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LAS CONSTITUCIONES BICENTENARIAS: A DOSCIENTOS AÑOS DE LOS PRIMEROS PASOS DEL DESARROLLO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO
SERGIO HERNÁN BEJARANO VERGARA
ANDREA DEL PILAR CETINA BAYONA
JACOBO CHAVES CHAMORRO
LUIS MAURICIO DELGADO DUQUE
YESICA DEL PILAR HOYOS CALDERÓN
JUAN MANUEL LÓPEZ GUARÍN
JUAN SEBASTIÁN ORTEGA LINARES
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
MAESTRÍA EN DERECHO CONSTITUCIONAL BOGOTÁ D.C., 2020
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LAS CONSTITUCIONES BICENTENARIAS: A DOSCIENTOS AÑOS DE LOS PRIMEROS PASOS DEL DESARROLLO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO
SERGIO HERNÁN BEJARANO VERGARA
ANDREA DEL PILAR CETINA BAYONA
JACOBO CHAVES CHAMORRO
LUIS MAURICIO DELGADO DUQUE
YESICA DEL PILAR HOYOS CALDERÓN
JUAN MANUEL LÓPEZ GUARÍN
JUAN SEBASTIÁN ORTEGA LINARES
Trabajo presentado como requisito para optar al título de Magíster en Derecho Constitucional.
Director: Dr. Hernán Alejandro Olano García
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
MAESTRÍA EN DERECHO CONSTITUCIONAL BOGOTÁ D.C., 2020
Nota de advertencia: “La Universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus alumnos en sus trabajos de tesis. Solo velará por que no se publique nada contrario al dogma y a la moral católica y porque las tesis no contengan ataques personales contra persona alguna, antes bien se vean en ellas el anhelo de buscar la verdad y la justicia.
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Quizá la más grande lección de la historia es que nadie aprendió las lecciones de la historia
-Aldous Huxley
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Tabla de contenidos
Introducción……………………………………………………………………………………….5
Poder político…………………………………………………………………………………….12
División territorial……………………………………………………..…………………………42
Derechos y minorías.……………………………………..……………………………………...47
Modelo económico y hacienda pública.……………………………………..…………………...61
Rasgos identitarios……………………………………………………………………………….76
Conclusiones……………………………………..……………………………………………....91
Referencias…………………………………………………………………………..…………..94
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Introducción
Se presenta un trabajo de investigación dirigido a estudiar las constituciones bicentenarias
colombianas, entendidas como aquellas que rigieron en el territorio que hoy es Colombia y que
han venido cumpliendo o están próximas a cumplir doscientos años de promulgadas. Es de interés
de los autores rescatar, con ocasión de tales conmemoraciones, aquellos elementos que pueden
resultar valiosos para plantear discusiones constitucionales actualmente en el país. Sin embargo,
dicha revisión sólo puede ser realizada manteniendo un sentido histórico-crítico que abarque a las
cartas particularmente consideradas, así como los factores sociales, políticos, económicos,
culturales, religiosos, entre otras características de los contextos donde aquellas surgieron y
operaron.
En efecto, se trata de una década especialmente problemática, convulsa y cuestionable de
la historia colombiana (Valencia, 1987/2018) que es necesario valorar críticamente. Por lo tanto,
esta investigación no se agotará en la exposición de documentos jurídicos o contenidos normativos,
sino que amerita una visión integrativa del derecho, que parte de comprender al fenómeno jurídico
como un todo, relacionando norma, hecho social e intereses tutelados y contemplando a las
personas en su entorno vital (Witker, 2008). En este punto, resulta fundamental traer a colación
la pregunta de investigación: ¿Es posible rescatar de las constituciones promulgadas en el territorio
que hoy es Colombia entre 1810 y 1821, elementos valiosos para las discusiones constitucionales
de la actualidad?
Frente a dicha pregunta, la hipótesis de investigación afirma que es posible encontrar en
los textos constitucionales objeto de estudio, elementos que orienten la búsqueda de mejores
alternativas respecto del orden institucional, el ordenamiento territorial y los modelos económicos,
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entre otros aspectos, los cuales serán desarrollados en los capítulos del trabajo, trascendiendo los
textos objeto de análisis e indagando por las realidades que les subyacen.
A tales efectos, resulta necesario desarrollar una sistematización mediante preguntas más
concretas y sencillas, que generan objetivos de investigación a fin de precisar para qué se desarrolla
el trabajo. Dichos objetivos, que suponen trazar logros concretos, trascendentes a la mera actividad
de indagar, determinan el alcance de la investigación. Por tanto, conseguirlos será la mejor manera
de reivindicar la importancia de instituciones que hoy pueden encontrarse en el olvido.
Las Constituciones que fueron promulgadas en el territorio colombiano entre 1810 y 1821
conciben la ocasión apropiada para estudiar nuestro pasado constitucional y el contenido de dichos
textos, pues no es subrepticio que durante ese periodo, y sobre las constituciones dictadas, han
existido dos visiones generales que sirven de referencia para este estudio: una, donde se ha
destacado que los textos constitucionales promulgados durante la mal llamada “Patria Boba” son
textos que se construyeron de manera ingenua y desconectada con la realidad social y económica;
y otra, donde sobresale el valor histórico, jurídico y político que trajo consigo la combinación de
las teorías europeas y norteamericanas con nuestra propia identidad (Arenas, 2011).
Para este propósito, ha sido necesario desarrollar una etapa de documentación, encaminada
a construir un marco teórico que, de acuerdo con las pautas metodológicas aplicables (Villabella,
2015), proporcione los instrumentos categoriales y conceptuales sobre los que se fundamenta el
estudio.
De esa manera, se han identificado las categorías que pueden servir para analizar las
constituciones promulgadas en Colombia durante el constitucionalismo provincial y hasta el
nacimiento del constitucionalismo unitario. Seguidamente, se han definido cuáles de aquellas
categorías serán empleadas en la investigación, teniendo en cuenta los términos de generalidad en
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que deben estar concebidas y formuladas; la información disponible y la necesidad de asegurar
que sean válidas tanto en el momento de su vigencia como hoy en día, para no cometer el error de
examinar el pasado con categorías del presente.
A su vez, cada categoría se compone de niveles, a efectos de constituir herramientas de
investigación que permitan encontrar, interpretar, comparar y, en general, analizar la información
de la manera más profunda y completa posible. Así pues, aun cuando las categorías deberán
aparecer explícitamente referidas respecto de cada Constitución revisada, las protagonistas de la
metodología de investigación serán las categorías y ya no las cartas constitucionales.
A continuación, se presentan las cinco categorías seleccionadas con la justificación
particular de su elección, ejemplos de instituciones que las reflejan, los niveles en que serán
disgregadas y las referencias aplicables.
La primera es la del poder político, ejercicio que se enmarca dentro del estudio
constitucional y punto obligado de análisis, en el entendido que son precisamente fenómenos de
índole político los que originan cada texto constitucional, siendo una parte fundamental de
cualquier constitución la distribución que hace de ese poder. No es extraño que en la historia
constitucional se encuentren constituciones que carecen de una carta de derechos, pero no sucede
lo mismo cuando se trata de la llamada parte orgánica, es decir la distribución del poder dentro de
los diferentes agentes del Estado. Lo anterior es retratado por los revolucionarios franceses quienes
consideraron que la distribución del poder es una condición sine qua non para la existencia de una
constitución. En ese orden de ideas, el poder político es preconstitucional y a su vez le da identidad
al texto.
Las constituciones políticas de las nacientes provincias de la Nueva Granada representan
un ejemplo bastante interesante de la identidad que otorga a una constitución el contexto político
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en el cual surge. Entre 1810 y 1821 la producción constitucional fue bastante rica y diversa, siendo
protagonista el poder político. La llamada “Patria Boba” arrojó que las distintas facciones que
componían la Nueva Granada se dieran un texto propio y con matices diversos entre sí, lo cual no
implica que no haya coincidencias enormes entre los textos. Las influencias del constitucionalismo
francés, americano y de las instituciones coloniales españolas permiten identificar que esas
similitudes a la postre fueron el sustento de la primera constitución de la otrora Gran Colombia.
Entender la arquitectura constitucional y el contexto histórico en el que surgieron estas
primigenias constituciones es fundamental para el desarrollo de este trabajo, de manera que es
necesario establecer como una de las categorías de estudio, el poder político. Entender la
distribución del poder que originó cada una de esas constituciones permite establecer la visión de
Estado que tenían cada una de esas provincias, la forma como se entendía la soberanía, el rol que
desempeñaba la nación y el papel que tuvieron determinadas instituciones en el desarrollo
constitucional; pues ello permite determinar qué rasgos constitucionales de esa época han
sobrevivido en la actual carta, en aras de comprender la proveniencia y evolución del poder político
de nuestros días.
En segundo término, se encuentra la división territorial que nace con el “grito de
independencia” de 1810, en donde se produjo una división de las distintas provincias de la llamada
“Nueva Granada”, conformando “Estados” independistas, soberanos que en uso de sus
atribuciones, se dieron sus propias constituciones, nombrando sus gobernantes y representantes de
sus mismos territorios.
Al ser áreas extensas, surgieron discrepancias entre las diferentes posiciones y
pensamientos políticos de la época, erigiéndose dos visiones: la primera, abogaba por un gobierno
único para todo el territorio; es decir, un solo Estado de corte “centralista”. La segunda posición –
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modelo federal- asumía que al ser un espacio geográfico tan grande era imposible su
gobernabilidad desde un solo centro de poder, por lo cual, cada “Estado”, sin desconocer el poder
de la Unión, debía gozar de suficiente autonomía para gestionar sus propios intereses.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, es importante para esta investigación,
establecer cómo estaba dividido el territorio y cuál era la unidad fundamental de la organización
político-administrativa en esa época, específicamente desde el año 1810 con la Constitución de
Timaná en Garzón hasta el año de 1821 con la expedición de la Constitución de Villa del Rosario
de Cúcuta, donde se dio paso al “centralismo”.
Es de resaltar que Colombia ha tenido varias formas de organización territorial: la
confederación, federación y el Estado centralista. Sin embargo ninguna de ellas ha tenido una
acogida unánime en la historia patria.
En tercer lugar, durante el periodo de análisis surgieron debates, tensiones políticas y
movimientos constitucionales que forjaron la inclusión de nuevos valores, principios y derechos
en las cartas que regían en las provincias del territorio Granadino, incluso, hacia poblaciones
minoritarias. Algunos de estos derechos y garantías perviven en la constitución política de 1991
(derecho al voto, propiedad privada, familia...), mientras otros fueron suprimidos como
consecuencia de los cambios sociales, económicos, políticos y territoriales.
En el desarrollo constitucional bicentenario se puede observar además de la declaración
de derechos, su grado de protección y la existencia o no de mecanismos para su tutela que
permitieran la aplicación efectiva de las normas fundamentales. Este ejercicio permitirá dar cuenta
del desarrollo de prácticas favorables a la consecución de una vida digna, tales como las
relacionadas con la abolición de la esclavitud; igualmente se observará la condición de la mujer
como sujeto o no de derechos en la época bicentenaria.
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Conocer los valores, principios, estándares de protección y reconocimiento de los derechos
de la época, permitirá percibir el grado de importancia que se confería a las garantías individuales,
así como trascender a las declaraciones normativas de los derechos.
La cuarta categoría desarrollada se relaciona con las políticas económicas y de Hacienda
Pública que atañen a las finanzas del Estado, el régimen tributario, monetario y fiscal adoptados
en la época objeto de estudio. Para el efecto, es importante indagar sobre las particularidades del
régimen de los estatutos de cuentas y gastos y demás particularidades de la Hacienda Pública de
cada constitución. Así mismo, cobran importancia las regulaciones específicas encaminadas a
generar mayor auge económico en el comercio, la agricultura y demás actividades productivas
propias del contexto independentista.
Respecto de las anteriores temáticas, se presentarán consideraciones realizadas por algunos
autores que se han propuesto evidenciar los efectos generados para el desarrollo de las nacientes
provincias.
Finalmente, se aborda una quinta categoría relacionada con los rasgos identitarios de cada
constitución a partir de dos niveles: primero, determinando cuáles instituciones jurídicas y políticas
se desarrollaron de manera primigenia en dichos textos y que debido a su holgado valor, tienen
hoy, más de doscientos años después, un espacio en la Constitución de 1991, verbigracia la figura
de los Alcaldes Pedáneos que consagraba el Capítulo II de la Sección III de la Constitución de
Tunja de 1811, la cual guarda estricta relación con los Jueces de Paz de que trata el artículo 247
de la Carta de 1991.
En segundo lugar, a partir de las diferentes instituciones jurídicas y de los elementos
filosóficos, institucionales y políticos que caracterizan las Cartas Constitucionales estudiadas, y
con el fin de resaltar su importancia y valor como textos superiores, serán identificados y
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destacados, en tanto sea posible, aquellos elementos que puedan ser relevantes para el desarrollo
constitucional actual, pues ello permite de manera categórica resaltar no solo el valor de las
constituciones, sino también de las ideas de nuestros primeros constituyentes y que por
determinada razón, algunas de esas ideas y elementos, fueron abandonados en la evolución
constitucional colombiana, estando ausentes en la Carta de 1991, pero mereciendo quizá, un
espacio en ella para enriquecer los debates constitucionales e institucionales de hoy.
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Poder Político
Durante el periodo comprendido entre 1808 y 1814, el reinado español entró en crisis; el
rey Fernando VII se vio obligado a abdicar al igual que su predecesor Carlos IV, y en medio del
caos, las colonias españolas se volcaron a buscar su independencia (Olano, 2014). No obstante, en
el Virreinato de la Nueva Granada se vio dilatado y comprometido el camino hacia la
independencia, en razón a las diferencias que surgieron en torno a la forma cómo debería
estructurarse el nuevo Estado Nación. Las controversias entre los defensores del modelo federalista
y el modelo centralista fueron tan álgidas, que llevaron a las provincias a múltiples enfrentamientos
de carácter militar y civil, periodo que se conoce como la “Patria Boba”.
Habiendo fracasado el intento por darse una Constitución general en 1810, cuando el
Congreso General de las provincias reunido en Bogotá se disolvió, contando con la representación
de apenas seis de las quince provincias invitadas, el 27 de noviembre de 1811 se aprobaba un Acta
de la Confederación de las Provincias Unidas de Nueva Granada, firmada por los representantes
de Antioquia, Cartagena, Neiva, Pamplona y Tunja quedando fuera Chocó y Cundinamarca. Eran
tan poco representativos los diputados de esta asamblea que las votaciones no respondían para
nada a la defensa de intereses provinciales sino de aquellos que afectaban a las redes familiares.
Ejemplo: Chocó quedó fuera porque su representante era primo de Nariño, quien, a su vez,
representaba a Cundinamarca. Así, las lealtades de sangre eran más fuertes que las territoriales. El
párrafo inicial del Acta declaraba que las provincias se consideraban soberanas e independientes
de tal modo que cada una elaboró su propia constitución adoptando diferentes formas de
organización institucional (Pombo & Guerra, 1911).
De acuerdo con La Rosa y Mejía (2018), las provincias neogranadinas, en lugar de encauzar
su potencial humano y económico hacia el desarrollo de las Repúblicas emergentes, se
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encaminaron hacia la guerra, no obstante, ni Cundinamarca, ni las Provincias Unidas fueron
capaces de subyugar del todo a los realistas, aunque sus esfuerzos fueron constantes, y en cambio
lucharon varias batallas importantes entre sí.
Producto de lo anterior, los diferentes territorios se dieron sus propias cartas políticas, cada
una enmarcada dentro de su contexto histórico, político y social, generando entre 1810 y 1815 un
número considerable de textos que tuvieron su punto de partida en el Acta de Independencia
suscrita en Santa Fe el 20 de julio de 1810, grito que tuvo su primer eco en una villa de la provincia
de Neiva: La Villa de Timaná. Al respecto, Silva (1992) señala que la noticia de lo ocurrido en
Santa Fe llegó a Timaná en un sobre lacrado cuyo destinatario era el Cabildo de la Villa, quien
para conocer su contenido debía sesionar en pleno; para lo cual, en reunión de 17 de agosto de
1810 acudieron Juan Nicolás de Cuéllar, alcalde de primer voto; Pedro de Iriarte, alcalde
provincial, Jorge Tomás de Hermida, regidor; Vicente Sánchez, procurador y; José Manuel de
Silva quien para dicho momento oficiaba como alcalde ordinario de segundo voto.
La lectura de la misiva no dio esperas, por lo que de inmediato los asistentes no solo
conocieron los hechos del 20 de julio, sino que también advirtieron sobre la conformación de la
Junta Suprema Provisional de Santa Fe presidida por el virrey Antonio Amar y Borbón y José
Miguel Pey como vicepresidente, quien sin reparos, detuvo y desterró al virrey, lo que le permitió
ser el primer granadino en ocupar el poder ejecutivo (Arizmendi, 1989). Sin embargo, en lo que
atañe a las provincias, en la comunicación iba un oficio del 30 de julio de 1810, donde se
convocaba a los Cabildos para que, si a bien lo tuvieran, acudieran a Santa Fe con el fin de tener
representación ante la Junta Suprema. En respuesta al ofrecimiento, el 23 de agosto fue elegido
como representante Jorge Tomás de Hermida, empero, el 27 de agosto el procurador Vicente
Sánchez, como representante y protector de los derechos de los moradores de la Villa, solicitó (i)
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que se realizara un cabildo abierto para que fueran nombrados los representantes y (ii) que la Villa
fuera trasladada a la Parroquia de Garzón (Silva, 1992).
El 28 de agosto el Vocal Superior de la Junta de Neiva, convocó a Timaná para que eligiese
al vocero que los representaría en Santa Fe, sin embargo, dado que se estaba discutiendo la
propuesta del procurador Sánchez, se dejó a un lado la conminación y se dio rienda suelta a la
convocatoria del cabildo abierto, acto que, dicho sea de paso, es calificado por Silva (1992) no
solo como la “primera junta popular democrática en la historia regional” sino como el “primer acto
político de la vida independiente de la Villa” (p.119). Importa destacar que para el desarrollo del
cabildo abierto, los alcaldes convocaron a los vecinos de sus jurisdicciones, y donde no existiere
ésta autoridad, se delegó dicha facultad a personas prestantes de la comunidad, e incluso, se solicitó
a los curas misioneros que convocaran a las comunidades indígenas (Silva, 1992), hecho que
resulta además de novedoso, sumamente democrático e incluyente aún para nuestros días.
Así pues, aquellos que desearan participar en el cabildo debían presentarse en Garzón el
día 5 de septiembre de 1810 para sesionar sobre lo pertinente y para decidir sobre el traslado de la
Villa a Garzón, “título que según la legislación hispana, solo podía otorgar el Rey de España a
través de una solicitud elevada ante el Consejo de Indias” (Silva, 1992, p.120).
Al llamado democrático acudieron diversos representantes del Cabildo de Timaná, de
Garzón, representantes de los blancos de la Jagua, de Parroquias, y con ellos, señala Silva (1992):
Por primera vez en la historia, con igualdad de derechos, los indígenas de San Agustín
encabezados por Martín Astudillo; los del Naranjal, por Bartolomé Moreno y Estanislao
Oviedo y los de la Jagua, por Domingo Serrano (…) quienes traen como máxima propuesta,
que con la independencia absoluta se supriman (…) los tributos que han cargado a través
de los siglos (pp.120-121).
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Finalmente, el 6 de septiembre de 1810, con estos abreviados antecedentes, se proclama la
Constitución de la Villa de Timaná en Garzón, frente a la cual sigue discutiéndose si
verdaderamente se trata o no de una constitución. No obstante, sus elementos permiten arribar a
que en efecto se trata de un texto constitucional primigenio.
De acuerdo con el constitucionalismo clásico, autores como Aristóteles, Maquiavelo,
Montesquieu, Locke y Rousseau, coinciden en determinar que, como lo planteó Lassalle
(1862/2018), dentro de las constituciones se estudian los factores reales de poder, objeto que en la
constitución de Timaná no fue indiferente. Al respecto, en primer lugar debe mencionarse que el
texto, producto del cabildo abierto, fue expedido bajo la consigna de “la intención del pueblo”
como si de su soberanía se tratase.
En segundo lugar, en sus escasos 19 artículos no mencionan siquiera a Fernando VII, Rey
de España, aunque de acuerdo con Silva (1992), sí se le mencionó en leyes posteriores, pero pese
a ello, algunas de estas normas desconocían tajantemente la legislación española. Otro
desconocimiento al Rey por parte del Cabildo de Timaná, se encuentra en el capítulo 5º, pues
establecía que para evitar fraudes en las escrituras, autos y providencias se continuaría con el papel
sellado, pero con sello propio del Ayuntamiento, que en principio al ser una renta o impuesto
estaba a cargo del Rey (Fajardo-Calderón & Suárez, 2012).
Consecuentemente, el Cabildo de Timaná creó sus propias autoridades, de hecho, su
primera consigna fue que se conservare el Cabildo como autoridad suprema y cuyas funciones
podría decirse fungía como órgano legislativo y suprema autoridad judicial, pues el artículo 3º le
otorgaba, por una parte, la competencia de “sancionar leyes municipales, ordenanzas,
constituciones y reformaciones”, mientras que también debía “admitir, y desidir los recursos dela
primera apelación, y suplicación que se deveran interponer para ante este superior Ayuntamiento
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delas determinaciones de todos los Jueses de esta Jurisriccion” (sic). Sin embargo, huelga señalar
que la segunda apelación era conocida por la Junta Suprema de Santa Fe como “ultimo Regio
recurzo" (sic), es decir, como un sistema federado.
Como parte del poder ejecutivo o de gobierno, la constitución de Timaná establecía la
figura del “Alcalde Ordinario de Primer Voto Precidente, y el segundo voto Vice-presidente” (sic);
reconocía la figura del Presidente nacional, creaba la figura de Ministros del Erario Público, y
adicionalmente, de acuerdo con Silva (1992), el 20 de septiembre, para hacer más funcional el
cabildo lo dividieron en 5 comisiones: (i) Negocios Diplomáticos, (ii) Gracia, Justicia y Gobierno,
(iii) Guerra, (iv) Hacienda y (v) Policía y Comercio, funciones estas que podrían catalogarse hoy
por hoy en labores de Jefe de Estado o Jefe de Gobierno.
Así las cosas, si bien la Constitución de Timaná en Garzón no presenta un modelo de
separación de poderes tan marcado, lo cierto es que sí tiene claros elementos políticos que sirvieron
de base para su separación, verbigracia, la voluntad popular en el marco democrático, el consenso
fundacional, la independencia y soberanía y su forma antimonárquica.
Al año siguiente, la provincia de Cundinamarca decidió darse su propia Constitución y
crear su propio orden político e institucional; sin embargo, esta primera Carta de 1811 continuó
reconociendo a Fernando VII como Rey legítimo y Monarca de los Cundinamarqueses, pese a que
había sido apresado por el Emperador de los Franceses Napoleón Bonaparte. Así, se dispuso en la
Carta Fundamental que regiría una Monarquía Constitucional, por lo tanto, se conformó una Junta
de Representación Nacional presidida por Jorge Tadeo Lozano de Peralta, quien en ausencia del
Rey, asumió el cargo de Presidente del Estado de Cundinamarca y se proclamó Vicegerente de la
persona del Rey (Constitución de Cundinamarca, 1811).
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La forma de Gobierno y sus bases, especialmente establecidas en el título primero, se
dirigían expresamente hacia la búsqueda de la felicidad, “asegurando la tranquilidad doméstica,
proveyendo a la defensa contra los embates exteriores, promoviendo el bien general y asegurando
para siempre la unidad, integridad, libertad e independencia de la Provincia”, siendo la Carta
garante de los Derechos Imprescriptibles del Hombre y del Ciudadano (Constitución de
Cundinamarca, 1811, Título I, art. 1).
Desde la promulgación del texto se quiso restringir el poder absoluto del Rey, quien debía
jurar sometimiento a la Constitución y cumplirla junto con las leyes, y de llegar a cometer alguna
infracción sin previa revisión o consentimiento de la Representación Nacional, se consideraría
como su renuncia a la Corona (Constitución de Cundinamarca 1811, Título III, art. 1).
La soberanía residió en la universalidad de los ciudadanos, de cuyo consenso derivaba la
legitimidad del Rey y del Presidente provincial, pues el constituyente optó, no por reconocer la
soberanía al Rey, sino por reasumirla. Al mismo tiempo, la Constitución afirmaba expresamente
ser manifestación de la voluntad del pueblo (Constitución de Cundinamarca, 1811).
Sin embargo, el aspecto más importante y que fue replicado en el resto de las posteriores
Cartas Fundamentales hasta la actualidad, es la separación de los poderes públicos, dejando
plasmado de manera enfática que “La reunión de dos o tres funciones de los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial en una misma persona o Corporación, es tiránica y contraria por lo mismo a
la felicidad de los pueblos.” (Constitución de Cundinamarca, 1811, Título I, art. 12).
Pese a lo anterior, la Constitución de Cundinamarca de 1811 contenía ciertas
imperfecciones que fueron cuestionadas por Antonio Nariño, quien afirmó que:
Desde que tenemos una Constitución hemos comenzado a respirar; y a ser un cuerpo de nación
organizado; pero como nada sale perfecto de la mano del hombre, en la práctica se han anotado
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algunos defectos, que la Representación Nacional dispuso se corrigieran, convocando para este
efecto al Colegio Electoral en clase de revisor (Rubio & Campos, 2019, p. 47).
En tal virtud, Nariño controvirtió, primero, si se debía o no continuar reconociendo al Rey
Fernando VII como Rey de Cundinamarca, quien como se mencionó, estaba preso en Francia y no
tenía posibilidades de ir a reinar allí; y segundo, si realmente era compatible el reconocimiento
del monarca con la declaración de independencia (Rubio & Campos, 2019)
Ante las críticas a la Constitución de Cundinamarca de 1811, el 19 de septiembre de ese
año, la Representación Nacional se reunió con el fin de revisar aquel texto primigenio por
considerar que había sido formado de manera precipitada. Dicho cuerpo facultó al Colegio
Electoral para su revisión, aprobando la segunda constitución de Cundinamarca el 17 de abril de
1812 (Restrepo, 1996), y adoptando un modelo republicano que prescindió de la figura del
Rey (Pombo & Guerra, 1951).
Consecuentemente, los artículos 10, 11 y 12 de la constitución de 1812 hacían referencia a
la soberanía, disponiendo que ésta residía en la universalidad de los ciudadanos, la cual se
constituía como una unidad indivisible e inajenable, proscribiendo que ninguna porción o
parcialidad del Pueblo podía atribuirse soberanía, y que si algún individuo llegare a atribuírsela
sería considerado como tirano, y por ende tratado como tal. Por su parte, la forma de Gobierno
quedó plasmada en el Título II de esa Carta Fundamental, estableciendo además del modelo
republicano antedicho, un Gobierno Popular Representativo atado a la separación de poderes:
Ejecutivo, Legislativo, y Judicial (Constitución de Cundinamarca, 1812).
No obstante la adopción del modelo republicano, las confrontaciones armadas se
extendieron entre los años 1811 a 1814, a causa de las diferencias entre la forma de gobierno
perseguida por centralistas y federalistas; conflicto que de acuerdo con Rubio y Campos (2019)
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culminó con la toma de Santafé por parte de Simón Bolívar en diciembre del año 1814 y el
posterior reconocimiento del Congreso de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, que obligó,
nuevamente, a modificar el texto constitucional; labor que se materializó en el Plan de Reforma o
Revisión de la Constitución de la Provincia de Cundinamarca del año 1812, el cual fue aprobado
el 13 de julio de 1815.
Esta última reforma se enfocó en aquellos aspectos necesarios para integrar la
normatividad, por las nuevas circunstancias políticas, que se originaron con la integración de
Cundinamarca a las Provincias Unidas de la Nueva Granada.
La mencionada Confederación tenía su capital en Tunja, provincia donde el Colegio
Electoral Constituyente el 9 de diciembre de 1811 expidió la Constitución de la República de
Tunja, la cual fue influenciada por los principios e ideas que fundamentaron las revoluciones
Francesa, Inglesa y Norteamericana, tales como el de emancipación, el reconocimiento de los
derechos individuales, la organización y división de los poderes públicos, la autonomía territorial
y el principio de diversidad cultural y social de las naciones (García, 2000). De igual manera, se
dispuso que todas las provincias serían iguales entre sí, autónomas e independientes en su
administración, con un gobierno general cuya función sería dirigir las funciones económicas y
militares para la defensa del territorio común.
La Constitución tunjana era entonces de corte Republicano y organización federal,
caracterizada por ideas liberales que proponían un poder político separado de los dogmas de la
religión católica, y con una estructura vertical; con un gobierno general encargado de administrar
las decisiones de incumbencia común a todos las provincias y coordinadamente, así como
múltiples gobiernos regionales que con autonomía, se encargarían de administrar las decisiones
que afectaban de manera directa a quienes habitaban en su territorio (García, 2000); de hecho,
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dicha carta, previno el riesgo de comportamiento despótico o tiránico del poder ejecutivo, a través
del recurso de la desobediencia, mecanismo que por excelencia existía en contra de la opresión.
En su capítulo tercero declara que:
La Provincia de Tunja se declara independiente de toda autoridad civil de España y de
cualquiera otra Nación, pero sujetándose sobre este punto a lo que se determine por las dos
terceras partes de las Provincias del Nuevo Reino de Granada que legítimamente se reúnan
por medio de sus Diputados en el Congreso General del Nuevo Reino, o de sus Provincias
unidas (Constitución de Tunja, 1811, Capitulo III).
De otra parte, en el numeral 29, Capítulo I, se observa las disposiciones de estirpe
dogmática que “la reunión de los tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, es origen de la
tiranía, por esta razón en un gobierno libre deberán estar separados
En su numeral 26, Capítulo I, la citada Carta consagró que:
Todo gobierno se ha establecido para el bien común, para la protección, seguridad y
felicidad del pueblo, y no para el provecho, honor e interés particular de ningún hombre,
familia o clase de hombres; así el Pueblo solo tiene un incontestable, innegable e
imprescriptible derecho para establecer su Gobierno, para reformarlo, alterarlo, o
absolutamente variarle, cuando lo exija su defensa, su seguridad, propiedad y felicidad.
Una generación no puede sujetar a sus leyes la voluntad esencialmente libre de las
generaciones futuras (Constitución de Tunja, 1811, Capítulo I, art. 26).
La representación y las funciones del gobierno, fueron reguladas en su artículo 31 que
consignó:
Un frecuente recurso a los principios fundamentales de la Constitución, y un amor
constante a los de la Religión, piedad, justicia y moderación, templanza, industria y
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frugalidad, es absolutamente necesario para conservar las ventajas de la libertad y para
mantener un Gobierno libre; por consiguiente el Pueblo debe poner una particular atención
a todos estos principios al tiempo de elegir los empleados y Representantes, teniendo
derecho para exigir de sus Legisladores y Magistrados la más exacta y rigurosa observancia
de ellos en la formación y exclusión de todas las leyes necesarias para el buen Gobierno
del Estado (Constitución de Tunja, 1811, Capítulo I, art. 31).
La siguiente provincia en darse su propio orden político, tan solo 4 meses después de la de
Tunja, fue la provincia de Antioquia con la Constitución de 24 de marzo de 1812. Este documento
fue la reacción del pueblo antioqueño ante la falta de gobierno que vivía el territorio para la época.
Es así como en el preámbulo de esta Carta se expresa que, legitimado por el pueblo y como
consecuencia de que:
… abdicada la Corona, reducidas a cautiverio, sin esperanza de postliminio las personas
que gozaban el carácter de soberanas, disuelto el Gobierno que ellas mantenían durante el
ejercicio de sus funciones, devueltas a los españoles de ambos hemisferios las prerrogativas
de su libre naturaleza, y a los pueblos las del Contrato Social, todos los de la nación, y entre
ellos el de la Provincia de Antioquia, reasumieron la soberanía, y recobraron sus derechos:
íntimamente persuadidos que los gobiernos de España por su estado actual, y por su
inmensa distancia es imposible que nos liberten de la tiranía y del despotismo, ni que
cumplan con las condiciones esenciales de nuestra asociación (Constitución de Antioquia,
1812, Preámbulo).
Se observa de lo anterior que la carencia de un gobierno fuerte proveniente de Europa,
impulsó a los constituyentes antioqueños a darse su propia constitución, teniendo como objetivo
adquirir la soberanía y unas prerrogativas propias de un estado de derecho, basado en un modelo
22
de contrato social. Algo que particularmente llama la atención es que la falta de gobierno es la
entrada a la tiranía y el despotismo, lo que sugiere que bajo el régimen monárquico español se
gozaba de garantías y derechos, por lo cual, si bien surge la necesidad de un ordenamiento propio
no necesariamente sugiere un alejamiento de la corona española.
Sobre el preámbulo, Olano (2012) destaca que “El estado de Antioquia nació entonces
con un gobierno sabio, liberal y doméstico, así como federal, democrático, independiente y
confesional, de acuerdo con las costumbres de la época, exhortándose a proteger y profesar
incondicionalmente el culto católico” (p.54). Si bien la falta de gobierno fue la impulsora de la
creación de la carta antioqueña de 1812, la necesidad de legitimar los derechos y garantías, que
para ese momento ya no podían provenir del Rey, fue la columna vertebral del modelo de estado
que proponían conseguir los habitantes de la provincia de Antioquia.
Dada la nueva titularidad del poder político en el naciente Estado de Antioquia, se vio la
necesidad de adoptar un modelo de gobierno; para lo cual, la constitución de 1812 prevé en el
Título II y III todo un andamiaje institucional, sin embargo, dicho contenido puede ser observado
desde apartados anteriores de la carta. Es así como en los artículos 18, 19, 21, 22, 25, 27, 30 y 31,
todos ellos pertenecientes a la Sección Segunda “De los derechos del hombre en sociedad”, se
aborda la institución y forma de gobierno, los cuales hacen especial énfasis en dos supuestos: la
división de poderes y la titularidad de la soberanía. La división de poderes para los constituyentes
antioqueños fue requisito sine qua non para darse su nuevo gobierno, pues es claro que la
influencia de los revolucionarios franceses del siglo XVIII tuvo un papel preponderante, basta
recordar que para éstos los requisitos de existencia de cualquier constitución son la separación de
poderes y la garantía de los derechos, tal y como se señaló en el artículo 16 de la Declaración
23
Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano: “una sociedad en la que la garantía de los
derechos no está asegurada, ni la separación de poderes determinada, no tiene constitución”.
Al igual que en otras constituciones provinciales la influencia norteamericana se ve
reflejada en la mención de la búsqueda de la felicidad, presente en los artículos 1 y 18 como un fin
propio del ser humano; en particular denota una clara semejanza con la Declaración de
Independencia de los Estados Unidos de América de 1776, la cual señala: “We hold these truths
to be self-evident, that all men are created equal, that they are endowed by their creator with certain
unalienable rights, that among these are life, liberty, and the pursuit of happiness”.
Ya adentrándonos al estudio de los Títulos concernientes al gobierno, se les puede dividir
en cinco grandes temas: (i) la formación del gobierno; (ii) el poder legislativo; (iii) el poder
ejecutivo, (iv) el poder judicial y; (v) lo concerniente a la representación del Estado de Antioquia
ante el Congreso General de las Provincias Unidas de la Nueva Granada.
Sobre la formación del gobierno se tiene que el Estado de Antioquia se enmarca dentro de
una triple característica, libre, independiente y soberano, ante lo cual se hace la precisión que esa
soberanía, aparte de residir en el pueblo, debe compaginar con la que se delegue ante el Congreso
de las Provincias Unidas de la Nueva Granada. Conviene destacar que si bien hay separación de
poderes, el poder legislativo se muestra como preponderante, ya que los otros dos son emanaciones
de este. Al optar por esa prevalencia del legislativo, la constitución de 1812 advierte la importancia
de que el gobierno sea representativo y popular, representatividad que, huelga decir, se materializa
en la elección del legislativo, para lo cual solo se permite que los electores sean los padres de
familia, lo que implica una reducida participación. Finalmente, es de anotar la aclaración imperiosa
que se hace entorno a que no puede recaer sobre un sujeto la titularidad de todos los poderes, y en
ese orden de ideas para cada poder debería existir un encargado independiente.
24
Por su parte, el poder legislativo estaba en cabeza de dos instituciones: el Senado y la
Cámara o Sala de Representantes, los cuales, unidos, conformaban “La Legislatura de Antioquia”
y cuya labor primordial era la expedición de leyes. La forma en que sesionaba este congreso era
permanente dentro de unos periodos establecidos, siempre y cuando hubiese temas que tratar, pues
en caso contrario, se limitaba el tiempo de sesiones o se ampliaba dependiendo el volumen de
proyectos. Dentro de las primeras obligaciones de los legisladores, se encontraban la de adoptar
un código civil y un código criminal, además de hacer respetar las costumbres y normas de la
religión católica, señalando que la ley tiene un carácter general e impersonal, por lo cual no debe
ir dirigida a un determinado sujeto.
Se observa un gran nivel de detalle sobre los procedimientos, formas y competencias que
atañen a labor legislativa a tal punto que prescribe la forma en que deben ser redactadas las leyes.
Lo anterior no es de extrañarse dado el papel que ocupaba el legislativo, hasta tal punto que era
este órgano el que decidía sobre los límites de los otros poderes. Las funciones y su forma de
elección, tanto de senadores como de representantes, estaban previstas de forma taxativa. Los
primeros eran elegidos para períodos de 3 años, cada departamento o cabildo del Estado tenía
derecho a 1 senador, mientras que los representantes a la cámara era elegidos de acuerdo al número
de habitantes de cada departamento, que en principio era uno por cada diez mil habitantes,
haciendo la salvedad que al menos debía haber un representante por departamento o cabildo, su
periodo también era de 3 años.
El poder ejecutivo estaba en cabeza del presidente del gobierno del Estado de Antioquia,
el cual debía estar acompañado de dos consejeros, los cuales aparte de asesorarlo ostentaba un
nivel de injerencia notable, a tal punto que estos tenían voto consultivo forzoso en todos los
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negocios graves que ocurrieran, y en los demás que quisiera consultarles, por lo que respondían
de forma solidaria por las decisiones que les eran consultadas.
Tanto el presidente como los consejeros eran elegidos por el legislativo para un periodo de
3 años. Se prohibía la reelección inmediata tanto de presidente como de consejeros. Las calidades
para ocupar tales cargos, al igual que los de senador y representante, estaban establecidas en la
constitución. Como labor principal del ejecutivo, en cabeza del presidente, se encontraba
promulgar las leyes, acto mediante el cual se daba a conocer su contenido a todos los habitantes
del Estado. Derivada de la anterior facultad, el presidente podía objetar las leyes conforme a las
razones contempladas en la carta, sin embargo, esa competencia no implicaba un derecho de veto,
ya que si el legislativo consideraba necesario la aprobación de la ley objetada, el presidente debía
sancionarla. Como cabeza del ejecutivo, el presidente ostentaba la calidad de Capitán General de
toda la fuerza armada, lo cual implicaba un control limitado sobre los efectivos al servicio del
Estado.
En el campo de lo judicial, el órgano máximo dentro del Estado de Antioquia era el
Supremo Tribunal de Justicia. Tanto a este como a los demás jueces, la constitución les encargaba:
(…) la facultad de aplicar las leyes a los casos particulares, ya sea decidiendo las querellas
y demandas que ocurran entre partes, dando a cada ciudadano lo que le pertenece, ya
imponiendo a los delincuentes e Infractores las penas que han establecido las mismas leyes,
o administrando justicia civil y criminal en todo lo contencioso (Constitución de Antioquia,
1812, Título V, Sección Primera, art. 1).
El Tribunal estaba compuesto por cinco ministros y un fiscal, los cuales eran elegidos por
el legislativo, respetando las calidades que preveía la constitución. Esta corporación conocía de
los procesos tanto de segunda como de tercera instancia, pero nunca de los de primera instancia,
26
ya que estos estaban reservados para los jueces de cada territorio. Otro integrante del poder judicial
era la “Alta Corte de Justicia”, un cuerpo colegiado conformado por dos representantes, dos
senadores y el presidente del Estado, cuya función consistía en decidir los recursos extraordinarios,
otrora resueltos por autoridades de la corona española. Posteriormente, dentro del poder judicial
se encontraban los “jueces de primera instancia”, los cuales conocían de primera mano, los asuntos
litigiosos que versaran sobre temas policivos, de gobierno, de hacienda, civiles y criminales.
Finalmente, el Título IV hace referencia a la representatividad de la provincia de Antioquia
en el congreso de las provincias Unidas de la Nueva Granada. Sobre este punto, el ordenamiento
constitucional de 1812 no es muy extenso, y se limita a establecer una serie de disposiciones acerca
de unas pocas competencias de los diputados ante ese congreso general, la forma de su elección,
las calidades de los representantes y sus competencias.
El mismo año, al norte del territorio de la Nueva Granada, la provincia de Cartagena de
Indias experimentaba una situación similar a la de sus pares: El vacío de poder español en las
colonias por la invasión de Napoleón Bonaparte a las tierras Ibéricas, las formas de gobierno
adoptadas por la Corona, que apartaban a los criollos de las decisiones importantes de la ciudad y
los segregaban a un segundo plano; la precaria situación económica de la provincia por la
suspensión de las subvenciones y el descontento por los continuos atropellos a los derechos de
propiedad y participación de la población más oprimida, originó no sólo la expulsión del
Gobernador de Cartagena de la ciudad y la creación de un Gobierno provisional el 14 de junio de
1810 sino que también trajo consigo la Declaración de Independencia el 11 de noviembre de 1811
(Olano, 2013).
27
A raíz de lo anterior, y bajo el espíritu libertario que bañaba la ciudad en ese entonces, se
conformó en Cartagena una pequeña Asamblea Constituyente para redactar una verdadera carta
política.
El preámbulo por ejemplo, hizo referencia a un sistema de Gobierno aparentemente
democrático que bajo el influjo de ideales abiertamente federalistas, propuso como uno de sus ejes
axiales, en términos de Rousseau, un pacto social que debía celebrarse entre los ciudadanos y el
Gobierno (Plazas, 2019).
Llama la atención el diseño en abstracto de una herramienta de control político similar a la
desobediencia civil, usada por los franceses años después, contra situaciones que pusieran en
peligro los ideales de Gobierno diseñados en sus cartas fundamentales tales como la vida pacífica
de los ciudadanos en sociedad. Este mecanismo era la rebelión del pueblo.
Frente a las formas de Gobierno propuestas en la constitución de Cartagena, se resalta uno
de los logros condicionados de autogobierno más anhelado por los cartageneros: la independencia
y emancipación de España como fruto de su desidia política, económica y administrativa de la
Corona. Es aquí donde surge el imaginario constitucional, y Cartagena, se convierte en una
república representativa, dividida en tres poderes importantes que conviven entre sí pero que son
excluyentes, un Poder ejecutivo, uno legislativo y uno judicial. Fruto de lo anterior, la carta
establece claramente los límites y los poderes de cada una de las Ramas, para que en caso de darse
una invasión de las órbitas mutuas, fuesen tomados estos por usurpadores de la autoridad dada por
la misma carta (Constitución de Cartagena de Indias, 1812).
El legislativo estaba en cabeza de la Cámara de Representantes, la cual, se dividía en dos
Salas con un total de catorce miembros elegidos popularmente para un periodo de dos años,
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renovándose el período a los más antiguos con la posibilidad de reelección y con una remuneración
tasada en una “gratificación moderada” (Constitución de Cartagena de Indias, 1812).
Por su parte, el poder ejecutivo reposaba en cabeza de un presidente Gobernador asesorado
por dos consejeros que tenían voto consultivo o resolutivo, caso en el cual, se volvían responsables
solidarios de sus decisiones. El Presidente Gobernador y sus dos Consejeros eran elegidos por el
Consejo Electoral para un período de 3 años con reelección inmediata para el Gobernador, quién
podía presentarse nuevamente a la contienda pasados nueve años del periodo de reelección. Los
Consejeros salían al año con posibilidad de reelección. Para ser parte del ejecutivo, era necesario
tener 25 años de edad, conocer de política y Gobierno, vivir por lo menos 10 años en el estado y
contar con suficientes recursos económicos para su digna subsistencia. Las funciones más
importantes de este organismo eran la de velar por el poder político, el económico, las relaciones
internacionales y las fuerzas armadas, claro está, sin tener el mando militar directo, el cual era
confiado a un tercero como medida de control de poder (Constitución de Cartagena de Indias,
1812).
El poder Judicial por su parte, estaba en los Tribunales Superiores, quienes se encargaban
de los asuntos contenciosos únicamente. Dichos Tribunales estaban conformados por el Senado
conservador, el Supremo Tribunal de apelaciones, los jueces de primera instancia con sus
circunscripciones y los Consejos a cargo de pequeñas parroquias. El Senado conservador
conformado por cinco miembros debía mantener la fuerza de la constitución y de los derechos
intrínsecos del pueblo y del ciudadano. Por su parte, los Tribunales de Apelación estaban a cargo
del Corregidor Intendente que conocía en primera instancia los temas de Gobierno y Hacienda,
más no los temas contenciosos entre particulares de los Municipios aledaños, cuya competencia
radicaba en los Alcaldes locales (Constitución de Cartagena de Indias, 1812).
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Posteriormente, se consagraba a la Confederación General de Poderes, la cual era presidida
por el Gobernador del Estado y los Consejeros; su Vicepresidencia en cabeza del presidente del
senado Conservador, y finalmente, por los integrantes del poder legislativo y Judicial en el
Supremo Tribunal de Justicia. Dicho cuerpo era convocado por el Ejecutivo en la mayoría de los
casos y su función primordial era la protección y salvaguarda del Estado (Constitución de
Cartagena de Indias, 1812).
Por esas mismas fechas, se cree que fue dictado en la provincia de Pamplona un texto
constitucional que no ha sido encontrado. Esto se infiere dado que la constitución de Pamplona de
1815, dictada bajo la denominación de Reglamento para el gobierno provisorio de la provincia de
Pamplona fue hecha por una "comisión revisora".
En ella se señaló: “Nos (sic) los diputados de ella juntos en asamblea revisora... la
alteración que se ha hecho en la constitución del Estado por la delegación de los ramos militar y
de hacienda”. Como subraya Llano (2007), si esto se afirmaba el 22 de mayo de 1815, no puede
quedar duda de la existencia previa de una constitución. Otra particularidad de la carta pamplonesa
es que no ha sido muy estudiada por la doctrina especializada.
Lo primero a destacar de su texto, es que allí la reforma constitucional era un derecho;
puesto que ninguna generación podía atar a la siguiente, fórmula que ya se había aplicado en
constituciones precedentes (Alarcón, 2013; Marquardt, 2011).
La legitimidad del gobierno se basaba en tres premisas: (i) El cuerpo social se origina en
una suma de voluntades individuales. Cada ciudadano decide asociarse con el Pueblo y el Pueblo
con cada ciudadano, en orden al bien común, tal como lo establece la Constitución de Cartagena
inspirada en la Constitución de Massachusetts (Vanegas, 2016); (ii) en desarrollo de ese acuerdo,
se establece un gobierno para asegurar la existencia del cuerpo político y proveer a sus integrantes
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el poder de gozar con tranquilidad de sus derechos y de las bendiciones de la vida y; (iii) el Pueblo
tiene entonces derecho imprescriptible a mudar o modificar el Gobierno que no cumpla esos
cometidos.
En virtud de lo anterior, el pueblo pamplonés podía autogobernarse de manera soberana,
libre e independiente, mediante un gobierno popular representativo, integrado por poderes
legislativo, ejecutivo y judiciario confiado a diferentes cuerpos o personas independientes en sus
respectivas facultades.
El Colegio de Representantes -cuerpo legislativo-, compuesto por dieciocho miembros a
razón de uno por cada cinco mil almas, se renovaba en la mitad de diputados cada año. Gozaba de
cierta preeminencia sobre los demás poderes, ya que además de hacer leyes civiles y criminales,
reglamentos, ordenanzas y demás actos de ley, elegía Gobernador, Teniente Gobernador, ministros
del Tribunal Judiciario, Jueces de Residencia y Diputados al Congreso de la Unión.
La Constitución perfilaba las relaciones de sus autoridades con la Federación al conceder
al Gobernador la facultad de aprobar todos los decretos del Gobierno general de la Unión, y al
Colegio de Representantes pedir al Congreso la sanción de aquellas leyes o decretos que crea
influyen en la salvación o felicidad de la Nación. Finalmente, los Alcaldes ordinarios eran
presidentes de las municipalidades y a la vez jueces de primera instancia en los asuntos civiles y
criminales que ocurrieren en el territorio de su jurisdicción, si no estuvieren expresamente
reservados a otra autoridad, siguiendo el ejemplo del Intendente Gobernador, quien era además
juez de ciertas causas criminales como la de traición contra el Estado (Reglamento para el
Gobierno Provisorio de la provincia de Pamplona, 1815).
Un mes después de promulgada la constitución de Pamplona, en la recién independizada
provincia de Mariquita respecto de Cundinamarca, se promulgó una carta basada en la idea de
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soberanía popular, donde “el poder soberano es del pueblo y se deriva de él" (Constitución de
Mariquita, 1815). Respecto de esta noción, se observa la influencia de Rousseau (1762/2014),
quien menciona que la soberanía reside en el pueblo y no en una autoridad, ya que el pueblo es
quien debe controlar al estado y no una sola persona.
Lo anterior denota una constitución de carácter liberal y contractualista que establece una
clara independencia del pueblo frente a la intervención de otros estados en su territorio; el
reconocimiento de la soberanía popular "para asegurar su tranquilidad y seguridad de sus derechos
naturales y las bendiciones de la vida"(Constitución de Mariquita, 1815, preámbulo). No obstante,
la Constitución reconocía a las provincias Unidas y delegaba en el gobierno central las facultades
de Hacienda y Guerra (Constitución de Mariquita, 1815).
La forma de gobierno del estado de Mariquita se estableció en el Título V de la
Constitución, donde, en los artículos 1 a 3, señala que “es un gobierno doméstico, representativo,
que tiene las tres ramas del poder, legislativo, ejecutivo y judicial, las cuales son independientes”,
dando paso a un nuevo orden político de la época, ya que el establecimiento de instituciones con
funciones propias, la división del poder en tres ramas y una organización de las autoridades de
Gobierno, se aparta de la visión política en la cual el dueño de todo y de todos era el rey, para pasar
al contrato social en 1815 con la Constitución de Mariquita.
A su turno, el poder legislativo estaba integrado por dos órganos: un Senado y una Cámara
de Representantes, los cuales estaban compuestos por 3 y 7 miembros respectivamente, cargos que
la constitución estipuló serían ad honorem dado las precarias condiciones del erario. Al respecto,
no deja ser sugestivo el hecho de que la Constitución proscribiera a los militares y a los miembros
del clero ser parte del Senado, un cuerpo cuyo objeto era velar sobre el exacto cumplimiento de la
Constitución.
32
La máxima autoridad del poder ejecutivo era el Gobernador de la República de Mariquita
quién fungía como jefe político, civil y militar para un periodo de dos años. Su elección al igual
que los demás altos funcionarios de la República (Restrepo, 1996), era popular.
Otra de las máximas autoridades que la Constitución dispuso fue el Teniente Gobernador,
encargado de suplir interinamente al Gobernador en caso de muerte, grave enfermedad o ausencia
en la Provincia. Igualmente, le correspondía privativamente conocer en primera instancia, todas
las materias contenciosas de Gobierno, Hacienda y Policía.
El poder judicial era ejercido por dos tribunales: la Sala de Apelaciones quien conocía en
segunda instancia de los casos presentados ante los jueces ordinarios de la República, así como de
los asuntos contenciosos, civiles y criminales; y la Alta Corte de Súplicas encargada de dirimir en
última instancia, de las causas decididas por la de Apelaciones.
Finalmente, ante la descrita división de poderes, se pueden observar algunas
manifestaciones de un sistema de pesos y contrapesos donde, verbigracia, el Gobernador como
parte del ejecutivo, puede objetar las leyes que profiera el legislativo.
Cerrando este momento constitucional de 1815, y con él las constituciones de la Primera
República (Restrepo, 1996) fue expedida la Constitución del Estado libre de Neiva de 1815. El
contexto de su promulgación, se remite en principio al conflicto político generado entre centralistas
y federalistas, entre el Gobierno de Cundinamarca y el Congreso de las Provincias Unidas, que
aunque opuestas, se identificaban con el propósito emancipatorio e independentista del yugo
español (Restrepo, 1996).
Luego de que el 27 de noviembre de 1811 se promulgara el Acta de Confederación de las
Provincias Unidas de la Nueva Granada, entre otras, la provincia de Neiva a través de sus
representantes aprobaron dicha Acta (Restrepo, 1996), haciéndola parte de dicha Unión, lo que
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llevó a expedir una primera constitución el 03 de febrero de 1812, documento que Silva (1996)
califica como defectuoso e ineficaz puesto que nunca fue aplicada en la provincia neivana, aunado
a los altos impuestos que consagraba como el alcabala, el IVA, y aquellos destinados “para los
indígenas, las mujeres trabajadoras, las viudas y hasta por los hijos mayores” (Silva, 2019).
Neiva, advierte Silva (2019), entró en un proceso de bancarrota, que llevó al presidente
José Antonio de Las Bárcenas a buscar fórmulas para reactivar el Estado, pero pese a ello, sus
intentos solo terminaban en fracasos; sin embargo, debido a que la reconquista española ya estaba
en marcha y salió triunfante de Popayán, la campaña de Antonio Nariño en pro del centralismo,
pasó por Neiva conminando a los esclavos a la batalla con promesas de libertad; campaña que
sirvió a Bárcenas para convocar al Colegio Revisor Electoral para que sesionara con el objetivo de
expedir una nueva constitución como una provincia libre y con representantes ante el Congreso de
la Unión. En efecto, el Colegio expresó su adhesión a Cundinamarca, y posteriormente, el 8 de
febrero de 1814, promulgó el Acta de Independencia de la Provincia de Neiva, donde se declaró
como “una provincia libre e independiente del Gobierno Español y de cualquier otra
denominación” e hizo una breve mención de los Derechos del Hombre.
Ante la derrota y posterior apresamiento de Nariño por tropas realistas, los constituyentes
de Neiva se dedicaron a crear una nueva estructura de gobierno de acuerdo con los lineamientos
generales del Congreso General de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, siendo finalmente
expedida el 31 de agosto de 1815 (Silva, 2019). Allí, como se desprende de lo antedicho, el
constituyente erigió un modelo federal como parte de las Provincias Unidas.
Huelga señalar que la constitución neivana de 1815 presenta elementos que permiten
revelar que su influencia estuvo marcada tanto por el modelo anglosajón, como por el francés. En
primer lugar, la Carta consagra en términos de Locke (1690/2016) un estado de naturaleza donde
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los hombres se encuentran en estado de libertad y de igualdad que les permite preservar y proteger
su vida y su propiedad de quienes contra ellas atenten, así, en similares términos, la constitución
de 1815 de la provincia de Neiva señala que “Dios ha concedido igualmente a todos los hombres
ciertos derechos naturales, esenciales e imprescriptibles, como son defender y conservar su vida,
adquirir, gozar y proteger sus propiedades” (Constitución de Neiva, 1815, Título I, art. 1). En
segundo lugar, se evidencia la influencia del proceso constitucional estadounidense sobre los
constituyentes neivanos, pues en su articulado, se refieren a que los hombres tienen derecho a
“buscar y obtener su seguridad y su felicidad” (Constitución de Neiva, 1815, Título I art. 1),
consigna que fue introducida en la declaración de independencia de los E.E.U.U., y aquí se
reproduce. Finalmente, tanto el Acta de independencia de 1814 como la Carta de 1815 revelan la
influencia francesa a partir de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano y de las
constituciones francesas de 1791 y 1793, pues respecto de éstas constituciones, la neivana consigna
en términos análogos que “una generación no puede someter a sus leyes la voluntad esencialmente
libre de las generaciones futuras”; mientras que, respecto de la Declaración de Derechos consagra
no solo sus derechos, sino también la estructura del poder, la soberanía y la separación de poderes.
Sobre este último aspecto, la constitución de Neiva de 1815 consagró la soberanía en
cabeza del pueblo, definiéndola como “la facultad de dictar leyes, en la de hacerlas, ejecutarlas y
aplicarlas”, definición que de manera consecuente, consagra la separación de los poderes bajo las
tres ramas clásicas del poder, donde el legislativo es ejercido por la Asamblea Provincial o Colegio
Electoral; el ejecutivo por el Gobernador del Estado; y el judicial por la Alta Corte de Justicia de
las Provincias Unidas, como tribunal de la Confederación y no local.
Es preciso señalar que el cuerpo legislativo ostentaba un gran poder, pues entre sus competencias,
además de dictar las leyes, debía elegir al Gobernador del Estado; autorizar la negociación del
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ejecutivo con las demás provincias de la Unión; interpretar la ley y la constitución, así como su
revisión periódica; y elegir al representante del Estado ante el Congreso de la Nueva Granada.
Pese al poder del legislativo, la constitución neivana también consagraba sistemas de pesos
y contrapesos, verbigracia las incompetencias o inhabilidades de sus miembros debían ser
declaradas por el Gobernador, quien además, dentro del trámite legislativo tenía el derecho de
revisar y objetar los proyectos de ley que considerara inconvenientes.
Ahora bien, restituido en el trono Fernando VII y expulsados los franceses de territorio
ibérico, sobrevino la restauración del absolutismo en los antiguos dominios regios, y para ello, fue
menester la abolición de la Constitución de Cádiz y la reconquista de las colonias en América,
propósito para el cual se organizó una expedición militar bautizada "pacificadora" al mando del
general Pablo Morillo. Después de dominar Venezuela, el jefe expedicionario marchó sobre
Cartagena, a la que sometió a espantoso asedio hacia finales de 1815. Rendida la ciudad fueron
ordenadas las primeras ejecuciones, y varias columnas realistas se internaron en el territorio de la
Nueva Granada venciendo las resistencias patriotas, llevando al patíbulo a los principales líderes
de la Primera República e instaurando el llamado Régimen del Terror sobre toda la población
(Ibáñez, s.f).
En pleno auge de la reconquista española a manos de Morillo, el sentimiento inicial del
pueblo neogranadino fue de empatía hacia las huestes españolas, ya que en el imaginario popular,
con la reconquista europea se restablecía el orden en la región, interrumpido por “las luchas
fratricidas de centralistas y federalistas, la improvisación e indecisión en el gobierno, el localismo
político de las regiones y las aspiraciones caudillistas por el poder” (Ocampo, 1982, p. 111).
Sin embargo, la excesiva crueldad de las medidas aplicadas y la carga que representó el
sostenimiento del ejército español en la población, motivaron a mucha gente a escapar a los campos
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y bosques y organizarse en guerrillas, dando paso a una lucha popular revolucionaria, con carácter
de guerra internacional entre España y América, que tuvo como principal teatro de operaciones,
en el territorio de la Nueva Granada, las provincias de Pamplona, Socorro, Valle del Cauca, Chocó,
Neiva, Mariquita y los Llanos de Casanare (Ibáñez, s.f).
De acuerdo con Ibáñez (s.f), la emblemática Batalla de Boyacá librada el 7 de agosto de
1819 implicó la destrucción del ejército español, con cuyos efectivos se reforzó el patriota. Con la
huida de Juan de Sámano, Virrey de la Nueva Granada, desapareció el poder colonial y abrió las
puertas al gobierno republicano, libre y soberano, que bajo la administración de Santander se
convirtió en fuente humana, material y moral de la guerra de independencia. Primero para
completar su liberación en el Socorro y Pamplona con Anzoátegui, y luego en Antioquia y la Costa
Atlántica con las columnas de los coroneles Córdova y Maza que triunfaron en Chorros Blancos y
Tenerife, y a órdenes del general Montilla liberaron a Cartagena al año siguiente.
En ese sentido, la Constitución de Cúcuta de 1821 condensó la certeza de un triunfo militar
que podía garantizar, en principio, el ejercicio soberano del poder político (Loaiza, 2012). El
Congreso constituyente optó indeclinablemente por establecer un estado de derecho, ya que el
artículo 15 de la Constitución de Angostura de 1819 y el artículo 92 de la ley fundamental del
mismo año, que le servían de fundamento, exigían que la nueva Constitución se diera en el marco
de sus disposiciones. Además, en la Nueva Granada existía una férrea voluntad de responder a
claros, precisos e indeformables principios liberales (Restrepo, 1990). En la constituyente de Villa
del Rosario se presentó por antonomasia, un registro de rechazos del pasado. Se concibió que la
soberanía popular, las elecciones y la República estuvieran indisolublemente ligadas. La
Constitución de Cúcuta supuso una ruptura con lo que había ocurrido en Angostura, en donde la
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representación política había sido cooptada por los militares y primó la idea del soldado-ciudadano
(Thibaud, 2003).
Entre las influencias a considerar destaca la obra de Bentham, que se multiplicó en aportes
entre los miembros del Congreso constituyente, como que sus recomendaciones para “dirigir una
reunión de hombres” fue ampliamente discutida en las sesiones preliminares (Boletín del Gobierno
sobre las sesiones del Congreso, 1990, p. 110).
Adicionalmente, la redacción de estas constituciones no puede entenderse sin la revolución
liberal que se extendió en Europa y con sus prolongaciones en América; pero tampoco puede
entenderse sin los legados de una cultura política que se remitía a fórmulas teológicas y jurídicas
remotas; el derecho romano, el derecho canónico, la escolástica, el pensamiento político de la
Ilustración. La relación entre política, derecho y teología hacía parte de un acervo intelectual difícil
de remover; de manera que Montesquieu y Rousseau, que abrían las puertas de una modernidad
política liberal, terminaron abigarrados con la sapiencia lejana de teólogos españoles, holandeses
y alemanes (Loaiza, 2012).
Del liberalismo inglés se tomaron la mayor parte de los lineamientos teóricos del nuevo
Estado, al paso que el liberalismo francés hizo aportes prácticos en la composición orgánica para
el ejercicio del poder, como la división tripartita del mismo. De otra parte, en el utilitarismo
Benthamista se encontraron los principios rectores para la elaboración de las leyes, la educación y
la moral. Por ejemplo, una forma de gobierno en que la sociedad se rigiera por la voluntad de la
mayor cantidad posible de personas, no la de uno sólo. No obstante, pese a los esfuerzos por
conformar un Estado, se advierte el trasplante de proyectos políticos extraños a la realidad
colombiana de la época, y por ende la ausencia de modelos propios acordes a sus particularidades
(Blanco, 2006).
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De entrada, el primer título de la Constitución de Cúcuta está dedicado a la definición de
“la Nación colombiana y de los Colombianos”, de modo que sus dos primeras secciones son
derivados consecuentes. En ese sentido, la similitud con la Constitución gaditana es incuestionable.
No se trata de una simple semejanza en la concepción constitucional; se trata, mejor, y eso es
quizás lo más trascendente, de que la Constitución de Cádiz de 1812 pudo haber funcionado como
un referente histórico y político (Loaiza, 2012). Finalmente, el interés por desplegar una
normatividad electoral junto con una división administrativa del territorio, de manera que la
democracia indirecta pudiese funcionar mediante delegados o representantes y el temor del recurso
a la revuelta popular, son legados de las constituciones francesas escritas entre 1791 y 1795
(Rosanvallon, 2007). Para resolver el problema de legitimidad del nuevo gobierno y del nuevo
orden político, se reivindicó como en las anteriores constituciones la soberanía del pueblo, en cuyo
nombre se designaron nuevas autoridades, se proclamaron nuevos derechos, se quiso dar
fundamento a nuevas instituciones políticas y a una nueva relación con España.
Lejos de invenciones audaces, dichas referencias fueron actos políticos basados en la
tradición, porque se recurrió a principios de filosofía política que se remontaban al siglo XVII pero
que, parece, fueron muy populares en los claustros universitarios neogranadinos durante el siglo
XVIII y comienzos del XIX. Irónicamente, la misma España que conquistó los territorios
americanos fue la encargada de elaborar la receta ideológica que permitió a los criollos proclamar
su independencia. En efecto, un filósofo jesuita español, Francisco Suárez había elaborado tesis
acerca de la soberanía donde afirmaba que todo Estado soberano recibe su poder de Dios y que
entre Dios y la comunidad política no existe ningún intermediario; en consecuencia, las
monarquías no tenían un origen divino, sino que cumplían con una delegación o representación
otorgada por la misma comunidad política mediante un pacto. Eso significaba que el pueblo era
39
depositario original de la soberanía y que él simplemente le había delegado a un monarca la
potestad de gobernar. Así pues, ante la ausencia del rey, no había alternativa distinta a que el
pueblo reasumiera sus funciones y recuperara la autoridad otorgada. Incluyendo la Constitución
monárquico-republicana de Cundinamarca (1811), todas las cartas acudieron a la fórmula de la
representación política del pueblo soberano y todas partieron de la voluntad de otorgarse un
gobierno propio. Sin embargo, el punto problemático estaba en que además de justificar el ejercicio
popular de la soberanía, también era necesario demostrar que el pueblo estaba dotado de las
facultades suficientes para ejercer el poder, porque puede ser autor de las leyes, capaz de imponerse
sus propias reglas a través de representantes que plasmen en ellas la voluntad general (Loaiza,
2012).
En consecuencia, fue principalmente la definición del funcionamiento del Poder
Legislativo el asunto al que los constituyentes de Cúcuta otorgaron mayor minucia reglamentaria.
Si en algo hubo continuidad y coherencia desde 1811 hasta 1821, a pesar de los ires y venires de
la guerra de Independencia, fue en la promulgación de un sistema representativo basado en los
procedimientos de la democracia indirecta, con el diseño a veces frondoso, de una minuciosa
reglamentación electoral (Loaiza, 2012). Para la administración General del Estado se crearon las
Secretarías del Interior, Relaciones Exteriores, Guerra y Marina, y Hacienda. Otros acuerdos
alcanzados en la constituyente fueron la elección de Bolívar como Presidente y de Santander como
Vicepresidente y la escogencia de Bogotá como capital de la República (Blanco, 2007).
Definitivamente a partir de 1821 la Nueva Granada ya no sería una colonia de España ni
invocaría al rey como fuente de soberanía y autoridad. Se constituiría en república democrática.
Sin embargo, el pueblo, sujeto fundante por excelencia de la democracia en la tradición
revolucionaria francesa, mito y sujeto universal, aunque nunca se define taxativamente, se fisura
40
según los contextos y los usos. En lugar de ser uno y universal, adquiere distintas connotaciones y
roles que jerarquizan y excluyen e incluyen a unos y otros. En ese sentido, el lugar que se le asignó
al "pueblo" en la nueva constitución le hizo eco a las estructuras sociales. La innovación legal
democrática -la soberanía popular, el "pueblo” como fuente de autoridad, la proclamación de la
igualdad y la libertad como derechos inalienables de los ciudadanos, la división de poderes, el voto
como mecanismo de elección de los mandatarios-, a la vez que introduce elementos nuevos, se
entrelaza con las visiones y los prejuicios del mundo colonial (Wills, 1998). En su mayoría, los
dirigentes de la nueva nación estuvieron de acuerdo al considerar las elecciones desde la
perspectiva del ciudadano-propietario y del ciudadano-ilustrado concibiendo unas primarias con
una base relativamente amplia de ciudadanos (Asamblea de Parroquia) y una instancia posterior
constituida por la Asamblea de Electores, más restringida.
Si en el artículo 10 de la Carta de Cúcuta se definen los límites que tiene el "pueblo" para
ejercer su soberanía, en el artículo 2 se estipula claramente que la soberanía reside no en el
"pueblo" sino en la nación. Es frente a la nación y no frente al "pueblo" que los magistrados y la
oficialidad institucional rinden cuentas por su conducta pública. Parecería como si políticos y
burócratas se sintieran más cercanos al concepto de nación, quizás por ser éste último una
construcción más afín a las élites letradas. Además en los debates del Congreso y en la misma
Constitución triunfó la idea de que la "soberanía no es más que el derecho del sufragio en los
términos asignados por ley así como la idea de que los representantes no deben responder por sus
decisiones ante los representados (Wills, 1998).
Finalmente, el grueso de los diputados estuvo de acuerdo en dejar expresa la prohibición
de que el poder retornara a unas solas manos y en imponer límites y restricciones al poder personal,
como quedó plasmado en el Artículo 128. Así se daba continuidad a lo establecido en las
41
constituciones de la primera República, siempre atentas a no entregar demasiados poderes a nadie
(Uribe, 1977). Así entonces, con base en la representación política y en referencia a lo extranjero
y a la religión, la Constitución de Cúcuta proyectó una idea de nación, que a su vez determinó el
nivel de integración ideal para el ejercicio de la ciudadanía. Por ejemplo, Además de la invocación
a Dios en el preámbulo, las nuevas repúblicas recurrieron a los registros parroquiales, llevados por
la Iglesia, porque eran los únicos sistemáticamente llevados, hecho que trasluce el poder que la
Iglesia sostuvo en la fundación de aquellas y a la vez hace visible la debilidad de otras instituciones
seculares (Wills, 1998).
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División Territorial
La fragmentación regional era característica central de la organización social y factor
determinante de la cultura en el virreinato de la Nueva Granada, pues allí, el sistema colonial
hispánico se apuntalaba en el principio de mayor división posible entre las provincias. Fomentando
la dispersión y manteniendo la separación entre ellas, la Corona aseguraba su política de
dominación imperial, de modo que no se originara un espíritu de identidad nacional eventualmente
peligroso. Este propósito, favorecido por la incomunicación natural de un área geográfica relegada
de las prioridades imperiales y marcada por los rasgos muy específicos de tres cordilleras y
múltiples paisajes, se logró manteniendo a las distintas provincias prácticamente incomunicadas
entre sí y haciendo que los gobernadores, en vez de depender del Virrey, que era la autoridad
nacional, estuvieran subordinados directamente al Rey, autoridad imperial, que los nombraba y
ante quien eran responsables. Ese sofisticado sistema de disgregación de poderes se
complementaba con el fortalecimiento del poder local, que recaía en los cabildos, cuyos miembros,
en ocasiones vitalicios, gozaban de una gran autonomía en el desempeño de sus labores. Todo ello
generó una fuerte tendencia localista que se mantuvo por encima de las políticas borbónicas
centralizadoras de la segunda mitad del siglo XVIII.
Montealegre (2013) advierte que para la corona española era indispensable el control de
las tierras, luego, para tal propósito se debían jerarquizar los núcleos urbanos, pues ello permitía
dominar el espacio, conformar territorios y estructurar el poder político. En efecto, se crearon las
ciudades, villas, parroquias y tiempo después, las viceparroquias.
En cuanto a la creación de los entes territoriales, estos nacían por iniciativa de la comunidad
a partir de la Iglesia y su párroco, es decir, nacían como parroquias, y una vez conformadas, podían
solicitar a las autoridades de Santafé a través del Cabildo, su categorización de Alcaldía pedánea
43
logrando alcanzar el título de villa (Montealegre, 2013), aunque, debe decirse, el fundamento o
principal entidad territorial era la provincia.
En 1810, el virreinato de la Nueva Granada estaba conformado por quince provincias:
Antioquia, Cartagena, Casanare, Cundinamarca, Chocó, Mariquita, Neiva, Pamplona, Panamá,
Popayán, Riohacha, Santa Marta, Socorro, Tunja y Veraguas. El proceso de independencia en
lugar de cristalizarse mediante un acto formal, se sucedió en múltiples manifestaciones de carácter
local, tales como las actas independentistas de los cabildos de Cartagena del 22 de mayo, de Cali
del 3 de julio, de Pamplona del 4 de julio y del Socorro del 11 de julio , todas de 1810. De allí que
la declaración santafereña del 20 de julio de ese mismo año, reconociera que el proceso
emancipador se debía llevar a cabo, "Contando con las nobles Provincias, a las que en el instante
se les pedirán sus diputados, formando este cuerpo el reglamento para las elecciones en dichas
provincias, y tanto éste como la constitución de gobierno deberán formarse sobre las bases de
libertad e independencia respectivas de ellas, ligadas únicamente por un sistema federativo". Fue
la ciudad de Mompox la que declaró primeramente su independencia absoluta de “España y de
cualquier otra nación extranjera” el 6 de agosto de 1810. Posteriormente, el 11 de noviembre de
1811 lo hizo Cartagena de Indias, que fue muy tajante en su Acta de Independencia: “... la
Provincia de Cartagena de Indias es desde hoy de hecho y por derecho Estado libre, soberano e
independiente” (Zuluaga, 2012). Para finales de 1810, señala Zuluaga (2012) citando a McFarlane
(1997), la junta de Santa Fe tuvo éxito en imponer su autoridad en Bogotá, pero pronto se vieron
frustradas sus pretensiones de liderazgo sobre el resto de la Nueva Granada.
Dichas pretensiones fueron configurando en la provincia de Cundinamarca una
organización territorial de corte centralista, cuyas constituciones de 1811 y 1812, de características
monárquica y republicana respectivamente, contenían referencias a entidades territoriales como
44
departamentos y parroquias. Es de resaltar, que la carta de 1812 fue objeto de una reforma
constitucional en 1815, la cual integró a Cundinamarca a las Provincias Unidas de la Nueva
Granada, después de haber sido sitiada la capital de Santafé de Bogotá entre el 10 y el 12 de
diciembre de 1814 por las tropas de Simón Bolívar (Rubio & Campos, 2019).
Las restantes provincias, con excepción de Popayán y Santa Marta decididamente afectas
a la monarquía, optaron por darse su propia organización. Antioquia, Cartagena, Neiva, Pamplona
y Tunja, a semejanza de lo hecho en 1777 por las trece colonias norteamericanas en el Segundo
Congreso Continental, establecieron una alianza mediante la cual se agrupaban en una asociación
federativa, que remitiendo a la totalidad del gobierno general las facultades propias y privadas de
un solo cuerpo de nación, reserva para cada una de las provincias su libertad, su soberanía y su
independencia, en lo que no sea del interés común, garantizándose a cada una de ellas estas
preciosas prerrogativas y la integridad de sus territorios. En el acta se declaraba que toda
competencia no delegada expresamente por las provincias en la federación seguía perteneciendo a
ellas, que las provincias se estimarían como iguales e independientes, conservando su
administración interior, la de ciertas rentas, y el nombramiento de todo el equipo de empleados y
que este primer acuerdo debía avanzar hacia una estructura federal, cuya creación, mediante una
Constitución, se dejaba para mejor oportunidad (Zuluaga, 2012). Tanto el amplio conocimiento de
las instituciones norteamericanas como una vieja tradición de autonomía local española, trasplante
de la vieja municipalidad hispánica de la edad media aparecen como fuentes de las ideas
federalistas. Ello explica que al momento de la Independencia, muchas ciudades se negaron a
reconocer la autoridad de las capitales provinciales y exigieran el mantenimiento del sistema
autonómico local. De esta manera se entiende que una ciudad como Mompox se levantara contra
Cartagena, que Sogamoso lo hiciera contra Tunja, Girón contra Pamplona y que las ciudades de
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Cali, Anserma, Buga, Caloto, Cartago y Toro, por encima de Popayán, su capital provincial, se
confederaran el 1 de febrero de 1811.
De acuerdo con Herrera (2006) las estructuras de ordenamiento territorial prehispánicas
desempeñaron un papel importante durante el período colonial, pues sirvieron de base para
establecer las delimitaciones jurisdiccionales. Así por ejemplo, luego de la expedición de la
Constitución de Timaná en Garzón de 1810, el Cabildo de dicha Villa conservó su denominación
territorial de conformidad con las nominaciones de la corona española, sin que además, el
constituyente dispusiera de una organización territorial, lo cual podría obedecer a la temprana
expedición de dicho texto luego de los sucesos del 20 de julio de 1810, situación que también se
dio con la Constitución del Estado libre de Neiva de 1815.
En términos generales, las constituciones provinciales de los estados confederados no
permiten evidenciar un modelo de ordenamiento territorial específico, así ocurre con la
constitución de Cartagena cuando solamente se limitó a establecer variables físicas del territorio,
expresadas en linderos, islas y extensiones de tierra, pero no menciona nada relacionado con una
división política administrativa como la conocemos hoy (Constitución de Cartagena, 1812, Título
II, art. 5º).
Fue sólo a finales de 1819 cuando logra aprobarse, en el Congreso de Angostura, la
organización de la República de Colombia la cual incluía las antiguas entidades territoriales que
integraban el Virreinato de la Nueva Granada (Aguilera, s.f). En dicho Congreso se acordó la
reunión de Venezuela y Nueva Granada bajo el nombre de República de Colombia, la elección del
General Bolívar como Presidente de Colombia y la convocatoria a un Congreso General en la Villa
del Rosario de Cúcuta, el 1º de enero de 1821, para consolidar una unión fruto de la lucha por la
independencia librada con ejércitos compuestos indiscriminadamente por venezolanos y
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neogranadinos, yendo y viniendo a través de los límites de los dos países y con la aceptación
común del comando supremo del Libertador (Uribe, 1977).
En efecto, la Constitución de Cúcuta de 1821, organizó el país por los departamentos de
Cundinamarca, Venezuela y Ecuador; y estos a su vez divididos en provincias, cantones y
parroquias (Aguilera, s.f). De hecho, la de Cúcuta fue la primera Constitución en dedicar un título
específicamente a la organización del territorio, en cuyo contexto, a decir de Sosa (2009) la unidad
territorial y política inamovible era el departamento, aunque, vale decir, se conservaron los
cabildos y las municipalidades de los cantones.
Dicha unión, inspirada primordialmente por el Libertador, constituyó una estrategia militar
y política, ante la necesidad de instituciones vigorosas para reaccionar en cualquier momento
contra el peligro del enemigo común (Blanco, 2007). Para fundar un estado y darle forma al sueño
bolivariano, la preocupación transversal consistía en la escasez de ciudadanos cultivados y
preparados para la administración y el gobierno, producto de una sangrienta reconquista. Este
argumento fue esgrimido en 1821 por constituyentes como Manuel Restrepo, Fernando Peñalver
y Pedro Gual para sustentar la necesidad de un estado unitario, ya que, en su decir, no había en la
república suficientes hombres ilustrados ni podría haberlos en mucho tiempo. Como consecuencia
de estas circunstancias, la idea de una república unitaria por primera vez se impuso sobre la
federativa con cuarenta y un votos a favor y diez en contra (Restrepo, 1990). En resumen, a pesar
de algunas opiniones en contra, la condición unitaria de la República dominó en el Congreso de
Cúcuta y así se manifestó en el texto final, debido a las circunstancias sociales y militares del
momento y al precedente establecido en el Congreso de Angostura (Sosa, 2009).
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Derechos y Minorías
El reconocimiento de derechos en el desarrollo del constitucionalismo moderno fue objeto
de un tratamiento diferenciado, no sólo en la cantidad de aquellos, sino también en la técnica de
su consagración y en la explicitud del tenor empleado. Al respecto, pueden distinguirse dos
corrientes: la primera de ellas a partir de la constitución de Estados Unidos de 17 de septiembre de
1787, la de Polonia de 03 de mayo de 1791, la de Bayona de 06 de julio de 1808 y la de Cádiz de
19 de marzo de 1812, las cuales fueron promulgadas con declaraciones de reconocimiento o
protección a ciertas prerrogativas dentro de su articulado pero sin catálogos de derechos.
Al respecto, sobre la Constitución Polaca, Krzywń (2014) advierte que esta no contenía
una declaración de derechos similar a la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,
sin embargo “estipulaba la libertad de religión y la paz en el culto para todos los grupos sociales
garantizando la integridad personal a la nobleza y la burguesía” (p. 194). En similar sentido, sobre
la constitución de Cádiz, Canosa (2011) señala que es recurrente la afirmación que en la
Constitución de 1812 no hay una declaración sistematizada de derechos, aunque en el borrador de
dicha Carta, se recogían preceptos dedicados a declarar y definir derechos, que finalmente fueron
desechados; pero que, aún así, el artículo 4º proclamaba “la libertad civil, la propiedad y los demás
derechos legítimos de todos los individuos”, bajo una fórmula emparentada con sus precedentes
americanos y franceses.
Por su parte, la segunda corriente se dio con la incorporación de catálogos de derechos en
los textos constitucionales, la cual vino a ocurrir en forma paralela con la aprobación de la
Constitución francesa de 03 de septiembre de 1791 y de las diez primeras enmiendas a la
Constitución estadounidense, el 15 de diciembre del mismo año, pues las Convenciones de algunos
estados norteamericanos, desde el momento de adoptar la Constitución expresaron el deseo de
48
agregar ciertas cláusulas declaratorias y restrictivas, para prevenir la mala interpretación o el abuso
de las facultades de gobierno, y de ampliar por este medio las bases de la confianza pública en el
mismo, garantizando los propósitos benéficos de su institución.
Estas corrientes también pueden ser observadas en la Nueva Granada de la siguiente
manera:
La primera de ellas en la constitución de Timaná en Garzón de 1810, la cual consagraba
derechos, aun sin agruparlos ni afirmarse en términos concordantes con las declaraciones
formuladas en Norteamérica o en Francia. Sin embargo, si bien la Carta de Timaná no tiene como
tal una carta derechos, es plausible resaltar, además de la igualdad, derechos como el derecho de
defensa, de participación, al voto, a una justicia eficaz, así como derechos tributarios que serán
analizados en el capítulo correspondiente; sin embargo, vale la pena señalar que el capítulo 9º el
cual se refiere a la extinción de impuestos, consigna una expresión llamativa: “la sustancia natural
de la humanidad”. En contexto, el artículo ordena la eliminación de ciertos impuestos incluidos
aquellos que gravaban los alimentos por considerar que éstos ceden beneficio a la antedicha
sustancia natural de la humanidad, que de acuerdo con Silva (2019), el constituyente de Timaná
se refirió al derecho a la vida, y que por dicha razón, los alimentos no podían estar gravados
tributariamente.
La segunda corriente se manifiesta por primera vez en la constitución de Cundinamarca de
1811 en cuyo capítulo XII se consagró la primera carta de derechos en castellano dentro de una
Constitución.
Sobre dicho capítulo, denominado “De los Derechos del Hombre y del Ciudadano”, resulta
de gran relevancia destacar el aporte de Antonio Nariño, quien tradujo en 1793 la “Declaración de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano” proclamados por la Asamblea Nacional de Francia en
49
1789 haciendo eco posteriormente en varios Estados o Provincias que buscaban la independencia
y libertad, y que en efecto, se vio incluido en las Cartas constitucionales de la Primera República.
En las constituciones promulgadas bajo el influjo de dicha corriente pueden encontrarse
cuatro derechos consagrados frecuente y explícitamente con un carácter destacado o principal,
estos fueron la libertad, la igualdad, la propiedad y la seguridad personal. Junto a tales derechos,
las cartas reconocieron de forma constante los derechos al debido proceso, la prohibición de penas
crueles, la libertad de elegir ejercer un oficio y el derecho al sufragio.
Finalmente, otros derechos tuvieron consagración sólo en algunas constituciones, como
puede observarse en la siguiente tabla:
Tabla 1
Derechos en los Catálogos de las Constituciones de la Primera República.
Derecho C/marca
(1811) Tunja
(1811) C/marca
(1812 y
1815)
Antioquia
1812/15 y
1815)
Cartagena
(1812) Pamplona
(1815) Mariquita
(1815) Neiva
(1815) Cúcuta
(1821)
Libertad X X X X X X X X X
Igualdad ante la ley X X X X X X X X X
Seguridad X X X X X X X X X
Propiedad X X X X X X X X X
Debido proceso X X X X X X X X X
Prohibición de penas
crueles X X X X X X X X X
Libertad de profesión X X X X X X X X X
Voto X X X X X X X X X
Participación
ciudadana en la
conformación de la ley
X X X X X X X X
50
Derecho C/marca
(1811) Tunja
(1811) C/marca
(1812 y
1815)
Antioquia
1812/15 y
1815)
Cartagena
(1812) Pamplona
(1815) Mariquita
(1815) Neiva
(1815) Cúcuta
(1821)
Libertad de Imprenta X X X X X X X
Inviolabilidad de
correspondencia /
domicilio
X X X X X X X
Libertad de expresión X X X X X X
Ejercer cargos
públicos X X X X
Reunión X X X
Porte de armas X X X
Reparación X X X
Educación X X
Justicia gratuita X
Nota: Si bien la educación figura en la totalidad de las constituciones, éste no hace parte del catálogo de derechos. siendo así más un fin o un objetivo del Estado que un derecho mismo, salvo lo ocurrido en la constitución de Antioquia y Neiva.
Aunado a lo anterior, conviene resaltar otras particularidades de los textos constitucionales
reseñados, así:
La Constitución cundinamarquesa de 1811 en su Título I, artículo 9, estableció que habría
un “Senado de Censura y Protección”1, con la finalidad de sostener la Constitución y los derechos
del pueblo, control constitucional que podía ser ejercido de oficio o requerido por cualquier
ciudadano que pusiera en conocimiento cualquier infracción o usurpación de todos o cada uno de
1En términos similares, la Constitución de Cartagena de Indias de 1812, consagró en el Título 2 art. 9 un “Senado Conservador” cuyas funciones se enmarcaban en mantener la fuerza de la constitución y de los derechos intrínsecos del pueblo y del ciudadano.
51
los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial); siendo lo más novedoso, la posibilidad de
intervención ciudadana. Las características, funciones y conformación de este cuerpo, quedaron
plasmadas en el Título VII, artículo 1, numeral 4 y siguientes. El numeral 18 del mismo artículo,
establece por primera vez en nuestra historia constitucional la protección a los derechos de autor,
disponiendo que se “garantiza a todo Ciudadano la libertad perfecta en su agricultura, industria y
comercio” sin más restricciones que los privilegios temporales de los inventos a favor de sus
autores.
La constitución antioqueña de 1815 concede especial relevancia a la libertad de imprenta
ya que consagra el Título XIII exclusivamente para su desarrollo; erigiéndose entonces como la
forma primordial de control político y de apoyo al gobierno.
En la Constitución de Pamplona cabe destacar cláusulas de profundo contenido humanista
tales como la del artículo 134 que establece:
Es un derecho ciudadano el no poder ser atormentado por ninguna causa, ni condenado a
sufrir castigos crueles, y desusados. Las leyes duras y sanguinarias son desconocidas en
este Estado, como que su frecuente uso, y aplicación es inconducente a su felicidad, siendo
el verdadero fin de las penas corregir, y no exterminar el género humano (Reglamento para
el Gobierno Provisorio de la Provincia de Pamplona, art. 134).
Consecuentemente, la Carta de Pamplona también establecía garantías a los derechos como
constantes advertencias y prevenciones al ejercicio excesivo o desproporcionado de la autoridad.
Así mismo, funciones de vigilancia como la contenida en el artículo 89, respecto de la obligación
de los alcaldes ordinarios de visitar todos los sábados las cárceles y otras casas de prisión para
asegurar a los condenados asistencia y tratamientos acordes con la ley; la cual, en términos
similares, le asignaba a un Ministro del Tribunal, para que en turnos mensuales, visitara los sábados
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del año las cárceles del Pueblo con el fin de reprimir los abusos de los Jueces, abreviar las causas
y la suerte de los reos, para que estos últimos gozaran de las comodidades compatibles con su
estado.
De igual manera, cabe resaltar que el Alcalde Ordinario o el Alcalde Pedáneo debían leer
por sí o por alguna persona de su confianza todos los domingos y días festivos, todos los Derechos
del Hombre y del Ciudadano insertos en la Constitución, al Pueblo que hubiere concurrido a la
Misa conventual inmediatamente después de concluida la festividad.
Por otra parte, en la Constitución neivana de 1815, se prevé en el artículo 11 de la Sección
IV, una institución similar al Habeas Corpus, donde, dentro de las 48 horas de arrestada una
persona, se le haría comparecer ante juzgado, junto con su defensor y sus testigos para ser oídos
en vista pública, y si se llegara a observar que no consta la comisión del delito o que no “pide más
procedimientos la causa”, ni otra pena o que no hay motivo suficiente para hacer sospechoso al
acusado, debía ser puesto en libertad de manera inmediata.
Finalmente, en la Constitución de Cúcuta como en las que le antecedieron, ocurrió un
fraccionamiento de la categoría pueblo a un conjunto de ciudadanos políticamente activos que
podían hacer parte del cuerpo electoral (Blanco, 2007). Se consideró ciudadanos a los
colombianos, según requisitos de edad, estado civil, renta o propiedad.
La Constitución de la Gran Colombia consagró, aún bajo esa perspectiva, un catálogo
amplio de derechos entre los que resaltan la prohibición de incomunicar a los detenidos, la
exigencia de liberarlos apenas desvanecidos los motivos de su detención, el derecho de petición
ante las autoridades y los derechos de los extranjeros, reforzados con algunas garantías básicas
que, constituyen un patrimonio jurídico significativo para la posteridad de la república
(Constitución de Cúcuta de 1821, capítulo VIII).
53
Frente a las condiciones de goce y ejercicio de los derechos referidos, téngase en cuenta
que, como anota Naranjo (2014), comenzando la tercera década del siglo XIX no existía todavía
una Nación colombiana propiamente dicha, sino que en el suelo patrio convivían diversas
naciones: una aborigen, integrada por las diferentes tribus de lenguas y costumbres disímiles, que
habitaban el territorio desde la era precolombina, que conformaban lo que genéricamente se llama
la población indígena; una criolla, de origen español, con lengua y cultura propias; y una negra,
integrada por los esclavos venidos de África y que ya formaba un núcleo diferente. Naturalmente
existían ya los segmentos de población mestiza, mulata y zamba, producto de la mezcla entre las
diferentes razas que poblaban la Nueva Granada. Es justamente esa amalgama la que va a dar como
resultado, mucho tiempo después y con el transcurso de los años, a lo que hoy puede llamarse la
Nación colombiana, con sus rasgos esenciales comunes: idioma, tradiciones, costumbres, etc.
El papel que desempeñaron los pueblos indígenas es quizá uno de los aspectos más
cautivadores de la constitución de Timaná en Garzón, pues gracias a la participación de
representantes de los pueblos de San Agustín, el Naranjal y La Jagua, es considerada por Silva
(1992) como la primera Constitución Política igualitaria de América Hispana, aspecto que solo
vino a repetirse en el constitucionalismo colombiano hasta la conformación de la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991, donde fueron elegidos dos delegatarios indígenas
Sin embargo, más allá de la participación de los pueblos indígenas en la elaboración del
texto de Timaná, el Cabildo abrió una puerta a la igualdad de estos pueblos frente a los blancos
que rápidamente se hizo realidad, pues en el capítulo 15; considerando que los indígenas habían
hecho la propuesta de que se les suprimieran los tributos, se le dejó la facultad de resolver tal
solicitud al cabildo como órgano legislativo. Consecuentemente, el 18 de septiembre de 1810 se
ratifica a Juan José Calderón como corregidor, ordenándole entre otras cosas, hacer un listado de
54
los naturales de cada pueblo, y que hiciera “ver a los naturales la ygualdad (sic) y que por estar
sujetos en todo a los superiores y Justicias Ordinarias, y que en tanto se les declara en el punto y
se les releva o modigera (sic) de pensión de tributos” (Silva, 1992, p.135)2.
Por su parte, la provincia de Tunja nunca conoció la idea de implantar actos de esclavitud,
toda vez que no se alcanzó un desarrollo considerable, ya que dicho fenómeno social se dio en
provincias mineras y de las zonas con agricultura de plantación del occidente colombiano; por lo
cual dentro del contexto social tunjano, se consagró abiertamente la igualdad racial (Rodríguez,
2014).
En otras latitudes neogranadinas los indígenas fueron los grandes perdedores de la
independencia. Los criollos destruyeron la institución de los resguardos con el propósito de liberar
sus tierras, y en convertirlos en mano de obra barata, quedando las tierras comunitarias indígenas
totalmente desprotegidas (Pérez, 2015).
No obstante, la constitución de Cundinamarca de 1812 reconoció no solo la condición de
ciudadanos a los indígenas, sino también sus derechos incluido, el derecho al voto, algo que sin
duda alguna fue bastante novedoso para la época. En el mismo sentido, la constitución
de Mariquita consagró la condición ciudadana de la población indígena en el artículo 1 del Título
XXIII al prescribir que:
Como la parte de Ciudadanos que hasta hoy se ha denominado Indios, no ha conseguido
el fruto apreciable de algunas leyes que la Monarquía Española dictó a su favor, porque los
encargados del Gobierno en estos países tenían olvidada su ejecución, y como las bases del
2La anterior información también fue consultada y verificada a través del Archivo General de la Nación, que además de conservar el acta de 18 de septiembre de 1810, conserva la Constitución original y otros documentos referentes a Timaná. y puede ser consultado en: http://consulta.archivogeneral.gov.co/ConsultaWeb/imagenes.jsp?id=3242973&idNodoImagen=3242974&total=82&ini=1&fin=20
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sistema de Gobierno que en de justicia encargada muy particularmente á los agentes de su
autoridad suprema que así como han de aplicar sus fatigas y cuidados para conseguir la
ilustración de todos los habitantes del Estado, proporcionarles Escuelas, Academias, y
Colegios en donde aprendan todos los que quieran los principios de Religión de la sana
moral, de política, de las ciencias y artes útiles y necesarias para el sostenimiento y
prosperidad de los Pueblos.
Uno de los objetivos de los constituyentes mariquiteños, fue buscar la justicia para los
indígenas del territorio de la provincia, y por medio de la constitución, devolverles las tierras
ocupadas y conservar las que todavía tenían; “permitiéndoles el reparto en propiedad de las tierras
que les estaban concedidas y de que están en posesión, para que à proporción entre los Padres de
familia de cada Pueblo, las dividan y dispongan de ellas como verdaderos Señores según los
términos y reglamentos que forme la entrante Legislatura con presencia de los expedientes que
existan de la materia, y de la necesidad de buscar arbitrios para el fomento de la educación”
(Constitución de Mariquita, Título 23, disposiciones generales).
En el mismo sentido, se revocaron las leyes anteriormente dictadas que les menoscabaran
derechos a los indígenas, se prohibió la importación de esclavos como objeto de comercio
(Artículo 3, Título XXIII), el cuerpo legislativo, “cuidara de que la protección de las leyes defienda
á los esclavos, estableciendo, renovando ó mejorando las que obligan a estos á tratar con
humanidad a aquellos, á castigarlos sin crueldad y á contribuirles con lo necesario” (sic)
(Constitución de Mariquita, Título 23, art. 15 disposiciones generales). Igualmente, prescribió la
libertad de vientres, mas no la abolición completa de la esclavitud.
56
La constitución de Mariquita construía sobre lo construido, ya que reconocía que la corona
había expedido normas de protección de indígenas que las autoridades Virreinales no habían
aplicado.
En la carta política de Cartagena no se prohibió la esclavitud, por el contrario se prohibió
la importación y tráfico de negros como objetos de comercio (Martínez, 2010). La esclavitud era
considerada en esa época algo racional y un componente importante del aparato productivo y
económico de las relaciones de intercambio de bienes y servicios de la población. Sólo es posible
rescatar respecto a este tema, el fondo de manumisión creado por el Gobierno para los esclavos y
algunas formas legales de protección de estos frente a los amos o propietarios abusadores que los
castigaban y maltrataban sin miramiento alguno.
Por su parte, la Constitución de Pamplona, de avanzada en asuntos de minorías,
rememoraba que los ciudadanos conocidos Yndios (sic) habían sufrido más los efectos de la tiranía
del Gobierno Español, sumidos en el abatimiento, en la rusticidad e ignorancia, envilecidos con
un título vergonzoso, y privados de la propiedad de sus mismas tierras. En consecuencia, el
constituyente derogó y anuló perpetua y explícitamente todas las leyes que establecían distinción
entre esta clase de hombres y los demás de la Población o que imponían degradación a esta
apreciable porción de la Sociedad. Declaró que éstos quedaban en posesión de su estimación
natural y civil, y restituidos a los imprescriptibles derechos que les corresponden, como a los demás
ciudadanos del Estado. Sin embargo, fue más allá al comisionar en el Gobierno el deber de
proporcionar "las Escuelas y establecimientos propios para la enseñanza e ilustración de estos
Ciudadanos, a fin de hacerlos comprehender la íntima unión que tienen con los demás; los derechos
que gozan por solo el hecho de ser hombres iguales a todos los de su especie, prohibiéndose desde
ahora, que puedan aplicarse ni voluntariamente a prestar sus servicios a ninguna persona, y
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previniéndose se lleve a efecto el repartimiento en propiedad de sus tierras, que les estaban
concedidas, y de que están en posesión, para que a proporción entre los padres de familia de cada
pueblo, las dividan, y dispongan de ellas como verdaderos Señores, según la Ley o Reglamento
que se expedirá sobre la materia" (Reglamento para el Gobierno Provisorio de la Provincia de
Pamplona, arts. 155 y 156).
La Constitución de Pamplona estableció en su artículo 116 respecto de la esclavitud, que
"Todo hombre puede empeñar sus servicios temporalmente, pero no podrá vender, ni ser vendido,
porque su persona es una propiedad inajenable". Del mismo modo, en su artículo 157 estipuló:
Como podrían resultar males, tal vez irreparables a la sociedad de restituirse
repentinamente al lleno de la libertad a las personas desgraciadas conocidas con la
denominación de esclavos; el Gobierno del Estado se valdrá de los medios que estén a su
alcance para conseguir que el Supremo Congreso haga con la prontitud posible la
declaratoria conveniente sobre esta importante materia, procurando siempre la
indemnización de los propietarios" (Reglamento para el Gobierno Provisorio de la
Provincia de Pamplona, art. 116 y 157).
La heterogeneidad social a la que había llegado Colombia durante el período colonial urgía
por reformas que generaran algún tipo de beneficio a la población maltratada por los colonizadores.
Además, las condiciones sociales precarias habían sido parte del discurso utilizado por los criollos
para lograr la adhesión de estos sectores a los ejércitos independentistas (Blanco, 2007). Sin
embargo, según apunta Wills (1998), se produjo una incongruencia estructural entre el lenguaje
democrático de las nuevas instituciones formales y la práctica real, de corte autoritario y
excluyente, donde la igualdad y la libertad adquirieron usos congruentes con las reglas que regían
el mundo social del momento. Esa desarticulación, también observada en otros contextos como el
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revolucionario francés, significó que muchas personas tomadas como referente abstracto para
imaginar los órdenes constitucionales, fueran invisibles en los procesos de toma de decisiones.
Así pues, para los constituyentes ni siquiera había necesidad de mencionar a las mujeres,
en tanto son los hombres libres quienes constituyen la Nación colombiana. Ello implicó un
retroceso, considerando que en la colonia algunas mujeres podían acceder al cargo de
encomenderas y aún, ocupar el trono de la corona. En resumen, se les excluye de la esfera pública,
relegándolas a la doméstica. Las mujeres son parte del engranaje del orden que se está creando, en
su calidad (biológica) de madres y de transmisoras de valores y normas sociales. Tienen un papel
que cumplir, pero a la vez que se les reconoce en ese papel, se les excluye de los derechos y deberes
ciudadanos (Wills, 1998). Ahora bien, la discusión sobre esclavitud es introducida en la
Convención Constituyente de 1821 por el libertador Bolívar, evidenciando cómo la independencia
no había sido un proyecto para preservar las comodidades de una sola clase de hombres y familias.
El debate se desarrolló entre la propiedad esclavista y la libertad humana, tanto así que la
propuesta del señor Juan Bautista Estévez, de liberar a los esclavos sin necesidad de compensación,
ni siquiera fue considerada. Se aprobó la libertad progresiva de los esclavos y se estipuló que estos
al cumplir dieciocho años debían retribuir con trabajo gratuito a sus dueños los correspondientes
gastos de crianza. Sin embargo, la ejecución de dicha norma constitucional y de la ley de partos
dictada en 1821 al amparo de la constitución de Cúcuta, estuvo condicionada a los intereses de
grandes terratenientes esclavistas, quienes, instalados en el poder político, eclesiástico y militar
debido a ser los únicos ilustrados de la época, impidieron durante treinta años que finalizara la
esclavitud en el país. Con ello se incumplió otra de las promesas de igualdad, prevaleciendo por
mucho tiempo las razones de orden económico (Blanco, 2006).
59
De otra parte los esclavos, percibidos por algunos constituyentes como faltos de
entendimiento o de voluntad para obligarse, quedaron completamente marginados del ámbito
político, en cuanto el artículo 15 de la Constitución establecía que sólo serían sufragantes
parroquiales los colombianos; y colombianos sólo podían ser los "hombres libres nacidos en el
territorio de Colombia y los hijos de éstos" (Wills, 1998). A diferencia de los esclavos, los
indígenas recibieron una consideración política: Pueblos con identidades colectivas particulares, a
quienes se les asignaban territorios y derechos. El esfuerzo de los constituyentes iba en el sentido
de incorporarlos a la comunidad política como individuos ciudadanos.
Así el 4 de octubre de 1821, a pocos días de clausurarse, el Congreso General de Colombia
"Convencido de que los principios más sanos de política, de razón y de justicia exigen
imperiosamente que los naturales o indígenas... recuperen en todo sus derechos, igualándose a los
demás ciudadanos, ha venido a decretar y decreta lo siguiente: (por un lado la abolición del
impuesto) conocido con el degradante nombre de tributo (y por otro decide que los indígenas) no
podrán ser destinados a servicio alguno sin pagarles el correspondiente salario que antes estipulen".
Además, se les exime de pagar derechos parroquiales durante cinco años por "el deplorable estado
de degradación en que se encuentran".
En cuanto a los resguardos, asignados por las leyes españolas a las poblaciones indígenas,
"que hasta ahora han poseído en común o en porciones distribuidas a sus familias solo para su
cultivo... se las repartirán en pleno dominio y propiedad, luego que lo permitan las circunstancias.
A cada familia, hasta ahora tributarios, se les asignará de los resguardos la parte que les
corresponda, según la extensión de estos y número de individuos de que se componga la familia".
De esa manera se protegía a los indígenas, continuando una tradición adquirida por la colonia, pero
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no en términos de naciones sino ahora como familias, mientras que al indígena se le consideró
individualmente como ciudadano (Wills, 1998).
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Modelo económico y Hacienda Pública
Durante el periodo colonial la economía no era un aspecto homogéneo o estático, por el
contrario, al igual que en la actualidad, era una dinámica diversificada donde se explotaban
diferentes sectores como la minería, la agricultura y el comercio (Colmenares, 1989). Sin embargo,
la explotación de dichos recursos no era la única manera de poner en movimiento el aparato
económico en las tierras del nuevo continente.
Así pues, los tributos coloniales estaban divididos en tributos directos, los cuales gravaban
a ciertos sujetos, verbigracia, la bula de cruzadas, las medias anatas seculares o eclesiásticas y la
enajenación de oficios o cargos públicos y la encomienda, la cual, en términos generales, consistía
en la entrega de un grupo de indios a un español, para que este les “brindara” protección, educación
y los evangelizara, todo ello, a cambio de que el indígena pagara un tributo para retribuir los
servicios prestados por el encomendero. Por su parte, los tributos indirectos afectaban no a la
persona, sino a la actividad desarrollada; entre ellos el diezmo, los quintos reales, la alcabala –
transacción de bienes muebles e inmuebles- y los almojarifazgos y averías. Sumado a los anteriores
tributos Restrepo (2005) señala que dentro de los impuestos de la época se encontraban los
estancos o monopolios estatales.
Importa resaltar, que ante la conquista española se trasladaron a América dos economías
diversas que en Europa no habían coexistido: la esclavitud y el feudalismo; siendo éste último la
expresión de la organización económica de América a través de la llamada encomienda (Nieto
1996).
Respecto de la encomienda, señala Nieto (1996) que dicha institución colonial por una
parte, se convirtió en un método de explotación permanente del indígena, pues regularmente, el
tributo se pagaba con fuerza de trabajo; y de otra, la encomienda resultaba ser una forma de poder
62
político en el entendido que el español podía crear los tributos que considerara; de manera que esta
y las demás imposiciones de la corona española como estancos, alcabalas, los resguardos indígenas
y la prohibición de comercio exterior, se convirtieron rápidamente en una traba para el desarrollo
económico colonial, desconociendo no solo la amplitud del mercado americano sino también que
su desarrollo dependía precisamente de la prosperidad de las colonias.
Por su parte, las medias anatas, las mesadas eclesiásticas y los espolios, cuyo sujeto pasivo
era el orden eclesiástico, permanecían como tributos en casi toda la colonia española por la fuerte
concentración de capital que tenía la iglesia católica para ese entonces y que inspiraría en años
posteriores, la expropiación de los bienes en manos muertas por lo improductivo que se volvían
esos bienes en manos de la iglesia. Tributos como los diezmos que grababan un 10% de la
producción agrícola y cuyo destino era mantener el culto religioso, los quintos que gravaban la
explotación de los minerales, las alcabalas y los almojarifazgos y averías permanecían incólumes
en la América española pero no tardarían en desaparecer por las razones mismas de la filosofía
que les dieron origen, la guerra, la religión y la explotación indiscriminada de los recursos naturales
para financiar las guerras de España. Finalmente, con el decaimiento en el tiempo de todos los
anteriores impuestos surgen las rentas estancadas y monopolios que recaían sobre los bienes y
servicios que tenían un consumo cíclico y permanente en la población, y que a la postre generarían
ingresos importantes para España y finalmente para las nacientes regiones necesitadas de
independencia y de recursos (Restrepo, 2005).
La excesiva carga tributaria fue objeto de crítica por parte de Antonio Nariño quien el 16
de noviembre de 1797, en un ensayo de un nuevo plan de administración del Virreinato, señaló:
Hay un género de contribuciones que son más gravosas por los obstáculos que oponen al
adelantamiento de los vasallos, que por la cantidad que de ellos se exige, o por lo que el erario
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reporta. Tales son en este Reino las alcabalas interiores y los estancos de aguardiente y tabaco
(Nieto, 1996, p. 38).
Como resulta claro, aquellas críticas del Precursor fueron tenidas en cuenta en las
constituciones venideras tras el 20 de julio de 1810. Sobre este proceso, y frente al modelo
económico y de hacienda pública, Kalmanovitz (2008), señala:
El Principal costo de la Independencia fue la pérdida del orden político que tardó casi un
siglo en restaurarse, mientras que su mayor beneficio fue la gran reducción de la carga
tributaria y la instauración de regulaciones modernas que reemplazaran a las que se
heredaron de España, en particular el sistema de castas, que se debilitó pero se mantuvo en
las entrañas de la república.
Así por ejemplo, la constitución de Timaná en Garzón, aunque corta, dedicó una buena
parte al aspecto tributario, verbigracia, estatuyó la figura de Ministro del Erario Publico (sic), creó
su propio papel sellado en contraposición del homólogo en favor del Rey. Sin embargo, lo que
resulta no solo llamativo, sino también acorde con la crítica de Nariño y la reducción de la carga
tributaria a la que se refiere Kalmanovitz, es la supresión de algunos impuestos a cargo de la
población más débil de la época. En tal virtud, el artículo 9º resolvió extinguir el impuesto de
estanco y limitar el de alcabala, así:
Que se extingan los Estancos. Y que de el derecho de Alcabala sean relebados
absolutamente los Oficiales de sus obras y labradores, y hacendados de la satisfacion de
los frutos de la Venta que se hagan, o en cualquier manera se enagenen; y solamente se se
han obligados a este derecho a razon del dos porciento los mercaderes, tratantes, y todos
los vendedores de efectos y haciendas. Entendiendose que ninguna persona que contrate,y
enagene qualesquiera cosas mecánica sin exclusion de ninguna, puesta en mercado publico
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sea obligado a la satisfaccion de este derecho como tampoco las ventas de toda clase de
biveres, inclusibles carnes frescas, saladas y sebos que se venden dentro y fuera de la
carniceria publica con que se se facilite la provision de los lugares por seder beneficio a la
sustancia natural de humanidad (sic) (Constitución de Timaná en Garzón, 1810, art. 9).
Bajo esa misma línea de lo que podría llamarse como una exención tributaria, el
constituyente timanense dispuso en el artículo 15 que, respecto de la solicitud de los indígenas de
relevar o morigerar los tributos a su cargo, sería reservada dicha determinación. Sin embargo, esa
decisión, de acuerdo con Silva (1992), fue resuelta a favor de los indígenas con la ratificación de
Juan José Calderón el 18 de septiembre de 1810 como Juez Corregidor de los indígenas, por lo
que finalmente se terminaron levantando los impuestos a cargo de los nativos.
Es probable que el constituyente de Timaná, quizá por los aires de la revolución, por su
inexperticia o su falta de ilustración haya tomado la determinación de suprimir impuestos sin
prever el manejo económico de la Villa, pues en su articulado el único impuesto que se conserva,
sin que tenga el carácter de tal, es el diezmo.
Por su parte, la Carta Fundamental de Cundinamarca de 1811, dedicó el título décimo a la
hacienda pública, denominándolo “Del Tesoro Nacional”. Al respecto, el artículo I, numeral 1,
inicia señalando que todo ciudadano tiene la obligación de contribuir para el culto divino y
subsistencia para los Ministros del Santuario, para los gastos del Estado, defensa y seguridad de la
Patria, decoro y permanencia de su Gobierno, administración de Justicia y Representación
Nacional (Constitución de Cundinamarca, 1811); manteniendo el régimen tributario impuesto por
el “Rey de España y de las Indias”, como se dispuso en el numeral 2 de la misma norma, el cual
consagra “Por ahora subsistirán los impuestos, contribuciones, custodia y administración de los
65
caudales del erario público, según el pie en que actualmente se hallan” (Constitución de
Cundinamarca, 1811, Título IX, Art. 2).
Lo anterior obedece a la forma precipitada de satisfacer los deseos e instancias de los
Pueblos, que exigieron que con prontitud se les diera alguna Constitución (Constitución de
Cundinamarca, 1812), por lo tanto, no contaron con mucho tiempo para meditar y establecer un
régimen tributario propio; dicho sea de paso, las pretensiones de los cundinamarqueses quedaron
registradas en el periódico “Diario Político de Santa Fe de Bogotá” en su número 15; aclamaban
una Carta Fundamental, señalando: “Cuando se pasa a una nueva política por la disolución de otra,
se debe hacer cuanto antes la Constitución que deba gobernar. Esta obra corresponde a los
representantes y se debe dar a las provincias para su ratificación. La Constitución debe fijar las
bases de gobierno y prescribir las reglas más justas para el ejercicio de los poderes” (De Caldas &
Camacho, 1811). Por su parte el Título VI en el artículo 1 numeral 27 fue enfático en señalar que
es función del legislativo “asignar las contribuciones que deben pagarse por el pueblo, el modo
como deben cobrarse, y los ramos sobre que deban imponerse”.
Además, el Congreso tenía el derecho de asignar los sueldos de que gozaban los
funcionarios y empleados públicos, aumentando o disminuyendo la cuota, teniendo en cuenta
principalmente el estado de ingresos que tuviera el Tesoro Público, disposición concordante con
el último numeral del título décimo, que sostuvo, que al no subsistir ya reunidos los caudales que
componían el tesoro público, no se consideraría este responsable de las dotaciones de los
empleados, ni respecto de otras cargas públicas de igual naturaleza sino a prorrata de los ingresos
de la Provincia (Constitución de Cundinamarca, 1811).
La Constitución de 1811 adjudicó al ejecutivo gran parte de las funciones relativas a la
economía, señaló que le correspondía la recaudación de los caudales públicos, su inversión y
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custodia. En cuanto a los gastos imprevistos y extraordinarios señaló que debían realizarse bajo la
responsabilidad del Presidente y dos Consejeros, con la excepción de urgencia que podía decretar,
quedando obligado a dar cuenta de su inversión; la carta dispuso que la provisión de todos los
empleos civiles, militares, económicos y de hacienda y todos los demás del gobierno, correspondía
al Ejecutivo, con excepción de aquellos de Representación Nacional, de elección popular; además
se le comisionó la protección y vigilancia de los establecimientos públicos, para fomentar la
prosperidad del comercio y el bien general. El presidente saliente debía dar al entrante una relación
exacta del estado de la Provincia, entre la que debía encontrarse documentada los ingresos del
Tesoro Público de los objetos en que se ha invertido y los sobrantes o déficit que haya resultado.
Finalmente la carta de 1811 reglamentó “A fin de que el público quede satisfecho de la
justa inversión de los caudales públicos, el Poder Ejecutivo hará imprimir cada año un estado en
extracto de todas las entradas y salidas del Tesoro general de la Provincia que haya habido en el
año anterior. La Constitución cundinamarquesa de 1812 mantuvo la configuración normativa del
modelo económico y de hacienda pública plasmada un año antes, lo cual demuestra que en dicho
lapso no se alcanzó a crear un régimen tributario propio.
Por esas mismas fechas, el constituyente tunjano establecía un modelo económico que
concebía al Congreso de las Provincias Unidas de la Nueva Granada como garante y protector de
la dinámica comercial y de la circulación monetaria, pues fueron los miembros de dicha colegiatura
quienes iniciaron gestiones internacionales para obtener un reconocimiento internacional,
enviando diplomáticos a las naciones de mayor influencia en el mundo occidental (Barrera, 2015).
Correspondía también al Congreso como representante de las provincias organizar el
ejército para la defensa común del territorio, declarar la guerra a otras naciones y controlar la
aduana.
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En la Carta Magna de Tunja, se contempló que la elaboración de las leyes de la moneda
estaría en cabeza del Congreso de las Provincias, pues las casas de moneda estuvieron bajo su
autoridad y así se podría circular entre las provincias o entre ese estado Federal, monedas de una
sola ley y con un solo tipo de intercambio entre las de oro y plata.
Además, dentro de las acciones encaminadas a obtener esos recursos, en dicho instrumento
se consignó que entre los pueblos de la Nueva Granada se debía tener un interés común, por ello,
no solo el comercio externo sería responsabilidad del congreso, por cuanto velaría por la seguridad
de los puertos y la navegabilidad de los ríos, sino que los tratados comerciales que regularían dicha
actividad también serían asumidos por ese órgano federal. Entre tanto, el comercio interior y las
exportaciones del Reino tendrían que ser libres, exentos de cualquier impuesto o gravamen, pues
era conveniente que existiera un vínculo de solidaridad entre las provincias, a fin de acordar la
libre y rápida circulación mercantil y un especial fomento a la agricultura. Los antiguos
monopolios del aguardiente y los tabacos también deberían rentar para el Congreso.
En los sistemas federales existían tesoros de la Unión y tesoros de las provincias, donde
eran repartidas las contribuciones de los ciudadanos según una determinada razón, reservando al
tesoro general solo la parte requerida por las necesidades comunes. Se entendía que esta
distribución de las contribuciones era más justa, pues aseguraba a los ciudadanos la resolución de
sus necesidades comunes y solo dejaba al gobierno general lo necesario para la defensa externa
común (Martínez, 2012).
La constitución de Cartagena de Indias fue expedida en el marco de una estructura fiscal,
donde la Real Hacienda a través de sus Cajas Regionales se configuraban como los órganos
principales dentro de la política fiscal de las provincias. La Caja principal de Santafé de Bogotá
recibía los tributos superavitarios recaudados por las diferentes Cajas de las otras ciudades, y ésta
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a su vez enviaba el excedente a la ciudad de Cartagena, con el fin de satisfacer las necesidades
de fortificación y protección de la ciudad, dada su naturaleza de principal puerto económico de la
colonia y sitio estratégico de llegada de las tropas españolas al Virreinato (Arévalo & Rodríguez,
2008).
En este punto es bueno mencionar que la salud fiscal de Cartagena se vio gravemente
comprometida y en franca decadencia por los diferentes movimientos independentistas e inclusive
por la misma vigencia de la constitución de 1812, teniendo en cuenta que gran parte de los recursos
que permitían el funcionamiento y desarrollo de la ciudad de Cartagena, provenían de las
transferencias de las otras provincias y de los recaudos de aduanas que se generaban por la entrada
y salida de mercancías. Fue así como la ciudad tuvo que recurrir a la emisión de papel moneda, a
préstamos internos y a la expropiación de bienes de las personas que estuvieron en contra de la
independencia (Muñoz, 2010).
En el texto constitucional de 1812, el Poder Ejecutivo tenía asignado el gobierno
económico en cuanto no fuera de la directa competencia del legislativo, razón por la cual, le asistía
todo lo relacionado con la recaudación de impuestos, su preservación e incluso la custodia de los
mismos. Es de resaltar que el ejecutivo no sólo debía rendir cuentas de las inversiones y gastos en
que pudiera incurrir, sino que podría ser requerido por el legislativo si era necesario. Al legislativo
por su parte le correspondía establecer lo relacionado con la imposición de tributos para alcanzar
los fines del estado; tan es así, que el constituyente le atribuyó la responsabilidad de cuidar todo el
sistema fiscal, pudiendo hacer en él, las reformas, mejoras o simplificaciones que considerara
útiles y necesarias, de tal manera que se conciliara la riqueza del Estado con el “alivio de los
pueblos” (Constitución de Cartagena de Indias, 1812).
69
Por su parte, las cartas políticas del estado antioqueño expedidas en 1812 y 1815 señalan
de forma expresa una sección que se ocupa del tesoro público; la primera consagrando dicha
sección en 11 artículos y la segunda en solo 3. Los dos órdenes constitucionales redactados en
época de la guerra de independencia contra España (Valencia, 1987/2018), señalaban como fines
del erario el mantenimiento de la religión, la defensa y custodia del estado y el mantenimiento del
gobierno, sin embargo, en cuanto al sistema burocrático responsable de la hacienda pública, si se
observan cambios entre las dos cartas.
La constitución de 1812 empieza por señalar que el tesoro público se distribuía entre los
departamentos que conformaban la provincia y que el monto asignado a cada uno de ellos debía
ser preciso para sufragar sus gastos, para tal cometido era necesario que remitieran un estado de
sus cuentas al nivel central antioqueño, logrando con esto saber el estado financiero de los
departamentos, y que en caso de haber sobrantes en las transferencias que hacia el estado central
fueran devueltas a éste (Olano, 2012).
El artículo 3 de la constitución de 1812 mantenía la vigencia de los tributos que se venían
cobrando para la época, para lo cual también mantuvo la forma y los encargados de su recaudo,
señalando que dicho sistema se mantendría hasta tanto la legislatura no expidiera un nuevo sistema
que promoviera la simplificación en el método de cobranza, teniendo en cuenta el equilibrio entre
la riqueza del Estado y la carga tributaria del pueblo.
Tanto el artículo 4 de la constitución de 1812, como el artículo 2 de la carta de 1815,
contemplaban como encargados del tesoro público a un tesorero y a un contador, quienes
ostentarían las calidades de ministros de hacienda. En caso de ausencia de alguno de los anteriores,
el legislativo presentaría una terna al ejecutivo, para que éste último designara su reemplazo; para
Olano (2012) “el procedimiento de elección con la intervención del ejecutivo sería similar a lo que
70
conocemos a la luz de la Constitución de 1991 sobre la designación de los miembros de la junta
directiva del Banco de la República” (p.69). El papel intervencionista del ejecutivo en la hacienda
pública no se limitaba a funciones electorales, sino que el Presidente era el encargado de girar
todos los libramientos que se hiciera con cargo al erario, para lo cual los ministros de hacienda
ejercían una función notarial consistente en verificar que la orden presidencial viniera acompañada
de la ley que autorizara dicho emolumento.
Una figura que trajo la carta del 12 fue la del Tribunal Superior de Hacienda que se reducía
a una Contaduría General, el cual estaba integrado por un contador mayor, un ordenador y un
secretario archivista. Dicho triunvirato era el encargado de “glosar y fenecer todas las cuentas que
debían rendir los empleados encargados en la recaudación o distribución de los caudales del
Estado” (Olano, 2012, p. 70). Otra función de la Contaduría General era la de ser autoridad de
primera instancia cuando se originaran discusiones acerca de la glosa de una cuenta que hubiese
llevado algún contador, siendo apelable tal pronunciamiento ante el tribunal de justicia; para Olano
(2012), esa función de la Contaduría se asemeja a las actuales competencias de la jurisdicción
contencioso administrativa específicamente la que lleva a cabo la sección cuarta del Consejo de
Estado.
Finalmente, el artículo 11 de la constitución antioqueña de 1812 contemplaba un castigo
para quienes atentaran contra el erario, el cual consistiría en un presidio en el cual se corregiría y
castigaría a este tipo de delincuentes.
Al oriente del Reino de Nueva Granada, en el área de Pamplona, Socorro y Tunja,
predominó el comercio al por menor, razón por la cual sufrió algunas de las más importantes
consecuencias de la política económica de España y se gestaron los primeros síndromes
independentistas (Alarcón, 2013). La Constitución de Pamplona atribuyó al Gobernador la calidad
71
de superintendente general de las rentas de la provincia; y al cuerpo legislativo, la facultad de
sancionar los impuestos municipales que propusieren las Municipalidades para la formación de los
fondos de Propios con que cubrían sus atenciones y la de velar por el adecuado aseguramiento e
inversión de los fondos públicos destinados desde el antiguo Gobierno para fomento de la
ilustración, de los cuales, no se podría aplicar a otro objeto cantidad alguna, si no en virtud de
libramiento del Gobernador, con consentimiento del Cuerpo Legislativo.
Así mismo, estableció que los miembros del Cuerpo Legislativo desempeñarían
graciosamente sus funciones; es decir, sin derecho a gozar de indemnización y les concedió la
potestad para aumentar o disminuir los sueldos de los empleos y para crear otros. La Carta
pamplonesa, habló explícitamente de otras prioridades públicas a atender por parte del legislativo,
tales como: promover la difusión de las luces, estableciendo y protegiendo casas de enseñanza;
arreglar los hospitales y demás casas de beneficencia; promover la agricultura a través de premios
a los nuevos cultivadores; fomentar la industria doméstica con la concesión de derechos exclusivos
a los inventores o introductores por tiempo determinado; la creación de oficinas de agrimensura,
censo general, y otras de registro; el arreglo de los juzgados de primera instancia para impedir los
abusos que se advertían en la administración de justicia; la graduación por arancel de los derechos
de jueces y escribanos; y la creación de escribanías u otras oficinas para custodia de los archivos
en que conservarían los contratos de los Ciudadanos. Finalmente, los empleos de la administración
económica y los subalternos en la oficina de hacienda de la provincia eran conferidos por el
Gobernador, siendo estos últimos propuestos por los jefes inmediatos (Reglamento para el
Gobierno Provisorio de la Provincia de Pamplona, 1815).
En las constituciones mariquiteña y neivana de 1815, los respectivos constituyentes
guardaron silencio sobre manejo de la hacienda pública a nivel de la Provincia. El acercamiento
72
más próximo que se tiene, en uno u otro caso sobre ésta materia, se encuentra consagrado en los
respectivos catálogos de derechos como una prerrogativa del principio de representación bajo la
máxima de no hay tributación sin representación; de manera que los pueblos tenían la facultad de
vigilar las cuentas del Estado, y así mismo, debían consentir por sí, o por intermedio de sus
representantes la creación o abolición de nuevas cargas tributarias.
Es dable señalar, que al tratarse de constituciones provinciales que hicieron parte de la
Confederación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, dicho documento del 27 de
noviembre de 1811 también consagra mandatos atinentes a la hacienda pública, que por supuesto,
repercutía en el territorio mariquiteño y neivano, verbigracia la existencia de un fondo común de
las provincias para cubrir los gastos de seguridad y defensa; la reserva a las provincias de la
formación de un tesoro particular para sus necesidades propias; la facultad del Congreso de las
Provincias Unidas para establecer impuestos, exigir contribuciones o derechos que fueran de
interés general y no privativas de alguna provincia; repartir cuotas extraordinarias a éstas, entre
otras. De igual forma, el Acta de la Federación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada,
establece algunas consideraciones respecto de la moneda en el territorio, como por ejemplo el sello
de la moneda; la creación de su papel; la fijación de su valor, todo ello en cabeza del Congreso;
funciones éstas que no sufrieron cambios con la Reforma de Acta federal de las Provincias Unidas
de la Nueva Granada hecha por el Congreso de las Provincias Unidas el 23 de septiembre de 1814.
En ese sentido, el Acta de la Federación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, en
el numeral 6º del artículo 7, estipuló que se reservaban a las Provincias la formación de un tesoro
particular para sus respectivas necesidades a través de las contribuciones que éstas consideraran;
cesión de facultades que encuentra justificación en el artículo 20, que a cuyo tenor señala:
73
Más como nada de esto podrá conseguirse sin un fondo y un tesoro nacional que ocurra a
los grandes gastos que demanda la salvación de la Patria y la seguridad común en tiempos
en que tendremos que luchar con enemigos externos e internos, o que por lo menos la
prudencia dicta temer, y ella misma aconseja que para evitarlos o vencerlos nos hallen
prevenidos: el Congreso tendrá facultad para establecer impuestos, exigir contribuciones o
derechos sobre todos aquellos objetos y en todas aquellas materias que sean de un interés
general, y no privativas y especiales de ninguna provincia en particular.
Finalmente, con la constitución de Cúcuta de 1821 se avanzó cada vez más hacia el
liberalismo económico que promulgaba la libre empresa y el libre comercio, pues la crisis causada
por las guerras de independencia llevó a la escasez de mano de obra, a la paralización de las minas
y al decaimiento de la industria artesanal (Blanco, 2007). Lo que había quedado de la economía
colonial no era más que un proyecto débil y exclusivo del interior. Se trataba de una economía
eminentemente agrícola, minera y medianamente artesanal, dadas las condiciones geográficas del
territorio y el mínimo desarrollo de la infraestructura carreteable, lo cual dificultaba el
establecimiento de redes mercantiles nacionales y de paso, descartaba la posibilidad de extender
el comercio a nivel internacional.
La principal explotación era de recursos agrícolas y mineros pero con muy primarias
técnicas de extracción, sujetas al trabajo de la mano de obra esclava, para entonces bastante
menguada y en condiciones humanas muy deprimidas, y que por sus mismas características no
alcanzaba a ser expansiva sino casi de autoabastecimiento sin mayores expectativas de excedentes
de producción que fortalecieran los intercambios a gran escala, una razón directamente
correspondiente al desincentivo que sufría el desarrollo de la infraestructura.
74
Con el inminente ingreso de Colombia a la comunidad internacional, empezó a quedar atrás
la incipiente economía colonial para avanzar en la vinculación a un mercado mundial donde
empezó a participar con la exportación de algunos productos agrícolas importantes para la agenda
económica del momento como el algodón, el tabaco, el caucho, las maderas o la quina. El mayor
éxito se presentó con los metales, razón por la cual se empezó a vincular capitales extranjeros
provenientes de Inglaterra, Francia y Estados Unidos, principales socios comerciales de la
República, que permitieran su explotación y comercialización, pero sin poder evitar las
consecuencias de la llegada tardía a industrias más competitivas. La insuficiencia de capitales para
la explotación minera motivó a arrendar las minas a inversionistas extranjeros que pudieran
explotarlas a gran escala y con uso de tecnología muy superior a las viejas técnicas extractivas con
mano de obra esclava o de mazamorreo. Dichas contraprestaciones fortalecieron las arcas de la
Gran Colombia. Para el manejo de la economía se creó la Secretaría de Hacienda, cuyo primer
titular fue don José María Castillo y Rada (Blanco, 2006).
La Constitución confería al Presidente la facultad de celebrar tratados comerciales, pero lo
sujetaba al consentimiento del Congreso respecto de los que ya se encontraban concluidos por los
plenipotenciarios. En realidad, el Congreso era quien tomaba la mayor parte de decisiones de
política económica. Así, eran atribuciones exclusivas del Congreso fijar cada año los gastos
públicos en vista de los presupuestos que le presentara el Poder Ejecutivo, decretar lo conveniente
para la administración, conservación y enajenación de los bienes nacionales, establecer toda suerte
de impuestos, derechos o contribuciones; velar sobre su inversión, y tomar cuenta de ella al Poder
Ejecutivo y demás empleados de la República, contraer deudas sobre el crédito de Colombia,
establecer un Banco Nacional, determinar y uniformar el valor, peso, tipo y nombre de la moneda,
fijar y uniformar los pesos y medidas, decretar la creación o supresión de los empleos públicos,
75
señalarles sueldos, disminuirlos o aumentarlos, conceder premios y recompensas personales a
quienes hubieran hecho grandes servicios a Colombia, decretar la conscripción y organización de
los ejércitos, determinar su fuerza en paz y guerra, decretar la construcción y equipamiento de la
marina, aumentarla o disminuirla, promover por leyes la educación pública y el progreso de las
ciencias, las artes y los establecimientos útiles, y conceder por tiempo limitado derechos exclusivos
para su estímulo y fomento (Constitución de Cúcuta, 1821).
La nueva república eliminó algunos impuestos propios de la colonia, pero, para tratar de
mantener algunos ingresos nacionales que permitieran el proceso del Estado se mantuvieron
gravámenes a la renta (levemente progresivo), al patrimonio, al papel sellado y a las peleas de
gallos. Así mismo instituciones como la mita y el resguardo y los monopolios sobre la sal y sobre
la pólvora. De acuerdo con Blanco (2006), citando al historiador Hermes Tovar Pinzón, durante la
década de 1820 el Estado debió prestar mayor atención a la guerra para liberar a Ecuador, Perú y
Bolivia por encima de las necesidades sociales, destinando en algunas anualidades cerca de tres
cuartas partes del presupuesto a atender gastos militares. La constitución grancolombiana implicó,
además, la conformación de un sistema monetario que le permitiera establecer relaciones
comerciales y situarse en. el escenario de la economía internacional.
76
Rasgos identitarios
Para comprender nuestro presente constitucional, es necesario acudir a nuestro pasado
constitucional. Al respecto, bien señalaba Häberle (2002) que las constituciones de un determinado
Estado corresponden a un fenómeno que se relaciona con los aspectos culturales de una
comunidad, y esto es así, por el hecho de que las construcciones constitucionales obedecen a
vivencias sociales, económicas y en sentido amplio, históricas.
El hilo conductor del proceso constitucional colombiano para Valencia (1987/2018)
consiste en entender las características que han tenido los textos políticos que se han expedido en
el territorio nacional a lo largo de su historia. Para Valencia, ese hilo conductor se materializa con
la expedición de las 15 constituciones nacionales desde la Independencia a la Regeneración,
teniendo como epílogo la expedición de la actual constitución de 1991; sin embargo dicha
historiografía constitucional no podría estar completa si no se tienen en cuenta los trabajos de los
constituyentes provinciales que generaron al menos 10 constituciones, cada una con rasgos que
mostraban la identidad política y social de esas poblaciones. Con el objeto de evidenciar la
pervivencia de nuestra historia constitucional más temprana, se expondrán a continuación algunas
de las instituciones jurídicas, a parte de las ya tratadas en los capítulos precedentes, que provienen
de las constituciones bicentenarias -1810 a 1821- y que hoy en día se conservan en la constitución
vigente, siguiendo para ello, la estructura propia de nuestra Carta Política vigente.
En relación con los principios consagrados en la Carta de 1991, es plausible señalar el
artículo 4º en cuanto a dos de sus contenidos: por una parte, el artículo 5º la Constitución de
Mariquita de 1815 aludió que: "En ningún tiempo y por ningún caso podrá suspenderse el imperio
de la Constitución"; mandato que dota al texto constitucional, primero, de fuerza normativa, y
segundo, de cierta supralegalidad, en el entendido que las leyes sí eran susceptibles de suspenderse.
77
Bajo el anterior contenido, las constituciones de Cundinamarca de 1811 y 1812, así como la de
Cartagena de 1812 fueron aún más allá al otorgarle no solo fuerza normativa y supralegalidad a la
constitución, sino que además concibieron quizá los primeros mecanismos dirigidos específica y
respectivamente a la conservación del orden constitucional y al control de constitucionalidad de
las leyes, tal y como se verá más adelante. En segundo lugar, la Constitución de Cúcuta de 1821,
en su artículo 5º, preceptuó como deberes de cada colombiano el sometimiento a la Constitución
y a la ley; así como el respeto y la obediencia a las autoridades públicas.
Otras cuestiones dogmáticas de importancia pueden evidenciarse en los siguientes
ejemplos: El Título XIII, artículo 15 de la Constitución de Cartagena de 1812 autorizó la captura,
sin que medie orden judicial de personas que fueren atrapadas delinquiendo en flagrancia; aspecto
que la Constitución vigente consagra en el artículo 32º. Por otra parte, a semejanza de los artículos
34, 58 y 59 de la Carta de 1991, las Constituciones de Cundinamarca establecieron la obligación
de indemnizar previamente a los propietarios expropiados y la prohibición de confiscación.
En lo que respecta al Título V referente a la organización del Estado, específicamente de
lo previsto en el artículo 116 en relación con la posibilidad de establecer jurados en las causas
criminales, se destaca el antecedente de la Constitución de Antioquia de 1812 que, expresamente,
consagró la idea de incorporar dicha figura como parte del modelo de enjuiciamiento instaurado
en Inglaterra y en los Estados Unidos, sometiéndolo a la condición de que el pueblo estuviera
mejor preparado en términos de ilustración. Así mismo, puede destacarse lo que hoy se conoce
como régimen de inhabilidades para el ejercicio de determinados cargos públicos en razón de
parentesco, que de manera temprana, fue consagrado en la constitución cundinamarquesa y
antioqueña de 1811 y 1812 respectivamente, así como en la cartagenera de éste último año.
78
En cuanto al Título VI “De la Rama Legislativa”, la Constitución cundinamarquesa de
1811, así como la de Cúcuta de 1821 previeron la inviolabilidad parlamentaria consagrada en el
artículo 185 de la Carta de 1991. Así mismo, estos dos textos constitucionales atribuyeron al
Senado, la facultad de otorgar la autorización previa para el tránsito de tropas extranjeras;
atribución que hoy por hoy pervive en artículo 173.4 de la constitución. Por su parte, la Carta
tunjana y cartagenera de 1812, estipularon la competencia de acusación para que fuera ejercida
por la Sala de Representantes, en función de perseguir a los servidores públicos por la comisión
de ciertas faltas ante el Senado, preconizando la facultad que hoy consagra el artículo 178.4 de la
Constitución en cabeza de la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes. Tanto la
carta tunjana como la antioqueña de 1812, la mariquiteña de 1815 y la cucuteña de 1821,
reconocieron consecuentemente al Senado la competencia para conocer de las acusaciones que le
presentara la cámara baja.
La Constitución de Antioquia de 1812, previó la iniciativa legislativa popular que hoy tiene
consagración en el artículo 155 constitucional y el principio de unidad de materia en las iniciativas
de ley, que hoy contempla el artículo 158 de la Carta Política. En las Constituciones de Antioquia
y Cúcuta ya se había previsto como lo hace el artículo 154 de la Constitución de 1991, que los
proyectos de ley relativos a tributos, iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes.
En ese mismo sentido, la constitución de Cúcuta consagró lo que puede calificarse como
un antecedente de las facultades extraordinarias otorgadas por el legislativo al ejecutivo previstas
en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución de 1991. En efecto, la constitución cucuteña
autorizó al legislativo para que concediera al poder ejecutivo, durante la guerra de independencia,
las facultades extraordinarias que juzgara indispensables, por el tiempo necesario, en los territorios
donde se llevaran a cabo las batallas y en los recién liberados. Además, dicho texto constitucional
79
estableció un procedimiento abreviado para dar trámite de urgencia, como también previene la
Constitución colombiana vigente en su artículo 163.
Finalmente, hay un aspecto común que se replica en las constituciones de Cundinamarca,
Antioquia, Cartagena, Mariquita, Pamplona, Neiva y Cúcuta, y es que todas ellas previeron las
objeciones presidenciales, detallando en mayor o menor medida el procedimiento para formularlas,
discutirlas y tramitarlas. Sobre este particular, deben destacarse dos aspectos sustanciales e
innovadores consagrados en las constituciones de Cundinamarca de 1811 y Cartagenera de 1812.
La primera de ellas consagró de manera temprana las objeciones por inconstitucionalidad, mientras
que la segunda, no sólo conservó las objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia, sino
que también incorporó un control constitucional de la ley por parte de una autoridad judicial,
similar a lo consagrado en la actual Carta de 1991, y sobre el cual se procede a detallar.
En primer lugar, el artículo 27 del Título VII de la Carta Cartagenera de 1812 creó un
Consejo de Revisión conformado por el Presidente Gobernador, dos Consejeros de Estado y dos
Ministros del Supremo Tribunal de Justicia. Esta autoridad tenía la facultad, dentro del trámite
legislativo, de objetar las leyes. Sin embargo, lo emblemático de las objeciones se evidencia en el
artículo 33 del Título ibídem, que señala:
Mas si por el Consejo de revision se notase la ley de inconstitucional, devolviéndola al
Poder Legislativo con indicacion del artículo ó artículos de la Constitucion que le son
contrarios, la Cámara tomará en consideracion la nota objetada, y hallándola justa y
fundada se sobreseerá en ella y quedará archivada. Pero si no la considerase exacta, lo
pasará todo, con las razones que motivan su concepto, al Senado conservador, el que
examinando y reconociendo el proyecto, terminará el negocio decretando simplemente:
devuélvase para que se publique,-ó devuélvase para que se archive. (sic)
80
En ese sentido, resulta singular el hecho que cuando las objeciones recayeran sobre la
inconstitucionalidad de la ley, estas eran devueltas al Legislativo para que, si las considerara
acertadas archivara el proyecto, o si las rechazaba lo remitiera al Senado Conservador para que
fuera éste, en virtud de sus competencias decidiera si se ajustaba o no a la constitución; es decir,
en términos amplios, estamos de cara al primer mecanismo dirigido específicamente al control de
constitucionalidad de las leyes.
Respecto al Título VII de la Rama Ejecutiva, conviene advertir en primer lugar, que todas
las constituciones contemplaban autoridades similares al Presidente de la República, y algunas le
señalaban calidades semejantes a las que se predican hoy en relación con él, tales como la de jefe
de los ejércitos y máxima autoridad del Estado. Las de Cundinamarca de 1811, Antioquia de 1812,
Cartagena de 1812, Pamplona y Neiva de 1815, y Cúcuta de 1821, establecían el deber de
sancionar las leyes a cargo del Presidente o Gobernador; la facultad de convocar al Congreso
extraordinariamente y la de conceder indultos.
Por otra parte, la Constitución de Cundinamarca de 1811 consagró que el Poder Ejecutivo
tendría funciones de supervigilancia sobre los establecimientos públicos destinados a la instrucción
de la juventud, el fomento de la industria, la prosperidad del comercio y el bien general, funciones
estas, que se enmarcan en las enunciadas en los numerales 21 y 22 del artículo 189 de la
Constitución de 1991.
A su turno, la Constitución de Cúcuta contiene un antecedente relacionado con los actuales
estados de excepción de la Constitución de 1991, en los siguientes términos:
En los casos de conmoción interior a mano armada que amenace la seguridad de la
República, y en los de una invasión exterior repentina, puede, con previo acuerdo y
consentimiento del Congreso, dictar todas aquellas medidas extraordinarias que sean
81
indispensables y que no esté comprendidas en la esfera natural de sus atribuciones
(Constitución de Cúcuta, 1821, art. 128).
Adicionalmente, las constituciones de Tunja de 1811; Pamplona y Antioquia de 1815, así
como la reforma de la constitución de Cundinamarca de 1812, introducida en 1815, establecieron
la figura del Teniente Gobernador y la de Cúcuta la de Vicepresidente, como el encargado de suplir
al Gobernador o Presidente, por muerte, renuncia u otro impedimento para su ejercicio; ello resulta
similar a lo establecido en el artículo 210 de la Constitución colombiana vigente, en relación con
el Vicepresidente de la República. La Constitución de Pamplona estableció que el Gobernador,
Teniente Gobernador y Ministros del Poder Judiciario, estaban sujetos a residencia al terminar sus
empleos, y la Constitución de Cúcuta previó que el Presidente no podría abandonar el país durante
el término de su ejercicio y un año posterior al mismo, antecedentes éstos, que resultan
significativos frente a la prohibición que el artículo 196 de la Constitución de 1991 establece, en
el sentido de prohibir al Presidente abandonar el país durante el año siguiente a la terminación de
su período, sin autorización del Congreso.
La Constitución neivana consagraba la posibilidad del pueblo para deponer al Gobernador,
lo cual se asemeja al mecanismo de participación ciudadana mencionado en el artículo 103 de la
Carta del 91, bajo el nombre de revocatoria del mandato. La Constitución de Cúcuta estableció un
concepto de gobierno relacionado con aquél que puede evidenciarse en el artículo 115 de la
Constitución del 91, ya que en el texto de 1821, cada Secretario era el órgano preciso e
indispensable por donde el Poder Ejecutivo libraba sus órdenes a las autoridades que le estaban
subordinadas y toda orden que no estuviera autorizada por el respectivo secretario no debía ser
ejecutada por ningún tribunal ni persona pública o privada. Finalmente, las cartas de
Cundinamarca, Tunja y Cartagena fijan las funciones de la fuerza pública, hoy contempladas en
82
los artículos 217 y 218 de la Constitución de 1991 y el carácter no deliberante de las fuerzas
armadas hoy previsto en el artículo 219 del mismo estatuto.
En relación con el Título IX de la rama judicial, un antecedente a destacar puede
encontrarse en la Constitución cundinamarquesa de 1811, que estableció la figura del alcalde
comisario de barrio regidor, y en similares términos, la Constitución de Mariquita de 1815,
estatuyó la figura de los Jueces Mayores de Paz quienes tenían por objeto lograr una transacción
o conciliación entre los ciudadanos en materias civiles; instituciones que se asemejan a las
funciones de los jueces de paz del artículo 247 Superior. Sin embargo, si no se lograraba la
“composición justa y equitativa” el Juez Mayor de Paz debía expedir una certificación donde
constara la no conciliación, para que las partes pudieran acudir a los Tribunales de Primera
Instancia; constituyendo así, un antecedente de la conciliación prejudicial. Esta figura, también fue
incorporada por el constituyente neivano de 1815 bajo el nombre de Alcaldes pedáneos.
A su turno, la Constitución de Antioquia de 1812 invistió al Supremo Tribunal de Justicia
con funciones consultivas en relación con los negocios arduos y difíciles formulados por el
Presidente del Estado, institución que puede compararse con la Sala de Consulta y Servicio Civil
consagrada en el artículo 237 de la Carta de 1991.
La Constitución de Cartagena de Indias de 1812, y posteriormente la neivana de 1815,
consagraron el primer antecedente constitucional de lo que hoy llamamos jurisdicción contencioso
administrativa, distinguiéndola de la jurisdicción ordinaria y estableciendo que un Corregidor
Intendente, actuando como juez de primera instancia conocería de “todas las materia económicas
contenciosas, administrativas de policía, gobierno y hacienda; (...) pero no tendrá administración
de justicia civil ni criminal” (Constitución de Cartagena de Indias, 1812, Título VIII, Sección 2,
Art. 2)
83
La Constitución de Pamplona radicó en cabeza del Alta Corte de Justicia la facultad de
darse su propio reglamento de economía interna, distribución de sus tareas, horas de asistencia, y
demás que considerara necesario para la expedición de los negocios de su instituto, expresión de
lo que hoy conocemos como autogobierno judicial contenido en el artículo 256 superior.
En punto de los órganos de control, consagrados en el título X, conviene subrayar que la
Constitución de Timaná en Garzón de 1810 previó la figura no sólo de Agentes Públicos
Juramentados, sino también la de Procurador General:
Que para el mismo fin tan util a la república se nombre por este Ayuntamiento cuatro
sujetos de alguna inteligencia, y de buena conducta con el nombre de Agentes Publicos
Juramentados para que hagan verdadera personeria en todas las causas de Actores, Reos,
de Fiscales y Defensores, de Curadores de los mayores ausentes o reveldes (que por los
menores que sean huerfanos y desamparados toca al Procurador General como pedir cuanto
convenga en beneficio publico) (sic) (Constitución de Timaná en Garzón, 1810, art. 14).
En cuanto al título XI de la organización territorial, la Constitución de Cundinamarca
previó las figuras de alcaldes ordinarios, alcaldes pedáneos y oficios concejiles, figuras que a veces
con otras denominaciones, fueron replicadas en las cartas políticas posteriores y que hoy vienen a
constituir las autoridades municipales de alcaldes y concejos.
Finalmente, en materia de reforma constitucional destacan, además de la forma prevista
por vía del órgano legislativo, la establecida en las Constituciones de Cartagena, Mariquita y
Antioquia, para que por decisión del Congreso se convocara una convención revisora, de forma
que se asimila al procedimiento para activar el mecanismo de asamblea constituyente, bajo el
régimen actual. Por otra parte, las Cartas de Cundinamarca de 1811, Cartagena de Indias de 1812,
Mariquita y Neiva de 1815 establecían que las reformas constitucionales se harían de acuerdo con
84
las observaciones presentadas por los poderes ejecutivo, legislativo y judicial e incluso, de la
propia ciudadanía; lo que denota no solo un claro ejemplo de participación ciudadana, sino también
un antecedente del artículo 375 de la Constitución de 1991.
Ahora bien, la historia constitucional además de permitirnos rastrear y comprender nuestro
presente, también constituye una formidable fuente, de donde podemos beber provechosamente
para proyectarnos al futuro. Así, es posible encontrar disposiciones que brindan luces sobre debates
de la actualidad constitucional colombiana, como las siguientes:
Deberes sociales
La Constitución de Pamplona establecía un título bajo la denominación de deberes del
hombre en sociedad, dentro del cual distinguió deberes del ciudadano y deberes del cuerpo social.
Al respecto estipulaba entre los artículos 151 y 154 que la Sociedad afianza a los individuos que
la componen el goce de su vida, de su libertad, de sus propiedades y demás derechos, que en esto
consiste la garantía social, la cual resulta de la acción reunida de los miembros del cuerpo, y
depositada en la Soberanía nacional, que la sociedad debe favorecer con todos sus esfuerzos los
progresos de la razón pública, facilitando la instrucción a todos los Ciudadanos y que la sociedad
debe proporcionar auxilios a los ciudadanos indigentes, ya procurándoles trabajo, ya asegurándoles
medios de subsistir a los que están imposibilitados de trabajar.
En sentido similar, la Constitución de Cúcuta en su artículo 3º preceptúa que es deber de
la Nación proteger por leyes sabias y equitativas la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad
de todos los colombianos. Tales disposiciones abordan los deberes de los ciudadanos, no solamente
desde la óptica individual sino también a nivel colectivo y en términos de garantía, proveyendo la
base constitucional específica para determinados tipos de organización política donde la cuestión
social no compete exclusivamente al Estado sino a la sociedad entera. Sin embargo, nuestras cartas
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contemporáneas se quedan en los deberes individuales de los ciudadanos, aun cuando da buena
cuenta de los derechos que las personas tienen tanto a nivel individual como colectivamente. Este
es un asunto que amerita reflexión y análisis por parte de los estudiosos del derecho constitucional,
y constituye un debate que no puede simplemente seguirse soslayando en el ámbito de la academia
y de la propia institucionalidad, a fin de permitir el avance de una dogmática que viene
fructificando sobre la base de concepciones de carácter humanista.
Voto obligatorio
Aunque esta figura no fue incluida específicamente en ninguna de las constituciones aquí
analizadas, ella se puede desprender del Plan de Reforma de 1815 a la Constitución de
Cundinamarca de 1812, la cual en su artículo 134, señaló que:
Los ciudadanos que no concurran a sufragar para estas elecciones por algunos de los modos
dichos en la Constitución serán multados en cuatro reales para gastos de escuelas en favor
de jóvenes pobres, cuya multa la exigirá el Alcalde y entregará a los Apoderados con la
cuenta y lista para que examinen sí confronta con los votos dados y pueden hacerle cargo
por lo que no hubiere cobrado depositando su importe en persona de responsabilidad del
lugar bajo de recibo para la aplicación indicada.
Así las cosas, podría considerarse apropiado incluir en nuestra Carta Fundamental alguna
disposición que consagre la obligatoriedad para todo ciudadano de acudir a las urnas en todas las
elecciones a que haya lugar, ya que el voto tiene un carácter dual: como derecho y como
obligación.
No está de más decir, que el Estado lo integramos todas las personas que habitamos
determinado territorio, por lo tanto, es nuestro deber participar y contribuir con la construcción y
sostenimiento de la sociedad; de manera que, quien participa activamente en la democracia es
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quien puede, de primera mano, exigir del mismo modo a sus representantes las cuentas de su
gestión y mandato.
Guardadas las proporciones de la disposición de 1815, la consecuencia de no cumplir con
la obligación del voto debería ser de carácter pedagógico en lugar de pecuniaria, ya que de este
modo, se procede de manera más constructiva, de acuerdo con los propósitos de instaurar una
cultura democrática y participativa.
Inhabilidad perpetua por hechos de corrupción electoral
Las constituciones tunjana 1811 y pamplonesa de 1815 establecieron respectivamente
ciertas prohibiciones e inhabilidades a quienes valiéndose del delito de cohecho o medios
irregulares para ser electos como la compra y venta de votos resultaran elegidos. Al respecto, el
constituyente tunjano, advirtió que no podrían ser elegidos como miembros de la Cámara de
Representantes por un término de tres años, y si fuera reincidente de manera perpetua.
Por su parte el constituyente pamplonés fue aún más allá, pues no categorizó ni discriminó
los cargos, por el contrario, de manera general, señaló que cualquiera que cometiere tales
conductas, sería excluido e inhabilitado por cinco años, si reincidiere por diez, y finalmente, si
volviere a cometer la conducta, de manera perpetua.
En ese sentido, en la actualidad podría darse la discusión sobre la pérdida perpetua de los
derechos políticos para quienes hayan inducido de cualquier manera ilegítima el ejercicio del
derecho al sufragio, teniendo en cuenta la magnitud y la importancia de los bienes jurídicos
afectados.
Medidas para promover la eficiencia en el trabajo parlamentario
El artículo 8° de la Constitución de Pamplona establecía que las sesiones ordinarias y
extraordinarias del cuerpo legislativo se consideraban instaladas con la concurrencia de las dos
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terceras partes de todos sus miembros. De manera concordante, el artículo 58 de la Constitución
de Cúcuta estipuló que una vez abiertas las sesiones de cada año bastaría la concurrencia de dos
terceras partes de los miembros presentes para que continuaran las sesiones; con tal de que estas
dos terceras partes nunca fueran menos de los dos tercios de la pluralidad absoluta. Esta fórmula
de lo que hoy llamaríamos quórum deliberatorio, (superior al establecido hoy), podría ser acogida
en el ordenamiento constitucional actual para evitar el ausentismo de los legisladores y favorecer
la legitimidad social del Congreso de la República. A lo anterior, podría sumarse una disposición
como la del artículo 57 de la Constitución de Cúcuta a cuyo tenor ninguna de las cámaras podría
abrir sus sesiones sin la concurrencia de la pluralidad absoluta de sus miembros, pero en todo caso
el número de asistentes, cualquiera que fuera, debía reunirse y compeler a los ausentes a que
concurriera, del modo y bajo las penas que las mismas Cámaras establecieran.
Finalmente, se destaca lo establecido en el artículo 67 de la Constitución de 1821 de
acuerdo con el cual los Senadores y Representantes obtendrían del Tesoro Nacional una
indemnización determinada por la ley, computándose el tiempo que debían haber invertido en
venir de sus casas al lugar de reunión y volver a ellas concluidas las sesiones. Así, podría
establecerse una remuneración por honorarios a los congresistas, conforme a la asistencia o
participación en sesiones, aun sin que sea estrictamente necesario consagrarlo con rango
constitucional. En suma, las previsiones anotadas resultan muy interesantes de cara a los frecuentes
reclamos ciudadanos en el sentido de asegurar mayor eficiencia en la labor parlamentaria
Reemplazo por faltas absolutas de los congresistas
El artículo 80 de la Constitución de Cúcuta establecía que cuando faltara algún senador o
representante por causa de muerte, renuncia, destitución u otra causa, se llenarían las vacantes por
el Congreso, escogiendo uno entre los tres que en los registros de las asambleas electorales se
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siguieran con el mayor número de votos. Esta podría ser considerada como una forma más
apropiada para suplir vacantes absolutas de los legisladores por destitución, nulidad de la elección
o pérdida de investidura, en cuanto reconoce derechos políticos a los demás candidatos que
participaron en la contienda electoral y evita que los partidos puedan reemplazar personas
sancionadas asumiendo una corresponsabilidad deseable.
Teniente Gobernador - Vicepresidente
El artículo 108 de la Constitución de Cúcuta preveía que el Vicepresidente también entraría
en funciones presidenciales “por ausencia, enfermedad o cualquiera otra falta temporal del
Presidente”. Frente al asunto de la ausencia presidencial, tiene más sentido democrático que,
cuando el Jefe de Estado se ausente del país en ejercicio de sus funciones, sea el Vicepresidente
quien, habiendo ganado su cargo popularmente en fórmula con el Presidente, ejerza las funciones
de aquél, en lugar de un ministro como ocurre actualmente. Por otro lado resulta importante señalar
que al ser el vicepresidente el encargado de reemplazar al presidente de manera pro tempore, podría
generarse un ejercicio más acucioso al momento de elegir la fórmula vicepresidencial por parte de
quien pretendiese llegar a la más alta magistratura del estado, y no solo tuviese en cuenta el peso
electoral de quien sería su reemplazo. En todo caso, sería indispensable que la constitución
definiera de antemano las funciones a ejercer del vicepresidente, y no que este importante asunto
quede al arbitrio del primer mandatario.
Formación o instrucción del ejecutivo
Los textos constitucionales de Mariquita y Neiva de 1815, consagraban respectivamente
que para ser Teniente Gobernador se requería ser abogado; mientras que para ser Gobernador del
Estado se requería tener instrucción en materias de política y Gobierno. Por su parte, las
constituciones de Cundinamarca de 1811 y 1812, así como la cartagenera de este último año, tenían
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más amplitud en su campo de aplicación, pues de manera categórica requerían, para ser parte del
Poder Ejecutivo, tener formación en materias de política y gobierno.
En similar a tales disposiciones, sería positivo contemplar requisitos mínimos de
experiencia, formación u otros de idoneidad para los ministros y directores de departamento
administrativo. Lo anterior, teniendo en cuenta la importancia de garantizar los mayores niveles
de eficacia y eficiencia en las más altas instancias del Gobierno, y la necesidad de procurar que
quienes dentro de él toman las decisiones más importantes cuenten con criterio suficientemente
cualificado y versado en las materias a su cargo.
Carácter vitalicio de los magistrados de las Altas Cortes
Respecto de un debate de larga duración y recurrente protagonismo, las constituciones de
Cartagena de 1812, Mariquita de 1815 y Cúcuta de 1821 establecieron respectivamente que los
miembros del Supremo Tribunal de Justicia, de la Alta Corte de Súplicas y los Ministros de la Alta
Corte durarían en sus empleos todo el tiempo de su buena conducta, estatuyendo así su carácter
vitalicio. Esta opción no puede ser descartada, como parte de las discusiones que persiguen
reformas enderezadas a dar a los magistrados mayor independencia personal e institucional, en el
ejercicio de sus cargos, aunado a la estabilidad jurídica y la conservación del precedente.
Límite temporal para presentación de actos legislativos.
En las constituciones de Cundinamarca de 1811, Cartagena de Indias de 1812, Mariquita y
Neiva de 1815 se establecieron mecanismos de reforma a la constitución en términos similares,
donde dicha competencia era atribuida a un Colegio Electoral. La particularidad del método, radica
en que las referidas constituciones no podían ser revisadas o modificadas en cualquier tiempo, sino
que, por el contrario, los constituyentes previeron que las reformas se harían cada cuatro años para
las constituciones de Cundinamarca y Mariquita; siete años para la cartagenera; y nueve años para
90
la neivana. Estas revisiones a cargo de los respectivos Colegios Electorales, no podían recaer sobre
las bases primarias, lo que hoy se define como los elementos esenciales, ni podía ser sobre la
totalidad de los textos constitucionales.
En los anteriores términos, es claro que la constitución de 1991 sufre lo que la doctrina ha
denominado como reformismo constitucional, pues a mayo de 2020, han sido aprobadas 52
reformas constitucionales en 29 años de vigencia, es decir, un promedio de 1,7 reformas/año, cifra
que resulta incomparable con las 72 reformas constitucionales de la constitución de 1886 en 105
años de vigencia que arrojan un promedio de 0,6 reformas/año. En otras palabras, la Carta de 1991
triplica la frecuencia de reformas experimentada por la constitución de 1886.
Dicha problemática se evidencia en la reformas constitucionales tramitadas a través del
Congreso bajo su poder de reforma en virtud de actos legislativos, de manera que sería razonable
limitar la temporalidad de dicho ejercicio, donde los miembros del Congreso podrían presentar
proyectos de reforma de manera restringida en el tiempo, lo que conduciría a un control del número
de reformas, un incentivo para su importancia o necesidad y sobre todo, el acontecimiento político
y control ciudadano que giraría en torno a las reformas a la constitución.
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Conclusiones
Se ha considerado que la coyuntura del bicentenario de historia constitucional en Colombia
más que a una conmemoración, debe llamarnos a la reflexión
Con este propósito, se han presentado las posiciones más importantes de la escasa doctrina
pertinente para exponer los documentos constitucionales de dicha época, con sus luces y sus
sombras. No se han asumido pues, posiciones valorativas que privilegien a alguno de los actores
involucrados en reyertas que confrontaban a centralistas con federalistas, civiles con militares,
sectores favorables al clero con quienes lo adversaban ni otras identificables en los textos
constitucionales estudiados. Únicamente se presentan las diferentes posiciones con las
consideraciones que les servían de sustento, y es el lector quien tiene la última palabra.
A propósito, se observa en primer lugar, que la mayoría de los conflictos que dieron forma
a las constituciones bicentenarias persisten hasta ahora, hecho que debería cuestionarnos, pues han
pasado más de doscientos años y a la fecha no hemos encontrado la “Unidad Nacional” entre los
quienes habitamos este territorio, hoy llamado República de Colombia, persistiendo las pugnas
políticas e intereses particulares, egoístas y ambiciosos por parte de quienes han sido elegidos, de
una manera u otra, para representar las causas del pueblo; seguimos observando reformas
constitucionales una tras otra, tratando de “acomodar” el texto al pensamiento e ideología de
quienes ostentan el poder en su momento, y lo más crítico, es que todo se hace a nombre del
soberano (el pueblo) de quien emana el poder público. Es difícil tener una estabilidad
constitucional mientras no se incluya de manera real a los grupos minoritarios e igualmente aquella
población que ha sido marginada y olvidada por el Estado a través del tiempo, tal vez, se
encuentran referenciados en el texto constitucional como forma precipitada de satisfacer sus
“anhelos”, “deseos” o “consuelos”, pero que realmente no se materializa, ni se les respetan las
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garantías para reclamar sus derechos, y pese a ello, el pueblo se mantiene resiliente y perseverante
en el ánimo de transformar sus realidades con norte en la justicia.
De otra parte, se observan importantes coincidencias entre estas cartas, hijas de una misma
tradición jurídico-política, en términos de estado de derecho, soberanía popular, gobierno
representativo y tridivisión de poderes. También, hay identidad en otros elementos más
específicos, lo cual permite pensar que el movimiento constituyente de una federación iba
adquiriendo cierto grado de consistencia real. Incluso, es evidente que ya entre los constituyentes
de la época, cada texto promulgado se consideraba fuente relevante para orientar la elaboración de
los demás, de manera que se creó una temprana tradición constitucional, que no puede ser ignorada.
En ese sentido, haciendo relación a la pregunta de investigación que motiva este trabajo,
los autores pueden afirmar que los documentos constitucionales estudiados no sólo tienen valor
cuando aportan ideas útiles para las discusiones de actualidad, sino también cuando sirven para
conjurar el problema que Hauxley denunció al decir: “Quizá la más grande lección de la historia
es que nadie aprendió las lecciones de la historia”. Y es precisamente en la historia constitucional
donde podemos entendernos a nosotros mismos a través de las instituciones sociales, ya que allí
podemos encontrar más clara y certeramente los trazos de nuestro ADN socio-jurídico. La mayoría
nos legaron incluso su considerable extensión. Estas cartas contienen en efecto, las raíces de
nuestras concepciones e instituciones políticas actuales, muchas veces con insospechada claridad,
razón por la cual es necesario hacer llamar la atención sobre el déficit de formación en historia
constitucional colombiana a todos los niveles y sobre la enorme necesidad de corregirlo.
Muchas versiones e interpretaciones históricas de lo acontecido siguen siendo objeto de
agudas polémicas y estando esencialmente disputadas. Probablemente con el mayor estudio de este
período, seguirán apareciendo textos constitucionales de la época u otros que nos brinden nuevas
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luces sobre los que conocemos, a fin de seguir esclareciendo tantos aspectos de interés. Lo que sí
puede afirmarse y rescatarse, es que aún en épocas difíciles, de coyunturas políticas, económicas
y sociales, la base del constitucionalismo colombiano ha generado un fuerte piso de donde brotaron
riquezas para el desarrollo constitucional de la humanidad, tales como: la primera constitución
igualitaria de Hispanoamérica; la primera carta de derechos en castellano; la consolidación del
primer órgano guardián de la Constitución; el primer mecanismo dirigido al control de
constitucionalidad de las leyes; la primera acción constitucional; la constitucionalización de la
jurisdicción contencioso administrativa; y el compromiso prioritario estatal para consolidar la
República sobre la base de la educación.
En síntesis, el estudio de estos valiosos documentos, nos permite observar el pasado con
admiración, el presente con claridad y el futuro con esperanza.
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