas y en sus zonas escolares, pero también para lograr objetivos de otra índole.

Pero esta situación estratégica de los supervisores no ha ido acompañada de condiciones que les permitan ejercer adecuadamente sus funciones. Los servicios de supervisión escolar tradicionalmente han sido parte de un sistema reproductor de prácticas burocráticas y anquilosadas que día con día deterioran más los resultados de la educación. No cuentan con equipos de supervisores profesionalmente sólidos, que impulsen las tareas pedagógicas en las zonas escolares que atienden. En la práctica, la supervisión sigue dist inguiéndose básicamente por sus funciones exclusivamente de inspección, es decir, administrativas, de vigilancia y de control, ya que ha sido entendida más como una medida instrumental y/o programática basada en criterios técnicos y tecnocráticos de eficiencia, eficacia, competitividad, y menos

Introducción

por sus funciones de asesoría y guía académicas a los directores y

docentes de las escuelas2.

Pero también se distingue por el papel que los supervisores han

jugado en los escenarios políticos, sindicales y partidistas. Como todo el

magisterio de educación básica, son parte del poderoso sindicato

magisterial (Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, SNTE3)

y del entonces part ido político oficial (Part ido Revolucionario

Institucional, PRI4), y salvo algunas excepciones, su sentido de fidelidad

hacia la organización sindical es mayor que hacia la institución educativa.

La ausencia de independencia entre esta última y el sindicato imprime

un sello especial, no sólo a los procesos de supervisión, sino a la

educación mexicana.

2. El UPE distingue a la inspección y a la supervisión de la siguiente manera. La inspección implica examinar y evaluar la calidad de la enseñanza y del aprendizaje en la escuela, basada en criterios establecidos; monitorea las tendencias y los estándares educativos en las instituciones; verifica la disponibilidad y la adaptabilidad de las facilidades físicas, los recursos humanos y los materiales didácticos requeridos, así como el ambiente social de la escuela. Por su parte, la supervisión es un proceso encaminado al mejoramiento de la enseñanza y del aprendizaje, basado en visitas frecuentes a las escuelas. El aspecto que fundamentalmente la distingue de la inspección es el ofrecimiento de asesoría, apoyo y dirección a los maestros y administradores para el mejoramiento de la instrucción en el aula, de la práctica docente y del funcionamiento de la institución. Esto implica que la supervisión sea una actividad más constante y regular que la inspección. (Commonwealth Secretariat/ Association for the Development of Education in Africa, Better Schools, Resource Materials for School Inspectors, Londres, 1998).

3. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación es el sindicato más grande y poderoso de América Latina, pues tiene a más de un millón de miembros. Su estructura corporativista ha generado sólidas estructuras de poder y de control hacia los maestros, y su carácter oficialista le ha permitido servir como bastión político al entonces partido de estado (Partido Revolucionario Institucional, PRI), que duró en el poder 71 años, es decir, hasta el año 2000. A cambio recibió de éste una serie de privilegios económicos, políticos y sobre todo, el poder de intervenir de manera determinante en los asuntos educativos, que hasta la fecha no ha sido posible eliminarlos. Pero, por otra parte, el SNTE es una institución sumamente complicada, pues a su interior existen múltiples fuerzas, razón por la cual no puede considerarse como una instancia monolítica y homogénea. Cabe mencionar que a finales de la década de los setenta los grupos de maestros democráticos formaron al interior del sindicato, la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), y desde entonces, han luchado por separar al SNTE del partido-gobierno, y llevarlo a asumir su verdadero papel como defensor de los derechos de los trabajadores de la educación.

4. Partido político de Estado que mantuvo su poder a nivel nacional y de los estados por aproximadamente siete décadas, hasta las elecciones presidenciales del año 2000.


La población de estudio quedó formada por los supervisores/ inspectores5 de educación básica que existen en el SEM. Llamaremos supervisores de manera genérica a los trabajadores en el servicio de la supervisión federal y estatal, incluyendo en esta última, a los federalizados o transferidos, pues con la descentralización, ahora todos los supervisores/ inspectores son estatales, excepto los del Distrito Federal, quienes no se descentralizaron. Con objeto de conocer quiénes forman oficialmente este grupo, consultamos el catálogo de puestos docentes de Carrera Magisterial6, que tiene el registro más actualizado y completo de supervisores/inspectores en este nivel educativo: dieciocho modalidades7. Sin embargo, la investigación se centró en aquellos que realizan sus tareas de manera directa o cercana a las escuelas primarias. De acuerdo con la

5. En algunas ocasiones, la normatividad emplea el término "inspectores" y en otras, "supervisores" (ver nota número 6). En muchos casos, el de supervisor sólo se aplica a los federales y federalizados o transferidos en los estados, y el de inspector a los que siempre han sido estatales. Estas denominaciones pueden variar de un estado a otro. En los diagnósticos regionales que prosiguen a este diagnóstico nacional abundaremos sobre estas distinciones. Veremos que Chihuahua y Nuevo León cuentan con los subsistemas federalizado y estatal, mientras que Aguascalientes solamente cuenta con el federalizado. Cada uno utiliza sus propias formas de llamar a los supervisores. También escuchamos que a los supervisores federales "antes se les conocía como inspectores", pues sus funciones se distinguían mas por "fiscalizar y vigilar", mientras que actualmente se les considera supervisores ya que supuestamente se distinguen más por ofrecer apoyo profesional técnico-pedagógico y técnico-administrativo.

6. Carrera Magisterial es un sistema escalafonario de promoción horizontal para el personal docente de los niveles preescolar, primaria y secundaria. Se propone que maestros y maestras puedan acceder a niveles salariales superiores, sin cambiar de nivel educativo. Para ello, deben ser evaluados en cuatro rubros: preparación académica, actualización profesional, desempeño profesional, y antigüedad en el servicio.

7. Estas modalidades son: inspectora de los CENDIS (Centros de Desarrollo Infantil), inspectora de jardín de niños, jefa de sector de preescolar, inspector de primaria, jefe de sector de educación primaria, inspector de educación indígena en preescolar, jefe de zonas de educación indígena en preescolar, inspector de educación indígena en primaria, jefe de zonas de educación indígena en primaria, inspector general de secundaria, inspector de zona maestro de telesecundaria, inspector normalista de educación física, supervisor de educación especial, inspector de educación básica para adultos, inspector de misiones culturales, inspector de internado de primaria, supervisor de CAPEP, supervisor técnico de CAPEP por especialidad (estimulación múltiple, terapia del lenguaje y problemas psicomotores). Además, en el nivel secundaria existen 14 modalidades de jefes de enseñanza o de materia (español, matemáticas, biología, física y química, historia, civismo, geografía, ciencias sociales, ciencias naturales, lengua extranjera en inglés, lengua extranjera en francés, educación artística, educación tecnológica, y orientación vocacional u orientación educativa), quienes normativamente cumplen funciones de supervisión y de apoyo académico, aunque formalmente no son considerados supervisores.

Introducción

normatividad federal8, estas tareas son principalmente responsabilidad de los supervisores de zona escolar. Pero, en las modalidades federal y federalizadas, existen los jefes de sector y los auxiliares técnicos de supervisión. Los primeros no son considerados formalmente como supervisores/inspectores, pues la normatividad no les confiere la obligación de visitar las escuelas de las zonas de su sector, no obstante, las tareas de supervisión las llevan a cabo desde las oficinas de la jefatura, y los segundos no están contemplados por ésta. Sin embargo, bajo ciertas circunstancias, ambos llevan a cabo tareas de supervisión que logran impactar en los planteles.

Los auxiliares técnicos juegan funciones importantes, ya que realizan informalmente tareas de supervisión. Se trata de maestros o maestras de grupo que fungen como auxiliares por invitación personal de algún jefe de sector y/o supervisor, pasando así a formar parte de su personal de apoyo. Para tal efecto se les concede una comisión, a través de la que, sin perder la plaza ni los derechos laborales correspondientes, quedan liberados de la responsabilidad de atender grupo. Ello implica que no ocupan puestos escalafonarios ni reciben nombramiento como auxiliares. Al término de la comisión, deben volver a la situación laboral anterior. Así, estos cargos son parte de los usos y costumbres, es decir, de las normas no escritas que la cotidianidad ha convertido en regla.

En la práctica, se encargan de llevar a cabo la mayor parte de las tareas pedagógicas de la supervisión, tales como asesorar maestros de grupo, visitar escuelas y conducir talleres docentes, pero también, apoyan el trabajo administrativo. En muchos casos existe una tendencia a separar el trabajo de la supervisión: mientras que el supervisor se encarga de la realización de las tareas administrativas y burocráticas, la maestra o maestro auxiliar se encarga del trabajo pedagógico, aunque seguido, también realiza trabajo administrativo.

8. Los servicios de supervisión que son parte de los sistemas educativos de los estados de la República Mexicana funcionan con la normatividad definida por cada gobierno estatal. Por tanto, en el diagnóstico nacional, hacemos referencia a la normatividad y a los manuales federales de supervisión que siguen siendo vigentes en todo el territorio nacional, tanto donde únicamente existen escuelas y docentes federalizados o transferidos, como es el caso de Aguascalientes, o bien, donde existen servicios y personal federalizado/transferido, además del estatal, como son los casos de Chihuahua y Nuevo León. Estos dos últimos diagnósticos describen las respectivas normatividades estatales.


Existe escasa información sobre los auxiliares. Ha sido a través de las experiencias empíricas que hemos podido conocerlos mejor. Solamente la Circular 001 elaborada en 1996 por la Subsecretaría de Servicios Educativos para el D.F., dirigida exclusivamente a la supervisión en ese lugar, los menciona. Indica que los maestros adjuntos o auxiliares técnicos son maestros comisionados y que se preferirá a aquéllos cuyo cambio de actividad no afecte a las escuelas. Es decir, podrán ser comisionados siempre y cuando previamente se hayan cubierto todos los grupos escolares de la zona y del sector. También señala que cuatro auxiliares formarán parte de la plantilla del supervisor general de sector y dos del supervisor de zona. Sin embargo, en los estados, esta situación generalmente no se da así, pues es común que cada jefe de sector tenga asignados dos auxiliares y una secretaria, y cada supervisor, un auxiliar y una secretaria. Pero además, se dan casos en los que jefes y/o supervisores no cuenten con ningún apoyo.

Incluimos en la investigación a los supervisores indígenas que forman parte de otra modalidad educativa del SEM, aún cuando éstos no constituyen una población numerosa. Pertenecen a una instancia de la SEP que tiene el objetivo de ofrecer educación a los 56 grupos étnicos que habitan en el país: la Dirección General de Educación Indígena (DGEI) de la Subsecretaría de Educación Básica y Normal. Con la descentralización, la DGEI transfirió los correspondientes servicios a los estados. No obstante pertenece a los subsistemas federalizados, funciona con su propia estructura, normatividad y equipos de trabajo, inclusive, su nomenclatura, a saber: jefes de zonas de supervisión (equivalente a jefes de sector) y supervisores bilingües de educación indígena (equivalente a supervisores escolares).

La investigación incluye dos etapas: un diagnóstico nacional y tres diagnósticos regionales. El primero sirve como marco que da cobertura a los siguientes. Sin embargo, hay ciertos rubros de la normatividad nacional que los diagnósticos regionales desarrollan con cierto detalle, logrando así un complemento entre el conjunto de los trabajos.

Como primer tópico, el nacional realiza una descripción del deber ser de la supervisión federal plasmado en una exhaustiva y detallada

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normatividad desglosada en objetivos, puestos y funciones, requisitos para ocupar el cargo, capacitación y actualización, responsabilidades y tareas. Para efectos de este trabajo han sido utilizados los manuales, reglamentos y otras disposiciones oficiales que norman el servicio de la supervisión a nivel nacional. En el segundo tópico, la población de supervisores en el país es caracterizada según los indicadores de género, edad, antigüedad en el servicio, jubilación y escolaridad. Datos estadísticos proporcionados por la Secretaría de Educación Pública forman el material de análisis.

Los diagnósticos regionales en México fueron realizados en los estados de Chihuahua (en el que se incluye la supervisión en la educación indígena), Nuevo León y Aguascalientes. Éstos dan cuenta, con base en información empírica obtenida alrededor de un conjunto de directrices ofrecidas por el UPE, de las formas como una única normatividad referente a un mismo servicio educativo oficial definido a nivel nacional ha sido entendida, interpretada y sobre todo, puesta en marcha en la práctica cotidiana en diversas regiones, dando como resultado diferentes funcionamientos y maneras de operar. Es posible observar prácticas similares, casi idénticas de la supervisión escolar en los tres casos. Sin embargo, el contexto de cada uno marca ritmos y tendencias específicas. Así, patrones y procesos son generados, y al mismo tiempo que adquieren particularidad propia, se diferencian entre sí. De ahí que la importancia de éstos estribe en el rescate y reconstrucción de tres situaciones diferentes de supervisión.

Es importante mencionar que los diagnósticos regionales no constituyen una muestra representativa de los estados del país, sino que se realizaron en tres entidades que promovieron innovaciones en la supervisión escolar. En cada uno de estos casos, la investigación realizada estuvo relacionada con la puesta en marcha de novedosos proyectos de este servicio a partir de la descentralización del SEM, y que implicaron nuevas formas de intervención para transformarlo en el respectivo estado y, con ello, su sistema educativo estatal. Cada diagnóstico describe su experiencia y ofrece información para reflexionar sobre los alcances y límites, posibilidades y dificultades de promover y de innovar estrategias en este campo, y/o de reproducir o ajustar en situaciones parecidas,


aquellas experiencias que hayan probado impactar en los procesos educativos.

También es importante comentar que el contexto político que distinguía ?. cada uno de estos tres estados fue determinante para que las reformas educativas fueran puestas en marcha y una vez iniciadas, tuvieran o no el éxito esperado, logrando o no continuar, bajo nuevas condiciones coyunturales. Estas condiciones tienen que ver con el desmoronamiento del PRI, el partido oficial, y con la aparición del nuevo fenómeno que ha transformado las estructuras de poder: la alternancia política, entre los tres partidos más importantes (PRI, PAN9 y PRD10), tanto a nivel nacional (congreso y la presidencia de la República, a partir del año 2001, después de 71 años de haber estado ocupada de manera interrumpida por el PRI), como a nivel del Distrito Federal (jefe de gobierno y delegaciones) y de los estados (congresos estatales, presidencias municipales, cabildos locales). Este histórico hecho evidentemente ha generado un reacomodo de la correlación de fuerzas entre gobiernos federales y estatales, partidos políticos, magisterio y sindicato, afectado a la educación pública, dada la relación simbiótica que tradicionalmente han mantenido magisterio/SNTE y PRI.

En los estados de Chihuahua, Nuevo León y Aguascalientes coincidió un hecho: las respectivas reformas educativas fueron promovidas por los correspondientes que, en los tres casos, iniciaban una nueva administración. Sin embargo, entre los tres se dieron grandes diferencias. Chihuahua y Nuevo León vivían por primera vez la alternancia política, pues el partido de oposición, PAN, se había instalado en la gubernatura y en muchas presidencias municipales, mientras que el nuevo gobierno de Aguascalientes emanaba del PRI, manteniendo así la tradición oficialista. Por otra parte, magisterio y SNTE estatales generaron prácticas educativas específicas en sus estados, dadas las relaciones que fueron construyendo con sus respectivos gobiernos y con el partido oficial, al que corporativa e históricamente han pertenecido.

9. Partido de Acción Nacional, partido político conservador, que ha fungido como principal partido de oposición al PRI, el partido oficial.

10. Partido de la Revolución Democrática, que aglutina a los partidos tradicionalmente de izquierda.

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Chihuahua fue el estado que mayor problemas y obstáculos tuvo para iniciar y avanzar en la reforma educativa, que incluía a la supervisión escolar. El irreconciliable enfrentamiento entre magisterio/SNTE y gobierno, iniciado desde los primeros meses de gobierno del PAN, llevó a la polarización de ambas posiciones para el resto del período de gobierno. Por el solo hecho de tratarse de una medida emanada del gobierno, las dos secciones sindicales que agrupan a los maestros federalizados y estatales rechazaron de manera absoluta el proyecto de reforma, como resultado de los resolutivos de las respectivas asambleas. No obstante, éste coincidía con el espíritu innovador y democrático del discurso formal del sindicato.

En Nuevo León la situación fue diferente, no obstante también se trataba de una reforma promovida por las autoridades gubernamentales de oposición. En este caso, los maestros, entre éstos los supervisores, no presentaron resistencias, pues durante la campaña electoral habían ofrecido apoyo al candidato, ahora gobernador, motivo por el cual asumieron el compromiso de trabajar con el nuevo gobierno panista. A diferencia de Chihuahua, los maestros se impusieron como reto hacer cosas diferentes con un gobierno de oposición, quien había llegado al poder con el voto de ellos. Como resultado, la reforma fue aceptada por los supervisores y se puso en marcha con fluidez.

Finalmente, Aguascalientes gobernado por el PRI no encontró obstáculos político-partidistas y sindicales, pues al seguir gobernados por el partido oficial, maestros y sindicato mantenían ofreciéndole su histórico apoyo corporativista. De esta manera, la reforma educativa, fue asumida como disposición oficial y, por tanto, aceptada y apoyada por autoridades, supervisores y directores".

11. Sin embargo, actualmente, es decir ya fuera del momento de las investigaciones, las condiciones coyunturales de los tres estados han cambiado. En 1998, el PRI retomó el poder en Chihuahua, tanto la gubernatura como la mayoría de las presidencias municipales y el congreso estatal, como resultado de una negociación entre el candidato a gobernador y las dos secciones sindicales; por su parte, el PAN ganó en Aguascalientes, desplazando a la mayor parte de los antiguos funcionarios, y se mantuvo en Nuevo León. Será interesante conocer qué tanto las reformas continúan, bajo condiciones políticas diferentes.


Los diagnósticos regionales se llevaron a cabo por equipos locales de investigación, quienes siguieron diferentes acercamientos y distintas estrategias metodológicas. Cabe mencionar que los respectivos autores asumen la responsabilidad de la interpretación de la información utilizada.

Los diagnósticos de la supervisión nacional y de la supervisión en Chihuahua fueron responsabilidad de Beatriz Calvo Pontón y se realizaron en el IIPE/UNESCO durante una estancia sabática entre agosto de 1998 y octubre de 199912. Contó con la colaboración de María Concepción Franco Rosales, quien llevó a cabo la descripción de la supervisión en el medio indígena en Chihuahua. El acercamiento al objeto de investigación fue realizado desde una perspectiva histórica y cotidiana, lo que implicó considerar a los supervisores como actores sociales y como protagonistas de las historias locales y regionales. Fue enfatizado el estudio de las complejas redes de relaciones en las que se mueven estos actores, y de los consecuentes procesos sociales. En este sentido, entiende a la supervisión como un proceso que se construye históricamente. La fuente de información empírica fundamental fue la historia oral, concretamente historias de vida de supervisores y otros funcionarios educativos. A partir de las visiones de estos actores, es decir, de su mundo particular, concreto y cotidiano, fueron (re)construidos los procesos históricos y actuales de la supervisión, con base en las interpretaciones de las investigadoras. También fueron utilizados los informes de trabajo de los supervisores y las estadísticas oficiales. Otras informaciones provienen de los registros etnográficos de talleres ofrecidos a supervisores, de los informes de trabajo de éstos y de las estadísticas oficiales.

El diagnóstico de Nuevo León fue realizado dentro del marco del programa "Gestión Pedagógica", promovido por la Secretaría de Educación de ese estado. El programa contempla dos grandes líneas. La intervención que consiste en promover el cambio en la gestión del supervisor, y la investigación que estudia cómo y por qué se ha tenido éxito en algunas acciones transformadoras de la supervisión, e identifica los aspectos problemáticos que impiden avanzar. Los datos, obtenidos por medio de cuestionarios, entrevistas a profundidad, registros de sesiones de trabajo

12. Para tal efecto, contó con el apoyo institucional del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social y la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez.

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con supervisores y de otras actividades, fueron analizados utilizando los procedimientos de la sociología cualitativa y de la etnografía, y realizando cruces entre la información cuantitativa y cualitativa. Silvia L. Conde Flores, investigadora externa a esa Secretaría, fungió como coordinadora del programa y como responsable del diagnóstico, contando para ello con la asesoría de Sylvia Schmelkes del Valle. En la aplicación del programa de intervención, en la recolección de datos y en la lectura de las versiones preliminares del diagnóstico contó con la colaboración de funcionarios, personal técnico de la Secretaría y de supervisoras en funciones13.

El diagnóstico de Aguascalientes, bajo la responsabilidad de Margarita Zorrilla Fierro y Guillermo Tapia García14, fue parte de una amplia reforma educativa promovida por el gobierno del estado, entre 1993 y 1998, a través del Instituto de Educación de Aguascalientes (equivalente a una secretaría de educación estatal). Como investigadores-funcionarios que trabajaban en las secretarías de educación de los estados de Aguascalientes y Guanajuato, ambos autores dan un matiz específico a este trabajo, por haber sido actores significativos en los procesos de reforma. Ésta partía de la consideración de que la supervisión ocupa un lugar estratégico para llevar a cabo la transformación de varios procesos de la gestión escolar con miras a mejorar la calidad de la enseñanza, y en consecuencia, de los aprendizajes. Información extraída de documentos históricos, datos estadísticos oficiales y resultados de entrevistas a supervisores fueron analizados para dar cuenta de la estructura de la supervisión escolar antes de la reforma iniciada en 1993, y la estructura de la supervisión en 1998, producto de la reforma de la función supervisora.

13. Participaron en la investigación: María Daría Elizondo Garza, Gloria Cañedo Castro, Lilia Idalia Alanís García, Laura Angélica Flores Guevara, Ana Garza Arellano, Bertha Nelly Mancha Rocha, Olga Saldaña Quiñones, Ana Laura Salinas González, Beatriz Salinas Arredondo y Laurencia Soriano Rodríguez.

14. Contaron con la colaboración de Adriana Arellano Luna, Monica Ruiz Coronado y Virginia Bracho Valencia.


2. La descentralización del Sistema Educativo Mexicano

La investigación se llevó a cabo dentro del marco de la política de modernización del Estado Mexicano, anunciada en 1988 por el gobierno federal que en esos momentos iniciaba su administración, y concretamente dentro de la política de la descentralización del Sistema Educativo Mexicano (SEM)15. En mayo de 1992, una vez transcurrida la mitad del sexenio, se llevó a cabo la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), entre el gobierno federal, los gobernadores de las 31 entidades federativas y la secretaria general del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. Con ello, se dio inicio a la reorganización del SEM a través de su descentralización. Esta medida, junto con otras, tales como la reformulación de contenidos y materiales educativos, la revalorización social de la función magisterial y una nueva forma de participación social, llevaría a una educación mexicana modernizada.

15. Al inicio del sexenio 1988-1994, el presidente Carlos Salinas de Gortari anunció la modernización como política que, decía, sacaría a México de la grave crisis general, heredada del anterior gobierno. De acuerdo con el discurso oficial, ésta implicaba construir una sociedad moderna fincada en un modelo de desarrollo neoliberal y en la democracia entendida como forma de vida. El incremento de la productividad y el ingreso de la economía mexicana al mercado internacional impulsaría el mejoramiento social a través de la creación de empleos y el aumento de la capacidad de compra de los salarios. Pero además, en lo político, modernización iba de la mano con procesos participativos de la sociedad. En lo educativo, quedaba asociada con una educación progresista, y significaba mayores recursos al sector educativo, la descentralización del nivel básico, una mayor participación de las madres y padres de familia en lo educativo de sus hijos y la democratización de la organización escolar, la reformulación de contenidos y materiales didácticos, con un sentido nacional y regional, el mejoramiento de las condiciones de vida de las y los maestros. Sin embargo, un análisis del contenido del discurso oficial, que ponga atención en las necesidades que llevaron al gobierno a definir un modelo neoliberal, da otro sentido al concepto modernización. No obstante su referencia continua a la democracia, ésta responde a las condiciones coyunturales de esos momentos: una creciente deuda externa, pérdida de la capacidad productiva, recortes presupuéstales, pérdida de consenso de las masas, manifestaciones públicas de inconformidades hacia el gobierno, falta de credibilidad en éste, altos índices de desempleo, crecientes índices de pobreza y miseria extrema, carencia de servicios públicos, etc. De esta manera, la modernización, vinculada con un desarrollo neoliberal, ha dado lugar a la definición de ciertas prioridades por parte del gobierno federal: el ingreso de México al comercio internacional, aunque sea bajo condiciones de desigualdad, a la reducción del gasto público, por ejemplo a partir de la descentralización de servicios públicos como educación y salud. Es por ello que el discurso oficial y los discursos alternativos seguidos coinciden en sus estilos formales (por ejemplo, en utilizar los conceptos "democracia ", "participación", "equidad") pero esencialmente representan proyectos diferentes.

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La descentralización del SEM consistió en la transferencia de escuelas y docentes de educación básica federales (entre ellos, los supervisores escolares) de los niveles preescolar, primaria y secundaria en las modalidades de educación normal, indígena y especial, ubicados en los estados de la República Mexicana, a los respectivos gobiernos estatales. Ello significa que los planteles y docentes ubicados en el Distrito Federal no fueron descentralizados y, por tanto, al seguir ubicados en el D.F. mantienen la denominación de federal. Así, desde entonces, el SEM se conforma por escuelas y docentes federales, y por escuelas y docentes estatales que forman parte de cada uno de los gobiernos de las entidades federativas. Estos últimos incluyen a los anteriormente federales, que con la descentralización se les conoce en la mayoría de los estados como federalizados (por ejemplo, en Chihuahua) y en otros casos, como transferidos (como en Nuevo León), y a los estatales que antes de ésta ya eran parte del sistema educativo del estado donde se encontraban16.

16. Cuestiones históricas explican la existencia de los sistemas federalizados y estatales en la mayoría de las entidades federativas del país. A fines del siglo pasado, la Secretaría de Justicia e Instrucción Pública y luego la de Instrucción Pública y Bellas Artes fundada en 1905, sólo regían para el Distrito Federal (donde se encontraba la mitad del total de escuelas y maestros de todo el país) y los territorios federales de Baja California, Nayarit y Quintana Roo. El resto de los estados estaba fuera de esa jurisdicción federal y cada uno era libre de copiar las leyes que se dictaban desde el D.F. o de hacer las propias, los propios libros de texto, programas y planes educativos, etc. Notábanse desde entonces, estados "más ricos", ubicados en el norte y centro de la República, que invertían más en educación, lo que se reflejaba en maestros mejor pagados, con mejores prestaciones y en escuelas bien construidas y equipadas. En cambio, los estados del sur y sureste eran "más pobres". Invertían menos en educación, los maestros ganaban poco y las escuelas funcionaban bajo condiciones precarias. En 1921, fecha en que fue creada la Secretaría de Educación Pública, se llevó a cabo un proceso de centralización, llamado federalización, de la educación, pretendiéndose con ello unificar la educación en todo el territorio nacional, y proporcionar recursos económicos federales para que en todos los estados los maestros estuvieran mejor pagados y las escuelas contaran con mejores condiciones materiales. A partir de ese momento, los planteles y docentes del D.F., de los territorios federales y los rurales fueron absorbidos por la SEP, pasando con ello al dominio federal. Por su parte, las escuelas y maestros estatales se mantuvieron bajo el control de sus respectivos gobiernos. En 1992, la política que pretendía modernizar la educación a través de un "nuevo federalismo" fue iniciada con la descentralización del SEM. En ese entonces, 19 de los 31 estados de la República contaban con los dos sistemas: el federal que dependía de la SEPy seguía las disposiciones, planes, programas de estudio, libros de texto y materiales didácticos federales; y el estatal, que siempre había dependido del gobierno del correspondiente estado y que seguía funcionando con su propia normatividad, estructuras, equipos técnicos, planes y programas de estudio, así como material didáctico. Los doce restantes, que en su mayoría eran los más pequeños, solamente contaban con el sistema federal. Con respecto a las formas de interpretar el carácter centralizador y descentralizador del federalismo, el diagnóstico de Aguascalientes plantea con mayor detalle la discusión respecto a la "federalización centralista" entre 1923 y 1978, y la "federalización" descentralizadora, de 1992 a la fecha.


Este proceso de descentralización se enmarca en una historia de permanente crisis general en México, que se expresa en el aumento de la pobreza y miseria extrema de un número cada vez mayor de mexicanos. Problemas que van junto con este deterioro de las condiciones de vida, tales como altos índices de desnutrición, enfermedades, desempleo, etc. a su vez, han provocado otros en el campo de la educación pública que, pese a los esfuerzos de algunos gobiernos, no han podido ser erradicados: analfabetismo, deserción, ausentismo, reprobación, repitencia, bajo aprovechamiento y fracaso escolar.

Pero además, fenómenos surgidos en las estructuras institucionales federales, y que se reproducen en los niveles regionales y locales, hasta llegar a los más pequeños como son escuelas y aulas, afectan tan profundamente como los anteriores a nuestra educación: el centralismo, el burocratismo, el anquilosamiento de las prácticas docentes, así como la presencia del sindicato magisterial en el SEM. Dichos fenómenos son resultado de largas historias y de complejas culturas escolares, entendidas como una mezcla de tradiciones, costumbres, rituales y de múltiples intereses, que no sólo han impuesto formas de organización y de funcionamiento del sistema educativo, sino también han limitado las posibilidades de resolver los graves problemas de la educación.

De ahí que, desde la óptica oficial, la descentralización se ha propuesto varios objetivos. Primero: ha pretendido hacer más eficientes los sistemas educativos de los estados, desarmando la compleja y centralizada estructura burocrática del SEM. Ello ha supuesto, por una parte, modificar las formas institucionales de funcionamiento y de gestión, pues con la transferencia de los servicios, cada estado debe resolver los asuntos financieros, administrativos, laborales, sindicales y pedagógicos en su territorio; y por otra, integrar en una sola estructura, los sistemas federal (que con la descentralización adoptaron la denominación de subsistemas federalizados o transferidos) y estatal en aquellos estados que cuentan con ambos17.

17. Sin embargo, también encontramos una intención implícita de la descentralización por parte del gobierno federal. Ésta atomizaría al SNTE en 31 pequeños sindicatos estatales. Con ello, era de esperarse que cada uno negociara los asuntos laborales por separado con su nuevo patrón, el gobierno estatal, lo que restaría poder al sindicato nacional.

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Segundo: este sentido de eficiencia ha implicado la promoción de una nueva autonomía que transita desde los gobiernos estatales, hasta las escuelas, pasando por las comunidades y las supervisiones escolares, ofreciendo con ello mayores posibilidades de tomar decisiones propias y de instrumentar acciones que den respuesta de manera específica a las necesidades pedagógicas regionales y locales. De ahí que varias líneas de trabajo han sido impulsadas con objeto de diseñar y/o crear: a) políticas educativas regionales (que incluye la elaboración de planes estatales de educación, de ciertos contenidos curriculares, de material didáctico etc.); b) las leyes estatales de educación; c) nuevas formas de gestión escolar, y d) los consejos de participación social a nivel de cada estado, cada municipio y cada escuela, conformados por representantes de los maestros, su organización sindical, las autoridades educativas, los padres y madres de familia, y los grupos de la comunidad18.

Tercero: la descentralización plantea la equidad de la educación como aspecto que eleva a nivel de ley (artículo 34 del capítulo III de la Ley General de Educación). Implica la responsabilidad del ejecutivo federal de llevar a cabo programas compensatorios con recursos específicos, para apoyar a los gobiernos de aquellos estados con mayores rezagos educativos. De esta manera, las regiones más desfavorecidas serán atendidas, evitando profundizar desigualdades.

Sin embargo, lejos de tratarse de un proceso armónico entre magisterio, gobiernos estatales y gobierno federal, y lejos de estar

18. Los consejos de participación social, figuras colegiadas creadas a partir del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (1992) y reglamentadas en la Ley General de Educación (1993), tienen el objetivo de servir como una "verdadera contraloría social, no coercitiva sino persuasiva y propositiva, de la educación". Entre sus funciones planteadas en el ANMEB están las de gestoría, vigilancia del funcionamiento de las escuelas y mantenimiento de las instalaciones y mobiliario. Sin embargo, la Ley General de Educación amplió sus funciones al campo pedagógico: contribuir en la elaboración de propuestas sobre contenidos locales, conocer resultados, avances y evaluaciones pedagógicos y opinar en asuntos pedagógicos. Así, nuevas posibilidades fueron abiertas para que los diferentes grupos de la comunidad participen en lo propiamente educativo, tarea que por tradición en nuestras escuelas ha sido celosamente reservada exclusivamente a maestras y maestros. Sin embargo, en la mayoría de los casos, los consejos sólo han existido formalmente. Se conforman llenando los formatos oficiales, con nombres de las personas que supuestamente serán sus integrantes y, por lo general, no vuelven a reunirse a lo largo del año escolar.


obteniendo resultados sistemáticos, homogéneos y equitativos en todas las entidades federativas, la descentralización ha sido un muy complejo y en casos conflictivo proceso, con ritmos y avances no solamente diferentes, sino desiguales. Existen diversas dificultades que frenan su avance.

Dada su ubicación geográfica, muchas comunidades y escuelas, que generalmente son las más pobres, se mantienen en serias condiciones de aislamiento. De ahí que sean éstas las que reciban escasa o nula atención por parte de la institución educativa, así como de las autoridades gubernamentales, y que funcionen con carencias de infraestructura, de planteles, de apoyos y asesorías pedagógicas, de material didáctico, de personal docente suficiente, de preparación adecuada de los maestros, etc.

En el ámbito económico, la transferencia de los servicios educativos federales a los gobiernos estatales ha repercutido negativamente en estos últimos. Por una parte, ha agudizado las desigualdades entre los estados, pues esta medida no fue acompañada de recursos federales adicionales para que los respectivos gobiernos estuvieran en condiciones de hacer frente al nuevo compromiso. Ello ha significado que cada uno haya tenido que atender con el mismo presupuesto con el que contaba antes de la descentralización, no solamente sus propios servicios educativos, sino también los ahora federalizados, que además incluyen los correspondientes al nivel de secundaria19, pues con la modernización educativa éste se convirtió en obligatorio. Así, la descentralización ha dado lugar a que cada vez existan mayores desigualdades entre los estados que acusan un menor desarrollo socioeconómico y que son los más pobres, y que, por tanto, tienen menos posibilidades de sostener el gasto educativo, y los estados con mayores capacidades económicas y capacidades para negociar apoyos adicionales con el gobierno federal. Pero aún estos últimos se ven en la necesidad de recurrir, cada vez más, a otras fuentes de financiamiento, como son los distintos grupos de la

19. La educación secundaria de tres años es el nivel educativo que le sigue a los seis años de educación primaria. A partir de la reforma de 1992, ambos niveles forman la educación básica que por mandato constitucional es obligatoria, gratuita y laica.

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comunidad educativa, entre éstos, padres y madres de familia, empresarios, iglesias, organismos no gubernamentales, etc. De ahí, que esta nueva situación esté poniendo en riesgo el carácter gratuito de la educación pública.

Por otra parte, la transferencia ha agravado aún más la situación financiera de los estados, pues ha implicado otras responsabilidades: la homologación de los salarios y prestaciones de los maestros federalizados y estatales, en los casos en los que existen los dos subsistemas; y los aumentos de salarios y de prestaciones del magisterio federalizado. Especialmente la homologación ha sido motivo de conflictos entre magisterio y gobiernos estatales, y entre estos últimos y gobierno federal, dada la falta de recursos económicos. Sin embargo, más adelante, el ejecutivo federal acordó con cada gobierno estatal la entrega de partidas adicionales para ese efecto. Pero, como los criterios de la asignación de éstas no fueron precisados, el grado de beneficio ha dependido de las capacidades de negociación de cada gobernador con el gobierno federal, notándose nuevamente la desigualdad en los resultados20.

En el ámbito administrativo, el proceso de integración de los subsistemas federalizado y estatal ha variado de estado a estado. Para aquéllos, cuyos sistemas educativos se componían exclusivamente por maestros y planteles federales, la descentralización requirió únicamente llevar a cabo la transferencia. En cambio, la integración se ha dado en forma muy lenta y complicada en aquellas entidades cuyos sistemas educativos se componen por ambos subsistemas, pues, generalmente, persisten grandes diferencias con respecto a condiciones de trabajo, salarios y prestaciones. Por ello, cumplir con la homologación ha sido un problema. Aunadas a las cuestiones anteriores, otras de índole político

20. Las consecuencias económicas de la transferencia de servicios y personal docente han dado lugar al cuestionamiento y rechazo de la descentralización por parte de algunos gobiernos estatales y grupos magisteriales. Fue el caso de Baja California, primer estado gobernado por el partido de oposición Acción Nacional (PAN). Cuando la descentralización educativa fue anunciada en 1992, el gobernador manifestó su oposición a ésta y declaró su deseo de devolverle al gobierno federal las escuelas federalizadas. Por otra parte, grupos de maestros de algunos estados, como fue el caso de Oaxaca, han exigido negociar con la SEP en la ciudad de México y no con su gobierno estatal, pues ven en éste pocas capacidades de resolver problemas relativos a aumentos de salarios y al mejoramiento de prestaciones.


y sindical han dado lugar a que éstos se mantengan funcionando de manera autónoma, con sus organigramas, recursos, personal docente y administrativo. Inclusive, los maestros de cada uno pertenecen a secciones sindicales diferentes.

En el ámbito legal, se ha manifestado un avance desigual en lo que respecta a la elaboración de las leyes estatales de educación. Como muestra, tenemos que seis años después de firmado el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, no todos los estados del país contaban con ellas. De acuerdo con el informe anual del secretario de Educación Pública en septiembre de 1998, 23 de los 31 estados del país las habían promulgado.

En el ámbito pedagógico observamos varios problemas. Uno se refiere a la falta de equipos técnicos y profesionales en ciertos estados, dando lugar al avance desigual, especialmente en lo concerniente al diseño de política educativa regional. Inclusive, ante este problema, algunos han actuado de manera contraria a los propósitos de la descentralización, al contratar a personal calificado del centro o al "comprar" programas y propuestas generadas en la capital y, por tanto, con contenidos nacionales.

Otros problemas de índole pedagógica se derivan de la Ley General de Educación (1993) que ofrece condiciones muy limitadas para la intervención regional en la descentralización de la educación básica21. Por una parte, centraliza en la SEP las funciones más importantes, por ejemplo, la elaboración de política educativa, así como de los programas y contenidos nacionales educativos, la supervisión escolar, la evaluación

21 Al respecto, el artículo 12 de la Ley General de Educación establece que la autoridad educativa federal tiene de manera exclusiva, entre otras, la función de "determinar para toda la República los planes y programas de estudio para la educación primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de Educación básica, a cuyo efecto se considerará la opinión de las autoridades locales y de los diversos sectores sociales involucrados en la Educación...". Luego, el artículo 13 establece las atribuciones de manera exclusiva a las autoridades educativas locales. Entre éstas, interesa mencionar la siguiente: "proponer a la Secretaría (de Educación Pública) los contenidos regionales que hayan de incluirse en los planes y programas de estudio para la Educación primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica".

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de los procesos escolares, y la formación y actualización de los docentes. Por otra parte, la misma Ley otorga a los gobiernos estatales las atribuciones de opinar con respecto a los planes de estudio y programas de estudio diseñados por la SEP y de someter a la consideración de ésta aquellos planes y programas diseñados por las autoridades educativas regionales, para que sea la autoridad federal quien finalmente los autorice22.

En el ámbito sindical, el SNTE ha seguido jugando un papel importante en el sistema educativo. Su Comité Ejecutivo Nacional logró negociar con el gobierno federal la titularidad de la representación de los trabajadores de la educación en todos los estados para tratar cuestiones laborales. Esto significa que para llevar a cabo cualquier negociación entre secciones del SNTE y gobiernos estatales, tiene que estar presente un representante del Comité Ejecutivo Nacional. Por otra parte, muchas secciones sindicales han conseguido sostener su poder, resistiendo, oponiéndose o apoyando las medidas oficiales de los gobiernos estatales, según sean las conveniencias de cada caso.

De esta manera, la descentralización educativa ha dado lugar a la generación de grandes tensiones al interior de los estados, así como entre los gobiernos estatales, el gobierno federal y el sindicato magisterial.

Con respecto a los riesgos que puede implicar la autonomía otorgada por la descentralización, vislumbramos algunos. Tanto la transferencia de los servicios educativos federales a los gobiernos estatales como la

22. Es importante aclarar que no trato de cuestionar la rectoría de la educación por parte del gobierno federal. Es no sólo conveniente sino recomendable mantener la atribución que la Constitución Política y la Ley General de Educación le conceden a esta instancia: definir la línea rectora de la educación nacional, supervisar y evaluar el sistema educativo nacional. Si la política educativa se llegara a descentralizar de manera total, se correría el riesgo de que 32 diferentes proyectos educativos fueran creados, cada uno independiente de los otros, con sus propios objetivos perfiles de estudiantes de los distintos niveles, planes y programas, y además cada uno con la posibilidad de caer en "caprichos coyunturales". Esto traería el grave problema de la atomización del carácter nacional de nuestra educación. Lo que deseo resaltar es la confusión que se origina a partir de la lectura de la Ley, concretamente en lo referente a la federal ización (descentralización) de la educación. Por un lado se habla de estados libres y soberanos y, por otro, se asienta la falta de condiciones para que tomen sus propias decisiones en cuestiones de política educativa regional.


creación de los consejos de participación social han sido estrategias, congruentes con los modelos económicos neoliberales de los países como el nuestro, a través de las que el gobierno federal cede a diferentes instancias oficiales (gobiernos de los estados y de los municipios), a las comunidades, a las escuelas y a los grupos locales, responsabilidades económicas, que antes eran de su ámbito. Especialmente los consejos de participación social (que, como ya decíamos, en la mayoría de los estados sólo existen en la formalidad) son medidas que intentan reducir costos, al convertirse en sustitutos de funciones y obligaciones que por ley corresponden a la federación. Por tanto, cuando se llega a dar el caso de que funcionen, juegan un papel importante en la diversificación de formas de financiamiento, sobre todo en lo referente a la construcción y mantenimiento de escuelas, a la adquisición de recursos financieros, mobiliario, equipo escolar, material didáctico y de apoyo. Esta situación ha sido interpretada por docentes y por padres y madres de familia, como una forma sutil de privatizar la educación.

Por otra parte, tradicionalmente la autonomía ha servido como recurso para promover la competencia entre escuelas con objeto de que cada una logre mayor reconocimiento y prestigio. Es el caso de los concursos académicos y extra-curriculares entre zonas escolares, organizados por supervisores y directivos de diferentes escuelas. Lejos de tratarse de esfuerzos colectivos al interior de cada plantel que beneficien a todos los alumnos, especialmente a los más débiles, han sido medidas que promueven la competencia individual y privilegian a los alumnos ya de por sí privilegiados. Al seleccionar, preparar y premiar únicamente a los sobresalientes, los concursos escolares actúan en detrimento del resto. En este sentido, la descentralización, entendida dentro de la lógica individualista propia de la filosofía neoliberal del libre comercio, se ajusta a esta forma de entender la competencia escolar23.

Finalmente, la autonomía puede dar lugar al uso incorrecto y/o excesivo de esta facultad en el ámbito de la educación, por parte de grupos de poder, en función de sus propios intereses y objetivos. Por

23- Carrón, Gabriel; De Grauwe, Anton. 1997. Current issues in supervision: a literature review. Paris: UNESCO/IIEP.

Introducción

ejemplo, existen grupos tanto oficiales como de la comunidad que han impulsado la puesta en marcha de proyectos "educativos" en los estados, contrarios a ciertos principios de la filosofía de la educación nacional y/o de la ley24. Son ilustrativos dos casos en los que se introdujeron programas "pedagógicos" en escuelas públicas de educación básica: en Tamaulipas, la meditación trascendental, promovida por el gobernador del estado; y en Chihuahua, la enseñanza de valores, promovida por un poderoso grupo de empresarios, muy cercanos al gobernador en turno.

No obstante los múltiples problemas y limitaciones que la descentralización ha significado, ésta también ha ofrecido promesas y ciertas condiciones para que la educación se acerque más a las localidades, a las zonas escolares y a las escuelas. En este sentido, los estados pueden impulsar y promover acciones que supongan cambios promisorios en su educación. Si bien esto no siempre sucede así, sí se han dado algunos avances importantes. Por ejemplo, diversos estados han realizado ejercicios a nivel regional, relativos al diseño de políticas educativas, de planes y programas de estudio, especialmente en el campo de la actualización de los docentes; a la promoción de un nuevo liderazgo por parte de supervisores y directores de escuela; al impulso al trabajo docente colectivo y colegiado en los planteles escolares; a la difusión de los proyectos escolares como estrategias para resolver problemas pedagógicos de manera concreta en zonas escolares y en escuelas etc. Y precisamente las experiencias de innovación en el campo de la supervisión escolar que presentamos en los tres diagnóstico regionales (Chihuahua, Nuevo León y Aguascalientes) fueron llevadas a cabo dentro de los espacios abiertos por la descentralización.

24. Ver sección 1 "De la distribución de la función social educativa", del capítulo II "Del federalismo educativo" de la Ley General de Educación, que reglamenta las funciones y atribuciones de los gobiernos federal, estatales y municipales.




PANORAMA NACIONAL

1. El marco legal de la supervisión escolar

Las modalidades de supervisión que actualmente funcionan en el país -la federal en el D.F. y las estatales en las entidades federativas, que a la vez incluyen las federalizadas y entre éstas, las indígenas- se sustentan en documentos mandatorios y rectores de la educación a nivel nacional: el artículo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que define y da legalidad a la educación nacional1, el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (1992) que dio inicio a la descentralización del SEM, y la Ley General de Educación promulgada en 1993 que reglamenta el servicio educativo. Al respecto, esta última al referirse concretamente a la supervisión, reitera la importancia del trabajo pedagógico por encima del administrativo, del de vigilancia y de "verificación de la aplicación de las normas", que la costumbre ha privilegiado:

En las actividades de supervisión las autoridades educativas darán preferencia, respecto de los aspectos administrativos, a los apoyos técnicos, didácticos y demás para el adecuado desempeño de la función docente (artículo 22).

La supervisión escolar federal de la educación primaria, vigente en el Distrito Federal, y las supervisiones federalizadas de educación primaria e indígena que a partir de la descentralización del SEM son vigentes en los estados donde existían servicios educativos federales, están normadas por un conjunto de manuales oficiales, que detallan los lineamientos referentes a la administración de los recursos humanos, materiales, financieros y del aspecto técnico-pedagógico "que es el fundamental". El Manual del Director del Plantel de Educación Primaria,

1. Con la modernización del sistema educativo, los artículos 3 y 31 de la Constitución Mexicana fueron reformados, sin modificar los sustentos filosóficos de gratuidad, obligatoriedad y laicismo de la educación básica. Un cambio importante se refiere a la obligatoriedad del nivel de secundaria, ya que con la reforma, éste pasó a formar parte de la educación básica.


1986; el Manual del Supervisor de Zona de Educación Primaria, 1987; y el Manual de Organización de la Escuela de Educación Primaria, D.F., 1982, reglamentan las funciones de supervisores y jefes de sector federales y fcderalizados; y el Manual de Organización y Funcionamiento de la Educación Indígena, 1982, y el Manual de Operaciones del Supervisor, 1982, las de los jefes de zonas indígenas y supervisores indígenas.

Pero además, con objeto de ampararse legalmente para ejercer su autoridad y tomar las respectivas decisiones, jefes y supervisores deben conocer al detalle, manejar con habilidad y aplicar con eficiencia, los capítulos y artículos del Reglamento de las Condiciones de Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación Pública. Este documento atiende el aspecto laboral y dicta las medidas disciplinarias del personal a sus cargos, puntos álgidos en las relaciones entre docentes y supervisores.

A partir de la promulgación de la Ley General de Educación, se dieron dos situaciones relacionadas con la supervisión escolar federal. En primer lugar, la normatividad de este servicio en el D.F. fue actualizada en 1996, con la emisión de varias disposiciones oficiales por parte de la Subsecretaría de Servicios Educativos para el D.F.: el Programa para el Fortalecimiento de las Escuelas del D.F, la Guía para la Elaboración del Plan de Trabajo Anual del Supervisory la Circular 001. En esencia, estas disposiciones plantean una nueva supervisión, entendiéndola como trabajo fundamentalmente pedagógico, llevado a cabo de manera dinámica, participativa y colectiva, y basado en redes horizontales de comunicación entre supervisores generales (tradicionalmente conocidos como jefes de sector), supervisores de zona, directores de escuela y personal docente.

En segundo lugar, la Ley General de Educación, con base en el capítulo III "De la equidad en la educación", exhorta a los supervisores del país a ofrecer los servicios de atención preventiva y compensatoria, a las comunidades más desfavorecidas. En 1998, el secretario de Educación Pública, en su Informe Anual de Labores, reitera esta función:

En las escuelas desfavorecidas...(la supervisión) debe transformarse en un recurso orientado fundamentalmente a

4í

Panorama nacional

proporcionar diferentes tipos de apoyo a los maestros: materiales didácticos, actualización, asesoría y oportunidades de compartir experiencias. En circunstancias adversas, la supervisión puede constituir un medio privilegiado para revertir las carencias.

Con lo que respecta a las supervisiones tradicionalmente estatales, éstas son guiadas por sus propios reglamentos, en caso de contar con ellos, generados por los respectivos gobiernos. Por tanto, en los estados donde han coexistido los sistemas de educación federal y estatal, se cuenta por lo general, con dos distintas normatividades, incluyendo en cada una, la correspondiente a la supervisión. Sin embargo, hay estados que no cuentan específicamente con manuales y reglamentos de supervisión; por tanto, algunos supervisores siguen las normas federales, pero otros no las asumen como propias; por tanto, trabajan sin ellas. A este asunto nos referiremos en los diagnósticos regionales de Chihuahua y Nuevo León, dado que Aguascalientes solamente cuenta con el sistema federalizado. En el presente diagnóstico de dimensión nacional, analizamos la normatividad federal que ha reglamentado la supervisión escolar de educación primaria en el D.F. y en los estados de la República Mexicana donde han existido servicios educativos federales.

a. Objetivos, fases y funciones de la supervis ión de zona escolar

Los manuales de supervisión de zona escolar entienden a ésta como enlace entre autoridades y comunidad, en dos sentidos. Es ascendente por ser conducto de comunicación entre directores de planteles y autoridades; y es descendente por orientarse hacia las escuelas y la comunidad. Le asignan el objetivo de ofrecer asesoría técnico-administrativa y técnico-pedagógica a directivos y docentes de escuelas, y de promover la participación en las actividades educativas, de los grupos de la comunidad, pero en especial de padres y madres de familia.

Definen cinco fases en el proceso de supervisión: planeación, organización, integración, dirección y control. En cada una, describen detalladamente un amplio número de funciones específicas, organizadas en diez materias: planeación y programación, administración de recursos


humanos, de recursos materiales, de recursos financieros, control escolar, servicios asistenciales, extensión educativa, escuelas particulares incorporadas a la SEP, organización escolar y administración de la materia técnico-pedagógica. Las primeras nueve, de carácter administrativo, deben servir de apoyo a la décima, la técnico-pedagógica, que, según se establece, es la esencial.

El Manual del Supervisor de Zona de Educación Primaria, 1987 apoya al supervisor con tres cuadros. El primero, "Correlación de las funciones técnico-administrativas del supervisor, director y docentes", enumera veintiún funciones técnico-administrativas y doce técnico-pedagógicas específicas del supervisor, que correlaciona con veintiséis funciones de los directores y con nueve de los docentes de las escuelas de las zona a su cargo2.

El segundo, "Correlación de las principales funciones técnico-pedagógicas del supervisor, director y docente", establece doce funciones del supervisor que correlaciona con veinte funciones del director y veintidós de los docentes. Con ello, se pretende que el trabajo del supervisor, directores y docentes se lleve a cabo de manera articulada.

Un tercer cuadro, ofrece una serie de 155 "sugerencias de actividades para el desarrollo de las funciones del supervisor de zona escolar", con la finalidad de hacer operativas las treinta y tres funciones técnico-administrativas y técnico-pedagógicas de supervisión. En una primer columna, se enumeran las funciones. En la segunda, se sugiere una serie

2. Por ejemplo, veamos en el ámbito técnico-pedagógico cómo se correlaciona la función del supervisor referente a "verificar que la aplicación del plan y los programas de estudio se efectúe con base en el nivel de conocimientos del grupo y a través de formas didácticas funcionales" con las funciones del director y del docente. Con respecto a las funciones del director, el cuadro indica: "vigilar el cumplimiento de los objetivos programáticos del plan de estudio" y, con respecto a las del docente, establece: preparar el trabajo diario y el material de apoyo didáctico necesario para el desarrollo de sus actividades docentes; realizar al inicio de clases una evaluación diagnóstica del nivel de conocimientos en sus alumnos, a efecto de definir las estrategias para la mejor aplicación de los programas de estudio; dosificar la aplicación de los programas de estudio conforme al calendario escolar y a los apoyos didácticos; y evaluar al término del año escolar el proceso de enseñanza-aprendizaje, a fin de identificar la prospectiva del alumno, y establecer las recomendaciones y sugerencias para el mejoramiento de la relación alumno-profesor y la aplicación de los programas de estudio.

Panorama nacional

de actividades para cada función. En la tercera se indica con quién se

debe dar la correlación de la actividad (director, jefe inmediato o

personal docente). En una cuarta se señala el tipo de acción (enlace,

verificación, asesoría, evaluación, orientación y/o promoción). Finalmente

en una quinta se propone el mes en el que la actividad debe realizarse3.

En resumen: los manuales norman este servicio en cinco fases, diez

funciones generales (nueve administrativas y una técnico-pedagógica),

veintiún funciones técnico-administrativas y doce técnico-pedagógicas

correlacionadas con veintiséis funciones del personal directivo y con

nueve del personal docente, y ciento cincuenta y cinco sugerencias de

actividades y seis tipos de acciones, con objeto de cumplir con las

treinta y tres funciones específicas técnico-pedagógicas y técnico-

administrativas4.

3. A manera de ejemplo, veamos las cinco sugerencias que el manual hace al supervisor para que éste lleve a cabo la función de "vigilar que el proceso de enseñanza-aprendizaje se efectúe en los planteles de su jurisdicción mediante una adecuada vinculación de la teoría con la práctica escolar". Primera actividad sugerida: Orienta y asesora para que el proceso de enseñanza-aprendizaje se desarrolle conforme a las consideraciones metodológicas y técnicas más adecuadas. Correlación: director y docentes. Tipo de acción: orientación y asesoría. Calendarización: de septiembre a junio del año escotar. Segunda actividad sugerida: Realiza observaciones en el aula, a fin de verificar que en el desarrollo del proceso enseñanza-aprendizaje se vincula la teoría con la práctica. Correlación: docentes. Tipo de acción: verificación. Calendarización: de octubre a junio del año escolar. Tercera actividad sugerida: Proporciona alternativas para vincular la teoría con la práctica. Correlación: director y docente. Tipo de acción: asesoría. Calendarización: de octubre a junio del año escolar. Cuarta actividad sugerida: informa sobre el desarrollo del proceso enseñanza-aprendizaje y las decisiones tomadas. Correlación: jefe inmediato. Tipo de acción: enlace. Calendarización: octubre, noviembre; y enero a junio del año escolar. Quinta actividad sugerida: promueve cursos de actualización para aplicar las innovaciones recientes para mejorar el proceso de enseñanza-aprendizaje. Correlación: sin especificar. Tipo de acción: sin especificar. Calendarización: sin especificar.

4. Los manuales de supervisión indígena son en esencia los mismos que los federales. Observamos dos aspectos que los distinguen: la exclusión de la materia que tiene por objeto supervisar las escuelas incorporadas a la SEP, ya que éstas no existen en la educación indígena, y la inclusión de la vigilancia del cumplimiento de los servicios asistenciales, tales como prestaciones sociales, económicas y/o en especie, que el Instituto Nacional Indigenista ofrece únicamente a los alumnos indígenas que estudian en comunidades dispersas.


Así, los manuales "facilitan" las tareas de los supervisores, al estructurar, detallar y calendarizar minuciosa y exhaustivamente las respectivas funciones, actividades y acciones. Sin embargo, como veremos en los diagnósticos regionales, los manuales efectivamente facilitan el quehacer complejo y amplio de la supervisión, al reducir el trabajo, al llenado de formatos, iguales para todos los supervisores en el país, que en ellos se incluyen, y al fomentar el trabajo rutinario, mecánico y carente de reflexión de los supervisores quienes, asumen las "sugerencias" allí ofrecidas, pero sobre todo, las formas de llevar a cabo esta responsabilidad. Al venir todo allí, el trabajo se simplifica, pues no se ven en la necesidad de ir más allá de lo sugerido. Por tanto, basta con aplicar mínimamente la norma para que los supervisores cumplan "satisfactoriamente".

b. Jefaturas de sector

La jefatura de sector comprende varias zonas escolares. No está considerada por la normatividad como cargo de supervisión, pues dentro de sus funciones formales y obligatorias no están las visitas a las escuelas. Las tareas de supervisión del jefe de sector son realizadas desde las jefaturas. Sin embargo hay algunos que sí visitan los planteles de las zonas. Este puesto es el último nivel dentro del sistema de escalafón al que los docentes pueden acceder. Para lograrlo, los interesados deben haber ocupado previamente el puesto de supervisor. Los jefes de sector son funcionarios que tradicionalmente han pertenecido al sistema educativo federal en el D.F. y en los estados, pero con la descentralización pasaron a formar parte del personal federalizado. El Manual de Organización de la Escuela de Educación Primaria para el D.F., 1982 establece como funciones básicas las de servir de enlace y comunicación entre las autoridades educativas y los supervisores de zona de su sector, y de supervisar el trabajo de éstos. Señala como sus responsabilidades, otorgar el visto bueno a la información que los supervisores entregan, y que justifican la ampliación, creación y ubicación de planteles, y verificar que los supervisores de zona sigan el programa anual de actividades, así como que las zonas y escuelas a su cargo cumplan con las normas y los lincamientos establecidos para la certificación de estudios. También reglamenta sus funciones en las mismas diez materias que los super-

Panorama nacional

visores de zona: planeación, personal, recursos materiales, recursos financieros, control escolar, servicios asistenciales, extensión educativa, escuelas particulares, organización escolar y la materia técnico-pedagógica.

c. Tareas centrales de la supervis ión de zona escolar

Los manuales indican con gran detalle las principales actividades que los supervisores deben atender: el funcionamiento del consejo técnico consultivo de la zona, las visitas a las escuelas, la elaboración del programa y del informe anuales de trabajo.

Consejos Técnicos Consultivos de Zona (CTCZ)

Éstos, definidos como órganos de apoyo a la supervisión, tienen la función de ofrecer recomendaciones relativas a asuntos técnico-pedagógicos y técnico-administrativos. Cada consejo está formado por el supervisor, quien lo preside, y los directores de las escuelas de la correspondiente zona escolar. Los manuales establecen la obligación del supervisor de convocar por lo menos, tres reuniones ordinarias durante el año escolar, y extraordinarias cada vez que se requieran. Explican con sobrado detalle los procedimientos que el supervisor debe llevar a cabo antes, durante y después de cada una, y ofrecen los formatos para elaborar las correspondientes actas.

Visitas a las escuelas

Los manuales establecen cuatro visitas obligatorias que, durante el año escolar, los supervisores deben realizar a cada plantel dentro de sus respectivas zonas escolares. Indican que la inicial o diagnóstica sea efectuada en la segunda quincena del segundo mes del año escolar, y tres subsecuentes, llamadas formativas, a lo largo del ciclo escolar. Los manuales señalan minuciosamente, todos los pasos, procedimientos y normas de operación que los supervisores deben realizar antes, durante y después de cada visita, así como los "aspectos susceptibles" de supervisar. Anexan un formato que les sirve de guía para obtener la información necesaria en las escuelas. De esta manera, se espera que


todos los supervisores del país verifiquen de igual forma, en sus visitas a las escuelas, la aplicación de las mismas normas y lincamientos técnico-administrativos y técnico-pedagógicos.

La normatividad define como funciones técnico-administrativas de los supervisores la verificación de las condiciones generales del plantel, de la planeación y programación, de la actualización de la plantilla de personal, del manejo adecuado de los ingresos propios del plantel, de los movimientos de alta y baja de bienes muebles, de la organización y el control escolares, de la extensión educativa, de los servicios asistenciales, del concentrado de los resultados obtenidos en el proceso de acreditación, y de lo concerniente a las escuelas particulares. Y como funciones técnico-pedagógicas señala la verificación, con base en formatos que los supervisores deben responder en forma de cuestionario, con un sí o un no, de la información sobre la realización de actividades para promover el servicio educativo, del funcionamiento de las áreas directiva y docente, del proceso de enseñanza-aprendizaje en los primeros y segundos grados, y en los terceros a sexto grados, y de la ejecución de actividades escolares que vinculen al plantel con la comunidad.

Programa e informe anuales de actividades de la zona escolar

Los supervisores tienen la obligación de "elaborar" el programa anual de actividades de la zona escolar y el correspondiente informe. Se trata nuevamente de dos formatos que también vienen anexados al manual. El correspondiente al programa requiere reunir información surgida de las necesidades detectadas en las visitas diagnósticas iniciales en las escuelas. Este documento permite a los supervisores anotar en el apartado "calendarización y seguimiento de metas", las actividades a realizar, y llevar a cabo un seguimiento de las mismas, a lo largo del curso escolar. Al finalizar éste, la información incluida en el programa les sirve de base para elaborar el informe anual, en el que señalan el cumplimiento de las actividades calendarizadas al inicio del año escolar. La entrega de este último documento a sus autoridades inmediatas es requisito para que los supervisores puedan disfrutar del período vacacional durante el verano.

Panorama nacional

d. Perfiles y reclutamiento

Los manuales señalan "seis especificaciones" para ocupar los cargos de jefes de sector y de supervisores de zona escolar. Estas consisten en que los aspirantes cuenten con: 1. el título de profesor de educación primaria; 2. experiencia en la dirección de escuelas primarias para efecto de los supervisores escolares, y en supervisión escolar, para efectos de jefes de sector; 3. criterio para tomar decisiones, para manejar adecuadamente las relaciones humanas y para sugerir cambios; 4. iniciativa para proponer opciones de trabajo y plantear soluciones; 5. capacidad para dirigir grupos, escuchar, retroalimentar y relacionarse; y 6. actitud de respeto, compromiso y responsabilidad.

Este perfil hace suponer que los supervisores cuentan con cualidades de responsabilidad, esfuerzo, compromiso, con un gran espíritu de disposición hacia su trabajo, pero sobre todo, con mucho tiempo. Sin embargo, los perfiles reales de jefes y supervisores no siempre se apegan a lo dicho en los manuales. Este tópico será analizado en los diagnósticos regionales.

Los manuales no establecen formas de reclutamiento. Este proceso ha sido un asunto manejado por la Comisión Mixta de Escalafón (CME) y a partir de la descentralización, por las Comisiones Estatales Mixtas de Escalafón. Son instancias formadas por representantes oficiales y representantes del sindicato magisterial, y se rigen por su propio reglamento. Teóricamente, se encargan de dictaminar imparcial y profesionalmente a los maestros que deciden concursar por algún cargo o para promoverse de una categoría laboral a otra. Sin embargo, en la práctica y como también se describirá en los diagnósticos regionales, este proceso ha tenido que ver más con cuestiones políticas y sindicales de poder y control, que con cuestiones académicas y pedagógicas. No obstante la presencia de la parte oficial, la parte oficialista y hegemónica del SNTE ha controlado, por décadas, la actuación de la CME. Actualmente, no obstante existan avances en algunos estados con respecto a este proceso, todavía la mayoría de las comisiones estatales de alguna manera reproducen esas inercias.

51


e. Capacitación y actualización de los supervisores

La normatividad no establece específicamente ninguna capacitación formal dirigida a los supervisores que los prepare antes de asumir el cargo, ni una actualización a lo largo de su servicio. Ambas han estado comprendidas en programas nacionales de capacitación y actualización de docentes en general, sobre nuevos planes de estudio, contenidos educativos, materiales didácticos etc. A raíz de la descentralización, la SEP estableció en 1995, el Programa Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros de Educación Básica (PRONAP). Con ello, dio origen a los Centros de Maestros, instancias federales establecidas en cada estado y coordinadas por un funcionario federal5.

Dichos centros tienen la función de atender a todo el personal docente del nivel básico a lo largo del país -maestros de grupo, directores de plantel y supervisores escolares-, a través del ofrecimiento de dos modalidades de actualización: talleres generales, que reúnen a maestros de un mismo nivel, grado o asignatura con objeto de que analicen los materiales educativos, realicen la planeación de las clases y elaboren estrategias didácticas; y cursos nacionales, que son programas autodidactas, a través de los que, los docentes abordan cuestiones relativas a la enseñanza de una asignatura en algunos de los niveles de educación básica6. Como parte del magisterio, los supervisores quedan incluidos, pero casi nunca reciben una atención específica, y cuando esto sucede, se trata generalmente de cursos que se relacionan con el conocimiento de la normatividad7.

5. De acuerdo con el informe del secretario de Educación Pública de 1998, cada centro contaba en ese entonces, con una biblioteca de más de cinco mil volúmenes, con aulas para el trabajo individual y colectivo, y con otros apoyos como el uso de videotecas, audiotecas, materiales multimedia etc,

6. En 1998, fueron ofrecidos ocho cursos nacionales, uno para primaria y siete para secundaria.

7. Fue en febrero del 2000 (después de realizado este diagnóstico nacional de supervisión) que la SEP, por medio del PRONAP, ofreció el Primer curso nacional para directivos de educación primaria, dirigido a la actualización de directores de plantel, supervisores y jefes de sector. Los contenidos abordan novedosos planteamientos y estrategias en la dirección y supervisión de los procesos educativos con objeto de llevar a cabo transformaciones en las formas de gestión escolar que repercutan en un mejor aprendizaje de las alumnas y alumnos. Sin embargo, el impacto de este curso, diseñado nacionalmente, dependerá de la capacidad de quien los ofrezca en los estados, de lograr sensibilizar a los participantes y de ofrecerles las herramientas para adaptar lo nacional a las situaciones regionales y locales de las realidades empíricas y cotidianas. Por otra parte, este curso no ha llegado a todos los supervisores de todas las entidades federativas.

Panorama nacional

2. La población de supervisores de educación básica

De acuerdo con las cédulas de inscripción a Carrera Magisterial8

utilizadas en el ciclo 1997-1998, 11.112 supervisores de educación basica federales (D.F.) y estatales (federalizados y antiguos estatales en las 31 entidades federativas del país) se presentaron a concursar. Según un funcionario de la SEP, esta cifra incluye prácticamente al total de los supervisores en el país en las dieciocho modalidades de supervisión existentes9. De éstas, seis se refieren a la educación primaria: inspector de primaria, jefe de sector de educación primaria, inspector de educación indígena en primaria, jefe de zona de educación indígena en educación primaria, inspector normalista de educación física y supervisor de educación especial.

a. Las modalidades de supervis ión a estudiar

Ya que el UPE ha centrado su atención en el estudio de los supervisores que realizan sus tareas de manera directa o cercana a las escuelas primarias, la población de estudio en el diagnóstico nacional de México está conformada por los supervisores de zona escolar, principalmente, pues son quienes formalmente deben realizar esta función. Sin embargo, por una parte, también fueron incluidos, los jefes de sector, puesto que realizan trabajo de supervisión fuera de las escuelas y en ocasiones, acuden a ellas, a pesar de que la normatividad no los obligue a ello. Además, aparecen en las estadísticas oficiales como personal de supervisión. Por otra parte, excluimos a los auxiliares técnicos, que como mencionamos en la introducción son personal comisionado que, no obstante apoyan de manera sustancial el trabajo de supervisión, ni la normatividad ni las estadísticas oficiales los consideran. A ellos nos referiremos con mayor detalle en los diagnósticos regionales.

Es importante recordar que con la descentralización todos los supervisores federales que se encontraban en los estados pasaron a formar parte del respectivo personal estatal, excepto los del D.F., quienes siguen

8. Recordemos que carrera magisterial es un sistema de promoción horizontal para el magisterio de educación básica (ver nota número 12).

9. En la nota número 13, se especifica el total de modalidades. De acuerdo con este funcionario, a lo mucho habrá un 10% de los supervisores que por alguna razón no se inscribió para concursar.


manteniendo la nomenclatura de federal. Por tanto, la población nacional de supervisores se compone por los supervisores federales del D.F., y por los estatales, en los que quedan incluidos los tradicionalmente estatales y los federalizados o transferidos, entre éstos, los indígenas.

Pero, para efectos exclusivos de este diagnóstico, vamos a distinguir al personal de supervisión de primaria, entre los supervisores escolares (y/o jefes de sector) federales, federalizados o transferidos y antiguos estatales, llamándoles supervisores generales, y a los supervisores (y/o jefes) de zonas indígenas, supervisores indígenas.

b. Cifras y perfiles

El personal de supervisión en la educación primaria en el país está compuesto por 5.032 maestros (4.635 supervisores propiamente y 397 jefes de sector, de éstos últimos, 65 son federales, es decir, del D.F.) que representan el 45% del total; y 508 supervisores indígenas (431 supervisores propiamente y 77 jefes de zonas) que forman el 5% del total. Ambas categorías suman 5.540 y conforman el 50% del total de supervisores en todas sus modalidades10. Los indicadores de género, edad, antigüedad, jubilación y escolaridad, y la relación entre éstos, permiten esbozar un perfil de los supervisores a nivel nacional.

Género

Cuadro 1. Indicador de género

Sexo

Hombres

Mujeres

Total

Supervisores generales

N°

3625

1.407

5.032

Porcentaje

72

28

100

Supervisores Indígenas

N°

479

29

508

Porcentaje

94

6

100

10. Con respecto a los auxiliares de supervisión, aun no siendo personal formal de supervisión, en la práctica sí lo son. Sin embargo, es difícil conocer el número de ellos pues, por una parte, son solamente federales o federalizados (es decir, los subsistemas estatales no cuentan con ellos) y por otra, en la práctica no todos los supervisores y jefes de sector federalizados cuentan con auxiliares.

Panorama nacional

La población de supervisores no refleja la composición del magisterio a nivel nacional, que está tradicionalmente compuesto por maestras11. La supervisión es un cargo asociado con el género masculino, pues el 72% de los supervisores y el 94% de los supervisores indígenas son varones12.

Edad

Cuadro 2. Indicador de edad

Edad

Menos de 25 años

Entre 26 y 30

Entre 31 y 35

Entre 36 y 40

Entre 41 y 45

Entre 46 y 50

Entre 51 y 55

Entre 56 y 60

61 ó más

Anulados

TOTAL


N°

126

167

347

741

1.280

1.308

726

256

59

22

5.032

%

3

3

7

15

25

26

14

5

1

0

100


N°

3

13

61

144

161

97

29

508

%

0

3

12

28

32

19

6

100

11. Según el Censo General de Población y Vivienda realizado en 1990 por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, el 60,3% de los trabajadores de la educación es del sexo femenino. En el ámbito de la educación normal, la proporción era aproximadamente de tres mujeres por un hombre. En el año 1977-1978, la Escuela Nacional de Maestros tenía un total de 5.642 alumnos. De éstos, el 75% era población femenina y el 25%, masculina. Además, cada grupo se conformaba por treinta eran mujeres y diez hombres. (Calvo Pontón, B. 1989).

12. Silvia Conde sugiere en el diagnóstico de Nuevo León que estos cargos son fundamentalmente ocupados por varones debido a que las mujeres se jubilan antes que los hombres, el cargo está vinculado al sindicato (hecho que se asocia con mayor participación masculina) y la poca presencia que en general las mujeres tienen en los cargos de dirección. Por otra parte, es común escuchar que estos cargos son para los varones, pues a las mujeres se les "dificulta" atender los problemas en las escuelas en virtud de que es necesario viajar y/o radicar en un lugar distante de donde viven sus familias.


El 80% de los supervisores generales tiene entre 36 y 55 años, y los indígenas, entre 41 y 60. Por otra parte, el 46% de los primeros y el 85% de los segundos cuentan con más de 46 años. En contraparte, el 53% y el 15%, respectivamente, son menores de 46 años. Dentro de este grupo, el 25% y el 12%, respectivamente, tienen entre 41 y 45. Finalmente, el 28% de los generales, y solamente el 3% de los indígenas son menores de 40 años.

Antigüedad y jubilación

De acuerdo con las características de edad, los integrantes de la población de estudio cursaron la carrera de profesor de educación primaria antes del Plan 1984. El requisito para ingresar a la escuela normal en ese entonces era el certificado de secundaria, el mismo que en promedio era obtenido a los 14 años de edad. Al ser de cuatro años el plan de estudios, los profesores terminaban la carrera a los 18 años, en promedio, y comenzaban a trabajar a esa edad, pues el Estado otorgaba plaza federal de manera automática a todos los egresados de las escuelas normales oficiales. Por tanto, a partir de ese momento, se iniciaba la contabilidad de su antigüedad en el servicio magisterial.

Cuadro 3- Indicador de antigüedad

A ñ o s

20 años o menos

De 21 a 25

De 26 a 30

De 31 a 35

De 36 a 40

De 41 a 45

De 46 ó más

Anulados

TOTAL

Supervisores genera les

N°

308

620

1.517

1.349

644

313

277

4

5.032

%

6

12

30

27

13

6

6

0

100


N°

95

204

148

54

5

2

508

%

19

40

29

11

1

0

0

100

Panorama nacional

De acuerdo con la ley, la jubilación puede ser solicitada por las maestras mujeres a los 27 años, seis meses y un día de servicio; y por los varones, a los 29 años, seis meses, y un día. De ahí que, por una parte, la gran mayoría de los supervisores generales (82%), y una proporción menor (41%) de los indígenas son jubilables, pues cuentan con 26 años o más de antigüedad. Por otra, es esperable que el 18% de los primeros y el 59% de los segundos permanezcan en su cargo un tiempo más, al tener veinticinco años o menos de antigüedad. De éstos, el 12% y el 40%, respectivamente están en posibilidades de jubilarse pronto, ya que tienen entre 21 y 25 años en el servicio. Solamente el 6% de los primeros y el 19% de los segundos, por contar con 20 años o menos de antigüedad, están en posibilidades de mantenerse en el cargo entre seis y quince años más. Observamos que los indígenas son mayores de edad que los generales, y tienen más años por delante en el servicio de supervisión.

Como resultado, observamos lo siguiente. El 82% de los supervisores generales y el 41% de los indígenas teóricamente estarían en condiciones de jubilarse, al tener más de 26 años de antigüedad. El 12% de los primeros y el 40% de los segundos teóricamente estarían próximos a jubilarse, pues tienen entre 21 y 25 años de antigüedad. Por tanto, la población con posibilidades de permanecer entre seis y quince años más en el servicio se reduciría al 7% y 18%, respectivamente. Finalmente, las propias cifras indican que son muchos más quienes se quedan en el servicio, pues de todos aquellos que están en condiciones de jubilarse, son pocos quienes realmente lo hacen.


Escolaridad

Cuadro 4. Indicador de escolaridad

Escolaridad

Normal básica

Normal básica licenciatura (Plan 1984)

Normal superior o equivalente cursada no menos del 75%

Normal superior o equivalente pasante

Normal superior o equivalente titulado

Supervisores genera les

N°

1.411

36

A4

511

914

Porcentaje

28

1

1

10

18


N°

203

4

9

49

95

Porcentaje

40

1

2

10

19

UPN licenciatura pasante

UPN licenciatura titulado

617

1.133

12

23

110

27

22

5

Maestría candidato

Maestría titulado

Doctorado candidato

Doctorado titulado

271

63

17

1

5

1

0

0

11 2

Sin información 14 0

TOTAL 5.032 100 508 100

Panorama nacional

Cuadro 5. Resumen escolaridad

Escolaridad

Normal básica titulados y no titulados

Normal superior titulados y no titulados

Licenciatura UPN titulados y no titulados

Otros


%

28

29

35

8

Supervisores indígenas

%

40

31

27

2

Los resultados muestran lo siguiente:

• Existen tres grupos de supervisores escolares: quienes estudiaron la normal primaria (28% de los supervisores generales y 40% de los supervisores indígenas), quienes estudiaron la normal superior (29% y 31%, respectivamente), y quienes estudiaron alguna licenciatura en la Universidad Pedagógica Nacional13, ya fuera posteriormente a la educación normal básica o a la normal superior (35% y 27%).

• La población también se divide entre quienes cuentan con la carrera normal primaria, como escolaridad mínima para ejercer el magisterio (28% de los supervisores generales y 40% de los indígenas) y quienes siguieron estudiando, ya fuera la carrera normal superior o algún programa en la UPN (64% y 57%, respectivamente).

• Un grupo mayoritario de supervisores realizó estudios magisteriales convencionales, es decir, la normal primaria y la normal superior: 57% de los supervisores generales y 70% de los indígenas; y otro grupo menos numeroso estudió en la UPN (35% y 27%, respectivamente).

13. Tradicionalmente, para ser profesor de educación primaria había que cursar la respectiva carrera en las escuelas normales, equivalente a tres años de educación media superior (bachillerato) y uno de educación superior. La UPN fue creada en marzo de 1979 con el objetivo de profesionalizar al magisterio de los niveles primaria y secundaria, a través del ofrecimiento de programas de licenciatura y de posgrados en educación, cuyos requisitos para ingresar a ellos, era el certificado de bachillerato y el título de licenciatura, respectivamente. En esos momentos, estas nuevas modalidades de ofrecer educación normal distinguía a la UPN de las escuelas normales.


• En general, los supervisores generales cuentan con mejores condiciones de escolaridad que los indígenas, pues: a) estudiaron más allá de la normal básica (64% y 57%, respectivamente), b) ingresaron a la licenciatura de la UPN (35% y 27%, respectivamente), c) se titularon (23% y 5%, respectivamente), y d) tienen estudios de posgrado (7% y 2%, respectivamente).

c. Dos perfiles de supervisores

Es posible detectar dos grupos de supervisores que se encuentran dispersos en todo el territorio nacional. El mayoritario está formado por varones, mayores en edad, con una formación tradicional dado los programas de estudio de las escuelas normales a las que asistieron, sin cursos posteriores de actualización, jubilables, aunque siguen en el servicio, y con muchos años de experiencia en la supervisión. Este conjunto de condiciones supondría sólidos estilos de trabajo y formas de supervisión escolar convencionales que podrían resultar difíciles de cambiar. Por otra parte, valdría la pena preguntarse: ¿por qué son tantos los supervisores que estando en condiciones de jubilarse no lo hacen? ¿Qué les hace permanecer en el servicio? Los diagnósticos regionales ofrecen información empírica sobre los procesos de supervisión cotidianos que posiblemente ayudarán a aclarar estas cuestiones.

Pero, a la vez, se trata de supervisores, cuya antigüedad significa vasta experiencia como directores de escuelas, supervisores o jefes de sector, como promotores de la educación en las comunidades de trabajo e impulsores de innovaciones, a pesar de haber trabajado sin las condiciones suficientes y adecuadas, y de haber tenido y/o seguir teniendo fuertes vínculos con el sindicato. También, como veremos en los diagnósticos regionales, ser jubilable y ser sindicalista no necesariamente elimina la posibilidad de ser buen supervisor. En segundo lugar, detectamos un grupo menos numeroso de supervisores, compuesto por personas más jóvenes, pedagógicamente más actualizados, con menos años de antigüedad y, por tanto, con menos experiencia.

Si bien es sumamente deseable renovar los equipos de supervisión, especialmente sustituyendo a los supervisores mayores con poco entusiasmo y fuerza para seguir con su compromiso en esta tarea, por

Panorama nacional

personal más joven y dinámico, los dos grupos podrían significar posibilidades de innovación si lograran realizar trabajo colegiado y complementario: los mayores apoyando y asesorando a los jóvenes, y los jóvenes aprovechando su escolaridad y energía en la puesta en marcha de acciones concretas. De esta manera, ambos tendrían mucho que aportar en la construcción conjunta de una nueva cultura de supervisión.

3. Del discurso a la realidad

La actual normatividad de la supervisión escolar ha dado lugar a varias contradicciones que pueden ser organizadas en dos grandes bloques. El primero tiene que ver con la definición de este servicio educativo como proceso orientado a lograr mayor rendimiento y aprovechamiento escolar, el mejoramiento de las prácticas pedagógicas y, por tanto, la elevación de la calidad educativa.

Sin embargo, este tipo de resultados no pueden ser congruentes con una normatividad y manuales de operación obsoletos, que conceden prioridad a las tareas administrativas de la supervisión, así como de vigilancia, control y verificación de la correcta aplicación de una compleja, detallada y excesiva reglamentación, por encima del trabajo pedagógico. Es decir, el propio marco normativo de la supervisión ha dado lugar a que los supervisores asuman el papel de vigilantes y controladores de normas, de ejecutores de sanciones y de "llenadores" de formas.

Por otra parte, la misma normatividad induce a que el trabajo pedagógico sea tratado de igual manera, es decir, administrativa y cuantitativamente, reduciéndolo a una tarea de verificación y al llenado mecánico de formatos en los que se indican todos los pasos a seguir: actas de las sesiones de los CTCZ, guías para elaborar los informes de las visitas diagnósticas y formativas a las escuelas, y programas e informes anuales de trabajo. Los formatos, al ser todos iguales y al ser utilizados por todos los supervisores federales y federalizados del país, homogeneizan sus contenidos, lo que da lugar a la imposibilidad de poder diferenciar a través de ellos y, por tanto, distinguir cualitativamente, unas escuelas de otras y unas zonas escolares de otras. Pero además, los manuales reglamentan formas verticales de relación autoridades-subordinados, no obstante hablen de democracia.

La supervision escolar de la educación primaria en México: prácticas, desafíos y reformas

Dentro de este esquema, la normatividad no concede a los supervisores capacidad para tomar decisiones, y por tanto, da lugar a una falta de confianza en su profesionalismo. Y por otra parte, impulsa el trabajo burocrático, autoritario y rígido de la supervisión; la atomiza en múltiples actividades separadas unas de otras, que deben realizarse linealmente; frena la capacidad innovadora y creativa de los supervisores; y hace de esta tarea, una actividad uniforme en la que no caben particularidades ni distinciones entre situaciones educativas. Por tanto, mientras así siga funcionando la supervisión escolar, ésta seguirá marchando por un lado y las necesidades escolares y educativas, por otro.

El segundo bloque de contradicciones se refiere a serias incongruencias con respecto a la normatividad de la supervisión a partir de la política de descentralización, a) Teóricamente, todo manual y reglamento debiera desprenderse de la ley, por ser ésta jurídicamente de mayor jerarquía. Sin embargo, las supervisiones federal y federalizadas, siguen guiándose por los manuales que datan de los años ochenta, es decir, anteriores a la actual Ley General de Educación (1993) que da sustento legal a la descentralización. En otras palabras, estos manuales no se generan a partir de la nueva ley; por tanto, no se basan ni guardan ninguna relación con ella, ni por consecuencia, con la descentralización14.

14. Esta incongruencia tiene una explicación. Derogar los manuales y elaborar nuevos, actualizándolos de acuerdo con la Ley General de Educación supondría que éstos necesariamente tendrían que responder a los principios de la descentralización. Ello implicaría varios problemas. Por una parte, los manuales tendrían que normar la supervisión de igual forma en todos los estados, y servir a todos los supervisores sin distinguir a los federalizados o transferidos y a los antiguamente estatales. Teóricamente, los manuales serían la base legal sobre la que funcionaría un sistema de supervisión que garantizara la equidad en las condiciones de trabajo, los salarios y las prestaciones entre ambos, lo que resulta difícil, dadas las diferencias que en estos rubros pueden existir en un mismo estado, y dada la capacidad económica por parte de los gobiernos estatales. Por otra parte, dentro del marco de la descentralización, los manuales tendrían que dar salida legal a situaciones complicadas relativas al control de los procesos que de manera centralizada, la Ley General de Educación reserva a la SEP, y que ésta cede a los estados de manera dosificada y controlada, tales como el diseño de política educativa, de los textos escolares, del material didáctico; la formación y actualización de los docentes; la evaluación pedagógica etc. Finalmente, es de esperarse que el SNTE estaría en pie de lucha para controlar el proceso de elaboración de los nuevos manuales. Por tanto, ante estos graves problemas, es de suponerse que las autoridades gubernamentales no hayan promovido cambios en la normatividad.

Panorama nacional

Únicamente la normatividad de la supervisión escolar en el D.F. ha sido sujeta de atención por parte de las autoridades educativas, al elaborar algunas disposiciones en las que recoge, al menos discursiva y formalmente, el nuevo espíritu de la política educativa modernizadora iniciada en 1988, y hecha operativa en 1992 con la descentralización. Las disposiciones plantean tres medidas novedosas: el desvanecimiento de los esquemas tradicionales autoritarios, verticales y jerárquicos de los supervisores; la promoción de una escuela con capacidades de planeación y gestión, con objeto de mejorar el aprendizaje y la formación de alumnas y alumnos; y la vinculación de la supervisión con la equidad educativa.

Estas innovaciones, establecidas selectivamente sólo para el D.F. son un ejemplo de cómo la descentralización sigue siendo un asunto centralizado, especialmente en lo referente al diseño de políticas educativas, en este caso, relacionadas con la producción y reglamentación de iniciativas oficiales en el campo de la supervisión que intentan llevar a cabo importantes cambios. De esta manera, la descentralización no solamente no ha resuelto los problemas de la centralización, sino los ha tendido a agudizar, al privilegiar a la supervisión en el D.F. por encima de las supervisiones en los estados, al menos en lo normativo15.

En contraparte, las supervisiones, especialmente en los estados más desfavorecidos, se mantienen en condiciones de desventaja pues, con la descentralización, dichos cambios dependen de la iniciativa de las autoridades educativas regionales y de la capacidad profesional de los grupos locales de trabajo que en muchas ocasiones adolecen de preparación y actualización. Mientras no se den condiciones equitativas en todo el país, la supervisión en los estados seguirá yendo a la zaga.

15. La concentración de mayores y mejores condiciones para generar innovaciones en el D.F. es otra forma de expresión de la centralización, pues es en este lugar donde se encuentra la SEP, que cuenta con los recursos de infraestructura física y material, así como con equipos profesionales y técnicos mejor formados. Sin embargo, el hecho de que existan disposiciones oficiales y estas condiciones institucionales no significa necesariamente lograr cambiar las costumbres en la supervisión, por parte de autoridades, supervisores y sindicato. Resultaría interesante realizar un diagnóstico en el D.F. con la finalidad de analizar qué sucede con la nueva normatividad: qué tanto realmente se pone en operación, quiénes y bajo qué condiciones lo hacen, y cuáles han sido los resultados cualitativos en el mejoramiento del aprendizaje de alumnos y alumnas en las escuelas.


Bibliografía

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Subsecretaría de Servicios Educativos para el D.F. (SEP). 1996a. Programa para el Fortalecimiento de las Escuelas del D.F

Panorama nacional

-. 1996b. Guía para la Elaboración del Plan de Trabajo Anual del Supervisor.

-. 1996c Circular 001.

65

La supervisión escolar de la educación primaría en México: prácticas, desafíos y reformas

Margarita Ma. Zorrilla Fierro

Profesora e investigadora del Departamento de Educación de la Universidad Autónoma de Aguascalientes

Guillermo Tapia García Académico de Tiempo del Departamento de Ciencias del Hombre de la Universidad Iberoamericana, León

Auxiliares de investigación:

Adriana Arellano Luna

Monica Ruiz Coronado

Virginia Bracho Valencia

AGUASCALIENTES

Nuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión

escolar: Innovar a partir de la tradición

1. Introducción

El presente informe es parte de un estudio más amplio sobre los procesos de cambio de la supervisión de la educación básica en el estado mexicano de Aguascalientes. El campo en el que se inscribe es el de la gestión de la calidad educativa a partir del cambio en la supervisión y la (trans)formación de los supervisores1.

Este estudio se realiza después de la implantación del "Programa de Modernización de la Función Supervisora en el Estado de Aguascalientes" por parte del Instituto de Educación de Aguascalientes (IEA)2 en el periodo de 1993 a 1998. Ese programa fue componente de la reforma que impulsó la integración de un sistema educativo local, a partir de la descentralización del sistema educativo nacional concertada en 19923.

Dicha reforma se promovió considerando a la supervisión como lugar estratégico para impulsar la transformación de varios procesos de la gestión escolar con miras a mejorar la calidad de la enseñanza y en consecuencia de los aprendizajes.

El proceso de cambio en la supervisión escolar implicó una reestructuración de las zonas escolares, una movilización del personal

1. El diseño original de ese proyecto de investigación fue elaborado por la maestra Justa Ezpeleta y presentado para su financiamiento al Sistema Regional de Investigación Miguel Hidalgo del CONACyT (SIHGO-CONACYT), con el título Gestionar la Calidad de la Educación: el cambio en la supervisión, Clave CS/19. Por razones ajenas a la maestra Ezpeleta la investigación pasó a estar bajo la responsabilidad y dirección de Margarita Zorrilla, quien junto con el maestro Tapia, realizaron los ajustes que consideraron pertinentes al proyecto y lo iniciaron en 1998.

2. Este Instituto cumple las funciones de un Ministerio de Educación a nivel estadual, en el contexto de una República Federal.

3. Descentralización que transfirió la administración de escuelas de educación básica y normal, personal, mobiliario, entre otras, que se encontraban bajo la administración central federal, hacia una nueva estructura administrativa dependiente del gobierno estadual.


de supervisión de cada nivel educativo (preescolar, primaria y secundaria) al integrarse los equipos de supervisión de educación básica en Zonas de Educación Básica (ZEB), una articulación con otros programas de la administración central relacionados con la actualización del personal docente en servicio, con la medición de los aprendizajes escolares y con nuevas políticas de planeación educacional.

Lo anterior permite afirmar que el proceso de cambio en la supervisión escolar en el estado de Aguascalientes no es un caso típico en México, ya que destaca en el contexto nacional por su novedad. Sobre todo porque a partir de la descentralización del sistema educativo nacional en 1992, varios ministerios estaduales de educación iniciaron procesos de reforma e innovación con programas que iban dirigidos directamente a las escuelas (propuestas que afectaban a la gestión de los centros, como el proyecto escolar, o al curriculum, como los programas de educación en valores o en desarrollo de habilidades); o que solamente afectaban a la estructura y organización de la administración educativa, con procesos de reorganización de las oficinas centrales de la administración educativa o de desconcentración de funciones hacia regiones o municipios.

Aguascalientes optó por iniciar con el cambio en la función supervisara para, a partir de ahí, impulsar y articular otros procesos en las escuelas, afectando positivamente a las estructuras intermedias del sistema educativo local, con intenciones descentralizadoras y de impacto en la calidad de las escuelas. Eso es lo que lo distingue de otros estados, que solo años más tarde han intentado intervenir en el campo de la supervisión con diversidad de estrategias.

Es así que para estudiar a la supervisión como lo propone el proyecto "Mejorar los servicios de supervisión y apoyo de los profesores de educación básica"4 es necesario hacer referencia permanente, en la

4. IIEP-UNESCO. Directrices para un diagnóstico nacional, julio de 1998. Este proyecto pretende construir una visión global de la estructura actual de la supervisión, a partir de la descripción de las tareas de los diferentes actores involucrados por adscripción en esa tarea; que produzca una visión de los servicios de supervisión y apoyo a las escuelas centrado en las características de las personas y los puestos, así como abrir la discusión sobre algunos procesos de gestión. También se propone realizar un análisis de los principales problemas detectados y las innovaciones que están ocurriendo.

AGUASCALIENTES Nuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición

medida en que eso es posible, a un antes y un después de la implemen-tación del Programa para la Modernización de la Función Supervisara en el estado de Aguascalientes.

Por lo tanto, este informe se construye contando con un eje de análisis histórico importante, toda vez que ha de dar cuenta de la estructura inicial de la supervisión escolar (antes de 1993) y la estructura actual de la supervisión (1998), producto del proceso de reforma de la función supervisora al que se ha hecho referencia. De este modo, la estructura del presente informe se singulariza respecto de los otros estudios de caso, toda vez que reporta más un proceso de cambio, que una situación relativamente estable.

Lo que tiene el lector en sus manos es una primera aproximación a la supervisión escolar en Aguascalientes, resultado de la intersección de dos proyectos que confluyen en su intencionalidad: buscar y validar estrategias innovadoras de mejora de la calidad de la educación básica centradas en una función intermedia, extraescolar y tradicionalmente excluida de una participación activa en la reforma de los procesos de enseñanza, al menos en el caso mexicano. El énfasis de este documento está colocado en la supervisión de educación primaria*.

En el presente informe se describen las características de los servicios de supervisión y apoyo en Aguascalientes, centrando la exposición en los elementos específicos de la reforma de la supervisión. Se recupera el sentido de la reforma, la redefinición de las funciones de los supervisores y su relación con otros apoyos pedagógicos a las escuelas. Se abordan también algunos datos cuantitativos de los supervisores de educación primaria, las condiciones materiales de trabajo y las condiciones financieras y presupuéstales. Finalmente, se plantean una serie de reflexiones que buscan construir ejes de análisis en torno a la supervisión escolar como función y como puesto y de las posibilidades de reforma del sistema educativo desde aquélla, bajo un principio: el de innovar a partir de la tradición.

5. El informe más amplio de la investigación de la cual forma parte este documento hará también referencia a la supervisión en preescolar, secundaria, educación física y educación especial.


El presente documento está elaborado sobre la base de investigación documental de naturaleza histórica, de información derivada de entrevistas a supervisores, información estadística, así como de los informes de labores entre 1992 y 19986 del Instituto de Educación de Aguascalientes. También se recuperan documentos escritos, reflexiones y análisis elaborados en distintos momentos del proceso de reforma de la supervisión escolar.

Los autores de este trabajo nos consideramos investigadores profesionales de la educación. Sin que venga al caso contar la historia de nuestra formación, si es importante mencionar que hemos tenido la oportunidad de trabajar en los ministerios de educación de nuestros respectivos estados, Aguascalientes y Guanajuato. Esta nueva condición de investigador-funcionario, es la plataforma desde la cual nos ha sido posible realizar el documento. Mantener una distancia crítica con los procesos de reforma en los cuáles hemos sido actores significativos, no nos ha sido fácil, por lo que esperamos la tolerancia de los lectores y agradeceremos las observaciones para su mejoramiento.

6. Es necesario subrayar que el presente documento fue elaborado en 1998 y 1999. La versión ha sido preparada para su publicación en el año 2001.

AGUASCALIENTES Nuevos contenidos y formas de trabaio para la supervision escolar: Innovar a partir de la tradición

2. El sistema educativo del estado de Aguascalientes

Después de la fundación de la Secretaría de Educación Pública en 1921 por José Vasconcelos y hasta 1940, los estados de la República cedieron la totalidad o parte de sus sistemas educativos al gobierno federal. El estado de Aguascalientes fue de los primeros, por ello de 1940 a 1992, la entidad no prestó directamente servicios educativos de tipo básico. Por ello, no acumuló experiencia ni responsabilidad en el manejo de su sistema educativo. La centralización en la operación del sistema de educación básica impidió, en cierta medida, que su modernización se produjera a la par que el desarrollo del estado.

En 1992, el Gobierno Federal decidió descentralizar el sistema educativo nacional. Esta decisión de política, quedó plasmada en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), el cual fue signado por el Gobierno Federal, los gobiernos de los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.

El ANMEB estableció tres líneas de política para la transformación, a la que llamó modernización, del sistema educativo nacional: la reorganización del sistema educativo a través de la federalización7

(descentralizadora) y de la participación social; la reformulación de contenidos y materiales educativos y la revaloración de la función social del maestro.

A partir de ese año, se cimbró el sistema educativo nacional e ingresó a una nueva etapa de su desarrollo en la cual se definen las relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos estatales sobre nuevas bases. Con no pocas dificultades se ha avanzado en este proceso en el cual se han hecho más evidentes las enormes diferencias entre entidades y en cada una de ellas entre regiones, municipios, localidades y escuelas.

7. En 1940, a los convenios establecidos entre el Gobierno Federal y los Gobiernos Estatales para transferir parte o la totalidad de sus sistemas educativos al primero se denominó federalización, pero en su sentido centralizador. Cincuenta y dos años después se utiliza el mismo término de federalizar la educación pero en un sentido descentralizador. Ver los trabajos de Arnaut, A. 1994 y 1993.


En Aguascalientes, la federalización no centralista coincidió con el inicio del periodo de gobierno local. El nuevo gobierno del estado colocó a la educación como su primera prioridad. La dinámica del sistema educativo entre 1992 y 1998 adquirió rasgos muy importantes de transformación. Podemos afirmar que el estado aprovechó la doble coyuntura que le proporcionó el Acuerdo y el inicio de un nuevo gobierno.

En los siguientes cuadros se puede apreciar el incremento en la cobertura de la educación básica así como el mejoramiento de los indicadores de retención y en consecuencia de eficiencia.

Cuadro 1. Matrícula por tipo de Educación. Participación en

el total nacional. Ciclo escolar 1997-1998

Tipo de Educación

Educación básica

Educación media

Educación superior*

Capacitación para el trabajo

Total

Nacional

22.962300

2.746.600

1.582.000

534.200

27.825.100

Aguascalientes

229.380

27.900

17.465

5.747

280.582

* No incluye posgrado.

Fuentes: SEP, dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto. IEA, Dirección de Planeación y Evaluación, Departamento de Análisis e Información.


Cuadro 2. Matrícula de Educación Básica. Crecimiento por

municipio. Ciclos escolares: 1998-1999/1992-1993

Municipio

Aguascalientes

Asientos

Calvillo

Cosío

£1 Llano

Jesús María

Pabellón de Arteaga

Rincón de Romos

San Francisco de los Romo

San José de Gracia

Tepezalá

Total estatal

Total Nacional

92-93

127.998

9.210

12.513

2.869

3.673

12.438

7.353

10.050

4.662

2.000

4.477

197.243

21.492.573

98-99

152.422

10.930

13.826

3.524

4.607

15.691

8.786

11.361

5.605

2.169

5.101

234.022

23.122.809

Variación %

19,1

18,7

10,5

22,8

25,4

26,2

19,5

13,0

20,2

8,5

13,9

18,6

7,0

Fuente: IBA, Informe de Labores 1992-1998, Aguascalientes, pp. 13. Dato nacional: La federalización educativa, una valoración externa desde la experiencia de los estados. SEP, 2000. pp.327-333

La matrícula en educación básica se incrementó en un 18,6% en el estado, mientras a nivel nacional sólo varió en un siete por ciento. Esto se debió, como se verá en los siguientes cuadros, fundamentalmente al hecho de que la secundaria se hizo obligatoria. Fue en los municipios de Jesús María y El Llano donde se observó un mayor crecimiento.

La cobertura del sistema de educación básica se advierte comparando la población de 5 a 14 años con la que está inscrita en las escuelas. De acuerdo con el XI Censo Nacional de Población y Vivienda, 1990, en


Aguascalientes la población de 5 a 14 años era de 193.129 niños y niñas, y estaban en la escuela básica 172.986, lo que representaba el 89,57%. El Conteo de Población y Vivienda, 1995 informó que la población en los rangos de edad referidos era de 211.763 y asistían a la escuela básica 199-094 niños y niñas, lo que representó conseguir una cobertura del 94,02%. (Véase en anexo cuadros A, B y C)

Mientras que en educación preescolar se incrementó la matrícula por encima de la media estatal en dos municipios, en otro disminuyó de manera drástica. En tanto que en educación primaria la matrícula aumentó en diez de los once municipios, el decremento se observó sólo en uno.

La información del cuadro C (anexo) muestra con mucha claridad que el crecimiento más notable de la matrícula de la educación básica se presentó en el nivel de secundaria. Los incrementos se advierten en todos los municipios, siendo los menores en el municipio de la capital y en el de Pabellón de Arteaga, los cuales ya tenían coberturas amplias.

En suma: la educación primaria, único nivel educativo de carácter obligatorio desde 1917 y hasta 1993 presenta tendencias de estabilización que a su vez tienen que ver con lo que sucede con el comportamiento demográfico. Por otro lado, la educación preescolar incrementó su cobertura sin que ésta signifique aún que la meta de conseguir que todos los niños y niñas de 5 años cursen al menos un grado de este nivel. Las razones son diversas, entre éstas se considera que es necesario revisar la pertinencia del preescolar tanto para los alumnos pero más para sus padres. En definitiva, el nivel de educación secundaria fue el que presentó un mayor crecimiento, esto en gran medida se debe a la obligatoriedad que la reforma del Artículo 3o constitucional estableció en 1993.

Dado que este informe tiene como propósito la supervisión escolar en la educación primaria, se muestra en el siguiente cuadro la evolución de la eficiencia terminal de este nivel educativo por considerar que aquella representa uno de los indicadores más importantes de la eficiencia de un sistema educativo.


Cuadro 3. Eficiencia terminal por municipio en primaria. Generaciones 1986-1992 y 1992-1998

Generación y municipio

1986-1992

Aguascalientes

Asientos

Calvillo

Cosío

£1 Llano

Jesús María

Pabellón de Anega

Rincón de Romos


San José de Gracia

Tepezalá

i^^p^^^^^S Aguascalientes

Asientos

Calvillo

Cosío

El Llano

Jesús María

Pabellón de Artega

Rincón de Romos


San José de Gracia

Tepezalá

Alumnos de nuevo Ingreso a

primer grado

20.666

12.693

1.079

1.587

301

463

1.408

799

1.128

478

238

492

¡¡¡¡¡¡¡¡IBI 13.805

1.058

1.645

356

477

1.553

906

1.099

572

262

497

Alumnos que finalizaron la

primarla

Ï7.237

11.199

776

1.108

253

326

1.064

629

962

409

172

339

¡IIIIHlll'; 13.345

917

1.357

339

436

1.440

822

1.061

500

230

461

Eficiencia terminal

SM;

88,2

71,9

69,8

84,1

70,4

75,6

78,7

85,3

85,6

72,3

68,9

WËÊËffÊê 96,7

86,7

82,5

95,2

91,4

92,7

90,7

96,5

87,4

87,8

92,8

Fuente: IEA, Informe de Labores 1992-1998, Aguascalientes, pp. 23.


Si bien se observa un mejoramiento de la eficiencia terminal de la educación primaria en las dos generaciones que se muestran en el cuadro anterior, el hecho es que sigue presentándose la mayor deserción en el tránsito de primero a segundo grado de primaria y con importantes diferencias entre municipios, localidades y escuelas.

Con la muestra de información expuesta en los cuadros anteriores, se puede afirmar que el sistema de educación básica en Aguascalientes no puede ser comprendido al margen de la definición e instrumentación de políticas y programas educativos entre 1992 y 19988.

No obstante el impulso que supuso la federalización no centralista del sistema educativo nacional en México, este es un proceso inacabado, aún inmaduro, que se encuentra inmerso en la más variada gama de contradicciones políticas, de dificultades burocráticas administrativas y financieras, así como de exigencias pedagógicas ante una reforma curricular de gran envergadura, tanto por los contenidos como por el enfoque pedagógico.

Dicha situación afecta directamente la dirección y operación de la educación básica y la de formación inicial de docentes así como la que se refiere a la formación permanente del profesorado, que después de 1992 son responsabilidad de los gobiernos estatales.

Además, la gestión de los sistemas educativos estatales exige una mayor congruencia y consistencia de actuación entre la parte del sistema educativo conocida como las oficinas centrales con las estructuras intermedias, como es la supervisión escolar y con los centros escolares.

8. Si bien la nueva gestión de gobierno 1998-2004 le imprimirá su propio sello, las innovaciones en materia de supervisión escolar, de dirección escolar, de actualización de maestros en servicio, de evaluación de aprendizajes externa a la escuela, de introducción de nuevas tecnologías en las escuelas tenderán a permanecer.


3. La supervisión escolar en la fase desconcentrada de la Secretaría de Educación Pública. El entorno inicial de la reforma

Aguascalientes se consolidó a partir de 1857, como uno de los estados de la república federal reconocidos por la constitución general publicada ese mismo año. En la década de I860 los Poderes Ejecutivo y Legislativo asumen la facultad de dirigir, inspeccionar y controlar la instrucción pública dirigida a la población infantil, e impartida por las escuelas de primeras letras sostenidas por el gobierno y los particulares9.

A partir de ese periodo se pueden distinguir al menos cuatro etapas en el desarrollo de la educación pública en el estado de Aguascalientes, delimitadas por procesos de carácter político institucional que conllevan momentos clave en la configuración de las estructuras de supervisión escolar.

1. La centralización por el gobierno local, 1857-1923

2. La federalización centralista, 1923-1978

• Primera fase: La convivencia de servicios estatales y servicios federales, 1923-1940

• Segunda fase: La transferencia de los servicios locales a la administración federal, 1940-1978

3. La desconcentración del aparato central federal, 1978-1992

4. La federalización descentralizadora, 1992- hasta el presente.

No se puede hacer aquí un análisis histórico detallado de cada etapa. Se señalaran los rasgos clave de cada una de ellas, para observar en perspectiva de largo plazo la reforma de la supervisión escolar. Se detallará un poco el análisis de la tercera etapa, para situar los procesos de reforma que suceden en la cuarta, tema central de este documento.

En la primera etapa la inspección y vigilancia de las escuelas era responsabilidad de los ayuntamientos. Se realizaba por medio del Regidor de Instrucción Pública y las Juntas de Vigilancia. El gobierno estatal

9. Sección fundamentalmente apoyada en las siguientes fuentes: Gómez Serrano, J. (1988) y Camacho Sandoval, S.; Padilla Rangel, Y. (1998).


solicitaba informes a los ayuntamientos y llegó a establecer una Junta de Vigilancia y un Inspector General, para todo el estado.

En la segunda etapa, primera fase, el gobierno del estado concentró las facultades relativas a la inspección de las escuelas, restringiendo parcialmente las facultades a los ayuntamientos. Para ello estableció un cuerpo de inspectores generales, que vigilaban el funcionamiento de las escuelas primarias en todo el estado. Al mismo tiempo, el gobierno federal estableció escuelas primarias en el estado y estableció un sistema centralizado de control del funcionamiento de los establecimientos y del trabajo de los maestros federales.

En la segunda etapa, segunda fase, el gobierno del estado transfirió al gobierno federal la dirección, regulación e inspección de sus escuelas. De esta manera, el gobierno federal unificó el conjunto de procesos administrativos, escolares y laborales. En ese aspecto, los sistemas de inspección y supervisión de las escuelas primarias, se organizaron de acuerdo con los lineamientos del gobierno central. Se establecieron las zonas escolares y las formas clásicas de trabajo de la supervisión, en las que predominó la figura individuada del supervisor.

En esta fase el trabajo del supervisor fue fundamental para soportar el acelerado proceso de expansión de la cobertura del sistema educativo, especialmente del nivel de educación primaria. Su papel se fue centrando cada vez más en el control administrativo del trabajo de las escuelas y en el control político laboral del magisterio.

En la tercera etapa iniciaron los procesos de desconcentración de la Secretaría de Educación Pública. Los efectos de la centralización y sus repercusiones en el trabajo escolar, centrado en la cobertura y no en el aprendizaje, llevaron a un agotamiento del modelo de crecimiento del sistema educativo sostenido por el gobierno federal. A partir de la década de 1970 se planteó la necesidad de un modelo descentralizado de gestión del crecimiento y la mejora de la calidad de los servicios escolares.

En el año de 1973 inició el proceso de desconcentración de las estructuras administrativas de la SEP, con el establecimiento de nueve


delegaciones regionales y 30 oficinas locales (subsedes) en las capitales de los estados. Al mismo tiempo se implemento una reforma de los planes y programas de estudio en la educación primaria y una renovación completa de los contenidos, de los materiales y de los métodos de enseñanza.

Los inspectores fueron responsables de conducir la implantación de tal reforma y de vigilar su aplicación. Una de las estrategias más utilizadas para la capacitación de los maestros en los contenidos de la reforma fue la de "capacitación en cascada". Esto significa que la oficina federal que diseña la reforma capacita a funcionarios de la delegación estatal, éstos a su vez a los inspectores. Los inspectores capacitan a los directores y algunos maestros. Los directores al total de los profesores. Luego el supervisor debía remitir informes sobre la aplicación de la reforma.

Hacia 1978 se creó la Delegación General de la SEP en el estado de Aguascalientes, misma que integró 17 dependencias de la SEP en el Estado, bajo un mando unificado. Entre ellas se encontraba la Dirección Federal de Educación Primaria, la de Educación Preescolar, la de Educación Secundaria, entre otras. Esto implicó que junto con la inspección y las zonas escolares de educación primaria, se establecieran las supervisiones y zonas escolares de educación preescolar y secundaria y, de ésta última por cada una de sus modalidades (general, técnica y telesecundaria).

Lo anterior significó que en el estado coexistirían estructuras de supervisión paralelas por cada nivel educativo (en términos tanto estructurales como funcionales), pero yuxtapuestas en su referente territorial. Es decir, que el total de escuelas de una localidad eran supervisadas por inspectores de cada uno de los niveles educativos, sin que establecieran relaciones o vínculos que permitieran la concatenación de cada uno de ellos. Ello dio lugar a un complejo entramado de jurisdicciones territoriales del conjunto de supervisiones superpuestas sobre un mismo espacio territorial. Éste no siempre coincidía con las demarcaciones municipales. Dentro de un municipio existían una o más zonas escolares de primaria, por ser el nivel más expandido; pero a la vez, las supervisiones de preescolar o secundaria abarcaban con


frecuencia a más de un municipio. Esta situación prevalecerá y se hará más compleja hasta el inicio de la década de 1990.

El proceso de desconcentración tuvo un efecto muy importante en materia de supervisión. Consolidó la subordinación de los inspectores de educación primaria, que anteriormente reportaban a un inspector regional, al Director Federal de Educación Primaria en el Estado. Ello significó la articulación de las distintas funciones del proceso administrativo en una sola entidad con la suficiente autoridad a nivel local: la dirección técnica, la administración de personal, el control escolar, y la supervisión, bajo la responsabilidad de una sola oficina.

Con este cambio en la adscripción organizacional, en las líneas de mando y en los flujos de información en el que participan los inspectores, se funda la estructura orgánica fundamental de la supervisión escolar que operará en los siguientes años, sin que se vean afectadas las funciones operativas, administrativas, laborales o sindicales en las que participa el puesto de inspector. Se acortaron los tramos de control reales sobre la supervisión de parte de la administración educativa desconcentrada y no se vio modificada en lo sustancial la relación entre los inspectores y las escuelas.

En 1984 se estableció la Unidad de Servicios Educativos a Descentralizar (USED), con niveles importantes de coordinación con el Ejecutivo del Gobierno estatal, como parte del proceso de descentralización de la SEP. Esta nueva forma de organización de la administración buscó hacer más eficientes los procesos de control de la operación de los servicios educativos escolares: sistemas de contratación de personal, elaboración y pago de nóminas, asignación de plazas y control de vacantes, control de la distribución de materiales educativos (mobiliario, equipo, libros de texto), certificación y control de registro escolar, construcción y mantenimiento de edificios escolares; el desarrollo de sistemas de información estadística y planeación de la nueva oferta escolar. Así como la implantación de los Proyectos Estratégicos que la SEP implantó para desarrollar el Programa "Educación para Todos".

AGUASCALIENTES Nuevos contenidos y formas de trabaio para la supervision escolar: Innovar a partir de la tradición

Con el establecimiento de la USED se dio el proceso graduai de articulación de la Dirección Federal de Educación Primaria al resto de la estructura desconcentrada de la SEP en el Estado. Esto es, tanto el director federal como los inspectores en los hechos se vieron subordinados a la autoridad local representada por el Director General de la USED10. Por vez primera, luego del convenio de 1940 se vieron integrados las estructuras de autoridad y control administrativo de los servicios de apoyo a las escuelas y al magisterio con el control directo de la supervisión escolar.

Organigrama 1.

SEP

Direcciones Generales de Educación Primaria y de servicies descentralizados

: Dirección General de la USED en el Estadas

Subdirección General de Educación ''.'Primaria

7"'"VL,„, , : , ' Supervisores de Zona Escolar

Escuelas

10. La "Jefatura de Sector" agrupa a varias zonas escolares y sus supervisores de cada uno de los niveles educativos, bajo el mando de Jefe de sector. En el Estado de Aguascalientes se establecieron algunas de ellas, pero, por su evolución posterior, todo parece indicar que se trata de un eslabón simple en una elaborada cadena de mando con tramos de control muy cortos.


En 1986, la USED dejó de funcionar al establecerse los Servicios Coordinados de Educación Pública en el Estado (SCEP), como una etapa muy avanzada del proceso desconcentrador. En esta nueva etapa, la estructura de la supervisión escolar queda definida en un nuevo marco institucional.

La SEP inició, en ese contexto, con un proceso inédito de definición de las funciones genéricas y específicas de la supervisión escolar, con sus consecuentes manuales de procesos y procedimientos administrativos, que precisaron y delimitaron las tareas de la supervisión escolar. A partir de 1986 se puso en marcha el proyecto estratégico 05, "Fortalecimiento de la capacidad técnico administrativa de los directivos escolares". Al amparo del cual se diseñó y se estableció como documento administrativo el "Manual del Supervisor de Zona de Educación Primaria". Mismo que no ha sido reemplazado por otro, que lo revise y actualice. Sigue siendo un punto de referencia en la actualidad.

En este documento se precisó que "el supervisor de educación primaria es el responsable de administrar la prestación del servicio educativo en los establecimientos escolares de este tipo conforme a las normas y lineamientos establecidos al respecto por la Secretaría de Educación Pública, por tanto, dichos lineamientos y normas (establecidos en el manual) los debe observar para orientar su aplicación"".

El citado manual precisó institucionalmente los marcos de la acción del supervisor, a partir de definiciones fundamentales respecto al concepto que la administración tiene de la tarea de la supervisión. Definió y delimitó el concepto de supervisión, así como el concepto de h función. Lo más relevante, a nuestro juicio, es el reconocimiento de la función supervisora como una instancia de intermediación entre los dictados de la administración central y lo que debe suceder en cada una de las escuelas. La documentación oficial enfatizó la dimensión técnica, administrativa y pedagógica del quehacer de la supervisión.

11. Manual del Supervisor de zona escolar, con base en documentos oficiales de la SEP 1987-1988. El recuadro es para resaltar la cita.


Concepto de supervisión: "La supervision escolar es una función que consiste en orientar, promover, organizar y estimular la participación de la comunidad educativa, como elementos de cambio social, en la consecución de los objetivos del Sistema Educativo Nacional."

"El supervisor de zona en el nivel constituye el vínculo de unión, comunicación y enlace entre la Jefatura de Sector y los planteles, ya que se éncargaide la transmisión de los lincamientos normativos y verifica su cumplimiento y nivel defuncionalidad a fin de orientar, asesorar y evaluar en forma permanente al personal directivo y docente, contribuyendo a la optimización del servicio

f í7éducativov"'- - •

"La supervisión de zona constituye el enlace para asesora^ orientar y coordinar las funciones y actividades entre las áreas normativas y los planteles escolares, a fin de verificar y controlar el funcionamiento integral del servicio en esté nivel educativo."

Función dé supervisión: "Función General; Promover y asesorar el desarrollo;de la tarea educativa en los planteles a su cargo, detectar deficiencias en la operación del servicio educativo y las necesidades de capacitación y aplicar las medidas que procedan para garantizar un alto nivel de calidad en el servicio que se presta."

Acciones esenciales de la supervisión;

« Enlace (canal de comunicación entre jefe de sector y directivos de planteles de la zona, para facilitar toma de decisiones)

« Promoción (fomenta acciones del plantel y otras instituciones) • Orientación (provee criterios orientadores de las funciones

asignadas a los planteles) • Asesoría (orientaciones técnico-pedagógicas para mejora de la

práctica docente y el desarrollo del servicio educativo; provee opciones de solución de problemas del plantel, verificación y evaluación).


Asimismo, el manual del supervisor referido estableció las funciones generales asignadas a la supervisión de zona escolar: planeación técnico-pedagógica, control escolar, extensión educativa, organización escolar, administración de personal, administración de recursos financieros, administración de recursos materiales. Éstas se desglosan en un sinnúmero de funciones específicas del puesto. Funciones específicas que a su vez se describen en actividades concretas que se han de realizar a lo largo del ciclo escolar. El manual incluso hacía una "sugerencia" de actividades para el supervisor.

Por otra parte, el manual define políticas y procedimientos en materia de visita de las escuelas (número y naturaleza de visitas), al mismo tiempo que provee un conjunto de formatos para requisitar en el proceso de realización de las visitas: plan de visitas diagnósticas y su reporte; elaboración del plan anual de trabajo del supervisor (basado en la primera visita); visitas de carácter formativo y reporte; plan de reunión de carácter técnico-pedagógico con el consejo técnico consultivo y sus actas; plan de visitas de evaluación y su reporte. En todos los casos se establece un formato de actas de visitas.

Entre 1986 y 1987 se desarrolló el Programa de Capacitación para Supervisores, por medio del cual se difundió el manual y se buscó poner en práctica sus lincamientos. Al día de hoy, mucho del lenguaje provisto por el manual es utilizado por la mayor parte de los supervisores que desde entonces están en funciones. Tal capacitación se orientó a los supervisores en servicio, quienes anteriormente no habían recibido formación alguna para desempeñarse en el puesto. Pero, adicionalmente, fue la última capacitación que se ofreció hasta 1992, cuando los servicios educativos federales fueron transferidos al gobierno del estado.

El proceso de desconcentración de la SEP, desde la creación de la Delegación General en 1978 hasta la consolidación de los Servicios Coordinados de Educación Pública en el Estado en 1986, estableció en Aguascalientes una organización integrada de las estructuras de dirección técnica y administrativa de la educación primaria, vinculada con el desarrollo de los servicios educativos de otros tipos (preescolar, secundaria, secundaria técnica). Con el desarrollo de funciones nuevas


como la planeación educativa, la recolección y análisis de la estadística escolar a nivel local, y, por supuesto, con la articulación de la supervisión escolar a las funciones de la dirección de educación primaria. Este proceso seguirá vigente hasta 1992.

Organigrama 2.

SEP

Subsecretaría de Educación Básica

Dirección General deles Servicios Coordinados de Educación Pública en el Estado

Dirección de Educación Básica

I

Departamento de Educación Primaria

I

Jefatura de Sector

I Supervisor de Zona

I

Director de Escuela


Como parte de la integración institucional de la administración educativa en el estado, la función y el puesto de supervisor se definió como nunca antes, a través del manual de funciones y de procedimientos, en el que no sólo se consideraron las funciones relativas al control del personal docente, a la vigilancia de la prestación del servicio, a las condiciones de trabajo de las escuelas y sus recursos materiales o educativos; si no que también se enfatiza, de manera clara y contundente, como se ha descrito antes, la función técnico-pedagógica que debe cumplir el supervisor, en relación con procesos de mejora de la calidad de la educación primaria, como la asesoría técnica y la capacitación de los docentes.

Sin embargo, por una parte, este proceso de definición del puesto y la función no atendió específicamente a la construcción histórica del puesto (sucedida entre 1940 y 1978), en el que el supervisor individual jugó y juega roles más allá de los oficialmente asignados relativos al proceso educativo. Roles relacionados con el control político sindical de los docentes y directivos, importantísimos para sostener una "paz" o una "tranquilidad" laboral, que asegure la prestación del servicio escolar de manera ininterrumpida, aun cuando las decisiones afecten de manera negativa a la enseñanza.

Y por otra parte, la concentración de las oficinas administrativas en una sola dependencia jerárquicamente superior a la supervisión hizo posible que el puesto y la función se concentrara de manera primordial en atender las demandas administrativo burocráticas que cada oficina le hacia a las escuelas primarias. La supervisión fue el principal medio de transmisión de órdenes y requerimientos de información a las escuelas de toda índole: plantillas de personal, inventarios de muebles escolares; diagnósticos de planta física de las escuelas; requerimientos materiales; estadística escolar; informes de matrícula, pruebas y acreditación escolar; requerimientos de personal; incidencias de personal; concursos de aprovechamiento; programas de instituciones de otros sectores (v.g. salud) entre muchas otras.

El supervisor, en consecuencia, orientó su acción a promover o conservar la estabilidad político-sindical-laboral de los profesores adscritos a la zona escolar, a la gestión de recursos para las escuelas a su cargo


(personal, materiales e inmuebles) y a cumplir los ordenamientos administrativo-burocráticos de las oficinas centrales ubicadas en el estado: requerimientos de información y control de la operación de programas y proyectos diseñados por la administración central federal (como los proyectos estratégicos y la presunta reforma curricular que buscaba implantar el "Nuevo Modelo Educativo", los "Perfiles de Desempeño", en 1991, o la "Prueba Operativa" en 1992). Adicionalmente, todo el proceso de conformación y consolidación de la administración educativa en el estado no modificó el carácter individuado del puesto de supervisor y éste siguió laborando de manera aislada respecto de otros supervisores del mismo nivel y más aún respecto a los de otros niveles educativos12.

En algún grado, la multidimensionalidad del quehacer del supervisor siguió intacta aun cuando el proceso de la SEP buscaba orientar la función hacia la promoción de la calidad de la enseñanza o en la mejora de los aprendizajes escolares de los alumnos. Siguió vigente el proceso de generación de micropolíticas por parte del supervisor, en materia laboral, en materia de evaluación, acreditación y control escolar, en materia de implantación del curriculum.

Adicionalmente, la actuación de los supervisores estaba enmarcada en una grave escasez de recursos (oficina, materiales, transporte, viáticos, equipo de oficina, personal de apoyo) que les permitiera realizar sus funciones a plenitud, a lo que hay que agregar el perfil real de los supervisores quienes son profesores que por méritos escalafonarios o de otro tipo13 acceden al puesto de supervisor.

12. Cabe señalar que, por efecto de la expansión cuantitativa de los servicios de educación primaria en el estado, de 5 zonas escolares de educación primaria que existían en 1940, para 1990 se habían multiplicado por 10. Es decir, antes de la federalización educativa de 1992, en el estado de Aguascalientes estaban en funciones al menos 50 inspectores-supervisores de educación primaria, a cargo de otras tantas zonas escolares. En promedio, cada supervisor atendía 12 escuelas, que podían ser públicas y particulares.

13- En el caso de México, el acceso a la supervisión como puesto se ha convertido desde hace muchos años en una especie de "jubilación en servicio", a decir del profesor Rodolfo Rivera, supervisor de educación primaria y ex Subsecretario de Operación en el estado de Sonora. Así la supervisión es vista como un puesto a que sólo unos cuantos pueden acceder. Los criterios de acceso no son claros y generalmente están ligados a las "preferencias de las autoridades sindicales en turno". Actualmente se busca que al menos se respeten los criterios establecidos en el Reglamento de Escalafón.


Además de la supervisión escolar, con el crecimiento y la complejiza-ción de la organización del aparato administrativo del sistema educativo tanto estatal como nacional, surgió la figura de los grupos técnicos cuya función fue proporcionar apoyo pedagógico las escuelas14.

Los grupos técnicos se instituyeron a finales de los años setenta, cuando la plancación ingresó formalmente a la administración de los ministerios. De la planeación del sector educativo se derivan programas y proyectos, los cuales para su funcionamiento requieren de maestros, éstos integran equipos de trabajo que se denominan grupos técnicos". Por ejemplo en el sexenio 1982-1988, en el marco del programa "Educación para Todos" con un proyecto estratégico se le dio mucho impulso a la lectura, se crearon bibliotecas estatales y municipales y además se diseñó e instrumentó un programa denominado Rincones de lectura, el cual consistía en la producción editorial de libros para niños de primaria y en la formación de maestros para su utilización en el aula, para ello requirió de grupos técnicos en los estados que llevaran a cabo las acciones de este programa de origen federal. En la práctica es de los programas que subsisten hasta la actualidad, con poco personal cuya tarea es distribuir los libros del Rincón.

Otro programa que data del mismo periodo fue uno que consistió en instalar computadoras en las escuelas primarias, se denominó Computación en la Educación Básica (COEBA). Este fue uno de los programas que contó con equipos amplios en los estados, no tuvo el impacto esperado ya que el avance en estas tecnologías hizo que los equipos adquiridos quedaran obsoletos de manera muy rápida. Sin embargo, los grupos técnicos derivados de este programa sobreviven sin tener una función y tareas específicas.

14. Las mesas técnicas tienen su origen ligado a la organización interna de las oficinas de gobierno; representan una organización funcional y política para realizar las tareas, en este caso del nivel de educación primaria.

15. El surgimiento de programas y proyectos de mayor o menor envergadura, fue creando en los sistemas educativos estatales una cantidad de grupos técnicos que sobrevivían de una administración a otra. Estos grupos se integran con lo que se denomina maestros comisionados, los cuales son docentes frente a grupo y por alguna razón son seleccionados para conformar un grupo o una mesa técnica.


Con lo anterior se quiere ilustrar que en la práctica, las escuelas y los maestros no cuentan con apoyos sistemáticos para realizar su tarea educadora, estos en todo caso son esporádicos y los que llegan a tener un grado de sistematización mayor tienen una cobertura limitada de escuelas atendidas.

4. Los servicios de supervisión y apoyo en la región Aguascalientes, a partir de 1993. La reforma de la supervisión escolar en el marco de la federalización

En este apartado se analiza la cuarta etapa, o la federalización descentralizado™, de mayo de 1992-hasta el presente, de acuerdo con la periodización indicada al inicio del apartado anterior.

A la desconcentración de la administración central federal, siguió otra, de federalización descentralizadora. A partir de 1992 con la firma del Acuerdo Nacional de Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB) el gobierno federal transfirió al gobierno del estado la administración y recursos destinados a la educación básica (preescolar, primaria, secundaria) y lo relacionado con la formación de maestros, por lo que se dio cauce a la reorganización del sistema educativo.

En el marco del ANMEB se estipuló una reforma curricular de gran envergadura para la educación básica, así como el establecimiento de varios programas para el reconocimiento social y profesionalización del magisterio en servicio, como el denominado "Carrera Magisterial"16.

16. Carrera Magisterial es un Programa Federal que instituye un sistema llamado de escalafón horizontal, cuyo propósito original fue el de promover a los docentes frente a grupo, es decir, aquéllos que realizan la función de enseñanza directa, sin necesidad de que asciendan a puestos de director o supervisor, simplemente por desempeño profesional. Su operación es responsabilidad de una Comisión Nacional Mixta de Carrera Magisterial, es decir integrada por funcionarios de la SEP y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. A escaso un año del inicio de este programa (1993) y seguramente por presiones de la organización sindical, a la vertiente denominada "primera vertiente, de docentes frente a grupo" se añadieron dos más, "segunda vertiente, de directivos y supervisores escolares" y "tercera vertiente, de apoyos técnico-pedagógicos". Como sistema de evaluación del desempeño profesional está organizado en variados y complejos elementos. (Véase la normatividad federal de Carrera Magisterial, 1993, 1995 y 1998).


En el estado de Aguascalientes fue creado el Instituto de Educación de Aguascalientes (IEA), como órgano descentralizado del gobierno local17, para recibir los servicios, personal y recursos que transfería del gobierno federal, y que hasta ese momento administraba la oficina de los Servicios Coordinados de Educación Pública en el Estado (SCEP).

El IEA realizó diagnósticos de la situación de la educación básica y normal con el apoyo de la Universidad Autónoma de Aguascalientes (UAA), que permitieron fundamentar la política educativa local. Tal política estableció los lineamientos de una reforma para articular un sistema educativo estatal, orientado hacia la calidad de la enseñanza.

La reforma impulsada reconoció y asumió como núcleo estratégico la reforma de la supervisión escolar. En el Programa Estatal de Educación 1993-1998 se planteó la "rezonificación" de las zonas escolares, integrando los niveles de preescolar, primaria y secundaria en lo que posteriormente se llamarían Zonas de Educación Básica (ZEB). Para ello, en 1993 se diseñó e inició el Programa para la Modernización de la Función Supervisara en el Estado de Aguascalientes (PMFS)18.

A partir del PMFS "se modificaron las zonas escolares y se estructuraron los equipos de supervisión, con el fin de convertir el trabajo de inspectores y supervisores en una actividad de apoyo a las escuelas. En enero de 1993 se comenzó a desarrollar una alternativa para renovar el ejercicio de la función supervisora, procurando que en vez de continuar con la disyuntiva entre las funciones técnico pedagógicas o las técnico administrativas, se trabajara en la conjunción de ambas en una función centrada en la gestión pedagógica y la planeación estratégica del sistema educativo. Un aspecto fundamental fue que los supervisores de preescolar, primaria y secundaria trabajaran en equipo de acuerdo a una organización territorial coincidente con los municipios, y que se llamó Zonas de Educación Básica (ZEB), bajo la dirección de un coordinador"19.

17. La diferencia entre desconcentrar y descentralizar se encuentra en la figura jurídica de la institución que recibe los servicios educativos. Un organismo descentralizado tiene patrimonio y recursos propios y una autonomía mayor frente a los organismos centralizados al ejecutivo estatal.

18. IEA/Consejo Estatal Técnico de la Educación. 1993a. 19. Ibid.

AGUASCALIENTES Nuevos contenidos y formas de trabajo para la supervision escolar: Innovar a partir de la tradición

Lo anterior implicó el impulso a un proceso de innovación de largo plazo que trastocó varios de los constitutivos históricos de la inspección-supervisión escolar. En primer lugar, enfrentó el carácter individuado de la función, al construir equipos de trabajo que se organizaran y funcionaran sobre bases colegiadas. En segundo lugar, buscó articular territorialmente las distintas zonas escolares al redefinirlas tomando como criterio las demarcaciones territoriales de los municipios20. En tercer lugar, buscó articular los procesos de los tres niveles de la educación básica. En cuarto lugar, pretendió conciliar lo administrativo con lo pedagógico, a partir de un proceso de diagnóstico, evaluación y planeación que centrara la mirada y la acción de los supervisores en las necesidades y procesos de la "escuela singular"21.

a. £1 Programa de Educación de Aguascalientes: 1992-1998

El proceso de federalización no centralista de la educación asumido por el ANMEB coincidió en Aguascalientes con el inicio de una nueva gestión del gobierno estatal, el cual se planteó como una prioridad la atención a la educación básica. Este interés se puede explicar por la confluencia de varios factores: nueva voluntad política del gobierno; capacidades técnicas locales, es decir, profesionales de la educación expertos en investigación y desarrollo, formados en las Universidad Autónoma de Aguascalientes en los últimos 18 años y con vínculos tanto con la comunidad educativa nacional como internacional; conocimiento acerca de la realidad del sistema educativo; competencias de la autoridad educativa para la concertación; condiciones geográficas favorables de tamaño y acceso fácil y características culturales propicias a la innovación22.

20. Excepto en el municipio de la capital que concentra a más del 70% de la población, la demarcación territorial se realizó con criterios como los de "barrio". De esta manera se crearon en este municipio 12 zonas de educación básicay las otras 10 corresponden a cada uno de los municipios restantes.

21. El concepto de escuela singular busca reflejar el conocimiento producido por la investigación educativa reciente, en el sentido de que no existe la escuela típica. La singularidad de cada institución se define por sus orígenes, su historia, sus formas de operar, los estilos de relación entre los distintos actores, alumnos, maestros y padres de familia, por el contexto social y económico en el que se encuentra situada, por las personas que hacen comunidad escolar y otros rasgos que le son propios a cada escuela.

22. Esta parte está elaborada a partir de varios documentos: Márquez Rodríguez, M.; Zorrila Fierro, M. (1996) ; Márquez Rodríguez, M.; Zorrilla Fierro, M. (1997) ; Zorrilla Fierro, M. (1997) ; Zorrilla Fierro, M. (1998) ; Zorrilla Fierro, M. (1999).


En 1992, para el gobierno estatal fue imperiosa la necesidad de conocer las condiciones en que el gobierno federal entregaba el sistema de educación básica del estado. Con esta finalidad se realizó un primer diagnóstico de indicadores de eficiencia y de equidad23, del que destacan tres conclusiones: a) a nivel nacional el estado se encontraba entre el 9° y 159 lugar (de un total de 32 posibles) en relación a los distintos indicadores considerados; b) la eficiencia de la educación básica de Aguascalientes, se había mantenido estable en los últimos 20 años y c) al interior del estado, la situación educativa no era homogénea y se observaban diferencias significativas entre niveles educativos, localidades, municipios, zonas rural y urbana y escuelas con distinto tipo de sostenimiento24.

Sobre esta base, se identificaron varios desafíos de la política educativa del estado de Aguascalientes: articular los tres niveles de la educación básica; ofrecer una educación básica de calidad, es decir, garantizar la cobertura y el acceso a la escuela, asegurar la permanencia en ella, promover aprendizajes relevantes para la vida presente y futura de los educandos y cuidar que cada alumno egrese con oportunidad de cada nivel educativo; diseñar estrategias multidimensionales a la solución de los problemas; identificar las singularidades de cada escuela bajo la convicción de que la calidad se gesta en cada plantel escolar e incorporar a los maestros, directores y supervisores en la formulación de las soluciones.

El trabajo de reorganización institucional del sistema educativo, ahora federalizado, se puso en marcha, como ya se ha mencionado, desde la supervisión escolar. La decisión de iniciar un proceso de reforma de largo aliento para la educación básica, desde la instancia de la supervisión escolar, obedeció a dos razones principales, una de carácter institucional y otra de tipo profesional.

En el primer caso, se partió del reconocimiento de que la supervisión, en tanto instancia organizativa, se encuentra ubicada en una posición

23. IEA/Consejo Estatal Técnico de la Educación. 1993b.

24. IEA-CETE, 1993b.


estratégica, entre la administración central y la escuela singular y ello constituye potencialmente una opción para establecer una comunicación más eficiente al interior del sistema educativo.

En el segundo caso, en la situación prevaleciente en México, el sector de maestros que ocupan cargos de director y supervisor escolar no había sido capacitado de manera específica en las reformas educativas de este siglo, salvo en el caso de la difusión del manual del supervisor, hacia 1987. Había sido considerado, eso sí, como una instancia de multiplicación de diversos programas de actualización de maestros en el contexto de las sucesivas reformas curriculares, pero supervisores y directores carecían de programas formativos específicos, de capacitación y actualización, para el desarrollo de su función.

Además, como ya se ha dicho, el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal abrió la posibilidad de reorganizar también los sistemas educativos en las entidades con el fin de proporcionarle una racionalidad a la gestión institucional para la prestación del servicio educativo. Estos elementos fueron valorados por la autoridad educativa estatal quien tomó la decisión de reorganizar la educación básica a partir de la supervisión escolar.

Al iniciarse las actividades del Programa Estatal de Educación 1992-1998 en lo referente a la renovación de la supervisión escolar se plantearon dos conjuntos de objetivos25:

Para el propio sistema de supervisión:

• recuperar el sentido académico de la función supervisora y replantear su papel como un elemento fundamental para el logro de la calidad de la educación básica;

• dinamizar la planta de personal dedicada al ejercicio de la función supervisora.

25. Programa de Modernización de la Función Supervisora, op. cit.


Para el sistema de educación básica:

• impulsar a la supervisión escolar como una instancia de apoyo a la toma de decisiones y a la ejecución de programas educativos;

• contar con un medio más eficaz para el apoyo y control de la operación del sistema de educación básica;

• favorecer la articulación de la educación básica.

Para diseñar y operar un programa de redefinición de la supervisión y de (trans)formación de las y los supervisores, se partió de una combinación de conocimientos, intuiciones e ideales, de las personas que se hicieron cargo de impulsar e instrumentar la reforma de la supervisión escolar26.

b. El punto de partida y la supervis ión deseada

En México, como se ha mencionado en apartados previos, la supervisión escolar se ha asociado a un puesto escalafonario, es decir, se accede a éste por acumulación de puntos, en los cuáles la antigüedad juega un papel definitorio27. Esta realidad significa que no necesariamente acceden al puesto, aquellos profesionales de la educación con competencias para desempeñar exitosa y responsablemente la función. Un efecto perverso de este mecanismo es el hecho de que frecuentemente la supervisión es percibida por los mismos supervisores (o quienes desean acceder a ella), como una vía para gozar de una jubilación con salario completo. Esta visión es alentada además por la inexistencia de mecanismos institucionales para evaluar el desempeño.

26. El equipo coordinador del Programa de Modernización de la Función Supervisora estuvo formado por investigadores educativos y profesores de base, Margarita Zorrilla Fierro, Marisela Márquez Rodríguez, Pilar González Martínez, Lydia Flemate Medrano, Teresa Fernández Lomelín, Elizabeth Castillo García, Carlos Ulises Solís Alvarez e Irma Hortensia Hernández Sandoval, quienes fueron los responsables del arranque inicial y de diseñar los nuevos contenidos y formas de trabajo de la supervisión escolar en el marco de un programa permanente de formación. En el transcurso del tiempo la Dirección de Educación Básica y la de Planeación del mismo ministerio fueron incorporándose al desarrollo de este programa.

27. Esto es otra manera de decir que el puesto de supervisión es una "jubilación en servicio."


Por otro lado, cada supervisor, sea de preescolar, primaria o secundaria, tiene a su cargo entre 10 y 12 escuelas. Una carencia bastante extendida, sobre todo en el caso de los inspectores de primaria, es la falta de oficinas, lo que en la práctica había obligado a que éstas se instalaran en las propias casas de los supervisores28.

El acento de la función supervisora estaba puesto en la vigilancia del cumplimiento de la normatividad y en la revisión de múltiples asuntos administrativos. La concepción original del inspector como un orientador pedagógico había cedido su lugar a una función burocrática de control y sanción.

De manera tácita, los supervisores se habían convertido en instrumentos de control político sindical y oficial, circunstancia que los hizo muy poderosos para movilizar docentes, disponer de recursos, manejar información y similares. No siempre este poder de los supervisores ha estado a disposición y al servicio de la educación.

A fines de 1992, existían en Aguascalientes 100 zonas escolares, sumando las de los tres niveles. Su organización geográfica era semejante a la que se produce al arrojar cinco juegos de naipes diferentes sobre la mesa, es decir, la sobreposición de cinco sistemas distintos29.

Redefinir la supervisión escolar tuvo su origen en una necesidad pragmática y un convencimiento teórico. En el primer caso, los resultados del ya mencionado diagnóstico de la educación básica mostraron la necesidad de elevar la calidad del servicio educativo, diseñar estrategias orientadas a la búsqueda de mayor equidad y afrontar con una organización renovada la articulación entre los tres niveles educativos que en Aguascalientes conforman la educación básica. Por otra parte, el convencimiento teórico estuvo ligado estrechamente a la agenda nacional e internacional vigente en la que sobresalen los temas de descentralización-integración, autonomía

28. A decir del profesor José Rosales, supervisor de educación primaria, la supervisión era ejercida por "control remoto" o "por señales de humo".

29. Preescolar, 26 zonas; Primaria, 52 zonas; Secundaria General, 4 zonas; Secundaria Técnica, 4 zonas; Telesecundaria, 4 zonas.


creciente de los centros escolares, gestión pedagógica, calidad, equidad, innovación en los sistemas de monitoreo y necesidad de crear una cultura de evaluación centrada en la noción de rendimiento de cuentas y responsabilidad por los resultados educacionales.

En este marco, como ya se mencionó, la máxima autoridad educativa de la entidad tomó dos decisiones, mismas que se convirtieron en el detonador inicial del cambio en la supervisión: se crean Zonas de Educación Básica y se conforman los equipos de supervisión. Estas medidas tuvieron varias implicaciones, como se ve a continuación.

En primer lugar, la creación de Zonas de Educación Básica (ZEB) implicó la reestructuración geográfica de las antiguas zonas escolares hacia un esquema más racional en el que las zonas de los tres niveles educativos coincidían dentro de los límites municipales o las áreas geoestadísticas básicas, en el caso de la zona urbana. Esta decisión redujo de 100 zonas de los tres niveles educativos a 22 zonas de educación básica la organización territorial del sistema educativo.

En su origen estas zonas agruparon escuelas públicas y privadas de los tres niveles educativos. En 1996, a solicitud de algunas escuelas privadas, la autoridad educativa decidió crear la Coordinación de Escuelas Particulares a la cual se le dio la encomienda de las escuelas de preescolar y primaria del municipio de la capital del estado, que es en donde se concentra la mayoría de estos establecimientos.

La formación de equipos de supervisión, tuvo como finalidad romper el tradicional aislamiento de los supervisores al reunir bajo un mismo techo al menos un supervisor de cada nivel así como a sus auxiliares técnicos y al personal de apoyo administrativo disponible. Al frente de cada equipo se designó a uno de los propios supervisores como coordinador de grupo. La administración educativa estatal partió del reconocimiento de que la renovación de la supervisión tendría que hacerse con el tren en marcha y con las personas que se encontraban en él.


Cuadro 4. Zonas de Educación Básica por munic ipio a partir

de 1993. Zonas escolares de educación primaria

Municipio

Aguascalientes

Asientos

Calvillo

Cosío

El Llano

Jesús María

Pabellón de Arteaga

Rincón de Romos


San José de Gracia

Tepezalá

Colegios particulares*

Zonas de Educación Básica (ZEB)

8 ZEB urbanas y 4 ZEB rurales

Zonas escolares de educación primarla

por Zona de Educación Básica

29 (22 urbanas y 7 rurales)

4

4

1

2

4

2

3

2

1

2

54 escuelas

*A partir de 1996 se crea la Coordinación de Colegios Particulares transfiriendo a ella a las instituciones privadas que se encontraban dispersas en las zonas escolares.

La decisión más importante en torno a la renovación del contenido de la supervisión fue producto de una ardua, aunque implícita negociación al interior del Instituto de Educación. Fue protagonizada al menos por dos grupos.


Uno, integrado por algunos supervisores de larga trayectoria tanto en la organización sindical como en la instancia educativa estatal en turno30. Este equipo fue el que inició el proyecto y llevó a cabo el proceso de rezonificación del estado, es decir, la delimitación geográfica municipal de las nuevas zonas31. Este grupo sostenía que los cambios en la supervisión debían circunscribirse a la rezonificación y agrupación en equipos. Afirmaban que el mejoramiento en el desempeño de la función sería posible sólo si los supervisores contaban con mayores recursos, tales como vehículo, vales de gasolina, mobiliario, etc.

El otro era el equipo del Consejo Estatal Técnico de la Educación (CETE), que sostenía que los cambios realizados hasta entonces eran importantes pero sólo creaban las condiciones institucionales mínimas para comenzar a ejercer la supervisión bajo otros parámetros, que por lo demás, no podrían ser desarrollados sin una capacitación diseñada especialmente para este fin.

Esta segunda postura sostuvo que el cambio propuesto, para ser factible en los términos señalados, necesitaba atender a la profesiona-lización de los actores. Lo que supuso impulsar la formación necesaria para dotar de nuevos contenidos y formas de trabajo a la supervisión escolar, así como desarrollar y/o fortalecer las competencias de las personas según su ámbito de responsabilidad en un marco de creciente autonomía. Los actores no habrán de interpretar y ejecutar políticas sino que deberán desarrollar la habilidad de diseñar y operar proyectos y micropolíticas locales en congruencia con los marcos establecidos en la macropolítica educativa estatal y federal.

Adicionalmente, se planteó la necesidad de trabajar también en una reforma del contexto institucional, que posibilitara la realización de proyectos de trabajo desde una nueva perspectiva de las relaciones entre los distintos actores de la educación.

30. Recordemos que en las entidades, la educación de control federal fue atendida por direcciones generales de educación, delegaciones, unidades de servicios educativos a descentralizar y secretarías de servicios coordinados de educación en el estado.

31. Esta distribución geográfica en el caso del municipio de Aguascalientes también tuvo un ingrediente de ordenación política. De las 12 zonas que le correspondieron, 8 son urbanas y 4 rurales, éstas últimas agrupan escuelas llamadas de "brinquito", son aquellas por las que transitan los profesores del campo a la ciudad.


En base a lo anterior, se propuso una estructura organizacional elemental para los nacientes equipos de supervisión, que se puede apreciar en el diagrama que aparece a continuación.

Durante casi todo el año de 1993 se desarrolló el debate implícito entre las posturas arriba mencionadas.

Poco a poco los aspectos materiales del proyecto se fueron precisando y de este modo todos los equipos de supervisión fueron ubicados en oficinas dentro del territorio correspondiente y recibieron una dotación del mobiliario mínimo así como un vehículo compacto para el uso del grupo y la asignación de personal de apoyo técnico y administrativo.

Organigrama 3. Estructura de u n equipo de supervisión

Coordinador de Zona de Educación Básica

Auxiliares administrativos

Supervisor de preescolar

Personal de apoyo técnico

Supervisor de primaria

Supervisor de secundaría

En estos meses se aclaró también que la formación de Zonas de Educación Básica no conducía a la propuesta de supervisores de educación básica sino que lo que el objetivo era la conservación de los supervisores por nivel, pero bajo un sistema de trabajo que implicaba la toma de decisiones colectiva y por consenso de manera tal que fuese factible avanzar en la articulación organizativa y operativa de la educación básica. Finalmente, en noviembre de ese mismo año se dio a conocer el llamado Documento Rector del Programa de Modernización de la Función Supervisara en que se precisan los lincamientos generales de la propuesta entre los que sobresale la redefinición de la función


supervisora. A partir de entonces, dicho documento pasó a ser la principal directriz para el desarrollo posterior del Programa. Como se desprende de esta apretada síntesis32, el proceso de definición institucional del Programa fue una experiencia intensa en la que las dos posiciones iniciales hicieron su aportación.

En el documento Rector del PMFS se estableció que la supervisión escolar debía redefinirse como una tarea institucional que es compartida por diferentes instancias y que los llamados supervisores son solo una de ellas.

Para los supervisores (por nombramiento) la tarea de supervisar debe ser comprendida como una actividad que se realiza en equipo, con decisiones compartidas y asumidas por consenso. Su ámbito de competencia es la Zona Escolar y el desempeño de su labor supone la vinculación de tareas administrativas y académicas, cuya finalidad central es la creación o mejoramiento de las condiciones institucionales que permiten que las actividades de enseñanza y aprendizaje se realicen a plenitud en las escuelas.

El supervisor no ha de resolver todos los problemas que surgen en su zona. Por el contrario, al detectarlos debiera remitirlos a las instancias que corresponden. La intervención de la supervisión es múltiple: asesorar a directivos y maestros, acompañar o animar procesos, gestionar recursos, monitorear y evaluar proyectos. A través del supervisor se aspira a "acercar la autoridad educativa" a las escuelas. También se busca que las ellas desarrollen su iniciativa dentro del proceso de toma de decisiones, lo que implicó hacer muy explícita la propuesta de reforma de la supervisión escolar.

Usualmente el trabajo de supervisión se ha concebido como una actividad de intermediación3 3entre las autoridades centrales y las

32. Para una visión más detallada de este proceso, ver el documento Márquez, M. et al (1996). Innovar a partir de la Tradición; Origen y Desarrollo Institucional del Programa de Modernización de la Función Supervisora. IEA, CETE, Mecanograma, Informe Técnico, 112 pp.

33- Haciendo alusión despectiva a esta tarea, algunos supervisores se denominan a sí mismos "traidores" porque perciben su trabajo como una interminable serie de eventos para llevar y traer papeles.

100

AGUASCALIENTES Nuevos contenidos y formas de trabajo pata la supervision escolat: Innovât a partir de la tradición

escuelas. El énfasis ha estado en la vigilancia y control del cumplimiento de las disposiciones administrativas y en la expectativa de ofrecer asesoría técnica a los docentes. En Aguascalientes se impulsó la idea de que el supervisor debía tener un objeto propio de trabajo, en el que lo administrativo y lo académico dejaran de ser una disyuntiva.

¿Cuál es esa labor específica que le corresponde al supervisor? Éste tiene acceso a un grupo de planteles lo cual le permite construir una visión de conjunto al mismo tiempo que una visión de cada escuela como un todo. El supervisor puede saber cómo es cada una de las escuelas a su cargo, a qué se debe que obtengan un determinado resultado y por comparación puede determinar si la zona o una escuela necesita cierto tipo de acciones y en qué dirección requiere encaminar sus esfuerzos para estar en concordancia con los objetivos estatales.

En esta redefinición del ámbito de competencia, la inserción del supervisor en las escuelas no se centra en la labor asesorar o controlar el trabajo docente34 sino en un trabajo de apoyo al quehacer de la escuela como un todo. Este replanteamiento de la materia de trabajo del supervisor busca resolver la disyuntiva entre lo pedagógico y lo administrativo de la tarea. En la propuesta de Aguascalientes, el trabajo del supervisor se concibió básicamente como una actividad de gestión en la es fundamental la recuperación (o creación) del sentido académico de tareas administrativas35 como la gestoría de recursos, la elaboración de información estadística, la redacción del plan de trabajo, el control de las incidencias de personal, las juntas del Consejo Técnico, las minutas de las reuniones, etc.

El punto de amarre entre lo académico y lo administrativo se ubicó en la noción de calidad de la educación como objetivo central de la supervisión36. En el Programa de Modernización de la Función

34. En la propuesta de Aguascalientes esta última tarea a cargo de los cuerpos de apoyo técnico de cada uno de los niveles y modalidades de educación básica.

35. La recuperación del sentido académico de lo administrativo debiera acompañarse de una revisión a fondo de las tareas administrativas que hasta ahora siguen realizándose. No se requiere solo una simplificación administrativa sino una redefinición de lo que es necesario y de lo que corresponde a cada instancia. Obviamente la toma de decisiones sobre este asunto rebasa lo dicho hasta aquí sobre la supervisión escolar.

36. Los itálicos son nuestros.


Supervisara se consideró que un sistema educativo opera con calidad cuando es capaz de garantizar el acceso de los niños a la escuela, propiciar su permanencia, favorecer aprendizajes relevantes y conseguir el egreso oportuno de los alumnos37. El medio a través del cual se pretendió que los supervisores se involucraran en la planeación, operación y evaluación de actividades en pro de la calidad de la educación fue el Proyecto Educativo de Zona de Educación Básica, diseñado a partir de los resultados de un Diagnóstico de la situación educativa de su propia Zona.

c. El proceso de redefinición de la supervis ión y la (trans)formación de los supervisores

La construcción del Documento Rector que proporcionó rumbo al proceso de renovación de la supervisión, la reorganización de las Zonas de Educación Básica y la formación de los Equipos de supervisión, fue resultado de una primera etapa. Para lograr la aceptación del Programa por parte de los directamente involucrados, es decir, los supervisores se establecieron varias fases de un proceso de largo plazo:

• la primera fase tuvo como objetivo principal la capacitación del personal de supervisión y se asumió como una etapa de transición (enero-junio de 1994);

• la segunda fase estuvo orientada a la puesta en marcha de los proyectos educativos y fue acompañada de una estrategia de seguimiento y asesoría por parte del equipo coordinador del programa (ciclo escolar 1994-1995);

• la tercera fase se propuso impulsar la vinculación entre la supervisión escolar y los directivos de las escuelas de educación básica a fin de dar el salto hacia el diseño de proyectos escolares (ciclo escolar 1995-1996)38.

37. Este concepto de calidad se asume en el Programa Estatal de Educación (IEA, 1994a) y es una adaptación del que propone Silvia Schmelkes en su libro (1996).

38. Si bien en el Documento Rector del Programa se estableció la tercera fase de la vinculación con los centros escolares, lo cierto es que el proceso ha llevado más tiempo del previsto. Es hasta 1998 y con fuerte apoyo de las oficinas centrales que fue posible empezar a establecer de manera sistemática la mencionada vinculación.


Cuadro 5 • El modelo de supervisión propuesto en la Reforma y las tareas substantivas del sistema educativo estatal

¿Cómo se concibe la supervisión, quién supervisa y para qué?

Criterio de comparación

Concepto de supervisión

Sujetos supervisores

Objetivo

Modelo tradicional

Función atribuida a un puesto

• Supervisor de preescolar • Inspector/supervisor de

primaria • Supervisor de

secundaria (general, técnica o

• telesecundaria) Jefes de enseñanza de secundarias generales y

• técnicas Supervisor de educación

• física Supervisor de educación especial

Vigilar que maestros y directores cumplan las diversas tareas de carácter técnico-administrativo, técnico-pedagógico y técnico-complementario señaladas en la normatividad correspondiente (manuales, reglamentos, planes y programas de estudio, etc.)

Modelo propuesto por la Reforma

Función del sistema educativo que se ejerce de manera conjunta por varias instancias, en los distintos niveles de su estructura organizativa

1. Equipos de supervisión de educación básica integrados por: un coordinador de Zona de Educación Básica, una supervisora de preescolar, al menos un inspector/supervisor de primaria, un supervisor de secundaria y uno de educación física

2 Personal de apoyo técnico-pedagógico de preescolar, primaria y secundaria y personal de apoyo administrativo

Supervisar los aspectos pedagógicos y técnico administrativos que inciden en la calidad del servicio educativo a través de la atención a cuatro dimensiones básicas: cobertura, retención, aprovechamiento y egreso oportuno


¿Cómo se c o n c i b e la supervis ión, qu ién supervisa y para qué?

Criterio de comparac ión

Finalidad

Cobertura

Mode lo tradicional

"Mejoramiento de la enseñanza y del maestro"

• Zona escolar de preescolar o primaria

• Zonas de supervisión de secundarias generales y de secundarias técnicas y de telesecundarias

Modelo propues to por la Reforma

1. Intervenir en la planeación estratégica de los servicios educativos que se ofrecen en las zonas de educación básica, mediante la elaboración anual del diagnóstico y el proyecto de desarrollo educativo

2. Asegurar que los planteles educativos operen al menos de acuerdo a la normatividad mínima establecida

3 Mejoramiento continuo de los niveles de calidad de la educación

Zona de Educación Básica Integrada por centros escolares de los tres niveles, preescolar, primaria y secundaria, de la educación básica

AGUASCAUENTES Nuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición

¿Cómo se ejerce la supervis ión?

Criterio d e c o m p a r a c i ó n

Énfasis

Principios de Acción

Sistema de Trabajo

Modalidad

Modelo tradicional

Vigilancia-Control

• Verificación de los requisitos mínimos establecidos

• Orientación a los docentes y directivos para efectuar las modificaciones o ajustes necesarios

Individual

Los manuales establecen las tareas que es necesario desarrollar Los jefes asignan tareas y dan instrucciones para realizarlas

Centra su atención en las "actividades susceptibles de supervisar", señaladas en los manuales

La agenda de trabajo es rutinaria y responde a la llamada "estimación de tiempos para el desarrollo de las funciones de supervisión en la zona escolar"

En tanto que los manuales establecen una serie de actividades susceptibles de supervisar y una distribución de tiempos idónea para ellos, la coordinación se supone como un hecho inherente al cumplimiento de funciones

• Evaluación • Orientación

Modelo p r o p u e s t o por la Reforma

Control de apoyo

1. Animación de equipos docentes y personal directivo

2. Detección de logros, inquietudes, dudas y dificultades

3. Resolución de los problemas propios del ámbito de competencia de la supervisión escolar

4. Canalización de situaciones que rebasan el ámbito de competencia de la supervisión escolar

Colectivo

Toma de decisiones en forma colegiada, es decir, con estudio previo de las situaciones en grupos de trabajo entre pares

Realiza las actividades rutinarias pero da su lugar a los asuntos prioritarios a través del trabajo en equipo por redes temáticas

Se establece una agenda de trabajo para atender las prioridades identificadas por los grupos de trabajo de las redes temáticas

Coordinación de actividades que estén relacionadas con el desarrollo educativo de la Zona de Educación Básica y decisiones por c o n s e n s o

• Animación • Monitoreo • Evaluación


¿Con qué apoyos cuenta la supervisión?

Criterio de comparación

Ubicación física

Personal de apoyo

Transporte

Líneas de autoridad

Flujos de comunicación

Modelo tradicional

• Cabecera de zona en preescolar y primaria, generalmente sin oficina pública o dentro de una escuela

• Supervisores de secundaria ubicados físicamente dentro del departamento correspondiente en las oficinas centrales

• Preescolar y primaria con un maestro adjunto

• Secundaria sin maestro adjunto

• Sin personal de intendencia ya que carecen de espacio físico propio

Sin apoyo

Cada supervisor depende de la subdirección o jefe de departamento del nivel correspondiente para fines administrativos y operativos

Vertical, con el jefe del departamento del nivel correspondiente

Modelo propuesto por la Reforma

Sedes físicas en las Zonas de Educación Básica respectivas en oficinas acondicionadas y equipadas

1. Personal auxiliar (secretarias e intendente) compartido por el equipo de supervisión en cada zona de educación básica

2. Los maestros adjuntos se integran como personal de apoyo técnico-pedagógico y administrativo del equipo de supervisión

Vehículo para uso colectivo compartido Vales de gasolina

Los supervisores dependen administrativamente del jefe del departamento del nivel correspondiente, pero en términos operativos, dependen del coordinador de Zona de Educación Básica

Los coordinadores dependen de la Dirección de Educación Básica del ministerio de educación estatal

Vertical: la comunicación entre la Dirección de Educación Básica y las Zonas de Educación Básica deberá realizarse a través del coordinador de la ZEB correspondiente

Horizontal: los supervisores y coordinadores se relacionarán a través de su trabajo en redes

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La capacitación necesaria

La imagen objetivo que dirigió los primeros seis años de la reforma de la supervisión puede apreciarse en el cuadro comparativo de modelos de supervisión, entre el denominado "vigente" y el "propuesto". Con base en tal comparación se reconoce la vinculación explícita de la supervisión escolar, ejercida de manera colegiada, con tareas substantivas como la planeación estratégica, la actualización de maestros, la evaluación y los programas y proyectos derivados de la política educativa nacional y estatal.

La planeación estratégica para atender necesidades del servicio como la construcción y el mantenimiento de edificios, la asignación de profesores, distribución de libros de texto y material didáctico. La gestión y provisión de actualización permanente a los maestros en servicio. La evaluación educativa por medio de diagnósticos de indicadores de eficiencia, de estudios sobre aprovechamiento escolar, actividades de seguimiento del desempeño de los primeros grados de primaria y secundaria y el apoyo a la gestión escolar.

Para ir haciendo realidad el tránsito a nuevas maneras de ejercer la supervisión y que ésta se convirtiera en un apoyo real a la escuela y sus actores, se planteó un proceso inicial de capacitación, el cual debería integrarse a un planteamiento más amplio de la formación en servicio de los supervisores.

La capacitación inicial. Desde la perspectiva de la formación, dotar de nuevos contenidos y formas de trabajo se convirtió en el lema de lo que se llamó Primer Programa de Capacitación a los Equipos de Supervisión, mismo que se realizó de enero a junio de 1994.

El objetivo de este primer programa formativo fue el de proporcionar a los equipos de supervisión escolar herramientas de diagnóstico de la situación de las escuelas de educación básica teniendo como marco referencial la política educativa nacional y estatal, con el fin de diseñar y operar un proyecto educativo en cada zona de educación básica con horizontes de corto, mediano y largo plazo (un ciclo escolar, tres y más de tres).

107


El diseño de la formación se fundamentó en dos hechos que la investigación en torno a la formación docente ha corroborado: que los programas de capacitación aislados entre sí, y aquellos que carecen de vínculos estrechos con las necesidades instrumentales más directas de quienes los cursan tienen pocas posibilidades de éxito para incidir en la renovación de la práctica educativa.

De acuerdo a esta premisa, las características centrales de la estrategia formativa de la primera capacitación fueron las siguientes:

• En primer lugar se desechó la estrategia de multiplicación por las reducciones a que conduce. La capacitación fue realizada de manera directa por el grupo coordinador del Programa. Un total de 12 instructores asumieron la conducción de los módulos de capacitación a los que se presentaron 250 asistentes (entre ellos los coordinadores de equipo de supervisión y los supervisores). El grupo de instructores fue formado a través de un curso inicial para que lograran el dominio de los contenidos y las estrategias didácticas para presentarlos. Este grupo trabajó en su formación durante los seis meses que duró la capacitación, al mismo tiempo que daba seguimiento al proceso y tomaba decisiones de mejoramiento.

• En segundo lugar la capacitación fue diseñada con un esquema múltiple en el que se articulaban conferencias magistrales, talleres, asesorías y sesiones de seguimiento, en las nuevas oficinas de los equipos de supervisión. Para integrar todos los componentes del proceso, se incluyó en la capacitación el diseño del proyecto educativo de Zona de Educación Básica, como un elemento de integración curricular. Todos los trabajos parciales y los ejercicios en clase debían contribuir de alguna manera al diseño del proyecto.

• Un tercer elemento que consideramos fue la necesidad de evitar que la capacitación fuera una actividad teórica desligada de las necesidades instrumentales de los participantes. Nos interesaba que la capacitación se convirtiera en un apoyo directo de las nuevas prácticas laborales de la supervisión. De ahí la insistencia en hacer que tanto el diagnóstico como el diseño del Proyecto Educativo fuesen dos productos específicos, de utilidad inmediata para la Zona en la que fueron


elaborados. El resultado fue el diseño de 22 proyectos diseñados con base en un esquema común, pero con contenidos originales derivados de sus propios diagnósticos y sus muy particulares aspiraciones y expectativas. Se busca que los proyectos adquieran una relevancia institucional y se transformen en un referente obligado del trabajo del supervisor.

• Un contenido excluido explícitamente de la capacitación fue todo lo referente a los cursos de relaciones humanas. A primera vista parecía necesario incluir estos contenidos dado que estábamos ante la presencia de un proceso de integración de equipos humanos sin experiencia de trabajo en grupo: los supervisores, antes aislados, ahora formaban parte de equipos y se enfrentaban al desconocimiento del trabajo que hacían unos y otros. Nosotros preferimos eludir el tratamiento directo de esta problemática y en vez de ello buscamos el modo de favorecer la integración en el trabajo mismo, a través de la realización de una actividad común que no estuviera ligada a una persona sino que fuera el punto de partida para la cohesión grupal. Hablábamos entonces de que en un grupo donde se pretende que el trabajo sea colegiado, "el líder es la tarea" (Pichón Rivière) y esto supone, entre otras cosas, reconocer la existencia tanto de líderes formales como funcionales.

Para propiciar este proceso de transformación en los sistemas de trabajo, durante la capacitación los grupos de estudio en clase coincidían con los equipos de supervisión, las asesorías se realizaban en las oficinas de los equipos y se mezclaba la entrega de trabajos individuales con trabajos colectivos. Es decir, la capacitación fue un medio para desarrollar procedimientos de trabajo.

• Por último, en el diseño de la capacitación no se consideró pertinente introducir explícitamente un módulo orientado a inducir el análisis de las prácticas tradicionales de supervisión por el temor de que pudiera verse como una descalificación del trabajo de los supervisores, además, realizado por personas ajenas al sistema de educación básica. Por otro lado se valoró que era mejor iniciar con una visión positiva y propositiva que creara expectativas favorables al cambio. La

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identificación de insuficiencias sería una consecuencia de confrontar la propuesta con la experiencia previa. Se pensó que la decisión de abandonar o transformar prácticas habituales debía ser una opción personal producto del convencimiento práctico y de la confianza en las alternativas. En este aspecto nos hicimos eco de una vieja sentencia que afirma que "wo se puede llenar algo que está lleno pero tampoco podemos vaciar sin proporcionar algo a cambio".

Este primer programa de capacitación se constituyó en un factor de enorme importancia para el éxito del Programa de Modernización de la Supervisión, ya que atendió el lado humano del mismo. Los planes, por bien hechos que estén, son totalmente insuficientes si no son asumidos cabalmente por el personal que habrá de instrumentarlos.

El programa se estructuró en tres módulos: diagnóstico de indicadores de eficiencia educativa, análisis de la política educativa nacional y estatal; y, elementos para el diseño del proyecto educativo de Zona de Educación Básica.

El papel del diagnóstico como catalizador de procesos de toma de conciencia. Para ser consecuentes con la convicción de que las reformas transitan por las personas, el equipo conductor de la realización del Programa de Modernización de la Función Supervisora en su dimensión formativa, buscó la manera de colocar en manos de los supervisores una metodología de investigación para elaborar diagnósticos de la situación educativa de las escuelas de las ahora zonas de educación básica.

Se diseñaron materiales para elaborar diagnósticos cuantitativos y cualitativos. Los primeros fueron los más desarrollados y se basaron en la forma 911 de inicio y fin de ciclo escolar, y que es la base de la estadística continua de la Secretaría de Educación Pública. Se calcularon los indicadores (repetición, reprobación, eficiencia del ciclo escolar) para cada nivel educativo, para cada escuela de una zona de educación básica; se hicieron comparaciones entre escuelas rurales y escuelas urbanas, entre grados y aún entre grupos. Más adelante intentamos realizar el diagnóstico cualitativo, o de factores, mismo que representó serias dificultades, pues los supervisores, por un lado, no conocían las escuelas y, por otro, mostraron resistencia a un proceso de análisis autocrítico.


El módulo de política educativa fue breve, se le dedicaron una conferencia y dos sesiones de taller y sirvió para proporcionarle un marco junto con el diagnóstico a la elaboración del proyecto educativo de zona de educación básica.

El papel del Proyecto Educativo: El diseño del proyecto educativo de zona de educación básica (en adelante proyecto educativo de ZEB) fue uno de los contenidos centrales del programa de capacitación que se ofreció a todo el personal de los equipos de supervisión del estado. El diseño y la puesta en práctica de los proyectos fueron concebidos como un elemento de atracción para impulsar el cambio en el ejercicio de la supervisión escolar, ya que constituye una excelente herramienta para el desarrollo de habilidades de planeación y programación de actividades y para alentar el surgimiento de una visión de futuro y estimular el compromiso profesional con la tarea. En pocas palabras, el proyecto educativo fue concebido como un instrumento para hacer realidad la planeación estratégica del sistema educativo e involucrar a los actores en la generación de objetivos, metas y estrategias de evaluación de su propio trabajo.

En otras palabras, el proyecto educativo de ZEB es a la zona de educación básica lo que el proyecto escolar es a la escuela, es decir, un conjunto de aspiraciones de lo que se desea y/o de lo que es necesario hacer para elevar la calidad de la educación, en el primer caso dentro de la ZEB, en el segundo dentro de la escuela. En uno y otro lo que importa de manera central, es que el proyecto sea acorde con las necesidades específicas de la zona o de la escuela, es decir, que responda a las necesidades de la zona singular o de la escuela singular39.

El diseño del Proyecto se basa en los resultados de un diagnóstico cuantitativo y cualitativo de cada una de las escuelas. En el aspecto cuantitativo el diagnóstico se establece a través del cálculo y valoración

39. El proyecto educativo de zona se consideró como un componente para aterrizar en la elaboración de proyectos escolares. Éstos se plantearon como punto de llegada no sólo del proceso de renovación de la supervisión sino de otros programas innovadores como es el de actualización de docentes.

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de los indicadores de eficiencia correspondientes al ciclo escolar más reciente. El diagnóstico cualitativo se elabora con base en el análisis de los factores de la oferta y la demanda educativa que explican los resultados cuantitativos obtenidos por cada escuela y por la Zona de Educación Básica en su conjunto. Ambos tipos de diagnóstico permiten identificar cuáles son los aspectos deficientes de la calidad del servicio educativo (cobertura, retención, niveles de aprendizaje o egreso oportuno) y cuáles son las posibles causas de tal problemática.

De acuerdo con el modelo planteado, el proyecto educativo de ZEB permite una necesaria diferenciación de objetivos y metas entre zona y zona (y aún entre escuelas de una misma zona) y esto constituye un elemento esencial para establecer un compromiso pertinente respecto al logro de los objetivos educativos definidos a nivel estatal. La diferenciación de problemáticas y por tanto de estrategias de solución se concibe como una expresión de autonomía de las zonas de educación básica, de manera similar a lo que significa el proyecto escolar para cada plantel educativo.

En el diseño del proyecto educativo de ZEB se establecen los objetivos, estrategias, actividades y recursos que los equipos de supervisión estiman necesarios y se propone una calendarización para llevar a cabo lo previsto.

La definición de objetivos supone la posibilidad de diferenciar la necesidad de enfocar la labor educativa de cada ZEB hacia una u otra dimensión de la calidad de la educación (cobertura, retención, aprendizaje o egreso). La definición de estrategias permite la posibilidad de diferenciar niveles de intervención en el logro de tales objetivos: el énfasis puede estar puesto en la estabilización, recuperación, prevención o superación del problema identificado. El proyecto, a su vez, permite introducir la idea de que el mejoramiento continuo es posible y que las metas no pueden ser planteadas en una disyuntiva del todo o nada.

El cierre de esta primera capacitación consistió en exponer los proyectos educativos de ZEB al conjunto de los equipos. Se organizó como un foro en cinco sedes, dos en la ciudad capital y 3 en los municipios. Si bien la idea original era que esta exposición se realizará

112


con los directores escolares de cada ZEB, los coordinadores vieron esto como "peligroso" en el entendido de que en junio de 1994 era aún muy temprano para "exponerse" a la irremediable crítica de sus colegas directores. Por ello, se consideró que el auditorio fueran los mismos equipos de supervisión.

Esta situación ilustra las dificultades reales de transformar la supervisión y (trans)formar a las supervisores y convertirlos en un apoyo pedagógico a los centros escolares.

Otras acciones de capacitación. Si bien el programa inicial de capacitación fue amplio en el tiempo (seis meses) y atendió a todos los integrantes de los equipos de supervisión, se sabía que no era suficiente. La necesidad de contar un plan más amplio para la formación continua de los supervisores y demás integrantes de los equipos era y sigue siendo condición necesaria para fortalecer y madurar el proceso de reforma.

Sin embargo, por coyunturas de distinto tipo40, no fue posible en el periodo 1992-1998 realizar un programa de formación continuo y sistemático, pues otras necesidades del sistema educativo ocuparon la atención.

No obstante, en el equipo hubo preocupación por introducir de distintas maneras experiencias formativas de distinta naturaleza, duración, y cobertura.

• En febrero de 1995 se ofreció a los Coordinadores de ZEB y a los directivos de educación básica del nivel central del IEA un Seminario-Taller sobre Gestión institucional en sistemas educativos eficientes impartidos por expertos internacionales.

40. Tales coyunturas se encuentran asociadas a la emergencia de nuevos programas estatales y federales que buscaban concretar la reforma educativa: por una lado el programa de actualización de docentes y directivos en servicio; por otro, el programa de evaluación de aprendizajes de educación básica, también los programas de fomento de la lectura y el de informática, entre otros, ocuparon el tiempo y la energía del equipo académico responsable, que desempeñó una labor multifuncional. Tampoco se estableció una unidad administrativa o un equipo de trabajo dedicado exclusivamente a la función de formación permanente de los supervisores.


Su utilidad estuvo en que conjuntó por un lado a las nuevas autoridades de los Coordinadores con el viejo estamento de los directivos de educación básica, que aún se oponían al proceso de reforma.

• Posteriormente, en junio de 1995 se ofreció un taller sobre gestión escolar dirigido a todos los integrantes de los equipos de supervisión. La asistencia fue voluntaria (75 personas).

• Entre agosto de 1995 y marzo de 1997 se organizaron varias actividades: una conferencia, un encuentro y similares. Todo ello con el fin de no perder espacios de reflexión que la operación cotidiana del sistema educativo impide.

• A finales de marzo de 1997 inició un diplomado denominado Alta dirección de Centros Escolares, dirigido a directores escolares de educación secundaria, quienes de manera voluntaria decidían asistir. La oferta se abrió a Coordinadores de ZEB, supervisores y también a directores de educación primaria. En total se conformaron 5 grupos a los que asistieron 130 participantes.

• En diciembre de 1996 iniciaron reuniones de supervisores de todos los niveles educativos. Estas reuniones se realizan dos veces al año y se diseña un pequeño programa académico que abordará cuestiones relativas a visitas de supervisión, la evaluación y la implantación de programas derivados de la política educativa estatal.

En síntesis podemos decir que la formación continua de los supervisores y de otras personas que integran los equipos de supervisión si bien fueron importantes y se constituyeron en el vehículo de la reforma, también fueron insuficientes y asistemáticas en orden a conseguir un cambio substantivo en las prácticas de los supervisores. Sin embargo, la noción de "educación básica" se instala paulatinamente y la articulación entre niveles se busca de distintas maneras, sea por la vía de las visitas a las escuelas, las fiestas escolares, las reuniones de directores de escuela, la realización de actividades de actualización de maestros, y, en menor grado lo pedagógico y lo curricular.

114


Los proyectos educativos de Zona de Educación Básica

El producto importante derivado de los espacios de capacitación fue sin duda la elaboración del proyecto educativo de ZEB, el cual incluía por un lado el diagnóstico de indicadores cuantitativos y cualitativos del desempeño de las escuelas correspondientes.

La actividad más importante que impulsó la instalación paulatina de esta nueva manera de trabajar, fue que el ministro de educación visitaba cada año a todos los equipos de supervisión y con base en el proyecto educativo les pedía cuentas. ¿Qué había mejorado de las escuelas? ¿Qué dificultades y cómo las resolvieron? ¿Qué metas se planteaban para el siguiente ciclo escolar?

A través del proyecto educativo de ZEB se buscó normalizar las tareas habituales del sistema educativo: inscripciones, distribución de libros de texto, programación de espacios educativos, asignación de maestros a las escuelas, vigilancia del calendario escolar, entre las más importantes.

Podemos afirmar que de los 22 equipos de supervisión, la mitad trabaja en la dirección deseada y de ésta la mitad lo realiza bastante bien. Sin embargo, la simulación no está desterrada y se requiere un trabajo de formación continua que fortalezca al personal existente a la vez que incorpora al que llega cada año41.

La supervisión escolar y la promoción de proyectos escolares

Si bien la meta es y sigue siendo el desarrollo educativo de la escuela singular, sólo en cinco ZEB los supervisores trabajan en la dirección de promover los proyectos escolares.

Con el fin de apoyar el trabajo de los supervisores, en el año de 1998 se llevó a cabo un curso-taller denominado, Gestión y Proyecto Escolar, en horario hábil dirigido a todos los directores y supervisores de preescolar, primaria y secundaria. Este programa incluyó dos temas

41. La actividad relacionada con el diseño, implantación y evaluación de un proyecto educativo de ZEB continua siendo uno de los ejes del trabajo de los equipos de supervisión, promovida por la autoridad de Educación Básica.


centrales: el diagnóstico a nivel de escuela y una metodología para diseñar proyectos escolares.

Se realizó en el último año de la gestión del gobierno 1992-1998 y la administración no tuvo el tiempo suficiente para consolidar un programa formativo sistemático. Tampoco se hizo una definición de políticas para facilitar el trabajo colegiado al interior de los centros escolares apoyado por los supervisores.

Esta tercera fase resultó la menos atendida. Se partió del supuesto de que los supervisores realizarían su tarea en la dirección de promover y apoyar el trabajo escolar. Recibieron apoyos de oficinas centrales como información organizada de los resultados de aprendizaje escolar derivados de la aplicación de exámenes estatales externos a las escuelas primarias y secundarias; de los resultados de los exámenes de acreditación de los Cursos Nacionales de Actualización de Maestros; asesoría para desarrollar programas de actualización al interior de las ZEB de acuerdo a su proyecto educativo; sin embargo, por un lado los equipos de supervisión se convirtieron en la instancia por excelencia para la instrumentación de política, programas y proyectos de distinta índole en las escuelas de su ZEB, todos ellos de iniciativa central, por ejemplo, laboratorios de informática, laboratorios de idiomas, programa de fomento a la lectura, entre otros; y por otro lado, no se logró generalizar un nuevo estilo de gestión de la supervisión escolar, en la dirección deseada, en el corto periodo de seis años.

La supervisión escolar en la nueva Ley de Educación del estado

de Aguascalientes (1997)

En 1992 la legislación educativa del estado de Aguascalientes se remontaba a 1934. No obstante la reforma del Artículo 3o de la Constitución y la promulgación de la Ley General de Educación en el verano de 1993, en la entidad, el ejecutivo estatal y la autoridad educativa optaron por esperar, dejar que el proceso de transformación del sistema educativo se instalará en la conciencia de los maestros y de la sociedad en general, de tal manera que los aprendizajes institucionales se vieran reflejados en un marco normativo que a su vez permitiera continuar impulsando el desarrollo.


En este sentido, es hasta marzo de 1997 que se promulga la Ley de

Educación del Estado de Aguascalientes, después de un amplio proceso

de consulta ciudadana y del trabajo de expertos durante el año de 1996.

En el Título III de la mencionada Ley, se tratan los aspectos relativos a

la dirección y operación del sistema educativo. En su capítulo II se habla

del proceso educativo en el cual se establecen las responsabilidades del

maestro, del director de escuela, del supervisor y del equipo de supervisión.

En este apartado sólo se destaca lo que se refiere a los supervisores.

Textualmente la ley dice lo siguiente:

"Artículo 70. El supervisor escolar de un determinado nivel o modalidad es la autoridad educativa que representa al Instituto de Educación de Aguascalientes cu tas escuelas de la «on» escolar confiada a su cuidado.

Las funciones de los supervisores son de carácter técnico-pedagógico y técnico-administrativo, y sus responsabilidades serán:

I. vigilar el cumplimiento del Artículo 3° de la Constitución Política de los : • Estados Unidos Mexicanos, la Ley General de Educación, la presente Ley

y la política educativa derivada de éstas;

H. - - asesorar, apoyar y promover el trabajo de directivos y docentes en las escuelas, de manera que éstas logren una educación de calidad con equidad;

ni . velar por el respeto de ios derechos laborales de los trabajadores de la educación; ;

IV. promover que la organización de la labor educativa en cada escuela estimule y apoyé a Jos maestros para que éstos tengan éxito en su práctica docente;

identificar las necesidades de actualización y superación de los docentes para atenderlas o, en su caso, gestionar su atención por parte de las autoridades competentes; ;

VI. : apoyar a los equipos docentes (director y maestros) en el diseño, instrumentación y evaluación del proyecto escolar;

VII orientar y apoyar a Tos directivos escolares en la integración y : funcionamiento del consejo escolar de participación social;

VHL proporcionar en tiempo y forma la información estadística que sobre la escuelas (alumnos, maestros, directivos y personal de apoyo y asistencia a la educación) le solicite el Instituto de Educación de Aguascalientes;

IX. apoyar tas tareas educativas que promueva el Instituto de Educación de Aguascalientes;


X. atender, de manera especial, los casos en que se lesione la integridad moral y física de los educandos;

XI. elaborar y mantener actualizado el archiva de las escuelas de su zona escolar, según corresponda, y

XII. las demás que le confiera la normatividad aplicable.

Artículo 71. En cada zona escolar, y de acuerdo con la normatividad aplicable, funcionará un consejo técnico integrado por el supervisor y los directores de las escuelas del nivel correspondiente, a fin de lograr que cada escuela funcione de manera efectiva como una unidad educativa y de que se aseguren las condiciones institucionales para la realización del derecho a una educación de calidad»

Artículo 72. Para favorecer la articulación entre los niveles y modalidades de la educación básica, los supervisores trabajarán en equipo, para garantizar una mayor eficiencia en la prestación de los servicios educativos.

Artículo 7J. El equipo de supervisión constituye una organización intermediaria entre las escuelas, los equipos docentes y los directores, por una parte, y las autoridades educativas estatales, por la otra.

Cada equipo de supervisión está integrado por supervisores de los distintos niveles y modalidades de la educación básica, así como por el personal auxiliar y de apoyo adscrito al mismo.

La organización y dirección de cada equipo de supervisión se determinará en la normatividad aplicable42.

Los equipos de supervisión en el cumplimiento de sus funciones técnico-pedagógicas y técnico-administrativas serán responsables de:

I, realizar el trabajo de la supervisión escolar de manera que se logre una articulación eficaz entre los niveles y modalidades de Ja educación básica, a fin de cumplir el mandato de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de que se asegure que todos Jos niños y jóvenes concluyan este tipo de educación;

II. realizar las acciones necesarias para difundir e instrumentar de manera eficaz las políticas educativas federales y estatales. Al realizar estas acciones deberá prestarse particular atención a la política compensatoria, con el fin de lograr la equidad;

IIL intervenir en la planeación estratégica de los servicios educativos como parte fundamental de la planeación a nivel estatal para satisfacer las

42. Respecto a esta frase, hay que decir que la organización sindical se opuso a que en la Ley quedará asentada la figura del Coordinador de Zona de Educación Básica. Por ello se optó por elaborar un decreto de ley que expediría el gobernador. Hasta el presente, por "intereses político-partidistas" y "político-sindicales" no se ha promulgado el mencionado instrumento normativo.

118

AGLJASCALIENTES Nuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición

necesidades de cobertura del servicio educativo y lograr las metas de ; retención, aprendizajes relevantes y egreso oportuno de los alumnos;

IV, diseñar, actualizar y hacer cumplir su proyecto educativo, en el marco del programa Estatal de Educación;

V, : : mantener actualizado año con año el diagnóstico de los indicadores educativos, así como realizar o actualizar otro tipo de estudios que

;; documenten el avance de los programas, especialmente de su proyecto, o bien señalar los problemas y nuevas necesidades de la educación en

/eláréa, así comòpresentar propuestas para su atención;

VI, establecer f elaciones con los padres de familia y las comunidades, y velar por el adecuado funcionamiento de los consejos de participación social, escolares y del municipio;

Vil, ;:•;• comunicar a las escuelas {directívos, docentes y personal administrativo), de manera oportuna y adecuada, las instrucciones y lincamientos que emitah las autoridades educativas competentes;

VIII. coordinar y vigilar la entrega oportuna de los libros de texto gratuito para los educandos, Jos libros para el maestro y los materiales educativos para las escuelas o para Jos padres de familia;

IX, aportar information y sugerencias al Instituto de Educación de Aguascállentes para la toma de decisiones relativa a la creación de centros escolares de distintos niveles educativos;

X; utiliitar los resultados de la evaluación de los aprendizajes y del funcionamiento escolar que realice el Sistema Estatal de Evaluación Educativa, para ía corrección y mejoramiento del proceso educativo;

XI. aplicar soluciones a los problemas educativos en el ámbito de su competencia;

XII. proponer a las autoridades educativas correspondientes soluciones a los problemas de la educación que se encuentren fuera de su ámbito de competencia;

XIII. atender, de manera especial, los casos en que se lesione la integridad moral y física de los educandos;

XIII. atender, de manera especial, los casos en que se lesione la integridad moral y física de los educandos;

Xrv. elaborar y mantener actualizado el archivo correspondiente, y

XV» cumplir con las demás que les confiera la normatividad aplicable*'.

43. Hace falta la reglamentación secundaria, como por ejemplo el Reglamento de las Coordinaciones de Zona de Educación Básica; así como la elaboración de manuales de supervisión escolar, que atiendan las nuevas formas de actuación del supervisor.


Aprendizajes y problemas por resolver: una mirada crítica al

proceso de reforma de la supervisión en Aguascalientes.

Por el tamaño del estado, el equipo responsable de "los nuevos contenidos y formas de trabajo" juzgó que era posible realizar la reforma en todo el conjunto ya que la nueva concepción de educación básica exigía una nueva racionalización en la organización y atención del servicio educativo. Esta reorganización se planteó desde el principio realizarla desde la supervisión escolar, pues en tanto instancia intermedia, ya existía en el sistema, no se trataba de superponer nuevas estructuras a las ya existentes sino de reformulación. La gradualidad de los procesos fue un principio presente en el proceso de innovación, y tiene que ver fundamentalmente con la apropiación que los distintos actores del sistema, desde el nivel central hasta la escuela singular sean capaces de construir.

Desde el diseño del Documento Rector se estableció que el éxito del Programa estaba asociado a cuatro factores principales: la estabilidad relativa del personal dedicado a la supervisión, el monitoreo constante del desarrollo de la experiencia, la capacitación del personal involucrado en el Programa y la vinculación de la innovación con tareas sustantivas ya habituales.

En el desarrollo del programa, los factores para el éxito antes referidos no han tenido el mismo peso específico. Los nuevos ingresos a la supervisión así como los cambios de zona dependen de las dinámicas de jubilación y fue la condición menos controlada, que se buscó resolver por la vía de la capacitación. Tampoco el monitoreo constante fue sido posible por la atención que han requerido otros programas y tareas. Finalmente la vinculación con tareas sustantivas ya habituales y otras nuevas fue el factor más atendido y mediante el cual se pueden observar los logros y dificultades que cada equipo de supervisión ha tenido44.

44. Tareas habituales como las inscripciones, la distribución de libros de texto gratuito, la administración del personal y similares. Las tareas se refieren a la actualización de docentes, la evaluación y nuevas formas de ejercer la supervisión.

120


La organización de la estructura central del sistema educativo se vio trastocada, aunque no de fondo. El organigrama que aparece a continuación ilustra las relaciones entre el Director General (equivalente al ministro de educación en el estado) con la Dirección de Educación Básica y con los Coordinadores de las nuevas Zonas.

Las subdirecciones y departamentos por nivel educativo y modalidad continúan teniendo relación directa con los supervisores pasando incluso por encima de la autoridad del Coordinador de Zona de Educación Básica, lo que sigue siendo un área de conflicto.

En el proceso de reconfiguración del supervisor como figura de autoridad educativa, por un lado, y, por otro, la nueva instancia colegiada de supervisión, el equipo de supervisores se relaciona directamente con las escuelas ubicadas en la zona de educación básica correspondiente. Sin embargo, los centros escolares también se relacionan con las autoridades centrales, o mandos medios, del nivel educativo de que se trate, trastocando muchas veces la autoridad de su ZEB.

Esta situación se debe fundamentalmente al manejo que en las llamadas áreas operativo-educativas de las oficinas centrales, se lleva a cabo en relación con la asignación de plazas, los cambios de adscripción, el manejo de incidencias laborales, cuestiones que se tratan directamente con la contraparte sindical. Esta última está organizada por nivel educativo, existiendo los llamados "secretarios de conflictos" de preescolar, primaria, secundarias generales, secundarias técnicas, telesecundarias y demás.

El organigrama que aparece a continuación ilustra las redes de relación de los equipos de supervisión con las oficinas centrales.

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Organigrama 4. Redes de relación de los equipos de

supervisión con las oficinas centrales.

Dirección General dei instituto de Educación de Aguascalientes

Dirección de Educación Básica

Subdirección y departamento por nivel educativo

Coordinador de Zona de Educación Básica

Supervisor por nivel educativo y modalidad

C9vuciaa

Con el paso del tiempo, se puede observar que la nueva estructura organizativa de la supervisión demanda ajustes importantes en las oficinas centrales y mejorar de manera substantiva la definición de los flujos de comunicación y de autoridad. Además, las fases definidas originalmente en cuanto a tiempos, no ocurrieron así, procesos de esta naturaleza requieren prever horizontes temporales más amplios pues implican complejos procesos de reaprendizaje de los adultos y de las instituciones.

Entre los aprendizajes más importantes se destacan los siguientes:

• El programa de reforma de la supervisión no fracasó por dos razones: por un lado a decir de los supervisores "políticos", la autoridad educativa supo como lograr los equilibrios políticos-sindicales con las distintas facciones al interior de la organización sindical, mediante pactos de "caballeros" pero también pactos de intereses45 ; por otro

45. El "pacto de caballeros" tiene que ver con la relación, el respeto a la figura de la autoridad, a la cortesía que se mueve en el campo de lo público. Mientras el "pacto de intereses" atiende más al poder y a la conservación de los espacios de incidencia en las decisiones en las que las partes obtienen beneficios particulares en el ámbito de sus propios intereses.

122


lado la atención profesional y humana que recibieron por parte del equipo responsable de atender los "nuevos contenidos y formas de trabajo" jugó un papel preponderante.

• En el mismo tenor de conseguir equilibrios, la designación de los Coordinadores por parte de la autoridad educativa fue utilizada como un mecanismo privilegiado para lograrlos al estar en posibilidades reales de distribuir el poder, la autoridad y las responsabilidades.

• El propósito de incidir en las prácticas escolares a través de la supervisión escolar no se logró como se esperaba. Esto requiere de más tiempo y de una sistematicidad y diversificación de programas de formación continua de los supervisores en funciones y de prever cómo incorporar a los que van llegando. Diseñar los procesos pedagógicos de formación de personas que en promedio tienen más de 30 años de servicio implica allegarse de diverso tipo de conocimientos y estrategias para lograrlos en la práctica con éxito.

• Sin embargo, la relación con las autoridades centrales mejoró substantivamente y se avanzó en la vinculación de las ZEB con las tareas habituales y las innovaciones del sistema educativo.

• No obstante la debilidad de algunos resultados de la Reforma, se advierte que el cambio organizacional introducido con las ZEB y los equipos de supervisión permanece. Haber iniciado el proceso de Reforma desde la supervisión escolar fue un acierto, pues aunque no todos los equipos trabajen en la dirección deseada, de apoyar a las escuelas, al menos entorpecen menos su trabajo. Por otro lado, se logró romper el aislamiento de los supervisores al trabajar de manera colegiada o al menos a tener oficinas con otros supervisores y avanzar en la articulación de la educación básica.

Algunos de los problemas por resolver podrían ser:

¿Qué se requiere para avanzar en la autonomía de las ZEB y por ende de los centros escolares?

¿Cuál es el papel de la Dirección de Educación Básica respecto al funcionamiento de las ZEB y de los equipos de supervisión?

123


¿Qué elementos introducir en la normatividad vigente para innovar el proceso de acceso a la supervisión y de permanencia en ella?

¿Qué contenidos es pertinente incluir en un programa de formación continua de los supervisores escolares y de los equipos de supervisión?

¿Qué elementos de la práctica de la supervisión resolvería un programa de formación continua y cuáles no?

¿Hacia dónde orientar la definición de macro y micropolíticas en las cuales la supervisión tenga una función substantiva?

5. La gestión de la supervisión

a. Hechos, cifras y condiciones de trabajo de los supervisores de educación primaria e n el contexto de la Reforma de la supervisión escolar en Aguascalientes

En este punto se destacan algunos de los rasgos más importantes de los supervisores escolares de educación primaria, la cantidad de alumnos, escuelas y maestros que atienden, las condiciones materiales de trabajo, los salarios y la estructura del presupuesto. Se hace con el propósito de valorar algunas condiciones objetivas a partir de las cuales operan los servicios de supervisión y apoyo al funcionamiento cotidiano de las escuelas de educación primaria; las cuales se constituyen en oportunidades y dificultades para el proceso de reforma.

¿Quiénes son los supervisores de educación primaria?

Presentamos a continuación un conjunto de datos que caracterizan a los sujetos "supervisores escolares de educación primaria".

Existen actualmente 54 zonas escolares de educación primaria distribuidas en 22 Zonas de Educación Básica. Sólo una zona escolar no tenía supervisor designado46.

46. La información fue proporcionada por la subdírección de educación primaria de la Dirección de Educación Básicay el departamento de Recursos Humanos del Instituto de Educación de Aguascalientes. Los datos corresponden al corte de la información al 1 de enero de 1999.


Cuadro 6. Distr ibución de los supervisores de educac ión

primaria por sexo

Hombres

Mujeres

Total

Abs.

27

26

53

%

50,94

49,06

100,00

A pesar de que en los puestos directivos, es decir, director de escuela y supervisor, la tendencia en años anteriores había sido de predominio considerable de los hombres, ahora se puede apreciar una distribución prácticamente igual entre uno y otro sexo. Esto también responde a la creciente feminización del gremio magisterial, sobre todo en la educación primaria.

Cuadro 7. Dis tr ibución de los supervisores de educac ión

primaria por preparación profesional

Preparación profesional

Sólo Normal Básica

Normal Superior

Licenciatura

Maestría

Total

Abs.

6

7

32

8

53

%

11,32

13,21

60,38

15,09

100,00

Normal Básica son los estudios de formación inicial de maestros que se realizaban después de la educación secundaria y tenían una duración de cuatro años. A partir de 1984 por Decreto Presidencial, la formación inicial de docentes de educación básica se elevó a nivel de licenciatura para la cual se exige ahora estudios de bachillerato. Sin embargo, la generación actual de supervisores realizó su entrenamiento básico como docente antes de esa fecha.

T25


La tradición en el gremio ha sido realizar estudios de normal superior posteriores a la denominada básica. La normal superior forma a profesores para la enseñanza secundaria (niños de 11-14 años) y exigía como prerrequisito, antes de 1984, la normal básica.

A principios de la década de los ochenta, se fundó la Universidad Pedagógica Nacional con cerca de 77 unidades en las entidades federativas. Uno de sus propósitos fue el de ofrecer licenciaturas llamadas de "nivelación" con el fin de que los docentes que sólo contaran con la normal básica tuvieran oportunidades de profesionalización. Esta decisión estuvo ligada a otras de carácter laboral-salarial, es decir, si un docente concluye su licenciatura de "nivelación" puede acceder a un mejor salario.

Más recientemente los programas de posgrado, como las maestrías, empezaron a ser demandados por los profesores, también con expectativas de mejoramiento salarial.

Como puede advertirse, casi el 90% de los supervisores cuenta con estudios posteriores a la Normal Básica, situándose la mayoría en el nivel de licenciatura y en mucho menor cantidad en el nivel de maestría.

Sin profundizar en la información más cualitativa, se puede decir que el cuerpo de supervisores de educación primaria cuenta con escolaridad muy superior a la normal básica. De esta información, desafortunadamente, no se deduce que la preparación profesional sea de mayor calidad y los supervisores se encuentren mejor cualificados para el ejercicio de una función directiva47.

47. Investigar sobre la calidad de la formación post-inicial es sin duda un objeto de investigación importante . No se explica cómo, a pesar de que los maestros prácticamente estudian toda su vida, una supuesta mayor preparación no se ve reflejada en la calidad de la educación que ofrecen.

126


Cuadro 8. Los t iempos de los supervisores

Estadísticos

Media (M)

Cuartü 1(Q1)

CuartU 3(Q3)

Valor mínimo

Valor máximo

Edad

52,45

48,00

57,00

37,00

69,00

Antigüedad en el

servido

32,90

29,00

37,00

18,00

50,00

Antigüedad como

supervisor

6,90

2,00

11,00

0,00

26,00

Tiempo para llegar a la

supervisión

25,77

21,00

29,00

16,00

40,00

En el cuadro anterior se observan varios elementos relacionados con los años: de edad, de servicio, de supervisores y los años que tarda un profesor en llegar a la supervisión.

• En promedio la edad es de 52,45 años y se advierte una distribución con poca dispersión. La distancia entre la menor edad (37 años) y la mayor (69 años) es indicador de la renovación del cuerpo de supervisión. Sólo el 25% de los supervisores tiene más de 57 años y el 25% más joven se encuentra por debajo de 48 años.

• Respecto a los años de servicio, el promedio es casi de 33 años y presenta una distribución cercana a la curva normal, es decir, el 25% más alto tiene más de 37 años de servicio, mientras que el 25% más bajo tiene 29 años. La distancia entre el valor mínimo (18 años) y el valor máximo (50 años) nos permite observar que se cuenta con distintas generaciones de supervisores.

• En la variable "antigüedad como supervisor", el valor promedio es de casi 7 años, y es en la cual encontramos la mayor dispersión. Aquí se refleja el hecho de la renovación reciente del cuerpo de supervisores. Mientras que el 25% más alto tiene más de 11 años en la función, el 25% inferior tiene menos de 2 años. La distancia entre el valor mínimo (0 años) y el valor máximo (26 años) es considerable.

127


• Es interesante analizar por último la variable "años para llegar a la supervisión". Se sabe que el sistema piramidal de ascenso en el sistema educativo es muy agudo, de un número cercano a los 5.000 docentes de educación primaria, sólo 54 pueden llegar a la supervisión. Los años promedio que un profesor invierte para ello es de casi 26 años y aquí podemos ver que la dispersión es pequeña, es decir, incluso los nuevos supervisores también necesitan más de 25 años de servicio para acceder a una clave de supervisor.

• Con la modificación de los años de estudio que se requieren ahora para ser profesor, se ingresa al servicio a una edad mayor; mientras que antes el promedio de edad con el cual se iniciaba un joven como maestro era entre los 17 y los 18 años, ahora es mayor a los 22. Es probable que esta situación origine modificaciones, al menos respecto al tiempo que se requiere invertir para llegar a ser supervisor.

Alumnos, maestros y escuelas atendidas por los supervisores de

educación primaria

En un análisis grueso como el que presenta en el cuadro siguiente, se puede advertir que existe una dispersión importante entre las supervisiones con menos alumnos, maestros y escuelas y las que tienen un servicio educativo de mayor cantidad. En la práctica, opera el criterio de distribución asociado al número de maestros-plaza sujetos a control y no de centros escolares ni de alumnos.

Cuadro 9. Alumnos , maestros y escuelas por superv i s ión

escolar de primaria

Estadísticos

Media

Ql

Q3

Valor mínimo

Valor máximo

Alumnos

2.457

1.767

2.937

764

5.647

Maestros

77

61

90

34

135

Escuelas

10,69

9,00

12,00

5,00

20,00

128


El 50% de las zonas escolares atiende a menos de 2.262 alumnos, 76 maestros y 11 escuelas. Tomando en cuenta el cuartil tres vemos que el 25% superior de las supervisiones (13) atiende más de 2.937 alumnos, 90 maestros y 12 escuelas48. La dispersión respecto a la cantidad de escuelas y maestros que atiende cada supervisor está asociada con la dimensión política de control sindical.

Condiciones de trabajo: materiales, de apoyo y salariales

Como se ha mencionado al describir las características de la Reforma de la supervisión escolar en Aguascalientes, los supervisores cuentan a partir de 1993 con oficinas modestamente amuebladas y equipadas. Funcionan en casas rentadas o en espacios escolares, ambos habilitados como oficinas. Tienen teléfono, fax, computadoras, impresoras, una fotocopiadora y un vehículo.

La dimensión material, fue la que se atendió primero y sirvió como elemento de involucramiento y dinamizador de los equipos de supervisión. Ellos se encargaron de buscar y gestionar los espacios, conseguir en las escuelas o en las oficinas centrales el mobiliario mínimo necesario para operar como oficinas. Con el devenir del tiempo han transformado estos espacios en lugares de trabajo, de reunión de maestros y directores escolares.

La dotación de material de oficina se regula en las oficinas centrales. Aún no se han elaborado políticas administrativas para atender de manera eficiente esta necesidad. Las prácticas discrecionales continúan presentes, es decir, a aquél que sabe gestionar y negociar mejor este tipo de recursos los obtiene49.

48. Un análisis más fino sería necesario para observar la variedad de tipo de escuelas, tamaño de las mismas y otras características que necesariamente influyen en la atención de la supervisión escolar.

49. La tradición en el sistema educativo respecto a los modos diversos de allegarse de recursos para los materiales mínimos indispensables (papel, tinta, lápices, etc.) es algo de lo que se sabe poco. Lo cierto es que tanto los maestros frente a grupo, como los directores y supervisores escolares han desarrollado distintas y variadas estrategias, incluso a poner recursos propios, para cubrir necesidades del servicio educativo (entrevista a coordinador de ZEB).


Los supervisores de educación primaria cuentan con un auxiliar denominado "auxiliar técnico-pedagógico". Esta función es ejercida por un docente de las confianzas del supervisor, en ocasiones un familiar, al cual se le gira la comisión respectiva. No es un puesto escalafonario, simplemente es una tarea, para la cual se retira al docente de la enseñanza en las aulas.

Con la conformación de los equipos de supervisión de Zona de Educación Básica, el planteamiento ha sido que los auxiliares de los supervisores de primaria y de preescolar se convierten en asistentes del equipo y estarían bajo la autoridad del Coordinador. La realización de esta propuesta es desigual en cada equipo, ya que los supervisores de primaria consideran al auxiliar como una propiedad, sin embargo, se camina en la dirección prevista.

Respecto a las condiciones salariales, se presentan en el anexo los cuadros D, E, F y G, comparativos entre directores escolares y supervisores de educación primaria, preescolar y secundaria.

Una explicación previa para leer los cuadros es necesaria. Los directores de preescolar y primaria tienen la misma percepción salarial, de igual manera los supervisores de estos niveles. Ambos se diferencian notoriamente de los directivos de educación secundaria.

La clave 07 se refiere al salario tabular base y existen a su vez cuatro categorías: sin carrera magisterial y con carrera magisterial, en la cual se encuentran tres niveles. Carrera Magisterial es un sistema de promoción horizontal en el cual existen tres vertientes. Directores y supervisores se ubican en la segunda vertiente que corresponde a directivos, la primera es para docentes frente a grupo y la tercera para profesores que realizan funciones de apoyo técnico-pedagógico.

La diferencia entre un director y un supervisor se encuentra en el salario tabular base. Mientras a un director se le pagan 20 horas, al supervisor 48 horas.

Por otro lado se encontrarán las percepciones denominadas "genéricas" por ser trabajador de la educación. Son montos fijos asignados en función del salario tabular base sin carrera magisterial. Estas percepciones son: E9 "asignación genérica docente"; 38 "ayuda para despensa"; 39 "ayuda para adquisición de material didáctico"; SC "servicios cocurriculares"; CPC

AGUASCALIENÎES Nuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición

"compensación provisional compactable" por estar en zona salarial número II (en el país existen tres zonas salariales) y 44 "previsión social múltiple".

Además, están las percepciones específicas para cada trabajador y están relacionadas con la antigüedad y con el grado de estudios. Se otorgan primas de antigüedad por quinquenio y según se tenga grado de escolaridad de licenciatura, maestría y doctorado en el cual se distingue "estudios terminados" y "titulado".

En los cuadros sólo se muestran los datos relativos a la clave 07 y a las prestaciones genéricas mensuales. Cabe señalar que además de las prestaciones específicas, todos los trabajadores de la educación en Aguascalientes tienen 65 días de aguinaldo, lo que significa que se pagan catorce meses y cinco días. Además los trabajadores con clave docente perciben como prestaciones adicionales 15 días por el día del maestro y 15 días por preparación de inicio de ciclo escolar calculadas a partir del salario tabular base (07) sin Carrera Magisterial de la categoría de docente, director o supervisor50.

Cuadro 10. Salario integrado: comparativo directores y

supervisores de educación preescolar y primaria

c o n secundaria al 30 de abril de 1999 (s in

prestaciones específicas)

Salarlo Integrado según nivel

07

07 Nivel A

07 Nivel B

07 Nivel C

Director de preescolar y

primarla

3.800,69

4.825,76

6.142,40

7.802,92

Supervisor de preescolar y

primarla

6.887,20

7.993,49

9.262,20

10.698,20

Supervisor general de

secundarias

10.494,04

12.662,84

13931,31

16.008,90

50. La información fue proporcionada por la Dirección de Finanzas del Instituto de Educación de Aguascalientes. Los montos salariales son respecto al 30 de abril de 1999. El 15 de mayo se firmaron las negociaciones salariales con el magisterio y los incrementos fueron del 17% al sueldo tabular base (clave 07) y del 3% a prestaciones. Las cifras están en pesos mexicanos. El peso mexicano respecto al dólar se encuentra en una relación de 10 pesos por un dólar


Las diferencias de la percepción salarial entre directores de escuela y supervisores de educación preescolar y primaria, como puede observarse es notoria, y lo es aún más entre supervisores de los niveles antes mencionados y los de educación secundaria. A su vez, la diferencia entre los directivos que perciben el salario tabular base sin carrera magisterial y los que tienen nivel 07-C es del 51,29% más en el caso de directores; del 35,62% en el caso de supervisores de preescolar y primaria y del 34,45% entre los supervisores de educación secundaria.

Comparando sólo el nivel 07-C observamos que un supervisor de preescolar y primaria percibe un 27,06% más que un director de escuela del mismo nivel educativo y salarial. La diferencia entre supervisores de secundaria con preescolar y primaria es del 33,17% más a favor de los primeros.

La pregunta obligada es, ¿cuántos de los supervisores de primaria están en cada nivel salarial? Dos (3,77%) están en el primer nivel, es decir no cuentan con carrera magisterial; 8 (15,10%) se encuentran en nivel 07-A; 9 (16,99%) en nivel 07-B; 24 (45,30%) en el nivel 07-C y 10 de ellos (18,86%) en un nivel intermedio denominado 07-BC con una percepción salarial integrada antes de prestaciones específicas de $ 9980,20 pesos.

Lo anterior permite decir que además de que la supervisión representa el "puesto de base" más elevado, los supervisores en su mayoría (más de la mitad) se encuentran en los niveles salariales más altos por estar en las categorías superiores del escalafón horizontal que representa Carrera Magisterial.

En otro orden de cosas, la estructura presupuestal del Instituto de Educación de Aguascalientes se vio afectada por el cambio en la organización de los servicios de supervisión. Antes de 1994 cada grupo de supervisores, según el nivel y modalidad educativa se les asignaba una partida presupuestal que era manejada discrecionalmente51 por los

51. Entre 1983 y 1992 la organización sindical fue tomando posiciones en las oficinas de la Secretaría de Educación Pública en las entidades. El manejo de los recursos no era claro. Un beneficio de la federalización no centralista es que ahora los gobiernos estatales tienen mayor control e injerencia en el destino de los recursos, lo que no quiere decir que la discrecionalidad e incluso arbitrariedades se hayan erradicado.

AGUASCALIENTES Nuevos contenidas y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición

funcionarios en turno. En diciembre de 1992 se le transfiere al estado el manejo del presupuesto para educación y se decide concentrar en una sola bolsa manejada por la autoridad educativa. Cerca del 95% del presupuesto es pago de nómina, el resto se destina a los proyectos substantivos, a inversiones y al gasto de operación.

Es hasta 1994 cuando se reajusta la estructura presupuestal y las Coordinaciones de Zona de Educación Básica (supervisores incluidos) se manejan bajo el rubro de administraciones regionales. En el aspecto presupuestal tanto en su programación como en su manejo aún hay mucho que avanzar. No ha sido posible aún desconcentrar el presupuesto de operación a las Coordinaciones, pero se camina en esa dirección, la decisión depende de criterios administrativos, burocráticos y político-sindicales.

Relación con otros servicios pedagógicos

Con la Reforma de la estructura de la supervisión bajo el propósito de "dotar a la supervisión de nuevos contenidos y formas de trabajo" de manera gradual se han ido modificando otros servicios pedagógicos y en consecuencia la relación con la supervisión escolar.

Desde las oficinas centrales del Inst i tuto de Educación de Aguascalientes se despliegan un conjunto de iniciativas orientadas a fomentar y asegurar el mejoramiento de la calidad de la educación. Destacan entre ellas lo que se denominó el Sistema Estatal Permanente para la Actualización de los maestros (SEPAM), el Sistema Estatal de Evaluación de la Educación, el Sistema Estatal de Becas y Crédito Educativos, los programas interinstitucionales de educación con otros sectores. Además las tareas habituales como la programación de espacios educativos, su mantenimiento y la asignación de profesores fueron objeto de innovación de sus prácticas.

• Respecto a la actualización: el SEPAM se planteó como una concepción que integra distintas ofertas de formación permanente del profesorado entre las cuales se encuentran: estudios de posgrado como especializaciones y maestrías en convenio con las universidades

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locales; diplomados en convenio con distintas instituciones locales y nacionales para atender necesidades profesionales específicas (enseñanza de la matemática o el español o las ciencias naturales en secundaria; formación para la gestión escolar; desarrollo cognitivo para maestros de educación especial entre otros) sin la exigencia de prerrequisitos escolares. Los diplomados son paquetes de 5 ó 6 cursos y se desarrollan en periodos de 5 a 8 meses. Además, con el propósito de crear la necesidad de la formación permanente y de buscar los medios para que la reforma curricular y pedagógica realmente ingrese a las aulas, se diseñó una estrategia de cobertura estatal denominada "cursos-taller de cobertura estatal", los cuales fueron impartidos en días hábiles (los niños no iban a clases) con un grupo de instructores itinerantes, altamente capacitados, materiales educativos proporcionados por el propio Ministerio federal de Educación (Secretaría de Educación Pública) con una periodicidad de una sesión de 5 horas cada mes (esto se hizo durante 1996, 1997 y 1998). La organización de estos cursos se realizó a través de las Coordinaciones de las Zonas de Educación Básica, los supervisores eran los responsables de que los maestros y directivos asistieran y de crear las condiciones favorables para ello. Una estrategia de atención a todo el magisterio de educación básica (cerca de 10.000 profesores) con 70 instructores itinerantes no hubiera sido posible sin una organización de los servicios educación básica como los que hemos mencionado en este trabajo. Por el tamaño del estado de Aguascalientes en 13 días es posible darle la vuelta en su totalidad. Cada día suspendían clases una o dos Zonas de Educación Básica para que los maestros estuvieran en las sesiones del curso-taller. Ahora, la oferta de actualización se diversifica y se realiza a "petición de parte". Cuando los equipos de supervisión no se sienten con la competencia para impartir ciertos cursos o talleres, las oficinas centrales los apoyan.

AGUASCALIENTES Nuevos contenidos y formas de trabaio para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición

• La evaluación: desde 1996 se aplican exámenes estatales a todos los alumnos que egresan de 6o grado (más de 21.000) y a todos los que egresan de 3o de secundaria (cerca de 15.000). Estos exámenes son externos a la escuela y tienen el propósito de medir el nivel de logro en conocimientos y habilidades básica según los propósitos del currículo.

Los operativos de aplicación se realizan con la colaboración e involucramiento directo de los supervisores. La responsabilidad de las oficinas centrales es procesar la información y entregarla en sesión de seminario a los supervisores para su análisis. De esta manera se cuenta con información a nivel individual de cada alumno, de cada escuela, de cada zona escolar y de cada zona de educación básica.

• La planeación estratégicas de espacios, personal docente y otras necesidades se realiza directamente con los Coordinadores de Zona de Educación Básica, lo que ha producido una mejora en la toma de decisiones, pues ésta es más racional y menos arbitraria como en las épocas de auge del centralismo.

• La estructura de preescolar, secundarias técnicas y telesecundarias cuenta aún en oficinas centrales con las llamadas "mesas técnicas", que realmente lo que realizan es apoyo a tareas administrativas.

• En el caso de las secundarias generales y técnicas cuentan con una figura adicional y que es un puesto escalafonario, se denominan "jefaturas de enseñanza". Teóricamente son cuerpos técnico-pedagógicos cuya función es apoyar a los docentes en las escuelas. En la práctica han padecido desviaciones de su función y en el caso particular del estado de Aguascalientes, algunos jefes de enseñanza cumplen la comisión de ser Coordinadores de alguna Zona de Educación Básica y otros se han mantenido al margen del proceso de reforma. (Estamos hablando de un total de unos 20 maestros que ostentan el título de "jefes de enseñanza").


En suma, se advierte cómo se va dinamizando y orientando la acción de los supervisores hacia las escuelas a través del contenido de los diversos programas y proyectos educativos. Mismos que en algunos casos generan tensiones y rivalidades entre los objetivos, metas y acciones del proyecto educativo de ZEB y las exigencias, las acciones y los tiempos que les demandan los programas centrales. Esta situación habrá de ser estudiada en detalle con el fin de hacer visible el dilema de la planeación centralizada y el fomento de una planeación descentralizada.

b. Cuestiones clave de gest ión de la supervis ión escolar

De acuerdo con lo que se ha dicho en distintas partes de este documento, haría falta describir algunos componentes de la gestión52. La constitución histórica del puesto de supervisión escolar y por ende, la configuración de la función específica dio como resultado un puesto especializado pero individual, situado en el nivel intermedio de la organización del sistema educativo sin una articulación orgánica y funcional a la tarea de la educación. Esta configuración del puesto de supervisión dio lugar a que se constituyera como una instancia de control político sindical sin que se aludiera en los hechos a la dimensión pedagógica de la escuela.

Reclutamiento

Como se mencionó en otras partes de este documento, los mecanismos de acceso a la supervisión escolar están regidos por el Reglamento de Escalafón y representan sin duda la dificultad mayor para una transformación de fondo de la supervisión, como puesto y como función.

En primer lugar hay que señalar que la supervisión es un "puesto escalafonario", esto significa que se accede a él si se consigue acumular los puntos requeridos. La puntuación escalafonaria está compuesta por el factor antigüedad, preparación profesional y desempeño.

52. Este apartado está construido a partir de un amplio conocimiento experiencial del modus operandi de los sistemas educativos estatales, en el caso de los autores, de los sistemas de Aguascalientes y de Guanajuato. Además de ese conocimiento experiencial se contó con la colaboración de supervisores a los cuales entrevistamos.


Se supone que cada maestro cuenta con un expediente escalafonario en el cual se van acumulando los documentos que verifican los tres factores antes mencionados y le dan soporte a la puntuación asignada.

De manera formal, las Comisiones Estatales Mixtas de Escalafón, las cuáles están conformadas paritariamente por personas del Sindicato y de la autoridad educativa, son el órgano administrativo que concentra los expedientes escalafonarios y vigila por el cumplimiento de la normati-vidad, asunto que está lejos de ser cumplido.

Desde que se crearon estas comisiones, se estableció para la evaluación del desempeño profesional (como docente, director, supervisor etc.) el llenado de una cédula llamada "ficha escalafonaria". Esta cédula acumula hasta un total de 720 puntos distribuidos en aspectos como puntualidad, asistencia, cooperación en las tareas del centro de trabajo. Por las desviaciones en las que ha incurrido la aplicación del Reglamento de Escalafón, por razones de control político sindical, esta cédula no vale si es presentada con una puntuación menor a los 720 puntos. Por esta razón y aludiendo al argumento de "no hacer daño o no afectar a un compañero" los directores de escuelas o responsables de centros de trabajo autorizan con su firma todas las fichas con los 720 puntos. Estas fichas, además, deben ir firmadas por el secretario de conflictos del sindicato según el nivel o modalidad educativa.

Cada año, la Comisión Estatal Mixta de Escalafón publica un boletín con las plazas que han quedado vacantes acompañada por la lista de las personas que según la puntuación escalafonaria les tocaría "por derecho laboral" acceder a ellas.

En la práctica, no todos los maestros tienen actualizado su expediente escalafonario, generalmente aquéllos con estrechos vínculos con la organización sindical o que han mantenido vigente su expediente, o incluso los maestros que están en "buenos términos" con la dirigencia sindical en turnol, son los que acceden a distintos puestos, aún independientemente si tienen o no el "derecho" avalado por la puntuación acumulada. En el caso de la supervisión, sólo pueden acceder

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a ella los directores escolares que tengan las condiciones de puntuación requeridas para el puesto.

En Aguascalientes, a pesar de la reforma organizativa y de capacitación de la supervisión, no se llegó al corazón del problema, es decir, el acceso, reclutamiento, evaluación y promoción. Los vínculos de los supervisores con la organización sindical son tan fuertes que se optó por avanzar en la reforma a pesar de tener conciencia que de no replantearse a fondo estas cuestiones, los cambios esperados serían frágiles.

El acceso a la supervisión no tiene fechas fijas establecidas pues está sujeto a las jubilaciones. Sin embargo, se ha logrado que los boletines de plazas de supervisión se emitan al menos dos veces al año. Esta situación origina que al menos el 20% de los supervisores se encuentren en funciones sin contar con plaza dictaminada. A estos se les llama "supervisores comisionados". Los maestros aceptan esta condición pues así generan "derechos" para que en el momento que exista una plaza disponible se les pueda otorgar53.

Para el proceso de asignación de las plazas de supervisor, la autoridad educativa del nivel, en este caso la subdirección de educación primaria y su contraparte sindical son quienes a puerta cerrada deciden. Si consideramos que la autoridad del nivel es una persona avalada por la organización sindical, en la práctica es el sindicato quien decide la asignación de plazas y el criterio, en la mayoría de los casos, es la capacidad de "control político-sindical" de los aspirantes al puesto, razón por la cual no ingresan siempre al cuerpo de supervisión los mejores profesionales de la educación.

Formación

Antes del Programa de Modernización de la Función Supervisora (1992) y dado el control federal de los servicios de educación básica, los programas formativos para los supervisores, cuando existieron, fueron esporádicos y faltos de contenido sobre la función.

53. Según entrevistas con autoridades de Educación Básica y de la Comisión estatal Mixta de Escalafón.

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El PMSF como lo hemos descrito en los apartados anteriores tuvo dos pilares visibles, uno la capacitación y dos el manejo de los equilibrios político-sindicales por parte de la autoridad educativa.

En palabras de un supervisor de educación primaria54, "en México existen escuelas para perros, para caballos, de cocina, para delfines, menos para supervisores y directores de escuelas donde se forman niños". Esta reflexión ilustra la situación de la formación para ejercer profesionalmente la función supervisora.

En términos de la formación profesional requerida para acceder al puesto de supervisión, basta con haber realizado estudios en una escuela Normal u otra institución para formación de maestros, como fue el Instituto Federal de Capacitación del Magisterio entre 1950 y 1980. Como se puede apreciar en el cuadro correspondiente al tipo de estudios con que cuentan los supervisores, la mayoría de ellos tiene licenciatura, ¿a qué se debe esta situación?

Como ya se mencionó, hasta antes de 1984 la formación de maestros de educación preescolar y primaria se realizaba después de la secundaria, de 1975 a 1984 los estudios fueron de cuatro años. A partir de 1984 se elevó la formación inicial a nivel de licenciatura por decreto presidencial, esto implicó los estudios previos de bachillerato. Esta decisión supuso a su vez una negociación sindical, a través de la cual se estableció que el salario de los maestros con "licenciatura" sería mejor, entonces, se acordó que los maestros que sólo tuvieran normal básica (sin bachillerato) podrían estudiar una licenciatura denominada de "nivelación". En 1978, se creó la Universidad Pedagógica Nacional (con una sede central en la capital del país y 72 unidades distribuidas en todas las entidades) a la cual se le encargó la operación de las mencionadas licenciaturas de nivelación. Éstas serían programas abiertos o semiescolarizados, cuya única finalidad era favorecer que los docentes adquirieran el grado de licenciatura. Por esta razón, a la fecha prácticamente todos los docentes han realizado estudios de nivelación y cuentan con los estudios de licenciatura.

54. Samuel Rangel, actual coordinador de la Zona de Educación Básica del municipio de San Francisco de los Romos.


El punto central es que la función supervisora no ha sido objeto de una atención formativa explícita. El desempeño profesional de los supervisores está asociado a sus experiencias previas con aquellos que fueron sus supervisores siendo docentes y directivos. La conclusión es que en función de la experiencia se actúa. Ilustra este proceso la frase "la experiencia de la estructura se convierte en la estructura de la experiencia"55. No ha habido, y sigue sin haber, un programa regular formal de formación de maestros para la supervisión escolar.

Al describir la experiencia de la reforma de la supervisión se señala que si bien la capacitación y otras acciones formativas fueron importantes para el desarrollo de la misma, también fueron insuficientes y no sistemáticas. Más que hablar de obstáculos, la razón de esta situación se debió a la necesidad de atender a los maestros y a los directivos escolares, lo que produjo una "política de omisión", bajo el supuesto de que los elementos formativos que recibieron los supervisores durante los dos primeros años del programa podrían darle soporte a las nuevas acciones, cuestión que no fue así; el supuesto resultó muy frágil.

Organizaciones profesionales

Por la fuerza hegemónica y homogeneizadora del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), la organización sindical más grande de América al agrupar a cerca de 1.200.000 trabajadores de la educación, la conformación de organizaciones independientes de maestros de educación básica, con propósitos profesionalizantes no es una práctica común en México, salvo algunas excepciones como el caso de los maestros de matemáticas.

Si bien suelen conformarse grupos, éstos sólo tienen un carácter político coyuntural, pues la política sindical está irremediablemente relacionada con la política partidista. Hasta antes de 1992 sólo por el hecho de ser contratado en el sistema educativo, en cualquier parte del país, el maestro o maestra pertenecía automáticamente al Sindicato y además se ligaba políticamente con el partido en el gobierno, el PRI.

55. Esta conclusión se deriva de entrevistas realizadas con supervisores y coordinadores de Zona de Educación Básica.

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A partir de 1992 y con la creciente apertura democrática en términos de una mayor presencia de los llamados partidos de oposición, la maestra Elba Esther Gordillo, entonces la Secretaria General del Comité Ejecutivo Nacional del SNTE, cambió el estatuto de la organización en términos de no obligar la pertenencia a un partido.

En otro orden de ideas, los supervisores representan el grupo político duro de la organización sindical, además se recuerda que es un puesto que significa un tipo de "jubilación en servicio", en este sentido la iniciativa de organizaciones profesionales ni siquiera se plantea.

Perspectivas de carrera profesional

En el caso de la educación primaria, en el escalafón vertical, los supervisores representan el 1% de la población de maestros, lo cual es sin duda un cuello de botella. Ante el crecimiento de la población escolar y la expansión del sistema educativo, en los años setenta el SNTE negoció un nuevo puesto escalafonario, el cual se denominó "jefatura de sector". Un sector es un conjunto de supervisiones. En Aguascalientes existen oficialmente cuatro, dos urbanas y dos rurales.

En otro sentido las perspectivas de carrera en términos de promoción en el escalafón vertical son nulas al interior del sistema educativo.

No obstante lo cerrado y piramidal del escalafón vertical, a partir de 1993 se instituyó, como ya se ha mencionado, un sistema de promoción horizontal denominado Carrera Magisterial. Este sistema de valoración del desempeño docente fue creado fundamentalmente para la promoción de los docentes frente a grupo bajo el principio de fomentar que los mejores docentes no necesitaran aspirar a puestos escalafonarios (verticales) para promoverse y obtener mejores salarios y prestaciones. Al poco de iniciarse este nuevo mecanismo para la promoción docente, el Sindicato negoció con la autoridad educativa federal que también se incluyera en él a directivos y supervisores y a los maestros que cumplen con funciones técnico-pedagógicas de apoyo a las escuelas (sic) pero que no se encuentran frente a grupo. De esta manera nació la denominación de "primera vertiente de Carrera Magisterial" para docentes frente a


grupo, "segunda vertiente" para directivos y supervisores y "tercera vertiente" para personal comisionado a funciones de apoyo técnico-pedagógicas.

El sistema de Carrera Magisterial considera el factor de antigüedad, el de preparación profesional mediante grados académicos y a través de un examen nacional así denominado, "de preparación profesional"; además, incluye el factor de desempeño el cual está sujeto a evaluaciones diversas, entre las que destaca la evaluación del indicador de aprovechamiento escolar de los alumnos de aquellos docentes que se encuentran inscritos en Carrera Magisterial, ya que el ingreso es "voluntario".

Las categorías de desempeño son cinco, la A, B, C, D y E. A seis años de haberse implementado este sistema, en Aguascalientes cerca del 90% de los docentes (estén frente a grupo o no) se encuentran inscritos y están en alguna de las categorías mencionadas. En particular los supervisores, el 94% está en carrera magisterial y se concentran en los niveles más altos.

Esto es importante porque el ingreso a cualquiera de las categorías, afecta positivamente el salario como se puede ver en el apartado respectivo. Desafortunadamente, dada la tradición de desviación o agotamiento de las innovaciones en el sistema educativo, atribuible en gran parte a la organización sindical y a las concertaciones y acuerdos con las autoridades educativas en turno, llama la atención que prácticamente todos los supervisores se encuentran en este sistema de promoción horizontal.

Respecto a las prácticas de destitución, también se puede afirmar que son nulas. Una vez que se llega a ser supervisor se puede considerar un puesto vitalicio con opción a jubilación. Hasta el presente no hay evidencias de que en Aguascalientes de 1940 a la fecha se haya destituido a un supervisor de su puesto56.

56. Según consulta con la Dirección Jurídica del IEA.


Por ello se puede afirmar que mientras los mecanismos de acceso, permanencia y promoción no se modifiquen substancialmente lo que se logre transformar de la práctica de la supervisión será siempre frágil y apelará básicamente a la buena voluntad de los supervisores o al grado de conciencia moral que aún tengan y al orgullo de la profesión de ser maestro.

En otras palabras, el PMFS de Aguascalientes apeló a los últimos elementos expresados en el párrafo anterior porque se sostuvo que profesionalización sin desarrollo humano no es posible.

Monitoreoy evaluación de los supervisores

Excepto el programa de Carrera Magisterial arriba descrito, los supervisores no están sujetos a otros mecanismos de monitoreo ni de evaluación. Esto en parte se debe al entramado político-sindical mediante el cual una vez que se obtiene una plaza y un puesto en el sistema educativo, se accede a un sistema de protección laboral que obstaculiza la aplicación de la normativa vigente.

Sin embargo, con la introducción de la nueva organización de la supervisión en equipos de trabajo, en Aguascalientes se ha iniciado lo que se podría denominar un "proceso de contraloría de y entre pares", que no está reglamentado aún. El simple hecho de tener que asistir a oficinas comunes es un elemento de "control", sin que hasta el momento tenga efectos de tipo laboral institucional.

En el caso de educación primaria, con el propósito de "estar arriba del barco"57, las autoridades de educación básica han buscado maneras de realizar un tipo de seguimiento de las actividades de los supervisores, en especial de primaria.

Dado que proporcionalmente el rezago educativo a través de la reprobación y la repetición continúa presentándose en el tránsito de primero a segundo de primaria, las autoridades han centrado su atención en implementar acciones a través de la supervisión para cuidar el

57. Según señaló un Coordinador de ZEB en entrevista.


aprovechamiento escolar de los alumnos de estos grados. En palabras de la actual directora de educación básica "es necesario pensar en lo que pueden realizar los supervisores para atender a los grados de tercero, cuarto y quinto que vienen siendo los sandwiches"'. Al menos se vislumbra una conciencia de que el papel del supervisor puede ser fundamental para garantizar el acceso, permanencia, aprendizajes relevantes y egreso oportuno de los estudiantes de educación básica.

En este caso, los indicadores educativos de tipo cuantitativo podrían ser utilizados como un referente del desempeño de los supervisores, pero esta tarea está aún por realizarse. En Aguascalientes podría tener mas posibilidades dado el trabajo realizado con la supervisión y los supervisores, aunque no estaría exento de múltiples dificultades.

Apoyo a los supervisores

Si bien existen manuales de supervisión de origen federal y datan de la década de los ochenta, estos no han sido renovados para atender la transformación de la supervisión. Excepto lo que hemos citado de la Ley de Educación del Estado de Aguascalientes, falta desarrollar nuevos encuadres para realizar la función.

Sin embargo, a pesar de las carencias mencionadas, el hecho de la conformación de equipos de supervisión, de suyo supone un apoyo mutuo que hasta ahora ha dependido del liderazgo de los coordinadores de Zona de Educación Básica. El documento base para la transformación es el multicitado Documento Rector del Programa de Modernización de la Función Supervisora, el cual no fue publicado formalmente pero sí distribuido a todos los equipos de supervisión.

Al transformarse la organización de la supervisión, el sistema de educación básica no ha tenido los elementos para reformular manuales, códigos de comportamiento, definición de políticas para apoyo a las escuelas y similares. La realización de las acciones que hacen posible la operación cotidiana del sistema educativo responde la mayor parte de las veces a las urgencias y a los usos y costumbres (buenos y no tan buenos), más que a una planeación educativa substantiva.

AGUASCALIENTES Nuevos contenidos y formas de trabaio para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición

En el caso de primaria, lo único que es importante destacar es la política de hacer efectivas al menos las tres visitas reglamentarias a las escuelas: la denominada de diagnóstico, al inicio de cada ciclo escolar, la formativa, en medio del ciclo y la sumativa, al término del mismo. En particular destaca en los últimos años el énfasis en atender a los primeros grados y en ellos, lo que se refiere al aprendizaje de la lectura y escritura.

Respecto a las visitas de los supervisores a las escuelas, si bien se ha hecho énfasis en las ya mencionadas en relación con los grados de primero y segundo de primaria, otro tipo de visitas tienen que ver con entregar documentación, recibir quejas, solucionar problemas de relación entre maestros, entre directores y maestros. Paulatinamente, en un proceso lento, más sujeto a iniciativas personales, los equipos de supervisión empiezan a desarrollar una relación con los directores escolares fundada en el trabajo pedagógico.

La supervisión como animación, monitoreo y seguimiento tiene que construirse junto con los mismos supervisores y enmarcarla en una nueva manera de organizar la gestión educativa de los supervisores como equipo de trabajo, teniendo como centro de atención a la escuela como institución y a los educandos y maestros como los actores centrales.

6. A manera de conclusión

a. Luces y sombras

En la exposición de esta experiencia con la supervisión escolar y con los supervisores, puede quedarle al lector la sensación de que todo es maravilloso, lo cual está lejos de la realidad. Sin negar los logros que la Reforma ha tenido, es necesario hacer un balance crítico que advierta acerca de sus alcances y limitaciones. Un primer balance permite identificar los siguientes elementos:

• De los 22 equipos de supervisión, 20 elaboraron el diagnóstico inicial de indicadores de eficiencia de sus escuelas y contaron con un documento de proyecto educativo. Su actualización varía en calidad y realización.


• Actualmente existen evidencias (aún no sistematizadas) de que once de las zonas trabajan en la dirección propuesta y de éstas la mitad lo hace bastante bien. Se renuevan los programas de trabajo, se vinculan los supervisores de los tres niveles educativos, trabajan con los directores escolares en capacitaciones para elaborar con ellos sus proyectos escolares, se mantienen los equilibrios político-sindicales.

• Con distinta intensidad y compromiso, los equipos de supervisión se vinculan activamente con tareas sustantivas del Instituto de Educación de Aguascalientes como son: el sistema estatal permanente para la actualización de los maestros (SEPAM), con el sistema estatal de evaluación de la educación en su dimensión de medición de aprendizajes, con la planeación estratégica de nuevos espacios educativos y con la distribución de libros de texto y materiales educativos

• En la relación con oficinas centrales, de manera particular con la Dirección de Educación Básica se han normalizado los procesos de comunicación e información mediante reuniones mensuales, aunque en este terreno aún falta mucho por hacer.

• Se avanza en una paulatina especialización al interior de los equipos de supervisión que permite atender tareas relacionadas con la información estadística de alumnos, escuelas y maestros; con la actualización permanente, con la evaluación de resultados, con la distribución de libros y materiales educativos.

• En los resultados de la evaluación de aprendizajes de los ciclos escolares 1995-1996, 1996-1997 y 1997-1998 se advierten las diferencias entre Zonas de Educación Básica y en gran parte es atribuible al trabajo de los supervisores, es decir, se nota cuando un equipo es dinámico y atiende en lo cotidiano las funciones de animación, monitoreo, evaluación y supervisión en sentido estricto en las escuelas que les han sido encomendadas a su cuidado.

• La estructura de las zonas de educación básica ha permitido acercar la autoridad a las escuelas, maestros, alumnos y padres de familia y es a su vez un mecanismo de distribución del poder, de la autoridad y de la responsabilidad.

AGUASCALIENTES Nuevos contenidos y formas de Trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición

• La decisión de la autoridad educativa así como la presencia y apoyo político constante ha sido sin duda un factor para el desarrollo de un programa que implica por un lado la reorganización del sistema de educación básica y por otro la renovación de supervisión escolar. Junto con la decisión, las condiciones objetivas de la entidad permitieron realizar la Reforma en todo el estado. La apuesta básica sigue estando en la capacitación permanente. Otro factor importante ha sido contar con un equipo de especialistas en desarrollo de la educación, locales y nacionales, que ha colaborado de distintas maneras, sobre todo con capacitación para que el proceso de Reforma no se estanque.

• Finalmente, esta Reforma ha adquirido estatus normativo con la promulgación el 19 de marzo de 1997 de la Ley de Educación del Estado de Aguascalientes.

Si bien los elementos anteriores apuntan sobre los alcances y fortalezas del programa, existen limitaciones y obstáculos:

• Una vez que concluyó la capacitación inicial en el verano de 1994, el esfuerzo ha estado dirigido a lograr que el proyecto educativo adquiera relevancia institucional y se transforme en un referente obligado del trabajo del supervisor. Ésta no ha sido una tarea sencilla dada la inercia institucional y la ausencia de experiencias previas que funcionen como referentes. Lo primero se traduce en distinto tipo de bloqueos a las iniciativas y problemas de las zonas de educación, la lucha por el poder está presente en las autoridades centrales y lo segundo actúan como elemento exculpatorio.

• Aterrizar en la escuela singular y concretar proyectos de trabajo para su mejoramiento es bastante complejo, este camino ha sido más largo para recorrer. Advertimos que el nivel central tiene que impulsar iniciativas que los promuevan de manera más explícita, aunque se corre el riesgo de solamente cambiar de geografía el centralismo de la autoridad educativa que produce dependencia, subordinación y no apropiación, ni compromiso con la tarea desde distintos ámbitos de competencia.

• La necesidad de que el nivel central se ocupara de otras tareas, también sustantivas, con las mismas personas, ha impedido que se


desarrollen mecanismos de monitoreo, seguimiento y evaluación constantes y sistemáticos. Cuidar un proceso de esta naturaleza, implica capacitación, decisiones políticas, comunicación, respeto a las iniciativas microlocales y control de apoyo y para ello requiere de personas que lo atiendan en todas sus dimensiones de manera permanente.

• No ha sido posible controlar desde el nivel central los cambios de adscripción de los supervisores, aunque aún no se tiene cuantificada la rotación de personal en los equipos de supervisión es considerable, esto tiene que ver con cierta estabilidad relativa de sus integrantes que no se ha podido lograr.

• Aunque ocasionalmente se habla de la necesidad de modificar los criterios y parámetros de acceso a la supervisión, este es un aspecto que no ha sido posible desarrollar y es condición necesaria para avanzar en una supervisión escolar más sólida y cercana a las necesidades de la escuela singular. La compleja red sindical para la promoción de los docentes es uno de los mayores obstáculos.

• Si bien la capacitación que hemos denominado inicial actuó como detonadora de procesos, se advierte desde hace tiempo su insuficiencia. El sistema educativo está conformado por personas y sus vidas son dinámicas, de la misma manera se puede afirmar "el sistema educativo está vivo, se mueve" y por lo tanto es necesario cuidarlo.

Identificar con mayor precisión cuantitativa y cualitativamente los aprendizajes y dilemas de este proceso, es una tarea por realizar y habrá de ser objeto de distintos estudios, estos elementos sólo son algunos de los que ahora disponemos con cierta claridad y bien pueden ser el punto de partida para ampliar y profundizar las comprensiones sobre el proceso de renovación de la supervisión escolar y la (trans)formación de los supervisores.

148

AGUASCAUENTES Nuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición

b. ¿Vale la pena trabajar con la supervisión? Desafíos y tareas de la supervis ión

Cuando se inició el diseño del Programa de Modernización de la Función Supervisora en 1993, una pregunta que constantemente se hizo al equipo responsable de la parte académica era ¿por qué con los supervisores? La interpretación subyacente a la cuestión planteada consistía en dos preguntas: ¿por qué darle la vuelta al trabajo en la escuela, con los maestros, los contenidos y el aprendizaje de los niños? y ¿por qué dedicarle tanto esfuerzo a la supervisión que en los hechos ha dejado de ser una tarea significativa para el mejoramiento del servicio educativo?

La decisión de impulsar la reorganización de los servicios educativos a partir de la renovación de la supervisión escolar obedece a la convicción de que la supervisión puede llegar a ser una pieza clave para la planeación estratégica de los programas educativos por la posición intermedia que ocupa en la estructura del sistema educativo, entre la escuela singular y la administración estatal de la educación. En esta perspectiva, la supervisión fue concebida como una condición necesaria para una gestión pedagógica más cercana a las necesidades diversas de cada escuela singular. Así vista, la supervisión escolar puede convertirse en productora de micropolíticas educativas que vinculen el quehacer cotidiano de la escuela con la macropolítica estatal e incluso la nacional.

Sin embargo, trabajar con la supervisión escolar no es una garantía de que mejore la calidad de la educación, ya que ésta se construye en cada escuela y se manifiesta en los aprendizajes de los alumnos. La renovación de la supervisión pretende hacer de esta función un elemento facilitador de esa aspiración. Para usar una frase conocida, es una condición necesaria pero no suficiente. Se reconocen los límites de esta Reforma y por ello los avances relativos del Programa de Modernización de la Función Supervisora deben valorarse en función del papel de este programa en el contexto de la reorganización del sistema educativo estatal y la operación de los proyectos que buscan elevar la calidad de los aprendizajes.

149


Por otro lado, atender la formación de los supervisores es también un acto de equidad ante este grupo de docentes que hace tiempo dejaron el trabajo directo en el aula y a los cuales el sistema educativo ha brindado escasas o nulas oportunidades de capacitación y actualización en tarcas específicas para el desempeño de su función. En este sentido, trabajar con los supervisores implica reconocer y resignificar la experiencia de vida personal e institucional acumulada por este grupo de personas así como la propuesta de medios para su profesionalización. Sabemos que son las personas quienes hacen posible los proyectos de trabajo y no son desechables; finalmente, una reforma auténtica de la educación, se realiza a pie y cara a cara con las personas involucradas.

El enfoque con que se ha diseñado y operado el Programa de Modernización de la Función Supervisora ha reconocido el desarrollo diferencial de los equipos de supervisión, de los supervisores en lo individual y de los estilos de trabajo de la supervisión por nivel educativo. Paulatinamente el nuevo modelo de supervisión ha ido conquistando su lugar en la operación cotidiana del sistema educativo, sobre todo en sus características formales: la organización por zonas de educación básica estructura cada vez más las actividades de las diversas áreas del Instituto de Educación de Aguascalientes; sin embargo, los aspectos más finos de la renovación de la supervisión como la toma de decisiones en forma colegiada, la organización por redes o la gestión pedagógica son todavía una vertiente marginal del desempeño cotidiano de la mayoría de los supervisores. Muchos factores obran en contra de esta iniciativa: desde la propia inercia institucional, la falta de referentes de experiencias similares, la dimensión político-sindical, hasta el escepticismo de los mismos supervisores sobre las posibilidades de cambio. Quisiéramos resaltar en particular aquellos que se consideran limitan el desarrollo de mayores alcances.

• El primero de ellos es la insuficiente formación académica de los supervisores que los lleva a sostener explicaciones simplistas o complacientes sobre el estado que guarda la educación en sus zonas (por ejemplo: "si en el estado el promedio de niños de primer grado sin preescolar es de 18% y en mi zona sólo es del 10%, entonces no

Î5Ô


tenemos de qué preocuparnos"; o bien, "en esta escuela los niños reprueban porque padecen la falta de atención de sus padres").

El segundo factor se refiere a los mecanismos de acceso y permanencia en el puesto de supervisor, al que ya se ha hecho alusión. Si la formación de los supervisores actuales es deficiente, la alternativa es su capacitación y actualización, pero esto es solo una actividad compensatoria que no debiera mantenerse en un nivel tan elemental. Sería necesario que los supervisores accedieran al puesto bajo procedimientos distintos a los que actualmente están establecido a través del escalafón vertical para así tener la posibilidad de seleccionar por sus competencias profesionales al personal idóneo para el desempeño de la función.

Un tercer elemento se encuentra en los recursos destinados al Programa. Los proyectos educativos desarrollados hasta el momento han logrado ciertos avances optimizando los recursos existentes. Esta situación no puede continuar así por mucho tiempo. Será necesario replantear tanto los montos como los medios para asignar recursos en vista de que los proyectos educativos diseñados por los equipos de supervisión requieren apoyos diferenciales y quizás innovadores. Viendo hacia el futuro, la existencia de los proyectos educativos pudiera ser un elemento fundamental para introducir y desarrollar una cultura de rendición de cuentas en la que los apoyos otorgados vayan de la mano con el compromiso para proponerlos y conseguir resultados.

Un elemento más, es indudable que en el momento actual (mayo de 1999) el desarrollo de la Reforma se encuentra también con una limitante adicional en la estructura organizativa del sistema educativo. La creación de las Zonas de Educación Básica ha contribuido a la reorganización formal de los servicios pero aún no es una estructura que encuentre su correspondencia en la organización jerárquica formal. Dentro de la administración central subsiste la organización por niveles educativos y es frecuente la duplicidad de canales de comunicación y líneas de mando. Con el marco general que proporciona ahora la Ley de Educación del Estado de Aguascalientes, se trabaja ya en una nueva normatividad que recupere los avances


logrados en la experiencia práctica y proporcione un marco de acción.

• Otro elemento que ahora es importante considerar, en diciembre de 1998 cambió la administración de gobierno en la entidad y un nuevo grupo de personas (en su mayoría, ajenas al sistema educativo sobre todo de educación básica y normal) se han hecho cargo de la dirección y operación del Instituto de Educación. Las preguntas están en el aire: ¿qué sigue?, ¿qué tan sólidos fueron los aprendizajes impulsados desde el inicio de la Reforma en 1993?, ¿de qué magnitud son los reacomodos político-sindicales y político-partidistas? Al respecto es necesario obtener las evidencias empíricas que den cuenta del acontecer del sistema estatal de educación en este nuevo periodo de gobierno. Este documento, sin embargo, no puede dar cuenta de la serie de cambios pues significaría otro proceso de investigación. Se puede mencionar, sin embargo, que ha habido cierta continuidad en las políticas y formas de relación entre el IEA y las Coordinaciones de Zona de Educación Básica. Dada esta constancia, también, a últimas fechas, la organización sindical ha realizado acomodos en su estructura territorial, para hacer equiparables las delegaciones sindicales con las demarcaciones municipales de las ZEB.

c. Para terminar este documento

¿Qué transformación es necesario promover a nivel del sistema educativo estatal para que realmente exista un impacto positivo en la renovación de la institución escolar?

Resta proponer varias consideraciones con el propósito de ofrecer alternativas de respuesta a esta pregunta.

Primera: Generalmente al diseñar una reforma del sistema educativo (al menos en México) se plantean por un lado cambios importantes en lo que llamaremos el nivel macrosistémico, es decir, de la gestión del sistema educativo en su conjunto desde la estructura organizativa central; por otro lado se formulan desde este nivel estructural los cambios juzgados como "necesarios" a nivel institucional de cada centro escolar,


se habla de la "escuela" como un ente homogéneo e incluso con cierto romanticismo y añoranza.

En esta polaridad, se olvida que entre el nivel macrosistémico y el institucional, existen de facto una serie de estructuras intermedias entre las que destaca la supervisión escolar, por el peso específico que tiene en distintas dimensiones de la vida del sistema educativo e incluso del sistema social y político más amplio.

Segunda: Si desde la perspectiva de la institución escolar se trabaja en la Reforma educativa de varios países a partir de una nueva noción "el colectivo de docentes", la pregunta es ¿cómo construir colectivos, comunidades de educadores?

En el caso de la supervisión, en el proceso histórico predominó la "individuación", lo que produjo un estamento constituido por individuos aislados y no colectivos.

En este sentido, la propuesta de Reforma de Aguascalientes, se fundamenta en la necesidad de crear colectivos que orienten su trabajo por decisiones colegiadas mediante el establecimiento de consensos y esto a partir de la supervisión. Se parte de la intuición (más que de conocimientos) de que esto facilitará la creación de colectivos de docentes en la escuela singular.

Para que la escuela singular transforme sus prácticas y revierta inercias, es necesario que las autoridades intermedias, los supervisores, y las autoridades centrales, aprendan a mirar a la escuela con otros ojos. En este sentido el papel del diagnóstico de indicadores de eficiencia y de las evaluaciones de los aprendizajes son insumos básicos para ello.

Tercera: Una tercera consideración, tiene que ver con las contradicciones existentes entre el decir y el hacer; en parte se pueden explicar por la presencia de varias tensiones. Siguiendo el trabajo de Braslavsky y Cosse (1997) aquéllas pueden clasificarse como: tensiones acerca de la función de la educación; entre el consenso social y la eficiencia; entre ejecutar, dinamizar e instrumentar; tensiones derivadas de la conexión con diferentes contextos de referencia de los sujetos, agentes y actores


educativos; tensiones entre los tiempos políticos, profesionales, burocráticos y pedagógicos; entre el cumplimiento de las normas y la acción; entre la necesidad, la disponibilidad y la utilización de competencias y conocimientos y las tensiones en los equipos de trabajo, acerca de la búsqueda de profesionalismo en un contexto de ajuste fiscal.

Interesa destacar las tensiones que se producen entre distintos tipos de saberes y tiempos, y se encuentran relacionadas con los sujetos, los cuales tienen nombres, apellidos e historias.

Consideramos que por la dificultad para identificar estos componentes, no ha sido posible la construcción de una complementariedad de saberes entre los distintos sujetos, agentes y actores del sistema educativo. Nos referimos a los saberes políticos que tienen que ver con la capacidad de negociación y creación de consensos; los saberes técnico-profesionales acerca de la gestión institucional, la planeación estratégica, la informática y otros más; los saberes burocrático-administrativos relativos al recorrido para cumplir con todos los pasos definidos por las normas y que se encuentran en el personal que ha visto transitar muchas administraciones de gobierno y los saberes pedagógicos que se refieren al procesamiento de la nueva información derivada de la Reforma y a los modos, a través de los cuales los actores de la vida cotidiana del sistema educativo resignifican las nuevas políticas y programas educativos.

En el caso de los tiempos, pueden ser calificados de la misma manera: políticos, técnico-profesionales, administrativo-burocráticos y pedagógicos, bxsta ilustrar la gran dificultad que tiene el sistema educativo para instalar en el salón de clases una reforma curricular como la presente, ya que los tiempos de re-aprendizaje de los maestros, directivos y supervisores, e incluso mandos medios, no coinciden con los tiempos políticos (gubernamentales o sindicales), generalmente asociados a procesos electorales; los tiempos técnico-profesionales necesarios para diseñar y operar por ejemplo un sistema de información escolar basado en datos individualizados y otras tareas; los tiempos administrativo-burocráticos que exige cada proceso (asignación de personal, manejo de incidencia, elaboración de la nómina, distribución de libros, certificación, etc.) de acuerdo a la normatividad para no incurrir en desviaciones administrativas


e incluso jurídicas; y, los tiempos pedagógicos, que son los más largos pues tienen que ver con los procesos de aprendizaje o re-aprendizaje, generalmente los menos considerados en la toma de decisiones. Y si además añadimos el tiempo de reloj, los días no tienen más de 24 horas.

A partir de estas tres consideraciones, sostenemos que la transformación de las estructuras intermedias del sistema educativo, de manera particular la supervisión escolar, es condición necesaria, aunque no suficiente, para transformar a la escuela en una institución que aprende.

d. Colofón

Por el interés particular de este trabajo, orientado más hacia la supervisión escolar en el nivel de educación primaria, la experiencia de Aguascalientes, enseña que es este el nivel educativo donde se encuentra mayor escepticismo pero paradójicamente mayor disposición de los supervisores para que el proceso de Reforma se diera. Es la educación primaria la que tiene las posibilidades de vinculación con el preescolar y con la educación secundaria. Descubrir este hecho, ha sido fundamental para que no pocos supervisores adviertan de la importancia de su trabajo educativo.

Romper o de manera más humilde, resquebrajar el tradicional aislamiento de los supervisores es posible lograrlo. Reorientar el trabajo de la supervisión hacia una verdadera gestión de la calidad de la educación hacia el interior de las escuelas y actuar en consecuencia implica más elementos de decisiones de política educativa, que transformen no sólo a la supervisión, sino a las formas de actuación de la autoridad administrativa.

Uno de los aprendizajes colectivos más importantes del proceso de conducción académica de la reforma es acerca del valor que tiene tomar realmente en cuenta a las personas. El decano de los supervisores de primaria comentó lo siguiente hace unos años: "El equipo académico no sabe lo que ha hecho, no sabe lo que está haciendo... -¿Por qué profesor?, -Porque han trabajado con la escoria del sistema educativo y nos han hecho sentir que somos personas y que somos capaces de pensar". Éste

155


es sin duda un primer paso para conseguir avanzar en la profesiona-lización de los supervisores, que incluye al menos los siguientes elementos: criterios de acceso y permanencia en el puesto; formación específica; condiciones materiales de trabajo; condiciones laborales y salariales; formas de relación distinta con la administración estatal de la educación, y finalmente, capacidad de organización profesional autónoma.

156


Anexos

Cuadro A. Matrícula en educación preescolar. Variación por municipio. Ciclos escolares, 1998-1999/1992-1993

Municipio

Aguascalientes

Asientos

Calvillo

Cosío

El Llano

Jesús María

Pabellón de Artega

Rincón de Romos


San José de Gracia

Tepezalá

Total estatal

92-93

17.663

1.331

1.907

489

385

1.740

957

757

720

27.494

98-99

23.806

1.507

1.855

593

606

2.153

1.189

1.540

852

771

35.215

Variación %

34,08

13,2

-2,7

21,3

57,4

23,7

24,2

22,8

17,9

7,1

28,1


157


Cuadro B. Matrícula en educación primaria. Variación por municipio. Ciclos escolares, 1998-1999/1992-1993

Municipio

Aguascalientcs

Asientos

Calvillo

Cosío

El Llano

Jesús María

Pabellón de Artega

Rincón de Romos


San José de Gracia

Tepczalá

Total estatal

92-93

83.232

6.385

9.095

2.027

2.815

9.039

5.055

3.069

132.250

98-99

93.372

6.928

9.323

2.130

2.990

10.478

5.725

7.187

3.697

1.327

3.143

146.300

Variación %

12,2

8,5

2,5

5,1

6,2

15,9

13,3

6,4

-7,9

2,4

10,6



Cuadro C. Matrícula en educación secundaria. Variación por municipio. Ciclos escolares, 1998-1999/1992-1993

Municipio

Aguascalientcs

Asientos

Calville)

Cosío

El Llano

Jesús María

Pabellón de Artega

Rincón de Romos


San José de Gracia

Tepezalá

Total estatal

92-93

27.103

1.494

1.511

353

473

1.659

1.341

2.041

568

268

668

37.499

98-99

35.244

2.495

2.648

801

1.011

3.060

1.872

2.634

1.056

499

1.1S7

146.300

Variación %

30,0

67,0

75,2

126,9

113,7

84,4

39,6

29,1

85,9

86,2

72,5

40,0


159


Cuadro D. Percepciones salariales: comparativo directores y supervisores de educación preescolar y primaria al 30 de abril de 1999 (sin prestaciones específicas)

Percepciones

07

E9

38

39

SC

CPC

44

Integrado

Director SIN carrera magisterial

2.847,42

375,15

42,80

50,50

246,66

166,66

53,50

3.800,69

Supervisor SIN carrera magisterial

5.163,00

610,30

88,15

99,45

484,72

333,33

108,25

6.887,20

Cuadro E. Percepciones salariales: comparativo directores y supervisores de educación preescolar y primaria al 30 de abril de 1999 (sin prestaciones específicas)

Percepciones

07 nivel A

E9

38

39

SC

CPC

44

Integrado

Director CON carrera magisterial

3.872,49

375,15

42,80

50,50

246,66

166,66

53,50

4.825,75

Supervisor CON carrera magisterial

6.269,29

610,30

88,15

99,45

484,72

333,33

108,25

7.993,49

AGLASCALIENTES Nuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición

Cuadro F. Percepciones salariales: comparativo directores y supervisores de educación preescolar y primaria al 30 de abril de 1999 (sin prestaciones específicas)

Percepciones

07 nivel B

E9

38

39

SC

CPC

44

Integrado


5.189,13

375,15

42,80

50,50

246,66

166,66

53,50

6.142,40


7.538,00

610,30

88,15

99,45

484,72

333,33

108,25

9.262,20

Cuadro G. Percepciones salariales: comparativo directores y supervisores de educación preescolar y primaria al 30 de abril de 1999 (sin prestaciones específicas)

Percepciones

07 nivel C

E9

38

39

SC

CPC

44

Integrado


6.849,65

375,15

42,80

50,50

246,66

166,66

53,50

7.802,92


8.974,00

610,30

88,15

99,45

484,72

333,33

108,25

10.698,20


Bibliografía

Arnaut, A. 1993. Historia de una Profesión. México: CIDE.

-. 1994. "La Federalización de la Educación básica y normal (1978-1994)". En: Política y Gobierno, v. 1, n.2, pp. 237-274. México.

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con la colaboración de María Concepción Franco Rosales Investigadora del Centro de Investigación y Docencia de los Servicios Educativos del Estado de Chihuahua; responsable del trabajo sobre la supervisión en la educación indígena en Chihuahua.

CHIHUAHUA

Supervisores y procesos de supervisión

1. Introducción

Existen patrones generales del servicio de supervisión escolar en la educación primaria comunes en las diferentes entidades federativas de México. Hay cuestiones que les afectan de manera similar, puesto que dicho servicio, por una parte, está sujeto a un mismo deber ser y a una idéntica normatividad; por otra, es parte de una estructura institucional, así como de una política educativa nacional iguales.

Sin embargo, la investigación cualitativa y la recurrencia a la información empírica ha mostrado que esos patrones, más que ser resultado de la aplicación de normas universales, escritas en leyes, políticas o manuales nacionales, lo son de las reglas impuestas por la costumbre, las tradiciones, los rituales, en los que los supervisores juegan un papel relevante. Como sujetos sociales, y de acuerdo con sus objetivos e intereses, y bajo condiciones institucionales, políticas, sindicales, sociales, económicas, geográficas, culturales específicas de los contextos inmediatos, interpretan la normatividad, asumen sus funciones supervisoras, y generan prácticas y procesos propios dentro de complejas redes de relaciones sociales. Y como sujetos históricos, cada uno tiene su propia y única historia, y por tanto, distinta de otras. De esta manera, el encuentro de diversos sujetos y de sus historias en momentos y lugares concretos de la vida cotidiana, da lugar a las grandes complejidades de los hechos sociales. De ahí, que la supervisión, entendida como proceso, se construya históricamente, es decir, a partir de lo particular y de lo coyuntural, y por estos sujetos llamados supervisores.

A partir de este planteamiento, dentro del contexto de la descentralización del Sistema Educativo Mexicano (SEM) iniciada en 1992, y con base en las directrices proporcionadas por el Instituto Internacional de Planificación de la Educación (UPE) de la UNESCO para la realización de los diagnósticos regionales sobre supervisión en diferentes países de


Africa, Asia y América Latina, se llevó a cabo el diagnóstico regional de la supervisión escolar en Chihuahua, un estado de la República Mexicana ubicado en la frontera norte con los Estados Unidos de Norteamérica1. Describimos cómo, en la vida cotidiana, operan tres modalidades de este servicio en la educación primaria en dicho estado: la supervisión federalizada general, la federalizada indígena y la estatal. Las dos primeras incluyen a los supervisores o jefes de sector federalizados generales, pertenecientes a la Dirección de Educación Primaria de los Servicios Educativos del Estado de Chihuahua (SEECH) y a los supervisores o jefes de zonas federalizados indígenas, pertenecientes al Departamento de Educación Indígena también de los SEECH. La tercera se compone por los supervisores (o inspectores) estatales, pertenecientes al Departamento de Educación del subsistema estatal.

En primer lugar, reconstruimos históricamente los procesos locales de supervisión, considerando que éstos, a la vez que son producto de sus propias historias y culturas, también lo son de historias más amplias: regionales y nacionales. En segundo lugar, documentamos las formas cómo diversas condiciones, unas pedagógicas y otras laborales, materiales de trabajo, administrativas, políticas y sindicales, unas internas al sistema formal y otras externas, así como otras más, relacionadas con formas de vida de los supervisores, afectan al trabajo de la supervisión. En este sentido, la investigación puso de manifiesto aquello que no sabemos o sabemos poco de lo que ocurre al interior de las respectivas instituciones: los aspectos implícitos e invisibles. En tercer lugar, contrastamos las tres modalidades, distinguiendo con ello, las especificidades de cada una y destacando las heterogeneidades entre ellas. De ahí, la importancia de

1. El diagnóstico regional coincidió con otro hecho importante en Chihuahua, además de aquél de la descentralización. Entre 1992 y 1998, por primera vez en su historia, este estado fue gobernado por el partido conservador y de oposición, Partido Acción Nacional (PAN), y contrario al Partido Revolucionario Institucional (PRI), partido del estado al que corporativamente pertenecen los maestros a través de su filiación al poderoso Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Este hecho fue de gran trascendencia, pues cambió las reglas del juego que durante décadas habían sido la base del funcionamiento de la educación federal y estatal. Más concretamente, el subsistema estatal, a través del Departamento de Educación, protagonizó en 1996 un momento de fuertes movimientos a su interior, que produjo una división política e ideológica del trabajo educativo y, consecuentemente, del trabajo de supervisión.

166

CHIHUAHUA Supervisores y procesos de supervisión

poder generalizar patrones relevantes de supervisión detectados en situaciones empíricas concretas, a otras similares, o bien, ajustar innovaciones que han arrojado resultados positivos específicos, a contextos parecidos.

El conjunto de estas tareas nos acerca al objetivo final del diagnóstico: impactar en la política oficial de la supervisión escolar. Se trata de convertir los conocimientos adquiridos en la investigación, en acciones orientadas a: 1) impulsar la generación de alternativas y de innovaciones en este campo educativo por par te de los sujetos involucrados directamente en los procesos cotidianos; y 2) retroalimentar a los tomadores de decisiones para que incidan de manera firme, en el mejoramiento de la supervisión y, por tanto, en la calidad del aprendizaje de alumnos y alumnas en las escuelas de educación primaria.

Trabajo de campo y fuentes de información

Recurrimos a varios tipos de datos. En primer lugar, revisamos documentos oficiales sobre la normatividad de la supervisión estatal (Código Administrativo, Ley Estatal de Educación y reglamentos)2; y estadísticas de los subsistemas federalizado y estatal sobre la población de supervisores. En el caso de la supervisión indígena, fueron consultadas estadísticas del Departamento de Educación Indígena de los SEECH, del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) en Chihuahua, de la Dirección General de Educación y Cultura, y de la Escuela Nacional de Antropología e Historia, Unidad Chihuahua.

En segundo lugar, historias de vida realizadas a supervisores y autoridades educativas fueron las principales fuentes de información empírica. La estrecha vinculación mantenida durante varios años con grupos de docentes del nivel básico en las ciudades de Chihuahua (capital del estado) y Juárez (ciudad fronteriza y la de mayor población en el estado), a través de la realización de otras investigaciones y de la docencia impartida a muchos de ellos, permitió un acercamiento a las

2. Los respectivos documentos sobre las supervisiones federales primaria e indígena fueron analizados en el diagnóstico nacional. Por tanto, en el presente diagnóstico nos referimos únicamente a la normatividad de la supervisión estatal.


vidas de los supervisores. A partir de la solicitud de "cuénteme su vida", comenzaban un proceso de reflexión sobre sus pasados y presentes que en muchos casos, los llevaba a descubrir cuestiones que se habían quedado en la obscuridad del olvido y del ayer. De esta manera, construyeron y reconstruyeron sus historias, abordando poco a poco momentos importantes en sus biografías y recurriendo a sus experiencias durante sus largas trayectorias en el mundo del magisterio. La información ofrecida, la transparencia, la sinceridad y la forma sencilla y amena de decir cuestiones muy complejas y seguido comprometedoras, independientemente de la posición política y sindical que cada uno asumía, es cosecha de esa relación. El texto del diagnóstico está alimentado por testimonios de los supervisores ofrecidos en estas historias, previa y cuidadosamente seleccionados.

Cabe mencionar que esta investigación, al igual que otras de corte emergente, está comprometida con aquellos sujetos sociales que ocupan una posición subordinada y/o marginal en la sociedad, y quienes realizan sus tareas en la invisibilidad de la vida cotidiana, como es el caso de aquellos maestros, entre ellos, los supervisores. Se trata de figuras poco representadas en la investigación tradicional. Es por esa razón que, por medio de la historia oral, hemos intentado recuperar sus voces, sus sentires, sus visiones y sus concepciones sobre la vida, la educación y la supervisión, y desde un conjunto de presupuestos teóricos y a partir de nuestra propia subjetividad (porque como investigadoras, también somos sujetos sociales), hemos realizado una interpretación de todo ello, misma que se plasma en este texto.

Pero además, las historias de vida también sirvieron como formas de sensibilización. Reflexionar profundamente sobre las distintas fases de sus vidas como maestros, directores y supervisores llevó a muchos de ellos a asumir una posición crítica con respecto al sistema educativo y al de supervisión y de autocrítica como supervisores, Pero sobre todo, muchos se descubrieron como actores activos en los procesos pedagógicos, y en algunos casos, como actores potenciales de cambio.

Realizamos treinta y cinco de ellas: once correspondieron a autoridades, funcionarios y supervisores federalizados, seis a estatales, dieciséis a

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supervisores y jefes de zonas indígenas, y dos a funcionarios del Departamento de Educación Indígena. Los criterios para seleccionarlos como colaboradores fue simplemente su disposición a hacerlo. Cada historia se realizó en diferentes lugares: sus casas, sus oficinas o las nuestras. Tuvieron un rango de duración entre tres y ocho horas cada una.

En tercer lugar, otras fuentes de información fueron complementos a las historias de vida: los informes de los supervisores que daban cuenta de las visitas a escuelas, y los registros etnográficos, elaborados a lo largo de los talleres ofrecidos a supervisores sobre nuevas formas de gestión escolar3.

La información empírica fue organizada en los siguientes rubros, de acuerdo con las directrices proporcionadas por el IIPE/UNESCO: antecedentes familiares y condiciones de vida de los supervisores, historias escolares y experiencias en el trabajo docentes, formas de reclutamiento en el servicio de supervisión, actualización y capacitación técnica y pedagógica, realización de las funciones que la normatividad ordena; condiciones pedagógicas, materiales, administrativas, laborales y sindicales en las que la supervisión es llevada a cabo, líneas de autoridad y formas de relación entre supervisores, autoridades y representantes sindicales.

El texto se divide en cuatro apartados. El primero incluye un panorama general de la educación en Chihuahua. Se explican algunas especificidades que caracterizan y distinguen a las tres modalidades supervisión, así como las respectivas estructuras institucionales; y ciertos perfiles de los supervisores son dibujados, de acuerdo con los indicadores de género, escolaridad, antigüedad y jubilación. En el segundo apartado, algunos momentos importantes de la historia de la supervisión en Chihuahua son reconstruidos, y se destacan los antecedentes que llevaron a los supervisores a ingresar al servicio de la supervisión.

3. Entre 1996 y 1998, el grupo de trabajo de la zona norte, coordinado por Beatriz Calvo Pontón y que pertenecía a la Coordinación de Investigación y Desarrollo Académico de la Dirección General de Educación y Cultura del Estado de Chihuahua, ofreció dichos talleres a supervisores y directores de escuela. Éstos, que eran parte de las actividades para diseñar colectivamente el Plan Estatal de Chihuahua, al que nos referimos en el último apartado del presente diagnóstico, generaron ricas, aunque polémicas discusiones sobre la situación de la educación en Chihuahua, y sacaron a luz puntos de vista, intereses diversos, así como problemas en la supervisión.


El tercer apartado aborda la descripción del trabajo que a diario realizan los supervisores, y las condiciones materiales, laborales, administrativas y pedagógicas en las que lo llevan a cabo. Particular atención otorgamos a las actividades pedagógicas de la supervisión realizadas en las escuelas. Finalmente, el cuarto apartado trata sobre una experiencia innovadora de diseño de política educativa que recientemente se llevó a cabo en Chihuahua y en la que los supervisores se vieron directamente involucrados.

2. Educación básica y supervisión Un panorama regional

Chihuahua, estado fronterizo que se localiza en la parte septentrional de México, limita al norte con los Estados Unidos de Norteamérica, al sur con el estado de Durango, al este con el de Coahuila y al oeste con los estados de Sonora y Sinaloa. Con una superficie de 247.087 kilómetros cuadrados, es el estado más extenso del país; representa el 12,56% del territorio nacional4. La entidad tiene una topografía de marcados contrastes. Se encuentran en ella alturas desde 200 hasta 3.000 metros sobre el nivel del mar y barrancas que llegan a alcanzar hasta 900 metros de profundidad5. Se distinguen tres grandes regiones: la meseta, localizada en la parte central y en la que se ubican los principales centros de población; el desierto, que abarca la parte oriente; y la sierra en el occidente. En la región serrana moran los 80.266 indígenas pertenecientes a los cuatro grupos étnicos del estado: tarahumaras o rarámuris que son los más numerosos (73.807), tepehuanos (4.999), guarojíos (871) y pimas (588). Pero, además, existen otros 3.610 indígenas que pertenecen a otros grupos del sur del país, que han migrado y se han asentado en el territorio estatal. Del total de la población de la entidad, los indígenas representan el 2,87%6.

4. SEP. 1982.

5. Wendell, B.; Zingg, R. 1978.

6. Conteo '95 realizado por el 1NEGI en el estado de Chihuahua.


a. Algunos problemas e n materia educativa

En 1997, Chihuahua mostraba una situación preocupante en este renglón7. En primer lugar, con lo que respecta a eficiencia terminal, y considerando como referencia a la generación 1990-91/1995-96, este estado ocupaba, a nivel nacional, los lugares vigésimo sexto y vigésimo noveno, en la educación primaria (con una eficiencia terminal del 77%) y en la secundaria (con una eficiencia terminal del 55%), respectivamente. En este mismo rubro, grandes contrastes por regiones fueron detectados. Vista por municipios, la eficiencia terminal en primaria registró en Chihuahua, ciudad capital del estado, la tasa mas alta (94%), mientras que Batopilas, región serrana con altos índices de pobreza, registró la menor (31,7%). En secundaria, el municipio de San Francisco de Conchos registró el 100% de eficiencia terminal simple (compuesta por alumnos que no recuperan) mientras que el de Chínipas, el 11,2%. En números absolutos, este grave problema de pérdida de alumnos a lo largo de los seis años de primaria se refleja de la siguiente manera. En primer grado, iniciaron 89.385 alumnos y, seis años después, aprobaron el sexto grado, 57.900. Es decir, 31.485 alumnos no aprobaron este último.

También observamos enormes diferencias en la eficiencia terminal entre los alumnos pertenecientes a los diferentes subsistemas. Los resultados indican que los estudiantes más favorecidos son quienes asisten a escuelas estatales (73,0%); le sigue los alumnos de escuelas federalizadas (68,8%) y finalmente, los estudiantes de planteles indígenas (19%). De aquí, observamos que la eficiencia terminal es uno de los problemas torales de la educación indígena.

En un país de grandes contrastes, la falta de equidad educativa se convierte en otra grave situación. De los 67 municipios que conforman el estado de Chihuahua, 39 registran los mayores índices de marginalidad social, y cuentan con una cobertura menor al 85% de los niños y niñas de seis años que debieron estar inscritos en primero de primaria. La

7. Esta caracterización de los problemas educativos se sustenta en los resultados del diagnóstico elaborado en 1997 por la Coordinación de Investigación y Desarrollo Académico de la Dirección General de Educación y Cultura del Estado de Chihuahua.

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diferencia entre hombres y mujeres que estudian la primaria es de 3% (I995-I996) a favor de los hombres; y en la secundaria, de 5% a favor de las mujeres.

Alrededor del 23% de la población de Chihuahua se encuentra en condiciones de pobreza. Además, no obstante la educación pública gratuita es un mandato constitucional, en la realidad, ésta cuesta a las familias, quienes deben aportar a las escuelas, cuotas "voluntarias" y trabajo físico. Esta situación es más preocupante entre las familias que menos tienen, pues, por una parte, proporcionalmente deben pagar más, y por otra, generalmente privilegian su sobrevivencia inmediata sobre la educación de los hijos, dejando a ésta en un segundo plano de importancia.

Existen grandes contrastes entre escuelas públicas urbanas, rurales, e indígenas. Las desigualdades se manifiestan, sobre todo, entre los planteles de organización completa, ubicados en zonas céntricas de las ciudades y que cuentan con todos los servicios, y las escuelas unidocentes y bidocentes, asentadas en zonas urbanas marginales y periféricas, y en comunidades rurales e indígenas, especialmente en la región serrana, que funcionan bajo circunstancias de mayor desventaja. Varias condiciones de estas últimas, tales como su lejanía y dispersión, las grandes distancias que separan los hogares de las familias de los planteles, los terrenos accidentados, los malos caminos, la falta de transporte y las inclemencias del clima (frío o calor extremos, nevadas y lluvias), obstaculizan la asistencia regular de la población infantil a las escuelas.

Cada día, los niños recorren a pie entre seis y siete kilómetros para llegar a la escuela, lo que les toma un promedio de hora y media de camino. (Supervisor de zonas indígena).

Además, estas escuelas atienden a los niños y niñas más pobres, quienes seguido se retiran temporal o definitivamente de ellas por varias razones. Por una parte, deben ayudar a sus padres y madres en los trabajos del campo y/o del hogar; y por otra, durante los meses de escasez de alimentos en las comunidades (de febrero a mayo), migran con ellos

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a las ciudades en búsqueda de formas de sobrevivencia, o bien, a campos agrícolas para trabajar como asalariados temporales. De ahí, que se presenten severos problemas como largas ausencias, deserción y abandono escolar. En ocasiones, después de varios meses, regresan a la escuela, presentando profundos rezagos que difícilmente pueden superar, y muy seguido, finalmente la abandonan.

Otras cuestiones afectan de manera específica a la educación indígena. Por ejemplo, su rápida expansión8 no ha ido acompañada de la contratación de un mayor número de docentes indígenas. Entonces, para cubrir las necesidades de los planteles, las autoridades han contratado a jóvenes provenientes de grupos étnicos con estudios de educación primaria, y posteriormente a mestizos originarios de la Sierra Tarahumara, pero desconocedores de las lenguas y culturas vernáculas.

Además, también observamos otros fenómenos: los planteles, en su mayoría son unitarios, se ubican en lugares recónditos de la Sierra Tarahumara y a ellos acuden poblaciones de estudiantes escasas y dispersas. Los programas educativos no siempre responden a las condiciones culturales de los grupos. Seguido, los docentes, o no hablan la lengua de los alumnos que atienden, o bien, siendo monolingues en español, se ocupan de niños y niñas monolingues indígenas de preescolar y de primer grado. La población infantil indígena migrante, asentada en colonias urbanas, recibe un servicio educativo extremadamente limitado en cantidad y en calidad, tanto de recursos, como de conocimientos.

La diversidad social y cultural hace de las escuelas primarias de la reglón de la frontera realidades sumamente complejas. Por una parte, la población estudiantil se compone en gran parte por niños y niñas migrantes, que provienen de muchos estados del país, y que, por tanto, poseen sus propias costumbres, tradiciones e historias. En este sentido, escuelas y aulas se convierten en mosaicos culturales. Por otra parte, muchos de los padres y cada vez más madres de familia son trabajadores de muy diversos tipos: desde profesionistas, funcionarios y técnicos, hasta obreros de maquila, o empleados de cualquier tipo de

8. Durante los años ochenta la matrícula aumentó en un 41%, y al final del ciclo 97-98, ésta había aumentado en un 36%.


servicios, tanto en Ciudad Juárez, como en la vecina ciudad de El Paso, Texas. Además, una cultura de violencia y una serie de valores impuestos por la cultura norteamericana son cuestiones que invaden la región, y a las que las escuelas deben hacer frente.

b. Las supervisiones escolares en Chihuahua

Actualmente, el servicio de supervisión escolar en Chihuahua es ofrecido por tres instancias oficiales pertenecientes a la anteriormente llamada Dirección General de Educación y Cultura del Estado de Chihuahua9, institución encargada de impartir educación pública en todo el estado. Dos de ellas pertenecen al subsistema federalizado llamado Servicios Educativos del Estado de Chihuahua (SEECH): la Dirección de Educación Primaria que se ocupa de las zonas escolares rurales y urbanas, y el Departamento de Educación Indígena que forma parte de la Dirección de Educación Elemental, y que atiende las zonas escolares ubicadas en comunidades indígenas. La tercera pertenece al subsistema estatal, llamado Departamento de Educación (DE). Son tres modalidades de supervisión, que a pesar de la descentralización, cada una funciona de manera independiente, con su estructura institucional, organigrama, organización territorial, equipo de supervisores y reglamentación. De ahí, que se distinguen, sobre todo, por las grandes diferencias entre sí.

Los servicios de supervisión federalizados de primaria cuentan con estructuras normativas que, no obstante su carácter obsoleto y poco funcional, proporcionan a los supervisores sustentos y referentes legales, les brindan apoyos, les ponen límites, y les fijan metas. Existen ciertas cuestiones laborales y administrativas que con la descentralización se han modificado. Por ejemplo, trámites que antes se hacían en oficinas federales tanto en la ciudad de México como en la de Chihuahua, ahora se llevan a cabo en las oficinas descentralizadas de esta última. Pero, su forma esencial de operar cotidianamente, es decir, sus costumbres y tradiciones, poco han cambiado con la descentralización.

9. En el presente diagnóstico consideramos la organización institucional de la educación vigente en 1998: la Dirección General de Educación y Cultura del Estado de Chihuahua. Es a partir de octubre de 1998, momento en el que tomó posesión una nueva administración gubernamental, que la Dirección General de Educación y Cultura se transformó en la Secretaría de Educación y Cultura del Estado de Chihuahua, cambiando con ello, los organigramas de ambos subsistemas.


Con lo que respecta a la supervisión federalizada indígena, se trata de un sistema bastante más complicado que el anterior por varios factores. A diferencia de los supervisores federalizados no indígenas, quienes tienen la obligación de atender exclusivamente las escuelas de su zona escolar que pertenecen al nivel de educación primaria10, cada supervisor indígena debe atender al mismo tiempo escuelas pertenecientes a tres niveles de educación (inicial, preescolar y primaria). Pero además, también se ocupa de tres diferentes tipos de planteles del nivel primaria: escuelas albergue, escuelas primarias bilingües y centros de integración social11.

Serios problemas se desprenden de esta situación. En primer lugar, los supervisores carecen de la preparación requerida para brindar atención adecuada a escuelas de los tres niveles educativos, ya que implica manejar, al mismo tiempo, tres programas diferentes.

Tener tres programas para el jefe de zonas es mucho problema porque a nosotros nos es imposible que sepamos de todo... El principal problema es el de educación inicial. Cuando empezó... nunca se nos dio ninguna información previa al establecimiento de los servicios. Hasta donde alcanzamos, hacemos lo que podemos, aunque no se atienden como es debido. De perdido, el Departamento de Educación Indígena nos debería dar cursos para saber de qué se tratan esos programas y otros...Allí nomás nos dicen "allá va este programa", y ni modo, hay que atenderlos, aunque nos falte información. (Jefe de zonas indígena).

10. De igual forma, sucede con los supervisores federalizados de preescolar y de secundaria, quienes exclusivamente atienden planteles del respectivo nivel educativo.

11. Las escuelas albergue ofrecen a niños y niñas indígenas alimentación, hospedaje y servicio educativo de lunes a viernes. Los centros de integración social ofrecen los servicios asistencial y educativo de tercero a sexto grados. Tienen un carácter terminal, ya que ofrecen algunos talleres. En 1996, estos planteles pasaron a ser Centros de Capacitación para el Trabajo. También existen en la región catorce albergues escolares que al igual que los primeros, ofrecen asistencia y educación. Pero a diferencia, pertenecen a la Dirección de Educación Primaria y son atendidos por personal no indígena y, por tanto, desconocedores de la lengua y la cultura vernáculas.


En segundo lugar, falta personal de supervisión para cubrir los tres niveles educativos y los tres tipos de planteles. Aunada a estas dificultades, observamos otra: casi todos los supervisores y jefes de zonas indígenas estudiaron la carrera normal primaria. Por tanto, la respectiva supervisión que llevan a cabo se centra fundamentalmente en las escuelas primarias, descuidando la supervisión de los planteles de educación inicial y preescolar.

La modalidad de la supervisión estatal siempre ha sido responsabilidad del gobierno del estado, cuestión significativa, especialmente a partir de la descentralización. El no haber sido parte de la educación federal, dentro de un sistema educativo nacional históricamente muy centralizado, la educación estatal y, por consiguiente, la supervisión se han mantenido en condiciones de mayor desventaja pedagógica. Tanto antes como durante la descentralización, esta última ha funcionado sin directrices formales y sin un proyecto estructurado, con bases normativas, institucionales, profesionales y pedagógicas muy débiles y al mismo tiempo sujeta a los vaivenes políticos. Además, no ha contado con recursos federales, y el gobierno del estado ha apoyado considerablemente poco.

La falta de normatividad así como de un proyecto claro de supervisión escolar estatal, ha dado lugar a la existencia de una ambigüedad de las responsabilidades de los supervisores, a una carencia de evaluación de su trabajo, y a acentuar más el hecho de que funjan más como portadores de información y ejecutores de tareas administrativas, que como impulsores y promotores del trabajo pedagógico en las escuelas

Por otra parte, el aumento de la autonomía de la educación estatal adquirida con la descentralización, lejos de convertirse en apoyo para la construcción de un sistema de supervisión sólido, ha sido un factor que ha dado resultados contrarios. La autonomía no sólo ha significado marginación, aislamiento y falta de apoyos pedagógicos a la supervisión, tanto nacionales como estatales, sino también, ha ofrecido las condiciones para que grupos político-sindicales poderosos manejen con

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grandes márgenes de libertad, la institución educativa. De esta manera, como veremos más adelante, al igual que sucede en el subsistema federalizado, las formas de supervisión estatales han estado permeadas coyunturalmente por estos procesos12.

c. Organización institucional

Organigramas

La Dirección General de Educación y Cultura se compone por los subsistemas federalizado (SEECH) y estatal (DE). Las oficinas de la Dirección General, de la dirección de los SEECH, de la jefatura del DE, así como de las subdirecciones, direcciones y departamentos que de ellas se desprenden se ubican en la ciudad capital de Chihuahua. Es allí, donde se centralizan las decisiones en materia educativa, por ejemplo, aquéllas respecto al diseño de política educativa regional, asuntos administrativos, movimientos laborales, etc. Ambos subsistemas tienen organigramas similares, aunque con diferente nomenclatura.

Los SEECH se componen por una dirección general y por dos grandes áreas, la administrativa y la académica. La primara cuenta con tres subdirecciones: administración, personal y centro de cómputo. El área académica está constituida por las mesas técnicas como instancias de apoyo y por seis direcciones: planeación, educativa, educación elemental, educación primaria, educación media y terminal, servicios regionales y administración, cada con sus propios departamentos, subdirecciones, unidades y/o centros. Los servicios de supervisión de primaria e indígena se ubican en las direcciones de Educación Primaria y de Educación

12. Para ilustrar esta situación demos dos ejemplos vinculados con la alternancia del poder en el gobierno de Chihuahua en 1992 y posteriormente en 1998, entre el partido de oposición (PAN) y el partido oficial (PRI). Primero: al tomar el poder el PAN en 1992, las correspondientes autoridades del Departamento de Educación revivieron a los supervisores administrativos. Éstos, como personal de confianza de las autoridades e identificados con ese partido, tenían las funciones implícitas de vigilar y controlar a los supervisores escolares, quienes debían lealtad al sindicato magisterial y al PRI. Segundo: con la llegada nuevamente del PRI a la gubernatura de Chihuahua en 1998, la figura del supervisor administrativo volvió a desaparecer. De esta manera, los supervisores escolares, sindicalistas y priístas, quienes tenían permanencia laboral en sus cargos, volvieron a tomar control de todos los aspectos de la supervisión en sus zonas escolares.


Elemental, respectivamente. Concretamente, los jefes de sector de primaria dependen directamente del director del Departamento de Educación Primaria de los SEECH y tienen como subordinados a los supervisores escolare«; y los jefes de zonas indígenas dependen del jefe del Departamento de Educación Indígena, cuya autoridad superior es el director de Educación Elemental de los SEECH, y t ienen como subordinados a los supervisores de zonas.

Por su parte, el Departamento de Educación consta de una jefatura como cabeza y de dos grandes divisiones: la administrativa y la académica. La primera incluye siete departamentos: recursos humanos; recursos materiales y servicios; recursos financieros; estadística e informática; certificación e incorporación; becas; y construcción y remodelación. La división académica está dirigida por la Oficina de Coordinación Académica y es apoyada por la Unidad de Servicios Técnicos. De dicha división, se desprenden seis también llamadas divisiones: educación preescolar, educación básica, educación media básica, educación media superior, educación física y educación especial. Los supervisores pertenecen a la Oficina de Coordinación Académica, máxima instancia pedagógica dentro de la división académica. A diferencia de los supervisores federalizados, los estatales dependen directamente de las autoridades de las regiones geográficas en las que se divide el estado.

Tanto los SEECH como el DE cuentan con oficinas coordinadoras en las regiones en las que se divide el estado: la Sierra Tarahumara con cabecera en Creel y donde habitan la población indígena del estado; la región sur, con sede en Parral; y la norte, la más poblada de la entidad, que abarca la frontera con Estados Unidos, cuya cabecera es Ciudad Juárez. Una cuarta, ubicada en el centro del estado, cuya cabecera es la ciudad de Chihuahua, no cuenta con coordinadoras, por encontrarse allí las oficinas centrales.

Organización del territorio

Dos factores tienen que ver con la organización del territorio escolar en Chihuahua: tres formas de repartirlo, y la existencia de las jefaturas de sector en el subsistema federalizado. Con respecto al primero, cada modalidad educativa (federalizada general, federalizada indígena y estatal)

CHIHUAHUA Supervisores y procesas de supervisión

cuenta con sus propias zonas escolares, bajo la responsabilidad de los respectivos supervisores. Y con respecto al segundo, varias zonas escolares se reúnen en jefaturas de sectores, cada uno atendido por un jefe (jefe de sector y jefe de zonas indígenas).

De acuerdo con la información obtenida en 1998, los SEECH incluyen veintiocho sectores escolares de primaria, atendidos por igual número de jefes de sector; 156 zonas escolares de primaria, atendidas por 145 supervisores; ocho jefaturas indígenas; y veintiocho supervisiones de zonas indígenas. De estas últimas, veintisiete atienden escuelas ubicadas en la Sierra Tarahumara. La restante, que pertenece a la jefatura más cercana a la ciudad de Chihuahua, tiene a su cargo los planteles indígenas establecidos en ciudades como Chihuahua y Cuauhtemoc en el centro del estado; Ciudad Juárez, en el norte; Rosales, Jiménez y Parral en el sur. Estas escuelas atienden a niños indígenas, quienes junto con sus familias han salido temporal o definitivamente de sus comunidades serranas. Finalmente, el Departamento de Educación divide al estado en 37 zonas escolares, atendidas en 36 supervisores.

Es común que los puestos de supervisión no siempre se encuentren todos ocupados. En 1998, de los 257 puestos existentes, 244 estaban efectivamente ocupados por supervisores. 173 eran federalizados (28 jefes de sector y 145 supervisores de zona), 35 indígenas (ocho jefes de zonas y 27 supervisores de zonas) y 36 estatales. Existían once zonas escolares de primaria, una indígena y una estatal sin supervisor. Además, en cuatro zonas escolares de los SEECH, el jefe de sector fungía al mismo tiempo como supervisor de zona escolar.

d. Reglamentación Puestos y funciones de la supervis ión escolar

Los jefes de sector y los supervisores federalizados de primaria e indígenas se rigen por los complejos y detallados manuales federales de la década de los ochenta, que revisamos en el diagnóstico nacional. En cambio, la supervisión estatal, ha carecido de normatividad oficial específica. Hasta 1998, su base legal se constituía por cuatro artículos del Código Administrativo del Gobierno del Estado de Chihuahua que

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reglamentaban cuestiones administrativas: la facultad del ejecutivo del estado para designar a los inspectores escolares (artículo 823); la obligación del inspector de visitar las escuelas particulares con objeto de resolver si se les otorgaba o no su incorporación al DE (fracción V del artículo 823); la función del inspector como gestor para tramitar cualquier sugestión que las autoridades municipales consideraran conveniente (artículo 837), y la promoción de la dotación de parcelas en las escuelas rurales por parte de los inspectores escolares con jurisdicción en el medio rural (artículo 856).

En febrero de 1998, la Ley Estatal de Educación entró en vigor, y desde entonces, es el marco normativo de la educación y, por consiguiente, de la supervisión escolar. El capítulo III, "De los servicios educativos", establece lo referente a la supervisión:

En las actividades de supervisión, las autoridades educativas darán preferencia, respecto de los aspectos administrativos, a los apoyos técnicos, didácticos y demás para el adecuado desempeño de la función docente.

Luego, en el capítulo VIH "De la calidad en la educación", establece:

Los niveles de dirección y supervisión realizarán su tarea ofreciendo la ayuda pedagógica y administrativa requerida para la mejor conducción de los centros escolares.

Al igual que en la Ley General de Educación y en las nuevas disposiciones de la supervisión federal en el D.F. observamos una preocupación por resaltar, al menos formalmente, la importancia del trabajo pedagógico de la supervisión, sobre el administrativo. Sin embargo, como reflexionamos a lo largo del trabajo, al no ir acompañadas de medidas que pusieran en marcha acciones para lograr los objetivos establecidos, las leyes y disposiciones sobre supervisión siguieron funcionando sin claridad con respecto a sus funciones pedagógicas, y siguiendo los mismos usos y costumbres.

Durante años, la normatividad estatal ha dejado ausente los aspectos pedagógicos. Ni han existido reglamentos, ni manuales de supervisión,


ni cursos de capacitación para supervisores. Algunos de ellos se han guiado por el sentido común, o bien, o por algunas directrices establecidas en los manuales federales que, con grandes dificultades, han logrado conseguir. De esta manera, a partir de su propia experiencia, han aprendido que lo más importante en la supervisión es:

(Verificar) que se llevaran a cabo los exámenes en sus tiempos y formas; supervisar que en las escuelas funcionaran los consejos técnicos, las comisiones docentes del consejo técnico, así como lo administrativo y lo deportivo. Teníamos que hacer los censos escolares y proporcionar al DE las estadísticas sobre lo académico. No supervisábamos más allá de eso. (Supervisor estatal).

Solamente, durante el período 1996-1998 estando Chihuahua gobernado por el PAN, fueron elaborados dos "reglamentos" de supervisión: uno administrativo y otro académico. Ambos, escritos en papel sin fecha, rúbrica o firma de alguna autoridad gubernamental, eran en realidad dos listas que enumeraban, sin previa explicación de la filosofía, objetivos y metas de la supervisión, y sin un orden específico, dieciséis tareas académicas y treinta y una administrativas13. Al retomar el PRI el poder en 1998, desaparecieron los supervisores administrativos, y con ellos, el respectivo reglamento. Posiblemente igual suerte tuvo el académico.

13. Las tareas enlistadas en el "reglamento" de los supervisores académicos tenían que ver con la elaboración de diagnósticos socioeconómicos, culturales y pedagógicos; la asesoría y orientación a directivos y personal docente; convocatorias a directores de escuelas a reuniones de trabajo técnico-pedagógico; el fortalecimiento de la relación escuela-comunidad y la expansión de la educación en zonas urbano-marginales; la verificación de los avances del programa anual de trabajo de los planteles, el cumplimiento de los requisitos académicos por parte de los planteles particulares, el enlace con autoridades superiores...; las necesidades de auxiliares didácticos en los planteles. Por su parte, la lista de actividades establecida en el "reglamento" de los supervisores administrativos, tenían que ver con información estadística, archivos de escuelas, inscripciones, reinscripciones de alumnos, registros y actualización, movimientos laborales del personal directivo y docente, aplicación de amonestaciones, formación de grupos escolares y asignación de profesores, funcionamiento, necesidades de personal de intendencia, horarios de labores, construcción, mantenimiento, ampliación, conservación, mejoramiento de planteles, elaboración de inventarios, vigilancia de escuelas particulares, entrega de material didáctico y equipo, conciliación de intereses entre docentes, directivo y comunidad, etc.

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e. Una mirada a la supervisión desde los números

Cifras generales

En el ciclo escolar 1996-1997, la educación primaria en el estado se

componía por los elementos incluidos en el siguiente cuadro14.

Cuadro 1. Las cifras de la educación primaria

Modalidad

Federalizada general

Federalizada indígena

Estatal

Particular

TOTAL

Alumnos

253.680

15.892

118.617

22.765

410.954

Escuelas

1537

302

632

137

2.608

D o c e n t e s y

d irectores c o n o s in

g r u p o

9.962

835

4.903

1.012

16.712

Supervisores

156

28

37

221

Jefes d e sector

28

8

36

El siguiente cuadro muestra el número de escuelas, docentes y

alumnos que en promedio atiende cada uno de los 221 supervisores en

las tres modalidades. Estos promedios no incluyen a los jefes de sector,

dado que éstos formalmente no visitan escuelas.

14. La información referente a los alumnos, escuelas y docentes y directores con o sin grupo proviene del informe de los SEECH Estadística Básica del Sistema Educativo, Fin de Cursos 1996-1997, la correspondiente a supervisores y jefes de sector generales al Directorio de Supervisores Generales de Sector y de Zona, documento elaborado por la Dirección de Educación Primaria de los SEECH, y la de supervisores y jefes de zonas indígenas a las estadísticas ofrecidas por el Departamento de Educación Indígena de los SEECH. En el caso de los servicios indígenas, incluimos los tres tipos de planteles que ofrecen educación primaria: 209 escuelas bilingües, que en el ciclo escolar 1997-1998 concentraron al 46% de la población escolar, 88 escuelas albergue, que concentraron al 51% y cinco centros de integración social que concentraron al 3%.


Cuadro 2. Número de escuelas, docentes y alumnos atendidos

por supervisor

Modalidad

Federalizada general

Federalizada indígena

Estatal

Escuelas

10

11

17

Docentes

67

25

133

Alumnos

1.626

568

3.206

Según esta información, los supervisores indígenas son quienes se encuentran en las mejores condiciones, pues al parecer atienden menos escuelas, docentes y alumnos. Enseguida están los estatales, y los federalizados generales son los menos privilegiados. Sin embargo, la información empírica indica una realidad muy diferente, pues dadas las condiciones de la educación indígena, la correspondiente supervisión es el servicio que se encuentra más lejos de lo mínimamente aceptable.

Perfiles

Los supervisores que forman la población de estudio se distinguen por los siguientes indicadores.

• Género

Cuadro 3. Población total de supervisores : federal izados

(generales e indígenas) y estatales

Sexo

Hombres

Mujeres

TOTAL

Número

201

43

244

Porcentaje

82,4

17,6

100,0

183


Cuadro 4. Población de supervisores por modalidades

Sexo

Hombres

Mujeres

TOTAL

Supervisores federallzados

generales Indígenas

N°

144

29

173

%

83,2

16,8

100,0

N°

31

4

35

%

88,6

11,4

100,0

Supervisores

estatales

N°

26

10

36

%

72,2

27,8

100,0

Pese a que el magisterio nacional está constituido básicamente por mujeres, en el campo de la supervisión predominan los supervisores varones sobre las mujeres, tanto a nivel nacional (72% y 28%, respectivamente) como a nivel del estado de Chihuahua (83% y 18%, respectivamente). El contraste es todavía mayor en el caso de los supervisores federalizados generales, y más aún, entre los indígenas, pues solamente el 17% y el 15%, respectivamente, son supervisoras mujeres.

• Edad

Cuadro 5. Población total de supervisores e n Chihuahua

Años

31 a 35

36 a 40

41 a 45

46 a 50

51 a 55

56 a 60

61 ó más

Sin información

TOTAL

Número

2

17

45

90

46

22

19

3

244

Porcentaje

0,8

7,0

18,4

36,9

18,9

9,0

7,8

1,2

100,0


Cuadro 6. Población de supervisores por modalidades

Años

31 a 40

41 a 45

46 a 50

51 a 55

56 a 60

61 ó más

Sin información

TOTAL

Supervisores federallzados

generales indígenas

N°

10

32

59

36

17

19

173

%

5,8

18,5

34,1

20,8

9,8

11,0

100,0

N"

7

6

20

2

35

%

19,9

17,2

57,2

5,7

100,0

Supervisores

estatales

N°

2

7

11

8

5

3

36

%

5,6

19,4

30,6

22,2

13,9

8,3

100,0

El 74% de la población total tiene entre 41 a 55 años de edad. Sin embargo, por modalidades, los supervisores generales (73%) y los estatales (72%) mantienen ese comportamiento, mientras que los indígenas forman un grupo más numeroso (80%). Por otra parte, entre los indígenas hay más supervisores jóvenes, es decir, menores de 41 años (18% vs. 6% tanto generales como estatales).

La supervisión escolar de la educación primaria en México: prácticas, desafíos v reformas

• Antigüedad

La antigüedad es un indicador importante pues está asociado con la jubilación de los supervisores.

Cuadro 7. Población de supervisores

A ñ o s

20 ó menos

21 a 25

26 a 30

31 a 35

36 a 40

41 a 45

46 ó más

Sin información

TOTAL

N ú m e r o

29

47

89

37

14

12

4

12

244

Porcentaje

11,9

19,3

36,5

15,2

5,7

4,9

1,6

4,9

100,0

Cuadro 8. Población de supervisores p o r modalidades

Años

20 ó menos

21 a 25

26 a 30

31 a 35

36 a 40

41 a 45

46 ó más

Sin información

TOTAL

Supervisores federalizados

generales indígenas

N°

14

28

73

31

11

11

4

1

173

%

8,1

16,2

42,2

17,9

6,4

6,4

2,3

0,6

100,1

N°

9

11

5

1

1

8

35

%

25,7

31,4

14,3

2,9

2,9

22,8

100,0

Supervisores

estatales

N°

6

8

11

5

2

1

3

36

%

16,7

22,2

30,5

13,9

5,6

2,8

8,3

100,0

15. La información de este rubro únicamente se refiere a los supervisores de zona (o zonas para los indígenas), pues no se obtuvo la correspondiente a los jefes de sector.


El 75,2% de los supervisores generales, el 52,8% de los estatales y el 20% de los indígenas están en condiciones de jubilarse, pues poseen 26 años o más de antigüedad. Por otra parte, observamos que son más los supervisores indígenas (57,1%), le siguen los estatales (38,9%) y finalmente se encuentran los generales (24,3%) quienes podrán permanecer mayor tiempo en el cargo, pues tienen 20 ó menos años de antigüedad.

• Escolaridad

Cuadro 9. Nivel de estudios de los supervisores

Estudios

Normal básica

Normal superior

UPN licenciatura

Maestría

Sin documentación

TOTAL

Superv i sores Federallzados

Genera les

N°

28

49

49

21

26

173

%

16

28

28

12

15

99

Indígenas

N°

11

7

14

2

1

35

%

31

20

40

6

3

100

Superv isores

Estatales

N°

10

14

7

1

4

36

%

28

39

19

3

11

100

En primer lugar, observamos que muchos supervisores cuentan únicamente con estudios de normal básica, es decir, la mínima preparación requerida para ocupar el cargo: 16% generales, 31% indígenas y 28% estatales.

Otro grupo importante ha seguido una trayectoria de formación tradicional, es decir, normal básica y/o normal superior: 44% generales, 51% indígenas y 67% estatales. Finalmente, un tercer grupo cursó los estudios de licenciatura en la UPN y/o de maestría en educación: 40% generales, 46% indígenas y 22% estatales. Inesperadamente, son más los supervisores indígenas con mayores niveles de escolaridad; siguen los

187


generales y finalmente, los estatales. Cabe mencionar que el 43% de los indígenas cuenta con la licenciatura en educación indígena de la UPN. Este hecho se debe a que la UPN diseñó exprofeso esta licenciatura que ha abierto nuevas expectativas a los maestros indígenas.

• Lo específico de los supervisores indígenas

Concretamente, con respecto a la supervisión indígena, de los ocho jefes de zonas, seis son originarios de algún grupo étnico: cinco tarahumaras y un tepehuano. Los dos restantes no son indígenas. A su vez, cuatro son bilingües y otros cuatro sólo hablan el español (dos no indígenas y dos tarahumaras). Por otra parte, de los veintisiete supervisores en funciones, uno es náhuatl (del centro del país) y domina su lengua, dieciocho son principalmente tarahumaras y hablantes de alguna de las lenguas vernáculas del estado, y ocho son mestizos, hablantes solamente del español16. Como puede observarse, el grupo tarahumara es el más numeroso. Y es a éste, al que siempre se han dirigido los programas educativos, dejando al margen las lenguas y culturas de los grupos minoritarios.

Conclusión

Los supervisores chihuahuenses de las tres modalidades se dividen en dos grupos, ambos básicamente formados por varones. El primero se compone por supervisores mayores, que cuentan con más años de antigüedad, que se encuentran en condiciones de jubilación, y que realizaron estudios tradicionales de normal primaria y normal superior. Una población menos numerosa está integrada por personas con menos edad, menos años de antigüedad, con posibilidades de permanecer varios años más en el servicio de la supervisión y con estudios realizados en la UPN y en programas de posgrado.

16. Como explicamos en paginas anteriores, al presentarse un rápido incremento de escuelas albergue en la entidad, las autoridades educativas decidieron contratar como docentes a jóvenes indígenas recién egresados de educación primaria y, al no ser suficientes, posteriormente a personas originarias de la Sierra Tarahumara, pero no indígenas. Seis de los ocho jefes de zonas y dieciocho supervisores corresponden a este segundo grupo.

188


Si asociamos los indicadores de edad, antigüedad, posibilidades de jubilación y escolaridad, encontramos que Chihuahua actualmente cuenta con un grupo numeroso de supervisores jubilables, pero que no lo han hecho. Finalmente, aparentemente es poca la población que puede permanecer en el servicio algunos años (entre seis y diez años) y que podría estar en condiciones de llevar a cabo cambios de esencia en esta labor. Sin embargo, al igual que sucede a nivel nacional, son muchos los supervisores que permanecen en sus puestos, pues un alto número de los jubilables no se jubilan. Una consecuencia de este fenómeno podría ser las pocas posibilidades para innovar en las prácticas de la supervisión.

Por tanto: no cabe duda que el servicio de supervisión tanto en México como en Chihuahua requiere de una urgente renovación. Y para ello, habrá que buscar los medios más convenientes para instrumentar medidas (además de aquéllas que tienen que ver con la estructura y organización del sistema educativo y de supervisión): por ejemplo, acelerar los procesos jubilatorios de aquellos supervisores que no están en condiciones de seguir aportando, para con ello, permitir el ingreso de personal más joven y dinámico y con expectativas de mayor permanencia en el servicio; e iniciar un proceso de cambio de cultura de la supervisión llevando a cabo un trabajo de actualización colectivo y complementario entre supervisores mayores, con experiencia e interés, y supervisores jóvenes, con energía, con posibilidades de mantenerse más años en el cargo y con mayor escolaridad.

3. Supervisores escolares en Chihuahua Protagonistas de una historia

Los escenarios de las supervisiones escolares en el estado se han distinguido, a lo largo de varias décadas, por la presencia de dos actores sociales: las autoridades educativas y el sindicato magisterial (a través de las dos secciones sindicales, la octava que agrupa a los maestros federalizados y la 42, a los estatales), quienes han definido y redefinido las formas de relaciones entre ambos. Estas relaciones, que se distinguen por su especificidad coyuntural, son generadoras, a la vez, de los procesos de supervisión en cada modalidad. De esta manera, a las tres modalidades

189


de supervisión corresponden tres historias diferentes, que en momentos convergen, pero que en la mayor parte del tiempo se han construido siguiendo sus propias dinámicas.

Tanto las autoridades como el sindicato se han caracterizado por perseguir el mismo objetivo: mantener el poder de la educación. Sin embargo, son enormes las diferencias con respecto al uso que cada uno le da. Durante las últimas décadas, este poder ha pasado de un lado al otro. En momentos, la institución oficial ha mantenido el control de la educación; en otros, el sindicato; pero en otros más, lo han compartido, al grado de borrar fronteras entre ambos.

Puntos álgidos en su relación han sido los nombramientos de las autoridades educativas y aspectos laborales y administrativos de los maestros, por ejemplo, el otorgamiento de sus nombramientos, plazas, dobles plazas, ascensos y otros movimientos como comisiones, permutas, cambios de adscripción, etc. Estos asuntos son cuestiones prioritarias para los profesores pues se relacionan directamente con un aspecto vital: las condiciones salariales, que repercuten en sus formas de vida. Por tanto, quien tenga el control de estos asuntos, tiene el poder sobre las bases magisteriales.

De esta manera, el ingrediente político-sindical está siempre presente, no solamente en la supervisión, sino en la educación mexicana en general. Es por ello, que resulta importante comprender cómo el poder ha fluido en el tiempo y en el espacio y cómo a lo largo de este movimiento, los supervisores han actuado, ejerciendo influencia en los procesos educativos. Su presencia ha sido definitiva en varios sentidos. Políticamente, han actuado corporativamente como sindicalistas en apoyo a la línea dictada verticalmente desde sus representantes, a quienes, por lo general, les deben los cargos. Educativamente, han cumplido con sus funciones pedagógicas como profesionales, según el compromiso y la voluntad de cada uno. Así pues, cada supervisor, con sus propios intereses educativos, políticos y sindicales ha entendido la supervisión a su manera, dando su propio sentido al qué, al cómo y al para qué de su quehacer. De ahí, que los procesos de supervisión escolar, desde el reclutamiento y nombramiento de los supervisores, hasta los de su


jubilación, pasando por largas, variadas y ricas experiencias en el ejercicio del cargo, no pueden explicarse fuera de este contexto político, sindical, administrativo y propiamente educativo.

Con objeto de entender a la supervisión como proceso histórico y a los supervisores de Chihuahua como sujetos sociales que lo construyen, y de explicar el actual funcionamiento de este servicio educativo, recurrimos en primer lugar a una reconstrucción de sus momentos más importantes en las últimas décadas. En segundo lugar, presentamos algunos antecedentes de los supervisores: dónde nacieron, dónde estudiaron, cómo y por qué ingresaron al magisterio, y sus experiencias como docentes y/o directivos de escuelas. Finalmente, en el tercer apartado, describimos cómo fueron acreedores de una plaza de supervisión.

a. Momentos históricos relevantes

La década de los sesenta es un importante antecedente en la educación nacional y en la de Chihuahua, debido a la presencia de un magisterio de izquierda, muy influenciado por acontecimientos internacionales, pero especialmente por la revolución cubana. Muchos maestros participaron en la guerrilla y fueron miembros del Partido Comunista Mexicano. Las escuelas normales, profundamente influenciadas por la ideología y el pensamiento marxistas, se caracterizaban por el alto grado de politización de sus estudiantes y maestros. Algunos de éstos, que formaban parte sobre todo de la sección federal del sindicato magisterial que en esos momentos se distinguía por su combatividad, llegaron a ocupar posiciones en el aparato educativo oficial federal, entre éstos, el cargo de director federal de Educación Primaria, representante del secretario de Educación Pública en Chihuahua. Eran quienes en ese momento tenían el control de la Secretaría de Educación en el estado y del personal docente; hacían la selección de los supervisores; y otorgaban los respectivos nombramientos.

En esa época, las zonas escolares federales eran pocas (no más de treinta en todo el estado) cada una abarcando grandes extensiones territoriales. Por consiguiente, los supervisores, quienes también eran pocos, cubrían cada uno, muchas escuelas y supervisaban a muchos


maestros. De allí que el trabajo de supervisión era muy difícil en regiones alejadas y solitarias como en la Sierra Tarahumara, lo que daba lugar a que hubiera supervisores que no llegaban a conocer la totalidad de su territorio. Por ello, en ese entonces fueron establecidas dos subjefaturas de apoyo con objeto de asistir a los supervisores. Dichas jefaturas posteriormente se convirtieron en las jefaturas de sector.

El deseo de mantener el poder llevó a estas autoridades educativas federales en Chihuahua, surgidas de la izquierda, a poner en ejercicio prácticas para controlar al magisterio. Junto con los supervisores se fueron convirtiendo en un poderoso grupo que, al tiempo que favorecía a muchos maestros, controlaba y sometía a otros.

La situación dio un giro en 1972 con el surgimiento al interior del sindicato, del grupo hegemónico y oficialista "Vanguardia Revolucionaria". Con objeto de erradicar la tendencia de izquierda y con la anuencia del gobierno, este grupo convirtió al organismo sindical en poderosa instancia económica, en la máxima expresión del sindicalismo corporativista y en bastión político del Partido Revolucionario Institucional (PRI), que durante 71 y hasta el año 2000, fue el partido de estado17. En 1973, Vanguardia Revolucionaria entró con fuerza a Chihuahua, a través del sistema estatal, y en 1976 al federal, desplazando a las autoridades educativas, funcionarios y directores de escuelas quienes habían sido nombrados por las anteriores autoridades de la SEP. Dio nuevos nombramientos y se hizo rodear de fieles e incondicionales subordinados. Fue este momento el inicio de un largo período de relación simbiótica entre SEP y sindicato a nivel nacional y en Chihuahua. Durante este tiempo, el sindicato, ahora de corte oficialista, era quien, al igual que los anteriores representantes democráticos, hacía los

17. Era enorme el poder económico y político del sindicato. Obtenía grandes cantidades por concepto de cuotas sindicales de más de un millón de agremiados, quienes obligatoriamente pertenecían a éste. Por otra parte, gozó de gran influencia en el sistema político. Los miembros de la cúpula eran, en su mayoría, militantes del PRI, existiendo así una identificación entre la ideología vanguardista y este partido. A principios de 1985, Vanguardia Revolucionaria participaba en la política nacional con el gobernador del estado de San Luis Potosí, quien a la vez era el secretario general del sindicato, un senador, once diputados federales, más de 40 locales y varias importantes presidencias municipales.


nombramientos desde el director federal de Educación Primaria en el estado (sistema federal), el jefe del Departamento de Educación (sistema estatal) hasta los profesores de plantel.

Sindicato y SEP convinieron en crear nuevas zonas escolares para hacer más eficiente el trabajo de supervisión, pues efectivamente las existentes no eran suficientes para atender el amplio territorio del estado de Chihuahua. Por otra parte, convirtieron a las subjefaturas de apoyo que ya existían, en jefaturas de sector y crearon otras más. Formalmente, dos razones justificaron esta medida. Primero: dadas las dimensiones del estado y, por consiguiente, de cada zona escolar, era prácticamente imposible que las autoridades de la Dirección Federal de Educación Primaria (representante de la SEP en Chihuahua y ubicadas en la capital del estado) tuvieran contacto directo con los supervisores, les ofrecieran asesoría y atendieran sus reclamos. Entonces, las jefaturas de sector también ayudarían a hacer más eficiente a la supervisión, pues servirían como enlace entre esta Dirección y los supervisores que trabajaban y lo siguen haciendo en zonas escolares, especialmente en las más alejadas y aisladas.

Segundo: la supervisión escolar era en los estados y hasta esos momentos el fin de la carrera laboral de los profesores. Por tanto, las jefaturas de sector eran una medida para ofrecer a los supervisores de zona posibilidades de ascenso escalafonario. Fue fácil llevar a cabo esto, pues en realidad se trataba de un trámite administrativo. Solamente se requería aplicar la misma normatividad que en el D.F., donde éstas ya funcionaban. Esto significó que desde un principio los jefes de sector en Chihuahua tuvieron plaza definitiva como tales, y fueron nombrados con clave y sueldo específicos.

Así, al ser nombrados los supervisores y jefes de las recién creadas zonas escolares y jefaturas de sector, aumentó el personal de supervisión. Más que resolver cuestiones administrativas y pedagógicas para mejorar la educación, se trató de una estrategia política del SNTE y de la SEP para dividir a la disidencia de izquierda, que tanto les estorbaba, y para que el sindicato ganara lealtades, al ser éste quien daba los nombramientos. Es por ello que los nuevos supervisores y jefes llegaron a sus cargo sin pasar por ningún proceso de selección profesional ni de capacitación.


Eran una forma de favorecer a la gente que servía a Vanguardia. Esos cargos se daban sin convocatorias que invitaran a todos los supervisores a concursar profesionalmente. El sindicato era quien las controlaba. (Supervisor federalizado general).

En 1990, se da otra situación al interior del sistema de supervisión escolar del sistema federal en Chihuahua: la creación del cargo de la "supervisión adjunta", ubicada entre la supervisión de zona y la dirección de escuela. El argumento técnico que justificaba tal medida era el apoyo que los supervisores adjuntos darían a los supervisores de zona escolar.

Se trataba de un puesto, no contemplado en los reglamentos ni en los manuales, instaurado por las autoridades educativas y los representantes de la sección sindical de maestros federales. Al no existir formalmente, no era un puesto escalafonario que se obtenía por concurso ni por dictamen de la Comisión Mixta de Escalafón. Por tanto, los respectivos nombramientos quedaban a la discreción del sindicato. Es decir, de nueva cuenta se trató de una medida que daba cabida a más puestos, y con ello, a más supervisores. Así se seguía ensanchando la burocracia y seguía creciendo el poder del sindicato. Con el tiempo, este cargo se vició más y más, hasta que finalmente desapareció como tal en 1994. Sin embargo, fue el antecedente de los actuales cargos de auxiliares de supervisión en Chihuahua, cargos que eran y siguen siendo ocupados por maestros comisionados cuyas plazas y claves se encuentran en sus escuelas de adscripción.

En 1992, se dan dos acontecimientos, uno nacional y otro estatal, que marcan el inicio de otro momento en Chihuahua: la descentralización del SEM18y la alternancia del poder en este estado. El PRI fue por primera vez reemplazado por el partido de oposición Acción Nacional (PAN),

18. A partir de entonces, la Dirección General de Educación y Cultura del estado de Chihuahua quedó compuesta por el subsistema federalizado a cargo de los SEECH y el subsistema estatal, a cargo del Departamento de Educación. Como ya hemos explicado, por cuestiones muy complejas de índole administrativo, pero sobre todo laboral y sindical, los dos subsistemas no han podido integrarse en una sola estructura, ni existe ningún tipo de vinculación entre ellos, a pesar de que ambos deben utilizar los mismos planes y programas de estudio, así como contenidos educativos de primaria, tanto los nacionales elaborados y enviados por la SEP como aquellos elaborados por las autoridades educativas regionales.


tanto en la gubernatura como en la mayoría de las presidencias municipales y en el congreso estatal. El nuevo gobierno se propuso como primera medida en el campo de la educación retomar la rectoría de este servicio, que por ley siempre le ha correspondido, entendiendo por ello, tomar el control únicamente de la administración de la educación. De esta forma, pretendía quitar poder al sindicato magisterial y restarle presencia en las decisiones administrativas y laborales, que por tradición habían estado en sus manos. Este hecho, más la falta de equipos técnicos competentes en el campo educativo por parte del gobierno, implicó dejar al margen las nuevas responsabilidades pedagógicas adquiridas con la descentralización, tales como diseñar política educativa regional, elaborar libros de texto y material didáctico, promover la participación social, etc.

Para las autoridades, controlar los procesos administrativos tenía una única finalidad: acabar con la corrupción y las irregularidades laborales, que efectivamente existían en el ámbito magisterial de los dos subsistemas. Así, en enero de 1994, éstas dieron inicio a un proceso de "limpia administrativa" que comenzó en el Departamento de Educación y que dio lugar a un agresivo enfrentamiento entre gobierno y magisterio, golpeando dura e indiscriminadamente a los maestros.

Ante la amenaza de esta situación y rebasados por los acontecimientos, los supervisores estatales de preescolar, primaria y secundaria asumieron una posición defensiva y de desobediencia hacia las autoridades. Éstas, quienes habían adquirido bastante poder, cesaron de golpe a todos ellos, y meses después, destituyeron al jefe de Educación, acusándolo de corrupción.

En 1995, estando el conflicto en su climax, gobierno y sindicato firmaron un convenio, en el que acordaron dos puntos importantes: la reinstalación inmediata de solamente aquellos supervisores cesados que habían ocupado el cargo antes de que tomara posesión el nuevo gobierno de oposición, y la reactivación de la Comisión Estatal Mixta de Escalafón (CEME), que había sido nulificada por el sindicato durante los últimos veinte años. Esta instancia retomaría la función de dictaminar a los maestros que concursaran con la finalidad de ganar los nombramientos correspondientes a las plazas de supervisión que estuvieran vacantes.


En ese mismo año, las autoridades educativas llevaron a cabo otra medida, que nuevamente resultó sumamente polémica: el resurgimiento de los supervisores administrativos que años atrás habían existido. Éstos, según decían, tendrían la finalidad de descargar del "arduo trabajo administrativo" a los supervisores escolares, a quienes se les conocía en esos momentos como "académicos" para que pudieran realizar diagnósticos y tareas que explicaran y resolvieran problemas serios, tales como la reprobación y la deserción, y atender directamente tanto la capacitación como la asesoría de los maestros. Por ello, en cada zona escolar, un supervisor administrativo debía trabajar "coordinadamente" con un académico.

Sin embargo, los supervisores administrativos (quienes eran personal de confianza de las autoridades e identificados con el PAN) entraron al escenario educativo, no para "complementar" o "auxiliar" a los académicos (militantes del partido oficial y miembros del sindicato magisterial), sino para controlarlos, vigilarlos y sancionarlos. Inclusive, los reglamentos administrativo y académico, elaborados en 1996, polarizaban las facultades entre unos y otros supervisores. El reglamento académico no ofrecía a los supervisores ninguna capacidad de decisión, pues su jefe inmediato, miembro del PAN, era quien finalmente tenía ese poder. Por otra parte, el reglamento administrativo otorgaba a los correspondientes supervisores atribuciones que tradicionalmente habían sido parte del trabajo de los académicos. Éstas se habían convertido en el punto neurálgico de las relaciones entre ambos, y consistían en "aplicar las amonestaciones que procedan, en caso de encontrar deficiencias en el desarrollo de las funciones del personal directivo de los planteles de la zona a su cargo". En términos prácticos, se traducían en la posibilidad de ejercer un gran poder, no solamente sobre los directivos, sino sobre todos los docentes: descontar de sus sueldos las faltas y los retardos al trabajo, así como levantar actas de abandono de empleo.

Son (los supervisores administrativos) personal de choque de esta administración, para meter en cintura a todos los que (las autoridades) consideran son contrarios. Se encargan de hostigar y de maltratar a los maestros que no están de acuerdo con las


determinaciones, con las órdenes que se dan por parte de los jefes...Su trabajo es de supervisión, pero policíaca. (Funcionario del DE).

Ante la "limpia administrativa" en el Departamento de Educación, los maestros federalizados y la respectiva sección sindical fueron solidarios con los estatales, y se declararon enemigos acérrimos del gobierno panista. Por su parte, y ante el conflicto que habían provocado, las autoridades fueron más cautelosas con el magisterio federalizado. Sabían que su falta de sensibilidad y de experiencia en la administración pública, los había llevado al conflicto con los maestros estatales y que esta situación podría revenírseles como de hecho sucedió19.

A más de la mitad de la administración gubernamental, la educación en Chihuahua no evidenciaba logros sustanciales. Por una parte, carecía tanto de normatividad como de política educativas, y por otra, presentaba índices de deserción, reprobación y fracaso escolar sumamente alarmantes. Además, los tres años de conflicto dieron como resultado una profunda escisión entre gobierno y magisterio, que dejó grandes huellas en la educación y concretamente en la supervisión. Ésta se había convertido, para las autoridades, en un campo de control y de vigilancia del personal sindicalizado; para los supervisores, en un campo de hostigamiento por parte del gobierno; y para la educación, en un campo de batalla ideológica y partidista. En conclusión, la supervisión parecía alejarse cada vez más de las escuelas y de los procesos pedagógicos.

Un cuarto período se inicia a principio de 1996, con la creación de la Coordinación de Investigación y Desarrollo Académico (ClyDA), cuyo objetivo central era, dentro del marco de la descentralización, el diseño del Plan Estatal de Educación. Esta instancia fue establecida por las autoridades educativas, no como una graciosa concesión por parte de ellas, sino como una forma de intentar reconquistar la confianza de la

19. Muchos ciudadanos se desencantaron con el gobierno panista quienes en las elecciones estatales en 1995 devolvieron el congreso estatal así como la mayoría de los gobiernos municipales al PRI. Más tarde en las elecciones para gobernador en 1998, el PRI retomó el poder. En ambos casos, el sindicato magisterial jugó un papel definitivo.

197


sociedad, en gran parte perdida por el conflicto entre gobierno y magisterio y por la situación tan precaria de la educación.

Esta nueva instancia fue dirigida y coordinada por personas ajenas al mundo normalista, y sin compromisos con partidos políticos, magisteriales o sindicales. Sin embargo, la posición sindical, asumida verticalmente por supervisores, directores de escuela y docentes, fue de rechazo a la ClyDA, al Plan de Educación y a todas las actividades relacionadas con ello, sin reflexionar a fondo sobre su pertinencia. Ofrecer su apoyo implicaba favorecer a los gobernantes y al partido de oposición, con quienes había guerra declarada. Y especialmente por acercarse el proceso electoral de 1998, esta posición de rechazo a lo oficial, fue asumida con vigor.

Finalmente, un último período, que queda fuera de este estudio, se inicia en octubre de 1998 cuando el PRI, apoyado por los votos del magisterio, retoma el poder y asume la gubernatura y la mayoría de las presidencias municipales. A partir de ese momento, se ha dado un reacomodo de fuerzas. En el escenario de educación, el gobierno entró de inmediato en negociaciones con el sindicato, volviendo éste a ganar posiciones dentro de la institución oficial. De ahí que el momento actual se distinga nuevamente por un acercamiento, ¿alianza?, entre la institución educativa y el sindicato magisterial.

En resumen: observamos que a lo largo de esta historia en la que el poder va y viene, los supervisores y jefes de sector actúan como sindicalistas, como profesionales, o como ambos, ejerciendo gran influencia en los procesos educativos. Es decir, ser sindicalista no necesariamente elimina el hecho de ser buen supervisor. Sin embargo, quienes han realizado trabajo pedagógico importante en momentos específicos, lo han hecho más en función de un compromiso asumido de manera personal con la supervisión, que como un deber institucional.

198


b. Vidas y experiencias

Ciertos antecedentes en las historias de los supervisores se repiten. En su mayoría, nacieron en Chihuahua; pocos son originarios de otros lugares del país; y casi todos provienen de familias de escasos recursos económicos. Hubo quienes vieron en el magisterio una opción de trabajo más que una opción de vocación; y quienes siempre desearon ser maestros e ingresaron al magisterio por la influencia de familiares docentes. Para muchos, fue en el transcurso del servicio que encontraron el sentido y compromiso de su trabajo.

A excepción de los supervisores indígenas, el resto estudió la carrera de normal básica, aunque en instituciones diferentes: la Escuela Normal de Chihuahua, la más importante en la entidad, en escuelas normales en otras ciudades del estado y del país, y/o en el Instituto Federal de Capacitación del Magisterio, encargada de formar y titular a los maestros federales que se encontraban en servicio. La mayoría realizó estudios posteriores a la carrera normal básica, principalmente, la normal superior. Otros ingresaron a la licenciatura en educación en la Universidad Pedagógica Nacional (UPN); y otros menos, se inscribieron en algún programa de maestría ofrecido por la UPN, el Centro de Investigación y Docencia de los SEECH, el Centro de Estudios de Postrado del DE, o la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez.

De igual forma, comenzaron su experiencia docente fungiendo como maestros de grupo en escuelas primarias, ubicadas por lo general en comunidades rurales, alejadas, aisladas y muy pobres. A éstas las recuerdan como lugares de "prueba de fuego", para quienes se iniciaban en el servicio, o como "lugares de castigo" para quienes en un momento cometían algo en contra del supervisor o de la autoridad.

También recuerdan sus primeros trabajos como experiencias muy difíciles, pues las normales "no nos prepararon para ello". Tenían que resolver situaciones serias, contando para ello, con poco o nulo apoyo de las autoridades educativas. Un conjunto de factores (la pobreza extrema de los niños y niñas; el trabajo en escuelas unitarias o bidocentes, que implicaba atender al mismo tiempo y en el mismo salón,

199


a alumnos de varios grados y con características muy heterogéneas; la falta de instalaciones, pues a veces, ni aulas había, así como de material didáctico, pues los libros de texto gratuito seguido no llegaban a las comunidades más alejadas) era la causa que diariamente afectaba la baja inscripción, el ausentismo, la deserción, la reprobación, la repitencia, el bajo aprovechamiento, etc.

Además, fuera de horarios escolares, dedicaban gran parte de su tiempo al trabajo en la comunidad: como gestores de servicios públicos para la construcción de caminos, introducción de agua potable, luz, alcantarillado, etc. Son muchas las comunidades que se han beneficiado como resultado de esta labor.

Las deficientes y difíciles condiciones de vida y de trabajo obligaban a los maestros a solicitar continuamente cambios de plantel, dando como resultado, la rotación permanente del personal docente y su falta de arraigo en las comunidades de trabajo.

En el ejido Las Conchas, atendía de tercero a quinto grado simultáneamente. Era un medio inhóspito, carente de todos los servicios: agua, luz...Estuve un año. Luego me pasé a una escuela en Casas Grandes...Después, estuve tres años en Villa Ahumada, en dos escuelas diferentes. Consigo un cambio a Porvenir, luego a Zaragoza, ambos en el Valle de Juárez, y finalmente a Ciudad Juárez. Los tres últimos cambios fueron en un año. (Supervisor federalizado general).

Con el tiempo, ocuparon los cargos de director de escuela. Obtuvieron su nombramiento, o bien por méritos académicos (eran titulados o estaban próximos a titularse), laborales (contaban con años de antigüedad), o por sus relaciones con el sindicato. Combinaron durante un tiempo, la dirección de la escuela y el trabajo como docente en grupo; y fueron fundadores de una o más escuelas, ubicadas, en su mayoría, en comunidades o en colonias muy pobres, necesitadas de plantel. Casos parecidos al siguiente, se repiten:

Fundé una escuela donde había noventa alumnos de primero a sexto grado. Yo solo atendía a todos. Teníamos una casita para

200


veinticuatro alumnos de primer grado...Los alumnos de segundo a sexto trabajaban en el patio. Cada grado tenía "su arbolito". Acondicionamos con tablones y piedras para sentarse. No había recursos económicos, ni encontraba respuesta de autoridades civiles ni educativas...Solamente contaba con el enorme deseo de la gente de la comunidad de tener escuela...Iniciamos la construcción de dos aulas...con el trabajo organizado de la propia comunidad. Parte de mi sueldo de una quincena era para comprar un bulto de cemento, y pegar los veinte o treinta ladrillos que la gente iba logrando juntar. Al término del ciclo escolar, la presidencia municipal nos auxilió...Dejé la escuela con cinco aulas, dos baños, su cancha, y para el siguiente año se convirtió en escuela de organización completa. (Jefe de sector general).

Los supervisores recuerdan estas experiencias como sumamente gratificantes,

Pues la gente valoraba mucho el trabajo del maestro. La gente se entregaba al maestro. Dejábamos huella en esas comunidades.

Al mismo tiempo que trabajaban como docentes, muchos estudiaban alguna especialidad en una de las dos escuelas normales superiores que en ese entonces existían en la ciudad de Chihuahua: la "Porfirio Parra" y la "José E. Medrano". Ya con estudios avanzados y/o terminados, era costumbre que comenzaran a solicitar horas de secundaria "para cambiar de nivel y mejorar", pues trabajar en secundaria implicaba mayor salario. Combinaban un turno como docentes de primaria y unas horas como profesores de secundaria ofreciendo ciertas materias. Otros ingresaron posteriormente a la licenciatura en la UPN o a algún programa de maestría en educación.

Ya en el ejercicio de la supervisión, los jefes de sector y los supervisores escolares desempeñaban sus funciones con serias limitaciones de apoyos y de recursos. Describen cómo, durante sus largas experiencias, dedicar tiempo al trabajo técnico-pedagógico dependía de su interés personal. Una jefa de sector en Ciudad Juárez, explica cómo capitalizó los pocos recursos con los que contaba. Responsabilizaba a su

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secretaria de todo el trabajo administrativo. Así, ella podía atender preferente y personalmente lo educativo en las escuelas de su zona:

Entonces yo me dedicaba totalmente a lo técnico-pedagógico. Hacíamos jornadas pedagógicas en todas las escuelas de mi zona. Cada mes, una escuela hacía una jornada con algún tema que decidían. Como eran doce escuelas, se cubría todo el año. No eran concursos para que concursaran los mejores, sino que en las jornadas todos los niños participaban. ¡Qué le hacía que no fueran "estrellas "!

Como supervisora y luego como jefa de sector acostumbraba permanecer poco tiempo en la oficina, y cuando lo hacía, siempre estaba activa preparando visitas a las escuelas, concursos en y entre planteles, o bien, atendiendo a profesores y a padres y madres de familia. Su trabajo se caracterizaba por visitar las escuelas, fomentando actividades novedosas que interesaran a maestros y alumnos. Impulsaba la participación de todos los alumnos y alumnas en los concursos, rompiendo el patrón tradicional de estas actividades, que generalmente fijan y dan mayor atención a los más destacados.

Continuamente organizaba talleres pedagógicos para actualizar a los supervisores de su jefatura. Inclusive, por su propia iniciativa se inscribía en talleres, seminarios y cursos; asistía a conferencias y eventos académicos organizados por otras instituciones académicas de Ciudad Juárez o de Chihuahua. Fue una de las pocas personas que, no obstante la posición de rechazo del sindicato hacia el equipo de la Coordinación de Investigación y Desarrollo Académico de la Dirección General de Educación y Cultura, colaboró activamente con ella, convocando a los supervisores y directores de escuela para llevar a cabo los talleres de gestión escolar que generarían el Plan Estatal de Educación.

Otra jefa de sector actualmente jubilada, dado su interés personal en el trabajo pedagógico durante su gestión como supervisora y luego como jefa de varios sectores, privilegió las tareas educativas de supervisión, invirtiendo las prioridades tradicionales que dan preferencia a las administrativas. Sin dejar de atender la gestión de servicios y la

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administración, impulsaba a los directores de las escuelas y a los supervisores de su zona a retomar la orientación pedagógica.

Por ejemplo, formaba equipos sólidos con los supervisores de su jefatura. Mantuvo su lugar como autoridad académica y supo ganarse el respeto de sus colaboradores. Revitalizó el Consejo Técnico Consultivo de su zona e implantó la costumbre de realizar reuniones de trabajo sistemáticamente cada quince días. La constancia de estas reuniones permitía la continuidad del trabajo de supervisión. Visitaba las escuelas, y obtenía conocimiento sobre la presencia de los supervisores en los planteles, así como información de primera mano sobre los problemas a su interior. Al darse cuenta que muchos supervisores no visitaban las escuelas, los exhortaba a que lo hicieran. Por otra parte, sus visitas como autoridad a los planteles resultaban un estímulo para directores, docentes y alumnos.

Dividía su jornada en dos partes. Por las mañanas visitaba escuelas, sola o con los supervisores. Por las tardes, permanecía en la oficina, analizando el trabajo realizado en las visitas de esa mañana y preparaba las de los siguientes días. Ésta era además, una forma de dar ejemplo a otros jefes y supervisores. Leía y retroalimentaba los informes de supervisión y los devolvía a los supervisores:

Con mi comentario, alguna sugerencia y alguna felicitación. De esta manera, sentían reconocido su trabajo.

Sin embargo, se trató de un trabajo difícil por dos razones. Por su condición de mujer:

Pues se batalla tener a su cargo seis hombres, pues el hombre considera que no puede estar bajo el mando de una mujer;

y por su espíritu de trabajo, ya que:

Los que nos entregamos al trabajo, no tenemos la aceptación suficiente como para hacernos querer... nunca descansé, nunca me quedé en casa. Y eso molestaba a los demás compañeros (que no trabajaban)... trabajé mucho... fue tan intenso el hacer trabajar a los maestros, que a lo mejor los cansé...


Un supervisor federalizado general comentaba al respecto:

Fue una maestra muy dedicada al trabajo y por ello fue muy golpeada, porque hacía trabajar a los maestros.

c. Reclutamiento

Normativamente, los cargos de jefes de sector y de supervisores escolares en las modalidades federalizadas general e indígena, y de supervisores escolares en la modalidad estatal, debieran ser resultado de un ascenso escalafonario. Sin embargo, cada caso ha tenido sus formas específicas de funcionar.

En el subsistema federalizado

La supervisión general

Explicábamos en el diagnóstico nacional que los manuales federales señalan seis "especificaciones" de los puestos de jefaturas de sector y supervisiones de zona escolar20, pero no establecen formas de reclutamiento. El cargo de jefe de sector es el último puesto de base al que un maestro puede llegar por ascenso escalafonario21. Para ocupar cargos docentes o para promoverse de una categoría laboral a otra, los maestros aspirantes debían teóricamente someterse antes de la descentralización, a los dictámenes de la Comisión Mixta de Escalafón, y actualmente, a las comisiones estatales mixtas de escalafón, instancias formadas por representantes oficiales y representantes del sindicato magisterial.

20. Estos requisitos son: contar con el título de profesor de educación primaria; con experiencia en la dirección de escuelas primarias para efecto de los supervisores escolares, y en supervisión escolar, para efectos de jefes de sector; con criterio para tomar decisiones, para manejar adecuadamente las relaciones humanas y para sugerir cambios; con iniciativa para proponer opciones de trabajo y plantear soluciones; con capacidad para dirigir grupos, escuchar, retroalimentar y relacionarse; y demostrar actitud de respeto, compromiso y responsabilidad.

21. Los puestos institucionalmente más altos son de confianza: directores de Educación Primaria, de Educación Elemental, de Educación Media y Terminal, y director general de los SEECH.


Estas comisiones y los respectivos procesos han estado tradicional-mente controladas por el SNTE, siendo éste quien finalmente ha acostumbrado otorgar los nombramientos no solamente de supervisión, sino del resto de los cargos magisteriales. Para ello, ha utilizado criterios, tales como la lealtad al gremio, la disciplina hacia sus representantes y el trabajo político al interior del sindicato.

En Chihuahua, especialmente entre 1976 y 1989, el grupo hegemónico "Vanguardia Revolucionaria", con objeto de neutralizara a los maestros disidentes de izquierda, les otorgó puestos de dirección de escuelas y comisiones sindicales. Al aceptarlas, Vanguardia conseguía su objetivo: que estos docentes dejaran los planteles donde hacían trabajo disidente y que se fueran a otras escuelas como directores, sometiéndolos así a la autoridad del sindicato. También ofreció nombramientos de supervisor a maestros que le brindarían apoyo incondicional. De esta manera, el camino sindical fue la estrategia para desmantelar a la disidencia y que permitió a muchos docentes obtener el puesto de supervisor, entre éstos, un grupo importante de los actuales jefes y supervisores.

A partir de la reactivación de la Comisión Estatal Mixta de Escalafón en 1996, cada subsistema cuenta con una comisión que, basada en un reglamento, supuestamente se debe responsabilizar de dictaminar a los maestros que concursan por los cargos de supervisión. El reglamento señala que la CEME es la encargada de boletinar públicamente las plazas vacantes, recibir la documentación de los concursantes, llevar a cabo el análisis de todos los casos presentados, emitir los dictámenes finales, y remitirlos a la autoridad correspondiente, quien otorgará los nombramientos. Los aspectos a considerar son antigüedad, desempeño, preparación (licenciatura, normal, posgrados, otros cursos, como talleres) y notas laudatorias (máximo dos por años). Sin embargo, de acuerdo con la información ofrecida en algunas entrevistas, para ganar escalafonariamente el puesto de supervisor, los criterios que más puntuación reciben son antigüedad y preparación. Pero en caso de empate, el concursante con mayor puntaje en antigüedad tiene mayores posibilidades de ganar el puesto.

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La obtención del cargo de supervisor o de jefe de sector implica seguir varios pasos. Al quedar vacantes alguno de estos puestos, por renuncia, jubilación o muerte de quien los ocupaba, el director de Educación Primaria informa a la Comisión Estatal Mixta de Escalafón (CEME), quien hace públicas la correspondiente convocatoria y abre un período de registro, generalmente de sesenta días, durante el que los maestros interesados le entregan sus documentos comprobatorios. El concurso se cierra, la CEME hace el estudio del puntaje escalafonario de cada concursante y asigna los puntajes en orden descendiente.

Inmediatamente informa al director de Educación Primaria el nombre de quienes ganaron los concursos para que sea él quien entregue las órdenes de presentación. El maestro que obtiene el puntaje más alto adquiere el derecho de seleccionar, entre las jefaturas de sector o las zonas escolares disponibles, la que más le convenga. Sin embargo, antes de realizar esta selección, se lleva a cabo otro movimiento llamado "corrimiento".

Los corrimientos tienen la finalidad de dar oportunidad a los supervisores con más años en el cargo y que con anterioridad hubieran solicitado cambio de zona escolar, generalmente a zonas urbanas, que sean ellos quienes tengan la primera opción para seleccionar la zona. Por lo general, se inclinan por la más atractivas, dejando disponibles las más alejadas, por ejemplo, aquellas ubicadas en la Sierra Tarahumara. Después de realizar estos corrimientos, los maestros que obtuvieron los puntajes más altos en el concurso escalafonario, proceden a seleccionar entre las zonas que quedaron vacantes. Por lo general, son las menos codiciadas por encontrarse en los lugares más alejados. Inclusive se llegan a dar casos, en los que alguna zona se queda vacante, al no haber ningún supervisor interesado en ella.

Después de los corrimientos, como yo había ocupado el quinto lugar, me correspondió el municipio de Morelos que está en la sierra. Se requiere llegar en avioneta. Y si es por tierra, pues se lleva mucho tiempo. (Supervisor federalizado general).


La supervisión indígena

De acuerdo con la normatividad, los aspirantes a los cargos de jefe de zonas y de supervisor de zonas deben contar con varios requisitos: la categoría anterior y una antigüedad en ella mayor a los seis meses; el título de normal básica; y la disponibilidad de cambio de adscripción. Este último es un requisito específico dirigido únicamente a los aspirantes indígenas.

Sin embargo, en la práctica, jefes y supervisores han obtenido los puestos bajo otras consideraciones. En primer lugar, tradicionalmentc, el Departamento de Educación Indígena de los SEECII con el visto bueno del sindicato, acostumbraba comisionar como supervisores a profesores que reunieran mínimamente un perfil: antigüedad y "cierta preparación que garantizara el desarrollo del trabajo y arraigo a la región". Ello significaba que se les otorgaba la comisión de supervisor, pero no el nombramiento ni, por tanto, el correspondiente salario. De esta manera, los jefes y los supervisores que llegaron a aceptar el cargo en comisión se mantuvieron por bastante tiempo con el mismo salario que percibían como docentes de grupo. Entre 1994 y 1995, la sección federalizada del sindicato magisterial gestionó la regularización de cuatro jefes de zonas y de doce supervisores, otorgándoles los debidos nombramientos y sus correspondientes salarios.

En segundo lugar, a partir de ese momento, la promoción y el otorgamiento de los puestos de dirección de escuelas, supervisión y jefaturas de zonas indígenas formalmente han seguido el mismo proceso que en la supervisión federalizada general. El Departamento de Educación Indígena lanza una convocatoria para los concursos escalafonarios correspondientes a los cargos de dirección de escuelas, supervisión y jefaturas de zonas, misma que se da a conocer a través de las jefaturas y supervisiones de zonas. En cada región, los supervisores levantan un listado con los nombres de los aspirantes a concursar y lo presentan a dicho Departamento. La Comisión Estatal Mixta de Escalafón realiza la evaluación tomando en consideración los aspectos de antigüedad, preparación, desempeño profesional, cursos de actualización y notas laudatorias, otorga los nombramientos y efectúa los corrimientos.


En tercer lugar, la CEME, conociendo la escasa preparación de los maestros indígenas22, estableció los estudios de bachillerato (correspondientes a la educación media superior) como equivalente al título de normal básica.

En el subsistema estatal

La inspección estatal operaba con base en dos referencias formales, pero ninguna de ellas aludía a los requisitos que los inspectores debían cubrir o al proceso por el que debían pasar para obtener sus nombramientos. Por una parte, el Código Administrativo del Estado de Chihuahua señalaba en su artículo 787: "es facultad del Ejecutivo del Estado designar a los inspectores escolares del sistema". Por otra, el Reglamento de Escalafón, expedido por el ejecutivo del estado de Chihuahua en noviembre, menciona, en su artículo 38, a la "Inspección Escolar" como instancia certificadora de documentos de los profesores, y en el artículo 79, a los "inspectores" como calificadores de méritos de los directores de escuelas.

El Reglamento de Escalafón, en su artículo 17, define todas las categorías laborales del magisterio estatal y los requisitos para ocuparlas. Sin embargo, no incluye a las inspecciones. De ahí que, mientras estuvo vigente este reglamento, éstas no existían como categoría laboral, y, por tanto, no existía ningún tipo de normatividad que reglamentara los ascensos de directores de plantel a inspectores, las plazas de inspectores, ni los nombramientos. Así, las inspecciones eran puestos de confianza ocupados por directores de escuela y/o profesores de grupo del nivel primario, que para tal efecto eran comisionados.

Te daban una hojita, un nombramiento que decía que eras inspector escolar. Nos daban una compensación de doscientos cincuenta pesos quincenales (aproximadamente US$25). Y eso era lo que te cambiaba a inspector. (Supervisor estatal).

22. En su mayoría, los supervisores de zonas (96%) y jefes de zonas (88%) se incorporaron al magisterio indígena contando con estudios de educación primaria o secundaria. Durante un año escolar tomaron un curso de inducción a la docencia en el medio indígena, que les brindó los elementos mínimos para iniciarse como maestros de grupo y continuaron estudiando en las modalidades abierta y semiescolarizada.

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Estos cargos, aún siendo de confianza, formalmente debían pasar por el mismo proceso escalafonario que en el caso de la supervisión federalizada. De esta manera, formalmente, la Comisión Estatal Mixta de Escalafón convocaba a concursar a los maestros con aspiraciones a obtener una comisión de inspección. Aplicaba y ajustaba el Reglamento de Escalafón para dictaminar estos casos. Para ello, seguía los criterios generales utilizados para otorgar ascensos a otras categorías laborales: haber ocupado la categoría laboral inmediata inferior (que en el caso de los inspectores significaba haber sido director de escuela); tener antigüedad en el servicio, es decir, tiempo laborado en el ramo educativo al servicio del Estado; contar con preparación académica, necesaria para el desempeño adecuado de sus funciones; y tener créditos especiales, referentes a tareas realizadas en beneficio de la comunidad en que labore, todo debidamente comprobado. Al igual que sucedía con el resto del magisterio concursante, el Reglamento, a través del considerando VII, ha privilegiado los criterios de antigüedad y preparación.

Sin embargo, el proceso escalafonario estuvo bajo el control del grupo sindicalista "Vanguardia Revolucionaria" durante los años que controló el Departamento de Educación, lo que daba como resultado que estas comisiones fueran generalmente otorgadas a maestros como recompensa a su trabajo sindical.

Me dijeron (el sindicato): "con tu puesto de director, te vamos a enviar a otra escuela como director, donde hay mucha disidencia. Tú eres sindicalista y nos puedes ayudar". La encomienda que me habían dado, la cumplí. El sindicato me dijo que ofreciera direcciones de escuela a varios maestros. Las aceptaron y se fueron de directores. Eran los acérrimos, o sea, la gente contraria..pero, el ser humano es el ser humano. Como en dos o tres años se desmanteló el foco de disidencia... Allí estuve del 83 al 90. En el 91 me hablan del sindicato y me hablan de (Departamento de) Educación: me preguntan que si quiero ser inspector. Las inspecciones escolares se daban a quien el sindicato proponía. (Supervisor estatal).


En 1996, la situación laboral de los inspectores estatales fue regularizada a través del convenio firmado entre la Sección 42 del SNTE y las autoridades educativas. Como fue explicado en páginas anteriores, este convenio permitió que ciertos inspectores que habían sido cesados en el conflicto magisterio-gobierno, volvieran a sus cargos, ahora sí, con nombramientos oficiales, dejando, a partir de ese momento, de ser comisionados en esos cargos.

Algunas dificultades para reactivar la aplicación de la normatividad

Otorgar los nombramientos de supervisor por escalafón suponía echar a andar debidamente la Comisión Estatal Mixta de Escalafón, acabando. Ello implicaba, en primer lugar, acabar con el reparto discrecional de cargos, y en segundo, seleccionar a las personas con los méritos requeridos. Sin embargo, la aplicación del reglamento del CEME se ha enfrentado a varios obstáculos.

Uno de éstos fue el problema surgido en el subsistema federalizado, cuando, en 1996, se echó a andar la CEME y ésta hizo públicas las convocatorias para que todo maestro que cumpliera con los correspondientes requisitos, pudiera concursar por los puestos de supervisión escolar y jefatura de sector. De esta manera se comenzó a aplicar la norma que establece que quienes no realizan trabajo pedagógico quedan excluidos del proceso de concurso escalafonario, como serían aquellos que se encuentran con licencia sindical. Ello significaba que automáticamente el reglamento dejaba fuera de las posibilidades de concursar a un grupo de maestros, quienes, durante un tiempo, habían permanecido comisionados en el sindicato. Ante esta situación, el gobierno del estado, a través de las autoridades de los SEECH, y concretamente del director de Educación Primaria, y la sección federalizada del SNTE, a través del secretario general de la sección octava, acordaron que por única vez, estos maestros serían promovidos sin concursar, y volverían al trabajo educativo ocupando un puesto superior al que tenían. Fue el caso de algunos de ellos que iniciaron la comisión sindical con clave de director de escuela y al concluirla, obtuvieron la clave de supervisor.

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...A cada uno de los que colaboramos con el secretario general de la sección y desempeñamos una función sindical, nos regresan a trabajar pero con un ascenso de acuerdo a la clave que ostentábamos. Yo llegué al sindicato con clave de director y salí con clave de supervisor. (Supervisor general).

Otro problema suscitado en los subsistemas federalizado y estatal a partir del actual reglamento de escalafón tiene que ver con mayor prioridad otorgada al criterio preparación por encima del de experiencia. Como resultado, maestros muy jóvenes, con poca experiencia como docentes o como directores de escuela, pero que cuentan con licenciatura de la UPN o maestría en educación, han logrado obtener una alta evaluación escalafonaria.

Se han convertido en teóricos de la educación, pero...no han mostrado capacidad y eficiencia. Por tanto, al momento de llegar a la supervisión chocan con una realidad que no conocían...Tenemos jovencitos con diez o doce años de servicio que ya son supervisores, o bien que están a punto de ser jefes de sector...han estado dedicados al estudio y llegan al puesto nada más porque se les pide seis meses en cada puesto por reglamento. Entonces, ¿la experiencia? Hay incongruencias (en el reglamento); no son equitativos los rubros que se consideran para ascender. (Funcionario de los SEECH).

En contraparte, maestros con mucha experiencia como docentes y como directores, fundadores de escuelas, etc., pero que solamente estudiaron la normal superior, se están viendo marginados de los cargos de supervisión.

Tenemos directores de escuela con quince o veinte años de experiencia que, en su momento, la oportunidad de preparación no era tal (no existía la UPN ni los programas de maestría) y no se siguieron preparando. Y esa experiencia se desaprovecha porque no tienen la oportunidad de ascender a una supervisión. Ahí se quedan. (Supervisor general).

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Sin embargo, si se otorga preferencia al rubro experiencia por encima de la preparación, docentes con largas trayectorias en el magisterio, pero sin actualización pedagógica, podrían seguir ocupando los cargos de supervisión.

4. El mundo cotidiano de los supervisores

Las funciones que los supervisores realizan a diario toman gran distancia del deber ser y de la normatividad oficial, dado que la concurrencia de múltiples factores de la inmediatez de su realidad define las bases concretas sobre las que actúan De ahí, que los asuntos de la supervisión reciban distintas formas y grados de atención, y que ciertas cuestiones y no otras sean privilegiadas.

Por ejemplo, resolver problemas de traslado a escuelas que se encuentran en comunidades de muy difícil acceso, del espacio físico, de la falta de equipo de la oficina, del pago de servicios y de otros gastos de operación, ocupan gran parte del t iempo de trabajo de los supervisores, pues se trata de necesidades urgentes que no pueden esperar. Por otra parte, las tareas administrativas exigidas por la SEP son asuntos que tampoco pueden desatender. Por tanto, dada la existencia de estos problemas, cumplir con la obligación de visitar escuelas que la normatividad impone, depende de las condiciones de cada zona, de los apoyos otorgados a los supervisores y de la prioridad que cada uno de ellos le otorgue.

En este sentido, es determinante en el trabajo de supervisión, la forma en que cada supervisor asume de manera personal su responsabilidad y realiza las correspondientes tareas. Si bien es cierto que los supervisores han estado bajo el control de sus líderes sindicales, igualmente cierto es que han gozado de autonomía para llevar a cabo su trabajo, de la manera que mejor les parezca, siempre y cuando, no contradigan las disposiciones del sindicato. Esto implica que si no cumplen responsablemente con sus obligaciones, no son sujetos de sanción alguna, salvo casos excepcionales, pues el SNTE los protege. Por tanto, realizar de manera adecuada sus funciones pedagógicas se convierte en una decisión personal.

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De esta manera, a fin de conocer más de cerca el mundo empírico y cotidiano de estos sujetos educativos, nos propusimos dar respuesta a tres preguntas: ¿qué supervisan los supervisores? ¿cómo supervisan? ¿para qué supervisan?

a. Condiciones de trabajo

Ubicación geográfica de las escuelas

La ubicación y el número de escuelas dentro de cada zona escolar, ya sean urbanas o rurales, y dentro de estas últimas, indígenas, son factores importantes que inciden en el trabajo de la supervisión. Por ejemplo, hay zonas urbanas en las que se facilita el acceso del supervisor a las escuelas.

En (la ciudad de) Chihuahua, recorría todas las escuelas que tenía, pues era una zona privilegiada. La inspección me quedaba a un kilómetro de mi casa, y las escuelas ahí estaban. La inspección estaba en una de las escuelas y a un kilómetro o a 500 metros estaban otras. (Supervisora federalizada general).

Pero, en las mismas ciudades, hay muchas escuelas que se ubican en zonas escolares muy grandes, o bien, en zonas periféricas. Al no existir un sistema de transporte público eficiente, el traslado de los supervisores a ellas, se convierte en un verdadero problema. Esta situación conlleva varias consecuencias: por una parte, quienes tienen vehículo, se ven en la necesidad de utilizarlo, implicando con ello, su desgaste y el desembolso personal que deben hacer para pagar la gasolina, pues los viáticos que actualmente tienen asignados son totalmente insuficientes. Por otra parte, significa el deterioro anímico de los supervisores.

La zona escolar 130 en Juárez cubría toda la ciudad. Eran ocho escuelas en diferentes puntos de la ciudad: por la carretera Casas Grandes, por el CERESO23, por el tiradero de basura, por Anapra24,

23. Siglas correspondientes a Centro de Readaptación Social, término designado a las cárceles.

24. Zona muy pobre al poniente de la ciudad y cerca del Río Bravo, frontera con Estados Unidos.


cerca del Río Bravo...Era muy difícil recorrer todas las escuelas. Implicaba recorrer 100 km. Usted conoce el clima de Juárez. Un carro estándar y sin aire acondicionado, en tiempo de calor es un infierno. Además, con 45 pesos (aproximadamente US$4,50) mensuales de viáticos...(actualmente 100 pesos, o US$10) había que pagar esos gastos extras...pues era muy pesado. (Supervisor federalízado general).

El acceso a las escuelas es todavía más difícil en las zonas rurales, pues generalmente éstas se encuentran muy separadas unas de otras, en comunidades alejadas que no cuentan con caminos pavimentados.

Como supervisor, tenía 17 comunidades. Llegué a conocer quince durante el año que estuve allí. Dos definitivamente no las conocí porque estaban demasiado retiradas. Tenía dificultad de transporte. Yo no llevaba vehículo. (Supervisor federalizado general).

Muchas comunidades, especialmente en la Sierra Tarahumara, se encuentran en terrenos montañosos y muy accidentados, y para llegar a ellas existen pequeños caminos y brechas. Los supervisores dependen de terceras personas para que los trasladen en sus propios vehículos. Pero el acceso a otras comunidades es solamente en camionetas de doble tracción, a caballo, a pie, o en avioneta.

Me tocó ir a Mineral de Dolores (en la Sierra Tarahumara) a supervisar cuatro escuelas. Hicimos nueve horas en troca25 de Madera para allá. Es pura sierra. Había que esperar que alguna familia fuera para aquella comunidad para irse uno en aventón y luego esperar que una troca saliera para regresar uno a la ciudad. (Supervisor federalizado general).

Visitar las comunidades era un circo de plano. Me toco venirme de unas comunidades en trocas que traían ganado, allá arriba en las redilas, casi como gallinero. Eso no lo entienden las autoridades. (Supervisor federalizado general).

25. Españolización de "truck", un tipo de camioneta.

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De esta manera, la ubicación de las escuelas, que implica el tener fácil o difícil acceso a ellas, es determinante para que éstas sean o no visitadas por los supervisores.

Condiciones materiales y económicas

Anteriormente a la descentralización, tanto el gobierno federal, vía la SEP, como el gobierno del estado de Chihuahua, eran las instancias responsables de proveer a la supervisión federal y estatal, respectivamente, las condiciones materiales y de trabajo. Con la descentralización, el gobierno del estado adquirió esta responsabilidad con respecto a ambos subsistemas. Sin embargo, ello no implicó ninguna modificación relativa a las formas de funcionar de éstos. Ahora con recursos otorgados por el gobierno del estado, las autoridades federalizadas de los Servicios Educativos del Estado de Chihuahua y las estatales del Departamento de Educación siguen atendiendo de manera independiente las necesidades materiales de sus propias supervisiones: oficinas, mobiliario, equipo eléctrico y electrónico, papelería, partidas para mantenimiento de las oficinas y para el pago de viáticos, de agua, luz, intendencia, etc.

• Instalaciones y equipamiento de las oficinas de supervisión

Los SEECH y el DE cuentan con oficinas centrales en la ciudad de Chihuahua y oficinas representantes en las ciudades donde existen coordinadoras regionales. En todos los casos, se trata de instalaciones ubicadas en espacios separados y completamente independientes. En cada uno, se concentran los respectivos funcionarios y autoridades, así como el personal administrativo y de apoyo.

Las supervisiones federalizadas generales e indígenas deben enfrentar mayores problemas que las estatales. Uno es el espacio físico. En el caso de la supervisión general, no todos los jefes de sector y supervisores tienen sus oficinas en los lugares proporcionados por el gobierno del estado, ya que en los edificios oficiales no existen suficientes. Por otra parte, en ocasiones las autoridades proporcionan salones o locales pequeños que sobran en escuelas viejas que han dejado de funcionar, y que usualmente no cumplen con el mínimo de condiciones para que

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funjan como oficina. Además de encontrarse en condiciones de fuerte deterioro (sin pintura, con goteras, sin sistemas de aire acondicionado o de calefacción26), es común que no sean suficientes para acomodar al personal docente, administrativo y de intendencia, en caso de haberlo, ni el mobiliario y el equipo, ni tampoco para efectuar reuniones del los Consejos Técnicos de Zona o para recibir a padres y madres de familia.

Me dieron un cuarto de dos metros por cuatro, un espacio donde me correspondía estar en la supervisión. (Supervisor federalizado general).

La jefatura del sector cuenta con dos saloncitos muy pequeños, de dos y medio por cuatro metros. En uno están los analistas y está el equipo de mimeògrafo y de impresión. En el otro está la secretaria y un servidor. El intendente se acomoda prácticamente en el otro espacio con sus cosas. (Jefe de sector general).

Pero las autoridades tampoco proporcionan recursos para rentar locales que sirvan como oficinas de jefaturas de sector y de supervisiones de zona escolar. Por tanto, jefes y supervisores, con ayuda de los directores y maestros de las escuelas y de los padres y madres de familia deben buscar las formas de hacerse de algún lugar y de los recursos para pagar la respectiva renta. Inclusive, se llega a dar el caso en que jefes y supervisores proporcionan sus casas para instalar sus oficinas:

Esta recámara por donde usted entró, yo la construí para poner allí la inspección cuando tenía la zona ciento nueve. Esto lo hice por mi cuenta, porque no tenía dónde. (Ex-jefa de sector).

En su mayoría, las oficinas de estos funcionarios están equipadas con el mínimo mobiliario: un escritorio para el jefe o supervisor y otro para la secretaria y/o auxiliar de supervisión, en caso de contar con ellos, y sillas que no siempre resultan suficientes, especialmente para llevar a cabo reuniones de trabajo. Por tanto, hacerse de muebles se convierte en otro problema a resolver. En ciertos casos, las autoridades educativas

26. El clima del estado de Chihuahua es sumamente extremoso: en el verano, la temperatura llega a subir a 40a C. o más y, en el invierno, desciende hasta varios grados bajo cero. Por tanto, sistema de aire acondicionado y calefacción se convierten en necesidad.

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proporcionan algunos, pero, en el mayor número de éstos, las oficinas están equipadas con muebles que ya no se ocupan en las escuelas, donados por los padres y madres de familia, o comprados con la cooperación económica de maestros, directores y supervisores.

Casi todas las oficinas cuentan con el equipo básico, proporcionado por las autoridades, tal como teléfono, fax, y en ocasiones, mimeógrafos o fotocopiadoras. Por otra parte, al inicio de cada año escolar, las autoridades otorgan a jefes y supervisores un pequeño apoyo en papelería, mismo que resulta suficientes para solamente unos cuantos meses de trabajo. Además, tanto docentes como supervisores, reciben una partida en sus sueldos quincenales bajo el rubro "compra de material didáctico": 40 y 25 pesos, respectivamente (US$ 4 y 2,50 respectivamente).

Con objeto de resolver problemas de instalaciones y equipamiento de oficinas, jefes y supervisores se ven obligados a llevar a cabo diferentes acciones que consumen gran parte de su jornada de trabajo. Por ejemplo, visitan a las autoridades educativas, funcionarios gubernamentales, autoridades ejidales en la Sierra Tarahumara, grupos privados y empresas nacionales e internacionales, especialmente norteamericanos en El Paso, Texas, con la finalidad de gestionar la adquisición de locales, solicitar donaciones para amueblar, equipar, construir, reconstruir y dar mantenimiento a oficinas. Cuentan, además, con el apoyo de los directores y profesores de las escuelas de sus zonas, quienes ofrecen su tiempo, su mano de obra e inclusive, su dinero.

Tenemos una oficina porque la acabamos de construir los maestros de esta zona...Tuvimos que poner desde los ladrillos, las láminas, toda la mano de obra. Nosotros hacemos los gastos. A veces podemos recuperar algo con alguna gestión con alguna asociación de la presidencia municipal y de alguien que nos pueda ayudar. (Supervisor federalizado general).

Con el apoyo de todos los maestros, hicimos una actividad en la zona escolar para tener recursos y hacer una oficina de supervisión. Trabajé con mi gente, y ahí está un local, bien hecho, con baño, suficiente luz. Ya lo terminó el maestro que se quedó después que yo. Le puso el aparato de aire acondicionado. (Jefe de sector).

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Pero además, jefes y supervisores acostumbran realizar continuamente actividades, tales como kermeses, rifas o venta de comida, con la finalidad de generar ingresos. Con las ganancias, pagan la renta de la oficina, compran material de construcción, mobiliario, papelería, y pagan servicios como luz, gas, teléfono y servicios de intendencia.

Nosotros (jefa y supervisores), los maestros y el director, allí estuvimos vendiendo pollos sábados y domingos para poder techar esa escuela vieja, para poner una presentación más o menos, donde el inspector cuando se le requiere o cuando se da consulta se sienta a gusto en ese local, y para ir juntando y pagar el teléfono. (Jefa de sector).

Por otra parte, la venta de material didáctico a directores y profesores, como exámenes, guías, etc. se ha transformado en un negocio tanto de las jefaturas de sector y supervisiones como de las mesas técnicas:

Obtenemos fondos para sostener los gastos y el funcionamiento de las oficinas de la venta de los exámenes. No son obligatorios comprarlos por parte de los maestros. Debe ser completamente espontánea la adquisición de ellos...unos deciden comprarlos en la mesa técnica. Otros deciden comprarlo en la mesa técnica estatal. (Supervisor federalizado general).

En 1998, por iniciativa personal del entonces director de Educación Primaria de los SEECH, de quien dependen jefes y supervisores generales, se dieron pasos importantes en el mejoramiento del equipamiento de las oficinas. Dos jefaturas de sector de la región de la Sierra Tarahumara fueron equipadas, seiscientos mil pesos (US$60.000) fueron invertidos en cada jefatura de sector del estado, y dos camionetas fueron entregadas a las supervisiones en la región serrana. Una daría servicio a dos sectores de San Juanito, y la otra, a los sectores de Guadalupe y Calvo, y Guachochi.

Equipamos a las jefaturas de sector con una computadora de las más modernas, con sus impresoras, con una base de datos donde aparecen los datos profesionales, laborales de los maestros, y con una serie de paquetes de computación que facilitan el diseño de listas, de diplomas, etc. Además, aunque sea de manera muy

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limitada, equipamos a dos supervisiones con un vehículo (a cada una) que es a nuestro cargo en cuanto a refacciones y aceites y combustibles. (Funcionario de los SEECH).

Finalmente, como parte de las condiciones de trabajo, los supervisores reciben de las autoridades viáticos para solventar gastos en las visitas a las escuelas. Durante mucho tiempo, éstos fueron de 45 pesos quincenales (US$4,50), cantidad que en 1998 ascendió a 100 (US$10). Sin embargo, esta cantidad resulta insuficiente, pues muchas veces los gastos en gasolina se van en un día, cuando usted recorre las escuelas. Los supervisores deben solventar estos gastos de sus propios bolsillos.

No obstante las iniciativas personales de ciertas autoridades para resolver graves problemas de infraestructura y de funcionamiento de las supervisiones, estos siguen existiendo. La falta de oficinas, de mobiliario y de recursos económicos ha dado lugar a que este servicio educativo, no solamente sea ofrecido bajo condiciones de incomodidad y de manera sumamente ineficiente, sino muy alejado del trabajo pedagógico. Jefes y supervisores invierten mucho tiempo, dinero y energía en la realización de trabajo de gestoría y en la organización y realización de actividades para obtener mínimos recursos para la instalación y funcionamiento de sus oficinas.

La situación general en la supervisión indígena es más apremiante. En primer lugar, jefes y supervisores de zonas enfrentan la misma dificultad para conseguir local donde establecer sus oficinas. No obstante, la Dirección de Educación Elemental, a través del Departamento de Educación Indígena, debe atender las necesidades de instalación, equipamiento y mantenimiento de éstas, en la práctica, cada jefe y supervisor las resuelve a su manera. Por ejemplo, en las comunidades donde existen instalaciones del Instituto Nacional Indigenista u oficinas del gobierno del municipio, han logrado que se les asigne un espacio. En otras ocasiones han tenido que rentar con sus propios recursos algún cuartito, habilitándolo como oficina.

Tengo un local rentado junto con la jefatura y la mesa técnica y entre los tres pagamos la renta; eso es otro desembolso. (Supervisor indígena).

219


Las condiciones financieras y materiales de trabajo de los jefes y supervisores indígenas son muy precarias, pues cuentan con el apoyo oficial mínimo.

...En la jefatura trabajamos de milagro, pues no nos dan material. No tenemos apoyos de nada ni de nadie. Uno consigue todo. El escritorio y el archivero nos lo prestaron. Si vamos a visitar las escuelas es en vehículo propio y los gastos nosotros los pagamos de nuestra bolsa, pues tenemos sólo $160,00 (US$16) quincenales para hacer nuestra tarea...Tenemos que comprar todo, lápices, hojas, copias, hasta las llamadas por teléfono para arreglarles a los maestros asuntos y también los avisos que ponemos en la radio... No tenemos mobiliario, están muy escasos. La máquina de escribir yo la compré; me costó $800 (US$80). Es de esas americanas de carro grande que es lo que necesitamos para hacer los formatos. (Supervisor indígena).

Nada nos dan y menos recursos financieros. Para poner la luz en la oficina, tuvimos que cooperarnos entre nosotros: los maestros, los supervisores, la mesa técnica y la jefatura de zonas. También nos cotizamos para comprar la leña para los calentones. (Jefe de zonas indígena).

A diferencia de los supervisores generales, los indígenas no cuentan con equipo de apoyo, tal como secretaria y/o auxiliar de supervisión. De allí, que cuando salen de las oficinas, ya sea para supervisar alguna escuela o para asistir a reuniones a las que son convocados, éstas se quedan solas. Y si los maestros acuden a ellas esos días a realizar algún trámite, tendrán que volver en otra ocasión, lo que implica mucho tiempo perdido, dadas las distancias entre las escuelas y las oficinas.

Jefes y supervisores indígenas deben resolver otro problema fundamental: el transporte de los libros de texto de las bodegas regionales a las jefaturas y supervisiones de zonas, y de allí a las escuelas. La dispersión de los planteles, la falta de medios de comunicación, así como la escasez de vehículos y de recursos económicos para pagar el servicio de su transporte hacen de la entrega de este indispensable material pedagógico, una tarea lenta, difícil, y poco oportuna. Ocasionalmente, jefes

22Ö


y supervisores acuden a las autoridades municipales o a otras instancias de gobierno para solicitar apoyo. Sin embargo, en la mayor parte de los casos, junto con los directores y docentes de las escuelas, transportan los libros, en sus vehículos propios, a los planteles, pagando personalmente los gastos que ello implica.

...Los libros de texto gratuitos tenemos que ir a recogerlos a Parral. Cada supervisor tiene que ir y esos viajes hay que costearlos, a veces en la camioneta propia y la gasolina cuando algún maestro la presta, o a veces contratar una camioneta para llevarlos a la supervisión. Eso sale muy caro. (Supervisor indígena).

La supervisión estatal cuenta con mejores instalaciones físicas y con mejores condiciones de equipamiento de oficinas. Los supervisores estatales, que cabe decir son menos que los federalizados, tienen asignados cubículos, mobiliario, teléfono, fax y fotocopiadora; y ya sea de manera personal o compartida, cuentan con servicio de secretaria. Sin embargo, anteriormente, al igual que sucede con los federalizados, se instalaban "donde podíamos", generalmente en locales de las escuelas de su zona. Estas se encargaban de sufragar algunos gastos, especialmente de papelería. Por ejemplo, una escuela llevaba a la supervisión un paquete de hojas; otra, un paquete de cartulina. Sin embargo, había escuelas que debido a sus precarias condiciones económicas, no podían apoyar a las supervisiones.

• Salarios

En Chihuahua han existido diferencias salariales y en prestaciones entre el magisterio, y por tanto, entre el personal de supervisión. Primero: por años, han existido diferencias en las condiciones laborales entre los maestros estatales y los federales, ahora federalizados. Los primeros han gozado de salarios más altos, jubilación dinámica (una vez jubilados, los docentes siguen recibiendo los mismos aumentos en salarios que los docentes en servicio), promoción horizontal (los docentes, sin cambiar de nivel educativo, pueden aspirar a un mayor salario), servicio médico de mejor calidad, etc.

Segundo: al interior del subsistema federalizado existen diferencias salariales entre los maestros. El territorio del estado está dividido en dos


zonas. En una, ocupada por la región fronteriza y la mayor parte de los municipios de la Sierra Tarahumara, los docentes tienen asignado el 100% de sobresueldo por concepto de "vida cara"; la otra que se compone por el resto del territorio, reciben el 60%. Así, aquellos jefes y supervisores cuyas oficinas se encuentras en zonas caras, reciben el 100% de sobresueldo, mientras que quienes no, el 60%.

Según el Departamento de Pagos de los SEECH, en 1999 los supervisores federalizados generales y los indígenas recibían el salario mensual base inicial que era aproximadamente de 5.200 pesos (US$520) y 6.700 pesos (US$670), respectivamente, con los correspondientes sobresueldos del 60% y del 100%. Por su parte, los jefes de sector y de zonas indígenas recibían mensualmente aproximadamente 7.500 pesos (US$750), con el correspondiente 60% o 100% de sobresueldo.

A partir del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (1992), autoridades y sindicato buscaron la forma de homologar los salarios de los docentes federalizados con aquellos de los estatales, por medio de la nivelación académica compensatoria y de Carrera Magisterial. La primera es una medida que tiene la finalidad de incrementar el monto que sistemáticamente reciben los docentes, pero sin afectar el sueldo base. Ello implica que la jubilarse, la nivelación les es retirada. La segunda es el sistema de promoción horizontal al que todos los docentes pueden acceder ocupando una de seis categorías, previa comprobación y evaluación de sus méritos de trabajo personales. De esta manera, sus ingresos mensuales pueden elevarse, no propiamente en términos de salarios, sino de estímulos económicos. Cuando los maestros logran acceder al nivel C, sus sueldos se equiparan con los de sus homólogos del subsistema estatal, y si recibían la nivelación compensatoria, en ese momento dejan de percibirla27.

27. Carrera Magisterial ha dado lugar a otras contradicciones e inconformidades. Por ejemplo, en 1998, un docente de grupo, con doble plaza y clasificado en el nivel C, podía ganar entre diez y doce mil pesos mensuales, un ingreso considerablemente superior al percibido por jefes de sector y supervisores que no ingresaron a Carrera Magisterial. Por su parte, supervisores de zona y jefes de sector que hubieran ingresado a nivel A de Carrera Magisterial llegaba a percibir hasta 10.300 y 11.300 pesos (US$1.030 y 1.130) respectivamente.

222


Los siguientes cuadros muestran cómo los montos totales que jefes de sector y supervisores reciben pueden incrementarse de caso en caso, al depender de una serie de conceptos considerados en Carrera Magisterial que se adicionan al sueldo base. Veamos como ejemplo, el caso de los jefes de zonas indígenas.

Cuadro 10. Percepciones salariales mensuales de los jefes de

zonas de supervisión

Clave E1411 Concepto

07

Q4

L3

39

38

AP

SC

NC

Sueldo base

Quinquenio 4

Estudios de licenciatura (3 años)

Material didáctico

Despensa

Asignación pedagógica28

Servicios cocurriculares29

Nivelación compensatoria

Percepc ión total

Categoría Inicial

$ 7.483,85

268,45

15,00

99,45

88,15

827,45

683,08

272,00

$9.737,43

Categoría A de carrera magisterial

9.087,55

268,45

15,00

99,45

88,15

827,45

683,08

272,00

$11.34l,13M

Fuente. Departamento de Pagos de los SEECH. Chihuahua, Chih. 1999

28. Complemento al salario del docente que impacta los conceptos sueldo base, aguinaldo, jubilación.

29. Se trata de un apoyo a los docentes no impacta el sueldo base.

30. Esta cantidad representa la percepción total, a la que se deducen: impuesto sobre productos del trabajo, fondo de pensiones del Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), servicio médico y maternidad, seguro de retiro y cuotas sindicales.

223


Además de Carrera Magisterial, las diferencias salariales también

dependen de los dos tipos de sobresueldos según las zonas donde se

ubiquen los supervisores.

Cuadro 11. Percepc iones sa lar ia les mensua le s de los supervisores de educación indígena

07

Q4

L3

39

44

38

E9

SC

NC

Sueldo base

Quinquenio 4

Estudios de licenciatura (3 años)

Material didáctico

Previsión social múltiple

Despensa

Asignación pedagógica

Servicios cocurriculares

Nivelación compensatoria

Total de p e r c e p c i o n e s

Categoría in ic ia l

60% sobresueldo

$5.162,90

215,27

11,95

99,45

108,25

88,15

629,96

468,90

227,00

$7.011,38

100% sobresueldo

6.736,90

268,45

15,00

99,45

108,25

88,15

767,08

683,08

272,00

$9.038,36

Categoría A de carrera magisterial

60% sobresueldo

6.269,30

215,27

11,95

99,45

108,25

88,15

629,96

468,90

227,00

$8.118,23

100% sobresueldo

8.180,50

268,45

15,00

99,45

108,25

88,15

767,08

638,08

272,00

$10.436,96M

Fuente: Departamento de Pagos de los SEECH. Chihuahua, Chih. 1999

31. Esta cantidad representa la percepción total, a la que se deducen: impuesto sobre productos del trabajo, fondo de pensiones ISSSTE, servicio médico y maternidad, seguro de retiro y cuotas sindicales.


Por otra parte, no hay una diferencia importante entre el salario de un jefe de sector y el de un supervisor escolar tanto general como indígena. En cambio, sí la hay entre el salario de un director de escuela y el de un supervisor. Este último representa poco más del doble que el correspondiente a una plaza de director. En principio, pareciera existir un atractivo económico para aspirar al cargo.

Sin embargo, no es así, pues las plazas de jefes y supervisores son de tiempo completo, que implica, a diferencia de directores y docentes, no tener la posibilidad de ocupar una segunda plaza, ni de recibir un segundo ingreso en el subsistema federalizado32. Por otra parte, al carecer de presupuesto oficial para trasladarse de sus oficinas a las escuelas y/o a las oficinas gubernamentales para realizar diferentes gestiones, jefes y supervisores deben cubrir de manera personal los respectivos gastos.

...Como maestra, la quincena era para mí. Ahí me estaba en la comunidad y no gastaba...Ahora de supervisora, si se presenta un problema en una comunidad, tengo que ir y...échale gasolina a la camioneta, que si se quebró un fierro (del vehículo), hay que ponérselo. Eso yo lo pago y nadie me lo reintegra. Pero si tengo que ir a ver el problema que se generó en la escuela y darle solución, y si son tres veces las que debo ir, eso es lo que tengo que gastar. Entonces, a veces mi quincena me queda muy cortita por los gastos que tuve que hacer...(Supervisora indígena).

Por tanto, el interés por ocupar estos cargos no es por cuestiones de dinero sino que hay otras razones relacionadas con el prestigio, la autoridad y el poder.

Apoyos pedagógicos

Estos varían en las tres modalidades. En el caso de la supervisión federalizada general, a pesar de la existencia de carencias y situaciones adversas, ésta goza de mejores condiciones institucionales para llevar a cabo el trabajo pedagógico, que la indígena y la estatal, no obstante,

32. Sin embargo, hay jefes de sector y supervisores que si bien no tienen otra plaza docente en el subsistema federalizado, sí la tienen en el subsistema estatal, y viceversa.


como hemos señalado, las condiciones materiales de trabajo son mejores en el Departamento de Educación. En este apartado nos referimos a los apoyos pedagógicos en cada modalidad relativos a la capacitación y actualización del personal de supervisión, a las mesas del subsistema federalizado y las unidades técnicas del estatal, y a los auxiliares de supervisión, éstos últimos solamente en el caso de la modalidad federalizada general.

• Capacitación y actualización de supervisores

En general, las diferentes maneras de formación docente, entre ésta, la dirigida a los supervisores, ha sido uno de los más graves problemas de nuestra educación, y uno de los menos atendidos, tanto por las autoridades educativas federales, como por las estatales. Por ley, todo lo relativo a la formación de los maestros es responsabilidad de la SEP, quien, desde el centro y con carácter nacional y homogéneo, ha tradicionalmente diseñado los currículos de los programas de educación básica y los correspondientes a la capacitación y actualización de los maestros. Ya decíamos que a partir de la descentralización, la posibilidad de ofrecer algunos cursos regionales de actualización docente por parte de los estados es muy escasa. Por otra parte, también decíamos que el normalismo ha sido un ámbito sumamente cerrado. La formación magisterial es una nítida ilustración de ello, pues todo lo que con ella tenga relación, ha sido manejado exclusivamente por y para los maestros normalistas33.

Los supervisores escolares en México no solamente han carecido de una formación básica y específica que los prepare en el trabajo administrativo y pedagógico, sino no han sido sujetos de un proceso

33. Los centros formadores de docentes, es decir, las escuelas normales, la Universidad Pedagógica Nacional, los Centros de Maestros del Programa Nacional de Actualización Profesional (PRONAP) y las instituciones educativas de los gobiernos de los estados son las instancias que tienen (y siempre han tenido) la capacidad de ofrecer oficialmente y acreditar legalmente los diversos programas de estudio ofrecidos a los maestros: desde la licenciatura en educación preescolar y básica, hasta los programas de posgrado, pasando por todo tipo de talleres, seminarios o cursos. Inclusive, Carrera Magisterial únicamente toma en cuenta los estudios realizados en estos centros educativos para la promoción de los maestros. No considera los programas de maestría y/o doctorado realizados en universidades públicas o privadas.


continuo de capacitación a lo largo de su servicio que los actualice en su trabajo. En parte, esto se explica por la forma como por lo general llegaron a sus cargos: por la vía sindical, sin necesidad de cumplir con méritos académicos. Para muchos de ellos, esta situación ha implicado su lejanía del trabajo pedagógico, ubicándolos en una posición de debilidad académica ante los profesores de grupo, quienes se encuentran en el ejercicio educativo diario. De ahí que esto explica por qué su interés se ha centrado mas en el proceso administrativo, es decir, en lo que "sí sabemos hacer".

La supervisión en Chihuahua no es excepción. Los supervisores generales recuerdan que al ocupar sus cargos, únicamente recibieron de sus jefes de sector la información sobre sus funciones. Por tanto, el grado de conocimiento de éstas, dependía del interés de los jefes, pues había quienes pacientemente los orientaban en sus tareas, pero también quienes se limitaban a indicarles, sin explicación alguna, sus funciones: la revisión de documentos y programas, y las visitas a las escuelas. De esta manera, los supervisores se veían obligados a aprender, prácticamente solos, en el proceso mismo de su trabajo. Algunos dicen haber tenido "la suerte" de haber contado con los manuales de supervisión. Entonces, debíamos comernos ese librito para ver qué teníamos que hacer. Pero la mayor parte de ellos, desconocía la existencia de estos valiosos, aunque obsoletos, textos.

La actualización docente que se acostumbraba ofrecer estaba dirigida básicamente a directores y profesores de plantel. Generalmente, el director de la escuela se encargaba de capacitar a los quince o veinte maestros que le correspondían. En ocasiones, el supervisor escolar organizaba algún taller y capacitaba a los cincuenta o sesenta directores y profesores bajo su jurisdicción, y a veces, el jefe de sector hacía lo mismo con los doscientos o trescientos maestros de su sector. Sin embargo, rara vez los jefes de sector y los supervisores recibían capacitación.

Igual suerte han corrido los supervisores indígenas, quienes tampoco han recibido entrenamiento, capacitación o actualización para el desempeño de sus funciones, y quienes también han tenido que aprender


en el proceso de su trabajo. Solamente algunos contaron con el manual de supervisión indígena.

La situación de los supervisores estatales ha sido en general más débil. En primer lugar, parece no existir interés en su capacitación y actualización por parte de ellos mismos ni de las autoridades, pues:

A partir de ese momento (que obtienen el cargo) ya no tienen que seguirse actualizando, ni seguirse formando como inspector, pues se supone que todo lo saben. Entonces, no se le exige ya nada. Ya llegando ahí, pues pueden descansar a gusto, hasta que se jubilen. (Funcionario del DE).

En segundo lugar, la supervisión estatal no cuenta con manuales. Por tanto, solamente algunos supervisores "afortunados" que sabían de la existencia del codiciado manual federal, buscaban la manera de conseguirlo y así tener alguna guía en su trabajo. El resto, se formaba con base en el "ensayo y error".

La descentralización del sistema educativo no cambió en esencia esta situación. Fue hasta avanzado el proceso descentralizador en 1996, que la SEP, sin abandonar su función centralizadora, echó a andar el Programa Nacional de Actualización Profesional (PRONAP). Como eje de éste, fueron establecidos en los estados de la República Mexicana, Centros de Maestros, con la finalidad de actualizar a los docentes, con base en cursos y talleres diseñados desde el centro del país, en metodologías didácticas, contenidos educativos, planes y programas de estudios, etc., así como de asesorar a supervisores, directores y maestros federalizados y estatales. Estos centros son coordinados en cada estado por un funcionario federal.

En el caso de Chihuahua, en 1998 habían sido instalados ocho Centros de Maestros, coordinados desde la ciudad capital de Chihuahua, por una funcionaría federal, que atendían al personal docente del DE y de los SEECH. Los contenidos de los cursos y talleres por ellos ofrecidos siguen siendo nacionales y homogéneos, y generalmente se brindan en los diferentes centros tal y como vienen de la ciudad de México. Es decir, no son adaptados a las realidades de cada estado y de cada localidad.

228


Además, los maestros que ofrecen los cursos y talleres del PRONAP reciben una capacitación al vapor, y a la vez, capacitan, igualmente rápido. Por todo esto, existe poco entusiasmo entre los maestros por asistir a ellos.

Entre los talleres ofrecidos, hubo unos dirigidos a los supervisores con objeto de actualizarlos en materia pedagógica y, a la vez, capacitarlos como facilitadores para que los reprodujeran entre directores y maestros de las escuelas de sus zonas escolares. Estos talleres, no obstante representaban la única posibilidad de superación de los supervisores, ofrecían una incipiente actualización, no cambiando con ello el problema de fondo.

Hubo algunos jefes de sector y supervisores de zona quienes aceptaron asistir y participar en los talleres por varias razones: a) se vieron entusiasmados con el "descubrimiento" de su verdadero quehacer, y con el hecho de capacitarse como facilitadores; b) vieron la ventaja de que la participación les otorgaba puntos en Carrera Magisterial, logrando con ello mayores posibilidades de aumentar sus ingresos; y c) se sintieron obligados porque "nos pueden quitar el día" (es decir, descontarles un día de salario si no cumplían con esta obligación).

Fue este un proceso que no fluyó suavemente, pues la mayor parte de los supervisores se resistió a aceptar los talleres como obligatorios y a asumir la función de multiplicadores. Comentaban que éstos "eran una pérdida de tiempo", y que "hay un exceso de talleres sin planeación".

Eramos cinco o seis supervisores y una jefa de sector contra 41 supervisores de zona y ocho jefes de sector. Entonces era aplastante la otra parte que se oponía. (Supervisor federalizado general).

Estos cursos no producen nada, no dejan huella, nada más los tres días que todo mundo anda ahí de malas, durante varias horas, sin nada que aprender. No porque no haya qué aprender, sino porque no se dan las condiciones necesarias, como por ejemplo, una verdadera capacitación de los expositores. (Supervisor estatal).

229


Como resultado se dio una polémica entre los supervisores, y entre ellos y las autoridades. Finalmente, por mayoría, los supervisores federalizados acordaron no asistir a los talleres, pero en su lugar, enviar a sus auxiliares. Serían ellos (ellas) quienes se capacitarían como facilitadores, para luego reproducir los talleres entre los directores y docentes de los planteles. Así, los supervisores lograron imponer sus intereses, manteniendo con ello, la división del trabajo tradicional de la supervisión, que como veremos poco más adelante, está basada en la jerarquía institucional, en el tipo de tareas a realizar y en el género.

Sin embargo, PRONAP y los Centros de Maestros han significado posibilidades para que algunas autoridades y funcionarios regionales tomen la iniciativa de llevar a cabo acciones que vayan más allá de lo indicado por las disposiciones nacionales. Fue el caso del director de Educación Primaria de los SEECH quien, entre 1996 y 1998, aprovechando los recursos de PRONAP, dio un impulso innovador a la capacitación de jefes de sector, supervisores e inclusive, auxiliares de supervisión de primaria. Preocupado por el hecho de que los supervisores afirmaban no tener necesidad de conocer todo, pues todo lo saben, organizó tres talleres de actualización en diferentes ciudades del estado, con duración de tres días cada uno. El primero trató sobre normatividad; el segundo, sobre el aspecto técnico-pedagógico; y el tercero, sobre administración escolar. Los tres intentaban por una parte reactivar el perfil profesional de jefes, supervisores y auxiliares, y por otra, partir de y volver a las realidades educativas que estos funcionarios viven diariamente en Chihuahua.

Los talleres se realizaron con la participación activa de jefes y supervisores, quienes compartieron la responsabilidad de fungir como facilitadores. Esta tarea implicó prepararse con lecturas previamente seleccionadas y con la organización de diferentes actividades durante las sesiones, en las que participaban el resto del personal de supervisión: exposiciones, lecturas de materiales, discusiones en plenaria, trabajos en equipos, presentación del trabajo grupal, etc. Como resultado, se pretendía que jefes, supervisores y auxiliares fueran reproductores de estos talleres en las zonas escolares y en las escuelas.


Otras iniciativas fueron realizadas en 1999- Una fue por parte de las autoridades del Departamento de Educación Indígena, que junto con la Dirección de Educación Elemental de los SEECH diseñaron un programa de actualización para los jefes de zonas y supervisores. Otra, de carácter federal, se refiere al Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo, que implica el ofrecimiento de cursos dirigidos a supervisores indígenas, quienes posteriormente, deben impartirlos a los docentes de sus zonas.

• Instancias de apoyo técnico

Ambos subsistemas cuentan con instancias regionales de apoyo y asesoría pedagógica: las mesas técnicas del subsistema federalizado, que forman parte de la Dirección de Educación Primaria de los SEECH, y la Unidad de Servicios Técnicos del subsistema estatal, perteneciente a la Oficina de Coordinación Académica del Departamento de Educación. Estas oficinas se conforman por maestros comisionados, cuya función es brindar apoyo al personal de supervisión, directores de planteles y maestros de grupo de primaria a través de varias tareas: realización de diagnósticos que permitan orientar el proceso educativo, asesoría en la planeación y programación del trabajo pedagógico, en los avances programáticos, en la evaluación de los alumnos, en los contenidos educativos y materiales de apoyo. También tienen bajo su responsabilidad la organización de talleres de actualización y de capacitación de docentes, y la elaboración de material didáctico, tal como programas, guías de trabajo, dosificaciones (que son formatos que los maestros de grupo deben llenar con objeto de planear el trabajo diario, anotando en ellos las actividades y el material de cada asignatura de cada grado), formatos de evaluaciones tanto bimestrales como semestrales y exámenes escritos.

Sin embargo, en la práctica estas instancias se han distinguido más por su carácter práctico e instrumental y por ser económicamente productivas, que por un sentido creativo y de servicio pedagógico, pues sólo ocasionalmente organizan talleres docentes y ofrecen asesoría a directores y maestros. Sus funciones reales, como la elaboración del material de trabajo, tienen que con responsabilidad que debieran ser de cada director y de cada docente.


Especialmente valiosos resultan a los maestros, las guías y las dosificaciones, pues este material le facilita y simplifica el trabajo, pues "allí se indica todo".

La Unidad (de Servicios Técnicos) indica "todo" lo que los maestros tienen que hacer y les proporciona las formas para hacerlo que allí mismo son elaboradas. Le dice: en este período tu tienes que hacer esto, tienes que ver esto, tienes que evaluar con este instrumento, tienes que, tienes que, tienes que...Prácticamente se viene repitiendo este esquema cada año. Nada más se le cambia el formato... La Unidad es como un banco de datos, que se sacan, se acomodan y se distribuyen cada año. (Supervisor estatal).

Pero además, también hacen más fácil el trabajo de los supervisores, ya que éstos únicamente acostumbran verificar que los docentes estén trabajando de acuerdo con las dosificaciones o guías al momento de realizarse la supervisión. Sin embargo, en la mayor parte de los casos, los supervisores no revisan directamente el trabajo de los maestros, sino que lo hacen a través de sus informes que previamente entregan al director. Este, a su vez, los entrega al supervisor, quien los revisa y los sella.

En realidad, estas instancias técnicas limitan su servicio de apoyo a la revisión del correcto llenado de los programas de trabajo, las guías y las hojas de dosificación, así como al seguimiento del programa, especialmente en español y matemáticas, independientemente, de los resultados cualitativos que se obtengan.

Lo que más importa a la Unidad es que el programa (de trabajo del maestro) no se pare. Con mucha frecuencia los alumnos no saben leer, sumar, escribir. Sin embargo, yo nunca he visto que en la planeación de los maestros pongan "aquí voy a hacer un paréntesis para retroalimentar los procesos de lectoescritura". No, nada más siguen con su planeación que allá le hicieron en la Unidad de Servicios Técnicos. (Supervisor estatal).

232


La producción y venta de materiales didácticos a los maestros se ha convertido en las actividades más importantes de las instancias de apoyo técnico en ambos subsistemas. Al no contar éstas con recursos económicos para el funcionamiento y el mantenimientos de las oficinas, pues el gobierno no acostumbra proporcionarlo, la venta del material didáctico implica una forma segura de hacerse de recursos en efectivo. De ahí, que estas instancias:

Se han convertido en verdaderos negocios. Si se fomentara que los maestros generaran sus propios instrumentos de evaluación como parte de su trabajo de planeación, entonces, (las mesas técnicas y la Unidad) dejarían de ser productivas. (Supervisor estatal).

Otro apoyo en la modalidad federalizada que resulta útil a los supervisores es aquel brindado por los jefes de sector. En ocasiones, los jefes impulsan la realización de reuniones con los supervisores para brindarles su apoyo en el desarrollo de tareas y en la organización de eventos pedagógicos en las zonas escolares. También verifican y analizan los informes estadísticos que la SEP solicita a los supervisores, así como sus informes de las visitas a las escuelas, antes de entregarlos formalmente a las autoridades educativas superiores. Por otra parte, algunos jefes acostumbran retroalimentar a los supervisores, haciendo comentarios a sus informes, dándoles sugerencias, e inclusive, acompañándolos a las escuelas. Además, cuando surgen problemas con el personal docente y/o con los padres y madres de familia que rebasan a los supervisores, son ellos, como máxima autoridad, quienes los atienden y resuelven de manera directa e inmediata.

• Auxiliares de supervisión

Según explicábamos en el diagnóstico nacional, los auxiliares de supervisión en los sistemas federal y federalizado son cargos informales que no están contemplados en la normatividad34. En Chihuahua este

34. El único dato oficial con el que contamos y que de manera tangencial los menciona, y únicamente para efectos del D.F., dejando al margen a los estados, es la Circular 001 (1996) al señalar que los jefes de sector del D.F. tienen autorizadas cuatro plazas que se sugiere sean ocupadas por una secretaria encargada del trabajo administrativo y por tres maestros auxiliares para desarrollar el trabajo pedagógico. A los supervisores les corresponden dos plazas: una secretaria y un maestro auxiliar.


personal solamente existe en el subsistema federalizado general. Su función es apoyar a jefes de sector y a supervisores de zona básicamente en las tareas pedagógicas, pero también en las administrativas. Su antecedente en el subsistema federalizado, según explicábamos en páginas anteriores, fue el supervisor adjunto, figura creada en 1990 por el convenio autoridades educativas y sección octava del SNTE compuesta por los maestros federales, y desaparecida como tal en 1994. De acuerdo con la información proporcionada por los supervisores, la supervisión adjunta se convirtió en lo que actualmente es el cargo que por comisión35

ocupan los auxiliares de supervisión.

En general, estas comisiones son otorgadas a maestros de grupo de primaria, quienes son propuestos por el jefe de sector ante el director general de los SEECH y el respectivo director de área, que en el caso de primaria sería el director de Educación Primaria. Estas autoridades validan y legalizan la comisión, y extienden al maestro el oficio de transferencia. Para ser acreedor de una comisión, las autoridades toman en consideración dos elementos: el cumplimiento del perfil académico requerido en la comisión y la antigüedad laboral del maestro propuesto. Una vez dictaminado el caso, se turna al Departamento de Pagos, con objeto de brindar protección laboral y salarial al comisionado durante el año escolar que la comisión dure, es decir del l o de septiembre al 30 de agosto. El oficio de transferencia puede ser renovable siempre y cuando su trabajo sea evaluado positivamente por el supervisor o jefe de sector responsable.

35. Además de las comisiones que tienen la finalidad de apoyar a los jefes de sector y a los supervisores, existen otros tipos de plazas comisionadas. Algunas se destinan al trabajo pedagógico en las mesas técnicas o al apoyo de programas oficiales educativos como Rincón de Lecturas, y \a Propuesta de Actualización en Lecto-escritura (PALE). Otras más son de carácter extracurricular como el programa Nuestra Seguridad Depende de Todos, y los de prevención contra las drogas, el alcoholismo y el tabaquismo. Finalmente, también hay maestros que obtienen comisión para desarrollar trabajo sindical. Para tener una idea con relación al número de comisionados en los distintos servicios de apoyo, de acuerdo con los datos estadísticos del ciclo 1996-1997 proporcionados por la coordinación de los SEECH Zona Norte, en 576 escuelas federalizadas en Ciudad Juárez laboraban un total de 496 directivos, 4.670 maestros, 1.629 elementos de apoyo y 103 comisionados. A nivel primaria había 318 directivos, 3-123 maestros y 358 elementos de apoyo. Este nivel contaba con 81 elementos de comisionados. En 1998, había 46 maestros estatales con comisión sindical en la sección 42 del SNTE, y 200 maestros federalizados en la sección octava.


En la práctica, el número de plazas de apoyo asignadas a jefes de sector y a supervisores varía de caso en caso, aunque seguido no cuentan con ningún apoyo o bien, cuentan con solamente uno. Ante esta carencia, cada supervisor recurre a estrategias y formas de trabajo diferentes. Por ejemplo, si no tiene asignado auxiliar, él se convierte en secretario. También se da el caso en que los supervisores buscan apoyo de maestros en las escuelas, lo que implica una responsabilidad adicional para quienes voluntariamente la asumen.

(El supervisor) a veces consigue unos maestros dentro de su zona que les guste asesorar, ya sea el aspecto artístico, el técnico, la atención de padres de familia..También (el supervisor) dentro de los consejos técnicos pregunta quién está en condiciones de asistir a reuniones técnicas para ir organizando el trabajo de su zona. (Ex-jefa de sector).

Si sólo cuentan con un auxiliar, es común que esta persona dedique su tiempo a realizar las tareas administrativas, dadas las exigencias de la SEP en este tipo de trabajo, dejando en segundo término las pedagógicas.

La asesoría por parte de las asesoras (auxiliares) en la inspección (supervisión), nunca se llevó a cabo porque la maestra no podía asesorar y ser secretaria del inspector al mismo tiempo. Como una sola persona tenía que hacer las dos cosas (trabajo técnico y trabajo administrativo) se le dio prioridad al administrativo. Y a partir de esos momentos, las asesorías técnicas no existen. (Jefe de sector).

Pero resulta más común que, contando con solamente un apoyo, el supervisor descargue el trabajo pedagógico (asesorías a maestros y visitas a las escuelas) en esta persona, y él dedique su tiempo a las tareas administrativas.

Observamos que el ritmo de trabajo, el tipo y la cantidad de actividades, así como la eficiencia para desarrollarlas varía mucho entre unas jefaturas y supervisiones y otras. Existen tres factores que definen el tipo de trabajo que realizan jefes y supervisores, por una parte, y

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auxiliares, por otra, y que son importantes para comprender la complejidad del trabajo de supervisión: el estatus institucional, el género y las tareas. En primer lugar, observamos que la supervisión, asociada con el género masculino, está identificada con puestos jerárquicos de mando, pues los supervisores son quienes "dan las órdenes", y con el trabajo administrativo, entendido como "el importante", lo que significa pasar la mayor parte del tiempo en las oficinas y desplazarse a las escuelas lo estrictamente necesario.

En segundo lugar, los y las auxiliares de supervisión, mujeres maestras en su mayoría, están subordinados a los supervisores, y por tanto, "reciben órdenes", y son quienes realizan el trabajo "pesado". Este se refiere tanto al secretarial, convirtiéndose así en las y los secretarios personales de los supervisores, pero especialmente al trabajo pedagógico que requiere visitar las escuelas y asesorar a directores y al personal docente.

Es el adjunto, o también le llamamos auxiliar técnico-pedagógico, que se supone está precisamente para encargarse de todo lo educativo. Le quita chamba educativa al supervisor. (Supervisor federalizado general).

Los inspectores tienen la falsa idea de que son jefes, de que ellos nada más deben firmar o dar disposiciones. Es decir, que sólo deben mandar. Entonces, piensan que el auxiliar es el que debe hacer todo. Según este punto de vista, la obligación del inspector es mandar al auxiliar en el trabajo técnico. (Supervisor federalizado general).

b. La división del trabajo de la supervis ión

De acuerdo con la normatividad, la supervisión en sus tres modalidades debe cumplir con dos funciones complementarias: las técnico-administrativas y las técnico-pedagógicas. Sin embargo, en la realidad, ambas generalmente se llevan a cabo de manera desvinculada, y casi siempre, las de corte administrativas son consideradas como más importantes, consumen la mayor parte del tiempo de los supervisores,

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y muy seguido son realizadas por ellos mismos. Las otras no son consideradas en la práctica tan relevantes; por lo general, en el caso de los jefes de sector y supervisores de primaria federalizados, son delegadas a los auxiliares de supervisión; en el caso de los supervisores estatales, a los asesores de la Unidad de Servicios Técnicos; y en el de los supervisores indígenas, a los asesores que apoyan a las jefaturas de zonas de supervisón.

Esta división y distribución de funciones tiene sus explicaciones históricas. Al haber ocupado el cargo por vía sindical y no por méritos académicos, gran parte de los supervisores se ha mantenido alejado del trabajo educativo, y se ha distinguido más por representar una figura de autoridad que controla a directores y docentes, que por su liderazgo profesional.

Yo no recuerdo que algún inspector fuera a supervisarme en el tiempo que duré frente a grupo. Cuando llegaba, siempre acompañado del secretario general (de la delegación sindical)...se le veía muy distante y era como el "ogro". Llegaba y todo mundo a temblar. Firmaba el libro donde estaban las firmas de los maestros; le ponía su sello. Y todos a meternos a los grupos, a trabajar porque ¡pobre de aquel que estuviera fuera del grupof Si en alguna ocasión visitaba algún grupo, llegaba y saludaba a los niños: "¿cómo están? Yo soy el inspector, soy fulano de tal". Pero no se metía a la cuestión técnica del maestro. ¡Ah! ¡Pero eso sí.' Le pedía la preparación de las clases al director de la escuela. Pedía los planes de trabajo. Los dizque revisaba y sólo firmaba. No se metía a revisar qué está haciendo el maestro, en qué lo podía ayudar, cómo lo iba a evaluar. Y se lo digo, porque así lo vi como profesor, como director y como inspector. (Supervisor estatal).

En la supervisión estatal, la falta de directrices técnico-pedagógicas, así como de atención hacia los supervisores por parte de las autoridades, dio lugar a que, al paso de los años, la división de funciones se hiciera más profunda.


...Los supervisores se fueron desentendiendo del trabajo pedagógico en las escuelas y descuidaron su capacitación y actualización. Son pocos los que están preparados para resolver problemas educativos, que hacen propuestas y que se preocupan, que van a las escuelas y que traen resultados; que asisten a eventos...(Funcionario del DE).

Esta división se agudizó todavía más durante la administración del PAN, cuando las nuevas autoridades educativas revivieron a los supervisores administrativos, con objeto de "poner a la supervisión administrativa al servicio de la supervisión académica que es la fundamental". Súbitamente los supervisores académicos se vieron en graves aprietos, pues, al haberles sido retiradas las funciones administrativas, es decir, las que sí sabían hacer; se vieron despojados de sus verdaderos saberes. Y encima de ello, les fueron impuestas obligaciones pedagógicas que de antemano era sabido, no podrían desempeñar. Así, se sintieron laboralmente amenazados.

La sola definición de una nueva forma de repartir formalmente el trabajo no traería cambios de fondo. Al no haber ido acompañadas las medidas tomadas por las autoridades por otras, como por ejemplo, una formación y capacitación pedagógica de los supervisores académicos, pocos cambios cualitativos podían esperarse. Por ello, no se consiguió que los supervisores dejaran de hacer lo mismo, es decir, el trabajo administrativo; se propició que realizaran el trabajo pedagógico de manera deficiente y con disgusto; y se ahondaron más los resentimientos entre autoridades y supervisores.

Por otra parte, hacíamos notar que en la modalidad de supervisión federalizada general, misma que cuenta con auxiliares de supervisión, el respectivo trabajo tiende a asociar las tareas pedagógicas con trabajo femenino, con trabajo "manual" y con trabajo subordinado realizado por los y las auxiliares de supervisión; y las administrativas con trabajo masculino, de mando y autoridad de los supervisores. Observamos que esta forma de división del trabajo genera dos formas de poder político, una explícita y otra implícita. La primera se refiere a la ejercida por los supervisores y jefes de sector y tiene que ver con las tareas administrativas de los profesores y directores. Quienes incurran en faltas de esta


índole, quedan sujetos a las sanciones del supervisor. Así, controlar lo administrativo es la fuente del poder de éste sobre el personal directivo y docente.

La segunda se refiere al poder que las y los auxiliares de supervisión ejercen a través del control que mantienen del proceso pedagógico. El conocimiento adquirido a lo largo de sus experiencias en talleres, de las visitas a las escuelas, de las asesorías ofrecidas al personal docente es una forma de poder que implícitamente tienen sobre los supervisores, quienes no cuentan con ese conocimiento debido a su alejamiento de las prácticas educativas.

Tareas administrativas

• En la modalidad federalizada general

Jefes de sector y supervisores realizan diversas tareas administrativas a lo largo del año escolar. Se trata de un trabajo excesivamente burocrático, minucioso, tardado, realizado en cadena y de manera artesanal, pues el llenado de todas las concentraciones y formatos es hecho a mano. En primer lugar, con fines de planeación y presupuesto, aplican en las escuelas de su zona, complicados cuestionarios o formas de concentrados estadísticos, que la SEP federal y los SEECH, a través del Departamento de Estadística perteneciente a la Dirección de Planeación Educativa, diseñan y les distribuyen.

En segundo lugar, la normatividad ordena a los supervisores la elaboración de los "concentrados estadísticos de educación elemental de la zona escolar", en dos momentos del año escolar: uno al inicio y otro al final. Los profesores de grupo llenan las formas que registran información detallada de cada uno de sus alumnos (generalmente en forma de promedios y porcentajes), y las entregan a los directores de su plantel. Éstos, utilizando esas formas, llenan otras que, a la vez, entregan a los supervisores de zona. Los supervisores, con base en las formas de los directores, llenan las suyas, y las entregan a los jefes de sector.


A partir de los concentrados elaborados por cada director de las escuelas dentro de una zona escolar en los dos momentos del año lectivo, los supervisores proceden a llenar en original y dos copias el suyo, mismo que viene a ser su informe final. Este es remitido a su jefe de sector y al director de Educación Primaria. Dicho trabajo implica la detallada revisión de los concentrados por escuela que incluyen información estadística del inmueble y de las aulas, de los recursos materiales y computacionales; del personal docente (directivo con grupo, sin grupo, docentes de grupo, de educación física, especial, musical, y aquellos inscritos en carrera magisterial), del personal administrativo, auxiliar y de intendencia; y de todos los alumnos inscritos en la escuela.

El concentrado elaborado por el supervisor al inicio del año escolar tiene la finalidad de informar sobre la situación del personal docente y sobre la población de alumnos. Con respecto a lo primero, requiere sea anotado si el director atiende o no grupo, el número de administrativos, los docentes que atienden grupo y los docentes de educación especial.

Y con respecto a lo segundo, el supervisor informa sobre: 1) el número de alumnos inscritos a partir de la fecha de inicio de cursos, 'sumando las altas y restando las bajas hasta el día 30 de septiembre, desagregándolos por grado, sexo, nuevo ingreso, repetidores y edad (años cumplidos que tienen los alumnos al lo de septiembre); debe verificar que las sumas de alumnos por edad coincidan con el total"; 2) los alumnos reportados en primer grado que cursaron educación preescolar, aclarando los años cursados y si son de nuevo ingreso o reingreso; y 3) los alumnos, desagregados por sexo, indicando si son extranjeros, indígenas, con discapacidad, con capacidades y aptitudes sobresalientes, y si son apoyados por las Unidades de Servicios de Apoyo a la Educación Regular (USAER).

Los concentrados que los supervisores llenan al final del año escolar son todavía más complicados, pues dan cuenta del movimiento y aprovechamiento de los alumnos durante éste. Al igual como sucede con los concentrados del inicio del año, los supervisores se basan en los informes estadísticos que anteriormente debieron llenar los directores de las escuelas de la zona, y que incluyen información sobre el total de


alumnos, desagregándolo por grado, sexo, inscripción total, existencia (quienes terminan), aprobados; el total de alumnos, desglosándolo por sexo, extranjeros, indígenas, discapacitados, con capacidades y aptitudes sobresalientes, atendidos por USAER; el total de grupos; y el número de profesores y directivos con grupo. De esta manera, con base en la inscripción total de alumnos, en la existencia (quienes terminan), y en los aprobados por cada grado escolar, calculan los totales.

• En la modalidad federalizada indígena

No obstante, los jefes de sector y los supervisores de primaria e indígenas son parte del subsistema federalizado, los segundos, además de cumplir con el mismo trabajo exigido por la SEP y los SEECH que los primeros, llevan a cabo tareas administrativas más complejas, que implican mayores cargas de trabajo. En primer lugar, elaboran tres veces las concentraciones estadísticas y el llenado de los detallados formatos al inicio y/o al final del curso escolar, pues estos informes deben ser entregados a tres diferentes instancias: SEP, SEECH y Departamento de Educación Indígena. Las concentraciones estadísticas dan cuenta de las necesidades de creación, ampliación, consolidación y ubicación de los planteles educativos; del inventario de recursos humanos; y de las inscripciones, reinscripciones, resultados finales en el aprovechamiento escolar, acreditación, etc.

Por su parte, los informes del inicio y final del año escolar, exigidos por el Departamento de Educación Indígena, solicitan información sobre: a) personal y resultados finales de los alumnos: b) inscripción y acreditación escolar que considera alumnos de l5 a 5Q grados: c) control de reinscripción que sólo incluye a los alumnos de 6e grado: d) fin de curso que concentra información sobre los certificados de estudios de educación primaria: y e) en el mes de febrero, las inscripciones adelantadas en cada plantel, para niños de primer grado de nuevo ingreso.

En segundo lugar, los supervisores indígenas elaboran concentraciones estadísticas y llenan formatos con respecto a los tres niveles educativos que atienden: inicial, preescolar y primaria. En tercer lugar, el llevar y


traer documentación a las escuelas que supervisan implica mayores esfuerzos, gastos y tiempo, debido a que tienen que recorrer más escuelas, a que se trata de los tres niveles educativos, y a que deben desplazarse a comunidades de muy difícil acceso, ubicadas en la región serrana.

En tercer lugar, y al igual que sucede entre los supervisores generales, el trabajo administrativo de los supervisores indígenas es su verdadero saber, pues es el que conocen y saben hacer:

Personal del Departamento (de Educación Indígena) o de los SEECII nos dan nociones de cómo se rinden los documentos, pero son formatos que ya uno ha estado elaborando muchas veces, que ya sabe uno. (Jefe de zonas indígena).

En cuarto lugar, los supervisores indígenas deben atender otras funciones relacionadas con la realización o vigilancia de servicios asistenciales, que consumen gran parte de su tiempo. Por una parte, atienden el funcionamiento de los 107 servicios proporcionados por el Instituto Nacional Indigenista: 88 escuelas albergue, catorce albergues escolares y cinco centros de integración social. Por otra, ciertas gestiones se han convertido en obligaciones suyas. Por ejemplo, entre la población indígena no es común que los padres y madres registren a sus hijos, pues el correspondiente documento oficial no tiene gran importancia en su vida cotidiana. Sin embargo, cuando los alumnos concluyen la educación primaria, la SEP les exige la presentación de sus actas de nacimiento con objeto de hacerles entrega del respectivo certificado. Es el momento en que las familias se enfrentan a un serio problema, pues llevar a cabo esa diligencia de manera extemporánea requiere de tiempo y dinero, elementos que no siempre tienen. Por tanto, los supervisores asumen la tarea de tramitar gratuitamente en las oficinas del registro civil de los municipios donde existen escuelas de las zonas a su cargo, el registro de los niños y niñas que no cuentan con sus actas de nacimiento.

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• En la modalidad estatal

Las tareas administrativas de los supervisores estatales no varían mucho de aquéllas realizadas por los federalizados. Deben llenar los mismos formatos federales de la SEP y otros que específicamente les son exigidos por el Departamento de Educación. También elaboran los respectivos cuadros estadísticos y gráficas, y entregan los informes finales a las correspondientes instancias federales y estatales.

Acostumbran recabar información sobre las condiciones y necesidades de las escuelas, tanto del personal que en ellas trabajo como de la población estudiantil. Para tal efecto elaboran los inventarios, revisan las plantillas, los libros de contabilidad, los ingresos propios y los de las sociedades de padres y madres de familia, así como los informes de los profesores y directores sobre el comportamiento de los alumnos: deserción, aprobación, reprobación, aprovechamiento por asignaturas, por grado y por escuela. Los momentos más intensivos de trabajo de la supervisión se refieren a aproximadamente quince días al principio del año escolar, otros quince al final del mismo, y otros más durante los períodos de evaluación.

Actividades pedagógicas

Los manuales federalizados señalan las obligaciones pedagógicas de los supervisores, mismas que los estatales en ocasiones han cumplido: la elaboración de diagnósticos cuantitativos de las respectivas zonas escolares, con base en los diagnósticos de las escuelas bajo su jurisdicción; la instalación y la realización de reuniones de los Consejos Técnicos Consultivos de Zona, que en la práctica escasamente funcionan; el ofrecimiento asesoría, de actualización y de apoyo técnico-pedagógico a directores y personal docente de escuelas, mismo que ha sido delegado a otras instancias, ya sean las mesas técnicas o la Unidad de Servicios Técnicos, según sea el caso; las visitas a los planteles educativos, cuyo carácter es más de inspección, es decir, de vigilancia administrativa y de llenado de formatos, que de seguimiento e impulso al trabajo pedagógico; y la elaboración del plan e informe anuales de trabajo que se han convertido en una actividad de llenado de formatos.


Pero, aún dentro de estas condiciones, de una manera u otra, el trabajo pedagógico que de hecho realizan los supervisores, se ha centrado en dos tipos de actividades: aquéllas que tienen la función de informar y aquéllas relacionadas con el proceso pedagógico. La tarea de informar convierte a los supervisores en enlace entre autoridades y directores de los planteles de su zona, transmitiendo a los segundos, información generada por las primeras. Además, verifican que los directores hagan extensa esa información entre su personal docente.

Con respecto a las segundas, los supervisores inician cada ciclo escolar con la elaboración de su plan anual de trabajo y con la integración del consejo técnico de zona. Supervisan que se efectúe la integración de los consejos técnicos en cada escuela de la zona; solicitan a los directores de plantel sus planes anuales de trabajo y verifican que contengan las actividades de planeación, organización, diseño de materiales y evaluación. De esta forma, se encargan de vigilar por medio de las visitas a las escuelas, que en cada una, éstas se lleven a cabo. Además se coordinan con las mesas técnicas o con la Unidad de Servicios Técnicos, para apoyar a directores y maestros con materiales didácticos, asesorías y talleres de actualización.

Es bastante común que los supervisores, por diferentes motivos, pasen la mayor parte de su tiempo en sus oficinas, realizando trabajo administrativo, dando salida a documentación pendiente, recopilando información, resolviendo problemas materiales y de gestión de las escuelas, y/o atendiendo a padres y madres de familia.

Veamos en lo que sigue, las tareas pedagógicas que resultan más concurrentes en el trabajo de la supervisión: el ofrecimiento de apoyo y asesoría a directores y maestros, y las visitas a las escuelas.

• Asesorías y actualización

Las asesorías básicamente se han dado a través de talleres de actualización. Como explicamos en páginas atrás, la capacitación y actualización de los supervisores ha sido, en el mejor de los casos, escasa, y en la mayor parte de ellos, nula. Por tanto, el problema se vuelve

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complicado al plantear la siguiente pregunta: ¿cómo pueden cumplir con la responsabilidad de capacitar y actualizar a su personal docente, cuando ellos mismos no han sido capacitados y actualizados?

Explicamos también la resistencia por parte de los jefes de sector y supervisores generales a asistir a los talleres de actualización del PRONAP, ofrecidos en los Centros de Maestros, con objeto de capacitarse como capacitadores de directores y docentes. Consideraban que esas funciones correspondían a sus auxiliares de supervisión.

Sin embargo, como suele suceder, existen excepciones, por ejemplo, casos entre los supervisores y las y los auxiliares de supervisión, en los que se expresa el interés por innovar. Las experiencias de trabajo de un supervisor y su maestra auxiliar muestran que es posible que ambos realicen trabajo pedagógico en equipo, olvidando la acostumbrada división del trabajo administrativo realizado por los primeros y el pedagógico por los segundos, así como la tradicional subordinación de los auxiliares con respecto a los supervisores. En este caso, se dieron dos condiciones: primero, el interés del supervisor en el trabajo pedagógico y el reconocimiento tanto de su falta de actualización pedagógica, como de la falta de mayor preparación de su auxiliar, y segundo, el interés de la auxiliar en el trabajo pedagógico y su capacidad para involucrar al supervisor en el mismo.

La auxiliar, una maestra, joven, entusiasta y comprometida con su trabajo, iba más allá de lo que recibía en los talleres ofrecidos en el Centro de Maestros. No se conforma con lo que le dan en el Centro; investiga por su cuenta, comentaba su supervisor. Formó una sólida "mancuerna" con él y contagió su entusiasmo a auxiliares de otras supervisiones, y los animó a que asistieran a los talleres, pero sobre todo a continuar trabajando colectivamente a partir de lo aprendido allí. Por su iniciativa, se reunían fuera de horas de trabajo, inclusive sábados y domingos, preparando los talleres que deberían reproducir entre directores y docentes en las escuelas. En todo este trabajo, el supervisor participaba activamente.


Soy el único supervisor que trabaja con su auxiliar. Yo le digo a ella: "dígame qué voy a hacer", y entonces, ella me da algún tema. Los demás inspectores no están en los talleres (ni siquiera como observadores); están en la dirección con el jefe de sector. (Supervisor federalizado general).

Además de trabajar con su auxiliar en los talleres, el supervisor tenía la costumbre de organizar distintas actividades educativas. Por ejemplo, formó un equipo de trabajo dentro de la supervisión. Para ello, invitó a dos ex-alumnas que en ese momento participaban en el Programa Nacional de Lecto-escritura (PRONALES) y a un maestro que participaba en otro programa nacional de la SEP, Rincones de lecturas. Durante un tiempo, se reunían los lunes, y organizados en equipo, iban a las escuelas y ofrecían talleres a los profesores sobre estrategias didácticas, un tema que siempre les ha preocupado.

• En la modalidad indígena

Jefes y supervisores de zonas indígenas realizan trabajo de asesoría y actualización pedagógicas con directores y personal docente a través de las visitas a las escuelas, pero principalmente, a través de reuniones semestrales. Para ello, cada jefatura debe contar con el apoyo de cinco maestros comisionados como asesores. Sin embargo, en la vida cotidiana, la escasez de recursos económicos, de asesores, así como de preparación pedagógica de éstos son graves obstáculos para obtener resultados satisfactorios.

Por ejemplo, ni supervisores ni asesores cuentan con viáticos para desplazarse a las escuelas, ni con un presupuesto para que asistan a las reuniones semestrales de actualización, que por lo general duran tres días. De esta manera, o no cumplen con estas tareas, o bien lo hacen pero asumiendo los gastos de manera personal.

Por otra parte, las jefaturas cuentan con el apoyo de un escaso número de profesores comisionados como asesores, quienes no pueden cumplir cabalmente con su trabajo durante las reuniones semestrales por dos razones. En primer lugar, deben hacerse responsables de diversas

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tareas: atender tanto la asesoría pedagógica de diferentes niveles educativos, como la de otros programas, entre éstos, salud, rincones de lectura o proyectos productivos. En segundo lugar, los asesores por lo general, no están capacitados para actualizar a directores y docentes en temas pedagógicas y extra-pedagógicos abordados en los cursos.

Sin embargo, jefes y supervisores buscan maneras de dar solución a estos problemas. En algunas ocasiones, con la finalidad de llevar a cabo las reuniones semestrales, solicitan el apoyo a las escuelas albergue, para que proporcionen alimentación durante los dos o tres días que dure el evento. Los gastos son con cargo a los ahorros que se hacen en la despensa de los niños.

Por otra parte, solicitan apoyo pedagógico a instancias oficiales tanto estatales como la Coordinación Estatal de la Tarahumara o la Unidad de Servicios Técnico, como federales, por ejemplo, el Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE).

Nosotros como jefatura de zonas conseguimos que la Unidad de Servicios Técnicos (del Departamento de Educación) nos ayude cada dos meses con asesorías. Ellos traen los materiales...ciar o que lo que ellos nos dan, los docentes frente a grupo tienen que adaptarlos a nuestra realidad. Eso lo hacemos porque en la mesa técnica (de los SEECH) nunca hay viáticos para los asesores y ellos (DE) sí tienen; además de que traen (recursos económicos) para hospedaje, alimentación y transporte, nos regalan los materiales. (Jefe de zonas indígena).

En resumen: la escasez de recursos económicos, de asesores y de preparación pedagógica de éstos son factores que dificultan llevar a cabo servicios de asesoría y actualización del personal docente. De ahí, que las pocas acciones que se realizan en las jefaturas y en las supervisiones respondan más a la buena voluntad de maestros, supervisores y jefes de zonas.

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• Visitas a las escuelas

Estas son parte sustancial del trabajo de los supervisores. Sin embargo, durante mucho tiempo, tanto en las supervisiones federalizadas general e indígena, que han contado con una detallada reglamentación, como en la supervisión estatal, que por el contrario, ha carecido de normatividad, las visitas servían como mecanismos para cumplir con misivas específicas encomendadas por las respectivas autoridades:

No te decían, vaya tres, veinte veces al año a las escuelas. No teníamos que ir y no teníamos que cumplir ni con lo administrativo ni con lo técnico-pedagógico; solamente cuando nos decían que fuéramos a verificar tal cosa en la escuela fulana de tal. (Supervisora estatal).

También era común que el supervisor llegara a alguna escuela solamente cuando surgían conflictos con los padres y madres de familia, maestros y/o directores, o irregularidades laborales. En este último caso, recibía instrucciones del sindicato para levantar actas administrativas o para cambiar de plantel a los maestros implicados en el problema y sustituirlos por otros.

Durante ocho años solamente recuerdo que el supervisor visitó la escuela dos veces: una, por cuestiones de conflicto con los padres de familia, y otra por cuestiones político-sindicales. Y eso que este supervisor tenía "prestigio académico". Sin embargo, nunca iba a las escuelas. (Maestra federalízada jubilada).

Actualmente, según diferentes testimonios, cada supervisor federalizado general atiende entre cuatro y ocho escuelas; cada supervisor indígena, alrededor de once; y cada supervisor estatal, entre catorce y veinte. Sin embargo, no todos visitan todas las escuelas que les corresponden (incluso, algunas nunca han sido visitadas) ni tampoco vuelven a las mismas en ocasiones posteriores.

Los supervisores federalizados generales y los estatales que atienden zonas escolares urbanas debieran desplazarse a las escuelas dentro de sus horarios fijos de trabajo: de 8:00 a 12:30 hrs., correspondiente al turno

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matutino, y de 14:00 a 18:00 hrs., al vespertino. Según los informes revisados, cada visita suele durar entre dos y cuatro horas y media, es decir, prácticamente la jornada escolar, en cualquiera de los dos turnos. De ahí, que los supervisores tendrían tiempo de ir a una o máximo dos escuelas en un día de trabajo.

Las visitas se llevan a cabo de manera irregular y poco sistemática en las tres modalidades. El número de planteles visitados y la frecuencia de las visitas a las mismas escuelas depende de varios factores: que éstas se ubiquen en lugares accesibles y que se encuentren cerca unas de otras, como sucede más seguido en zonas urbanas. Así, al movilizarse en menos tiempo y al rendir más las horas de trabajo, los supervisores supuestamente pueden recurrir a más planteles y volver a cada uno en varias ocasiones. Pero, si por el contrario, los planteles se encuentran dispersos y en lugares retirados, como sucede en algunas zonas urbanas y en general en las zonas rurales, los supervisores difícilmente encuentran el tiempo para desplazarse a todas sus escuelas, y menos para repetir las visitas a las mismas.

En la ciudad los supervisores pueden visitar un mayor número de grupos en una misma escuela, cuando las escuelas están en una misma colonia o en colonias cercanas unas de otras. Sin embargo, las escuelas en comunidades rurales presentan el problema de las distancias, y sin formas de transporte, las visitas a las escuelas se hacen más esporádicas, y por tanto, se visitan menos grupos. Los supervisores tienen que estar pendientes del autobús, pues si pasa y no se dan cuenta por estar en la visita, los deja y ya no tienen forma de regresar. (Maestra jubilada, formadora de docentes, entre éstos, supervisores).

No encontramos un patrón único, pues cada supervisor decide cuántos y cuáles planteles visitar y con qué frecuencia hacerlo. Hay quienes van a una escuela a la semana; quienes visitan hasta diez planteles en ese mismo lapso; realizan una visita a una escuela durante el año escolar; o se desplazan cada mes, al mismo plantel. Es decir, hay supervisores que acuden a algunas de sus escuelas esporádicamente, sin programarlas, según "las posibilidades de salida o cuando surgen


problemas en las escuelas". Pero también hay otros que pasan poco tiempo en sus oficinas pues andan de "escuela en escuela". Finalmente, encontramos algunos jefes de sector generales e indígenas, quienes, sin la obligación de hacerlo, acostumbran ir a las escuelas.

Como jefa de sector, tenía 39 escuelas bajo mi control. Hacía cuatro visitas al año a cada escuela. Fue una exageración mi labor...no hubo días que no visitara una escuela. En la oficina, teníamos una relación de cada escuela visitada y de los grupos que se visitaban. (Jefa de sector jubilada).

Visitar las escuelas, tanto urbanas como rurales, no significa que todos los supervisores realicen las mismas actividades durante las horas que pasan en ellas. Algunos deciden permanecer todo el tiempo con el director y/o con los docentes y no entrar a las aulas. Otros toman la decisión de combinar ambas actividades. En caso de hacerlo, deciden qué grupos visitar y qué tipo de actividades realizar. Generalmente seleccionan los primeros y/o los sextos grados y hay desde quienes solamente entran, saludan a los niños y se salen, hasta quienes trabajan con los alumnos un buen tiempo: cantan y juegan con los niños, los evalúan en aspectos como lectura y matemáticas. Estos supervisores con interés en realizar trabajo pedagógico con los alumnos, pueden visitar máximo dos grupos durante el tiempo de su visita a la escuela.

• En la modalidadfederalizada general

Cuando el supervisor visita las escuelas, por lo general:

Llega a la escuela y hace un recorrido. Reúne a los maestros, padres de familia y pide información al director. Recorre la escuela y ve cómo está. Comenta con el director sus impresiones. El director le informa sobre sus actividades, y necesidades: si le falta personal o los problemas que tiene. El supervisor levanta un reporte, una forma que debe llenar, que cubren todos los aspectos: desde los recursos humanos, cuántos maestros hay, cuántos grupos y cómo funciona el plantel. Si tiene tienda escolar, etc. Platica con el personal y les dice, o los escucha y les pregunta qué carencias


tienen, además de las que él apreció... Al finalizar la visita, (hace) recomendaciones al director y a los maestros. En las siguientes visitas se verifica que las recomendaciones se practicaron. Sin embargo, depende de cada director y de cada maestro, seguir las recomendaciones pedagógicas. Es común que no lo hagan, pues las exigencias administrativas, de llenado excesivo de documentación absorben la mayor parte de su tiempo. (Jefa de sector y ex-supervisora federalizada general).

Los manuales ofrecen a los supervisores federales y federalizados del país dos formatos que orientan su trabajo en las escuelas: la "guía de observación para la visita de supervisión de carácter diagnóstica" y la "guía de observación para la visita de supervisión de carácter formativa". Ambas solicitan información antes, durante y después de la visita, con base en preguntas que deben responderse con un "sí" o un "no", sobre los aspectos técnico-administrativos y técnico-pedagógicos. Dado su carácter nacional, depende de cada supervisor adaptarlas a las condiciones propias de las escuelas y de las zonas. Sin embargo, esto casi no se hace, dando lugar a que las guías dejen de ser eso y se conviertan en los formatos oficiales a llenar.

La visita de diagnóstico La guía de diagnóstico recaba información general de la escuela con

la finalidad de conocer su estado al iniciar el año escolar. La información administrativa es proporcionada por el director. Incluye la documentación completa referente al archivo e inventario del plantel, la plantilla de personal, estadísticas iniciales, cuadros anuales de necesidades y programas anuales de trabajo, así como los registros generales de inscripción, libros de asistencia del personal, la cooperativa y el ahorro escolar, y actas constitutivas de los consejos técnicos consultivos, mesas directivas de las asociaciones de padres y madres de familia y otros comités. Recabar y verificar esta información administrativa ocupa gran parte o todo el tiempo de los supervisores durante su visita, dejando poco lapso a la observación de los grupos.

La guía concede al aspecto pedagógico, un sentido administrativo. Por una parte, solicita información sobre el cumplimiento de tres tareas del


director (si entregó los resultados de la prueba que cada maestro debe aplicar a su grupo, si formó los grupos y asignó a los profesores a cada uno, de acuerdo con las normas, y si designó las comisiones entre el personal docente). Por otra, la guía solicita indagar sobre la situación de los grupos. Para este efecto, el supervisor debe anotar en un formato que se anexa a la guía el número de alumnos inscritos y el número de alumnos presentes en cada grupo, y debe registrar, marcando con una X, si cada maestro cuenta con su programa, su avance programático, los libros de texto, el registro de asistencia y evaluación, los apoyos didácticos y las boletas de evaluación. En una columna puede hacer las observaciones "técnico-pedagógicas" que considere pertinentes.

Le preguntamos al maestro: "¿tiene su registro de asistencia? ¿Tiene su preparación de clase? ¿Tiene los libros completos? ¿Tiene sus libros de apoyo? A parte de los textos, ¿qué metodología utiliza usted para la enseñanza y aprendizaje? ¿Utiliza usted algún método para la enseñanza?" Ese es el diagnóstico. (Supervisor federalizado general).

Al finalizar la visita de diagnóstico, el supervisor lleva a cabo recomendaciones al director y a los maestros, y elabora el diagnóstico de la zona escolar con base en los informes de cada escuela.

Las visitas formativas La guía de las visitas formativas es bastante más amplia. Tiene la

función de dar seguimiento a las diagnósticas. Sobre la misma base de responder "sí" o "no", solicita información administrativa detallada sobre el funcionamiento y el cumplimiento de las normas y reglamentos relativa a:

• el mantenimiento de las instalaciones y el estado del mobiliario;

• la planeación y programación (programas de estudio, libros de texto y material didáctico, programa anual de trabajo, administración de recursos materiales y financieros, cooperativa escolar, parcela escolar y asociación de padres de familia);

• los recursos humanos (plantilla del personal, libro de asistencia del personal y necesidades de capacitación y actualización del personal);

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• la organización escolar (Consejo Técnico Consultivo);

• la extensión educativa (talleres con padres de familia, campañas de aseo y de reforestación, bibliotecas circulantes, eventos culturales);

• el control escolar (documentación de acreditación y certificación de estudios, informes estadísticos, archivo del plantel);

• los servicios asistenciales (raciones alimenticias y becas escolares); y

• las escuelas particulares (personal y libros de texto).

El aspecto pedagógico adquiere mayor importancia en esta segunda guía. Por una parte, incluye la evaluación de los directores con respecto al cumplimiento de su programa anual de trabajo, a la realización de las visitas a los grupos y de las reuniones de orientación técnico-pedagógica, a su función como asesor técnico, administrador, líder de la comunidad y promotor de desarrollo. Por otra, atiende la supervisión del proceso educativo, que abarca la evaluación del trabajo de los docentes, que divide en dos: quienes atienden primero y segundo grados; y quienes lo hacen desde tercero hasta sexto grado. También supervisa lo relativo a las actitudes de los docentes y de los educandos.

Veamos algunos ejemplos de las cuestiones que el supervisor debe contestar afirmativa o negativamente. Con respecto al docente, la guía pregunta si "conduce el proceso enseñanza-aprendizaje conforme a las características de los niños y grado escolar correspondiente"; si "planea y realiza actividades de generalización de conocimientos y con aplicación en la vida cotidiana"; si "realiza las actividades sugeridas por el director y/o supervisor derivadas de las visitas y reuniones", etc.

Con respecto al docente en los primeros y segundos grados, indaga cuestiones como si "realiza actividades especiales con los alumnos que requieren apoyo para mejorar su rendimiento escolar en el aspecto de lecto-escritura". Con relación a los grados de tercero a sexto, pregunta si "concede la misma importancia a las siete áreas programáticas", si "instrumenta acciones tendientes a que el alumno al término de su educación primaria posea el mínimo de conocimientos que exige el nivel". Con respecto a la actitud del docente, demanda si "cuestiona y permite la reflexión del grupo"; si "dirige en forma autocrítica"; y con


respecto a la actitud del educando, si "emite juicios a través de la reflexión, el análisis y la síntesis", si "se desenvuelve con autonomía, libertad e independencia".

Según informaron los supervisores, los aspectos de ambas guías que son más atendidos por ellos durante las visitas, podrían ser los siguientes.

a) Información sobre la planta docente. Verifican que ésta esté completa y que, por tanto, todos los grupos tengan profesor. También revisan lo concerniente a la asistencia diaria a la escuela del director y de los profesores, pues los grupos sin docente, ya sea porque no hay asignado ninguno o por las continuas ausencias de éste, es motivo de continuo conflicto entre director y padres y madres de familia. El supervisor es quien debe resolver estos problemas.

Casi siempre recibía protestas de los padres de familia porque el maestro no había asistido a clases. Esa era la protesta básica. Entonces, sin llegar a ser un capataz de una zona escolar, podía exigirle al maestro para que cumpliera con su función, o legalmente descontarle el día, porque yo lo llegué a hacer. (Supervisor federalizado general en la región serrana).

b) Cuadros de concentración de calificaciones, estadísticas de alumnos inscritos, aprobados, reprobados, repetidores, dados de baja, etc., de cada escuela. Estos son la base para que los supervisores elaboren los "concentrados estadísticos de educación elemental de la zona escolar", uno al inicio del año escolar y otro al final de éste.

c) Documentación sobre las inscripciones y las boletas de los alumnos por grado. Con las inscripciones, los supervisores verifican en cada grado que éstas coincidan, tanto con el número de alumnos, como con el número de boletas. Por otra parte, verifican que las boletas sean elaboradas y entregadas de acuerdo con la periodicidad que el Manual establece.

d) Entrega a tiempo de los libros de texto gratuito, especialmente en las escuelas de bajos recursos.

e) Documentos de tipo administrativo y económico de las sociedades de padres y madres de familia, de los consejos técnicos y de la

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cooperativa escolar. Los supervisores se interesan por conocer con cuántos padres y madres de familia cuenta cada escuela, cuántas reuniones se hicieron con ellos, qué temas se trataron, qué tanto están enterados del avance de sus hijos, y qué tanto cooperan para solucionar los respectivos problemas, en qué se gastó el dinero generado por estas instancias, etc.

0 Información sobre limpieza y seguridad. Verifican que haya control de las puertas de entrada a la escuela, y que ésta se encuentre limpia, especialmente los baños, y que la dirección haya realizado actividades para promover los comités de emergencia, de salud y la participación social de la comunidad en torno al trabajo escolar.

g) Información sobre la realización de los concursos académicos, de coro del himno nacional, de escoltas escolares, etc.

La utilización de las dos guías como el patrón a seguir en las visitas, especialmente en las formativas, conlleva varias cuestiones. Limitarse al llenado de las guías provoca una supervisión carente de calidad profesional. Por una parte, la cantidad de asuntos que el supervisor debe atender no permite que dedique suficiente tiempo para atender profundamente las cuestiones pedagógicas. Por otra, al centrar la atención de lo educativo, más en el control administrativo y burocrático del trabajo pedagógico, los supervisores dedican la mayor parte de su tiempo a la obtención de información y de documentación por parte del director, en detrimento de supervisar las prácticas pedagógicas y las "actitudes de los docentes y de los alumnos" y de asesorar a los maestros. Son éstas cuestiones que difícilmente el supervisor puede apreciar en una sola visita que dura unos cuantos minutos, llenando y contestando las guías en forma mecánicas marcando sí o no a preguntas cerradas y, en el mejor de los casos, anotando algunas observaciones.

Los informes pedagógicos no son cualitativos. (Solamente) hacíamos comentarios... Hacer una supervisión a fondo, bien podría durar quince días o un mes en una sola escuela, sin salir de ella. (Supervisor federalizado general).


Cuando los supervisores se esfuerzan en el trabajo pedagógico Qué tanto los supervisores se mantienen en la rigidez de la norma,

qué tanto buscan sus propias alternativas, o bien, qué tanto se mueven entre estos dos polos, depende de cada uno. Hay quienes, aún sabiendo que para efectos de cumplimiento, basta que entreguen como informe las guías respondidas, y quienes, siendo conscientes de la limitación de éstas, se esfuerzan por trascenderlas. Procuran realizar mayor trabajo pedagógico con los profesores, directamente en las aulas, con los niños y niñas, con el director y con padres y madres de familia.

En mi caso muy particular, yo le recomiendo mucho a mi auxiliar que, independientemente de esas preguntas, nosotros logremos detectar a través de más preguntas en lo personal con los maestros, con qué tienen más dificultad. Y en base a eso, nosotros, después de la visita de diagnóstico, le decimos al director qué fallas encontramos y damos sugerencias para que esas fallas se corrijan. (Supervisor federalizado general).

Algunos supervisores muestran preocupación por las formas de trabajo tradicionales y enraizadas de los profesores, y por su falta de aprovechamiento de los materiales de apoyo que la SEP les entrega, como por ejemplo, aquéllos para enseñar matemáticas con base en juegos sencillos y divertidos. Los tienen allí guardados en el librero, llenos de polvo y nunca los han abierto. Entonces, estos supervisores, toman personalmente las riendas de la clase e indican al profesor cómo utilizar esos materiales.

Otros, debido a que el tiempo no les alcanza para visitar todos los grupos de una escuela en un solo día, seleccionan de antemano aquellos que van a observar. Estos generalmente son los iniciales (grupos de primer grado) y los terminales (grupos de sexto grado). Un supervisor comenta sobre su intervención en el aula de primer grado, a raíz de la falta de actividad física del profesor.

Cuando visitaba los grupos, yo le cantaba a los niños de primer año. Yo veo que muchos maestros se sientan en su escritorio en la mañana y hasta que salen al recreo se levantan y luego se vuelven a sentar después de entrar de recreo. (Supervisor federalizado general).


Hay quienes se interesan en aspectos concretos como la promoción de la educación física, especialmente en las escuelas donde no existen profesores especializados y, por tanto, maestros y directores prestan poca o nula atención.

En la visita a los grupos trato de sacar algunas cosas que el maestro olvida como es la educación física o la práctica de algún deporte. Buscaba que los maestros de primer y segundo grados se inquietaran e interesaran por la maduración motriz, tan importante en esas edades. (Supervisor federalizado general).

Otros fomentan el trabajo en equipo y la reflexión, entre el personal docente, como mecanismo de apoyo pedagógico:

Trataba de dar a los maestros confianza para que hicieran su trabajo adecuadamente. Les decía, vamos haciendo un equipo de trabajo, una familia de trabajo, que nos apoyemos, nos ayudemos unos a otros, porque uno no sabe todo en la vida. Los maestros tenemos esa mala costumbre de sentirnos autosuficientes. Pienso que si pregunto, me van a decir ignorante. No hay que tener miedo de expresar que uno tiene deficiencias...(Supervisor federalizado general).

En regiones rurales y pobres, como es la Sierra Tarahumara, el empeño y el interés por cumplir con gran vigor con su compromiso educativo, lleva a algunos supervisores a jugar papeles importantes. Junto con el director han logrado impulsar el acercamiento con los padres y madres de familia, involucrándolos en actividades que beneficien no sólo a la escuela, sino también a la comunidad.

En todas las comunidades que estuve traté de entablar conversación con los padres de familia...Decían: "oiga profe, pues es que usted es el primero y el único que ha venido a decirnos cosas que requerimos" (como fue aprovechar comunalmente un ojo de agua). Es la labor del maestro hacer que le comunidad mejore o avance un poquito más. (Supervisor federalizado general).

También en la Sierra es común que ciertos supervisores se preocupen por asesorar y apoyar pedagógicamente a jóvenes egresados del

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bachillerato (educación media superior), que la SEP ha contratado para atender grupo en escuelas rurales.

Lo que hacía uno como supervisor era tratar de darles una barnizadita de lo que podían hacer con los niños y cómo debían hacerlo. (Supervisor federalizado general).

• A manera de contraste: las visitas a las escuelas indígenas y estatales

Planteles indígenas Los supervisores indígenas también deben cumplir con múltiples y

variadas funciones durante las visitas. Entre éstas, las administrativas y aquéllas que requieren resolver conflictos surgidos entre el personal de las escuelas, y entre la comunidad y la escuela, reciben mayor atención, en detrimento de las pedagógicas.

...Cuando llegué a la jefatura me propuse que en lo técnico-pedagógico debíamos funcionar arriba del 80%. Esa era mi meta al entrar aquí, pues debemos ocupar el mínimo en las actividades administrativas. Mi meta era cambiar, pero ha sido bastante difícil llegar a eso. (Jefe de zonas indígena).

Una vez atendidas las actividades administrativas, en algunas ocasiones los supervisores visitan grupos y formulan preguntas a los niños y niñas relacionadas con los temas abordados. Es poco frecuente que proporcionen asesoría pedagógica a los maestros. Además, no acostumbran elaborar un informe que de cuenta de los problemas que advirtieron36.

Al igual que los federalizados generales hay jefes de zonas que visitan las escuelas, casi siempre acompañados por el supervisor y, cuando el caso lo amerita, por el representante sindical. Los gastos que esto implica son asumidos tanto por el jefe como por el supervisor, quienes sólo cuentan con una partida de $160,00 (US$16) quincenales para viáticos. Sin embargo, según comentaron, la visita a una de estas escuelas implica en promedio $2000,00 (US$200).

36. Ante las grandes dificultades que implica cumplir con el trabajo técnico-pedagógico de los supervisores en las visitas a las escuelas, las subjefaturas de Apoyo a la Supervisión y la de Apoyo Técnico Pedagógico del Departamento de Educación Indígena propusieron a los jefes y supervisores un "guión de supervisión escolar", que sería utilizado a partir del año escolar 1999/2000.

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Planteles estatales Los informes que deben llenar los supervisores en las visitas incluyen

listas de los documentos revisados, entre éstos, expedientes personales de los alumnos, fichas antropométricas, cartas-compromiso entre padres y madres, maestros y alumnos, registro de libros de texto gratuito faltantes, diagnósticos de español y matemáticas en todos los grados y captación de los alumnos reprobados. Al igual que sucede en la supervisión federalizada general, la información administrativa es la más importante a recolectar. Con lo que respecta al trabajo pedagógico de las visitas, el Departamento de Educación solicita a los supervisores cuatro informes basados en formatos que deben llenar, y que son diferentes a los utilizados por los supervisores federalizados generales: 1) formatos de las visitas a las escuelas; 2) guía de verificación de la práctica docente, concentrado general de la zona (dirigida a los docentes); 3) guía de concentrado de las actividades técnico-pedagógicas (dirigida a los directivos); y 4) concentrados estadísticos y gráficas de evaluación y de aprovechamiento de los alumnos por asignatura.

Los primeros constan de una sola hoja dividida en dos partes. Una corresponde a los "asuntos tratados en la visita y sus resultados"; y la otra a "comentarios adicionales". En la primera parte, los supervisores acostumbran enlistar las actividades realizadas y, en la segunda, a veces escriben algún breve y puntual comentario, como por ejemplo, "no se completó la revisión a todos los grupos y se continuará en la próxima visita", o bien, "existen faltantes de libros en primer grado".

En la Guía de verificación de la práctica docente. Concentrado general de la zona, el supervisor indica con un "sí" o un "no", el número de maestros de su zona escolar que: 1) presentan planeación; 2) elaboran material didáctico; 3) llevan libro de asistencia; 4) aplican evaluación bimensual; 5) presentan boletas de calificaciones; 6) muestran alto grado de responsabilidad; 7) participan en reuniones del consejo técnico; y 8) participan en actividades culturales.

Y en la Guía de actividades técnico-pedagógicas el supervisor da cuenta si los directores de escuela de su zona escolar cumplen con nueve aspectos, respondiendo nueve preguntas, con un "sí" o un "no": 1) ¿Cuenta


con Plan Anual de Trabajo?; 2) ¿Está constituido el Consejo Técnico Consultivo?; 3) ¿Se levantó acta de reunión próxima pasada del Consejo Técnico?; 4) ¿Cuenta con registros de planeación y/o avance programático y evaluación?; 5) ¿Se llevan a cabo y registran las visitas de supervisión a los grupos?; 6) ¿Se elaboran y revisan los informes bimensuales y anuales?; 7) ¿Cuenta con el libro único generacional actualizado?; 8) ¿Hubo participación en eventos culturales?; y 9) ¿Están integradas las academias por asignaturas?

Además, los supervisores deben calcular los promedios de las calificaciones de los alumnos de las escuelas de sus zonas, con base en la escala de 0 al 10, tanto por materia, como por grado. Posteriormente elaboran los cuadros y gráficas sobre el aprovechamiento escolar.

Encontramos escaso contenido pedagógico en los diferentes informes académicos. Ninguno de ellos detecta problemas, menos los explican, y por tanto, no son propositivos. Enlistar lo "visto" y lo "hecho" durante las visitas, decir cuántos docentes y directores cumplen o no con una serie de requisitos, y señalar los promedios de calificaciones de los alumnos resulta de poca trascendencia. Por tanto, los informes se convierten en un ritual, en un requisito a cumplir y no son utilizados para retroalimentar los procesos educativos.

• Después de la visita: la devolución de la información

Una vez realizadas las visitas de supervisión, los resultados de las evaluaciones, que dan cuenta de realidades concretas en escuelas y zonas escolares debieran fluir en diferentes direcciones. En un sentido, la información debiera ser la base para la generación de cambios pedagógicos en la política oficial de la supervisión. En otro, debiera impulsar el trabajo de reflexión de jefes de sector, supervisores, directores de escuela y personal docente, con objeto de entender su propia realidad, entender el papel que están jugando como sujetos sociales y, por consiguiente, generar cambios que impacten y trasciendan.

Sin embargo, en el caso de la supervisión en Chihuahua la información no es devuelta. Ésta fluye "hacia arriba", pero "no regresa", ni en el caso

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de las visitas de carácter diagnóstico, ni en las de carácter formativo, en ninguna de las tres modalidades. Las autoridades educativas exigen a los profesores de grupo que realicen exámenes de reconocimiento de sus alumnos al inicio del año escolar, elaboren los diagnósticos con respecto a los conocimientos, llenen concentrados estadísticos, hagan gráficas con promedios y porcentajes de aprovechamiento y los envíen al director de su plantel. Este debe realizar los diagnósticos de la escuela con base en los informes de los maestros y entregarlos a su autoridad inmediata: el supervisor de zona. Las autoridades exigen a éste, otros concentrados y diagnósticos similares pero a nivel de zona, incluyendo todas sus escuelas, basados en los informes de los maestros. El supervisor entrega sus informes a su jefe de sector y finalmente éste al director de Educación Primaria. Y allí se queda la información. No regresa a la escuela, perdiéndose, por tanto, su posible función retroalimentadora:

Nunca hemos recibido de la autoridad los resultados de ese tipo de muestreo que se hace a principios y a mitad del año...ni siquiera estadísticamente, que nos digan pues en la región tal o en la zona tal el nivel del alumno es alto, es bajo. No, no hay nada. La información finalmente le llega a la autoridad (director de Educación Primaria) pero para qué le sirve a él. (Jefe de sector general).

Sin embargo, hay algunos supervisores que de manera personal deciden anotar en los informes las sugerencias que pudieran servir a la escuela. Como una copia del informe es para el director, tienen la esperanza de que éste las tome en consideración. Sin embargo, se trata nuevamente de esfuerzos aislados y personales.

Por su parte, ciertos jefes de sector prestan bastante atención a los informes de los supervisores. Los reciben, los revisan detalladamente, los analizan y se los devuelven con sugerencias, opiniones e inclusive felicitaciones. Y éstos a su vez, los envían a los directores de las escuelas. En algunas escuelas la devolución ha tenido buenos resultados.

Se han dado cambios a partir de que nosotros (jefes de sector) devolvemos esta información a los supervisores. Por ejemplo, cuando hay fallantes de libros de maestro o cuando hay fallantes


de libros de texto, hacemos la sugerencia al supervisor de que haga la gestión y planeación y para que el /altante se les otorgue en los almacenes. En el caso de que no sean suficientes para todos los alumnos y para algunos maestros, y haya la necesidad de presionar, se le da la indicación por escrito para que pueda hacerlo. En este caso, se trata de eficientar el uso de recursos humanos. Eso es lo que se hace en los informes de visita informativa. (Ex-jefa de sector general).

5. Diseñando política educativa en Chihuahua

Como derivado de estas necesidades de generar políticas educativas regionales, tarea encomendada a los estados por la descentralización del SEM, el gobierno del estado de Chihuahua se propuso en 1996 elaborar el Plan Estatal de Educación. Para ello creó al interior de la Dirección General de Educación y Cultura, la Coordinación de Investigación y Desarrollo Académico (ClyDA). Con objeto de hacer mayor uso de la autonomía otorgada a los estados, municipios y localidades por la descentralización, la ClyDA llevó a cabo un novedoso trabajo de diseño de política educativa37. Por una parte, se basó en los principios de la planificación estratégica, entendiendo por ella:

El proceso de elección y selección, con vistas a la asignación de recursos escasos, con el fin de obtener objetivos específicos sobre la base de un diagnóstico preliminar que cubre todos los factores relevantes que pueden ser identificados38.

37. Recordemos que la ClyDA fue creada después del conflicto gobierno-magisterio-sindicato y de las elecciones locales de 1995, en las que el PAN perdió el Congreso del estado, volviendo éste a manos priístas. Por tanto, la ClyDA era parte de la "política de rectificación" que los gobernantes se propusieron llevar a cabo. Tanto el coordinador general de esta nueva instancia como muchos de sus colaboradores eran investigadores con experiencia y, a la vez, personas ajenas al mundo normalista, lo que significaba no tener compromisos con el sindicato magisterial. Sin embargo, era sumamente plural, pues además estaba constituida por maestros de ambos subsistemas, unos pertenecientes al sindicalismo oficialista, otros a la disidencia. Lo que interesa destacar es que la ClyDA, instancia oficial, mantuvo, no sin graves problemas, su autonomía tanto del sindicato como del PAN.

38. Esta definición proviene de la ONU. Ver Dirección General de Educación y Cultura del Estado de Chihuahua. Revista Foro 21, n°8, junio 1997, página 12.

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De esta manera, se otorgaría direccionalidad a las acciones y las decisiones se tomarían en función de la importancia de los problemas de cada situación educativa, ya fuese zona escolar o escuela para transformarlas.

Por otra parte, no pretendía que el Plan fuera el producto de las decisiones de funcionarios, expertos o grupos cerrados, sino una construcción colectiva, resultado del trabajo de reflexión y análisis por parte de los diferentes grupos que conforman la comunidad educativa chihuahuense: maestras y maestros principalmente, secciones sindicales, madres y padres de familia, estudiantes, autoridades y grupos de interés, como organizaciones no gubernamentales, partidos políticos, empresarios, iglesias, asociaciones de profesionistas y ciudadanía en general. Se trataba de una metodología participativa que no sólo implicaba el respeto a lo heterogéneo, diverso y plural, sino que se proponía integrar, con base en el consenso como eje para la toma de decisiones, las diversas posturas y formas de pensar a la propuesta general del Plan de Educación. Así las formas de diseñar tradicionalmente la política educativa estaban siendo invertidas: de "abajo hacia arriba", y con una perspectiva desde las instituciones educativas y con acciones concretas dirigidas hacia adentro de las mismas.

En esta tarea, la investigación empírica jugó un papel central, pues el acercamiento al mundo cotidiano de la educación básica era condición para diseñar una política educativa, y como parte de ésta, nuevas formas de gestión y de supervisión escolares, sustentada en necesidades y demandas cotidianas. La ClyDA coordinó los trabajos con base en grupos operativos. Uno se ubicaba en la ciudad capital de Chihuahua, otro en Ciudad Juárez, región de la frontera y la más poblada del estado39, y otro "itinerante" que "viajaba" por las zonas escolares de la Sierra Tarahumara. En este apartado nos vamos a referir al trabajo realizado por el grupo operativo de la zona norte o zona fronteriza, el cual consistió en dos principales líneas de investigación: 1) talleres docentes40, a los que fueron

39. La coordinación del grupo operativo de la zona norte estuvo bajo la responsabilidad de Beatriz Calvo Pontón.

40. También funcionaron otros talleres que reunían a grupos de interés de la comunidad con objeto de elaborar las agendas temáticas específicas sobre la relación de la educación con la ecología, género, trabajo, interculturalidad, derechos humanos y derechos de los niños.


convocados jefes de sector, supervisores de zona, directores y maestros de grupo de los niveles de preescolar, primaria y secundaria, instituciones formadoras de docentes, escuelas particulares, etc., de los SEECH y del Departamento de Educación, y 2) trabajo de campo llevado a cabo en seis escuelas primarias ubicadas en zonas periféricas y marginales de Ciudad Juárez, que atendían a estudiantes muy necesitados41.

a. El Plan Estatal de Educación

Con base en los principios rectores de democracia, participación, pluralidad, tolerancia y consenso, el Plan se proponía lograr una educación de calidad y con equidad. Significaba profesionalizar a los docentes, con amplios apoyos para asegurar que alumnos y alumnas efectivamente desarrollaran sus conocimientos y destrezas a un alto nivel. También implicaba que los más pobres y culturalmente marginados tuvieran acceso al, y permanencia en el sistema educativo, y obtuvieran logros académicos de manera pertinente a su contexto y tan eficiente como la educación que reciben estudiantes socialmente más favorecidos.

En la primera etapa del Plan, la ClyDA llevó a cabo un diagnóstico cuantitativo sobre el estado de la educación en Chihuahua, desagregando los indicadores por municipio y por zona escolar42. Éste dio cuenta de la grave situación de la educación básica en Chihuahua, al quedar ubicado con relación a los otros estados, en los lugares vigésimo sexto en la educación primaria, y vigésimo noveno en la secundaria.

Los resultados fueron entregados a los supervisores de zona y a los directivos de escuelas. Con base en ellos, se dio inicio a la segunda etapa del Plan: la realización de talleres con supervisores para discutir los

41. Este trabajo tenía la finalidad de conocer el funcionamiento cotidiano de cada plantel, es decir, sus formas de gestión escolar. El registro etnográfico en aulas y espacios escolares, así como pláticas informales, entrevistas e historias de vida a directivos, docentes, estudiantes y madres y padres de familia fueron las formas de acercarse a estos pequeños, pero muy complejos mundos, con objeto de rescatar lo acontecido a su interior y construir los patrones de gestión de todos y de cada uno de ellos.

42. Los indicadores fueron los siguientes: cobertura o acceso, eficiencia terminal, equidad, pertinencia y calidad de infraestructura, gestión, maestros, tecnología instruccional, curriculum, tiempo y financiamiento, calidad de los procesos pedagógicos, calidad de los resultados, calidad de los contextos y calidad del sistema educativo.


resultados, reflexionar sobre ellos y elaborar diagnósticos cualitativos en sus zonas y escuelas, que explicaran la situación descrita por los indicadores cuantitativos.

Una vez realizada esta tarea, los supervisores iniciaron el trabajo de promoción entre los directores de las escuelas de su zona escolar, de la tercera etapa del Plan: la formulación de los proyectos colectivos escolares por escuela. Cada una formuló su proyecto pedagógico con estrategias de largo, mediano y corto plazo. Con base en el conjunto de éstos, cada supervisor hizo su proyecto zonal.

Se trató de una etapa fundamental en el trabajo de elaboración del Plan, por dos razones: por el proceso seguido y por el resultado esperado, aunque no siempre obtenido. El primero implicó la realización de los talleres sobre gestión escolar, entendidos como espacios colegiados y de construcción de alternativas pedagógicas. Por otra parte, los talleres debían culminar con productos concretos: los Proyectos Escolares y Proyectos Zonales.

b. Supervisores y talleres docentes

En estos talleres, los supervisores se vieron directamente involucrados43. Fueron estrategias pedagógicas que tenían el objetivo de convertirlos en espacios participativos de reflexión, crítica, discusión y propuesta en torno a necesidades, problemas, expectativas, y a la búsqueda de formas alternativas de gestión en las escuelas. Cada taller ajustó su contenido, estructura y organización a las situaciones diferenciales de las escuelas y zonas escolares.

El objetivo final de los talleres era la elaboración de los proyectos escolares y zonales, a partir de la propia experiencia de docentes, directivos y supervisores y como resultado de su esfuerzo colectivo. Desde esta perspectiva, los proyectos escolares representaban alternativas

43. No obstante, la actitud de rechazo por parte del magisterio hacia la ClyDA, por tratarse de una instancia oficial, perteneciente al partido contrario al suyo, y hacia todo lo que ella convocara, los talleres docentes que lograron llevarse a cabo resultaron experiencias pedagógicamente novedosas en varios sentidos. Es por ello, que en este apartado nos referimos a ellos.


de desarrollo educativo, apoyadas en necesidades, demandas y características de cada centro escolar, cuyas metas buscaban elevar la calidad, la eficiencia y la equidad de la educación. Esto, a su vez, suponía definir nuevos estilos de gestión, democráticos y participativos. Los proyectos escolares serían la base fundamental sobre la que el Plan de Educación sería diseñado.

Etapas de desarrollo

Los talleres fueron inicialmente estructurados en tres sesiones de trabajo. Sin embargo, la falta de disponibilidad de tiempo par parte de los participantes limitó el número de éstas a dos. Cada sesión tenía una duración de cuatro horas cada una, y se efectuó tanto en horarios matutinos como en vespertinos. Los talleres se desarrollaron en tres fases o momentos.

• Sensibilización

En la fase de sensibilización, el coordinador o coordinadora de la ClyDA iniciaba con un análisis de coyuntura sobre el momento histórico en el que se generó la iniciativa del Plan de Educación: las condiciones políticas del país y concretamente del estado44, las condiciones económicas, íntimamente relacionadas con los procesos de globalización, el neoliberalismo y la presencia de la industria maquiladora en la región; las condiciones sociales, tales como el crecimiento desmesurado de la ciudad, los procesos migratorios, la falta de servicios públicos, el aumento de la pobreza y de la miseria extrema, el ingreso de la población femenina y de la población cada vez más joven al mercado de trabajo, etc. Estas situaciones se daban simultáneamente en una región específica: la frontera norte de México. Generalmente, este momento del taller daba lugar a fuertes polémicas entre los docentes part icipantes y el coordinador, y entre los mismos docentes, con respecto a la credibilidad de la ClyDA y del Plan de Educación. En muchos talleres, este momento ocupó gran parte del tiempo.

44. Este punto era de gran importancia, pues la coyuntura que se vivía en el momento se distinguía por la actuación del primer gobierno de oposición en Chihuahua, que se había manifestado agresivamente en contra de los maestros del sindicato magisterial.


Posteriormente, el coordinador hacía una presentación sobre los principales aspectos del Plan que forman el marco referencial de los talleres y, por tanto, del trabajo sobre la búsqueda de nuevas formas de gestión escolar. Finalmente, se presentaban los objetivos, principios y elementos de los proyectos colectivos escolares, como una opción en el diseño de política educativa "desde abajo", "desde dentro" y "hacia adentro", es decir, desde y para las escuelas.

• Elaboración de proyectos colectivos escolares

Este momento implicaba la presentación de la metodología para elaborar los proyectos colectivos escolares, basada en el principio de aprender-haciendo. Durante el mismo, los participantes desarrollaban conjuntamente con el coordinador diversas técnicas de trabajo grupal con el fin de construir proyectos colectivos escolares, ya fuera por escuela, por zona o por equipos que espontáneamente se organizaban a lo largo de las sesiones. Se trataba de que a partir de un diagnóstico hecho con base en la reflexión sobre el estado de la educación en las escuelas, se detectaran los principales problemas pero también se rescataran las posibilidades de llevar a cabo transformaciones viables.

• Socialización de proyectos

En esta fase, diversos proyectos eran presentados por las escuelas o zonas para ser analizados y enriquecidos a partir de la discusión de los involucrados y mediante la asesoría del coordinador.

En términos de procesos y resultados, los tres momentos no fueron concluidos en todos los casos. Las condiciones se dieron de tal forma que en algunos talleres se llegó únicamente al momento de sensibilización. Por una parte, se contaba con poco tiempo, pero por otra, siendo la más importante, el tema político fue el que generaba mayor discusión, debido al rechazo y la resistencia que mostraban los participantes a todo aquello que viniera del gobierno. Sin embargo, fue el tema que permitió en muchos casos llevar a cabo trabajo de reflexión y avanzar en la sensibilización. En cambio, hubo otros talleres en los que se avanzó en el planteamiento de proyectos colectivos escolares desde la primera

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sesión. Sin embargo, aún en estos, en los que se logró iniciar la etapa de elaboración de proyectos, quedó pendiente para talleres posteriores, la fase de socialización.

Contenido y material de apoyo

El grupo operativo de la zona norte elaboró el Manual del Proyecto Colectivo Escolar, que incluye los temas antes mencionados, además de una guía flexible para la construcción de los proyectos a nivel escuela o zona escolar. Esta guía aborda diversas técnicas de trabajo colectivo para realizar tanto el diagnóstico y el análisis de los problemas, como la construcción de estrategias de operación y evaluación del proyecto.

Las técnicas para definir fortalezas y debilidades, detectar y jerarquizar problemas, definir causas y consecuencias fueron planteadas como ejercicios para realizar el diagnóstico colectivo de la situación que se vive en las escuelas y en las zonas escolares. De esta forma, se realizaron ejercicios de lluvias de ideas, definición de responsabilidades y actividades, análisis de factibilidad y elaboración de cronogramas. Durante las sesiones, también se llevó a cabo el registro de lo sucedido en cada taller, mediante el diario de campo. Así quedaron documentados tanto los procesos grupales del taller como los proceso escolares en escuelas y zonas analizados colectivamente.

Una vez analizada y sistematizada, esta información se integró al diagnóstico y a las propuestas derivadas de éste, como parte del trabajo de la construcción de la agenda educativa de la zona norte del estado.

Caracterización de la estrategia

Con base en las herramientas teóricas de la pedagogía autogestiva, el taller fue definido como espacio de trabajo grupal, que busca la democratización de las prácticas educativas, las relaciones horizontales, el liderazgo compartido y el logro de mayores niveles de participación, expresión y creatividad. De esta forma, el taller integra los procesos de formación, investigación y acción alrededor de la construcción de los proyectos colectivos escolares cuya finalidad es transformar las realidades

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educativas. En este sentido, dos situaciones del taller fueron enfatizadas: como proceso formativo y como espacio para realizar tareas de investigación participativa.

• El taller como proceso formativo

El taller fue planteado como una modalidad didáctica de aprendizaje colectivo, que propiciara la reflexión, la problematización, el análisis, la autocrítica, la toma de decisiones, la construcción y desarrollo de estrategias con objeto de lograr una mejor comprensión de la realidad y de establecer acciones que posibiliten la transformación de la práctica escolar. Conjuntamente coordinadores de taller y docentes reflexionamos sobre el papel de los participantes involucrados como sujetos activos. Ello implicaba redefinir las separaciones de teoría y práctica, investigador e investigados, cátedra y auditorio pasivo, presentes en los procesos educativos y en la investigación convencionales. Así, el "especialista" dejaría de jugar el papel de dueño del saber y asumiría el de coordinador y facilitador; y los docentes, superarían las posiciones de dependencia y se apropiarían de su propio proceso de aprendizaje.

• El taller y la investigación participativa

Los talleres giraron alrededor del trabajo de elaboración de proyectos colectivos escolares, como una alternativa de solución a los problemas identificados por los participantes. Se trataba de una experiencia investigativa que supone la adquisición de habilidades de pensamiento y de instrumentos técnicos que propicien la reflexión y el análisis colectivo para que dichos proyectos escolares respondan a los desafíos que la propia práctica educativa impone. Así, los talleres se enfocaban a la acción que se desarrolla en una situación de aprendizaje.

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c. Problemas y resistencias

Los talleres docentes no fueron exhaustivos, pues una cosa fue convocar a todas y a todos los maestros de educación básica de la zona norte y otra, que asistieran. Fue muy difícil lograr que los talleres efectivamente se llevaran a cabo. Hubo necesidad de celebrar continuamente negociaciones con grupos magisteriales que, desde la administración o bien desde el sindicato, presentaban resistencia hacia el Plan de Educación por varias razones. Una de ellas, consecuencia del resentimiento hacia las autoridades gubernamentales, era que los docentes, así como las autoridades educativas, de filiación priísta, identificaban al Plan como un proyecto partidista de Acción Nacional.

Pero otra resistencia iba más allá de cuestiones partidistas y tenía que ver más con los efectos de la democracia. Dado que la base del plan era la democratización de los procesos educativos, especialmente en espacios locales, los talleres buscaban formas alternativas para redistribuir la autoridad y el poder en las escuelas y zonas escolares. Por tanto, podrían verse afectados algunos privilegios e intereses de autoridades educativas, tales como supervisores y directores de escuela. Y otro motivo más de la resistencia era la falta de confianza a cualquier medida oficial, independientemente del origen partidista de la administración en turno, pues en la educación existe una larga historia de promesas incumplidas.

d. Algunas novedades de los talleres

Hemos insistido en los dos diagnósticos, el nacional y el regional, sobre la conveniencia de capitalizar la autonomía adicional que con la descentralización han adquirido los supervisores. Comentábamos que lograr este objetivo requiere de voluntad política para llevar a cabo cambios en la estructura del sistema educativo, en su organización, concretamente en la supervisión, y en las formas de operación y métodos de trabajo, todo ello encaminado a generar una nueva cultura de supervisión. Los talleres eran parte de este trabajo de construcción de una nueva cultura de supervisión, basada en los principios de participación y de liderazgo pedagógico, y en un entrenamiento profesional que fortaleciera las capacidades innovadoras, los conocimiento y las habilidades pedagógicas de los supervisores.

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Los registros etnográficos de los talleres permitieron detectar tanto los temas que más se abordaron como las formas de discusión grupal entre los supervisores y directores, y los coordinadores de la ClyDA. El ambiente de libertad en el que éstos se desarrollaron permitía a los maestros expresar aquéllo que muchas veces, en otros eventos similares y oficiales y ante sus autoridades inmediatas, se ven inhibidos a hacerlo. Generalmente, la presencia de éstas frenan las iniciativas de los docentes a realizar trabajos analíticos y críticos. En el caso de los talleres de la ClyDA, hubo muchos momentos en que las discusiones fluyeron sin que supervisores, directores y maestros se abstuvieran en sus opiniones45.

Observamos un proceso con respecto a la actitud asumida por muchos participantes. Generalmente, los talleres eran iniciados dentro de un ambiente de resistencia y de falta de credibilidad, y seguido terminaban en momentos de sensibilización. Los profesores repetidamente cuestionaban el carácter participativo y democrático de la metodología propuesta para la elaboración del Plan de Educación, y argumentaban el tinte político y partidista de la ClyDA y de todos sus trabajos. Por su parte, los miembros del equipo de esta instancia contraargumentaban los puntos expuestos y explicaban, entre otras cosas, el polémico papel de esta instancia, de sus miembros, el momento histórico en el que había nacido, y la forma en que se había generado, es decir, en medios de fuerzas opositoras.

Esta forma de iniciar y de tomar posición rompía esquemas convencionales de talleres oficiales en los que, por lo general, los coordinadores juegan el papel de la representación de la autoridad y la oficialidad. La invitación a la crítica, reflexión y elaboración de propuestas por consenso, a partir del análisis de experiencias cotidianas en escuelas y aulas, y el

45. Inclusive, las autoridades educativas de la región norte del Departamento de Educación, quienes se identificaban plenamente con los grupos gobernantes provenientes del PAN, prohibieron otros talleres y seminarios docentes que por iniciativa de los supervisores se llevaron a cabo periódicamente, cada tres meses, hasta agosto de 1997. Los maestros y supervisores acostumbraban reunirse para recibir asesoría en el uso de materiales didácticos, y para trabajar en los avances bimensuales de los maestros y con base en ellos se hacían ajustes al programa y se trataba de unificar criterios. Las autoridades temían que las reuniones se politizaran en contra de ellas.


ambiente de respeto establecido y que se mantuvo en todo momento, dieron lugar a transformaciones de un cierto número de docentes. Terminaban los talleres compartiendo el compromiso de elaborar conjuntamente el Plan de Educación, responsabilizándose de diseñar colegiadamente los proyectos escolares en sus escuelas y/o zonas escolares. Prueba de ello fue su efectiva elaboración, documentada por escrito y su puesta en marcha de manera operativa en varios planteles.

Una segunda innovación que se dio en los talleres fue el ejercicio de la devolución de la información. Como indicamos en su momento, supervisores y directores tienen la obligación de entregar a sus autoridades superiores los diagnósticos de índole estadístico que ellos mismos elaboran a inicios de cada año escolar sobre el estado de la educación en las zonas escolares y en las escuelas. Sin embargo, esa información nunca les es devuelta, dando lugar a no recibir la retroalimentación de esos trabajos por parte de sus autoridades. La ClyDA acostumbró "devolver" a los supervisores la información, tanto la referente a los diagnósticos cuantitativos que daban cuenta del estado de la educación en Chihuahua, como los cualitativos elaborados a partir del trabajo de campo realizado en escuelas primarias marginales en Ciudad Juárez. De esta manera, ellos, a la vez, los "devolvían" a las escuelas.

Así, supervisores, directores y profesores tuvieron en sus manos la información que trabajaron en los talleres y que les permitió conocer los puntos nodales, las necesidades y demandas más urgentes en educación en todo el estado y en cada una de las zonas escolares. De ahí, llevaron a cabo un trabajo de jerarquización de los problemas, de definición de objetivos y metas, así como de estrategias y acciones.

Por su parte, la información empírica del trabajo de campo también les fue devuelta en los talleres, dando lugar a la generación de ejercicios de discusión y reflexión entre supervisores, directores y coordinadores de la ClyDA. Con base en esa información, se abordaron problemas que a diario se viven en las escuelas y afectan el aprendizaje de los alumnos y alumnas: desde los estructurales, como la pobreza de las familias de

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alumnos y las comunidades donde viven que se refleja en las escuelas, hasta cuestiones operativas de los planteles.

De esta forma, se procuraba dar un sentido preciso a los "grandes" problemas educativos, que por lo general son entendidos como abstracciones o representaciones estadísticas, y percibirlos como realidades que cotidianamente se concretan en escuelas y aulas. Así, la devolución de la información sirvió como mecanismo para generar acciones encaminadas a resolver a nivel local, esos problemas, intentando lograr con ello hacer más equitativos el ingreso, permanencia y egreso de niños y niñas en las escuelas, más pertinente y justa la educación recibida y más democráticas las prácticas escolares.

Una tercera innovación consistió en otorgarle a los talleres un sentido de utilidad pedagógica, práctica e inmediata, contrarrestando así la opinión generalizada de los maestros que expresa su poco provecho. Éstos debían terminar con un producto: la elaboración de propuestas de proyectos escolares, entendidos con un sentido integral, y como ejercicios que tendrían que reproducir con directores y docentes en las escuelas. En realidad se trataba de una forma diferente de llevar a cabo diagnósticos educativos. De esta manera, los diagnósticos estadísticos se transformaron en proyectos escolares, cualitativos, analíticos, y de planificación estratégica.

Finalmente, los talleres introdujeron una modalidad poco trabajada entre el magisterio: la interdisciplinariedad. Por razones históricas, el magisterio generalmente actúa como gremio en los diferentes escenarios. Así, existe la tendencia a su rechazo de toda iniciativa que sea ajena al normalismo. Los coordinadores y muchos de los miembros de la ClyDA no eran normalistas e impulsaron el trabajo de talleres pedagógicos con una visión desde diferentes campos: antropología, sociología, psicopedagogia e historia, principalmente. No obstante la resistencia de muchos profesores, se trató de un ejercicio de apertura interdisicplinaria.

En general, los talleres promovieron el trabajo pedagógico de los supervisores, y lo más importante, su acercamiento a las escuelas. Al asumir como compromiso el impulso de la elaboración de los proyectos

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colectivos, impulsaron, junto con directores y docentes, la apertura de espacios que estimularan y desarrollaran su interés, creatividad e ingenio, y fomentaran la definición de estrategias y acciones para resolver los "grandes problemas" en las escuelas de su zona.


Bibliografía

Dirección General de Educación y Cultura del Estado de Chihuahua. Junio 1997. Revista Foro 21, n"8.

SEECH. 1998. Estadística Básica del Sistema Educativo, Fin de Cursos 1996-1997.

SEP. 1982. Barrancas del Cobre y Doradas Mesetas. Monografía Estatal. México.

Wendell, B.; Zingg, R. 1978. Los tarahumaras, una tribu india del norte de México. Clásicos de la Antropología. México: Instituto Nacional Indigenista.

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Silvia L. Conde Flores

Investigadora externa a la Secretaría de Educación del estado de Nuevo León (SE) y coordinadora del programa de intervención e investigación que enmarca este diagnóstico

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NUEVO LEÓN

Diagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo

1. Presentación

Este documento se elaboró a partir de una guía propuesta por el Instituto Internacional de Planificación Educativa (HPE-UNESCO) para la realización de diagnósticos nacionales sobre las estructuras de supervisión y apoyo en cuatro países de América Latina: Brasil, Colombia, Chile y México, en este último se elaboraron estudios locales para tres estados: Aguascalientes, Chihuahua y Nuevo León, los cuales se presentan en este texto, enmarcados en un diagnóstico nacional.

Los datos que nutren el diagnóstico de Nuevo León fueron recopilados en el marco de un programa de intervención e investigación de la función supervisora, que se realizó en dicho estado de la República Mexicana durante dos ciclos escolares, 1998-1999 y 1999-2000. Este programa, descrito más adelante, incluyó un estudio para caracterizar la figura del supervisor, el cual es más amplio que el diagnóstico aquí presentado; sin embargo, con el fin de posibilitar un análisis comparativo entre los tres casos estatales que se presentan en este documento, en la integración de este escrito se dejan de lado algunos datos y reflexiones. El documento está integrado de la siguiente manera:

• Presentación general del proyecto en cuyo marco se realiza este diagnóstico;

• Datos generales de la supervisión en Nuevo León, espacio en el que se describe la estructura educativa en el estado, su cobertura y situación financiera así como cuestiones de calidad y políticas de mejoramiento;

• Visión global de las estructuras de supervisión y apoyo en el estado, en la que se abordan aspectos históricos y se describe la situación actual de la supervisión;

• Relaciones que establecen las estructuras de supervisión y apoyo con otros servicios pedagógicos como las instancias de formación docente,

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la investigación educativa, así como los procesos de diseño curricular y evaluación;

• Análisis de las tendencias en los servicios de supervisión y apoyo en el estado;

• Datos básicos y cuestiones clave sobre la gestión de los servicios de supervisión, tales como cantidad de supervisores, distribución por sexo, datos sobre su escolaridad, salario, condiciones de trabajo, proceso de reclutamiento y destitución, formación previa y en servicio, perspectiva de carrera, entre otros aspectos;

• Finalmente se incluye una evaluación global en la cual se analiza el impacto de la supervisión sobre la calidad de las escuelas, una síntesis de los principales problemas, así como las tendencias y cambios en curso.

Su elaboración estuvo a cargo de Silvia L. Conde Flores, investigadora externa a la Secretaría de Educación del estado de Nuevo León (SE) y coordinadora del programa de intervención e investigación que enmarca este diagnóstico. Contó con el apoyo de funcionarios de la SE, supervisoras y supervisores en funciones así como de personal técnico corresponsable en la aplicación del programa de intervención.

Con la articulación de la mirada externa de la investigadora y la visión de los supervisores que en cierta medida se autodiagnostican, se pretende lograr un diagnóstico objetivo, que refleje la calidez y complejidad de la vida cotidiana de los supervisores; así mismo, se espera obtener un documento equilibrado en la visión crítica y en la valoración de los aspectos positivos de la supervisión, evitando el riesgo de los extremos: no interesa un documento que aplauda toda acción generada desde la institución educativa, pero tampoco creemos justa una posición que muestre solamente los aspectos cuestionables, obsoletos o decadentes de la función supervisora.

El equipo de funcionarios, supervisores y personal técnico de la SE que colaboró en la recolección de datos y en la lectura de las versiones preliminares de este documento está integrado por María del Carmen Abaúnza Delgado, Lilia Idalia Alanís García, Osear Mario Benavides

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NUEVO LEÓN Diagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo

Sánchez, Irene Castro García, Inocencio Cedillo Becerra, María Daría Elizondo Garza, Laura Angélica Flores Guevara, María Concepción García Martínez, Ana Garza Arellano, Bertha Nelly Mancha Rocha, Luis Lauro Rodríguez Suárez, Olga Saldaña Quiñones, Beatriz Salinas Arredondo, Ana Laura Salinas, Laurencia Soriano Rodríguez, Ricardo Tamez Rodríguez y Pedro Pablo Villegas. Asimismo, se contó con la colaboración de Gloria Cañedo Castro como auxiliar de investigación.

Es digna de mención especial la asesoría de la Mtra. Sylvia Schmelkes del Valle tanto en el programa de intervención como en la integración de este documento, el cual es finalmente responsabilidad de la autora.

2. El proyecto "gestión pedagógica": una propuesta para fortalecer la función técnico pedagógica del supervisor

Nuevo León es un estado del norte de la República Mexicana, en la frontera con los Estados Unidos. Según los indicadores de desarrollo económico, representa uno de los estados más prósperos del país en el que se concentran fuertes capitales de la industria de la transformación, lo cual no implica la ausencia de sectores sociales en condiciones de pobreza y marginación.

Es gobernado por el Partido Acción Nacional (PAN), ubicado en el ala derecha del espectro político. Cuando el PAN asume la gubernatura estatal, es considerado un gobierno de oposición, ya que en el Presidente de la República pertenecía al PRI, partido que ocupara el poder durante casi 7 décadas. Por ello, éste y otros gobiernos estatales de oposición asumen una política de innovación que pretende realizar grandes cambios y mostrar a la ciudadanía una forma distinta de gobernar, mediante acciones inéditas y, en el caso de Nuevo León, enmarcadas por la cultura de la calidad total. Esta orientación se advierte en las acciones de gobierno propuestas en el Plan Estatal de Desarrollo 1997-2003, el cual en materia educativa señala como objetivo consolidar un sistema educativo Estatal de Excelencia, basado en la participación responsable y en la calidad educativa (Gobierno del Estado, 1997: 2-5).

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Como parte de las acciones para lograr dicho objetivo, en julio de 1998 la Secretaría de Educación de la entidad impulsó un programa de innovación e investigación denominado "Gestión Pedagógica", operado por la Coordinación de Proyectos de la Dirección de Planeación y asesorado por investigadoras externas1.

a. ¿Por qué un proyecto de mejora continua centrado en la gestión pedagógica de los supervisores e inspectores2 ?

El proyecto "Gestión Pedagógica" parte de una premisa básica: la calidad educativa ocurre en cada una de las escuelas, por ello los maestros deben asumir un franco compromiso para cumplir con los propósitos educativos; sin embargo, no pueden hacerlo solos, sino que requieren del apoyo y orientación de directivos, supervisores, jefes de sector, asesores pedagógicos y cuerpos técnicos en general.

Diversos estudios muestran que la segunda parte de esta premisa en muchos contextos es poco viable, ya que existe una tendencia a privilegiar el control y la fiscalización por encima de las tareas de supervisión y apoyo. Como se ha señalado en el diagnóstico nacional, en la práctica el trabajo de supervisión se ha concentrado en actividades rutinarias de control administrativo, además de que existen condiciones institucionales que dificultan modernizar la función supervisora, como es el caso de las políticas de reclutamiento ancladas en vínculos político-sindicales, la falta de procedimientos efectivos de evaluación de los supervisores, las precarias condiciones de trabajo o la inexistencia de equipos de supervisión con capacidad de apoyo, entre otras condiciones.

Para atender esta problemática se requiere desplegar acciones en dos ámbitos: el cultural y el institucional. El primero alude a la transformación de las actitudes y prácticas cotidianas del personal de supervisión,

1. Este proyecto es asesorado por Silvia L. Conde Flores y en aspectos puntuales por Sylvia Schmelkes. Inicialmente se llamó "Fortalecimiento de la función técnico pedagógica de supervisores a partir de la promoción de proyectos escolares". Después de su segundo año de operación, este nombre cambió por uno más corto: "Gestón pedagógica".

2. Recordemos que en el sistema federal o transferido se le llama supervisor, mientras que en el sistema estatal el cargo que corresponde a la misma función es el de inspector.

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el personal técnico, el directivo y los docentes; implica una mejora sustancial de sus estrategias y habilidades, tales como la capacidad de trabajar en equipo, de tomar decisiones, o de resolver problemas, así como un amplio conocimiento de los principios de la reforma educativa, el dominio de los contenidos curriculares y el fortalecimiento de sus capacidades didácticas; además, supone el desarrollo y fortalecimiento de valores y actitudes de responsabilidad, cooperación, disposición al trabajo, entre otros aspectos.

El segundo ámbito de intervención se relaciona con todos los cambios que se requiere desplegar desde la política educativa y en la operación del servicio, tales como la transformación de las políticas de reclutamiento, capacitación, evaluación y destitución del personal de supervisión, directivo y docente; el equipamiento de los equipos de supervisión y de las escuelas; la mejora sustancial de las condiciones de trabajo; así como el mejoramiento de los procesos administrativos y de gestión.

La atención de estos factores exige desplegar una estrategia integral, que promueva tanto el cambio cultural como el cambio institucional. En México se han desarrollado una gran cantidad de acciones que buscan el cambio estructural pero que no acompañan la aplicación con un proceso de cambio cultural. Sin embargo, en muchos casos éstas medidas no han tenido el impacto deseado, sino que rápidamente se burocratizan y se ven envueltas por algunos vicios añejos como la corrupción o el manejo político-sindical de los recursos y las evaluaciones3.

3. Un ejemplo es el programa "carrera magisterial" descrito en el diagnóstico nacional, considerado como un sistema de escalafón horizontal que vincula el salario con diversos indicadores de calidad profesional (actualización, desempeño, resultados educativos, etc). Carrera Magisterial ha logrado mejorar el salario docente y directivo, aunque en muchos casos no ha tenido impacto en mejores resultados educativos ni en mejores prácticas de enseñanza y de gestión. En virtud de que no prevee acompañar el cambio estructural con el cambio cultural, no se tiene impacto en el cambio de actitudes y de prácticas, así que, por ejemplo, los maestros que históricamente no planean, seguirán sin hacerlo aunque tomen un curso de planeación o bien, llenarán un formato sólo para que sea sellado por los supervisores y considerado en su evaluación. De esta manera, en muchos casos se asiste a cursos para obtener un puntaje que permita aumentar el salario, aunque no impacte en el desempeño docente. Asimismo, se reproducen prácticas burocráticas y vicios en los procedimientos, por ejemplo se faisan las evaluaciones como prebendas políticas o para "pagar" un favor recibido.

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Por otro lado, los proyectos de intervención que sólo apuntan al cambio cultural, sin contemplar el cambio estructural pronto caen en una situación de desánimo y desesperanza, ya que en el mejor de los casos se logra cambiar las actitudes y las prácticas cotidianas, pero los "nuevos maestros" se enfrentan a los viejos problemas y no encuentran eco a sus demandas ni apoyo a sus propuestas: Por?ejemplo, los programas que buscan democratizar la gestión educativa mediante la promoción de procesos participativos de toma de decisiones en la escala de la escuela, sin considerar la democratización de estos procesos en otras escalas, pronto enfrenta se enfrentan a las añejas prácticas autoritarias y en muchos casos desisten de su empeño transformador.

Por ello, el planteamiento del proyecto de Gestión Pedagógica es promover un cambio en las prácticas cotidianas de la gestión supervisora, acompañado por un cambio institucional. El cambio cultural está enfocado en promover que los supervisores intensifiquen las tareas de apoyo académico y orientación al personal de las escuelas a su cargo, de tal manera que formen parte activa del proceso de mejora continua del servicio educativo.

La hipótesis de este proceso es que cuando los docentes y directivos asumen un compromiso de cambio, fortalecen sus conocimientos y destrezas y emprenden de manera autónoma y responsable acciones sistemáticas para la mejora de los procesos y los resultados educativos, con un claro apoyo de la supervisión escolar, exigirán a las diversas autoridades e instancias burocráticas la mejora de las condiciones materiales de trabajo, de los procesos administrativos, de los mecanismos de apoyo, en fin, exigirán cambios institucionales. De esta manera, adquieren sentido para los docentes y directivos los lincamientos de política educativa nacional y regional, tales como la descentralización, la autonomía institucional y el mejoramiento de la gestión escolar, a través de los cuales se favorece un involucramiento de las autoridades locales y se fortalece la capacidad de la administración central de evaluar resultados y compensar diferencias (SEP, 1992 y 1996; Tedesco, 1993).

En suma, en este proyecto se plantea que se avanzará en la mejora de los procesos y los resultados educativos en la medida que se

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NUEVO LEÚN Diagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo

fortalezcan algunas prácticas en la gestión supervisora y directiva, tanto como en el desempeño docente, así como al efectuar cambios en ciertos aspectos de la normatividad y de la estructura institucional. A través del proyecto Gestión Pedagógica se promueven estos cambios mediante el fortalecimiento del trabajo colegiado así como de los proyectos escolares y educativos de zona o sector. Más adelante se explica la estrategia de intervención prevista para lograr este cambio cultural.

Este proyecto, así como el proceso de modernización de la función supervisora desarrollado en Aguascalientes y el trabajo promovido en Chihuahua descritos en los diagnósticos de cada entidad, son casos excepcionales en la República mexicana, ya que regularmente no se dirigen programas de innovación hacia los supervisores. Los siguientes puntos sintetizan los aspectos teóricos que orientan al proyecto "Gestión Pedagógica":

• La calidad educativa ocurre en cada escuela; pero para ello se requiere que alumnos, maestros, directivos, padres y madres de familia participen de manera sistemática e intencionada en acciones que contribuyan a mejorar los resultados educativos.

• El proceso de mejora continua en las escuelas requiere de la orientación y apoyo de los supervisores e inspectores para que los esfuerzos singulares no se conviertan en actividades aisladas y efímeras. Los supervisores tienen la experiencia, las facultades y los medios para ofrecer a maestros y directores los apoyos pedagógicos necesarios para emprender acciones a corto plazo con visión estratégica; enfocadas a desarrollar el potencial de cada escuela, sin olvidar la preocupación por la equidad; con capacidad para responder a lo urgente, pero sin olvidar la atención de lo importante.

• Las acciones de orientación y apoyo académico que realice el supervisor deben responder a las demandas concretas de cada escuela. En virtud de que ninguna escuela es igual a otra, la función orientadora de la supervisión necesariamente debe reconocer esta heterogeneidad. Por ello, maestros y directores deben estar preparados para establecer con claridad el tipo de apoyos que requieren.


• Mediante los proyectos escolares'', maestros y directivos planean acciones para resolver los problemas de calidad de sus escuelas e identifican los apoyos académicos y administrativos que requieren de parte de la supervisión. En respuesta a estas necesidades, el supervisor realiza una planeación estratégica de las tareas de orientación y apoyo a las escuelas a su cargo a la cual llamamos Proyecto Educativo de Zona.

• Para que los proyectos escolares y educativos de zona sean efectivos, se requiere contar con ciertas condiciones en los sujetos: maestros y directores que reconozcan la existencia de problemas al interior de su escuela y se responsabilicen en su solución colegiada; supervisores que apoyan y se involucran en la solución de los problemas de la escuela y ejercen un liderazgo académico. En algunos casos estas condiciones no existen, por lo que requieren ser intencionadas.

• Las condiciones materiales de las escuelas y de la gestión supervisora5

influyen en la calidad del servicio que se ofrece, pero no lo determinan. Diversos estudios (Sammons, Hillman y Mortimore, 1998; Schmelkes 1997b) sugieren que aún las escuelas que se encuentran en condiciones desventajosas pueden ser efectivas. Entre otros factores claves para lograr buenos resultados educativos, se mencionan el liderazgo académico firme y claro, centrado en los procesos de enseñanza y aprendizaje; la existencia de metas compartidas que tratan de alcanzar mediante la colaboración y el trabajo colegiado; un director que cree en su personal y maestros que creen en sus alumnos; y colaboración hogar escuela. Estos factores pueden ser promovidos por la supervisión.

El proyecto escolar es un instrumento para promover y planear el cambio en las escuelas; favorece en los maestros y directores la capacidad de tomar decisiones, resolver problemas, dar dirección al quehacer de su escuela, asumir la corresponsabilidad de mejorar la calidad del plantel y promoverei cambio institucional (Barbera, 1988: 30; Gairín, 1994; Rey y Santamaría,1992; Schmelkes en SEG, 1995: 2). Las condiciones materiales son el espacio físico en el que se desarrolla la tarea de enseñanza y transcurre la vida escolar, las condiciones laborales, la organización escolar del espacio, los tiempos para la organización y desarrollo de la docencia y los procesos de negociación cotidiana entre los maestros, autoridades, padres de familia y alumno, entre otros (Rockwell y Mercadol986, 67).

4.

5.


El proyecto escolar, el proyecto educativo de zona y sector, así como el trabajo colegiado, son herramientas esenciales para mejorar la calidad educativa, entendiendo ésta como la capacidad de la escuela de "proporcionar a los alumnos el dominio de los códigos culturales básicos, las capacidades para la participación democrática y ciudadana, el desarrollo de la capacidad para resolver problemas y seguir aprendiendo, y el desarrollo de valores y actitudes acordes con una sociedad que desea una vida de calidad para todos sus habitantes" (Schmelkes, 1997a: 13). Una escuela de calidad es aquella en la que todos los alumnos aprenden bien y a tiempo, además de que poseen las herramientas necesarias para seguir aprendiendo y participar en la construcción de su sociedad.

En concordancia con este concepto de calidad, señalado por los lincamientos de política educativa nacional e internacional, la reforma educativa de 1993 plantea cambios en cuatro aspectos: a) los contenidos de aprendizaje, b) los métodos de enseñanza, c) los materiales de apoyo al proceso de aprendizaje y d) la organización y gestión de la escuela. Sin embargo, parece que esta reforma aún no se aplica cabalmente en las aulas del país. Como se muestra más adelante, los diagnósticos escolares elaborados por los supervisores participantes en la etapa piloto de este proyecto coinciden en que el desconocimiento de los enfoques de enseñanza y de los materiales educativos vigentes, así como el empleo de metodologías de enseñanza inadecuadas son las principales causas de los problemas de calidad en las escuelas del Estado.

"...se ha encontrado en la mayor parte de los docentes, un conocimiento parcial de los enfoques de los programas y una aplicación equivocada de las estrategias propuestas por los mismos programas... " (Diagnóstico del anteproyecto educativo de la zona 84, Nuevo León, 1998)

En sistema educativo como el mexicano, con un currículo único y libros de texto universales, gratuitos y obligatorios (para primara) es fundamental que los docentes comprendan los lincamientos del proyecto educativo nacional y los apliquen, de tal manera que ofrezcan al alumnado una experiencia de aprendizaje consistente y congruente.

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Los jefes de sector, supervisores e inspectores pueden brindar o gestionar apoyo técnico-pedagógico para los maestros así como construir condiciones propicias para el trabajo colegiado, la integración entre niveles y la consolidación de la autonomía institucional. Tienen un papel central en el mejoramiento de la calidad de las escuelas, porque articulan las orientaciones de la política educativa con las actividades de los planteles escolares: llevan a las escuelas la información y los materiales pertinentes para realizar su trabajo y pueden comunicar a la Secretaría de Educación sus necesidades, a fin de que ésta les dé respuesta.

Su trabajo es básico para generar el cambio institucional y hacer llegar las reformas educativas a las aulas ya que son el canal de comunicación, enlace y coordinación de las funciones y actividades entre las áreas normativa, administrativa y los planteles escolares para dirigir y controlar su funcionamiento. Asimismo, llevan a las escuelas los apoyos y materiales necesarios para su funcionamiento. Su carácter de autoridad intermedia, su condición de maestro experimentado, su conocimiento del terreno y su lugar estratégico en el sistema educativo permite concebir al supervisor como eje de la transformación de las escuelas mediante actividades de apoyo y orientación académica.

Los jefes de sector, supervisores e inspectores tienen un gran potencial como figuras de apoyo, sin embargo, en la práctica han privilegiado las funciones administrativas por encima de las técnico-pedagógicas y en muchos casos han descuidado la actualización profesional por lo que es fundamental desplegar acciones que fortalezcan las capacidades, habilidades y conocimientos necesarios que asuman plenamente sus funciones de apoyo académico.

b. Objetivos del proyecto "Gestión pedagógica": nuevas prácticas e n mejores condic iones

Frente al panorama presentado párrafos arriba surge la pregunta ¿Cómo puede el supervisor contribuir a la mejora continua de las escuelas? y más importante aún, ¿qué prácticas de gestión requiere renovar o fortalecer para convertirse en efectivo impulsor de la transformación escolar desde abajo y desde dentro?

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NUEVO LEON Diagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo

El proyecto "Gestión Pedagógica" pretende aportar elementos para responder a esta interrogante, mediante acciones en dos grandes líneas: el desarrollo educativo y la investigación. En la primera, se promueve el cambio en la gestión del supervisor acompañado por el cambio institucional; mientras que en la segunda se estudian los procesos de cambio a fin de contar con elementos para comprender cómo y por qué se ha tenido éxito en algunas acciones transformadoras y cuando no ha sido así, identificar los aspectos problemáticos, los nudos que impiden avanzar. A partir de los resultados de este análisis se plantea a las autoridades educativas la necesidad de realizar cambios estructurales, concretados en medidas administrativas, curriculares, laborales o en las condiciones materiales del trabajo docente. Ahora se describen los objetivos de cada una de estas líneas de trabajo.

Objetivos de intervención: promover el cambio en la gestión del

supervisor

Como se ha mencionado, el supuesto básico que orienta este proyecto es que el supervisor u otras figuras de apoyo (auxiliares técnico-pedagógicos, presidentes de academia, jefes de enseñanza y jefes de sector) pueden contribuir a la mejora sustancial de la escuela, pero para lograrlo requieren fortalecer sus competencias en materia técnico-pedagógica y en general sus habilidades para una gestión escolar planeada, informada, organizada y democrática. Por ello, se plantean los siguientes objetivos:

• Promover un cambio en las prácticas de supervisión y gestión directiva, de tal manera que se transite de los modelos de control y fiscalización a los de orientación y apoyo.

• Proporcionar a los supervisores las herramientas metodológicas, conceptuales y administrativas necesarias para conducir en las escuelas a su cargo un proceso de mejora continua, basado en la atención colegiada de los problemas de internos de éstas.

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Objetivos de investigación: estudiar el cambio

De manera paralela al proceso de intervención, se realiza un estudio sobre el trabajo del supervisor: el peso relativo que tiene cada una de sus tareas, la forma como las atiende (las delega, las jerarquiza, les da prioridad), y las condiciones en las cuales lo realiza. Esto implica que se ha analizado el desarrollo del proyecto en su contexto de aplicación.

Comprender los nudos problemáticos que puedan obstaculizar el cambio así como aquellas articulaciones que por el contrario lo facilitan nos permitirá corregir el rumbo inicialmente propuesto para las siguientes etapas de la intervención. Este proceso es necesario porque se dispone de escasos estudios empíricos sobre el trabajo del supervisor y menos aún en su condición de promotores de la transformación de las escuelas desde dentro de ellas.

Los objetivos de investigación son los siguientes:

• Elaborar una caracterización de la figura del supervisor/inspector de Nuevo León en la que se documente el tipo de actividades que realiza; las trayectorias, actividades y saberes que favorecen la realización de tareas de apoyo, las condiciones en las que desarrolla su trabajo así como los ámbitos y formas en que despliega sus actividades técnico-pedagógicas.

• Identificar, describir y analizar las estrategias de trabajo de los supervisores para efectuar mejor sus funciones administrativas y técnico-pedagógicas así como las condiciones internas y externas al ámbito educativo que posibilitan o limitan el trabajo técnico-pedagógico del supervisor escolar, particularmente en relación con la promoción del proyecto escolar.

• Identificar las condiciones micropolíticas que favorecen u obstaculizan el trabajo colegiado, la autonomía de las escuelas y el liderazgo pedagógico del supervisor.

• Evaluar el impacto de las acciones realizadas por el supervisor en el marco de este programa, en primera instancia en las formas de trabajo

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y organización en las escuelas y, en última instancia, en los aprendizajes de los alumnos.

En este proyecto no se busca transformar radicalmente la función supervisora, ya que se parte de las tareas establecidas en la normatividad, sino que se proporciona a los jefes de sector, supervisores e inspectores las herramientas metodológicas y conceptuales necesarias para realizar las actividades que propician la orientación y apoyo académico a las escuelas. Para lograrlo se plantea la siguiente estrategia de intervención.

c. Estrategia del proyecto "Gestión Pedagógica"

El proyecto "Gestión Pedagógica" se desarrolla en tres etapas comprendidas de 1998 a 2003: una etapa piloto, en la que se probaron las estrategias y materiales con un grupo reducido de supervisores; una etapa de expansión, en la que se inició la ampliación del proyecto hacia un mayor número de supervisores de todos los niveles de educación básica; y una última, de consolidación en la cual se abarca a todo el estado y se institucionaliza la propuesta.

La información que nutre este diagnóstico se obtuvo en el trabajo de campo de la etapa piloto, así que para contextualizar el marco metodológico de la obtención de la información y para dar cuenta de la estrategia seguida para lograr el cambio en las actitudes y las prácticas, se describe con detalle la etapa piloto, mientras que las demás se describen de manera somera.

Etapa piloto (1998-1999)

Esta etapa se llevó a cabo durante el ciclo escolar 98-99 con el propósito de probar las estrategias y materiales propuestos para la intervención con el 10% de los supervisores del estado y además recabar la información necesaria para realizar una caracterización de la función supervisora.

Para integrar el grupo de supervisores e inspectores que participarían en esta etapa, las autoridades educativas locales explicaron a todos ellos los propósitos y acciones a realizar dentro del proyecto y solicitaron que


se inscribieran de manera voluntaria quienes tuvieran deseos de participar y cubrieran el siguiente perfil mínimo: compromiso de permanecer en la misma zona escolar durante los dos ciclos escolares siguientes, no jubilarse en ese mismo periodo y tener disposición a participar en acciones acordes a su cargo, pero que tradicionalmente no se realizan.

Con el fin de contar con una muestra representativa, se solicitó a cada jefe de oficina regional6 que promoviera la inscripción de por lo menos cuatro supervisores de su región. Estos 48 supervisores más 4 de educación especial (en total 52) integraron el 10% representativo que participó en la etapa piloto, la cual en términos generales incluyó actividades de actualización, fortalecimiento del trabajo colegiado, acciones sistemáticas de planeación curricular y evaluación del aprendizaje, las cuales se enmarcaron en proyectos escolares y de zona

Como se señala párrafos arriba, uno de los objetivos de la intervención es promover un cambio de actitudes y prácticas de supervisión y gestión directiva. Para configurar la estrategia que favoreciera este cambio, el punto de partida un conjunto de hipótesis elaboradas en torno a la siguiente interrogante: ¿Por qué los supervisores han abandonado las tareas de apoyo académico, se han centrado en las tareas burocráticas y muestran una actitud de desinterés hacia el proceso y los resultados educativos?

• La mayoría de los jefes de sector, supervisores e inspectores han accedido al cargo gracias a su trayectoria político sindical. Esta condición les otorga un especial liderazgo político en la zona y les reviste de autoridad, pero no cuentan con liderazgo académico, por lo tanto, estos agentes fortalecen las actividades que mantienen y legitiman el liderazgo político y desestiman aquellas vinculadas con el aspecto académico.

• El tipo de trayectoria de los jefes de sector, supervisores e inspectores así como las actividades realizadas para legitimar su liderazgo político sindical los han alejado de los aspectos técnico-pedagógicos, ya que

6. El estado está dividido en 12 regiones escolares algunas de ellas urbanas, otras urbano-marginal, unas más rurales y las menos con población migrante.

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tanto los procesos como los resultados educativos no han sido relevantes para mantenerse en el cargo, ni para ascender. Por ello, estos agentes regularmente no asisten a cursos de actualización, ni participan en actividades de innovación pedagógica ya que en la práctica carecen de relevancia frente a la importancia que tiene participar en asambleas sindicales, por ejemplo.

• El alejamiento de las actividades académicas también ha sido favorecido por la concepción que tienen las autoridades educativas sobre las funciones de la supervisión, ya que no se les involucra en los procesos de reforma, ni en los de actualización y evaluación docente, sino que el tipo de trabajo que se les pide se vincula con tareas de control escolar y administrativo, a menudo excesivo. Ademas, las oficinas de la supervisión no cuentan con los recursos humanos ni materiales para realizar un trabajo de apoyo a las escuelas (no cuentan con personal, ni con equipo de oficina, tampoco se destinan vehículos ni viáticos). Esta concepción oficial legitima ante los ojos de estas figuras de supervisión y ante los mismos docentes, la idea de que a ellos no les corresponde realizar actividades de apoyo académico.

• Estas situaciones han configurado en los jefes de sector, supervisores e inspectores la concepción de que estos cargos son una especie de "jubilación en servicio", destinada en todo caso a controlar a los maestros y a desplegar mecanismos de fiscalización para asegurar el funcionamiento regular de las escuelas, por ello privilegian las tareas de control escolar sobre las de apoyo.

Varias acciones pueden contribuir a revertir estas situaciones. A continuación analizo cada una de ellas y especifico los alcances previstos en el proyecto "Gestión pedagógica", así como las acciones a realizar en cada rubro.

• Mejorar las condiciones de trabajo de las figuras de supervisión

Es evidente que se requiere mejorar las condiciones de trabajo de los jefes de sector, supervisores e inspectores, particularmente en cuanto al equipamiento de las oficinas de la supervisión; integración de equipos


trabajo, tales como secretarias, asesores pedagógicos y auxiliares; dotar a los supervisores de vehículo para realizar su trabajo y viáticos para movilizarse dentro de su zona. Sin embargo algunas experiencias realizadas en el país han mostrado que mejorar las condiciones materiales de trabajo de estos agentes no es suficiente para que mejoren su trabajo ni asegura que se realizarán las tareas de apoyo académico (Ezpeleta y Weiss, 1994).

Estas evidencias generaron en las autoridades educativas de Nuevo León una preocupación inicial que marcó la configuración del proyecto "Gestión Pedagógica": ¿cómo lograr que las mejoras materiales fortalezcan una nueva forma de trabajo y no legitimen los problemas y vicios de la función supervisora? Por ello, se propuso integrar estas acciones de mejora como parte de un conjunto de cambios en la forma de realizar el trabajo, de tal manera que, por ejemplo, un asesor pedagógico no llegue a la supervisión a realizar trabajo administrativo.

Por ello, los supervisores participantes en la etapa piloto del proyecto de "Gestión Pedagógica" contaron con un auxiliar con perfil académico. Los resultados de esta etapa y de las posteriores irían señalando las necesidades de mejoras materiales en función de las tareas de orientación y apoyo.

• Mejorar los procesos de selección y destitución

Otra actividad fundamental para transformar las el tipo de trabajo que realizan los jefes de sector, supervisores e inspectores se relaciona con la revisión de los mecanismos de reclutamiento, ascenso, capacitación y destitución de estos agentes. Como hemos visto en el diagnóstico nacional, en estos procesos aún existe una fuerte participación sindical y se requieren de largas negociaciones para conseguir pequeños cambios. Si bien este ámbito queda fuera de las posibilidades de intervención del proyecto "Gestión Pedagógica", las autoridades educativas locales manifestaron la voluntad de realizar las siguientes acciones: vigilar la aplicación del proceso de asignación de la clave de supervisor e inspector por escalafón (ya descrito en el diagnóstico nacional); impartir un curso de inducción al cargo de supervisión así como pedir cuentas a los jefes de sector, supervisores e inspectores sobre los procesos y resultados educativos.


• Fortalecer el liderazgo académico de los jefes de sector, supervisores

e inspectores

El liderazgo académico se relaciona con la capacidad de estos agentes para desplegar apoyos técnico-pedagógicos en las escuelas y para gestionar apoyos de esa índole ante la Secretaría de Educación o en diversas instancias gubernamentales y no gubernamentales; además, se relaciona con la demostración de su dominio de los procesos educativos y de la administración escolar. Partimos de la premisa de que los supervisores no apoyan académicamente a los docentes y directivos ni gestionan los apoyos correspondientes porque no cuentan con los elementos teóricos y metodológicos para hacerlo; por ello, una acción fundamental del proyecto "Gestión Pedagógica" es proporcionarles estos elementos así como las herramientas que les ayuden a realizar las gestiones necesarias en materia técnico-pedagógica. Las acciones desplegadas en la etapa piloto para fortalecer el liderazgo académico de los supervisores son de dos tipos:

/. Actualización

• Formación Intensiva de los supervisores y sus auxiliares mediante cursos de actualización. Los principales contenidos fueron los rasgos de la política educativa vigente, el conocimiento de los enfoques vigentes de aprendizaje, el dominio de los materiales educativos, así como del desarrollo de habilidades específicas para desplegar su apoyo a las escuelas y lograr una mejora continua de su calidad. La formación intensiva se realizó durante dos períodos de 30 horas cada uno, cubiertos en una semana de trabajo antes de dar inicio al ciclo escolar y otra jornada de actualización a mitad del ciclo (enero). Fue organizada por la Secretaría de Educación y coordinada por la asesora externa con el apoyo del equipo técnico del proyecto7.

7. El equipo técnico responsable de la operación del proyecto estuvo integrado por supervisores, directores y auxiliares técnicos adscritos a cada una de las oficinas regionales del estado, fue coordinado por la asesora externa con el apoyo operativo de la dirección de servicios alternos de la Secretaría de Educación de Nuevo León. Sus tareas fundamentales fueron el levantamiento de los datos para el diagnóstico, la conducción de las sesiones de formación intensiva de los supervisores y apoyar a los supervisores e inspectores, en la realización de las tareas del proyecto.


• Reuniones de reflexión sobre la práct ica, consideradas como "formación en la acción". Los temas de reflexión fueron, por ejemplo, las características y desafíos del trabajo colegiado; los problemas vinculados con aspectos normativos y organizativos; la discusión de las actividades realizadas en las zonas para brindar o gestionar apoyo pedagógico a las escuelas de su zona; análisis de las estrategias y materiales producidos por las escuelas; revisión de los procesos de planeación y evaluación en las escuelas; análisis de los diagnósticos y de los resultados educativos, entre otros aspectos.

• Reuniones de evaluación en las cuales se analizaron los avances parciales, se intercambiaron experiencias y en caso necesario, se plantearon alternativas para enrumbar el proceso.

2. Gestión

• Al interior de la zona fortalecer los procesos de trabajo colegiado, en especial a partir de la planeación, la evaluación de los aprendizajes y el análisis de los resultados educativos.

• Fortalecer el involucramiento de supervisores e inspectores en los procesos de diagnóstico al interior de las escuelas, de tal manera que el plan de trabajo de la supervisión se elabore a partir de las necesidades y problemas detectados en los diagnósticos.

• Impulsar un mejoramiento de los canales de comunicación entre las autoridades educativas locales y los supervisores e inspectores, de tal manera que éstos puedan hacer llegar a los primeros las demandas y necesidades de apoyo de los docentes y directivos.

• Impulsar una mayor coordinación entre las diversas jerarquías con el fin de que los supervisores aprovechen de una mejor manera los apoyos que brindan los cuerpos técnicos de la Secretaría de Educación.

• Transformar la concepción sobre las figuras de supervisión así como

su identidad

En el plano del cambio cultural se ubica la necesidad de transformar la concepción que se tiene sobre las figuras de supervisión, tanto por

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parte de las autoridades y de los maestros como de ellos mismos. Suponemos que si se transforma la concepción al respecto del trabajo de supervisión, se crearán condiciones para cambiar las prácticas.

Para avanzar en este proceso, la etapa piloto del proyecto "Gestión Pedagógica" prevé un conjunto de acciones encaminadas a fortalecer una imagen positiva de los supervisores, que contribuya a mejorar su autoestima y aumentar la valoración de la función. Desde esta imagen positiva del supervisor, se les considera como maestros con mayor antigüedad y jerarquía, como factor clave para el éxito escolar y el mejoramiento de la calidad educativa, como promotores del cambio, como profesionales calificados y como interlocutores de las más altas autoridades educativas. Para construir esta concepción de la función supervisora se promueven las siguientes acciones:

1. Se informa a la comunidad escolar que el proyecto principal de la Secretaría de Educación de Nuevo León es el proyecto "Gestión Pedagógica", el cual está dirigido a supervisores e inspectores.

2. Las autoridades educativas locales de alto nivel (Secretario y subsecretarios) tienen reuniones periódicas con los jefes de sector, supervisores e inspectores, a quienes les consultan aspectos relativos a la actualización docente, los proyectos prioritarios y otros aspectos de la operación del servicio.

3. Transformación gradual del tipo de tareas que se solicita a los supervisores e inspectores: revisión de la pertinencia de cada uno de los documentos y trámites a entregar en el transcurso del año, con el fin de lograr una simplificación administrativa así como pedirles cuentas de los procesos y los resultados educativos.

4. Promover la participación de los jefes de sector, supervisores e inspectores en actividades de actualización docente y directiva, como coordinadores y facilitadores de los cursos.

Para la aplicación de las acciones de esta etapa piloto, fue fundamental la estrategia de acompañamiento, la cual consiste en apoyar de manera cercana al supervisor en las actividades que realiza en el marco de la intervención y estar presente en momentos cruciales, de tal manera que

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puedan desplegar apoyos y asesorías oportunas que les permitan fortalecer tanto su autoestima como sus nuevas capacidades y conocimientos. El acompañamiento rompe con la lógica de la capacitación en cascada8, ya que no se pretende que los supervisores impartan a los directores y docentes el curso que ellos recibieron, sino que muestren otra forma de hacer el trabajo.

El acompañamiento es realizado por el equipo técnico local y se sintetiza en las siguientes actividades:

• Apoyar a los supervisores e inspectores en la realización de las actividades de actualización en la zona.

• Orientar a los supervisores e inspectores en el proceso de diagnóstico participativo de los procesos y resultados en las escuelas de la zona a su cargo.

• Apoyarles en las actividades de planeación que realicen con los directivos y docentes de su zona, en especial en la definición y aplicación colegiada de estrategias para resolver los problemas detectados en los diagnósticos.

• Apoyarles en el diseño de instrumentos de evaluación de los aprendizajes.

• Orientarles en los procedimientos para gestionar los apoyos necesarios para mejorar la enseñanza y eficientar el empleo de los materiales didácticos, en especial los libros de texto.

• Sugerir sobre la marcha algunas acciones que permitan a los directivos de las zonas escolares optimizar el uso del tiempo, mejorar la organización escolar y democratizar los procesos de toma de decisiones.

8. La capacitación en "cascada" es un procedimiento de actualización docente ampliamente utilizado en México, el cual ha caído en descrédito por la mala calidad de los cursos así impatidos. Su funcionamiento es el siguiente: un grupo de especialistas de alto nivel da un curso a un grupo de capacitadores de los estados de la República, quienes se apoyan en un material elaborado ex profeso para impartir el curso a otro grupo de capacitadores, formado por personal técnico de la Secretaría de Educación, jefes de sector, supervisores, directores o maestros invitados a realizar dicha actividad. Posteriormente éstos agentes multiplican la capacitación con grupos reducidos de docentes, quienes a su vez repiten el procedimiento.


• Participar junto con ellos en la conducción del trabajo colegiado en la zona y promoverlo en las escuelas, en especial mediante el apoyo a los Consejos Técnicos escolares.

• Orientarlos en la realización de actividades de evaluación de los procesos y resultados, así como en los procesos de mejora continua.

Etapa de expansión (1999-2001)

Durante esta etapa, se avanzó de manera gradual en la cobertura de primaria y educación especial, a la vez que se inició la atención de los supervisores de preescolar y secundaria. Las características organizativas así como la complejidad de las estructuras de supervisión y apoyo en secundaria, exigieron realizar un seguimiento muy cercano a fin de identificar las adecuaciones pertinentes para que la propuesta de intervención fuera aplicable a los supervisores-inspectores y jefes de sector de este nivel.

En esta etapa se continuaron las acciones que mostraron cierta efectividad en la primera etapa y se introdujeron otras que prometían mejores resultados en el fortalecimiento de las funciones técnico-pedagógicas de los supervisores. Además se probaron los materiales definitivos y se consolidó al equipo técnico local así como de los supervisores participantes en la primera etapa.

Etapa de consolidación (2002-2003)

Su propósito es alcanzar la cobertura estatal de educación básica, fortalecer las prácticas de gestión directiva y supervisora de carácter innovador mediante mecanismos institucionales, consolidar los programas de formación de supervisores y directivos en ejercicio así como evaluar los resultados.

Este será el momento de afianzar los cambios que una gestión pedagógica como la impulsada en este proceso exige a la Secretaría de Educación, en particular en relación con la infraestructura, los programas institucionales, la eficacia y eficiencia de las oficinas centrales y los mecanismos para lograr que los apoyos lleguen efectivamente a las escuelas que más lo necesitan.

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A lo largo de estas tres etapas se promoverá la construcción de condiciones favorables al fortalecimiento de las tareas de orientación y apoyo de los supervisores, en dos sentidos:

• Condiciones subjetivas tales como compromiso, ánimo de fortalecer las tareas de apoyo académico y la responsabilidad en el trabajo, principalmente expresado en la visita a las escuelas y el abandono de prácticas de simulación.

• Condiciones institucionales en las cuales la Secretaría de Educación implemente reformas y desarrolle acciones para fortalecer a los supervisores, como integrar equipos de supervisores, diversificar las instancias de control y apoyo, equipar las oficinas de supervisión y actualizar la normatividad que establece sus funciones.

Además, todo el proceso de intervención será seguido de manera paralela por el proceso de investigación que se describe a continuación.

d. Aspectos metodológicos del estudio

Como ya se ha mencionado, en el proyecto "Gestión Pedagógica" interesa promover el cambio y estudiar este proceso de transformación. En el marco de dichas actividades de investigación se obtuvieron los datos que nutren este diagnóstico.

Interesaba saber cómo son los supervisores, qué hacen y cómo cambian sus actitudes y procedimientos de trabajo. Para ello, se indagó sobre sus saberes y estrategias para el desarrollo de sus actividades; sobres las condiciones materiales e institucionales de su trabajo; las posibilidades reales para centrar su gestión en aspectos pedagógicos; lo qué hace que un supervisor recupere su liderazgo académico y logre que su figura de autoridad sea revalorada; qué ocurre cuando impulsa acciones transformadoras, qué tipo de relaciones establece con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), con las autoridades educativas, con los directivos, con las escuelas, con los maestros; y cómo reciben al supervisor en las escuelas, entre otros aspectos.

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Sin tener categorías o hipótesis previas, indagamos cómo influyen en el desarrollo del proyecto las cargas de trabajo (cargas administrativas, las tareas rutinarias, reuniones con la jefatura, con los delegados sindicales, recepción, control y envío de la papelería de las escuelas, atención a la comunidad, canalización de trámites de otras dependencias a las escuelas), sus funciones administrativas (instrucciones de su jefe inmediato, gestiones en las oficinas centrales, el control laboral de los docentes, los archivos y expedientes de las escuelas, la provisión de materiales educativos a las escuelas, el trámite de construcciones, la distribución de formas, boletas o libros).

En relación con las tareas técnico-pedagógicas, observamos las interacciones que establece con los docentes, las cuestiones que orientan su trabajo técnico-pedagógico (el cumplimiento de las metas curriculares, el ajuste a la normatividad, la intención de apoyo especializado), el tipo de actividades a las que les da prioridad (de planeación, de apoyo pedagógico, de evaluación), la forma como los docentes reciben el apoyo técnico-pedagógico (como control, como asesoría, como apoyo) y los casos en los cuales éstos solicitan el apoyo.

En relación con la vinculación con la comunidad, se analizan las tareas del supervisor en la resolución de conflictos de los docentes con la comunidad, la vigilancia de las acciones de las asociaciones de padres de familia, vigilancia del uso de la parcela escolar y sus beneficios, y otras acciones de atención a los padres de familia y a la comunidad.

Otros rubros que se estudian son el manejo de personal, los criterios pedagógicos y laborales para promover los movimientos de maestros a mitad del ciclo escolar, los criterios formales para llegar a la "cadena de cambios", criterios informales para el movimiento de los docentes, los criterios para la aplicación de la normatividad, estrategias de trabajo, ejercicio de la autoridad y qué tipo de actividades realizan en las visitas a las escuelas.

El trabajo de campo de este proyecto se realizó durante dos ciclos escolares (de 1998 a 2000). Para integrar la primer versión de este documento, presentada en septiembre de 1999, se consideraron los datos

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obtenidos en el transcurso de 12 meses de trabajo de campo comprendidos de julio de 1998 a julio de 1999. Posteriormente se agregaron algunos datos y se complementaron otros obtenidos durante el trabajo de campo realizado de agosto de 1999 a julio de 2000. En ambos casos la información se ha levantado mediante dos procedimientos descritos a continuación considerando como muestra al 25% de supervisores participantes en la primera etapa, es decir, 12 zonas que presentan características tipo, el total de escuelas participantes en ellas y una muestra de 200 padres de familia de estas escuelas.

a) Registro en instrumentos elaborados ex profeso a partir de un conjunto de indicadores previamente definidos. Estos registros ofrecen datos sobre la formación de los supervisores, su trayectoria política, sus vínculos con el sindicato, sus rutinas de trabajo y las condiciones materiales en las cuales lo realizan. Asimismo, aportan información sobre las actividades que realizan en las visitas a las escuelas, la manera como reportan su propio trabajo y el significado que dan a las demandas, solicitudes o peticiones de maestros y directivos, entre otros aspectos.

b) Registros de observación de las interacciones y formas de trabajo de los supervisores, construidos sin contar con categorías preestablecidas aunque sí con un marco conceptual de referencia. Hablamos de entrevistas a profundidad; registro de las sesiones de trabajo con supervisores y de éstos con el personal de las escuelas; análisis de documentos diversos producidos en la sede de la zona y en las escuelas, tales como planeaciones, actas de reuniones, exámenes, cuadernos de estudiantes, así como proyectos escolares y educativos de zona; además de las notas de campo sobre las entrevistas, observaciones y la participación en eventos y actividades realizadas en el lugar durante las visitas. Las entrevistas, observaciones y notas han sido procesadas en registros completos sobre cada evento.

Los datos obtenidos se analizaron utilizando los procedimientos de la sociología cualitativa y de la etnografía: se trianguló la información obtenida de las diferentes fuentes e instrumentos, incluyendo cruces entre la información cuantitativa y cualitativa así como cruces entre la


información obtenida; se construyen categorías analíticas a partir del trabajo de campo y con el soporte de un andamiaje teórico, considerando la singularidad de las prácticas de gestión de los supervisores y su condición de sujetos enteros.

Esta misma metodología se aplicó para la construcción del diagnóstico que se reporta a continuación, el cual básicamente se nutrió de la información obtenida en 210 proyectos escolares y educativos de zona, 24 entrevistas a profundidad, 237 bitácoras de reuniones, trascripción de 70 reuniones de Consejo Técnico, 310 cuestionarios de padres de familia, 48 entrevistas a directores, 205 entrevistas a maestros, 41 cuestionarios a supervisores y 23 informes anuales de supervisión.

Los supervisores e inspectores entrevistados fueron seleccionados de manera aleatoria a partir de la lista de participantes en la etapa piloto, considerando dos sujetos por región (recordemos que son 12 regiones escolares en el estado). En cada una de estas 24 zonas se realizaron las entrevistas a maestros y los cuestionarios a padres de familia. Se eligieron al azar dos escuelas de cada zona, en la cual se entrevistó a los directores, a todos los maestros que estuvieran presentes el día de la visita y a un promedio de 5 padres de familia. Además, se aplicaron cuestionarios a los 52 supervisores de la etapa piloto, aunque solo 41 entregaron el instrumento debidamente contestado.

3. Datos generales de la supervisión en Nuevo León

a. Estructura de la educación, cobertura y situación financiera

A partir de la Reforma de 1993, la educación básica adquiere formalmente el carácter de derecho constitucional y se considera obligatoria. Incluye dos grados de educación preescolar, seis de educación primaria y tres de secundaria. La que imparte el Estado es gratuita, pero se autoriza a particulares a impartirla. Los servicios de educación especial, dirigidos a personas con discapacidades o necesidades educativas especiales, se encuentran integrados a la escuela regular, aunque mantienen ciertos servicios adicionales.

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Como ya se ha descrito en el diagnóstico nacional, el sistema educativo nacional vive un proceso de descentralización, el cual propicia la autonomía de las entidades y la responsabilidad en los procesos y resultados educativos9. Un aspecto de la descentralización que atañe directamente a las condiciones de trabajo del magisterio es la necesidad de integrar dos subsistemas que en muchos estados de la República coexistían: el federal (llamado "transferido" en Nuevo León) y el estatal. En esta entidad se ha avanzado hacia la configuración de un Sistema Educativo Estatal en el cual se integren los dos subsistemas; sin embargo esta integración se ha dado en forma muy lenta, ya que entre ambos existen distintas condiciones de trabajo y prestaciones que es difícil homologar.

Como se señala en el diagnóstico nacional, los trabajadores de la educación pertenecen al Sindicato Nacional (SNTE) el cual es reconocido en todos los estados como titular de las relaciones laborales colectivas de los trabajadores de base.

En Nuevo León, se destina un poco menos del 70% del presupuesto del Gobierno del Estado a la educación, además de los recursos que eroga el Gobierno Federal para la operación y desarrollo del Sistema Educativo Estatal (SE, 1998: 6), el cual se mantiene en crecimiento.

En el ciclo escolar 1998-1999 (periodo en el que se realizó este diagnóstico) se contaba en el estado con 1,031,073 de alumnos, distribuidos en 5,521 escuelas, atendidos por 53,023 maestros en 37,219 grupos en todos los niveles. En preescolar se atendió un 89% de la demanda; en educación especial, un 41%; en primaria se alcanzó una cobertura del 97.4% y a la educación secundaria accede el 96.6% de los egresados de primaria (SE, 1998: 6 y 7).

9. Ya se ha mencionado en el diagóstico nacional algunos aspectos de la complejidad de la descentralización. Entre otros destaca que el Gobierno Federal conserve la facultad exclusiva para dictar ciertos aspectos de la política educativa, con lo cual busca asegurar el carácter nacional de la educación. Desde el centro se define gran parte de la normatividad, se formulan planes y programas para la educación básica y las normales; se autorizan los materiales educativos para estos niveles y se definen los lincamientos para su uso; se establece el calendario escolar para cada ciclo y para la formación de maestros; se regula el sistema nacional de formación y actualización docente; se elaboran y actualizan libros de texto gratuitos; y se establecen sistemas de evaluación (SEP, 1993:57, 1996: 9).


b. Cuestiones de calidad y políticas de mejoramiento

Los principales indicadores de calidad en Nuevo León son ligeramente superiores a los nacionales, según datos de la Secretaría de Educación Pública.

Cuadro 1. Indicadores de calidad ( 1997-1998)

Reprobación

Deserción

Eficiencia terminall0

Nacional

7,3%

2,7%

85,6%

Nuevo León

3,6%

1,6%

90,8%

En términos globales, en Nuevo León los maestros están mejor calificados que en otras entidades de la República, ya que si bien la formación inicial es similar al estándar nacional, es mayor la afluencia a cursos de actualización docente y a estudios de postgrado. En promedio los profesores de primaria atienden a 27 alumnos por grupo, aunque hay variaciones.

La Secretaría de Educación de Nuevo León incluye en su programa de trabajo un conjunto de líneas de acción, conformadas por una serie de proyectos que tienden a mejorar la calidad de la educación y de la administración educativa.

Entre otras políticas de mejoramiento de la calidad en Nuevo se pueden mencionar el impulso a los programas de formación y actualización del magisterio, el fortalecimiento de la función técnico-pedagógica de los supervisores, la elaboración y aplicación de proyectos escolares, el mantenimiento de los edificios escolares, el desarrollo de nuevos medios para difundir y fortalecer la acción educativa y la función magisterial, la eficiencia administrativa y la vinculación del sector educativo con el contexto socioeconómico (SE, 1998: 11).

10. Constituye la proporción de los alumnos aprobados en el sexto grado de primaria (el último) con respecto de los alumnos inscritos en primero seis años atrás.


La preocupación por la calidad de la educación ha dado lugar a la creación de una Unidad de Calidad Total al interior de la Secretaría de Educación, cuyas funciones son, entre otras tareas, implementar la filosofía de Calidad Total dentro del Sistema Educativo en el Estado, capacitar a los maestros en esta materia, organizar eventos de promoción y reconocimiento a la Calidad, así como asesorar a las escuelas y a las distintas unidades administrativas de la Secretaría en los conceptos de Calidad y Mejora Continua11 (SE, 1996: 57).

4. Visión global de las estructuras de supervisión y apoyo

a. Antecedentes históricos

En el Estado de Nuevo León, la Instrucción Pública de la Niñez se estableció en la Constitución Federal de 1857. La aplicación y vigilancia se encargaron al primer Consejo de Instrucción Pública del Estado, el cual se integró con el personal del Colegio Civil y tenía la responsabilidad de cuidar y vigilar las escuelas mediante circulares, visitas e informes estadísticos. Este Consejo mantenía un efectivo control para exigir el buen funcionamiento regular de las escuelas municipales; pero el apoyo académico dependía de la cultura y aptitudes personales de los Directores.

Las primeras estructuras de supervisión se encuentran en nuestro país a finales del siglo pasado, cuando era importante contar con instancias que dieran cohesión a los servicios educativos que se ofrecían de manera dispersa, tomaran decisiones operativas y controlaran algunos aspectos básicos de la operación educativa. En el ámbito central, en 1891 se crea el Consejo Superior de Instrucción Primaria, cuyas funciones principales son la supervisión, consultoría, nominación de profesores y selección de textos escolares. Este organismo contribuyó de manera decisiva a unificar criterios con respecto de la función social de la educación y el empleo de mejores técnicas educativas (Solana y Bolaños, 1981: 78).

11. La Calidad Total es incluida en el Programa de Desarrollo Educativo en Nuevo León ya que forma parte de la concepción empresarial que permea todas las acciones del gobierno del Estado, ubicado en el ala derecha del horizonte político mexicano. Sin embargo, se ha hecho un esfuerzo por encontrar los procedimientos para mejorar la calidad educativa sin intentar trasladar mecánicamente los principios de la Calidad Total en la producción industrial a los procesos formativos.


En Nuevo León se institucionaliza el Sistema Escolar Oficial en 1892 cuando se establece la primera Dirección General de Instrucción Primaria y, al igual que en el contexto nacional, la inspección escolar se hace indispensable para construir un sistema escolar. Por ello se puso en práctica una vigilancia local en cada municipio, lo que permitía mantener una cohesión orgánica. Las primeras inspecciones formales tuvieron el carácter de Comisiones de Organización y Vigilancia Escolar, creadas para facilitar el buen funcionamiento de las escuelas, así como observar el cumplimiento del Plan de Estudios y el horario escolar aprobado. Para la realización de sus funciones, utilizaban el Reglamento elaborado por el Honorable Congreso del Estado, como Ley general reglamentaria.

El cargo de inspector fue reglamentado en Nuevo León el 13 de enero de 1881, por decreto del Gobierno del Estado. A partir de este momento, este servicio se extiende a toda la entidad, de tal manera que en cada municipio se contaba con una autoridad que vigilaría el cumplimiento de las disposiciones educativas y recabara datos o informes a partir de los cuales se superaran los obstáculos que pudiera haber para el desarrollo de la educación.

Además, el inspector se debería encargar de la Dirección de la Escuela Normal de Profesores, así como de dar clases de Metodología y de Pedagogía a los Directivos y Ayudantes de las escuelas del municipio tres veces por semana, con el fin de regularizar y unificar el método a aplicar en la escuela. También, tenía a su cargo formar y proponer al Consejo de Instrucción Pública, por conducto del Gobierno, los reglamentos para las escuelas, los textos que debían adaptarse y todas aquellas determinaciones que favorecieran la instrucción en el Estado. Las funciones de control y apoyo del inspector se han mantenido en la misma línea, aunque gradualmente se han ido orientando de manera privilegiada hacia las actividades administrativas y de control escolar.

El cargo de inspector escolar en el estado tenía su homólogo en la federación, el de supervisor, el cual se fue configurando, como todo el sistema educativo nacional, a partir de los Congresos Nacionales de Educación y los Planes de Gobierno. Por ejemplo, 1934 a 1936, durante la época de la educación socialista, la Secretaría de Educación Pública


efectuó cambios en su organización para adaptarse a los nuevos objetivos, acordes con el Plan de Gobierno. El departamento General de Educación Primaria, Rural y Foránea, se convirtió en Dirección General de Educación Urbana y Rural en los Estados y Territorios, la cual coordinaba la educación rural e indígena, unificaba y cuidaba los sistemas educativos federales, estatales y municipales y divulgaba el programa de la educación socialista.

Dirigía y supervisaba en el sistema educativo nacional al personal directivo, académico y administrativo, el cual aumentaba cada año. Estaba integrado por jefaturas y subjefaturas; el Consejo Nacional de Educación Primaria y Normal; el Cuerpo Técnico de Educación Rural; los inspectores generales y directores de educación. Las funciones de estas dependencias eran coordinar el sistema educativo; preparar los planes de trabajo de las escuelas rurales, la acción de los maestros rurales, los exámenes a título de suficiencia del personal de servicio no titulado; los proyectos de seguro magisterial y la inspección de los planteles. El Consejo Nacional de Educación Primaria y Normal estaba integrado por los jefes de los departamentos, encargados de la educación rural y de la enseñanza agrícola normal rural, los jefes técnicos, los inspectores generales de zona y cuatro maestros expertos.

Los inspectores o instructores de jefes de zona, constituían el personal intermediario entre los maestros y las comunidades campesinas con los organismos directivos. Su labor consistía en promover la educación entre los campesinos e inspeccionar y supervisar las escuelas rurales, coordinar la tarea de los promotores de la educación y procurar el mejoramiento de la comunidad y organización de la población. El personal directivo y administrativo interno estaba distribuido en cuatro departamentos y tres oficinas generales.

Además de las funciones tradicionales de control escolar, planeación y programación, organización escolar y apoyo técnico-pedagógico, los supervisores adscritos en los estados, tenían relativamente mayor poder que los inspectores, ya que la línea de mando era directa con el Director Federal de Educación, representante de la Secretaría de Educación Pública en la entidad y en la práctica asumían la resolución de conflictos


y la toma de decisiones sin precedente. Hasta antes del proceso de federalización, los supervisores tenían mayores facultades en el manejo del personal, como formular propuestas de promoción y otros movimientos de profesores, lo cual establecía relaciones de poder y autoridad con el personal a su cargo, muy distintas a las que se establecían entre los inspectores y su personal. Al igual que en el caso de los inspectores, durante los años 60 y 70, en los cuales el sistema educativo nacional vivió un proceso de expansión y búsqueda de mayor cobertura, los supervisores vieron disminuidas sus tareas de apoyo académico ante el incremento de la carga de trabajo en aspectos administrativos y de control escolar.

Con la reforma de 1993, se enfatizan las funciones de apoyo académico. Esta tendencia se ejemplifica con el artículo 22 de la Ley General de Educación, el cual establece que en las actividades de supervisión, se darán preferencia a los apoyos técnicos y didácticos respecto de los aspectos administrativos.

Asimismo, con la federalización educativa, los supervisores en el Estado de Nuevo León han visto limitadas las atribuciones de manejo de personal, resolución de conflictos laborales o intervención con el sindicato, de tal manera que en materia de manejo de personal, su perfil se ha homologado al de los inspectores y a través de un conjunto de documentos normativos, se asignan funciones técnico-pedagógicas en equilibrio con las funciones administrativas. Un avance en este sentido se dio en julio de 1994, cuando las dos secciones del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (la correspondiente al Estado y la que representa a los maestros federales) firman un acuerdo con la Unidad de Integración Educativa, Nuevo León, antecedente orgánico de la actual Secretaría de Educación, en el cual aceptan que la labor de la supervisión escolar en sus distintos niveles y modalidades se sujetará al "Esquema de funciones básicas del inspector y supervisor", el cual busca homologar las funciones de ambos cargos.

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b. Estructura global de la supervisión y apoyo

Los servicios de supervisión y apoyo que se ofrecen en Nuevo León, dependen de la Secretaría de Educación de la entidad, la cual tiene la responsabilidad de supervisar y apoyar tanto a las escuelas públicas como a las privadas. En materia de supervisión en este tipo de escuelas el "Reglamento de las condiciones generales de trabajo del personal al servicio de la educación" (1991) señala que se verificará solamente el cumplimiento de los planes y programas de estudio vigentes, de la normatividad que rige el sector educativo en el ámbito nacional y estatal, así como de las disposiciones establecidas en el acuerdo que otorga la autorización oficial de estudios. En la práctica, las posibilidades de intervención de los supervisores en las escuelas particulares son casi nulas, por ello que en este documento no se da cuenta de las relaciones que en estos casos se establecen.

Como se ha mencionado en el diagnóstico nacional, las tareas de supervisión y apoyo formalmente son realizadas por jefes de sector, supervisores e inspectores, con el apoyo de auxiliares técnicos:

a) En el sistema transferido, antiguo sistema federal, existe un cargo denominado jefe de sector, quien es un "supervisor de supervisores".

b) A nivel zona, existen dos cargos idénticos que asumen las tareas de supervisión y apoyo directo a las escuelas: los supervisores, quienes pertenecen al sistema transferido, y los inspectores, pertenecientes al sistema estatal12.

c) Un maestro comisionado en algunas zonas, el auxiliar técnico, apoya al supervisor y realiza tareas de apoyo académico a las escuelas.

d) Adicionalmente, educación especial ofrece servicios relacionados con el apoyo a los maestros, particularmente a través de los maestros de apoyo, quienes trabajan directamente con los docentes en las escuelas.

12. En la práctica existen diferencias en ambos cargos, las cuales han sido documentados en el diagnóstico nacional. En este caso se reportan los rasgos generales de la función de supervisión y apoyo desplegada tanto por supervisores como por inspectores. Cuando las diferencias son fundamentales, éstas se indican en el texto.

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Todos estos servicios están regulados por una norma escrita en el ámbito federal y estatal. Los ámbitos de autonomía son muy limitados: rinden cuentas a su superior jerárquico, básicamente ejecutan las disposiciones oficiales, vigilan el cumplimiento de la norma y en muy raras ocasiones toman decisiones sin precedente. El apego a la normatividad es el criterio de acción de los cargos de supervisión y apoyo, aun en las funciones de apoyo técnico-pedagógico, ya que éste se orienta por el cumplimiento del programa, el calendario, así como el uso de materiales y enfoques de enseñanza oficiales, todos ellos definidos en el ámbito nacional por la Secretaría de Educación Pública.

En el caso de Nuevo León, las tareas de supervisión y apoyo se complementan formalmente con las funciones de dos instancias:

• Las coordinaciones técnicas de cada nivel educativo (preescolar, educación especial, primaria y secundaria), dependientes de la Subsecretaría de Educación Básica, las cuales tienen la función de apoyar a los maestros en los aspectos académicos y concentrar los planes de trabajo de las escuelas y las zonas, sus proyectos escolares y otros informes elaborados por los supervisores y jefes de sector.

• El estado se divide en 12 regiones escolares, administradas por una instancia llamada Unidad de Servicios Educativos Descentralizados (USEDES). Sus funciones son principalmente de gestoría, entre las cuales se encuentran servicios de carácter académico. En cada una de las USEDES se ubican maestros comisionados llamados responsables de educación básica y evaluación quienes promueven y apoyan los proyectos y programas académicos de la Secretaría de Educación a través de sus diferentes Subsecretarías y Direcciones Generales.

Para establecer las relaciones jerárquicas y las líneas de colaboración entre las distintas figuras de supervisión y apoyo, en el siguiente apartado se describen las funciones de cada una de ellas, además de que se incluyen algunos esquemas organizativos. Como marco general, ahora se presenta el organigrama de la Secretaría de Educación de Nuevo León.

309


Organigrama 1. Secretaría de educación13

Secretario de Educación

Dirección General,

oficina general del Secretario

Dirección general de planeación

e investigación educativa

Dirección general de administración

y finanzas

Subsecretaría

de Desarrollo

magisterial

X

Dirección General de Servicios

Educativos Descentralizados

Dirección general de vinculación social

Subsecretaría de

Educación Básica

Subsecretaría de

Recursos Humanos

Subsecretaría

de Evaluación y

Educación Superior

Z JefasdeUSEDES(12)

Jefes de sector

Supervisores

Inspectores

Directores de escuelas transferidas

Directores de escuelas transferidas

13. La parte sombreada de este organigrama no aparece en la versión oficial, sino que fue agregada por la autora de este diagnóstico a fin de aclarar la relación entre la estructura administrativa y la operativa.

310


Si bien la Secretaría funciona como unidad académica y administrativa, en este documento sólo se destacan las funciones que realizan algunas figuras de apoyo y supervisión de la Dirección General de Servicios Educativos Descentralizados así como de las Subsecretarías de Desarrollo Magisterial y Educación Básica.

c. Funciones oficiales de los diferentes servicios

Coordinación técnica de primaria

La Subsecretaría de Educación Básica es la instancia responsable del desarrollo académico en el Estado. Su estructura es la siguiente:

Organigrama 2. Subsecretaría de Educac ión Básica

Subsecretaría da Educación Básica

Dirección de Programas Compensatorios

Dirección da educación

intíaly prsescolar

Dirección da educación primaría

Coordinación técnica de educación inicial y

preescolar

Coordinación da Tecnología Educativa

Dirección de education secundaria

Coordinación técnica de educación ; primaria

Dirección de educación especie) y servicios alternos

Coordinación técnica de educación secundaria

Responsables de área ubicados m las USÉOES

Coordinación programa de

idiomas

Servicios sociales,

culturales y deportivos

Coordinación técnica de educación especial

311


Las coordinaciones técnicas de nivel están formadas por maestros que fungen como asesores. Algunos de ellos tienen el cargo de Jefes de asignatura, al cual acceden mediante un examen de oposición y según lo establece el "Reglamento de las condiciones generales de trabajo del personal al servicio de la educación" (SE, 1991) deben tener una antigüedad mínima de cinco años y hayan sido directores del nivel. Las funciones de la coordinación técnica de primaria son básicamente de consejo y apoyo, como se aprecia en el siguiente listado:

• Organizar el trabajo académico derivado de los programas de estudio.

• Organizar y dirigir las academias para identificar y establecer las metodologías que deberán utilizarse en el proceso de enseñanza aprendizaje.

• Proponer la organización y realización de cursos, talleres, seminarios y actividades orientadas a la capacitación y actualización docente.

• Elaborar materiales y textos de apoyo para los maestros.

• Mantener actualizada una bibliografía sobre contenidos y metodología, que pueda ser utilizada por los maestros.

• Colaborar en el diseño de los exámenes parciales y finales respectivos.

• Atender las consultas que dirijan los maestros

• Evaluar el desarrollo de la enseñanza y de las prácticas, sus metodologías y su integración al plan de estudios

• Apoyar a los inspectores en los aspectos técnicos cuando éstos lo soliciten.

La coordinación de primaria está estructurada de tal manera que los asesores coordinan algún proyecto definido a nivel nacional o estatal. En la entidad existen 63 "proyectos", que van desde actividades para promover que los niños se laven las manos o hacer concursos de interpretación del Himno Nacional hasta programas para abatir el rezago educativo, programas para el desarrollo de la inteligencia a través del arte o desarrollo de habilidades neuropsicológicas en el aprendizaje.

Además de promover estos proyectos, el personal de la coordinación técnica de primarias eventualmente visita a las escuelas que realizan algún proyecto o que solicitan algún apoyo, asesoría o capacitación. Sin embargo

312


esta lógica de servicio resulta poco efectiva en la práctica por varias razones:

• En algunas zonas no se cuenta con una práctica de reflexión sobre las necesidades de apoyo ni con un supervisor o director que les dé respuesta o que gestione de manera sistemática los apoyos complementarios necesarios.

• La urgencia que caracteriza al trabajo docente y a la gestión directiva, dificulta en muchos casos tomar la decisión de solicitar apoyos, por lo que algunas necesidades de orientación se resuelven en la práctica con acciones rápidas, aunque no siempre pertinentes. Un ejemplo de esta situación es la manifiesta necesidad de apoyo para la elaboración de instrumentos de evaluación, la cual en ciertos casos se ha resuelto con el apoyo de la coordinación técnica, pero en muchos casos se ha optado por el camino fácil: comprar los exámenes que editoriales privadas venden en las zonas.

• No se tiene un pleno conocimiento de las posibilidades de apoyo que ofrece la coordinación técnica, por lo tanto se solicitan poco sus servicios.

• En ocasiones la coordinación técnica no puede dar respuesta a las peticiones de apoyo, ya sea por saturación de trabajo, por razones burocráticas o porque no cuentan con herramientas para satisfacer las necesidades de asesoría. Ocasionalmente los supervisores gestionan la contratación de un profesional que brinda la orientación requerida y a quien se le paga con la cooperación de maestros y directivos.

• No se cuenta con el suficiente personal para atender y visitar a todas las escuelas, ya que en promedio cada asesor de la coordinación técnica de primaria debe atender casi 40 escuelas.

A pesar de estas situaciones, quienes han recibido los servicios de apoyo de la coordinación técnica de primaria, se muestran en general satisfechos porque han recibido asesoría para la enseñanza de alguna asignatura, para la elaboración de material, el diseño de instrumentos de evaluación o la elaboración de proyectos escolares; aunque también encontramos quienes comentan que la calidad de las asesorías no siempre es la óptima, particularmente por la dificultad de esta instancia para atender de manera rápida las solicitudes de apoyo.


Las Unidades de Servicios Educativos Descentralizados

(USEDES)

Las USEDES son coordinadas por la Dirección General de Servicios Educativos Descentralizados. El jefe de cada USEDES representa a la SE en la región y es nombrado directamente por el Secretario de Educación14. Según el "Reglamento Interior de la Secretaría de Educación", sus funciones son principalmente de control y operación del servicio educativo, aunque existen otras que formalmente pueden considerarse de apoyo, como puede apreciarse en la siguiente tabla.

En la práctica las USEDES son órganos desconcentrados de la SE, prácticamente no toman decisiones sin precedente, sino que se encargan de la operación del servicio, de solucionar los problemas que se generan al interior de la región y de establecer los mecanismos de comunicación entre los supervisores, inspectores y jefes de sector con las diferentes instancias administrativas y académicas de la SE. Para ello, estas Unidades se integran básicamente por personal técnico que funge como responsable de diversos programas y áreas de la Secretaría: aplican los proyectos generados en las oficinas centrales, recogen la documentación que éstas solicitan a las escuelas y despliegan apoyos al profesorado.

En el siguiente organigrama se advierte que las líneas de responsabilidad y de autoridad son complejas, ya que si bien las USEDES cuentan con un jefe, parte del personal que las integra está directamente relacionado con los directores de nivel o bien con alguna otra área de las oficinas centrales de la SE.

14. Durante el periodo en el que se realizó el levantamiento de datos para este diagnóstico, el 30% de los jefes de USEDES eran supervisores comisionados en dicho cargo. Al parecer esta designación tenía como propósito revalorar a la figura del supervisor; sin embargo, durante el ciclo 1999-2000 se dieron importantes cambios en la estructura de la SE y todos los supervisores que asumían el cargo de jefe de USEDES fueron destituidos y regresaron a cubrir su plaza. Por el tipo de tareas que realizan estos actores, eminentemente administrativas y de atención local a los problemas, se puede decir que el criterio principal para asignar al jefe de USEDES fue la confianza y la cercanía con el Secretario de Educación, así como su capacidad de negociación política y de resolución de los problemas globales de operación del servicio.

Cuadro 2. Funciones de las Unidades de Servicios Educativos Descentralizados

Funciones de operación del servicio Funciones de supervisión y control Funciones de consejo y apoyo

Orientar e informar al público sobre los servicios

educativos que se ofrecen.

Distribuir y ubicar recursos humanos, materiales

y financieros asignados a la región.

Expedir cartas de habilitación para el pago de

sueldos y efectuar la distribución de cheques.

Distribuir los libros de texto gratuitos, los

listados certificados del registro civil y del

programa del libro prestado.

Recibir y gestionar los requerimientos de

equipamiento, mantenimiento y construcción de

los establecimientos educativos.

Tramitar y distribuir la Constancia Única de

Registro de Población (C.U.R.P.) a los alumnos y

personal que labora en los centros de trabajo.

Registrar y verificar las plantillas de personal de

las escuelas; los registros de puntualidad y

asistencia; así como la documentación para

certificar estudios cumpla con los requisitos.

Atender y controlar la captación de información

estadística de las escuelas así como las

actividades relativas a la acreditación y

certificación de estudios.

Apoyar y vigilar los procesos administrativos, de

supervisión y funcionamiento de las escuelas

particulares; la aplicación de los instructivos en

el manejo de los recursos propios de las escuelas;

y que las acciones emprendidas por los directivos

se ajusten a los criterios establecidos por la

Secretaría de Educación.

Difundir los manuales, reglamentos, instructivos,

circulares y demás disposiciones jurídicas que

regulen el funcionamiento del sistema educativo

de la entidad.

Aplicar las políticas, procedimientos y

disposiciones de carácter general y supervisar su

cumplimiento.

Promover la aplicación de programas

establecidos por la SE para la mejora continua de

la calidad.

Efectuar reuniones de información, planeación y

coordinación con los directivos, a fin de

actualizar el proceso y simplificar el servicio

operativo. Estas reuniones se realizan

principalmente con supervisores y cuando así se

requiera, con directores.

Proveer de material didáctico a las escuelas, así

como brindar asesoría para su elaboración y

manejo.

Estimular, apoyar y desarrollar la supervisión

escolar conforme a las normas y lincamientos

técnicos aprobados.

Captar y canalizar las necesidades de

actualización del personal docente, directivo, de

supervisión y de apoyo a la docencia.

Organigrama 3. Unidades de servicios educativos descentralizados

Dirección General de Servicios

Educativos Descentralizados Subsecretaría de Educación Básica

i i

StaffdelaUSEDES

Responsable

de evaluación y

educación superior

servicios de

estudiantes

a ed. básica

Responsable

de planeación

e investigación

educativa

Responsable

recursos

humanos

Jefe de USEDES

Responsable

de desarrollo

magisterial

i vinculación

social

Responsable

supervisión e

inspección nivel

inicial y preescolar

Directores de nivel

supervision e

inspección nivel

primaria

Jefas de sector

Supervisores

I Directores de escuelas

"transferidas"

supervision e

inspección nivel

secundaria

Inspectores

Directores de escuelas

estatales


El organigrama esquematiza la estructura interna de las USEDES y las relaciones con otras instancias centrales de la SE. Los recuadros punteados representan las instancias de las oficinas centrales de la SE que tienen relación directa con las USEDES en aspectos académicos, mientras que las líneas punteadas representan las líneas de autoridad y responsabilidad con dichas instancias. Para simplificar, sólo se incluye la relación de los responsables de nivel con los directores de nivel ubicados en las oficinas centrales: reportan al jefe de USEDES así como al director de nivel, aunque esta misma relación existe para los demás responsables de área, por ejemplo, el responsable de vinculación social reporta tanto ante el jefe de USEDES como a la Dirección General de Vinculación Social de la SE. Esta condición exige un alto grado de coordinación y comunicación, ya que si bien las tareas que realizan en la USEDES cada uno de los responsables de área se definen inicialmente en las respectivas instancias centrales que representan, en la práctica deben programar su trabajo en coordinación con el resto del personal de la USEDES y bajo el mando del jefe de ésta.

En la parte sombreada del organigrama se ha incluido la relación con los jefes sector, supervisores, inspectores y directores de escuela, la cual no se incluye en el organigrama oficial. Los jefes de sector, supervisores e inspectores son responsables ante el jefe de USEDES, pero guardan una estrecha relación operativa con los responsables de área ya que las acciones desplegadas por éstos están dirigidas a las escuelas de cada nivel, a las cuales llegan a través de los jefes de sector, supervisores e inspectores.

Las USEDES cuentan con un promedio de 30 personas, algunas son representantes de las distintas instancias de la Secretaría y otras apoyan la operación de la Unidad. En el organigrama se aprecia que los primeros se ubican administrativamente en las USEDES, pero reportan a la Subsecretaría o Dirección General que representan. Los responsables de Educación Básica y Evaluación pueden ser una instancia de apoyo y orientación. El siguiente cuadro concentra sus principales funciones.

Crear, desarrollar y/o gestionar cursos técnico-pedagógicos, para cubrir las demandas de los supervisores.

SI »I

Cuadro 3.

Aplicación de proyectos y convocatorias generadas por las subsecretarías

Informar a jefes de sector, inspectores y

supervisores sobre los proyectos y convocatorias

propuestos por las distintas subsecretarías y

Direcciones.

Organizar a USEDES las actividades relacionados

con las convocatorias y proyectos lanzados por

las subsecretarías.

Encargarse de la logística en los eventos de la

USEDES y de la SE.

Participar en la coordinación, seguimiento y

control de proyectos generados por la SE.

Actividades de carácter administrativo

Dar seguimiento a los procesos administrativos.

Recoger, revisar y hacer llegara la respectiva

dirección de nivel diversos documentos sobre

Consejos Técnico, academias de zona, proyectos

escolares. Informes de supervisores y otros

marcados en la normatividad.

Entregar las constancias, diplomas y recono

cimientos elaborados por la Subsecretaría de

Educación Básica por su participación en los

diferentes proyectos.

Recibir y distribuir los materiales que envía la

Subsecretaría a las escuelas (libros de apoyo

para el maestro, folletos, revistas, libros para el

alumno)

Actividades de actualización y apoyo técnico-pedagógico

Organizar las reuniones convocadas por las

coordinaciones técnicas para brindar apoyo a

inspectores, supervisores y jefes de sector.

Apoyar al área de evaluación en las muestras que

se realizan a través del sistema nacional de

evaluación en la selección y capacitación del

personal que aplica la muestra así como la

distribución de material.

Apoyar a las subsecretarías en la realización

del curso-taller para directivos.

Crear, desarrollar y / o gestionar cursos

técnico-pedagógicos, para cubrir las demandas

de los supervisores.

Organizar procesos de evaluación a nivel

region.

!


En general los responsables de las áreas de educación básica tienen un perfil técnico-pedagógico y han participado como asesores en otras instancias de la Secretaría de Educación, tienen experiencia en la elaboración de instrumentos de evaluación, en el diseño de cursos y en la capacitación. Es un cargo por asignación, de tal manera que mantienen su plaza de maestros de grupo o directores.

Los supervisores consideran que la mayoría de las funciones que realizan los responsables de las áreas de educación básica y evaluación son de gestión, por ejemplo organizar actividades comunes a las zonas escolares como concursos o "muéstreos"15, recopilarla información producida por las escuelas y eventualmente gestionar algunos apoyos. En entrevista informal, una supervisora comenta que inicialmente la función de responsable de las áreas de educación básica y evaluación, antes llamadas "enlaces académicos", fue creada para los supervisores, de tal manera que considerando su trayectoria y jerarquía, pudiesen orientar y apoyar a otros supervisores y directores en aspectos académicos y de control escolar. Sin embargo, desde su creación se advirtió la dificultad de encontrar supervisores que cubrieran el perfil solicitado (en el que se incluía contar con estudios de maestría, dominio de los materiales y enfoques de enseñanza, habilidades para asesoría y apoyo académico) y además accedieran a ser comisionados y perder temporalmente ciertas prestaciones. Señala la entrevistada que posteriormente se modificó el perfil del cargo, de tal manera que ahora las personas que lo ocupan no requieren ser supervisores.

Los jefes de sector

Un sector está integrado por varias zonas escolares y es coordinado por un supervisor de mayor jerarquía llamado Jefe de Sector. Como se ha señalado en el diagnóstico nacional, el cargo de jefe de sector existe solamente en el sistema federal o transferido y se creó para desconcentrar la toma de decisiones para la organización del servicio educativo nacional

15. Los "muéstreos" son una modalidad de concurso entre escuelas. Al parecer se les ha dado este nombre para matizar su carácter de competencia y atribuirles un sentido de búsqueda de información sobre indicadores de calidad de los aprendizajes.

319


y acercar la Secretaría de Educación Pública, ubicada en la capital del país, a las escuelas. Para ello cada estado se dividió en sectores; en Nuevo León existen 16 jefes de sector.

Hasta antes de la descentralización educativa, los jefes de sector reportaban directamente ante el delegado de la SEP en los Estados, lo que les confería un estatus importante. Actualmente en Nuevo León deben reportar ante el jefe de USEDES, pero en la práctica muchos de ellos buscan un contacto directo con los subsecretarios o en mismo secretario de educación. En la práctica la mayoría de los jefes de sector no reconoce en el jefe de USEDES una autoridad a la cual deban reportar. La falta de claridad en las líneas de mando y de responsabilidad obedece a varios factores:

Un factor de peso en esta situación es la historia del cargo, ya que en su momento la jefatura de sector cumplió en el ámbito federal la función de desconcentración que ahora cumplen en el ámbito estatal, para el caso de Nuevo León, las USEDES. Esto ha generado en algunos jefes de sector la sensación de que existe duplicidad de atribuciones entre ellos y el jefe de la USEDES. Esto genera una situación de anarquía y caos, ya que los supervisores transferidos reciben instrucciones de la USEDES y de la Jefatura de Sector, las cuales llegan a ser contradictorias o bien dan cuenta de falta de comunicación y organización. Por ejemplo, se cita a los supervisores a dos reuniones en lugares distintos, a la misma hora y el mismo día.

Probablemente esta duplicidad de funciones entre ambas figuras obedezca a un proceso de cambio que en la práctica está viviendo el cargo del jefe de sector, ya que antes de la descentralización era considerado representante de la Secretaría de Educación Pública, poseía mayor autoridad y facultades en el manejo de personal, toma de decisiones y resolución de conflictos. Actualmente en Nuevo León, algunas de estas tareas se trasladan a las USEDES y otras, como los movimientos de personal, a las oficinas centrales de la SE. Con este ajuste, las funciones y atribuciones del jefe de sector son casi idénticas a las del supervisor, sólo que con mayor jerarquía y ámbito geográfico de intervención. Sin embargo, el sistema de usos y costumbres no


desaparece automáticamente. No basta la disposición oficial para que se transformen las funciones que en la práctica realizan los jefes de sector.

Un segundo factor es la existencia de condiciones operativas que complican las líneas de mando, por ejemplo en algunos casos los sectores completos se ubican en la jurisdicción administrativa de una USEDES; pero en otros, el sector incluye varias regiones por lo que en todo caso el jefe de sector debería reportar ante varios jefes de USEDES.

En la práctica, no existen mecanismos claros de supervisión hacia los jefes de sector. Durante el ciclo escolar que se realizó el trabajo de campo, se incrementaron las reuniones entre los 16 jefes de sector y algunos subsecretarios, e incluso con el Secretario de Educación, las cuales servían como momentos no formales de rendición de cuentas, de consulta sobre decisiones y acciones operativas al inicio del ciclo. Sin embargo, estas reuniones no pueden considerarse como espacios de supervisión y real rendición de cuentas ya que no existe un seguimiento de avances ni se toman medidas correctivas ante bajos resultados educativos.

Las atribuciones y funciones de los jefes de sector están contenidas en diversos documentos de aplicación nacional y estatal16. Se sintetizan en la siguiente tabla, en la cual no se transcriben textualmente las funciones del cargo, sino que se ha hecho una clasificación que facilita su exposición.

16. Las funciones del jefe de sector se encuentran contenidas en el "Manual de organización de la coordinación de sector de supervisión escolar federal", definido por la Secretaría de Educación Pública; en los "Lincamientos generales para la organización y funcionamiento de las escuelas de educación básica y modalidades educativas" (SE, 1998a), así como en la "Carpeta única del jefe de sector" (SE, 1998b).


Cuadro 4. Funciones del jefe de sector

De control y supervisión

Representar a la Secretaría de Educación en el sector a su cargo y acatar las disposiciones giradas por ésta.

vigilar y verificar que se cumplan los lincamientos normativos, entre ellos Planes y programas de estudio; se aplique el plan anual de supervisión; que la asignación de grupos se efectúe de acuerdo a los criterios establecidos; que se cumpla con la obligación de rendir honores a los símbolos patrios en los términos de las disposiciones legales; y verificar la aplicación de medidas de higiene requeridas para la prevención de enfermedades diarreicas e infecciosas.

Llevar un control del personal adscrito al sector; los aspectos administrativos y operativos de las zonas.

Entregar a las instancias superiores un informe de la suspensión de labores del personal administrativo y de intendencia al fin del periodo escolar; los datos estadísticos de las zonas de su sector; una carta de liberación del inspector / supervisor al finalizar el año escolar en la que conste que entrega satisfactoriamente la documentación de fin de cursos correspondiente al ciclo escolar.

Evaluar al personal docente y directivo: presidir el órgano de evaluación de carrera magisterial y otorgar el crédito escalafonario anual a los trabajadores docentes y no docentes del sector, lo que significa evaluar al personal.

Promover y proponer la apertura de escuelas en donde sean necesarias; así como muestras, demostraciones y concursos a las escuelas, adicionales a los previstos por la Secretaría.

De consejo y apoyo

En relación con al Consejo Técnico Consultivo dal Sector: • promover su creación y registrar las sesiones realizadas; • proponer ante éste acciones técnico-pedagógicas tendientes

a elevar la calidad de la educación;

• evaluar su funcionamiento en cuanto a la atención preventiva y compensatoria del fracaso escolar; apoyo al trabajo docente; superación profesional y desarrollo académico; valores.

En mataría de planeación: • elaborar su Plan de Trabajo Anual a partir de las necesidades

que planteen las escuelas y zonas escolares y en el cual se de preferencia a la realización de actividades técnico-pedagógicas;

• elaborar un proyecto escolar de sector en el que se atiendan las necesidades educativas y se ponga en operación mediante las comisiones de Trabajo;

• orientar a directores y maestros en la elaboración de su plan de trabajo anual, con base en las necesidades de cada escuela o grupo;

• participar en la operación, seguimiento, evaluación y ajustes del Plan de Trabajo Anual de cada zona, para apoyar y realimentar las acciones educativas propuestas.

Orientación al proceso educativo: • asesorar a los supervisores y directores en la aplicación de

los ajustes a los programas vigentes y en el proceso educativo;

• verificar que se evalúe de manera permanente el aprendizaje;

• brindar asesoría técnico-pedagógica a las escuelas del sector y orientar las actividades que en este sentido realicen los supervisores;

• coordinar a los supervisores, ofrecerles apoyo técnico-pedagógico, darles orientación y enlazarlos con las diferentes autoridades.

En materia de gestoría de carácter académico: • realizar gestiones con la comunidad; • proponer a las instancias superiores alternativas de atención

a la población en edad escolar que no asiste a las escuelas; • informar sobre los índices de deserción y reprobación por

grado y área, así como la eficiencia terminal;

• promover la creación de servicios que atiendan a los niños que requieran atención diferenciada, preventiva o compensatoria;

• atender las necesidades de actualización docente.


En la normatividad las funciones del jefe de sector se orientan hacia las tareas de orientación y apoyo; sin embargo en la práctica las acciones que realizan son preferentemente de control, gestoría y organización del servicio, ya que concentran toda la documentación que la Secretaría solicita a las escuelas del sector y promueven entre éstas la aplicación de la infinidad de proyectos propuestos por distintas instancias de la SE, otros organismos gubernamentales y algunas empresas.

Algunos supervisores consideran que el quehacer del Jefe de Sector aligera su carga de trabajo: cuando la jefatura de sector revisa cuidadosamente la documentación que la zona entrega a la SE se evitan errores y por lo tanto volver a hacer el trabajo; en materia de gestoría, resuelven problemas que de otra manera les tocaría atender a los supervisores como conflictos laborales, interpersonales o con la comunidad; además se reconoce el trabajo del Jefe de Sector en la formación inicial del supervisor, ya que como veremos más adelante, cuando asciende al cargo no recibe ninguna formación de inducción.

Las 24 entrevistas y los 41 cuestionarios aplicados a supervisores así como la observación de reuniones a nivel sector y el acompañamiento a jefes de sector en visitas a las escuelas, perfilan algunas actividades de apoyo y control que despliegan los Jefes de Sector. Las reuniones de Consejo Técnico de sector son espacios de coordinación y comunicación con los supervisores, las cuales oscilan entre juntas para entrega de paquetes de papelería hasta reuniones de trabajo en las que se llegan a analizar problemas de las zonas. En estos casos incluso se observa que los jefes de sector propician el intercambio de materiales didácticos elaborados en las escuelas y realizan reuniones de auxiliares de sector en las que éstos elaboran planes de trabajo y pruebas de aprovechamiento por grado para las escuelas del sector. Algunos jefes de sector acompañan a los supervisores en las visitas a las escuelas y hay quienes les exigen un conocimiento de los problemas y avances de cada una de ellas; quienes realizan estas visitas buscan identificar junto con los supervisores las formas de trabajo en el aula. Sin embargo, los casos en los que se realiza esta gestión son los menos, ya que la mayoría vislumbran el cargo como una jubilación en servicio.

323


Supervisores e inspectores

Las funciones que realizan los supervisores y los inspectores son muy similares, aunque existe una normatividad específica para cada uno de ellos. En virtud de que en el estado de Nuevo León se realiza un esfuerzo por homologar los cargos, este diagnóstico se construye a partir de las similitudes, por ello se procura hablar de supervisores/inspectores cuando lo descrito se aplique a ambos cargos. Asimismo, cuando se trate de algún rasgo específico de alguno de estos cargos, se menciona sólo al supervisor o al inspector, según corresponda.

Las funciones de los supervisores se encuentran descritas en el "Manual del supervisor", elaborado por la Secretaría de Educación Pública en 1987 y el cual continúa vigente. Por su parte, las funciones del inspector se incluyen desde 1991 en el "Reglamento de las Condiciones Generales de trabajo del personal al servicio de la educación". Ambos documentos responden a la realidad educativa anterior a la reforma y aunque presentan rasgos obsoletos, son muchos los supervisores e inspectores que los consideran su marco normativo, tal como lo deja ver el comentario de un supervisor: "El manual del supervisor es nuestra Biblia. Ahí viene todo lo que debemos hacer. No hay vuelta de hoja". Sin embargo, en la práctica los supervisores e inspectores de Nuevo León cuentan con otros documentos oficiales que señalan sus funciones:

1. El "Acuerdo de reestructuración de las zonas escolares" en el que se establecen las funciones aplicables a ambos cargos.

2. Para establecer con claridad las funciones del personal, la Secretaría de Educación del estado elaboró un documento denominado "Disposiciones generales para la organización y funcionamiento de las escuelas de educación básica y modalidades educativas" en el cual se señala como fuente de información el "Reglamento de las Condiciones Generales de trabajo del personal al servicio de la educación", pero no así el Manual del Supervisor.

3. Supervisores e inspectores cuentan con una "Carpeta única del supervisor e inspector" en la cual se concentran todos los documentos que éste tiene que recoger de las escuelas y entregar a distintas instancias de la Secretaría de Educación.

324


A partir del análisis de estos documentos, inclusive el Manual del Supervisor, se integra el siguiente cuadro de funciones del supervisor/ inspector. Al igual que en la tabla de funciones del jefe de sector, en este cuadro se ha hecho una clasificación de las funciones, de tal manera que no se transcriben textualmente las funciones incluidas en los documentos normativos.

Cuadro 5. Funciones del supervisor/inspector

Supervisión y control Apoyo y consejo

Verificar que en las escuelas de la zona a su cargo: • se aplique la normatividad;

• se trabaje de acuerdo a los planes y programas educativos;

• se acate la prohibición de venta de libros en los planteles;

• los registros en las boletas de evaluaciones de los alumnos se efectúen sin alteraciones y con regularidad, empleando los formatos correspondientes y llenados en los tiempos marcados.

Supervisar en las escuelas particulares:

• el cumplimiento del plan y los programas de estudio oficiales;

• la utilización de los libros de texto gratuitos;

• el cumplimiento del calendario para el funcionamiento de los Consejos Técnicos Consultivos de las escuelas particulares.

En materia de evaluación: • el uso de los materiales

adicionales que han sido encargados de común acuerdo entre el director y los padres de familia;

• recoger las opiniones de los distintos sectores de su zona respecto a los planteles y al desarrollo del proceso educativo;

En relación con el trabajo colegiado promover, sostener y valorar estrategias para que los maestros se reúnan en Consejos Técnicos con el fin de planear, evaluar y señalar las directrices para la mejora continua del proceso educativo del plantel.

En materia de planeación: • desarrollar el programa anual de Supervisión, conforme a los

lineamientos establecidos, dando preferencia a actividades técnico-pedagógicas y consideren la orientación y apoyo para la ejecución de los planes de trabajo de las escuelas;

• participar en la operación, seguimiento, evaluación y ajustes del Plan de Trabajo Anual de cada escuela;

• recibir al inicio del ciclo escolar el programa de actividades extracurriculares que se realizarán en las escuelas particulares para apoyar el cumplimiento del Plan y los programas de estudio vigentes de cada nivel;

• estudiar las condiciones socioeconómicas y culturales de la zona para detectar su influencia en el proceso educativo.

Orientación al proceso educativo: • asesorar y apoyar permanentemente al personal directivo y

docente en sus planteles en materia técnico-pedagógica;

• junto con el personal directivo valorar el plan docente, con relación al desarrollo del plan de estudios, el perfeccionamiento educativo, la evaluación del aprendizaje y demás aspectos del proceso educativo, de tal manera que directivos y docentes perciban al inspector como un apoyo indispensable para su relación con el sistema educativo;

• conocer y divulgar entre los maestros de la zona escolar a su cargo el sentido, enfoque e interrelación curricular nacional y regional de los planes y programas de estudio e implicaciones académicas en las aulas escolares;

• apoyar las acciones educativas propuestas en los proyectos escolares con base en la detección de necesidades.

325


Supervisión y control Apoyo y consejo

• evaluar al término del año escolar, los resultados de la acción educativa desarrollada en la zona;

• evaluar los logros alcanzados en los servicios de atención preventiva y compensatoria, señalando el número de alumnos atendidos y promovidos.

En materia da gestoría: • dar al director de cada escuela,

el visto bueno para toda gestión de ampliación, reparación mayor o adaptación del edificio;

• documentar las gestiones que lleve a cabo;

• brindar apoyo y asesoría a los directores para que éstos resuelvan los problemas que se les presentan, evitando que trasciendan a otros ámbitos de autoridad.

Presentación de informes:

• ejercer control sobre la documentación, custodiarla y presentar informes periódicos en la modalidad que las autoridades educativas señalen;

• elaborar el control de las órdenes en proceso necesarias para la certificación en todos los grados;

• elaborar la plantilla del personal a su cargo en el formato correspondiente;

• entregar los datos estadísticos conforme a la Carpeta única de información;

• elaborar un concentrado anual de las cooperativas escolares de la zona escolar.

En materia de gestoría de carácter académico: • favorecer la colaboración, diálogo y esfuerzo conjunto entre todos

los actores; • escuchar y transmitir sistemáticamente a las autoridades las

inquietudes y sugerencias del personal respecto a las políticas y disposiciones oficiales con el propósito de que éstas sean analizadas y consideradas por las autoridades en beneficio del servicio educativo;

• apoyar y alentar el carácter académico de las funciones de los directores de las escuela a su cargo, generando las facilidades necesarias y las estrategias pertinentes para que dichas funciones sean priorizadas sobre otras;

• propiciar el diseño, generación y uso de materiales, recursos, medios e instrumentos tecnológicos y didácticos que mejoren los procesos de enseñanza aprendizaje;

• en coordinación con los directores de las escuelas y el jefe de sector, ampliar la oferta educativa en cuanto a los servicios de apoyo para abatir los índices de no promoción y deserción, mejorar la eficiencia terminal y la calidad de los servicios de educación básica que se ofrecen en su jurisdicción;

• promover el apoyo y vinculación con educación especial;

• desarrollar estrategias, en coordinación con el jefe de sector, para identificar las necesidades educativas de alumnos provenientes de alguno de los grupos indígenas del país, evaluar el desarrollo de la atención a ellos brindada y sugerir opciones para elevar la calidad educativa;

• apoyar el desarrollo de programas de promoción, atención y educación para la salud, incluyendo prevención de adicciones.

En materia de fortalecimiento al trabajo docente: • identificar las necesidades de actualización docente y hacer

recomendaciones sobre cursos, seminarios y talleres; • propiciar las condiciones necesarias para valorar y estimular la

labor magisterial a fin de superar los retos en el mejoramiento del servicio y la calidad de la educación;

• recoger y documentar la riqueza de experiencias didáctico pedagógicas que los maestros y directivos realicen y que contribuya a mejorar la calidad educativa en Nuevo León;

• promover la participación de los docentes en el análisis, revisión, consulta, evaluación y aplicación creativa de los libros de texto y los programas de estudio.

Promover y contribuir en el involucramiento y participación responsable de la comunidad y la familia en tareas de apoyo escolar, acondicionamiento, equipamiento y mejora del sistema educativo, cuidando el cumplimiento de la normatividad vigente.


Normativamente las tareas del supervisor/inspector parecieran dirigirse hacia la orientación y el apoyo académico a las escuelas, pero en la práctica son rebasados por la carga administrativa y las tareas de control escolar. Éstos definen su trabajo en tres campos básicos, a los cuales otorgan prácticamente la misma importancia:

Control: Verificar, revisar, evaluar, supervisar.

Apoyo: Gestionar, orientar, asesorar, guiar, apoyar.

Promoción: Fomentar, propiciar, promover, estimular, alentar, comprometer, facilitar.

En la definición del propio trabajo, además aluden al proceso administrativo y describen los rasgos necesarios para ejercer el cargo, entre los que destacan tenacidad, compromiso, responsabilidad, eficiencia y orden.

En el terreno de la práctica, la observación del trabajo cotidiano de supervisores participantes en el proyecto "Gestión Pedagógica" y en un programa compensatorio destinado a abatir de manera integral el rezago escolar (PIARE) permitió advertir que en general los supervisores utilizan entre un 70 y un 80% de su tiempo en actividades administrativas y de control, el resto lo reparten en tareas de apoyo, acercamiento a las escuelas y a las comunidades. Este desequilibrio en el tipo de tareas realizadas es producto de la concurrencia de un conjunto de factores algunos de ellos históricos como los propósitos que perseguía la supervisión en sus orígenes así como la burocratización de la planificación de la enseñanza derivada en los años de la tecnología educativa. Además de estos elementos históricos, destacaremos tres factores que se han identificado en Nuevo León:

• Las condiciones en las cuales los supervisores e inspectores realizan su trabajo multiplica el tiempo que se invierte para cumplir con un trámite: la falta de apoyo secretarial, la lejanía de las escuelas o la falta de medios de transporte y comunicación (fax, teléfonos, Internet) hace que una simple acción como entregar un oficio o recoger la estadística de fin de cursos implique una gran inversión de tiempo.

327


• Fallas administrativas en instancias superiores que exigen a los supervisores realizar gestiones adicionales para absorber las deficiencias en la planeación de diversas áreas de la SE: falta de asignación oportuna del personal completo en la zona, cambios de personal a mitad del ciclo escolar, falta de libros de texto en cantidad suficiente para todos los alumnos, carencia de un sistema de procesamiento de datos computarizado que evite reportar constantemente información similar, acciones emergentes que recargan de papelería por llenar, falta de coordinación entre distintas instancias de la Secretaría las cuales solicitan información similar a las escuelas, así como la falta de previsión en las tareas y proyectos propuestos por otras instancias de gobierno, entre otras.

• La falta de dominio de los aspectos académicos por parte de los supervisores necesario para orientar y apoyar a las escuelas en aspectos educativos. No son pocos los supervisores con deficiencias en el conocimiento los métodos de enseñanza vigentes y los contenidos de los planes de estudio, por ejemplo, lo que dificulta la realización plena de las actividades de apoyo y orientación.

En los supervisores e inspectores que participan en el proyecto "Gestión pedagógica" y en el programa PIARE, se observa una tendencia a aumentar el tiempo destinado a las tareas de apoyo y promoción. Para lograr este cambio en el uso del tiempo delegan en sus auxiliares las tareas administrativas; organizan mejor la recolección de papelería e integración de reportes; aumentan horas a su jornada e incluso dejan "para después" las tareas de control administrativo. Los consejos técnicos de zona, las reuniones con maestros por grado, la elaboración de proyectos escolares, así como las visitas a las escuelas para realizar diagnósticos integrales son el marco en el cual despliegan sus actividades de apoyo y orientación, entre las que destacan el análisis de los planes y programas, la orientación en el uso de los libros de texto de los alumnos, la planeación colegiada, la elaboración de instrumentos de evaluación así como la organización de talleres de actualización docente en la zona sobre aspectos que los maestros proponen.


Los elementos que parecen contribuir a revertir el modelo tradicional de supervisión y virar hacia un rol de apoyo más que de control, son la formación académica de los supervisores, que les confiere seguridad en el manejo de las tareas técnico-pedagógicas; la organización de la zona y la coordinación con instancias superiores, que eficientiza el trabajo administrativo y deja tiempo para invertir en las funciones de apoyo; la presencia de un auxiliar técnico o apoyo secretarial que le permiten descargar trabajo; y en especial la concepción que la Secretaría de Educación tenga del trabajo del supervisor, la cual se refleja en el tipo de tareas que les encargan, las prioridades que establecen, así como lo que se valora y se sanciona.

Auxiliar técnico

Los jefes de sector y los supervisores tienen un auxiliar técnico, es decir, un maestro asignado que les apoya en el trabajo de la zona. La práctica de asignar maestros como auxiliares data de hace aproximadamente 13 años y según Sandoval (1984:56) constituye una forma de legitimar una práctica que se realizaba de hecho, pero que dejaba en desventaja al maestro a quien se le encomendaba la tarea de apoyar al supervisor y continuaba frente a grupo.

No es un cargo formal, por lo que no tienen un nombramiento como auxiliares, sino que están asignados a esta función sin perder su plaza de maestro de grupo. Esta actividad puede ser cubierta por un maestro de tiempo completo o dos de medio tiempo, quienes complementan las habilidades e intereses del supervisor, de tal manera que si éste tiene una orientación más administrativa, busca un auxiliar que cubra el perfil pedagógico y viceversa. Como no tienen un nombramiento para ejercer la función que realizan, dependen de la ratificación del supervisor en turno para continuar asignados a la supervisión. En las zonas de tránsito, en las cuales los supervisores permanecen uno o dos años, los auxiliares dan continuidad a las cuestiones administrativas de la zona porque tienen mayor permanencia.

No existe normatividad que defina sus funciones, así que las describimos considerando lo observado en el acompañamiento, la forma


en que ellos mismos entienden su cargo, así como la manera como los supervisores definen las actividades que éstos realizan, las cuales principalmente se refieren a:

• La capacitación de los docentes en servicio: asesorar y coordinar cursos relativos al currículo nacional, impartir cursos sobre contenidos regionales, impartir los Talleres Generales de Actualización, impartir talleres en la zona para el conocimiento de los enfoques y el manejo de los materiales de apoyo y los libros del alumno.

• Gestión de apoyos académicos: vincular a los maestros y directivos con los cursos que imparte el Centro de Capacitación y Actualización del Magisterio, informar sobre recursos audiovisuales y didácticos en general disponibles en diversas instancias, conseguir materiales de apoyo.

• Asesoría y orientación al docente: asesoría a maestros sobre metodología, empleo de recursos didácticos, ayuda en la elaboración de instrumentos de evaluación, apoyo en la elaboración de proyectos escolares, la aplicación de estrategias y el seguimiento, visitas a los docentes en el aula y análisis sobre la práctica.

• Planeación y evaluación: coordinación de la planeación colegiada y la elaboración de exámenes de aprovechamiento de zona por grado, aplicación y revisión de exámenes a nivel zona, análisis de los resultados de las evaluaciones a nivel sector.

• Aspectos administrativos: revisión y concentración de la documentación a entregar, llenado de papelería, orientación a los directivos acerca de la manera de hacerlo.

En el proyecto "Gestión Pedagógica" los auxiliares han sido decisivos para que desde la supervisión se despliegue un real apoyo. Cuando esto se logra, se advierte que supervisor y auxiliar forman un equipo de supervisión, en el cual se distribuyen las tareas en los turnos, se aprovechan mejor las habilidades y saberes de ambos para responder de manera más efectiva a maestros y directores. De manera gradual, la SE ha ido asignando un auxiliar a los inspectores, ya que en muchos casos prácticamente realizan solos su trabajo.

NUEVOLEÚN Diagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo

Maestros de apoyo

Se denomina maestro o maestra de apoyo a personal de educación especial que trabaja en las escuelas de educación regular para colaborar en la atención a niños y niñas con necesidades educativas especiales con o sin discapacidad. Trabajan de manera coordinada con los docentes de la escuela primaria dentro de las aulas y les brindan apoyo académico, el cual se puede concretar en actividades conjuntas como la planeación, el análisis de los libros de texto, la elaboración de materiales didácticos o la impartición de clases "modelo". Tanto los maestros de apoyo como los directivos y supervisores de educación especial, han impartido cursos a los maestros de la escuela primaria en temas como psicología del desarrollo, pedagogía operatoria, elaboración de materiales, o sobre los enfoques vigentes de la enseñanza de las matemáticas y la lectura y escritura. Estas situaciones son aún excepcionales, porque en muchas escuelas existe cierta dificultad para establecer un real trabajo compartido entre escuela regular y educación especial.

5. Relaciones con otros servicios pedagógicos

En el estado existen las siguientes instancias formadoras de docentes: la escuela normal, la Universidad Pedagógica Nacional y la escuela de Ciencias de la Educación, dependiente de la Secretaría de Educación y en la cual los profesores normalistas cursan su licenciatura. Los supervisores no participan en los procesos de formación de docentes, salvo en dos casos: cuando son maestros en las formadoras de docentes y desde ahí ejercen una influencia de manera personal; y cuando se invita a estudiantes de normal a cubrir algún grupo mientras los maestros se encuentran en reuniones de Consejo Técnico.

En cambio en materia de formación en servicio, los supervisores son responsables de organizar los Talleres Generales de Actualización (TGA) y coordinarse con el CECAM a fin de que los maestros de las escuelas a su cargo asistan a los cursos que se ofrecen, los cuales son impartidos por maestros o directivos que cuentan con alguna especialización en el tema a desarrollar o bien que tienen alguna experiencia práctica al


respecto. Son contratados como asesores del CECAM y reciben una breve orientación para el manejo de la guía didáctica y la antología que apoya al curso. Los supervisores e inspectores comentan que es necesaria una mayor coordinación entre el CECAM y la supervisión, ya que en muchos casos la oferta de cursos no responde a la demanda o bien, eî manejo no es el adecuado. Además se interesan en influir en la programación de cursos del CECAM: proponen temas, exigen mejor preparación de quienes los imparten, demandan que se seleccione a los capacitadores mediante concursos de oposición y proponen fechas para su impartición.

Más allá de estos espacios formales, los supervisores e inspectores atienden las necesidades de capacitación en servicio a través de vías informales. En algunas zonas se da respuesta a las necesidades de actualización de los maestros, identificadas a través de su Proyecto Escolar17, mediante la impartición de talleres breves en la zona en los cuales se abordan principalmente temas relacionados con la enseñanza y el uso de materiales educativos oficiales.

En el ámbito nacional, la Secretaría de Educación Pública tiene una Red de Educación por Satélite (EDUSAT) cuyas transmisiones ofrecen a los maestros orientaciones metodológicas y sugerencias didácticas. Éstos se aprovechan en algunos casos mediante la formación de videotecas en las zonas escolares.

En Nuevo León, la investigación pedagógica es incipiente, como se reconoce en el Plan Estatal de desarrollo, Nuevo León, 1997-2003- En la SE existe una coordinación de proyectos de investigación, en la cual está adscrito el proyecto "Gestión Pedagógica", un programa para el desarrollo de habilidades sobresalientes en los alumnos de primaria, así como un conjunto de investigaciones realizadas por maestros que fueron becados por la Secretaría de Educación para realizar sus estudios de postgrado y que ahora realizan su tesis doctoral. Salvo algunos casos de supervisores e inspectores que estudian la maestría o el doctorado, prácticamente ninguno tiene relación con los procesos de investigación educativa.

17. Como se ha mencionado, el proyecto escolar es una herramienta para planear la solución de problemas principalmente académicos en las escuelas. Es elaborado de manera colegiada y se basa en el compromiso individual y colectivo de mejorar el proceso y los resultados educativos.


En el país, el desarrollo curricular está restringido, puesto que existe un currículo nacional. Cuando han existido posibilidades de realizar una reforma curricular o elaborar materiales regionales, hay poca participación de los supervisores, quizá porque la tendencia a ubicarse en tareas de control y supervisión les aleja de este tipo de actividades y no buscan intervenir en ellas; además de que la misma Secretaría no les solicita su participación sino que se apoya en especialistas de distintas ramas, quienes eventualmente son maestros.

Al realizar su planeación didáctica, los maestros hacen adaptaciones mínimas al curriculum nacional de tal manera que responda al contexto y las necesidades de sus alumnos. Es un proceso que se desarrolla hacia el interior de las escuelas y las zonas, por lo que constituye uno de los principales ámbitos de apoyo por parte de los supervisores e inspectores. El personal de educación especial realiza adecuaciones curriculares, al interior de las escuelas y las zonas. En este proceso participan, en algunos casos, de manera conjunta maestros de educación regular y de educación especial, con la asesoría de los supervisores de Educación Especial.

En cuanto a la evaluación y acreditación, existen varias instancias que diseñan y aplican instrumentos de evaluación externa en el ámbito regional, estatal y nacional. Los supervisores e inspectores intervienen principalmente en los procesos de evaluación a nivel zona y región: en los primeros, coordinan la elaboración de los instrumentos de evaluación que se aplicarán en la zona; mientras que en los segundos, eventualmente participan en órganos colegiados donde diseñan de manera conjunta las pruebas. Los auxiliares participan en la creación de pruebas a nivel zona y los enlaces académicos, los elaboran en el ámbito regional.

Como se ha mencionado, hasta hace unos años la coordinación técnica de primaria diseñaba instrumentos para la evaluación semestral; pero ante la falta de este apoyo y las dificultades para elaborar sus propios exámenes, en muchas escuelas se recurre a la compra de exámenes realizados por editoriales privadas. Si bien participan distintos agentes e instancias en el proceso de evaluación, la decisión final sobre la acreditación siempre es del maestro.

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6. Servicios clásicos de supervisión y apoyo en una perspectiva más amplia: supervisión y apoyo a nivel escuela

La tendencia de trasladar algunas tareas de supervisión y apoyo en el ámbito escolar es incipiente en el estado, aunque se encuentran algunos mecanismos que la sugieren. Uno de ellos es el fortalecimiento al Consejo Técnico Escolar y otro es el relativo a la participación de la comunidad como contraloría social informal.

a. El Consejo Técnico y otros órganos de trabajo colegiado

El Consejo Técnico (CT) se incluye en la Ley General de Educación y en otros documentos normativos, en los cuales se le confiere un papel especial como órgano académico colegiado en el que se generan los acuerdos para la realización del Plan de Trabajo Anual de la escuela, zona, sector u oficina regional, con base en un diagnóstico que permita solucionar situaciones pedagógicas que ameriten su atención; además de que en él se emiten opiniones y propuestas que coadyuvan a mejorar la calidad del servicio. En el marco de la construcción de la autonomía institucional, formalmente se transfiere a este órgano colegiado un conjunto de tareas de autocontrol y auto-apoyo, tales como:

• Asegurar que los planes de estudio se cumplan durante los 200 días efectivos de clase, para lo cual los maestros requieren dosificar los contenidos, propiciar la articulación, continuidad y equilibrio necesarios para alcanzar los propósitos en tiempo y forma.

• Analizar y sugerir procedimientos didácticos congruentes con los enfoques pedagógicos del Plan y programas de estudio vigentes.

• Se recomienda a los docentes acordar en el CT los criterios de manejo del Registro de asistencia y evaluación; la selección de los procedimientos para dosificar los contenidos y los instrumentos técnico-pedagógicos que utilizarán para dar seguimiento a sus planes y proyectos escolares, registrando las observaciones de las diversas actividades.

Esta disposición no se aplica totalmente en la práctica, puesto que en un gran número de escuelas, los CT no funcionan como órganos


académicos. El proyecto "Gestión Pedagógica* y el programa PIARE han conseguido avances en el funcionamiento de estos consejos y en general en el fortalecimiento del trabajo colegiado, si bien aún queda como tarea pendiente la liberación de tiempo para realizar las reuniones de Consejo Técnico Escolar.

Además del CT se realizan reuniones por grado, denominadas colegio o academia de grado. Son un espacio de la autoformación en servicio ya que en ellas se aprovecha la experiencia y conocimientos de algunos maestros: se reflexiona sobre aspectos relativos a la enseñanza de algunas asignaturas, se desarrollan procesos de autoapoyo en la elaboración de planes o se diseñan de manera colegiada exámenes por grado cuyos resultados se analizan de manera conjunta.

b. Supervisión por parte de la comunidad

En la Ley General de Educación vigente reconoce la necesidad de que la sociedad participe en la educación, "mediante actividades que tengan por objeto fortalecer y elevar la calidad de la educación pública, así como ampliar la cobertura de los servicios educativos" (SEP,1993:83). Más allá de las Asociaciones de Padres de Familia, se prevé la creación de Consejos de Participación Social (CPS) en cada escuela, municipio y estado, los cuales propician la participación, control y apoyo de los padres de familia y otras instancias civiles en la educación básica en diversos asuntos, inclusive los pedagógicos.

Algunas de las funciones de estos consejos, establecidas en dicha Ley son: "tomar nota de los resultados de las evaluaciones que realicen las autoridades educativas, proponer estímulos y reconocimientos de carácter social a alumnos, maestros, directivos y empleados de las escuelas", para el caso del CPS de escuela; "gestionar ante el ayuntamiento y ante la autoridad educativa local el mejoramiento de los servicios educativos, la construcción y ampliación de escuelas públicas y demás proyectos de desarrollo educativo en el municipio; llevar a cabo labores de seguimiento de las actividades de las escuelas públicas de educación básica del municipio", en el caso del CPS municipal; y en el caso de los estatales, un ejemplo de sus funciones sería "conocer las demandas y

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necesidades que emanen de la participación social en la educación a través de los consejos escolares y municipales, conformando los requerimientos a nivel estatal para gestionar ante las instancias competentes su resolución y apoyo" (SEP, 1993:83-85).

Formalmente se han constituido estos consejos en todas las escuelas y municipios de Nuevo León. En ocasiones su formación es sólo en papel y en realidad no funcionan, sino que se agregan tareas a las Asociaciones de Padres de Familia (APF).

"El Consejo Escolar de Participación Social y la Asociación de Padres de Familia trabajan en unión, porque son las mismas personas quienes lo integran ya que en este medio es difícil que el padre de familia colabore con la escuela. Trabajan de común acuerdo el CPS y la APF ya que a la vez que organizan el estado financiero para el sostenimiento del plantel se involucran en las necesidades de aprendizaje de sus hijos, exponiendo en juntas con maestros o exposiciones dudas o propuestas sobre el aprendizaje de los niños". (Entrevista a directores 33-1998)

En otros casos se configuran dos instancias distintas, pero en pocas ocasiones cumplen con las funciones establecidas en la Ley, de tal suerte que no constituyen un espacio real de supervisión por parte de la comunidad, sino que en el mejor de los casos realizan tareas de apoyo material a la escuela y de vinculación con la comunidad.

"La APF realiza acciones más específicas en cuanto a proveer de recursos para mantenimiento del plantel y a participar en actividades culturales y sociales. El consejo de participación social, puede realizar acciones de alcance más amplio en cuanto a bienestar social, prevención de salud, ecología, educación para adultos, culturales, deportivos e indagar sobre la problemática social que influye en educación". (Entrevista a directores 42, 1998)

Existe un proceso más informal y directo que logra avanzar en términos de control social, el cual se da a través de la participación de la SE en un programa del Gobierno del Estado denominado "Línea directa".

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Línea directa es un canal de comunicación entre la ciudadanía y los funcionarios públicos. Cada quince días, se monta en la plaza principal de Monterrey (Macro plaza) toldos en los cuales los Secretarios y Subsecretarios de todas las dependencias de gobierno atienden las quejas, reclamos y solicitudes de la ciudadanía. En materia de educación, asisten el Secretario y los subsecretarios, quienes escuchan a padres de familia, alumnos y ciudadanos en general que pudieran tener un problema o una queja sobre el servicio. Cualquier persona puede conversar con las autoridades, solo necesita hacer fila y comentar inicialmente el caso a una edecán, quien canaliza a las personas con el servidor público que podría atenderles mejor. Por ejemplo, en solo una "línea directa", la Secretaría atendió 84 casos.

Esta actividad ha permitido identificar problemas como la inasistencia de maestros, el maltrato a los alumnos, quejas generales sobre la calidad de la educación, problemas de adicciones, e incluso delitos sexuales contra menores cometidos por trabajadores académicos, administrativos o manuales de las escuelas. La atención que las autoridades educativas dan a las quejas y sugerencias de la ciudadanía ha estimulado su participación y puede llegar a constituirse en una contraloría social de carácter informal. Sin embargo, entre los maestros ha creado inconformidad e incluso molestia, ya que consideran desproporcionada la atención que las autoridades dan a los reclamos de la ciudadanía con respecto a la atención que brindan a las inconformidades que expresa el magisterio, por ejemplo, se da curso inmediato a quejas anónimas de padres de familia, pero sus solicitudes o reclamos son atendidos con mucha demora.

Como parte de una tendencia incipiente, se prevé la aplicación de procedimientos más claros para la recepción y seguimiento de quejas, de tal suerte que no se desvirtúe la intención de esta actividad dando pie a reclamos infundados.

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7. Gestión de los servicios de supervisión: datos básicos y cuestiones clave

a. Cifras y hechos básicos

Los servicios formales de supervisión en educación primaria en Nuevo León se distribuyen de la siguiente manera:

Cuadro 6. La supervis ión en la educación primaria

e n Nuevo León

Supervisores

Inspectores

Jefes de sector

Responsables de área de educación básica y evaluación

Total

126

109

16

12

En los supervisores e inspectores recaen la mayor parte de las tareas formales de supervisión y apoyo, ya que por su número y funciones los jefes de sector y los responsables de educación básica y evaluación no tienen la posibilidad real de llegar a las escuelas, por lo que en todo caso facilitan el trabajo del supervisor/inspector.

Cuadro 7. Distribución de los cargos por género

Jefes de sector

Supervisor/inspector

Responsables de área de educación básica y evaluación

Hombres %

93,7

29

40

Mujeres %

6,3

71

60

En el magisterio hay una mayor proporción de mujeres que de hombres, la cual se advierte en la distribución por sexo en los cargos de enlaces académicos y supervisores; sin embargo, esta proporción se revierte significativamente en el caso de los jefes de sector. Esta


distribución puede responder a tres situaciones: 1) las mujeres se jubilan más temprano que los hombres, por lo que son pocas las que aspiran al cargo; 2) el acceso al cargo está fuertemente vinculado con la política sindical, en la cual se advierte una mayor participación masculina; 3) la reproducción de un esquema nacional caracterizado por la poca presencia femenina en los cargos de dirección. La disminución de la participación femenina a medida que aumenta el nivel de jerarquía y autoridad, refleja lo que ocurre en el país, en el que la presencia de la mujer en es aún incipiente. En la misma Secretaría de Educación, las cuatro subsecretarías son ocupadas por tres hombres y una mujer.

En el momento no están disponibles bases de datos de servicios de supervisión y apoyo que ofrezcan información detallada sobre todas las categorías de supervisión. Los siguientes datos han sido tomados de una encuesta aplicada a los 52 supervisores participantes en el proyecto "Gestión pedagógica" en 1998.

Cuadro 8.

Promedio de edad

Antigüedad en el sistema

Antigüedad como supervisor/inspector

Promedio de escuelas atendidas por supervisor/inspector

50,2 años

31 años de servicio

8 años

10

El promedio de escuelas quizá no refleja las profundas diferencias existentes entre la supervisión rural y la urbana: mientras que encontramos zonas urbanas formadas por seis escuelas en un radio de 15 kilómetros, en el medio rural existen zonas sumamente dispersas, en las que se atienden hasta 25 escuelas (desde unitarias hasta de organización completa) en un radio de 100 kilómetros. No existen diferencias sustanciales entre el promedio de escuelas atendidas por los supervisores y por los supervisores. Según la misma encuesta, aplicada en el proyecto "Gestión Pedagógica", la escolaridad de los supervisores e inspectores es relativamente alta, como muestra la siguiente tabla.

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Cuadro 9. Grado de escolaridad de los supervisores e

inspectores

Grado máximo de escolaridad

Normal básica

Normal superior

Licenciatura

Maestría

Doctorado

%

5

5

50

35

5

No se cuentan con datos sobre la distribución de la escolaridad entre directores y maestros de grupo, pero se sabe que en el estado una gran proporción ha cursado estudios de maestría y doctorado. A decir de los supervisores e inspectores, la creciente preparación académica del magisterio ha incentivado a los directores y supervisores a continuar estudiando, ya que "no se quieren ver superados" por sus maestros. Al parecer, contar con estudios de maestría se ha convertido en un factor de la legitimidad académica de los supervisores frente a los maestros. El origen profesional del 100% de los supervisores es la docencia, por ahora no se cuenta con datos que indiquen el tiempo de formación previa a la asignación del cargo y el tiempo de formación en servicio.

b. Cuestiones clave de gestión

Reclutamiento

Los jefes de sector, supervisores e inspectores cuentan con el nombramiento definitivo como tales, en tanto que el nombramiento de los responsables de educación básica en las USEDES y de los maestros auxiliares es el correspondiente a docente de grupo. Todos tienen las prestaciones de ley y pertenecen al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.


Ya se han señalado en el Diagnóstico Nacional los requisitos y procedimiento para ocupar el puesto de Jefe de sector y de Supervisor, los cuales en general también se aplican para el caso de los inspectores. Los ingresos, cambios y ascensos son definidos por una Comisión Mixta de Escalafón, formada por dos integrantes de la Secretaría de Educación y dos representantes del SNTE, quienes de común acuerdo designan a un quinto miembro. Esta Comisión dictamina las solicitudes de reclutamiento inicial, propone la ubicación de las plazas y el Secretario expide la orden de presentación en la que se menciona el ingreso, cambio o ascenso, así como la ubicación de la plaza. La asignación de nuevos nombramientos es permanente.

Los ascensos se otorgan por concurso escalafonario convocado por la Comisión Mixta de Escalafón, la cual analiza el expediente de cada aspirante y, según lo establece el Reglamento de Escalafón, otorga el ascenso a quien logra un mayor puntaje, de acuerdo con los factores del Cuadro 10.

Cuadro 10. Criterios escalafonarios de ascenso

Criterio escalafonario

Conocimientos

Aptitud

Disciplina y puntualidad

Antigüedad

Descripción

Preparación y mejoramiento profesional y cultural, acreditados mediante títulos, diplomas o certificados

Iniciativa, laboriosidad y eficiencia para realizar actividades de investigación, creación artística, divulgación científico-pedagógica, complementación del programa de estudios, actividades de carácter extraescolar en pro del mejoramiento de la escuela y la comunidad, calidad en el cumplimiento de la labor profesional

Observancia de los reglamentos de trabajo y el acatamiento de órdenes superiores

En el sistema y en el cargo

%

45%

25%

10%

20%


Durante su vida profesional, los maestros entregan a la Comisión Mixta de Escalafón documentos que acreditan algún valor escalafonario. La Comisión los integra en expedientes personales y presenta anualmente catálogos de escalafón, en los que indicará datos de los trabajadores, de su plaza y puntuación de cada uno de ellos.

Llegar al cargo de supervisor o jefes de sector implica necesariamente haber pasado por un proceso de ascensos: maestro de grupo, director, supervisor, jefe de sector. No es posible acceder a una jerarquía si no se ha pasado por la anterior. Los supervisores y jefes de sector que tienen más antigüedad en el cargo comentan que hace unos años en el otorgamiento de estas plazas eran determinantes otros factores, coloquialmente llamados "políticos": trayectoria sindical, habilidades para resolver conflictos, capacidad de convocatoria y persuasión, simpatías entre los docentes y entre autoridades educativas y sindicales, lazos de amistad, vinculación con la política partidista (lo que en realidad significaba en México estar vinculado al PRI, hasta hace poco tiempo partido de Estado) o el haber ocupado cargos de elección popular. El siguiente fragmento de entrevista a supervisor ilustra este hecho.

"Estaba comisionado en la Dirección Federal de Educación, ahí estuve 11 años comisionado, 14 en el medio rural y luego en la dirección. Luego hubos cambios políticos y pedí mi salida....El Director Federal de Educación me dijo que yo merecía ser supervisor y él fue el que me propuso y el sindicato avaló mi propuesta, porque hay que ser sinceros, salió así. Todavía el escalafón no era vertical y de esa manera yo llegué a ser supervisor ... " (EZC11/11&1, Nuevo León, 1998)

Estos factores aún están presentes y siguen jugando un papel central en la designación de plazas, pero los supervisores sienten que cada vez cobran más fuerza los criterios escalafonarios. Las opiniones de supervisores / inspectores y jefes de sector, con respecto del proceso de asignación orientado de manera formal por criterios escalafonarios está dividida. En general se considera que el escalafón hace más transparente y justo el proceso de ascensos y estimula a los docentes a la superación personal como vía para mejorar su condiciones de trabajo; consideran


que es una forma de reconocer la trayectoria académica y profesional de los maestros y por tanto, quien llega al cargo goza de legitimidad entre sus compañeros. Otros opinan que el cargo requiere de habilidades de manejo de personal, resolución de conflictos y en general de un liderazgo, el cual no siempre está relacionado con una mayor y mejor trayectoria académica. Consideran que el arribo al cargo a través de procesos escalafonarios puede dar legitimidad académica, pero no asegura la capacidad de mando y por lo tanto puede llevar a la zona o al sector a una anarquía y caos, ante la ausencia de un liderazgo claro. En el mejor de los casos, se busca legitimar el proceso de ascenso por méritos políticos. El siguiente fragmento ilustra esta preocupación.

"Yo fui de los últimos supervisores que entraron por nexos políticos más que por cuestiones académicas o de derecho por escalafón. Fui de los últimos porque no fui el último, mi clave la dictaminaron porque yo decidí participar en carrera magisterial como muchos y me tocó la suerte de entrar y que me dieran la plaza. A partir de ahí nadie me podía decir nada porque llegué por nexos políticos pero mi clave me la gané con estudios, y me valió porque en su momento tuve que aprender todos los reglamentos y el examen fue de eso". (EZC4/84-1, Nuevo León, 1998)

La importancia otorgada a la designación por méritos político sindicales está anclada en las tareas que realizan los supervisores como sindicalistas y como agentes de cohesión en el magisterio: contienen brotes de inconformidad, vigilan el acatamiento de las disposiciones, resuelven conflictos laborales, controlan la disidencia, en fin, contribuyen a mantener el gremio como una militancia disciplinada.

Otro punto de discusión sobre la asignación del cargo es la antigüedad. La aplicación de los criterios escalafonarios propicia que sean cada vez más jóvenes quienes acceden a estos puestos. Se encuentran dos posiciones: la defensa de la experiencia y la defensa de la vitalidad. Quienes defienden la experiencia consideran que la antigüedad ofrece una visión más madura del proceso educativo y de gestión, lo cual les permite orientar a maestros y directivos de una mejor manera, ya que


tienen un claro conocimiento del terreno así como sensibilidad para manejar situaciones problemáticas. Para ellos, la trayectoria académica y de servicio ofrece herramientas insustituibles en el manejo de la zona o el sector.

Por otra parte, se piensa que el arribo de personas más jóvenes al cargo le inyecta vitalidad, apertura a nuevas formas de trabajo y genera una necesidad de actualización. El dinamismo, la energía y el empuje son valorados por maestros y supervisores progresistas porque es ya una tradición considerar a la supervisión o a la jefatura de sector como la antesala de la jubilación o bien como una jubilación en servicio, ya que llegar al cargo en muchos casos significa "descansar". La presencia de supervisores jóvenes, a quienes por lo menos les quedan 8 años de servicio, imprime otra perspectiva al cargo. En el diagnóstico nacional se aporta un dato al respecto: el 53% de los supervisores tienen menos de 46 años y por lo tanto tienen más posibilidades de continuar en el cargo.

En entrevistas a supervisores / inspectores y jefes de sector encontramos que los motivos para postular al cargo son básicamente tres: reconocimiento a su trayectoria profesional y aspiración a tener más impacto en el proceso educativo; aspiración a un mejor salario, que repercute en mejores condiciones de jubilación; y posibilidad de hacer un trabajo que al parecer implica menos desgaste que la dirección de una escuela.

Los responsables de área adscritos a la USEDES y los auxiliares no siguen el proceso formal de selección, ya que no es un ascenso, sino una asignación temporal. Son designados por sus superiores con base en ciertas habilidades, conocimientos y aptitudes que éstos consideran convenientes al cargo. Generalmente el supervisor selecciona como auxiliar a algún maestro que ha destacado como docente, que tiene buenas relaciones en el sindicato o bien una persona de su entera confianza, como su esposa. También ocurre que se designa a un auxiliar porque no tiene grupo, aunque carezca de las habilidades requeridas.


Manifiestan que los aspectos considerados para su designación son la trayectoria académica, sus habilidades en el manejo de grupos, en la organización de documentos, sus herramientas didácticas, el conocimiento del programa y los enfoques, así como el reconocimiento de su trayectoria como maestros. Más allá de estos criterios, en ambos casos juegan un papel especial en la designación de estas comisiones las relaciones afectivas o de amistad que los asignados tienen con las autoridades o con sus superiores así como la lealtad demostrada.

Formación

El personal que cumple tareas de supervisión y apoyo tiene un perfil profesional muy similar: son maestros de educación básica, algunos de ellos tienen normal superior, la mayoría ha cursado la licenciatura, ya sea en educación básica o en ciencias de la educación, algunos cuentan con maestría y una mínima proporción con el doctorado. Sin embargo, el impulso que se ha dado en el ámbito nacional a la permanente actualización y a la realización de cursos de postgrado ha generado una diferencia entre la escolaridad de los supervisores y la de los maestros, entre quienes son mayores los promedios de escolaridad.

En la formación previa de los supervisores no encontramos ningún caso que hubiese cursado alguna especialidad relacionada directamente con los servicios de supervisión y apoyo, como pudiera ser administración escolar, asesoría pedagógica, diseño curricular o gestión.

La instancia oficial para la formación en servicio en el estado es el CECAM, Centro de Capacitación y Actualización de Maestros. En éste se ofrecen cursos y diplomados dirigidos a los maestros en servicio, generalmente relacionados con alguna de las vertientes de "Carrera magisterial"18, aunque también se realizan eventos sin valor escalafonario y sin puntaje para carrera magisterial.

18. Los maestros inscritos en carrera magisterial se ubican en alguna de las siguientes vertientes: Primera vertiente: docentes frente a grupo; segunda vertiente: personal directivo y de supervisión; y tercera vertiente: personal docente que realiza actividades técnico pedagógicas.


El CECAM ofrece diplomados, cursos y talleres nacionales y estatales, los cuales tienen diferente duración: los talleres generales de actualización, de carácter nacional, suelen ser de 12 horas; los cursos estatales, de 40; los diplomados, de carácter estatal, pueden llegar a ser de 100 horas. Todos ellos son impartidos por maestros preparados previamente, quienes cuentan con un programa del curso y una antología y reciben un pago por impartir cada taller. Se realizan en turno contrario o en horario sabatino, por lo tanto, los maestros invierten tiempo en su capacitación.

Los cursos dirigidos a supervisores y jefes de sector, segunda vertiente, se refieren a planeación, elaboración de proyectos escolares, liderazgo, calidad total, normatividad y legislación; los dirigidos a enlaces académicos y los auxiliares técnicos, tercera vertiente, se relacionan con temas como didáctica, la elaboración de material didáctico, evaluación o psicología del aprendizaje. En algunos casos los auxiliares toman los cursos de segunda vertiente. Además la Secretaría de Educación ha establecido convenios con instituciones de educación superior para diversificar la oferta de formación en servicio. En el caso de los cursos dirigidos a supervisores destacan los de liderazgo y calidad total, impartidos por el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), universidad privada de gran prestigio en el país.

Autoridades educativas y maestros en general consideran que es necesario impartir cursos que preparen al personal que cumple tareas de supervisión y apoyo, ya que prácticamente su única formación es la relación que tuvieron con su inspector, las orientaciones que el jefe de sector pudiera darles y lo que van aprendiendo en el camino. Este vacío en la formación sistemática favorece la reproducción de un estilo tradicional de la supervisen, concebido básicamente como trabajo administrativo, de control escolar y fiscalización. Según algunos supervisores entrevistados, la principal preocupación al ascender al cargo fue el desconocimiento de toda la "papelería" que tenían que entregar.

MUEVO LEÓN Diagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo

Organizaciones profesionales

No existen organizaciones profesionales de jefes de sector, supervisores, enlaces académicos o auxiliares técnicos, aunque todos ellos pertenecen al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Dentro del sindicato existe una corriente disidente, denominada Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación. Aunque todos los maestros per tenecen al SNTE, existen distintos niveles de participación ya que los cargos de representación sindical son de distinta jerarquía. El primer escalón es el comité delcgacional, (que incluso puede ser por plantel o una zona escolar), comité seccional o nacional. En Nuevo León, el 51% de los supervisores ha tenido alguna cartera dentro de la estructura sindical, el 46% a nivel delegacional y el 4% a nivel seccional.

Los integrantes del comité delegacional son elegidos en asamblea dentro de la delegación. Según los estatutos del sindicato, deben continuar realizando su trabajo de manera regular y desempeñar las tareas sindicales en sus horas libres o en horario de trabajo con el permiso de abandonar la escuela otorgado por el supervisor de zona. También se participa en el sindicato como delegado, cargo temporal que consiste en representar en un Congreso Delegacional la opinión de aproximadamente 100 maestros. Parece existir una tendencia a nombrar como delegados a supervisores. Estos son los puestos de reprcsenta-tividad sindical más bajos; de ahí sigue la participación en el comité seccional y nacional (Sandoval, 1985:31).

Algunos supervisores comentan que la participación del jefe de sector en el sindicato ha permitido resolver rápidamente problemas como la falta de personal, agilizar cambios de maestros o atender problemas laborales. Ellos mismos suelen aprovechar sus relaciones con el sindicato para resolver préstamos o resolver problemas de pago.

Los supervisores opinan que su vínculo con el sindicato es una vía para comunicar sus opiniones, críticas y propuestas a las autoridades educativas de una manera más efectiva. Cuando no tienen respuesta ante la comunicación directa, acuden al sindicato, quien constituye un


interlocutor de la SE que posee más peso que las opiniones aisladas de los supervisores; pero también expresa que éstos se sienten más cercanos al Sindicato que a la Secretaría.

Históricamente el SNTE ha configurado un escalafón informal en el que las relaciones, los favores, la militancia política juegan un papel importante, especialmente para la designación de plazas de directores, supervisores y jefes de sector. Uno de los jefes de sector más reconocidos en el estado, con una antigüedad de 51 años de servicio, comenta que la participación sindical es muy importante todavía para la obtención de ascensos porque "dentro de un buen maestro hay un buen sindicalista". La fuerte participación del sindicato en este campo ha generado un vínculo entre la administración escolar y la burocracia sindical.

Perspectiva de carrera

Como maestros asignados, los responsables de área en las USEDES y los auxiliares técnicos tienen una amplia perspectiva de desarrollo profesional dentro del sector educativo, ya que pueden acceder a los cargos jerárquicos superiores: director, supervisor o jefe de sector. Además de los ascensos, pueden formar parte de la coordinación técnica de primaria, o bien ser asignados para coordinar algún proyecto académico en el estado. Al preguntarles sobre sus aspiraciones y su perspectiva profesional, varios mencionan incluso su deseo de ser Secretario de Educación. En ambos casos pueden concluir su comisión cuando la persona que los designó lo decida, cuando cambie su jefe inmediato superior o cuando ellos mismos lo soliciten.

El caso de los inspectores, supervisores y jefes de sector es distinto. Los supervisores pueden ascender a jefe de sector, sin embargo la cantidad reducida de estas plazas (16 en todo el estado) así como la influencia del sindicato en la promoción laboral, alejan la posibilidad real del ascenso para muchos supervisores. Para jefes de sector e inspectores es el final de la carrera, ya que son los cargos más altos dentro del magisterio, el primero en el sistema federal transferido y el segundo en el estatal. Las aspiraciones de quienes actualmente ocupan estos cargos oscilan entre jubilarse y emplear sus últimos años de servicio para "dejar huella". Para la gran mayoría el siguiente paso es la jubilación.


En el Estado ocurren oleadas de jubilación motivadas por rumores acerca de la pérdida de derechos de retiro por una u otra coyuntura política o económica. Es quizá por ello que en Nuevo León no sea tan frecuente, como en otras entidades, encontrar supervisores con más de 40 años de servicio.

Después de la jubilación algunos desean mantenerse activos. Entre otras actividades post-jubilatorias se encuentran participar en la política partidista, ocupar algún puesto de confianza dentro de la Secretaría o en otra dependencia de gobierno, impartir clases en alguna universidad o en instituciones formadoras de docentes, desempeñar algún empleo en la iniciativa privada, participar en programas de capacitación, asesorar a instituciones educativas privadas, atender algún negocio propio así como colaborar en periódicos locales o en editoriales privadas que elaboran y venden exámenes, guías didácticas y libros de texto.

El reglamento de las condiciones generales de trabajo del personal al servicio de la educación indica el proceso formal para la suspensión y la destitución, el cual es aplicable a todos los empleados de base. En su artículo 75, este reglamento señala que en caso de comisión de delitos dolosos, como fraude, robo, violaciones o abuso sexual, homicidio, etcétera, la Secretaría suspenderá al servidor público en cuanto inicie el proceso legal y será vigente hasta que se compruebe que se ha absuelto del delito. En caso contrario, el caso se turnará al Tribunal de Arbitraje para que éste resuelva si debe tener lugar el cese del empleado. También se suspenderá al trabajador cuando contraiga una enfermedad contagiosa que signifique peligro para los que trabajan con él. En ambos casos, señala la ley que "la Secretaría informará al Sindicato los motivos que originaron la suspensión y éste dará su conformidad o demostrará que los hechos no ameritan la suspensión" (SEyC, 1991). Este artículo reafirma la influencia del sindicato en el nombramiento y remoción del personal.

La destitución procede por abandono de empleo, consumado un día después de que el trabajador ha faltado tres días consecutivos sin aviso o causa justificada o si falta un día después de haber dejado de concurrir a sus labores sin aviso ni justificación en ocho ocasiones en los 30 días anteriores a la falta que motive el abandono. También se considera como


abandono de empleo la falta de asistencia sin aviso y sin justificación, por más de dos días si maneja fondos o tiene a su cuidado valores.

Cuando no se respeta el Reglamento de las condiciones generales de trabajo del personal al servicio de la educación, el trabajador se hace acreedor a extrañamientos y amonestaciones, notas desfavorables en la hoja de servicios, pérdida de derecho de percibir sueldos, suspensión de empleo, cargo o comisión y cese de los efectos del nombramiento. Estas sanciones tienen lugar particularmente cuando se incumple con las obligaciones como trabajadores entre las que destacan la asistencia, desempeñar el empleo o cargo en el lugar a que sean adscritos, cumplir órdenes de sus superiores, observar una buena conducta, fomentar actos de buen gobierno, así como disciplina y respeto a la autoridad. Los resultados educativos no son considerados para las promociones ni para las sanciones: se puede destituir a un supervisor por no acatar una disposición, pero nunca porque los alumnos de su zona no aprendan o porque abandonen la escuela.

Cuando los jefes de sector, inspectores o supervisores se ven involucrados en actos de desacato a autoridades superiores o infracción a la norma, el sindicato parece entrar en una negociación a fin de que no se siente un precedente de destitución y la autoridad acceda a una especie de jubilación forzosa, concretada generalmente en un permiso prejubilatorio que saca de inmediato el caso en cuestión del departamento jurídico de la SE.

Esta fuerte vinculación entre el acatamiento de las órdenes superiores en la práctica parece dificultar el ejercicio de la autonomía necesaria para la organización de la zona y en la toma de decisiones operativas que pudieran constituir un apoyo real a los maestros, como sería el caso de la selección de los concursos y otras convocatorias que la Secretaría sugiere desarrollar en las escuelas, pero que en la práctica son vistas como una imposición. Algunos supervisores comentan que "no les corresponde" hacer esta selección racional, porque como disposiciones de sus autoridades superiores, tienen que ser acatadas, "aunque no les guste".

350


Un factor que marca fuertemente la perspectiva de carrera de los supervisores y jefes de sector es la edad. Durante tres ciclos escolares (1998-2001) se ha dado seguimiento a un grupo de 61 supervisores para identificar la permanencia en el cargo19. Encontramos que en el periodo observado poco más de la mitad de los supervisores permanecen en la zona con posibilidades de realizar un trabajo sistemático. Incluimos la enfermedad como un factor de movilidad porque si bien los supervisores no se retiran formalmente, en la práctica delegan por completo el trabajo a sus auxiliares o a los directores. La siguiente tabla da cuenta de las expectativas reales de carrera para los supervisores e inspectores.

Cuadro 11. Movilidad de los supervisores durante tres ciclos

escolares

Jubilación

Cambio de zona

Enfermedad

Muerte

Ascenso

Permanece en la zona

%

14,8

14,8

8,4

3,3

3,3

54,0

Monitoreoy evaluación de los supervisores e inspectores

Se monitorea a los supervisores e inspectores mediante los resultados de aprovechamiento, la entrega de reportes periódicos del avance de su plan de trabajo y a través de indicadores para su ficha escalafonaria y para el reporte de carrera magisterial, pero realmente estos datos no son considerados para valorar el desempeño del supervisor, sino que tienen un mayor peso otras actividades como los concursos estatales o

19. Estos 61 supervisores fueron los que de alguna manera estuvieron involucrados en la etapa piloto del proyecto "Gestión Pedagógica", algunos sólo se inscribieron pero no participaron porque se jubilaron, se cambiaron de zona, tuvieron problemas familiares o se murieron.

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nacionales que implican algún tipo de reconocimiento: "premio a la excelencia" o "escuelas de calidad" que suponen una evaluación a las escuelas; o bien la "olimpíada del conocimiento", concurso en el que se selecciona un alumno de sexto grado de todo el estado para participar en esta olimpiada en el ámbito nacional. En términos generales, se asume que si el supervisor, el director o los maestros trabajan bien, obtendrán estos premios.

El jefe de USEDES monitorea a los jefes de sector, inspectores y responsables de área; los jefes de sector a los supervisores y éstos a los auxiliares. Existen dos formas de evaluación: la ficha escalafonaria basada en los criterios descritos en el apartado de reclutamiento y la evaluación de carrera magisterial. En este caso los criterios de evaluación son antigüedad, grado académico, cursos de actualización y superación profesional, aprovechamiento escolar, desempeño escolar y apoyo educativo, este último aplicable sólo a la tercera vertiente.

El superior jerárquico es el presidente del órgano evaluador de carrera magisterial y por tanto le corresponde evaluar el desempeño profesional y otorgar créditos escalafonarios. Algunos jefes de sector consideran que la ficha escalafonaria no tiene utilidad para monitorear al supervisor, ya que es una práctica común otorgarles el máximo de puntos, quizá porque en realidad tienen pocas oportunidades de ascender. Sin embargo, para enlaces académicos y auxiliares técnicos sí tiene importancia. Carrera magisterial es importante para jefes de sector, supervisores, inspectores y enlaces académicos, ya que impacta en el salario. Sin embargo para algunos, como los auxiliares, es muy difícil obtener altos puntajes.

Los jefes de sector comentan que monitorean a los supervisores mediante visitas de información, formativas y de evaluación, dicen que "los visitan cuando menos los esperan". Señalan la elaboración de su diagnóstico, de su plan de trabajo y de sus proyectos escolares como los principales criterios para monitorear al supervisor. Asimismo, consideran importante la asistencias a juntas, la observancia a la normatividad, la participación social y el apoyo al docente. En todos los casos, el jefe de sector se apega a las disposiciones contenidas en el manual del supervisor. A su vez, los supervisores de origen federal saben el peso que

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tiene el cumplimiento de la norma para ser bien evaluado por su jefe. Es por ello que los supervisores ejercen una autoridad subordinada a la norma y a las disposiciones de sus superiores y prácticamente no toman decisiones sin precedente.

Además de las visitas, el Consejo Técnico de Sector es el principal espacio de monitoreo, en el cual identifican como principales problemas la carga administrativa excesiva, confusiones en aspectos académicos y falta de responsabilidad.

No existe una práctica de reportar resultados de su gestión, ni de hacer un análisis de la efectividad de las estrategias aplicadas o de los factores que obstaculizan ya que los múltiples informes que los supervisores e inspectores remiten a sus superiores han perdido el carácter de documento de trabajo para convertirse en un papel más, que muchas veces se elabora sólo para entregar. Para los supervisores estos informes tienen poca importancia real, ya que como no reciben retroalimentación alguna, consideran que nadie los analiza y por tanto, no se empeñan en registrar y sistematizar su trabajo.

Apoyo a los supervisores

Para los supervisores el principal apoyo que reciben son los cursos de actualización y mejoramiento profesional, así como su participación en programas de innovación. Valoran el apoyo del auxiliar así como el de la coordinación técnica de primaria y de las USEDES.

Los jefes de sector señalan que el apoyo principal que pueden brindar al supervisor es orientarlos para que no se salgan de la norma, para que no cometan infracciones o realicen alguna actividad que les pueda perjudicar, así como orientarles en la resolución de los conflictos que se presentan en cada una de las zonas, ya sean laborales o con padres de familia. También les auxilian en las gestiones y eventualmente brindan apoyo a la planeación y en la utilización de los materiales didácticos, particularmente en el medio rural.

Los jefes de sector y los supervisores cuentan con los respectivos manuales, los cuales como ya se ha dicho, aunque contienen aspectos


obsoletos, constituye una importante guía para su trabajo. En virtud de que la principal causa de destitución en la práctica es no seguir la norma, ven como una gran ayuda contar con un Manual del Supervisor y es especialmente importante seguirlo al pie de la letra.

El apego a la norma y el ejercicio de una autoridad subordinada hace tan valioso al manual, el cual contiene de manera detallada formatos y guías para realizar cada una de las actividades, desde las visitas a las escuelas hasta la elaboración de programas de trabajo. Para complementarlo, existen otros documentos normativos en los cuales se definen con claridad su funciones, aplicables a también a los inspectores: disposiciones generales para la organización y funcionamiento de las escuelas de educación básica y modalidades educativas; diversos reglamentos como el de condiciones generales de trabajo del personal, el de escalafón de los trabajadores al servicio de la educación y el de las asociaciones de padres de familia; diversos acuerdos secrétariats sobre el funcionamiento de las escuelas, la evaluación del aprendizaje, las becas y los planes y programas; instructivos para el manejo de recursos y los lincamientos para carrera magisterial. Todos ellos proporcionan al supervisor e inspector seguridad en el trabajo realizado: si se apegan a la norma no tomarán decisiones erróneas.

En esta lógica, se ve como apoyo administrativo concentrar en una "Carpeta única" todos los formatos de informe, planes de trabajo, proyectos escolares, datos estadísticos y en general toda la documentación que por norma los jefes de sector, supervisores e inspectores deben registrar de las escuelas y las zonas. Existe una carpeta para el jefe de sector y otra para el supervisor/inspector, quienes consideran que efectivamente facilitan el trabajo administrativo, porque contienen indicaciones sobre su llenado, las fechas de aplicación y entrega, así como la instancia a la que se debe turnar. Sin embargo, comentan que a menudo se les solicita información adicional que implica entregar formularios que no están contenidos en esta Carpeta y en ocasiones no existen instrucciones claras sobre su llenado.

"El conocimiento y el manejo del Manual del Supervisor, de todos los reglamentos vigentes, más la experiencia política sindical, fue lo que me permitió en un momento dado salir adelante y en su


momento el factor de decisión, de tomar un riesgo y decidirme a tomar una acción que yo sabía que me podía resultar contraproducente o a favor. A mí me valió que cuando tuve los problemas tuve que aprenderme los reglamentos de pe a pa: el reglamento, las condiciones generales de trabajo, el reglamento interno de escuelas primarias, la Ley federal del trabajo, y últimamente la Ley del servicio civil del Estado" (Entrevista a supervisores, EZC 4-84-2)

En la práctica, los documentos normativos y los formularios administrativos orientan el trabajo de los supervisores/inspectores, y generan una sensación de tranquilidad porque saben con precisión lo que tienen que hacer, y cuándo y a quién han de entregar la documentación requerida. Este es otro factor que orienta su trabajo hacia el control ya que de alguna manera la SE les comunica que rendir informes, datos o llenar papelería es lo más importante.

El apoyo brindado para que realicen tareas de orientación académica se ubica principalmente en el proyecto "Gestión Pedagógica" y en el programa PIARE, en los cuales se fortalece sus conocimientos y habilidades en aspectos técnico-pedagógicos y se les confiere un rol protagónico en la conducción del proceso de mejora de la escuela.

c. Aspectos presupuestarios y financieros: salarios y asignaciones

No existe un presupuesto especial para supervisores, sino que los gastos de salarios y prestaciones salen de una partida general. Los montos salariales son variables, ya que dependen de la antigüedad, categoría en la que se encuentran en carrera magisterial y lugar de adscripción. La diferencia entre los salarios de supervisores e inspectores y jefes de sector no es tan significativa, en algunos casos alcanza cuando mucho 500 pesos más (50 dólares aproximadamente 9,70 pesos por dólar).

La información oficial sobre aspectos presupuestarios es sumamente restringida, de tal manera que para este estudio nos fue imposible tener acceso a ella. Sin embargo, en entrevistas informales se señala que los salarios de los supervisores/inspectores actualmente oscilan entre 7.500 pesos mensuales como mínimo y 13.700 como máximo.

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Algunos comentan que sus condiciones salariales han mejorado por

el cambio de categoría en carrera magisterial, en algunos casos en tres

años ha aumentado un 70%; sin embargo, en general no son muy altas

las expectativas de mejora salarial. Los responsables de área de educación

básica adscritos en las USEDES perciben alrededor de 5.000 pesos

mensuales trabajando doble turno, lo que marca la diferencia salarial

entre los supervisores/inspectores y los maestros. Perciben los siguientes

estímulos económicos, calculados en 1999.

Cuadro 12. Estímulos económicos de supervisores/

inspectores

Estímulo

Bono académico

Zona de vida cara (ciertos municipios)

Arraigo otorgado a maestros que laboran en comunidades rurales que no cuentan con los servicios públicos indispensables

Bono para libros si el trabajador estudia

Bono para los libros de los hijos

Puntualidad y asistencia

Bono por no utilizar dias económicos20

Bono de supervisión

Periodicidad o fecha de entrega

Diciembre

Mensual

Mensual

Anual

Anual

Bimestral

Anual, al final del ciclo

Anual

Monto

$ 340,00 mensual

60% del salario base mensual, adicional


$ 800,00

$ 200,00 a $ 800,00 según el nivel que curse el hijo


9 días de sueldo

$ 4000,00

20. Los "días económicos" son aquellos en los que el trabajador puede faltar con goce de sueldo y que se derivan del ajuste de días en el pago quincenal, ya que en algunos meses del año las quincenas son de más de quince días.


Algunos buscan trabajar en zona de vida cara debido a que este sobresueldo se incluye en la jubilación. El arraigo consiste en un estímulo económico para que permanezcan en zonas consideradas de tránsito, en las cuales algunos apenas duran un ciclo escolar; si el trabajador no concluye el ciclo escolar, tiene que regresar el monto de lo que se le ha pagado por este concepto.

Jefes de sector, supervisores e inspectores tienen que solventar los gastos de traslado, ya que no cuentan con viáticos: no perciben apoyos económicos para gasolina, pago de boletos de transporte público, teléfono, o alimentación en el caso de las escuelas en el interior del estado. Una supervisora ha registrado los gastos realizados en este sentido durante 9 meses del ciclo escolar y el monto equivale casi a un mes de sueldo.

"Los supervisores pagamos por trabajar. Yo he tenido el cuidado de juntar todos los boletos de autobús y las notas de comida y teléfono de cuando hago mis visitas a la zona y realmente me doy cuenta que estamos pagando por trabajar. Quisiéramos visitar más seguido a las escuelas, pero sin el apoyo de la Secretaria en cuanto a viáticos pues no se puede" (Entrevista a supervisores, EZC 6-84-1)

Otra supervisora comenta que invierte el equivalente a 50 dólares en cada visita a su zona, la cual en general se reduce a una vez por semana. En este caso, este gasto equivale a un 22% de su salario mensual.

Comparado con el salario de otras instituciones educativas, las percepciones de los supervisores son más altas que el promedio de los mandos medios en colegios particulares, aunque los que ofrecen enseñanza bilingüe (español e inglés) o poseen un gran prestigio pueden pagar mejor a sus empleados, por lo que los supervisores quedarían en desventaja. En el caso de las universidades, es claro que las percepciones de los supervisores son más bajas, especialmente en relación con las universidades particulares.

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d. Condiciones de trabajo

La situación en la que desarrollan las actividades propias de la supervisión son muy variadas, pues hay zonas en las que cuentan tanto con un espacio propio, como con equipo y personal auxiliar para la realización de su trabajo, hasta los que no tienen ni local ni presupuesto para su alquiler y tienen que habilitar sus casas para la organización de la papelería.

En la mayoría de los casos la sede de la zona se ubica en una escuela, la cual eventualmente proporciona mobiliario; pero no tienen teléfono, computadora o máquina de escribir, aunque es sabido que hace años la Secretaría dotó a algunas zonas de máquinas de escribir manuales. Para habilitar las oficinas, algunos cuentan con el apoyo de los directores, quienes realizan actividades en las escuelas para comprar fotocopiadoras o computadoras; o bien, realizan gestiones para que alguna institución les done equipo.

Las oficinas de los jefes de sector son modestas, pero dicen que tienen las condiciones mínimas para el trabajo. En algunos casos su oficina es una antigua bodega y al igual que los supervisores, no cuentan con el equipo necesario para hacer su trabajo de manera más efectiva.

La distancia entre la sede de la supervisión y las escuelas de la zona va de 5 minutos la más cercana hasta 2 ó 3 horas la más lejana. La posibilidad de llegar a las escuelas depende de las condiciones de cada supervisor. El 85% de los supervisores e inspectores cuenta con vehículo propio y algunos lo utilizan para visitar las escuelas o trasladarse a la sede de su zona. Sin embargo, aunque alarguen el tiempo de traslado, otros prefieren emplear el transporte público por varias razones: a) quienes trabajan en zonas montañosas evitan conducir su vehículo ya que hacerlo en una carretera sinuosa, con bruma y transitada, les genera tensión y dicen llegar muy cansados a las escuelas; b) los supervisores que tienen sus zonas en el semidesierto comentan que las condiciones del terreno deterioran rápidamente sus vehículos particulares y ante la ausencia de apoyos para su mantenimiento, prefieren no utilizarlos.


El no contar con vehículo oficial dificulta en las zonas rurales las visitas frecuentes a los planteles, pues en ocasiones los supervisores tienen que esperar el transporte público, el camión del correo, los repartidores de refrescos, los compradores de cabras o algún otro transporte que los lleve a las escuelas, las cuales pueden estar hasta a 40 kilómetros alejadas del pie de carretera. Algunos solicitan a los profesores que los lleven a su escuela, pero esta práctica les resta imparcialidad a los ojos de la comunidad o de otros maestros. Para mantenerse comunicados, muchos supervisores traen radio localizadores y teléfonos celulares, cuyo costo es solventado por ellos mismos.

En cuanto al personal de servicio, sólo los supervisores, pertenecientes al sistema federal transferido, cuentan con una secretaria; mientras que los inspectores, pertenecientes al sistema estatal, tienen que apoyarse en las secretarias de las escuelas.

8. Evaluación global

a. Impacto sobre el funcionamiento de la calidad de las escuelas

Las distintas figuras de supervisión y apoyo en el estado consideran que su trabajo contribuye principalmente a organizar el funcionamiento de las escuelas, que incluye aspectos elementales como contar con alumnos, la asistencia de los maestros, la disciplina, los aspectos materiales y la apariencia de las escuelas. Expresan de manera coloquial que lo primero que tienen que hacer es "poner las cosas en orden", lo que implica que la escuela funcione regularmente. Es por ello que lo primero que hacen los supervisores al llegar a la zona o bien al involucrarse en un proyecto que demanda su intervención para mejorar la calidad, es "limpiar la casa": que los maestros no falten, que la escuela cuente con alumnos, que los intendentes realicen su trabajo, que no se suspendan clases, entre otros. Estos aspectos básicos son un primer nivel de impacto de la intervención del supervisor y son muchas las zonas que ahí se estancan porque su concepción de calidad no trasciende la idea de que la escuela funcione regularmente o que logre buenas condiciones materiales. El siguiente comentario ilustra dicha postura.


"Acabo de llegar a la zona y me encontré con un gran desorden: faltaban maestros, en otra escuela no había director, en otra no había alumnos suficientes, los baños eran un desastre, las secretarias hacían su voluntad, los conserjes no levantaban ni un papel. Bueno, nadie trabajaba. Tenía que arreglar eso antes de meterme en otros asuntos. Me llevó como tres meses lograr que las cosas funcionaran más o menos". (Entrevista a supervisores, EP-2-58).

Un segundo nivel de intervención de supervisores/inspectores en la calidad de las escuelas se centra en la preocupación por los resultados y se basa en una postura un tanto autocrítica en la cual se reconoce que la supervisión actualmente realiza tareas básicamente burocráticas y consideran necesario volver a realizar tareas de apoyo y asesoría. En este nivel podemos identificar varias modalidades:

Visitas a las escuelas

Aumentar la frecuencia de las visitas es quizá la primera acción que realizan supervisores e inspectores para mejorar los resultados educativos. El número de visitas, así como su contenido y la concepción de su impacto es variable: oscila desde la clásica visita de fiscalización en la que se busca que los directores y maestros estén siempre preparados y tengan todo como le gusta al supervisor, hasta la visita que da seguimiento a la atención de los problemas educativos y brinda orientaciones precisas. Un ejemplo de la rutina clásica (apegada a lo establecido en el Manual del supervisor) en las visitas a las escuelas es el siguiente:

"Converso con la directora sobre cómo ha trabajado, qué dificultades ha tenido y doy a conocer el propósito de mi visita. Entro a cada salón de clase, saludo, observo el trabajo de los alumnos y el maestro. Terminada la actividad, de acuerdo con los resultados de la observación, anoto mis observaciones en el libro de visitas y hago recomendaciones, por lo regular son invitaciones a mejorar. Checo los registros de asistencia de los alumnos, diario de aistencia de los maestros, diario de asistencia de maestros,


cuadernos de planeación didáctica, expedientes de los alumnos y calificaciones y hago recomendaciones a la directora" (Entrevista a supervisores, 7-98, 1999)

En el mejor de los casos, los supervisores logran visitar una vez por semana las escuelas de la zona, particularmente aquellos que tienen a su cargo 5 ó 6 escuelas que se ubican en una zona geográfica más o menos reducida. En los demás casos las visitas son quincenales o mensuales, aunque su duración y profundidad puede variar considerablemente. Al parecer el proceso de diagnóstico colegiado, así como el diseño y aplicación de proyectos escolares da contenido y sistematicidad a las visitas, las cuales trascienden la lógica clásica de la fiscalización.

"El Programa de trabajo de la supervisión incluía visitas a las escuelas para dar seguimiento al avance del proyecto y ver si se estaban resolviendo los problemas detectados. Se hicieron visitas para apoyar a los maestros en la detección de los problemas, para lo cual realicé actividades para conocer el avance que tenían los alumnos en cuanto a la comprensión lectora. Por ejemplo, les leí cuentos y posteriormente verifiqué si habían comprendido. También se hicieron 3 revisiones de cuadernos de alumnos...para establecer un clima de confianza, primero me presento con los alumnos, les digo mi nombre y cuál es mi función y después les pido sus cuadernos, tomo una muestra y es revisada en reuniones de Consejo Técnico...Además, se realizaron 5 evaluaciones a nivel zona con examenes elaborados por los maestros con la coordinación de la supervisión, con contenidos acorde a las necesidades de los alumnos y con el enfoque de las asignaturas correspondíentes...en la aplicación de los examenes participamos de manera activa, estuvimos presentes en casi todas las escuelas y analizamos los resultados" (Infome anual zona 115, 2000)

En muchas visitas la simulación es la gran protagonista, por ello comentan algunos supervisores que deben aprender a identificar cuando los maestros "montan el teatro para que el supervisor vea lo que quiere ver, se vaya contento y los deje en paz por dos o tres meses" y no quedarse sólo en lo que se muestra, sino preguntar, participar,


involucrarse en el proceso. Cuando en la visita el supervisor/inspector pone el acento en los procesos educativos y se involucra en la búsqueda de soluciones, se advierte el avance en dos aspectos: una tendencia a fracturar el ritual burocrático de la visita, el cual todos tienen muy bien ensayado; y se va frenando la inercia de trabajar para quedar bien con la autoridad y no para alcanzar los propósitos educativos.

Trabajo colegiado

Otra actividad que fortalecen algunos supervisores e inspectores como estrategia para mejorar los resultados educativos es el trabajo colegiado en sus distintas modalidades: Consejo Técnico Escolar, Academias por Grado y Consejo Técnico de Zona. En ciertos casos especiales, se advierten indicios de cambio en la gestión supervisora, ya que algunos de ellos promueven la identificación de los problemas que enfrentan las escuelas en relación con el aprovechamiento.

En el trabajo colegiado se aprecian distintos niveles de discusión y análisis, que van desde ratificar las certezas del sentido común magisterial en un simulacro de discusión hasta la realización de un efectivo trabajo colegiado de revisión de los enfoques de enseñanza, programas, libros de texto así como la planeación y la elaboración de instrumentos de evaluación. En el mejor de los casos el trabajo colegiado ha favorecido el desarrollo de la capacidad de los equipos docentes para trabajar en torno a un propósito común, autoevaluar su trabajo, reconocer que son responsables de los resultados educativos y buscar juntos las soluciones. Cuando el supervisor logra configurar estos espacios como ámbitos de trabajo para la mejora de los procesos educativos, los maestros y directores van cambiando gradualmente su percepción acerca del valor del Consejo Técnico y solicitan con más frecuencia la participación y apoyo del supervisor.

"Otro cambio que se observa en la gestión directiva es la solicitud de que se haga acto de presencia por parte de la superivisión en las Juntas de Consjo Técnico a efecto de constatar la forma de trabajo y emitir recomendaciones u observaciones al respecto. Anteriormente se trataba de evitar la presencia del supervisor y de


otras figuras de autoridad para que no se dieran cuenta del manejo que se hacía...incluso se consideraban estos espacios como cotos de poder. Lo que antes se hacía llamar Junta de Consejo Técnico era más bien una reunión de carácter administrativo, social o de otra índole, menos de carácter técnico-pedagógico, en la que se ventilaban toda clase de situaciones desde personales hasta de carácter sindical o social, olvidando por completo los problemas académicos que son los que se deben ventilar en estos espacios. Hoy existe una actitud de los docentes que están trabajando a partir de su proyecto escolar, más acentuada de responsabilidad y disposición al cumplimiento de la tarea, requisitos indispensables en el trabajo colegiado" (Informe anual, zona 84, 2000)

El impacto del trabajo colegiado en la calidad de los aprendizajes no es inmediata ni automática. Aún quedan tareas pendientes en este aspecto para no perderse en la simulación o en la satisfacción ciega de las expectativas de los padres de familia, quienes pueden tener una visión sesgada del proceso educativo.

¿A qué entrar al salón de clases?

La visita de los supervisores a los salones de clases es una actividad fundamental del cargo, sin embargo, no existe consenso entre ellos en cuanto al propósito, contenido y aspectos formales de esta visita. El menú de posibilidades encontradas en esta actividad va desde la aplicación precisa de lo indicado en el Manual del Supervisor ya que durante la visita al salón revisan y sellan los cuadernos de planeación de los maestros y verifican que esté trabajando de acuerdo a lo planeado; supervisores que entran al salón a "enseñar al maestro cómo se trabaja"; otros más observan el trabajo docente, revisan los cuadernos de los alumnos para identificar el t ipo de actividades que se realizan regularmente e intervienen en aspectos puntuales. En todos los casos, después de la visita al salón se analiza lo observado en una reunión en la que participan el maestro, el director y el supervisor. El punto de tensión entre las diversas posturas se relaciona con el grado de


involucramiento del supervisor en las tareas de enseñanza. Algunos supervisores sostienen que la mejor forma de apoyar a un maestro es mostrarle cómo se da una clase, como se enseña un contenido, como se maneja un libro; mientras que otros consideran que el trabajo del supervisor es observar el quehacer docente y posteriormente hacer recomendaciones al docente a través de su director.

La visita del supervisor al salón de clases parece tener un mayor impacto en los aprendizajes cuando lo que observa el supervisor es la calidad de la enseñanza, en especial lo referente a la pertinencia de los métodos utilizados, el manejo de los materiales educativos, la manera como integra a los niños con necesidades educativas especiales, la vinculación con las estrategias propuestas en los proyectos escolares para resolver los problemas detectados, así como las actividades de evaluación.

El resultado más tangible en este caso es la realización de un proceso educativo más sistemático en algunas aulas, lo que no es un asunto menor, considerando que existe en México un gran problema vinculado con la improvisación en el aula y la pérdida de tiempo en actividades con escaso valor educativo.

Asesoría

Como producto del contacto directo del supervisor / inspector con los docentes y directivos, se generan mayores posibilidades de asesoría e intercambio de experiencias. Esta es aún una actividad incipiente pero que parece tomar fuerza a medida que los supervisores dan sentido pedagógico a su trabajo, particularmente a las visitas a las escuelas. Estas asesorías van desde consejos sobre la aplicación de la normatividad en la solución de problemas con padres de familia, hasta sugerencias en el manejo de los libros de texto, la planeación didáctica y la elaboración de exámenes. El siguiente comentario ilustra el tipo de asesorías y actividades de apoyo que se despliegan en las zonas.

"Por los resultados de las evaluaciones periódicas y las bimestrales, y por comentarios de los mismos directores y maestros, me he dado cuenta de que necesitan asesoría sobre el


mejor uso de los libros de texto y los materiales de apoyo (libros para el maestros, ficheros, avances programáticos, programas, etc), así como el uso de los libros del rincón. Brindo esta asesoría bimestralmente. " (Entrevista a supervisores, 4-6, 1999).

Actividades en el ámbito de la zona

Otro nivel de intervención del supervisor es la realización de actividades a nivel zona tales como los cursos de actualización o la organización de evaluaciones bimestrales aplicadas directamente por la supervisión / inspección o bien con apoyo de los auxiliares técnicos y cuyos resultados son analizados en Consejo Técnico de Zona. Ambas actividades son relevantes en el contexto descrito en este diagnóstico.

Los programas de actualización docente a menudo no responden a las necesidades formativas de los maestros y deben realizarse fuera del horario de trabajo. Algunos supervisores han aprovechado las academias por grado para realizar estos cursos en el horario de trabajo sin suspender labores. El impacto inmediato de esta actividad es la atención pertinente de las deficiencias metodológicas de los maestros, ya que a pesar de que la reforma curricular en México se realizó en 1993, aún son muchos los docentes y directivos que desconocen los materiales, programas y propósitos.

Por otra parte la realización de evaluaciones externas a nivel zona es relevante porque en México no se tiene la tradición de rendir resultados ni compararlos a través de los años. Si bien los instrumentos de evaluación aún tienen deficiencias, en las zonas donde se organiza esta actividad se advierte una mayor preocupación por mejorar el aprovechamiento, ya que al analizar sistemáticamente y de manera colegiada los resultados de las evaluaciones los supervisores mandan un mensaje claro a directores y maestros: su trabajo debe reflejarse en el mayor y mejor aprendizaje de los alumnos.

Si bien todas estas acciones pueden traducirse en mecanismos de control y fiscalización, existe una fuerte tendencia entre los supervisores participantes en el programa "Gestión Pedagógica" a generar procesos


que procuren abatir los índices de reprobación, deserción, aprovechamiento y eficiencia terminal. Sin embargo el impacto de estas acciones en la calidad de los aprendizajes aún no se advierte, sino que como se ha mencionado, los resultados de la gestión pedagógica del supervisor se refieren al funcionamiento regular de las escuelas, en la organización y sistematicidad de la enseñanza, en la construcción de equipos de docentes, así como en la preocupación por lograr buenos resultados y alcanzar los propósitos educativos.

b. Síntesis de los principales problemas

Los siguientes problemas han sido mencionados por los supervisores/ inspectores y jefes de sector. Se abordan de acuerdo con la importancia que ellos mismos les atribuyen.

Uso del tiempo

Según los supervisores/inspectores y jefes de sector, para realizar su trabajo de orientación y apoyo necesitan que se dispongan medidas para optimizar el tiempo. Algunos de los aspectos problemáticos mencionados son:

• Dentro del calendario escolar no está contemplado el tiempo para asesorías.

• Los periodos de formación docente deberían considerarse como parte de los 200 días efectivos de clase.

• El tiempo destinado para el Consejo Técnico es insuficiente.

Carga administrativa

En general los supervisores e inspectores se quejan de excesivo trabajo administrativo, por lo que solicitan a la autoridad educativa simplifique los trámites y papeles que se deben entregar; pero no todos persiguen el mismo propósito al solicitar se aligere esta carga. De manera especial destacamos a un reducido grupo de supervisores e inspectores, participantes en los programas de innovación aquí descritos, quienes consideran que la carga administrativa les resta tiempo para realizar sus


visitas de diagnóstico, de información, de formación y evaluación de las escuelas, realizar una supervisión directa a los grupos y en general desplegar tareas de orientación académica. La existencia de supervisores que demandan tiempo para apoyar a las escuelas da cuenta de la posibilidad de reorientar la gestión supervisora, aunque no son pocos los que defienden la supremacía de las tareas administrativas y se resisten a la posibilidad de enfocar su trabajo hacia aspectos académicos.

Los supervisores e inspectores entrevistados consideran que la entrega de papelería abarca la mayor parte de su tiempo, particularmente debido a los siguientes factores:

• La falta de planeación en cuanto a la documentación que se les solicita, ya que se duplica información, se les pide tarde ("para ayer") o no se dan las indicaciones correctas para su levantamiento.

• Falta de un sistema automatizado de información que permita contar con bancos de datos.

• Exceso de concursos, convocatorias y proyectos (63) muchos de los cuales son poco significativos, duplican el trabajo curricular cotidiano, o provienen de otras secretarías e incluso de la iniciativa privada.

• Falta de organización en las distintas instancias administrativas de la Secretaría, ya que a menudo se solicita información doble o se dan indicaciones contradictorias.

• Se agregan formularios a mitad de curso, los cuales no están incluidos dentro de la Carpeta Única.

• Falta de secretaria y de computadora, y en ocasiones, hasta de máquina de escribir.

• Costos para los maestros, quienes tienen que presentar la documentación con copia y en algunos casos no se cuenta con presupuesto para tal efecto.

• Distancia entre las escuelas, lo que retarda la entrega de un documento.

• Indicaciones imprecisas, lo que obliga a elaborar el documento en varias ocasiones.


Personal de apoyo

Falta de personal que apoye a la supervisión: los inspectores, quienes como se ha dicho pertenecen al sistema estatal, no cuentan con auxiliares, lo cual dificulta su trabajo. Además, supervisores e inspectores consideran que para realizar un trabajo centrado en la orientación y apoyo es necesario contar con dos auxiliares, de tal manera que uno le apoye en lo académico y otro en lo administrativo.

Apoyos económicos

Falta de apoyos económicos, principalmente para su traslado y la elaboración de exámenes.

Actualización

Mala preparación de algunos maestros e impacto negativo de "carrera magisterial", la cual ha generado una preocupación por obtener puntos para ganar más, y no una preocupación por mejorar su trabajo.

Estos problemas identificados por los supervisores/inspectores plantean uno de los nudos problemáticos de su gestión: el énfasis en los procesos burocráticos y de control escolar. Sin embargo, los problemas de la supervisión en el estado de Nuevo León incluyen otros aspectos que ya se han mencionado y que ahora se destacan:

• La falta de sólidos elementos teóricos y metodológicos para apoyar a las escuelas. Podríamos suponer que éstos se han visto mermados por varias razones, entre las que destaco la asignación al cargo por méritos político-sindicales, en algunos casos; el alejamiento de los grupos y de actividades académicas; la concepción que se tiene de la supervisión / inspección como una etapa de descanso o prejubilatoria; y la carga administrativa de trabajo que los aleja de los aspectos académicos. Los supervisores/inspectores que cuentan con mayores posibilidades de apoyar y orientar a las escuelas han sido auxiliares técnicos, cursan actualmente la maestría o imparten clases en las formadoras de docentes. Por otra parte, si bien existe una tendencia

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a la mayor actualización en aspectos académicos, aún es frecuente encontrar supervisores que muestran carencias en el conocimiento de los actuales planes y programas, en los enfoque vigentes de enseñanza, en las teorías del aprendizaje que los sustentan e incluso en el manejo de los libros de los alumnos. Este alejamiento ha sido favorecido por situaciones que reflejan la concepción que la Secretaría de Educación Pública, a nivel nacional, tiene de los supervisores e inspectores, ya que no se dota a las zonas escolares de libros de texto y materiales de apoyo, probablemente porque considera que no necesitan conocerlos.

El funcionamiento de la Secretaría de Educación, tanto la nacional como la estatal, no prevé claros mecanismos para operar en respuesta a las necesidades de las escuelas, expresadas a través del supervisor/ inspector; sino que lo hace a través de la aplicación vertical descendente de una serie de "proyectos" diseñados de manera central, que cambian con cada administración. Esta situación ha generado dos lógicas: una de simulación, en la cual los maestros, directores y supervisores fingen que acatan las instrucciones de aplicar tal o cual proyecto, pero en realidad no lo realizan, con el argumento de que no les sirve. Quizá esto se aplica a una gran cantidad de actividades, pero también ha afectado la aplicación de los planes y programas. El supervisor/inspector a menudo se hace cómplice de este juego y contribuye a la simulación, lo que vanaliza su trabajo. La otra lógica es la de la desconfianza hacia la Secretaría, ya que en virtud de que los "proyectos" no están relacionados con las necesidades reales de las escuelas, pueden ser sustituidos por otros en cuanto cambien las autoridades. Además, los maestros y directores desconfían de la institución porque no escuchan los reclamos que les hacen llegar a través de los supervisores, quienes como representantes de la institución, llegan a perder legitimidad al ver deterioradas sus capacidades de gestión.

Este aspecto se concreta de manera especial en la falta de coordinación que existe entre los servicios de supervisión y apoyo entre sí, y con otras instancias oficiales. Los responsables de educación básica y evaluación tienen la función de apoyar al supervisor e inspector,


así como los asesores de la coordinación de primaria, sin embargo, los primeros se ven rebasados por la logística de la preparación de concursos, muéstreos, levantamiento de datos, etcétera, y no pueden desplegar de manera efectiva su apoyo hacia la supervisión. Por su parte, los asesores responden a la lógica vertical descendente descrita en el párrafo anterior, de tal manera que se ocupan de aplicar los proyectos que tienen encomendados como "ver bien para aprender mejor", "las manos limpias son lo máximo", "formación de una cultura ecológica", los cuales contribuyen a atender algunos aspectos del curriculum, pero no permiten ver lo que las escuelas necesitan. Esta misma situación se manifiesta en el CECAM, el cual diseña los cursos sin considerar los requerimientos formativos de las escuelas y las zonas.

Los servicios de supervisión y apoyo se ven afectados y confinados a tareas de control y fiscalización debido a tres factores: 1) la falta de preparación de los supervisores/inspectores y jefes de sector en aspectos técnico-pedagógicos; 2) la falta de equipos de supervisión; 3) aún falta establecer en la Secretaría de Educación mecanismos para que sus diferentes instancias funcionen a partir de las necesidades de las escuelas; 4) la concepción formal del cargo de supervisor es referida al trabajo técnico-pedagógico, pero las tareas que en la práctica se le asignan se orientan hacia procesos administrativos y de control escolar.

c. Tendencias y cambios en curso

Las principales tendencias identificadas en Nuevo León son: a) disminuir las tareas de control y fiscalización para aumentar las de apoyo académico y desarrollo de proyectos pedagógicos y b) el fortalecimiento de la supervisión y el apoyo en el ámbito de la escuela.

Históricamente ha existido una tendencia a desplazar las actividades técnico-pedagógicas por las administrativas y de control escolar. Desde la reforma de 1993, en todo el país se advierte una tendencia a revertir esta situación, principalmente a partir de las disposiciones normativas de lo que deben hacer cada una de las instancias de supervisión y apoyo. En los documentos normativos se señala que las actividades de

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supervisores y jefes de sector deben estar orientadas por las cuestiones académicas.

La presencia de esta disposición oficial constituye un punto de partida para que se alejen gradual y legítimamente de tareas de control porque el apego a la normatividad es muy importante para su evaluación y permanencia en el sistema: el respeto a las normas es calificado de manera positiva en los procesos de evaluación del desempeño; mientras que la desatención a las disposiciones de los superiores o la falta de aplicación de la norma institucional, causa severas sanciones que incluyen la destitución. Para el magisterio mexicano es muy importante trabajar con apego a la norma.

Este reconocimiento formal de la prioridad de las tareas de apoyo es importante, pero no es suficiente para lograr el cambio en las prácticas cotidianas. El tiempo que los supervisores estuvieron alejados de los asuntos académicos dificulta el real ejercicio de las tareas de apoyo y orientación. En general, los supervisores/inspectores y jefes de sector no cuentan con los elementos teóricos, metodológicos y conceptuales para apoyar a los directores y maestros, por lo que se sienten más seguros, menos vulnerables realizando tareas de control. En términos generales desconocen los contenidos y enfoques de enseñanza vigentes desde la reforma de 1993; muchos de ellos han sido superados académicamente por sus subalternos, ya es mayor el número de profesores y directores que han alcanzado niveles de maestría y doctorado; además de que, por la forma de llegar al puesto, un gran número de los supervisores tiene un liderazgo político sindical en su zona, pero no goza de un liderazgo académico. Para fortalecer este último y con ello facilitar el tránsito de las tareas de control a las de apoyo académico, se desarrolla el proyecto "Gestión Pedagógica" descrito en el primer apartado de este documento.

La experiencia derivada de este proyecto ha permitido a la SE advertir aspectos clave de la gestión supervisora que es necesario transformar, ubicados en el plano del cambio cultural, tanto como los aspectos que se requieren modificar en la gestión institucional, ubicadas en el cambio estructural.

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En el plano del cambio cultural se advierte la disposición de los supervisores/ inspectores a asumir tareas de apoyo y orientación, siempre y cuando cuenten con los elementos para hacerlo. En suma, no están dispuestos a "ponerse en evidencia" cuando ya están cerca del retiro; pero quienes se sienten seguros en el terreno académico, rápidamente transitan de las tareas de control hacia las de apoyo y orientación. A medida que los supervisores asumen estas tareas, exigen atención a sus necesidades formativas.

En este momento, el perfil profesional de los supervisores/inspectores así como su trayectoria y saberes constituidos no les permite asumir cabalmente en el corto plazo las tareas de apoyo. Aunque se despliegue un importante proceso de actualización, el cambio es lento y no funciona con todos; por ello se considera con un rasgo favorable a esta tendencia, la configuración de equipos de supervisión en los cuales por lo menos uno de los integrante posea las capacidades y disposiciones necesarias para brindar apoyo a las escuelas.

En este sentido, es importante el cambio que se está gestando en el perfil de los auxiliares técnicos con los que cuentan los supervisores, pertenecientes al sistema federalizado, ya que cada vez son más quienes eligen como tales a profesores con un perfil académico, más que con uno administrativo. En algunos casos la presencia de un auxiliar con este perfil implica cierta división del trabajo: el auxiliar apoya a las escuelas, mientras que el supervisor controla. Esta división funcional del trabajo estrictamente pudiera leerse como una evasión de la responsabilidad que el supervisor tiene frente a las tareas de apoyo; pero en este análisis se valora considerando la viabilidad de que estas tareas sean asumidas por equipos de supervisión constituidos por profesionales de distintas jerarquías y con distintas habilidades.

Este tránsito del control al apoyo está estrechamente ligado con otra tendencia: el fortalecimiento de la supervisión y el apoyo en el ámbito de la escuela, el cual se desarrolla principalmente en el aumento de las visitas a la escuela y al aula así como el fortalecimiento del trabajo colegiado y la reflexión sobre la práctica. Como se menciona en el apartado anterior, existe una tendencia entre los supervisores participantes en el proyecto


"Gestión Pedagógica" a revertir el histórico alejamiento entre éstos y los docentes, expresado en el bajo número de visitas a las escuelas y el desconocimiento de sus problemas. Como se ha dicho, en general los supervisores van poco a las escuelas y cuando lo hacen, en general es para entregar o recoger algún documento.

La estrategia que ha propiciado el apoyo en los centros de trabajo es la elaboración de los Proyectos Escolares promovidos tanto desde el proyecto "Gestión Pedagógica" como en el programa PIARE. Los supervisores que se involucran en esta lógica de construcción de los proyectos escolares, comprenden que no pueden depositar en los maestros la responsabilidad de solicitar asesoría u orientación, sino que es tarea del supervisor comprender los problemas académicos y desplegar acciones concretas que permitan avanzar en su atención.

En resumen, el efecto de estas medidas se aprecia en un cambio gradual en las funciones de supervisión, que implica el alejamiento de las tareas de control. Los supervisores comentan que realizar estas actividades les han recordado que son maestros, les han devuelto el ánimo de atender cuestiones académicas y de seguir estudiando. Los maestros y directores parecen establecer mejores relaciones con los superiores, pues se ha desplazado la relación de auditoría a la de apoyo. Estos avances son incipientes y requieren de una evaluación seria. Sin embargo, encontramos un par de datos objetivos: el número de visitas a las escuelas se ha incrementado, así como la participación de los supervisores en los Consejos Técnicos de Escuela y la realización de Consejos Técnicos de Zona. El impacto en la calidad de los aprendizajes aún no se puede determinar.

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CONCLUSIÓN

Algunas reflexiones antes de terminar

1. Presentación

Hemos llegado al final del texto, después de un recorrido por tres estados de la República Mexicana. Los respectivos diagnósticos han servido al lector como referencias locales de los procesos de supervisión, para comprender cómo, dentro del marco de la política de la descentralización del SEM, se expresa en distintas lugares la respectiva normati-vidad oficial diseñada para todo el país. Ésta cruza por diferentes niveles, desde los estatales hasta los correspondientes a las zonas escolares para finalmente llegar a las escuelas, consideradas como punto de partida y punto de arribo de toda actividad educativa. Es por ello que la gestión escolar, desde la aparición del Acuerdo Nacional de Modernización de la Educación Básica (1992), ha venido a ocupar un lugar central en la descentralización. Por medio de ella se pretende, por una parte, que ésta llegue a las zonas escolares y a las escuelas y, por otro, que en estos espacios específicos se genere política educativa.

En este último apartado, se presentan algunas reflexiones con respecto a la utilidad de los diagnósticos cualitativos, como los promovidos por el UPE. Éstos, entendidos como herramientas metodológicas, pueden servir como punto de partida para la creación de nuevas formas de gestión escolar, que den lugar a la transformación del funcionamiento de zonas escolares y de sus escuelas. De esta manera, los supervisores, haciendo uso de su liderazgo académico y de su autonomía y conjuntamente con directores de escuela y personal docente, podrán concretar proyectos pedagógicos, impulsando tareas de diagnóstico, planificación, definición de acciones y estrategias, operación, monitoreo, asesoría, evaluación y seguimiento. En segundo lugar, aquí se plantea la urgente necesidad de construir políticas oficiales de supervisión escolar orientadas al mejoramiento de la estructura del

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sistema educativo y del sistema de supervisión, de su normatividad, de su organización y de su operación; así como a la generación y consolidación de una nueva cultura de supervisión, que implica la profesionalización de los supervisores.

2. Con respecto a los diagnósticos cualitativos y su utilidad

Los diagnósticos realizados en los tres estados de estudio y que fueron elaborados con la activa colaboración de los supervisores, ofrecen importantes beneficios.

Primero: Su mayor riqueza se encuentra en la información empírica y directa a través de la que describen las zonas escolares y sus escuelas. Desde una perspectiva histórica, holística e integral, dan cuenta de sus propias historias, los enlaces horizontales con otros ámbitos (económico, político, sindical, cultural, social, etc.) y las relaciones jerárquicas dentro de la institución educativa oficial. Explican cómo se construyen cotidianamente los procesos de supervisión por los sujetos educativos (jefes de sector, supervisores, auxiliares de supervisión, asesores, directores de plantel, personal docentes, estudiantes, padres y madres de familia, representantes sindicales y otros grupos de la comunidad) en situaciones específicas y diferenciadas, evitando recurrir a descripciones de realidades fragmentadas, aisladas, estáticas, lineales y descontextualizadas históricamente. Abordan los perfiles e historias de los supervisores; las actividades que llevan a cabo cotidianamente durante la jornada laboral; las condiciones administrativas, laborales, materiales y pedagógicas, en las que realizan el trabajo escolar, el rendimiento de los y las alumnas, etc.

Segundo: los diagnósticos son medios que permiten llevar a cabo trabajo comparativo y de contrastación de los patrones de supervisión escolar en los tres estados, y de estos patrones al interior de cada estado. Ofrecen información sobre similitudes en las formas de supervisión, pues a través de ellos conocemos ciertos denominadores comunes que ejercen fuerte influencia en los respectivos procesos: una normatividad federal plasmada en manuales, que se sigue mecánicamente por los supervisores,

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CONCLUSIÓN Algunas reflexiones antes de terminar

la centralización de las decisiones y el control de los procesos por parte de la SEP, el burocratismo de éstos, el anquilosamiento de las prácticas supervisoras, y la injerencia del organismo sindical en la institución educativa, que en la mayor parte de los casos ha sido más obstaculizadora que promotora del trabajo pedagógico.

Pero por otra parte, los diagnósticos muestran enormes variaciones y diferencias en los procesos de supervisión, debido a las especificidades locales de cada zona escolar (sus contextos históricos, políticos, sindicales, culturales, sociales, económicos, así como sus condiciones de funcionamiento) y a los estilos personales de los supervisores de realizar su trabajo. Observamos que los grados de liderazgo académico y de entrega de los supervisores al trabajo, no solamente varían de estado a estado, sino de supervisor a supervisor en cada región, y que los procesos de supervisión tienen que ver con factores históricos y culturales, o bien, con decisiones personales, más que con responsabilidades y compromisos institucionales. De esta manera, el análisis comparativo permite reflexionar sobre qué puede y qué no puede cambiarse en cada lugar a partir de las transformaciones de los sistemas de supervisión; qué conviene y qué no conviene transformar, y en caso de hacerse, bajo qué condiciones tendrían que darse esos cambios.

Además, a través de la comparación de casos también es posible descubrir hechos no esperados. Por ejemplo, encontramos escuelas en una misma zona escolar, o en diferentes zonas dentro de un estado o en zonas en otros estados, que, no obstante funcionan bajo condiciones aparentemente parecidas, se desempeñan de manera diferente. Algunas funcionan bajo condiciones adversas y, sin embargo, arrojan resultados satisfactorios, o bien se dan casos a la inversa. Por tanto, surgen algunas preguntas: ¿por qué hay escuelas que tienen un mejor desempeño que otras?, ¿qué da lugar a la existencia de diferencias entre una escuela "buena" y otra con un bajo nivel de desempeño?, ¿cuál ha sido la influencia de los supervisores en estos procesos?

Tercero: diagnósticos como los aquí presentados dan cuenta de las posibilidades que la descentralización ofrece a los gobiernos estatales de impulsar proyectos para llevar a cabo trabajo de intervención en sus


territorios y para la construcción de una nueva cultura de la supervisión escolar. Las reconstrucciones de las experiencias en Chihuahua, Nuevo León y Aguascalientes, elaboradas críticamente por los propios responsables de los proyectos de intervención, convierten a dichas experiencias en aprendizajes. Así, ha sido posible recapitular sobre éstas, intentando con ello recuperar lo valioso, rectificar lo problemático y analizar su pertinencia.

La recuperación y la comparación de las tres experiencias revelan que en ciertos estados como los aquí presentados existen, con mayor o menor grado, condiciones para llevar a cabo proyectos de innovación dentro del marco de la descentralización, entre ellas, voluntad política de los gobernantes, de los maestros, así como equipos técnicos y profesionales. De ahí, que estos diagnósticos invitan a la realización de otros para que también conozcamos y comparemos aquello que sucede en estados donde no existen tales condiciones. Ya comentábamos que la descentralización ha generado desigualdades entre las entidades federativas, por ejemplo, el rezago en materia económica y pedagógica de aquellas que no cuentan con recursos financieros suficientes y con equipos profesionales que impulsen el trabajo educativo. Este último rezago se manifiesta, por ejemplo, en la persistencia de lo nacional, es decir, de planes, programas y contenidos iguales para todo el país; en la falta de programas diferenciales que respondan a las heterogeneidades regionales de los estados; y en la falta de acompañamiento de este proceso de descentralización de una capacitación profesional de los sujetos que dirigen, evalúan, supervisan e imparten la educación, que los prepare para enfrentar tanto las demandas del momento histórico que estamos viviendo, así como las diversidades regionales y locales. Son pocos los supervisores que cuentan con esas habilidades o han recibido entrenamiento y mayores conocimientos para responder adecuadamente a una verdadera descentralización. Por tanto, documentar estas otras experiencias es una importante tarea para conocer las necesidades de los estados más desfavorecidos y buscar medidas que compensen y resuelvan sus carencias, principalmente en estos dos aspectos.

CONCLUSIÓN Algunas reflexiones ames de terminar

Por otra parte, también revelan la importancia del contexto político como elemento que puede limitar o impulsar proyectos educativos originales, en el que el SNTE ha jugado un papel determinante. Observamos que en cada estado las condiciones político-sindicales generaron procesos educativos específicos: en Chihuahua, el conflicto gobierno panista y magisterio/SNTE en Chihuahua; en Nuevo León, el apoyo del magisterio y del SNTE al gobierno panista; y en Aguascalientes, el mantenimiento del apoyo corporativista del magisterio/SNTE al gobierno priísta.

Cuarto: con base en resultados sólidos y bien documentados sobre los aspectos positivos y los puntos débiles de zonas escolares y sus escuelas, los diagnósticos se convierten en importantes estrategias en el proceso de la toma de decisiones para definir políticas de supervisión a diferentes niveles. Por una parte, se encuentran aquéllas que afectan a la supervisión nacional, por ejemplo, las relativas a la normatividad, infraestructura, recursos económicos para el funcionamiento de oficinas y del servicio en general, así como a los planes, programas y contenidos de formación y actualización, que verdaderamente profesionalicen a los supervisores. Por otra par te , los diagnósticos también alimentan la toma de decisiones que inciden en el funcionamiento cotidiano de las zonas escolares: planificación del trabajo escolar, gestión, evaluación y supervisión de las escuelas. En este nivel, también se ve la urgente necesidad de profesionalizar a los supervisores. Este asunto será retomado más adelante.

Quinto: los diagnósticos evidencian que el funcionamiento de las instituciones educativas, más que ser resultado de la aplicación de la normatividad y de las disposiciones oficiales y formales, lo son de tradiciones y culturas escolares, en las que supervisores, directores y personal docente son sujetos sociales, cada uno definido por su historia, su identidad, sus diversos intereses, que tejen redes de relaciones, y que, por tanto, construyen día a día las complejas prácticas y procesos pedagógicos. De esta manera, su lectura y el análisis colectivo los invitan a que evalúen a profundidad la esencia de sus funciones y las tareas que acostumbran llevar a cabo cotidianamente, los papeles que como sujetos

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educativos han jugado, así como el impacto que las prácticas de supervisión han tenido, o no, en los procesos educativos. Por ello, los diagnóstico pueden ser punto de partida para que los supervisores promuevan la construcción colectiva de una nueva cultura escolar.

En resumen, los diagnósticos de las zonas escolares y de sus escuelas son tareas que los supervisores pueden emprender para: 1. detectar y jerarquizar en la zona y en cada escuela los problemas educativos más apremiantes, que por lo general son los mismos que durante años han persistido en todo el país y que conocemos de manera abstracta a través de estadísticas, tales como la deserción, la reprobación, el ausentismo, la repetición, el bajo rendimiento escolar y el fracaso escolar; 2. describir la forma cómo concretamente se expresan en cada escuela de la zona; 3. realizar ejercicios de contrastación entre zonas escolares y entre escuelas que implica comparar diferentes situaciones: desde aquellas ubicadas en comunidades urbanas y probablemente más privilegiadas, hasta las localizadas en comunidades rurales y alejadas; 4. ofrecer alternativas de solución reales y factibles a esos problemas; y 5. coadyuvar a la realización de tareas y planificación de la educación, de nuevas formas de supervisión escolar, y de novedosos modelos de gestión escolar en cada zona en general y en cada escuela en particular, considerando las características compartidas en el primer caso, así como las específicas y diferenciadas en el segundo.

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3. Una necesaria política oficial de la supervisión escolar

Es evidente que la elaboración de nuevos discursos, leyes, normas y reglamentos no es suficiente para lograr transformaciones de fondo y de esencia en la supervisión escolar. Por otra parte, dichas transformaciones tampoco pueden depender ni de las condiciones coyunturales políticas y económicas, ni de iniciativas para llevar a cabo innovaciones, provenientes de la voluntad de ciertas autoridades educativas, de algunos supervisores que así lo decidan de manera personal, o de equipos técnicos que surjan en los estados.

Por tanto, para que en todo el territorio nacional la supervisión adquiera un sentido pedagógicamente innovador y se revitalice con nuevos aires, es necesario que los tomadores de decisiones se vean implicados y asuman un compromiso con respecto a la elaboración de una política oficial continua y de largo plazo que, dentro del marco de la descentralización, atienda este servicio educativo. De otra forma, mientras las iniciativas se sigan dando de manera aislada y como excepción, es decir, mientras no sean parte de una política oficial que garantice condiciones, empezando por las materiales, el margen de cambio tendrá pocas posibilidades y será limitado, pues por sí solas no aseguran ninguna continuidad.

Una nueva política oficial de supervisión necesita definir acciones firmes en dos direcciones. La primera se orienta al mejoramiento de la estructura del sistema educativo y del sistema de supervisión en especial, de su normatividad, de su organización y de su operación. Sin que ello signifique poner en riesgo el carácter público de la educación básica, a través de la desaparición abierta o velada de responsabilidades del gobierno federal, especialmente en el ámbito económico, supone, entre otras cosas, tomar decisiones que verdaderamente logren:

• simplificar la burocracia;

• modificar la normatividad para que impulse los procesos educativos, ajusfándola a la nueva legalidad y para que responda a las realidades educativas;

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• integrar los subsistemas federalizado y estatal en los estados que cuentan con ambos;

• asegurar las condiciones de infraestructura, económicas y materiales de trabajo adecuadas y suficientes, así como mejores salarios de los supervisores, permitiendo con ello, el desarrollo profesional de su trabajo; y

• conducir al sindicato magisterial a que juegue la función que le corresponde, es decir, como defensor de los derechos laborales de los trabajadores de la educación.

Paralela y articuladamente a esta primera dirección de la política de supervisión, la segunda se refiere a lo ya comentado: la generación y consolidación de una nueva cultura de este servicio, que le permita apropiarse de y capitalizar la autonomía adicional adquirida por la descentralización. En este sentido, el aspecto de nuevos métodos y maneras de supervisión adquiere relevancia, pues con base en ello, se podrán innovar formas de operación y ambientes de aprendizajes para que los conocimientos sean significativos y útiles en las escuelas de las zonas escolares. En este sentido, los alumnos y alumnas deben ser el centro de la atención privilegiada de supervisores, directores y docentes, para que todos los esfuerzos se encaminen a que éstos aprendan más y mejor.

De ahí, la importancia de que los supervisores promuevan novedosos modelos de gestión escolar en zonas escolares y en escuelas; que conviertan los asuntos administrativos en meros medios que giren alrededor, dependan de y apoyen las prácticas escolares y los procesos pedagógicos, dejando de entenderse únicamente como fines; pero, además, que impulsen un ambiente de respeto, apoyo y trabajo en equipo, entre directores, maestros, madres y padres de familia, y ellos mismos, así como de consensos básicos acerca de las prioridades académicas. Resulta entonces importante que fortalezcan sus competencias pedagógicas y el dominio de los contenidos curriculares; hagan uso óptimo de la jornada escolar, incluso aumentando los tiempos académicos; trabajen con los padres y madres de familia para asegurar la asistencia de sus hijos a la escuela, estimularlos a que los apoyen en sus tareas y los motiven a

CONCLUSION Algunas reflexiones antes de terminar

asegurar su salud. Es decir, es necesario un cambio en sus formas de entender y de llevar a cabo sus estilos de trabajo.

Pero lograr esto requiere que la supervisión y los supervisores sean sujetos de un proceso de profesionalización, que art iculada y simultáneamente redefina y actúe en tres campos: la gestión escolar, la formación, y la atención a las funciones supervisoras prioritarias.

a. Gestión escolar

Una nueva gestión escolar, lejos de entenderse en su sentido tradicional como acto burocrático para administrar los asuntos escolares, puede ser concebida, desde una perspectiva integral, holística y participativa, como una estrategia para impulsar el trabajo de planeación colegiada y colectiva entre los distintos sujetos sociales que forman la comunidad escolar a nivel de zonas y de escuelas, principalmente supervisores, directores y docentes, con objeto de lograr un adecuado desarrollo de los procesos educativos. Para ello, esta gestión escolar debe estar sujeta a un permanente proceso de monitoreo y evaluación.

Como parte de estos procesos, los supervisores pueden dirigir sus esfuerzos para definir consensuada, comprometida y coordinadamente las acciones a realizar, con objeto de reorganizar el funcionamiento de sus zonas y escuelas y dar solución a problemas educativos concretos, como los que ya hemos mencionado. Ello supone considerar a la tarea pedagógica y a los alumnos, centro y esencia del trabajo escolar. Así, por una parte, las cuestiones administrativas, financieras, materiales, etc., giran alrededor de y apoyan a las funciones educativas. Por otra parte, implica reorientar las funciones centrales de la supervisión y convertir a la asesoría y apoyo a los directores y docentes en tareas prioritarias. En otras palabras, la supervisión debe transitar por un camino cualitativo que la lleve de la mera inspección a la supervisión.

Esta nueva gestión escolar, que se propone promover el trabajo académico de supervisores y directores y generar una cultura de participación y de colaboración, se interesa en fomentar la búsqueda de alternativas flexibles que se ajusten a las realidades. Una de estas que

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interesa destacar es el proyecto escolar. Se trata de un instrumento que puede ser utilizado de manera consensuada y reflexionada por los directivos y maestros para profundizar en su ámbito de trabajo, provocando así una mayor autonomía en la toma de decisiones importantes. Para ello, se requiere que cuenten tanto con mecanismos que les permitan identificar problemas concretos, como con un margen de acción para enfrentarlos de la manera en que consideren conveniente. Así, la gestión escolar atiende problemas de infraestructura, laborales de los maestros, y materiales de trabajo y los articula con aquello que tiene que ver directamente con aspectos de metodologías pedagógicas, curriculum, liderazgo académico, distribución de tiempo y otros recursos; con las relaciones con la comunidad; y con la conformación de equipos de trabajo, entre otros. En otras palabras, el proyecto escolar es una forma de generar política educativa desde y para la escuela.

Ahora bien, esta gestión escolar debe ir de la mano con otro aspecto básico: la profesionalización de los supervisores. Ésta incluye, por una parte, una nueva formación, capacitación y actualización de estos docentes y, por otra, una redefinición de las principales funciones supervisoras.

b. Formación profesional de los supervisores

Resulta apremiante que en todo el territorio nacional se rompan las inercias endógenas que históricamente han caracterizado la formación de los maestros y se lleven a cabo programas que profesionalicen a los supervisores, incluyendo a los auxiliares técnicos de supervisión.

A través de estos programas, los supervisores pasarán por un proceso de sensibilización que les permita transitar de una mentalidad individualista a una de cooperación, para así dirigir la función supervisora hacia la generación de prácticas de participación, de análisis colectivo, de colaboración colegiada y de relaciones horizontales. Ello supone desarrollar un sentido compartido de liderazgo académico y de poder, que permita fomentar el trabajo autogestivo y de colaboración, tanto en las zonas escolares, como al interior de los planteles.

Pero junto con esto, también es indispensable que reciban un entrenamiento profesional encaminado a ampliar su marco referencial


para que conozcan, con base en las experiencias en otros países, ideas diferentes y novedosas sobre otras formas de hacer y organizar la supervisión, de monitorear la calidad de la educación con otros apoyos, así como de distribuir las funciones y responsabilidades pedagógicas y administrativas en la organización de la supervisión. De ahí que tanto sus capacidades de reflexión, creatividad e innovación, como sus conocimientos y habilidades pedagógicas se verán fortalecidas. Por tanto, el trabajo de supervisión se convertirá en uno interdisciplinario y abierto.

Así planteados, estos programas se orientarán a:

• ampliar el marco referencial de los supervisores y a mostrar, con base en las experiencias en otros países, que los cambios en la supervisión son necesarios y viables;

• promover una nueva cultura de supervisión, generadora de cambios substanciales en sus funciones e innovaciones pedagógicas desde y para la escuela, e impulsadora del trabajo pedagógico colectivo de supervisores, directores de plantel, personal docente, alumnos y demás grupos de la comunidad, especialmente padres y madres de familia;

• ofrecer nuevas perspectivas teóricas que permiten a los supervisores comprender la complejidad de las realidades educativas, a la supervisión como proceso que se construye históricamente, y a ellos mismos como sujetos sociales que la construyen;

• realizar análisis comparativos, con base en información empírica obtenida en diagnósticos de supervisión realizados en distintos estados de México y en otros países;

• definir colectivamente estrategias concretas, viables y pertinentes de supervisión escolar dirigidas a abatir el rezago escolar, disminuir los índices de deserción, reprobación, repitencia, bajo aprovechamiento y fracaso escolar en cada zona escolar y en cada escuela;

• ofrecer una capacitación actualizada en los aspectos pedagógicos y administrativos de la supervisión escolar;

• tratar las innovaciones y dar los instrumentos para hacer las cosas de maneras diferentes.

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c. Redefinición de las principales funciones supervisoras

Tradicionalmente, el trabajo que los supervisores realizan en las visitas a las escuelas ha privilegiado las tareas de examinación, verificación, evaluación y monitoreo de las condiciones y necesidades físicas, materiales y humanas de las escuelas y del material didáctico, así como de la actuación del personal docente, del cumplimiento de los planes y programas de estudio en las escuelas, etc., utilizando como referencia, la normatividad, es decir, un conjunto de criterios establecidos y estandarizados1. En otras palabras, este trabajo se ha orientado más a la inspección que propiamente a la supervisión.

Ahora bien, sin dejar de reconocer la importancia de la inspección, ésta no es suficiente para que los supervisores impulsen el mejoramiento de los procesos pedagógicos. La supervisión debe proveer apoyo y asesoría pedagógica a directores y maestros de las escuelas, especialmente a los más débiles, a los que más lo necesitan, con la finalidad de capacitarlos en el análisis de los aspectos que dan lugar a problemas educativos. Por ello, estas funciones deben transitar de la inspección a la supervisión, para que sea posible llegar a propuestas de soluciones y acciones alternativas.

4. El reto de una nueva supervisión

La descentralización impone un reto a la educación, y más concretamente a la supervisión escolar: su transformación. En un sentido, ello implica que dicha transformación debe sustentarse en compromisos por parte de las autoridades y tomadores de decisiones oficiales, empezando por el diseño de una política oficial de supervisión, que resuelva de manera definitiva problemas de estructura, financiamiento, organización y operación de este servicio. Con voluntad política y con el acuerdo total por parte de las instituciones oficiales educativas, tanto a nivel central como a nivel de los estados, podrán generarse planes de acciones e impulsarse medidas que respondan a demandas y necesidades de las realidades cotidianas.

1. Commonwealth Secretariat/Association for the Development of Education in Africa, Better Schools, Resource Materials for School Inspectors, London, 1998.

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Por tanto, una nueva supervisión puede -sin restarle obligaciones a los gobiernos federal y estatales, sin sustituirlos en sus responsabilidades que la ley ordena, especialmente las financieras, y utilizando la participación social para promover los procesos pedagógicos, así como la colaboración y competencia colectiva de las escuelas, más que fomentando la competencia individual entre ellas- utilizar la autonomía adicional otorgada por la descentralización, en sentido democrático: impulsando la generación de política educativa desde y para las escuelas, a partir de un esfuerzo colectivo institucional, involucrando a directores de planteles, personal docente y demás grupos de la comunidad, especialmente padres y madres de familia. Esta supervisión puede propiciar que dichos sujetos y grupos participen, desde la plataforma educativa, en el diseño de estrategias pertinentes, relevantes y adecuadas, y en la definición de acciones concretas para generar formas alternativas que coadyuven a resolver de manera específica en cada escuela de cada zona escolar, los grandes y ancestrales problemas que generalmente se conocen en forma abstracta a manera de estadísticas nacionales y regionales: el incremento de la retención escolar, el abatimiento del rezago escolar, la disminución de los índices de deserción y reprobación, y la elevación de los de aprovechamiento escolar. De ahí que los supervisores pueden promover una cultura de supervisión diferente, nuevas formas de supervisar y un sentido participativo del trabajo pedagógico, al beneficiar directamente a las escuelas, a los sujetos, y al impactar en la calidad del aprendizaje.

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GLOSARIO

Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB)

Acuerdo firmado por el Gobierno Federal, los 31 gobiernos de las entidades federativas y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, el 18 de mayo de 1992, en el que se establecen tres líneas de política para la transformación del sistema educativo nacional: la reorganización del sistema educativo a través del nuevo federalismo y de la participación social, la reformulación de contenidos y materiales educativos y la revaloración de la función social del maestro.

Asesoría pedagógica

Servicio provisto por un asesor pedagógico o un supervisor escolar, para capacitar a directores de escuela y maestros de grupo, con objeto de que analicen las causas posibles de un problema educativo y ofrezcan soluciones y cursos de acción alternativos. (UPE, 1999).

Autonomía escolar

Capacidad de los sujetos educativos, basada en el conocimiento de las situaciones, en la responsabilidad y en la conciencia social y política, para tomar decisiones, basadas en el consenso de la comunidad educativa que se trate, sin la intervención de fuerzas externas, orientadas a resolver problemas o situaciones regionales y/o locales en función de los intereses y del bienestar de dicha comunidad.

Auxiliares técnicos de supervisión

Maestros o maestras de grupo del nivel primario federales (en el D.F.) y/o federalizados (en los estados), que, como comisionados y sin ocupar un puesto escalafonario ni recibir nombramiento de auxiliares, forman parte del personal de apoyo de los jefes de sector y/o supervisores escolares con objeto de realizar informalmente tareas de supervisión (asesoría de maestros de grupo, visitas a las escuelas, conducción de talleres docentes).

Carrera magisterial

Sistema escalafonario de promoción horizontal para el personal docente de los niveles preescolar, primaria y secundaria, que permite acceder a niveles salariales superiores, sin cambiar de nivel educativo, mediante la evaluación de cuatro rubros: preparación académica, actualización profesional, desempeño profesional y antigüedad en el servicio.


Centro de capacitación y actualización del magisterio (CECAM)

Instancia oficial encargada de impartir cursos a los docentes y directivos en servicio con objeto de actualizarlos en las nuevas metodologías y contenidos pedagógicos.

Descentralización del Sistema Educativo Mexicano

Proceso a través del cual el gobierno federal transfirió, en 1992, escuelas y docentes federales de los niveles precscolar, primaria y secundaria en las modalidades de educación normal, indígena y especial, ubicados en los estados de la República Mexicana, a los respectivos gobiernos estatales.

Diagnósticos cualitativos escolares

Herramientas metodológicas para describir y analizar, desde una perspectiva histórica, integral y holística, información documental, estadística y principalmente empírica, relativa a la estructura, normatividad, organización, operación y funcionamiento cotidiano de zonas escolares y escuelas, para así : 1) detectar y jerarquizar los problemas educativos locales más apremiantes, 2) describir la forma cómo concreta y cotidianamente se expresan en cada escuela de la zona; y 3) explicar cómo los sujetos y actores sociales involucrados en zonas y escuelas construyen las prácticas y los procesos educativos.

Escalafón

Sistema organizado por la Secretaría de Educación Pública para efectuar las promociones de ascenso de los trabajadores de base y autorizar las permutas.

Gestión escolar

Proceso, basado en una perspectiva integral así como en la toma de decisiones y en el trabajo colectivo de los miembros de la comunidad escolar (principalmente supervisores, directores, docentes), que abarca las funciones de planeación, organización, operación y desarrollo de las acciones escolares, que está sujeto a un permanente trabajo de monitoreo, supervisión y evaluación, y que se orienta a dar respuestas a problemas pedagógicos concretos y a elevar el aprovechamiento escolar en cada una de las escuelas de cada zona escolar.

Guía pedagógica

Servicio provisto por un asesor, supervisor o inspector con conocimientos sobre cuestiones educativas precisas, por ejemplo, procedimientos administrativos o planeación del desarrollo de la escuela. (IIEP, 1999).

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Glosario

Inspección escolar

Conjunto de tareas de monitoreo y evaluación de la calidad de la enseñanza y del aprendizaje en la escuela, con base en criterios establecidos y estandarizados; de verificación de la disponibilidad y adaptabilidad de las facilidades físicas, de los recursos humanos y de los materiales didácticos requeridos; de guía y apoyo a los maestros; de aseguramiento que el currículo haya sido efectivamente implementado y evaluado; de examinación del manejo de la contabilidad de las instituciones; y de facilitación y administración del cambio educativo. (Commonwealth Secretariat/Association for the Development of Education in Africa, Better Schools, Resource Materials for School Inspectors, Londres, 1998).

Inspector escolar

• Funcionario de los subsistemas estatales de educación que cumplen con las funciones de supervisión.

• Nombre que anteriormente se otorgaba a los funcionarios federales de la Secretaría de Educación Pública que desempeñaban funciones de supervisión.

Jefatura de sector

Territorio escolar del sistema educativo federal en el D.F. y del federalizado en los estados, que agrupa a varias zonas escolares, cuyo responsable es un jefe de sector.

Jefe de sector

Funcionario del sistema educativo federal en el D.F. y del federalizado en los estados, que ocupa el último nivel en el sistema de escalafón magisterial, cuyas funciones son las de servir de enlace y comunicación entre las autoridades educativas y los supervisores de zona de su sector, y de supervisar el trabajo de éstos.

Ley General de Educación (LGE)

Ley promulgada en 1993 que reglamenta la educación pública a nivel nacional, y que vino a sustituir a la Ley Federal de Educación de 1973.

Monitoreo

Proceso administrativo interno de control basado en tareas de recolección de información, análisis de esa información y realización de acciones correctivas, cuya finalidad es la de identificar problemas y requerimientos, y tomar las medidas necesarias para alcanzar los resultados esperados. (IIEP, 1999).


Proyecto colectivo escolar

Herramienta de planeación y de organización colectiva del trabajo escolar y de los distintos recursos, así como de ejecución de las acciones pertinentes, a corto, mediano y largo plazo, de las escuelas con la finalidad de responder a la especificidad de cada una y de atender de manera particular sus necesidades y problemas, detectados y jerarquizados en los diagnósticos cualitativos, logrando así la consecución de los objetivos pedagógicos del correspondiente nivel educativo.

Partido Acción Nacional

Principal partido político conservador, fundado en 1939, que ha fungido como principal partido de oposición desde la perspectiva de la democracia electoral.

Partido de la Revolución Democrática

Partido político que aglutina a las diferentes corrientes de izquierda y al ala centro-izquierda del PRI.

Partido Revolucionario Institucional (PRI)

Partido político que se mantuvo como partido de Estado durante 71 años (hasta diciembre del 2000).

Secretaría de Educación de Aguascalientes

Organismo público encargado de dirigir, administrar y normar la educación en el estado de Aguascalientes.

Secretaría de Educación y Cultura de Chihuahua

Organismo público encargado de dirigir, administrar y normar la educación en el estado de Chihuahua.

Secretaría de Educación de Nuevo León

Organismo público encargado de dirigir, administrar y normar la educación en el estado de Nuevo León.

Secretaría de Educación Pública (SEP)

Organismo público rector de la educación a nivel del territorio nacional.

Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE)

Sindicato magisterial, el más grande de América Latina, que agrupa a aproximadamente un millón y medio de maestros y maestras de educación básica del sistema educativo mexicano.

Glosario

Supervisión escolar

Proceso encaminado al mejoramiento de los procesos pedagógicos en el aula, de la práctica docente y del funcionamiento de las escuelas, basado en la constancia y regularidad de las visitas a éstas, y del ofrecimiento de asesoría, apoyo y dirección a los maestros y directores. (Commonwealth Secretariat/Association for the Development of Education in Africa, Better Schools, Resource Materials for School Inspectors, Londres, 1998).

Supervisor escolar

Funcionario de la Secretaría de Educación Pública y de las correspondientes instancias en los estados, que fungen como enlace entre autoridades educativas y directores de planteles y entre escuelas y comunidad y que tienen las funciones de visitar las escuelas de su zona escolar, promover el trabajo pedagógico, ofrecer asesoría técnico-administrativa y técnico-pedagógica a directivos y docentes de éstas, y de impulsar la participación en las actividades educativas de los grupos de la comunidad, en especial de padres y madres de familia.

Unidades de Servicios Educativos Descentralizados (USEDES)

A nivel nacional: órganos de la Secretaría de Educación Pública, creados en 1978, encargados de la desconcentración administrativa de los servicios educativos en las entidades federativas del país. En Nuevo León: instancias creadas en 1999, que desconcentran en la entidad los servicios de la Secretaría de Educación del estado.

Zona escolar

Territorio escolar que agrupa a varias escuelas y cuyo responsable es un supervisor escolar.

395

Publicaciones y documentos del UPE

El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación ha publicado más de 1.200 títulos de libros y documentos sobre los diferentes aspectos de la planificación de la educación. Estas figuran en un catálogo completo que presenta los siguientes temas:

Planificación de la educación y cuestiones globales Estudios generales - cuestiones globales y de desarrollo

Administración y gestión de la educación Descentralización - participación - educación a distancia - mapa escolar - profesores

Econotnía de la educación Costos y financiación - empleo - cooperación internacional

Calidad de la educación Evaluación - innovación - supervisión

Distintos niveles de la educación formal Desde el primario hasta el superior

Estrategias alternativas de educación Educación permanente - educación no formal - grupos desfavorecidos- educación de

mujeres

Para obtener el catálogo, diríjase a la Oficina de Difusión de Publicaciones del UPE

[email protected] Los títulos y resúmenes de las publicaciones más recientes se pueden

consultar en el sitio web: http://www.unesco.org/iiep

mailto:[email protected]

http://www.unesco.org/iiep

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (UPE), creado por

la UNESCO en 1963, es un centro internacional de formación e investigación avanzada en el campo de la planificación de la educación. La financiación del UPE es asegurada por la contribución de la UNESCO y por donaciones de los Estados Miembros. Durante los últimos años, los Estados Miembros que han brindado contribuciones voluntarias al Instituto son los siguientes: Alemania, Dinamarca, Finlandia, India, Irlanda, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza.

El objetivo del Instituto es contribuir al desarrollo de la educación en el mundo mediante la difusión del conocimiento y la oferta de profesionales competentes en el campo de la planificación de la educación. En esta perspectiva, el Instituto coopera con las organizaciones de formación e investigación interesadas de los Estados Miembros. El Consejo de Administración del UPE, que aprueba su programa y presupuesto, se compone de un máximo de ocho miembros elegidos y cuatro miembros designados por la Organización de las Naciones Unidas, así como por algunos de sus organismos especializados e institutos.

Presidente: Dato'Asiah bt. Abu Satnah (Malasia)

Directora, Lang Education, Kuala Lumpur, Malasia.

Miembros designados: Pekka Aro

Director, Departamento de Desarrollo de las Calificaciones, Oficina Internacional del Trabajo (OIT), Ginebra, Suiza.

Eduardo A. Doryan Representante Especial del Banco Mundial ante las Naciones Unidas, Nueva York, EE.UU.

Carlos Fortín Secretario General Adjunto, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (CNUCED), Ginebra, Suiza.

Edgar Ortegón Director, Proyectos y Programación de Inversiones, Instituto Latino-americano de Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago, Chile.

Miembros elegidos: José Joaquín Brunner (Chile)

Director, Programa de Educación, Fundación Chile, Santiago, Chile. Klaus Hüfner (Alemania)

Profesor, Universidad Libre de Berlín, Berlín, Alemania. Zeinab Paiza Kefi (Túnez)

Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Túnez en Francia y Delegado Permanente de Túnez ante la UNESCO.

Philippe Mehaut (Francia) Director Adjunto, Centro de Estudios e Investigaciones sobre las Calificaciones, Marsella, Francia.

Teboho Moja (Sudafrica) Profesora de Educación Superior, Universidad de Nueva York, Nueva York, EE.UU.

Teiichi Sato (Japón) Asesor Especial del Ministro de Educación, Ministerio de Educación, Ciencia y Deportes, Tokio, Japón.

Tuomas Takala (Finlandia) Profesor, Universidad de Tampere, Tampere, Finlandia.

Las consultas sobre el Instituto deben dirigirse al: Secretariado del Director, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

7-9, rue Eugène Delacroix, 75116, París, Francia.

El libro

Los supervisores escolares ocupan una posición estratégica en el sistema educativo de México. Recolectan informaciones sobre las necesidades cotidianas de los maestros y de los estudiantes, intercambian ejemplos sobre las prácticas exitosas entre las escuelas y mejoran las prácticas escolares, mediante una equilibrada combinación de control y de asesoría. Sin embargo, en la realidad, la supervisión no ha sido capaz de cumplir un rol estratégico, debido a dos razones. En primer lugar, su influencia ha sido regularmente utilizada con fines mezquinamente políticos, particularmente para fortalecer los sindicatos de maestros. En segundo lugar, los supervisores, parte integrante de una cultura burocrática se han concentrado más sobre el control administrativo que sobre el desarrollo pedagógico.

Esta publicación pone en evidencia la amplitud de los desafíos que la supervisión enfrenta en México y algunas tentativas de convertir a la supervisión en una verdadera herramienta para el mejoramiento de la calidad. Esta puesta en evidencia se efectúa presentando al lector tres estados: Aguascalientes, Chihuahua y Nuevo León, que han emprendido innovaciones exitosas, basadas en la convicción de que un servicio de supervisión eficaz integra la colaboración colegial, la participación social y el compromiso de todos los actores escolares para promover el mejoramiento pedagógico.

El trabajo de investigación no incluyó solamente el análisis estadístico y el estudio de documentos oficiales; también se ocupó de obtener información cualitativa y empírica mediante, por ejemplo, entrevistas exhaustivas e historias de vidas. El objetivo final de este estudio es influenciar la política oficial, mediante la transformación del conocimiento en acción, tanto para cada supervisor implicado en la investigación como para los responsables de la toma de decisiones, con el fin de generar modelos de supervisión alternativos.

Autores

Beatriz Calvo Pontón, doctora en sociología. Ha sido profesora-investigadora en la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez. Su experiencia es en la investigación cualitativa en la educación básica. Actualmente es Directora del Departamento de Educación de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México.

Silvia L. Conde Flores trabaja los campos de la educación valoraly la gestión escolar. Ha colaborado en proyectos en la Secretaría de Educación de Nuevo León, en la Coordinación de Educación Telesecundaria, en la OEA-ILPE, y en el Instituto Federal Electoral. Margarita Zorrilla Fierro profesora-investigadora de la Universidad Autónoma de Aguascalientes y asesora de la Secretaría de Educación Pública. Sus campos de trabajo han sido en evaluación y gestión educativas, formación de docentes. Guillermo Tapia García, profesor-investigador de la Universidad Iberoamericana León y trabaja los temas de gestión y reforma de la educación.

La supervisión escolar

déla educación primaria

en México: prácticas,

desafíos y reformas

ep instituto internacional de

planeamiento de la educación

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La Supervisión escolar de la educación primaria en México