Las Inflexibilidades presupuestales en el Municipio

Las Inflexibilidades presupuestales en el Municipio Colombiano: Caso Barrancabermeja. 1

LAS INFLEXIBILIDADES PRESUPUESTALES EN EL MUNICIPIO

COLOMBIANO: CASO BARRANCABERMEJA.

Econ. EDGAR JAVIER VÁSQUEZ AFANADOR

Resumen

La presente investigación se basa en un análisis cualitativo y cuantitativo de los principales

determinantes del grado de discrecionalidad presupuestal que tienen los Municipios

Colombianos, en este caso el Gobierno Municipal de Barrancabermeja, como Municipio primera

categoría, ubicado en el Departamento de Santander.

Basados en un enfoque sistémico, se busca determinar el nivel de discrecionalidad con fuente en

los ingresos corrientes, revisando las asignaciones específicas que limitan la discrecionalidad de

un gobernante en el período referenciado, evaluando su pertinencia social. La característica de

este tipo de conductas tiene un impacto sobre el desempeño fiscal del municipio y podría estar

determinando condiciones de bienestar producto del escaso margen de maniobra que tenga un

gobernante al ejecutar los ingresos corrientes con rubros previamente determinados en su gasto.

Lo anterior puede incluso, hacer presión sobre el endeudamiento municipal, comprometiendo a

futuro la estabilidad fiscal de un Municipio. Para el caso del Municipio de Barrancabermeja, con

base en las ejecuciones presupuestales y el marco fiscal de mediano plazo del Municipio 2008-

2016 se videncia un presupuesto significativamente inflexible, pues en promedio el 47% de los

ingresos corrientes está predeterminado en su objeto, es decir, sólo se tiene discrecionalidad

sobre el 53% del presupuesto municipal, producto de normas que “atrapan rentas” a fines

específicos, lo cual le genera un grado de dificultad al ejecutivo a la hora de establecer las

prioridades de las políticas públicas de acuerdo a coyunturas variables en materia social y

económica y frente a la financiación del Plan de Desarrollo de los Municipios, ya que para este

propósito sólo lo discrecional sirve de fuente de financiación el plan.

Para evaluar este fenómeno inmerso en el manejo presupuestal de los Municipios Colombianos,

se hace necesario revisar el marco normativo (leyes-acuerdos) que limitan la gestión financiera

de un gobernante y en últimas determinan el nivel de discrecionalidad de un gobierno municipal.

En este sentido se evaluaron las ejecuciones presupuestales de las vigencias fiscales 2008-2013

y proyecciones 2014-2016 del Municipio de Barrancabermeja (Santander), recabando

documentos oficiales, no obstante el gran volumen de información implícito en la investigación.

Para el análisis de la evaluación de la discrecionalidad el documento se dividió en tres grandes

componentes: contexto general donde se revisa la literatura al respecto, contexto social

describiendo algunos indicadores de bienestar (Necesidades Básicas Insatisfechas NBI, tasa de

desempleo, Coeficiente de GINI e Índice de pobreza Multidimensional) y, por último evaluando


la discrecionalidad del Municipio de Barrancabermeja, con base en sus finanzas públicas;

adicionalmente se hacen algunas recomendaciones de política pública, frente a la priorización del

gasto público, hacia la inversión en educación.

Atrapar rentas a fines específicos, es una conducta presupuestal muy corriente en los Municipios

Colombianos que amerita ser revisada frente a la luz de los nuevos retos de los gobernantes

locales en materia de calidad de la educación, empleo y mejores servicios de salud.

En este sentido existe un interés académico por propiciar un debate político frente a la

conveniencia social y financiera de las inflexibilidades presupuestales actuales y su pertinencia

en el mediano y largo plazo.

Palabras clave: Presupuesto, Política Fiscal, Inflexibilidad, discrecionalidad.

I. INTRODUCCIÓN

Los gobiernos, en general, en particular el Colombiano (Ministerio de Hacienda, 1990) y el de

Barrancabermeja (Secretaría de Hacienda Municipal), presentan una limitada discreción en el

manejo presupuestal, 95% y 46,27% respectivamente, producto de algunas partidas

presupuestales que tienen destinación específica o están pre-determinadas, por un conjunto leyes

o acuerdos, por demandas de la ciudadanía o factores de poder, entre otras razones, que en

últimas determinan la forma como los mandatarios asignan los recursos en una determinada

vigencia fiscal, es decir, determina la forma como los gobernantes establecen prioridades en

política pública y a su vez el desempeño fiscal de una entidad territorial.

En consonancia con lo anterior, en la revisión a la literatura sobre la forma como se lleva a cabo

el proceso presupuestal Colombiano, aparece el término “inflexibilidad”, el cual para efectos del

presente documento se entiende como los rubros del presupuesto que no están sujetos a la

discrecionalidad de las autoridades de política, por las razones antes expuestas.

La presente investigación evalúa la magnitud de la discrecionalidad presupuestal en la ejecución

de los ingresos corrientes del Municipio de Barrancabermeja, ya que el menor o mayor grado de

discrecionalidad o de inflexibilidad, en el manejo del presupuesto puede conllevar a

externalidades negativas en términos de limitar el logro de las prioridades del gobierno, hacer

más complejo el manejo del presupuesto, limita la posibilidad de hacer ajustes fiscales cuando se

requieran, favorece el interés de ciertos grupos y pueden presionar el aumento del

endeudamiento, entre otras consecuencias. Adicionalmente el hecho de hacer inflexibles algunas

rentas del presupuesto municipal o parte de ellas las excluye de una evaluación critica y


permanente ya que se fijan de manera automática año tras año, en cumplimiento de un acuerdo

municipal.

Algunos tratadistas de la Hacienda Pública (Hernández, et al 2003), arguyen en este sentido que

un menor grado de discrecionalidad evita de que le presupuesto sea el instrumento democrático

por excelencia de amplio debate público y de control político, frente a las prioridades cambiantes

del gasto público. En ese sentido para Hernández, el presupuesto se convierte en inflexible

cuando los proyectos no corresponden a una prioridad del gasto público, sino, a la capacidad de

ciertos grupos de interés por atrapar rentas.

No obstante lo anterior, per-se la mayor inflexibilidad no es nociva para las finanzas públicas de

los Municipios siempre y cuando sus impactos se reflejen en mejores condiciones de vida, no

generen duplicidad en la asignación de gastos y estén sujetos a un período crítico de evaluación,

así, podría suceder que algunas rentas de destinación específica sean deseables, todo depende del

tipo de gasto que se ata a través de Leyes, Ordenanzas o Acuerdos.

El panorama global del desarrollo económico del Municipio de Barrancabermeja y de la región

ha experimentado de manera especial en los últimos años (10 años) una serie de

transformaciones a todo nivel (seguridad, empleo, movilidad, desarrollo urbano, ect), que obliga

a los gobiernos y a las instituciones a replantear sus políticas de asignación del gasto público,

modos de gestión y esquemas de funcionamiento y financiamiento del gasto público con el fin de

adaptarse y expandirse hacia la internacionalización. La ciudad requiere de inversiones

cuantiosas para apalancar su desarrollo que no sólo ameritan revisar el nuevo mapa de actores,

sino, internamente amerita revisar la forma como el gobierno local asigna sus ingresos

corrientes. Las discusiones sobre la conveniencia e inconveniencia de las inflexibilidades

presupuestales no es nuevo, no obstante en la ciudad no existen antecedentes sobre una

evaluación al respecto.

Las inflexibilidades en el presupuesto de Colombia son, de acuerdo a la literatura disponible y la

opinión de muchos expertos, la principal causa de los pobres resultados de la política fiscal.

(FEDESARROLLO, 2006).

Contexto general

La Constitución política de 1991 trajo consigo algunas inflexibilidades presupuestales

(Transferencias fiscales, vigencias futuras, sentencias judiciales y conciliaciones, ect.) que han

tenido repercusiones negativas sobre las finanzas públicas, en primera instancia por la

imprecisión conceptual frente a lo que significa “gasto público social”, lo cual se ha prestado

para interpretaciones subjetivas y ambiguas y, en segunda instancia por la presión hacia el

endeudamiento.


Después de la Constitución de 1991, según cifras del Ministerio de Hacienda citadas en el

estudio de FEDESARROLLO, el 79% de las inflexibilidades que tienen como fuente rentas de

destinación específica presentes en el presupuesto de 2003, son posteriores a 1991, alcanzando a

representar según el estudio citado el 3,7% del PIB. Además se señala, existen 55 fondos

especiales creados después del año 1991, que correspondían al 0,9% del PIB.

El Fondo Monetario Internacional (FMI, 2004, p.70) considera que Colombia es el país de la

región con el mayor porcentaje de gastos predeterminados (earmarked spending), 81%; el mismo

documento señala que en Brasil es del 80%, en Argentina el 60% y en Costa Rica y Perú el 1%.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda calcula que más del 94% del presupuesto del gobierno

central es inflexible, debido especialmente a que la inversión y los gastos generales son los

únicos rubros donde existe alguna capacidad de ajuste; este, desafortunadamente es un mal

ejemplo que han adoptado algunos Municipios Colombianos.

Según La Contaduría General de la Nación, en Colombia existen 1.101 Municipios al año 2013,

de los cuales 975 son sexta categoría, 126 están entre categoría especial y quinta, de ellos, 22 son

primera Categoría. Todos los Municipios poseen inflexibilidades presupuestales asignadas por

Ley y otras por acuerdos, ellas se presentan por ingresos, por gasto, por vigencias futuras, por

fallos judiciales, por el Sistema General de Participaciones, fondos especiales, entre otras.

La inflexibilidad presupuestaria en los presupuestos de los Municipios se puede abordar desde

dos componentes uno en función de otro: desde el componente de Ingresos Corrientes, es decir,

la afectación de rubros (ingresos) del presupuesto dirigida a objetivos específicos, y por otra

parte como consecuencia de lo anterior, inflexibilidades en el uso (gasto) que en últimas dirigen

los recursos con base en actos administrativos e incluso provenientes de leyes, según porcentaje

asignación específica (Seguridad). Incluso en la revisión de la literatura al respecto se podrían

considerar inflexibilidades presupuestarias las rentas tributarias cedidas a título por ejemplo de

exenciones tributarias. En los dos componentes son decisiones eminentemente políticas entre los

Concejos Municipales y los Alcaldes.

Una menor discrecionalidad en el manejo de los ingresos corrientes o lo que es lo mismo una

mayor inflexibilidad presupuestaria puede limitar el margen de maniobra de los tomadores de

decisiones frente al cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo, o incluso frente a

condiciones sociales y económicas cambiantes.

Podrían considerarse deseable una menor discrecionalidad cuando responden a inversiones

prioritarias en calidad de la educación, generación de empleo, mejores servicios de salud, mejor

calidad del agua, entre otros, no obstante todo está en función del impacto en los indicadores de

calidad de vida de una comunidad.


A pesar de los grandes esfuerzos que haga el gobierno local para mejorar el recaudo de sus

ingresos corrientes, por ejemplo aumentando el predial o el impuesto de industria y comercio y

complementarios, hay gastos predeterminados por unos acuerdos que impiden reasignar recursos

a prioridades en el gasto público social e incluso cuando su relación costo-beneficio no es buena.

Lo anterior genera una permanencia del gasto, lo cual hace más difícil su discusión y

eliminación.

Echeverry, et al (2004), refieren desde la perspectiva de la institucionalidad fiscal Colombiana,

una menor discrecionalidad a la hora de invertir recursos está en función de un mayor conjunto

de leyes, decretos o acuerdos municipales que limitan a un gobernante para ejecutar su plan de

desarrollo y puede entorpecer los ajustes presupuestales en situaciones de déficit, ejerciendo

presiones sobre el endeudamiento y por ende puede producir desequilibrios financieros en el

corto y mediano plazo. Los autores citados, señalan que hay “un conjunto de rubros

presupuestales que no deberían estar sujetos a vaivenes de corto plazo (p.ej. el pago de salarios y

pensiones, el gasto en educación y salud). En razón a lo anterior, crear un marco jurídico que

flexibilice en algunos rubros estratégicos podría interpretarse de su sana lógica en un mecanismo

para aislar a dichos rubros de la discusión anual del presupuesto y generar un compromiso sólido

de la administración con dichas obligaciones. Sin lugar a dudas las opciones se centran en

lineamientos netamente políticos, no obstante dada la longevidad de los actos administrativos

que asignan gasto, es necesario proponer mecanismos que coadyuven a prender las alarmas

frente a grados de discrecionalidad que sean riesgosos para la administraciones municipales y,

proponer a la opinión pública y a la clase política dirigente, alternativas que no sólo mitiguen el

riesgo, sino que, hagan más estratégico el gasto social.

Las posiciones al respecto son muy diversas en favor y en contra de la discrecionalidad del

presupuesto, pero quizás lo relevante se centra en cuan estratégico sea el rubro a tratar. Por una

parte, podría ser que algunos rubros a los cuales se les pretenda “encasillar”, sean de interés sólo

para algún sector muy específico de la población, producto entre otros aspectos, de la

desconfianza política en las administraciones públicas.

En Colombia, el proceso de descentralización protocolizado en la Constitución Política de 1991

adjudicó competencias a las regiones a la vez que mantuvo la destinación de apropiaciones para

entidades del nivel nacional asociadas con responsabilidades similares. A este respecto, señalan

Echeverry et al, que existe un debate sobre el tipo de responsabilidades y recursos que se han

descentralizado y sobre la necesidad de eliminar las partidas que puedan estar duplicadas.

Muchas de ellas pueden estar presentes en el presupuesto a través de este tipo de inflexibilidades.

Además, al estar predeterminados de manera inflexible por la Ley o actos administrativos

municipales, estos rubros no están sujetos a un proceso crítico y periódico de evaluación y


determinación de prioridades, sino que se fijan de manera automática para cumplir con la

normatividad o presiones de comunidades determinadas e incluso por presiones de algunos

sectores políticos.

En el marco de la descentralización, la necesidad de un mayor o menor grado de discrecionalidad

genera mucha discusión frente a las realidades fiscales de cada Municipio, no obstante se puede

señalar que el procedimiento de pre-asignar en el presupuesto el monto de ciertas rentas a

determinados gastos es perjudicial para el buen manejo del presupuesto, si no se establecen

criterios de política pública para su asignación; puede establecer prelaciones injustas en favor de

erogaciones que no son precisamente las más esenciales, en especial si los pre-acuerdos no se

actualizan regularmente; puede, incitar al despilfarro en las dependencias dotadas de

disponibilidades superiores a sus necesidades; en términos general no permiten maniobrabilidad

a la administración municipal a la hora de realizar ajustes al presupuesto o de asumir inversiones

estratégicas de largo plazo que la ciudad requiere.

La conducta frecuente de algunos Municipios hacia asignaciones especiales de bajo impacto

social, tiene repercusiones más profundas que las que a primera vista pueden apreciarse. Su

acción segrega cualquier programa presupuestal, para dar preferencia y dotar de recursos con

largueza a determinados servicios, con olvido de las necesidades esenciales de la administración

y de gobierno en detrimento de las finanzas públicas lo cual afectaría la ejecución de otros

programas previstos en los planes de desarrollo.

Contexto social local

En una revisión hecha a los techos presupuestales del año 2008-2016, se estima que

aproximadamente el 46,27% de los Ingresos Corrientes del Municipio de Barrancabermeja no

son discrecionales. No obstante hay que aclarar que este comportamiento es muy variable y se

explica por decisiones financieras coyunturales en cada gobierno y por la correlación que tengan

las rentas atrapadas frente a las necesidades sociales coyunturales. Lo que si esta determinado es

que la inflexibilidad es significativamente un fenómeno de origen político que lo generan las

instituciones políticas que puede tener efectos positivos o negativos para una sociedad, todo

depende de los impactos que tengan dichas erogaciones en materia de calidad de vida.

En este sentido, el Municipio de Barrancabermeja presenta una realidad social nada diferente a la

de muchos municipios en Colombia, excepto frente al rol que juega la ciudad y la región

Magdalena Medio en la estructura minero energética del país debido a las riquezas que

históricamente ha poseído, como petróleo, carbón, oro, entre otros, lo cual atrae inversión

extranjera y genera la posibilidad de desarrollar proyectos de conectividad regional.

Adicionalmente se encuentra la Refinería más grande del País.


Pero, como contraposición a lo anterior la atomización del gasto público y el modelo extractivo

han generado un precario desarrollo que se refleja en los indicadores de calidad de vida que

soporta el Municipio, en especial frente a pobreza y desempleo. El Municipio según Censo

DANE 2005, proyecciones 2014, tiene una población de 191.784 habitantes.

MAPA No.1

MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA (SANTANDER)

Fuente: CORPORACIÓN CONSOLIDAR

Frente a indicadores de empleo con base en la encuesta de Hogares (CER, 2013), que se realizó

en el año 2013 en el Municipio la tasa de desempleo es del 19.9%, (15.687 desocupados) muy

superior a la tasa de desempleo Nacional (9.5%), para el mismo año. La ciudad en su área urbana

está dividida en 7 comunas, en el mapa se observan Comunas en donde la tasa de desempleo

supera el 20%, incluso con altos indicadores de subempleo.


MAPA No.2.

TASA DE DESEMPLEO POR COMUNAS, BARRANCABERMEJA

(SANTANDER)

Fuente: Centro de Estudios Regionales, CER, Encuesta Hogares 2013.

Cabe anotar que este fenómeno estructural de la economía Colombiana está atado a muchos

factores entre ellos las competencias laborales de los trabajadores, que en un mundo laboral

globalizado juegan un rol esencial a la hora de contratar personal; también la estructura

poblacional, en Barrancabermeja el 60% de la población se encuentra entre los 18 y 65 años de

edad, hay una precisión alta por empleo.

El mismo estudio señala que en la Ciudad de Barrancabermeja el índice de necesidades básicas

insatisfechas NBI, el nivel de población en condiciones de pobreza e indigencia (vivienda

inadecuada, vivienda sin servicios, alta dependencia económica, inasistencia escolar y

hacinamiento crítico), el 16% de la población rural y el 9% de la población urbana no cubre sus

necesidades básicas.

Frente al Índice de Pobreza Multidimensional, (mide el porcentaje de pobres de forma

multidimensional, es decir, refleja el grado de privación de las personas en un conjunto de

dimensiones, a través de 10 indicadores), para el caso del Municipio de Barrancabermeja

asciende al 28,5% (41,5% rural y 26,7% urbano);


MAPA No.3

INDICADORES DE POBREZA POR COMUNA, NBI, IPM, BARRANCABERMEJA

(SANTANDER).

Fuente: Centro de Estudios Regionales, CER, Encuesta Hogares 2013.

Adicional al indicador anterior, el Coeficiente de Gini es usado para conocer las condiciones

económicas en las que se encuentra una población, permite saber el estado de concentración del

ingreso entre la población; sus valores se encuentran entre 0 y 1, en el cual cero indica una

distribución equitativa el ingreso y uno o valores cercanos a uno indican todo lo contrario; esta

situación se refleja en calidad de la educación de una población.

Con base en la Encuesta Social de Hogares realizada por la Cámara de Comercio de

Barrancabermeja estudio financiado por Ecopetrol S.A., en el año 2011, el Coeficiente de Gini

indicó que el 70% de la población recibe el 40% de la riqueza generada, en contraposición, el

30% de la población recibe el 60% del ingreso generado, lo cual refleja el nivel de inequidad

existente y significa que existen dificultades en la mayoría de hogares para la generación de

ingresos. Esta realidad social se ve reflejada como es lógico en los indicadores de calidad de la

educación en la ciudad; algunos indicadores que se extraen de los resultados que nos muestra el

ICFES resaltan este fenómeno durante el 2003 y 2004, antes pruebas ICFES, hoy Pruebas Saber

11:

Gráfica No.1


Seis años después para el año 2010 la situación en materia de calidad de la educación en la

ciudad no es nada diferente en las entidades territoriales certificadas del Departamento de

Santander:

Gráfica No.2

Lo cierto es que esta conducta frecuente, como es el caso del Municipio de Barrancabermeja,

puede llevar a un nivel demasiado bajo de discrecionalidad y por ende conlleva riesgos

financieros y de calidad en la asignación del gasto; incluso, muchas rentas “encasilladas” podrían

volver muy complejo el manejo del presupuesto y podría generar duplicidad en el destino de las

inversiones, caso Barrancabermeja, (sector medio ambiente y deporte, en detrimento de otras

prioridades). De otra parte si se consideran rubros estratégicos dentro del plan de desarrollo

respectivo no es sensato someterlos a discusiones meramente coyunturales, es especial porque en

algunos sectores los efectos esperados no son de corto plazo, verbi gracia, la calidad de la

educación, aspecto en el cual la ciudad se “rajó” en los últimos años, esta situación se evidencian

en los resultados del ICFES y en un informe revelado por el Centro de Estudios Regionales CER,

que analizó los resultados de las pruebas educativas Saber 11 Grado, (antiguas ICFES), entre los

años 2000 y 2012 en la región del Magdalena Medio, allí se determinó que los bachilleres

Barranqueños, egresados de los establecimientos públicos, presentan muy bajos resultados

académicos, incluso, por debajo de bachilleres de municipios como Simacota y Rionegro

(Santander) y San Alberto (Cesar). Los resultados entre otros aspectos obedecen a los niveles de

pobreza y desnutrición que tienen los estudiantes, no obstante cabe recordar que la educación en

la ciudad está descentralizada, es decir, las competencias para el manejo del sector son totales.

En el Departamento de Santander además, están certificados en educación Bucaramanga,

Floridablanca y Girón.


La tendencia entre los años 2011 al 2013 tampoco es halagadora por lo menos en el núcleo

común:

Gráfica No.3

Fuente: www.icfesinteractivo.gov.co

Si se analiza el comportamiento de las inversiones en el sector educación en el período 2008-

2013, ajustando las cifras con la inflación y tomando como año base 2013, se observa una

tendencia a la baja en estas inversiones:

Gráfica No.4

Fuente: Cálculos autor con base en cifras de la Secretaría de Hacienda y del Tesoro Municipal de Barrancabermeja.

Estos resultados son consecuencia de un proceso presupuestal inadecuado, entendido este como

el escenario en donde las comunidades a través de su representación política toma decisiones y

enfrenta restricciones en el uso y distribución de recursos públicos escasos. Allí, intervienen un

sin número de actores formales e informales que interactúan bajo una serie de instituciones,

reglas, intereses e incentivos. Entender mejor cómo funciona el proceso presupuestario es clave

en la formulación de políticas para mejorar la asignación del gasto y además para incrementar su

sostenibilidad, eficacia y representatividad.

Frente a esta realidad social que viven las comunidades asentadas en este territorio con precarias

condiciones de bienestar se puede deducir que la prioridad del gasto público se debe centrar en la

asignación de partidas presupuestales que básicamente apunten a dos enfoques: calidad de la

educación y generación de empleo, allí de forma estratégica se deberían asignar inversiones

crecientes en términos reales, a rubros que no deberían estar sujetos a vaivenes políticos de corto

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

2008 2009 2010 2011 2012 2013

MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA

COPORTAMIENTO DE LA IVERSIÓN EN EDUCACIÓN EN TÉRMINOS REALES 2008-2013

http://www.icfesinteractivo.gov.co/


plazo, sino, estar inscritos en el marco de una política pública educativa y de una política pública

de emprendimiento y generación de empleo. No obstante, la realidad es otra.

Evaluación de la Discrecionalidad: Municipio de Barrancabermeja (Santander).

En el marco de la economía política, la realidad que se vive en el Municipio frente a la

asignación de partidas presupuestales específicas no coincide con su realidad social; los acuerdos

municipales que atan la fuente ingresos en Barrancabermeja, fueron definidos en su mayoría

desde hace ya más de 17 años, por ende, se resalta la importancia de abrir la posibilidad de

evaluar esas decisiones históricas de manera que permitan discutir la posibilidad de una reforma

a las rentas de destinación específica y así establecer si son deseables a la luz de las actuales

condiciones sociales de la ciudad, si se deben revisar estos derechos adquiridos, si hay que

redefinir las prioridades de gasto y plantear si así se requiere, nuevas prioridades sociales para la

ciudad. Las inflexibilidades presupuestales pueden resultar inconvenientes cuando limitan los

espacios de ajuste para hacer frente a los cambiantes ciclos económicos, incluso pueden terminar

en la asunción de costos onerosos como los del servicio de la deuda pública o peor aún cuando el

ajuste sólo se hace vía inversión pública.

El escenario ideal sería que el presupuesto tuviera tres características: que representara fielmente

las principales necesidades de la población, tanto a nivel individual como sectorial, si eso fuese

así, podría convertirse en un instrumento de equidad; que además, tuviera la capacidad de

adaptarse a las condiciones que le imponen las dinámicas económicas, podría entonces servir

como instrumento de estabilización de la economía y, que frente a la asignación de recursos esta

se hiciera hacia las actividades de mayor impacto social se podría convertir en una herramienta

de eficiencia económica, desde luego con resultados verificables.

Siendo el proceso de formulación, aprobación y ejecución del presupuesto un proceso

eminentemente político en donde participan un sin número de actores con intereses distintos, se

han tomado decisiones presupuestales dejando como resultado 08 disposiciones por Acuerdos

Municipales y una por Ley, que obligan al Alcalde a asignar anualmente de los recursos propios

del presupuesto a fines específicos; actos administrativos que le restan discrecionalidad a los

ingresos corrientes del Municipio, no sólo desde la fuente, sino, desde su uso y con resultados

que tienen implicaciones sobre toda una comunidad.

Según información suministrada por el Concejo Municipal de Barrancabermeja, entre los actos

administrativos que le restan discrecionalidad a los ingresos corrientes del municipio tenemos los

siguientes:

Acuerdo 039 de 1996: por medio del cual se crea el Fondo de Apoyo a la Policía Nacional,

Bomberos Voluntarios, Das, Defensa Civil y Cruz Roja de Barrancabermeja, modificado

por los Acuerdos 024 de 2008 y 020 de 2011. Los recursos de este fondo provienen del 4%

del Impuesto de Industria y Comercio y se destinan según el acuerdo 020 de 2011, así: el

50% del total del Fondo para la Policía Nacional, el 25% para el INPEC, el 15% para la


Defensa Civil, el 8% para Bomberos Voluntarios y el 2% para la Cruz Roja de

Barrancabermeja. Los recursos correspondiente a la construcción de la Cárcel y la Defensa

Civil, se encuentran depositados en las cuentas bancarias del Municipio hasta tanto no se

inicie las obras correspondientes. A través de este fondo el municipio ha contribuido en

propiciar seguridad a los habitantes. Este acuerdo fue modificado por el Acuerdo 020 de

2011.

Acuerdo 017 de 1992: Por medio del cual se crea y reglamenta el Fondo de Fomento y

Desarrollo del Deporte Municipal, Los recursos para este Fondo provienen del 2% de los

recursos propios del Municipio, porque el artículo segundo del acuerdo donde se definió el

porcentaje a girar fue declarado invalido por el Honorable Tribunal Administrativo de

Santander, mediante sentencia del 23 de marzo de 1993, estos recursos en la actualidad son

girados al Inderba, para inversión en el Sector Deporte de la Ciudad.

Acuerdo 022 de 2003: por medio del cual se asignan recursos de los Ingresos Corrientes de

Libre Destinación del Municipio de Barrancabermeja, para los gastos de funcionamiento del

INDERBA, las transferencias de estos recursos de giran del 0,8% de los Ingresos Corrientes

de Libre Destinación del Impuesto de Industria y Comercio.

Acuerdo 045 de 1999: por el cual se crea el Fondo Rotatorio de Fomento, Capacitación y

Crédito para la generación de empresas y empleo del municipio de Barrancabermeja y se

otorgan unas facultades al señor alcalde. Los recursos provenientes para este fondo son los

que el Municipio aprueba en los anualmente en el presupuesto de Gastos con destino al

funcionamiento del Fondo.

Ley 99 de 1993: según el artículo 111 de esta ley el Municipio debe destinar anualmente del

presupuesto municipal para la compra de predios aledaños a la fuente abastecedora del

acueducto municipal, el cual corresponde al 1% de los Ingresos propios del Municipio.

Acuerdo 002 de 2005: por medio del cual se crea y constituye el Fondo de Desarrollo

Comunitario del Municipio de Barrancabermeja, los recursos que de destinan para este

fondo provienen del 0.25% del los Ingresos Corrientes de Libre Destinación del Municipio

y se destinaran especialmente para programas y proyectos de capacitación de las

comunidades organizadas, para el equipamiento de la dirección de las Juntas

Administradoras, Asociación de Juntas de Acciones Comunales Urbanas y Rurales, para

foros, talleres y seminarios, para la celebración del día de la acción comunal; entre otras.

Acuerdo 055 de 1993: por medio del cual se crea el Fondo de Vivienda de Interés Social y

Reforma Urbana del Municipio de Barrancabermeja, adscrito a la Empresa de Desarrollo

Urbano de Barrancabermeja “EDUBA”, Los recursos para el Fondo provienen del 5% de los

recursos propio del Municipio.

Acuerdo 085 de 2000: Por el cual se autoriza al Señor Alcalde Municipal para dar el Cesión

gratuita algunas propiedades del Municipio que hayan sido ocupada ilegalmente con

anterioridad del 28 de julio de 1988, los recursos de este fondo provienen del 1.5% del

impuesto Predial y se destinaran a la financiación de los nuevos proyectos de formalización


de la propiedad que se adelantara en cumplimiento a lo previsto en el artículo 58 de la 9 de

1898 y demás disposiciones vigentes, estos recursos se transfieren anualmente a la Empresa

de Desarrollo Urbano y Fondo de Vivienda de Interés Social de Barrancabermeja

“EDUBA”.

Acuerdo 020 de 1994: por medio del crea el Fondo Ambiental de Municipio de

Barrancabermeja “FONAMB”, modificados por los Acuerdos 056 de 1994 y 040 de 1996,

los recursos de este fondo provienen del 1% de los recursos propios del Municipio y de

destinaran el 50% para Ciénaga San silvestre, el 30% para la Ciénaga Juan Esteban y el 20%

restante para los programas que de acuerdo a los objetivos del Fondo priorice el Alcalde

Municipal.

Los sectores a los cuales están dirigidas estas asignaciones específicas son:

Tabla No.1

MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA (SANTANDER)

RENTAS ESPECÍFICAS POR ACUERDO MUNICIPAL ACTO

ADMINISTRATIVO

SECTOR TIPO DE GASTO

Acuerdo No.039 de 1996 Seguridad Funcionamiento-Inversión

Acuerdo No.017 de 1992 Deporte Inversión

Acuerdo No.022 de 2003 Deporte Funcionamiento

Acuerdo No.045 de 1999 Desarrollo Económico Funcionamiento

Acuerdo No.002 de 2005 Desarrollo Comunitario Funcionamiento-Inversión

Acuerdo No.055 e 1993 Vivienda de Interés Social Funcionamiento

Acuerdo No.085 de 2000 Vivienda de Interés Social Inversión

Acuerdo No.020 de 1994 Medio Ambiente Inversión

Fuente: Clasificación del Autor.

Como se observa en el cuadro anterior, el Municipio de Barrancabermeja no ha priorizado gasto

a educación y generación de empleo a través de acuerdos Municipales. Las inversiones en

educación y salud se hacen con las transferencias de ley que se ejecutan a través del Sistema

General de Participaciones e inversiones de recursos propios sin afectar la discrecionalidad de

los ingresos, no obstante esta última fuente está al vaivén de las prioridades de cada gobierno de

turno. En síntesis, las inflexibilidades están asignadas a sectores como Deporte, Vivienda y

Medioambiente, tanto en inversión como en funcionamiento. Para evaluar el margen de

discrecionalidad y dadas las transformaciones sociales de los últimos 10 años como se anoto

antes, se evalúan las ejecuciones presupuestales con base en cifras de la Secretaría de Hacienda

del Municipio de Barrancabermeja de los últimos dos gobiernos 2008 al 2013, con base en


registros presupuestales y se estiman los recursos desde el 2014 al 2016, con base en el marco

fiscal de mediano plazo del Municipio.

Como se ha mencionado, la discrecionalidad es la libertad que otorga la Ley a los entes

territoriales en el ejercicio de sus funciones, en relación a la autonomía administrativa y

financiera, para el caso de Barrancabermeja en el siguiente análisis se pretender dar conocer

cuál es el grado que tiene el gobernante municipal para manejar los ingresos corrientes y para

ello es necesario analizarlos por cada uno de los fondos de recursos que ingresan al municipio,

porque cada uno tiene un propósito y una destinación de acuerdo a las normas constitucionales y

legales, por ende se agrupan los Ingresos Corrientes en tres grandes componentes, así:

1. FONDOS COMUNES: Corresponden a los recursos propios y se componen principalmente

de los ingresos tributarios como el Impuesto Predial Unificado e Industria y Comercio y los

complementarios. Adicionalmente, después de calcular los ingresos corrientes de libre

destinación, es necesario determinar los ingresos que se destinaran para el desarrollo local, los

cuales son inferiores a los calculados anteriormente, porque de esas cifras hay que descontarles

los gastos de funcionamiento y el servicio de la deuda pública:

Tabla No.2

Municipio de Barrancabermeja

EJECUCIÓN GASTO S DE FUNCIONAMIENTO Y SERVICIO DE LA DEUDA 2008-2013

Valores en Miles de pesos corrientes.

Fuente: Secretaría de Hacienda y del Tesoro del Municipio de Barrancabermeja.

2. SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES:

Estos recursos ingresan al Municipio por transferencias del Nivel Nacional y de acuerdo a la Ley

715 de 2001, el 100% de estos recursos tienen destinación específica, de los cuales el gobierno

Municipal puede definir gastos únicamente por el 4% aproximadamente de lo que se recibe

anualmente, lo que corresponde a los ingresos de Propósito General – Otros Sectores, (ver

cuadro).

CONCEPTO 2008 2009 2010 2011 2012 2013

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO

ORGANISMOS DE CONTROL $ 6.141.052,00 $ 6.343.862,00 $ 7.071.252,00 $ 7.744.633,00 $ 8.571.013,00 $ 9.227.857,00

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO

ADMINISTRACION CENTRAL $ 43.531.273,00 $ 51.455.758,00 $ 50.652.895,00 $ 59.892.288,00 $ 60.305.797,00 $ 76.704.764,00

SERVICIO DE LA DEUDA $ 19.201.589,00 $ 6.353.820,00 $ 2.924.853,00 $ 2.558.442,00 $ 1.376.953,00 $ 2.099.752,00

TOTAL $ 68.873.914,00 $ 64.153.440,00 $ 60.649.000,00 $ 70.195.363,00 $ 70.253.763,00 $ 88.032.373,00


Tabla No.3


EJECUCIÓN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES 2008-2013

Valores en Miles de Pesos corrientes

Fuente: Secretaría de Hacienda y del Tesoro del Municipio de Barrancabermeja.

3. REGALIAS DIRECTAS Y SISTEMA GENERAL DE REGALIAS (S.G.R):

Cuando la distribución de los recursos del Regalías estaba regulada por la Ley 141 de 1994, la

discrecionalidad era del 15%, recursos que se destinaban a financiar los proyectos priorizados en

el Plan de Desarrollo, pero con la modificación que se efectuó a los artículos 360 y 361 de la

Constitución Política, mediante Acto Legislativo # 05 de 2011, fueron disminuidos y

aparentemente son de libre inversión, pero el gobernante perdió el control sobre ellos, porque

para ejecutar un proyecto; este debe ser aprobado por el Órgano Colegiado de Administración y

decisión (OCAD), con base en el acuerdo 0013 del 19 de octubre 2012 de la Comisión Rectora,

el cual establece los requisitos para la viabilización, aprobación y ejecución de los proyectos de

inversión financiado con cargo al Sistema General de Regalías.

Por mandato legal señalado en el Parágrafo No.1, del artículo No.2 del Acto Legislativo No.05

de 2011, que modifica el artículo 361 de la Constitución Política de Colombia, los recursos del

Sistema General de Regalías (S.G.R) no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del

Sistema General e Participaciones; el S.G.R, tendrá su propio sistema presupuestal, igual

CONCEPTO 2008 2009 2010 2011 2012 2013

SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES $ 69.271.047,00 $ 87.568.003,00 $ 82.772.394,00 $ 102.098.122,00 $ 88.548.371,00 $ 101.586.172,00

ASIGNACION ESPECIALES $ 3.520.745,00 $ 3.964.061,00 $ 4.180.386,00 $ 4.458.478,00 $ 4.604.692,00 $ 5.100.568,00

ALIMENTACIÓN ESCOLAR $ 348.327,00 $ 442.639,00 $ 384.608,00 $ 449.724,00 $ 428.642,00 $ 519.960,00

RIBEREÑO $ 284.281,00 $ 323.844,00 $ 335.365,00 $ 350.776,00 $ 372.937,00 $ 399.845,00

AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO $ 2.888.137,00 $ 3.197.578,00 $ 3.460.413,00 $ 3.657.978,00 $ 3.803.113,00 $ 4.180.763,00

EDUCACION $ 47.874.156,00 $ 62.341.414,00 $ 57.160.719,00 $ 75.516.731,00 $ 63.950.475,00 $ 76.464.457,00

EDUCACIÓN PRESTACIÓN DE SERVICIO $ 37.374.710,00 $ 49.048.913,00 $ 44.253.052,00 $ 48.242.176,00 $ 47.889.522,00 $ 52.556.670,00

EDUCACIÓN SIN SITUACION DE FONDO $ 6.520.380,00 $ 8.636.127,00 $ 5.676.239,00 $ 7.079.515,00 $ 7.636.943,00 $ 7.048.564,00

EDUCACIÓN CALIDAD $ 2.795.172,00 $ 3.303.507,00 $ 3.394.269,00 $ 3.565.661,00 $ 4.641.408,00 $ 5.127.477,00

ASCENSA EN EL ESCALAFÓN $ 436.805,00 $ 439.086,00 $ 448.289,00 $ 48.828,00 $ 460.184,00 $ 539.051,00

CONECTIVIDAD $ 0,00 $ 0,00 $ 496.895,00 $ 297.786,00 $ 0,00 $ 91.350,00

EDUCACIOÓN APORTES DOCENTES SIN

SITUACIÓN DE FONDOS $ 0,00 $ 0,00 $ 2.646.279,00 $ 3.019.642,00 $ 2.958.624,00 $ 3.091.140,00

SGPE NECESIDADES EDUCATIVAS

ESPACIALES $ 0,00 $ 0,00 $ 245.696,00 $ 112.206,00 $ 194.662,00 $ 203.203,00

EDUCACIÓN PRESTACIÓN DE SERVICIO

PRIMERA INFANCIA $ 747.089,00 $ 913.781,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 169.132,00 $ 1.113.601,00

SGP-EDUCACIÓN FONPET(SIN

SITUACION DE FONDOS) $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 13.150.917,00 $ 0,00 $ 6.693.401,00

SALUD $ 14.442.406,00 $ 17.375.696,00 $ 17.340.003,00 $ 17.904.182,00 $ 15.801.490,00 $ 15.585.615,00

OFERTA NIVEL 1(HASPITALES Y CENTROS

DE SALUD VINCULADOS) $ 1.534.558,00 $ 1.245.686,00 $ 1.095.780,00 $ 594.808,00 $ 585.692,00 $ 528.276,00

APORTES PATRONALES OFERTA NIVEL 1

HOSPITALES Y CENTROS DE SALUD

VINCULADOS $ 56.425,00 $ 51.383,00 $ 57.589,00 $ 54.072,00 $ 56.088,00 $ 57.457,00

DEMANDA $ 11.506.942,00 $ 14.566.635,00 $ 14.948.311,00 $ 15.909.896,00 $ 13.740.682,00 $ 13.450.688,00

SALUD PUBLICA $ 997.295,00 $ 1.124.890,00 $ 1.208.297,00 $ 1.345.406,00 $ 1.419.028,00 $ 1.549.194,00

SALUD DEMANDA APLIACIÓN $ 347.186,00 $ 317.102,00 $ 30.026,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00

PRIMERA INFANCIA-PAI $ 0,00 $ 70.000,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00

PROPOSITO GENERAL $ 3.433.740,00 $ 3.886.832,00 $ 4.091.286,00 $ 4.218.731,00 $ 4.191.714,00 $ 4.435.532,00

CULTURA $ 213.156,00 $ 232.584,00 $ 235.379,00 $ 242.248,00 $ 276.079,00 $ 295.702,00

DEPORTE $ 284.647,00 $ 311.635,00 $ 313.839,00 $ 322.997,00 $ 368.106,00 $ 394.269,00

OTRO SECTORES $ 2.935.937,00 $ 3.342.613,00 $ 3.542.068,00 $ 3.653.486,00 $ 3.547.529,00 $ 3.745.561,00


procedimiento aplica al presupuesto municipal, adicionalmente estos recursos son manejados por

el OCADE municipal y son de libre inversión.; por ende, estos recursos no se incluyen en el

análisis de discrecionalidad.

Se observa que al analizar los recursos más relevantes del municipio el ejecutivo municipal tiene

control y decisión para financiar el Plan de Desarrollo únicamente de los ingresos corrientes de

libre destinación, después de descontar el servicio de la deuda y los gastos de funcionamiento de

la administración central y los Organismos de Control. Agrupando los tres componentes de los

Ingresos Corrientes, antes descritos, la información se consolida de la siguiente forma:

Tabla No.4


RECURSOS PROPIOS

MARGEN DE DISCRECIONALIDAD HISTÓRICO Y PROYECTADO 2008-2016

Valores en Miles de pesos corrientes

Fuente: Secretaría de Hacienda y del Tesoro del Municipio de Barrancabermeja, Cálculos Autor.

Se observa en la tabla anterior, que en las últimas 9 vigencias fiscales del Municipio de

Barrancabermeja, en términos nominales, ha aumentado el margen de discrecionalidad sobre los

ingresos corrientes, pasando en el 2008 de 43,07% a 53,5%, en el 2013; no obstante los impactos

sociales de esas rentas atrapadas a fines específicos no han tenido un impacto colectivo positivo

sobre el bienestar de las comunidades, pues no están dirigidas a sectores estratégicos para el

desarrollo de la ciudad, incluso algunas se destinan al funcionamiento de algunas dependencias.

CONCEPTO 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 [e] 2015[e] 2016 [e]

VALOR TOTAL RECURSOS PROPIOS+S.G.P LIBRE

DESTINACIÓN $ 154.616.035 $ 136.980.769 $ 159.121.008 $ 184.283.010 $ 143.672.558 $ 183.908.046 $ 183.209.895 $ 188.571.192 $ 194.093.328

MENOS RECURSOS CON DESTINACION ESPECIFICA: $ 18.706.178 $ 15.961.688 $ 19.211.824 $ 22.816.671 $ 15.542.402 $ 19.595.017 $ 23.161.233 $ 23.857.416 $ 24.574.538

TRASFERENCIAS LEY 19, ACUERDO 017/92=2% RECUERSOS

PROPIOS $ 3.023.646 $ 2.661.879 $ 3.100.594 $ 3.601.286 $ 3.706.921 $ 4.165.619 $ 3.574.197 $ 3.681.423 $ 3.791.866

TRASFERENCIAS FUNCIONEMIENTO INDERBA, ACUERDO

022/03=0,8% ICLD INDUSTRIA Y CIO $ 680.671 $ 517.245 $ 697.766 $ 887.702 $ 913.729 $ 985.480 $ 941.763 $ 970.016 $ 999.116

TRASFERENCIA AL FORCAP $ 90.000 $ 111.000 $ 115.000 $ 119.600 $ 124.384 $ 438.183 $ 134.533 $ 139.915 $ 145.511

CUMPLIMIENTO DE ARTICULO 111 DE LEY 99/93 $ 1.511.823 $ 1.330.939 $ 1.550.297 $ 1.800.643 $ 0 $ 214.182 $ 1.787.098 $ 1.840.711 $ 1.895.933

FONDO DE DESARROLLO COMUNITARIO 0.25% DE LOS ICLD $ 332.246 $ 293.843 $ 340.684 $ 394.409 $ 120.782 $ 296.070 $ 390.183 $ 401.888 $ 413.945

TRASFERENCIAS FONDODE SEGURIDAD CIUDADANA 4%

INDUSTRIA Y COMERCIO ACUERDO 039/96 $ 3.923.179 $ 2.981.237 $ 4.021.706 $ 5.116.440 $ 573.289 $ 2.804.945 $ 5.428.031 $ 5.590.872 $ 5.758.598

TRASFERENCIAS EDUBA, 5% RECUERSOS PROPIOS Acuerdo

055/93 $ 7.559.115 $ 6.654.697 $ 7.751.486 $ 9.003.214 $ 9.267.302 $ 10.414.049 $ 8.935.494 $ 9.203.559 $ 9.479.666

TRASFERENCIAS FONPET, 15% VENTA DE ACTIVOS $ 0 $ 816 $ 75 $ 1.619 $ 29.742 $ 0 $ 7.404 $ 7.626 $ 7.854

TRASFERENCIA PARA TITULARIZACION, ACUERDO 085/2000

1,5% IMPUESTO PREDIAL $ 73.675 $ 79.093 $ 83.919 $ 91.115 $ 195.000 $ 276.489 $ 175.432 $ 180.695 $ 186.116

TRASFERENCIAS FONAMB 1% RECURSOS PROPIOS,

Acuerdo 020/94 $ 1.511.823 $ 1.330.939 $ 1.550.297 $ 1.800.643 $ 611.253 $ 0 $ 1.787.098 $ 1.840.711 $ 1.895.933

TOTAL INGRESOS CORRIENTES DE LIBRE DESTINACION $ 135.909.857 $ 121.019.081 $ 139.909.184 $ 161.466.339 $ 128.130.156 $ 164.313.029 $ 160.048.662 $ 164.713.776 $ 169.518.790

MENOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO $ 49.672.325 $ 57.799.620 $ 57.724.147 $ 67.636.921 $ 60.305.796 $ 76.704.765 $ 74.263.001 $ 77.032.847 $ 79.911.666

MENOS SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA $ 19.201.589 $ 6.353.820 $ 2.924.853 $ 2.558.442 $ 1.376.954 $ 2.099.752 $ 9.803.353 $ 8.905.803 $ 6.284.108

TOTAL RECURSOS DE DESTINACIÓN ESPECÍFICA $ 87.580.092 $ 56.865.641 $ 79.260.184 $ 91.270.976 $ 66.447.406 $ 85.508.512 $ 75.982.308 $ 78.775.126 $ 83.323.016

TOTAL RECURSOS PROPIOS DESTINADOS AL PLAN DE

INVERSIONES $ 67.035.943 $ 80.115.128 $ 79.860.824 $ 93.012.034 $ 77.225.152 $ 98.399.534 $ 107.227.587 $ 109.796.066 $ 110.770.312

PORCENTAJE DE DISCRECIONALIDAD 43,36% 58,49% 50,19% 50,47% 53,75% 53,50% 58,53% 58,23% 57,07%


Analizados sólo los 9 actos administrativos que le restan discrecionalidad al gobierno local desde

la fuente ingreso, el margen queda de la siguiente forma:

Tabla No.5


RECURSOS PROPIOS

MARGEN DE DISCRECIONALIDAD SEGÚN DESTINACIÓN ESPECÍIFICA POR

ACUERDOS MUNICIPALES 2008-2016

Fuente: Secretaría de Hacienda y del Tesoro del Municipio de Barrancabermeja, Cálculos autor.

En los últimos nueve años teniendo en cuenta sólo los fondos creados por acuerdo Municipal el

Gobierno local pierde en promedio 12, 26% de discrecionalidad sobre el presupuesto. En este

mismo período, esos actos administrativos ascienden en términos nominales a más de $183 mil

millones de pesos, en promedio $20 mil millones por año.

En resumen en términos generales, evaluando los recursos propios y el margen de libre

destinación del SGP, el margen de discrecionalidad promedio en el período analizado, 9 años, es

de 53,73%, es decir, de cada cien pesos que se presupuestan sólo 54 centavos se pueden destinar

libremente a gastos prioritarios de inversión, con estos recursos.

Como lo señala la Universidad Externado de Colombia (2007), esto significa que por más

esfuerzos que realicen las autoridades locales en ampliar su base tributaria o en planear

detalladamente los gastos para los próximos 4 años, existe una realidad de gasto atada a las leyes y acuerdos antes señalados, que impedirá en cierta medida la asignación de recursos con

prioridad al gasto público social; incluso, pueden llevar al gobierno a pensar en decisiones de

mayor endeudamiento afectando el equilibrio fiscal de las finanzas.

Tabla No.6


Recursos Propios

MARGEN DE DISCRECIONALIDAD GLOBAL HISTÓRICO Y PROYECTADO 2008-2016

Fuente: Secretaría de Hacienda y del Tesoro del Municipio de Barrancabermeja, cálculos autor.

CONCEPTO 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 [e] 2015[e] 2016 [e]

MARGEN DE DISCRECIONALIDAD, POR ACUERDO

MUNICIPAL 12,10% 11,65% 12,07% 12,38% 10,82% 10,65% 12,64% 12,65% 12,66%

CONCEPTO 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 [e] 2015[e] 2016 [e]

MARGEN DE DISCRECIONALIDAD 43,36% 58,49% 50,19% 50,47% 53,75% 53,50% 58,53% 58,23% 57,07%


Gráfica No. 5

MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA

PORCENTAJE DE DISCRECIONALIDAD GLOBAL HISTÓRICO Y PROYECTADO,

SOBRE LOS INGRESOS CORRIENTES 2008-2016

RECURSOS PROPIOS

Fuente: Secretaría de Hacienda y del Tesoro del Municipio de Barrancabermeja, elaboración autor.

En el periodo de gobierno actual se estima que el margen de discrecionalidad en promedio es de

53,73%, es decir, casi la mitad del presupuesto del cuatrenio está destinada a gastos específicos,

incluidas por supuesto, las transferencias de ley giradas a través del Sistema General de

Participaciones (S.G.P). En otras palabras, el 46,27% es gasto inflexible.

Se hace necesario después de 17 años de expedición de los acuerdos que inflexibilizan el ingreso,

evaluar su conveniencia e impactos a través de su conveniencia social. Igualmente, con base en

esta evaluación, se recomienda revisar la pertinencia a la luz de las condiciones sociales y

económicas actuales, reestructurar esas asignaciones pre-determinadas y complementariamente

evaluar la posibilidad de priorizar recursos hacia la creación de un fondo de financiación de la

calidad de la educación, en el marco de una política pública educativa. Este Fondo se propone

que vaya acompañado de un laboratorio para el fomento de la calidad de la educación. Esta

propuesta se sustenta en varias consideraciones constitucionales y en tendencias actuales en

materia educativa. Con la Constitución Política de 1991 y a raíz de la expedición del Decreto 111

de 1996 /Estatuto Orgánico de Presupuesto), se le dio rango superior a la existencia,

programación y ejecución del Gasto Público Social, considerándolo una prioridad, sobre el resto de las asignaciones presupuestales. No obstante, como lo señala Valenzuela (2004) una

definición tan central como la de determinar el gasto público en un país cuya distribución del

ingreso se ha deteriorado de manera importante en los últimos años, se ha relegado a un segundo

plano……

No obstante, priorizar el gasto público social es educación no deja de ser complejo; si bien es

cierto que la correlación entre educación y desarrollo es compleja y está en función de muchos

factores internos y externos, la Conferencia Mundial sobre Educación de 1990, señalo que la

educación es condición indispensable, aunque no suficiente, para el desarrollo económico, social

y cultural de una comunidad. En consecuencia con lo anterior, existe un acuerdo generalizado en

considerar que cuando existe una estructura social que permite la movilidad ascendente y un

contexto económico favorable, la educación produce un capital humano más rico y variado y

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 [e] 2015[e] 2016 [e]

PORCENTAJE DE DISCRECIONALIDAD SOBRE LOS INGRESOS CORRIENTES


reduce las desigualdades sociales, endémicas en comunidades con precarios indicadores de

bienestar.

Adicionalmente, una política educativa puede, por lo tanto, convertirse en fuerza impulsora del

desarrollo económico y social cuando forma parte de una política general de desarrollo, por ende,

para que la educación pueda cumplir ese papel clave, es necesario vincularla a las políticas de

desarrollo. Para la ciudad se hace absolutamente indispensable pensar en el tipo de sociedad que

debemos construir, en el tipo de educación que se quiere promover y esta decisión va a repercutir

en mejores condiciones de salud, de ingresos, ambientales, de convivencia, etc.

Actualmente existen dos tendencias de pensamiento que son consistentes con esta apuesta: por

un lado, el Consejo Nacional de Educación Superior CESU, hará entrega de un documento

denomina “acuerdo por lo superior-2013”. Este documento es el resultado del gran diálogo

nacional un programa que recogió las regiones del país y contó con aportes de diferentes actores

de la sociedad, articulados por el Ministerio de Educación. La iniciativa sintetiza en 136

lineamientos para 10 temas de política pública, los principios que orientan una educación por la

paz, incluyente y sostenible, que contempla entre otras temáticas la calidad de la educación. Por

otro lado, existe un movimiento ciudadano de jóvenes que crearon el pacto “todos por la

educación”, que tiene como objetivo fundamental fijar la educación como la principal prioridad

nacional y evaluar sus avances.

Al margen de las conclusiones elaboradas por la doctrina económica sobre la vinculación entre

educación y desarrollo, es indudable que, si se parte de una consideración global y sistémica del

desarrollo, la educación se convierte en el eje vertebrador de cualquier política de desarrollo,

entre otras razones porque a través de la educación se puede transmitir a los jóvenes valores,

facilita la inclusión de todos en la sociedad y, porque en la sociedad actual la ciencia y la

tecnología juegan un rol trascendental en las posibilidades de desarrollo de un individuos y de su

aplicación a un proceso productivo determinado.

En virtud de lo anterior, la reasignación del gasto público hacia la adquisición de nuevos

conocimientos y el desarrollo de habilidades actualizadas, constituye una evidente prioridad para

los Municipios con debilidades en su capacidad científico-técnica, en especial porque es la

herramienta que genera una mayor igualdad de oportunidades para todos.

Se considera de vital importancia por parte de las autoridades locales de manera concertada con

las organizaciones sociales evaluar a la luz de las circunstancias sociales y económicas actuales

el gasto específico que limita la discrecionalidad de los Alcaldes en Colombia, frente a su

conveniencia e impacto social.

CONCLUSIONES

El origen de las inflexibilidades presupuestales es de orden eminentemente político y normativo,

basadas en decisiones políticas tomadas en su momento por los dirigentes de turno (desde 1992),

para el caso de Barrancabermeja, con el objeto de redireccionar los recursos con base en las

coyunturas sociales y económicas de cada época.


No obstante estas decisiones proferidas a través de acuerdos, se tomaron como permanentes, lo

que hace más difícil su discusión, reasignación o eliminación. Más allá de una decisión de

gobierno o de la misma sociedad o de acuerdos políticos, es necesario elaborar un proyecto de

acuerdo municipal que con base en la pertinencia de las rentas específicas, permitan reasignar

recursos a proyectos sociales que contribuyan a solucionar de manera estructural y sostenida los

niveles de pobreza de la sociedad Barranqueña.

El presupuesto Municipal es muy inflexible 46,27%, y su gasto no corresponde a una prioridad

de gasto público social. Se propone priorizar el gasto hacia el sector de la educación por su rol

trascendental en las posibilidades de desarrollo de los individuos y como elemento transformador

de una sociedad.

Cabe señalar que el Presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, en su discurso de posesión

para el segundo mandato 2014-2018, señala que la base de gestión de su gobierno estará en

marcada en tres ejes: equidad, paz y educación, anotando incluso, que se espera que Colombia

sea el país más educado de Suramérica en el año 2032. En ese sentido esta propuesta es

consistente con lo que se espera sucede durante los próximos 4 años.

BIBLIOGRAFÍA

1) Acto Legislativo No.05 de 2011: “Por el cual se constituye el Sistema General de

Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras

disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”.

2) ACUERDO No.017 DE 1992, “Por medio del cual se crea y reglamenta el Fondo de

fomento y Desarrollo del Deporte Municipal.

3) ACUERDO No.055 DE 1993, “Por medio del cual se crea el Fondo de Vivienda de

Interés Social y Reforma Urbana del Municipio.

4) ACUERDO No.020 DE 1994, “Por medio del cual se crea el Fondo Ambiental del

Municipio de Barrancabermeja “FONAM”.

5) ACUERDO No.039 DE 1996, “Por medio del cual se crea el Fondo de Apoyo a l policía

Nacional, Bomberos Voluntarios, DAS, Defensa Civil y Cruz Roja.

6) ACUERDO No.045 DE 1999, “Por medio del cual se crea el Fondo Rotatorio de

Fomento, Capacitación y Crédito.

7) ACUERDO No.085 DE 2000, “Por medio del cual se autoriza al alcalde Municipal para

financiar la compra de predios para formalización de la propiedad.

8) ACUERDO No.022 DE 2003, “Por medio del cual se asignan recursos para gastos de

funcionamiento de INDERBA.


9) ACUERDO No.002 DE 2005, “Por medio del cual se crea y constituye el Fondo de

Desarrollo Comunitario del Municipio de Barrancabermeja”.

10) Cámara de Comercio de Barrancabermeja, Encuesta de Hogares 2011.

11) Centro de Estudios Regionales, CER, Barrancabermeja.

12) CONCEJO MUNICIPAL DE BARRANCABERMEJA, Actos administrativos

expedidos, 1990-2013.

13) Conferencia Mundial sobre Educación para todos, marzo de 1990.

14) Constitución Política de Colombia, 1991. Título XI, Artículo 287.

15) Contaduría General de la Nación, Historial Categorización 2013, Resolución 705 del 30

de Noviembre de 2013.

16) Corporación Centro de Estudios Regionales, CER, Encuesta de Hogares, 2013.

17) Corporación para la Investigación, Desarrollo y liderazgo, CONSOLIDAR.

18) ECHEVERRY, Juan Carlos, FERGUSON, Leopoldo y QUERUBIN, Pablo, “La batalla

política por el presupuesto de la Nación: Inflexibilidades o supervivencia fiscal”.

Documento CEDE, 2004-1, Facultad de Economía de la Universidad de los Andes.

Facultad de Economía, Universidad de los Andes.

19) Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Visor DANE,

proyecciones poblacionales. Tasas de Inflación.

20) DECRETO 101 DE 1997, compilador de normas presupuestales, en el Municipio de

Barrancabermeja.

21) DECRETO 111 DE 1996: “"Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de

1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto".

22) Hernández Antonio, “Sostenibilidad e institucionalidad fiscal en Colombia”, 2003. P.62.

Bogotá.

23) Cárdenas, Mejía, Olivera 2006, La Economía Política del Proceso presupuestal: Caso

Colombia. FEDESARROLLO, Enero de 2007.

24) FEDESARROLLO: “La economía política del Proceso Presupuestal”. 2006.

25) Fondo Monetario Internacional (2004) “Stabilization and Reforms in Latin America: A

Macroeconomic Perspective of the Experience since the 1990s” Western Hemisphere

Department, mimeo.

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=14811#0




26) Hernández, A. (2003), “Una solución permanente a la crisis fiscal: la importancia y

necesidad de las normas fiscales del Proyecto de Acto Legislativo sobre Reforma

Política,” Economía Colombiana, edición 296, junio/julio, 61-71.

27) Ley 715 de 2001: “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y

competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01

de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la

prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

28) Ley 819 de 2003, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto,

responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”.

29) Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Consolidador de Hacienda e información

Pública, CHIP.

30) Ministerio de Educación Nacional, Perfil del Sector Educativo en el Departamento de

Santander, Abril de 2004.

31) Restrepo, Juan Camilo (2003) “Reformas al Menudeo: La Flexibilización Del

Presupuesto”. En El Tiempo, Agosto 13 de 2003.

32) SECRETARIA DE HACIENDA MUNICIPAL Y DEL TESORO, Ejecuciones de

ingresos y gastos 2008-2013 y proyecciones 2016.

33) Universidad Externado de Colombia: “La inflexibilidad del presupuesto: efectos en el

cumplimiento del gasto público social Colombiano”, en Revista de la Facultad de

Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales. 2007.

34) Valenzuela, Luis Carlos (2004), “La importancia de la restricción presupuestal o de la

definición del gasto social en la Reforma al Estatuto Orgánico de Presupuesto”. Series

Debates de Coyuntura Económica, No. 55.

WEBGRAFÍA

1. www.barrancabermeja.gov.co

2. www.minhacienda.gov.co

3. www.icfesinteractivo.gov.co

4. www.concejobarrancabermeja.govco

http://www.barrancabermeja.gov.co/

http://www.minhacienda.gov.co/

http://www.icfesinteractivo.gov.co/

http://www.concejobarrancabermeja.govco/

Documents

Las Inflexibilidades presupuestales en el Municipio