L’ATTIVITÁ ISPETTIVA - Sapienza Università di Roma · depenalizzato la maggior parte degli illeciti in materia di lavoro), gli ispettori del lavoro si limitavano all’accertamento

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UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI ROMA LA SAPIENZA

MASTER IN DIRITTO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE

L’ATTIVITÁ ISPETTIVA

22/04/2016

Dott.ssa Marianna Russo Ispettore del lavoro DTL Roma

Dottore di ricerca in Diritto del Lavoro

Università di Roma La Sapienza

Roma, 17/12/2013

Cos’è il lavoro irregolare?

É difficile dare una definizione – secondo le tradizionali categorie giuridiche – di un fenomeno sociale diffuso e variegato, che presenta numerose species: lavoro nero, lavoro difforme, lavoro simulato, lavoro grigio…

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Il lavoro è irregolare quando

non sono stati adempiuti – in

tutto o in parte – gli obblighi

vigenti in materia fiscale,

previdenziale, assicurativa e

amministrativa.

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Non si tratta di un rapporto di lavoro privo di disciplina normativa: il contenuto è comunque riconducibile a una fattispecie normativa, ma gli effetti funzionali del rapporto restano nell’ambito dell’autonomia privata e sono sconosciuti alla P.A.

Non si tratta necessariamente di un rapporto di lavoro contra ius (art. 2126 c.c. Prestazioni di fatto con violazione di legge). 4


Il lavoro irregolare è l’esercizio di un’attività lecita, che viene svolta in violazione degli obblighi che la regolano:

Evasione: c.d. lavoro nero o sommerso;

Elusione: c.d. lavoro difforme.

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Cause del fenomeno:

“Costi” del lavoro;

Utilizzo improprio delle tipologie contrattuali ;

Problema culturale;

Condizioni particolari dei lavoratori.

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Conseguenze del lavoro irregolare:

nei confronti dei lavoratori;

nei confronti della collettività;

nei confronti della concorrenza.

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I dati del lavoro irregolare

Organo di controllo

Aziende ispezionate

Aziende irregolari

Lavoratori irregolari

Lavoratori in nero

MLPS 145.697

85.981

78.298 41.569

INPS 39.548 31.840

42.892 16.644

INAIL 20.835

18.207

61.333

6.562

Totale 206.080

136.028

182.523

64.775

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Risultati Attività di Vigilanza Anno 2015


In sintesi:

66% di aziende irregolari sul totale delle aziende ispezionate;

35,49% di lavoratori in nero sul totale dei lavoratori risultati irregolarmente occupati.

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Totale dei contributi e premi evasi (accertati nell’anno 2015):

€ 1.287.110.913,00

Totale degli importi sanzionatori effettivamente riscossi nell’anno 2015:

€ 100.071.690,00

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L’attività ispettiva

UN PO’ DI STORIA…

L’istituzione della vigilanza ispettiva in materia di lavoro

risale addirittura al 1879, contestualmente all’istituzione del

Ministero dell’agricoltura, dell’industria e del commercio.

Con la Legge n. 1361 del 22 dicembre 1912 viene istituito

l’Ispettorato (dell’industria e) del lavoro.

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Dai lavori parlamentari emerge il profilo professionale

dell’ispettore del lavoro:

“Trattasi di personale che deve essere dotato di prontezza e

resistenza fisica quasi militari, di cultura varia e incessante

incremento di agilità intellettuale, propria a seguire i rapidi

progressi delle industrie e a sentire e a risolvere problemi nuovi e

sottili, insospettabile per sicura probità fra molteplici lusinghe, e

capace di acquistarsi in breve l’autorità necessaria a vincere, con

accorta e delicata fermezza, la resistenza e talvolta la collusione di

industriali potenti e di intere masse operaie…”

(On. Filippo Turati)

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Dalla Legge n. 429/1953 (di riordino dell’Ispettorato del lavoro)… …al D.P.R. 19 marzo 1955, n. 520… … al D.M. 7 novembre 1996, n. 687 (istituzione delle Direzioni Provinciali del Lavoro)… … all’Art. 1 D. Lgs. n. 149/2015: istituzione dell’Agenzia Unica per le ispezioni del lavoro, denominata Ispettorato Nazionale del Lavoro, che accorpa i servizi ispettivi del Ministero del Lavoro, dell’INPS e dell’INAIL.

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Art. 7 D.P.R. n. 520/1955 L'Ispettorato del lavoro ha il compito:

a) di vigilare sull'esecuzione di tutte le leggi sul lavoro e di previdenza sociale nelle aziende industriali, commerciali, negli uffici, nell'agricoltura, ed in genere ovunque è prestato un lavoro salariato o stipendiato, con le eccezioni stabilite dalle leggi.


Fino all’emanazione della Legge n. 689/1981 (che ha depenalizzato la maggior parte degli illeciti in materia di lavoro), gli ispettori del lavoro si limitavano all’accertamento delle violazioni in materia di lavoro e previdenza sociale e alla trasmissione del rapporto all’Autorità Giudiziaria.

Dal 1981 gli ispettori del lavoro contestano le violazioni accertate e irrogano direttamente le relative sanzioni nei confronti dei trasgressori e degli eventuali obbligati in solido.

Ulteriore depenalizzazione di illeciti in materia di lavoro: D. Lgs. n. 8/2016 (vd. Circ. MLPS n. 6/2016).

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Art. 7 D. Lgs. n. 124/2004

Il personale ispettivo ha compiti di:

a) vigilare sull'esecuzione di tutte le leggi in materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, di tutela dei rapporti di lavoro e di legislazione sociale ovunque sia prestata attività di lavoro a prescindere dallo schema contrattuale, tipico o atipico, di volta in volta utilizzato.

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Alla tradizionale vis repressiva il D. Lgs. n. 124/2004 affianca nuovi compiti:

Attività di prevenzione e promozione: art. 8;

Diritto di interpello: art. 9;

Attività conciliativa: art. 11;

Diffida accertativa dei crediti patrimoniali: art. 12.

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Codice di comportamento ad uso degli ispettori del lavoro

D.M. 15 gennaio 2014

Capo I: definizioni e finalità;

Capo II: attività propedeutica agli accertamenti (richieste di intervento, programmazione dell’attività ispettiva, preparazione dell’ispezione);

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Capo III: Accesso ispettivo e modalità di accertamento (obbligo di qualificarsi, collaborazione, assistenza all’ispezione, acquisizione dichiarazioni ed esame della documentazione); Capo IV: Verbalizzazione (verbale di primo accesso, verbale interlocutorio, verbale unico di definizione degli accertamenti, rapporto al Direttore, trasmissione agli istituti competenti, illeciti penali); Capo V: Profili deontologici.

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Bilanciamento tra tutela della riservatezza e tutela della trasparenza

Cons. Stato 31 luglio 2013, n. 4035

“Anche se in via generale, le necessità difensive – riconducibili ai principi tutelati dall’art. 24 Cost. – sono ritenute prioritarie rispetto alla riservatezza di soggetti terzi [...] non bastano esigenze di difesa genericamente enunciate per garantire l’accesso alle dichiarazioni dei lavoratori, dovendo quest’ultimo corrispondere ad una effettiva necessità di tutela di interessi che si assumano lesi ed ammettendosi solo nei limiti in cui sia ‘strettamente indispensabile’ la conoscenza di tali documenti”.

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Cons. Stato 31 luglio 2013, n. 4035 “Ferma restando una possibilità di

valutazione ‘caso per caso’, non può affermarsi in modo aprioristico una generalizzata recessività dell’interesse pubblico all’acquisizione di ogni possibile informazione, per finalità di controllo della regolare gestione dei rapporti di lavoro (a cui sono connessi valori, a loro volta, costituzionalmente garantiti), rispetto al diritto di difesa delle società o imprese sottoposte ad ispezione”.

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Cons. Stato n. 4035/2013 “Il primo di tali interessi non potrebbe non

risultare compromesso dalla comprensibile reticenza di lavoratori, cui non si accordasse la tutela alla riservatezza, mentre il secondo risulta comunque garantito dall’obbligo di motivazione per eventuali contestazioni, dalla documentazione che ogni datore di lavoro è tenuto a possedere, nonché dalla possibilità di ottenere accertamenti istruttori in sede giudiziaria”.

Circ. MLPS n. 43/2013 23


Cons. Stato 24 novembre 2014, n. 5779

“Si deve ritenere in via generale

prevalente, se non assorbente, la tutela apprestata dall’ordinamento alle esigenze di riservatezza delle suddette dichiarazioni, contenenti dati sensibili la cui divulgazione potrebbe comportare, nei confronti dei lavoratori, azioni discriminatorie o indebite pressioni”.

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Art. 13 D. Lgs. n. 124/2004

come modificato dalla L. n. 183/2010 e dal D. Lgs. n. 149/2015

Potere di diffida

“In caso di constatata inosservanza delle norme di legge o del contratto collettivo in materia di lavoro e legislazione sociale e qualora il personale ispettivo rilevi inadempimenti dai quali derivino sanzioni amministrative, questi provvede a diffidare il trasgressore e l'eventuale obbligato in solido alla regolarizzazione delle inosservanze comunque materialmente sanabili, entro il termine di trenta giorni dalla data di notificazione del verbale” (comma 2).

“In caso di ottemperanza alla diffida, il trasgressore o l'eventuale obbligato in solido è ammesso al pagamento di una somma pari all'importo della sanzione nella misura del minimo previsto dalla legge ovvero nella misura pari ad un quarto della sanzione stabilita in misura fissa” (comma 3).

“L'adozione della diffida interrompe i termini per la presentazione dei ricorsi di cui agli articoli 16 e 17 del presente decreto, fino alla scadenza del termine per compiere gli adempimenti di cui ai commi 2 e 3” (comma 5).

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L’attività ispettiva Notificazione degli illeciti amministrativi

Art. 14 L. n. 689/1981

“Ove da parte del trasgressore o dell'obbligato in solido non

sia stata fornita prova al personale ispettivo dell'avvenuta

regolarizzazione e del pagamento delle somme previste, il

Verbale unico di cui al comma 4 produce gli effetti della

contestazione e notificazione degli addebiti accertati nei

confronti del trasgressore e della persona obbligata in

solido ai quali sia stato notificato” (art. 13, comma 5, D. lgs.

n. 124/2004).

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Strumenti espressamente mirati

al contrasto del lavoro irregolare

C.d. Maxi-sanzione per il lavoro nero;

Provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale.

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Maxi-sanzione

La prima sanzione ad hoc per il lavoro nero si ha con l’art. 3, comma 3, D.L. n. 12/2002, convertito con modificazioni in Legge n. 73/2002.

Fino ad allora al datore di lavoro che occupasse irregolarmente un lavoratore venivano irrogate le sanzioni relative ai vari adempimenti non ottemperati.

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Maxi-sanzione

Successione di leggi nel tempo:

art. 3 D.L. n. 12/2002 conv. dalla Legge n. 73/2002;

art. 36 bis D.L. n. 223/2006 (Decreto Bersani – Visco) conv. dalla Legge 248/2006;

art. 4 Legge n. 183/2010 (c.d. Collegato Lavoro);

Art. 14 D.L. n. 145/2013 (Decreto Destinazione Italia) conv. dalla Legge n. 9/2014;

Art. 22 D. Lgs. n. 151/2015 (attuativo del c.d. Jobs Act).

In materia di illecito amministrativo vale il principio generale tempus regit actum: Cass. SS.UU. n. 356/2010.

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Maxi-sanzione

Art. 3 D.L. n. 12/2002, conv. in Legge n. 73/2002

Presupposti: impiego di lavoratori dipendenti non risultanti dalle scritture o da ogni altra documentazione obbligatoria.

Sanzione: dal 200% al 400% dell’importo del costo del lavoro (calcolato sulla base dei CCNL), per ciascun lavoratore irregolare, per il periodo compreso tra l’inizio dell’anno e la data di constatazione dell’illecito. (cfr. Corte Cost. n. 144/2005).

Competenza: Agenzia delle Entrate.

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Maxi-sanzione Art. 36-bis, comma 7, D.l. n. 223/2006 (Decreto Bersani –Visco), conv. dalla Legge n. 248/2006

Presupposti: Impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria.

Sanzione: amministrativa da € 1.500,00 a 12.000,00 per ciascun lavoratore, maggiorata di € 150,00 per ogni giornata di lavoro effettivo.

Competenza: Direzione Territoriale del Lavoro.

Non è ammessa la procedura di diffida ai sensi dell’art. 13 D.Lgs. n. 124/2004

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Maxi-sanzione Art. 4 Legge n. 183/2010 (Collegato Lavoro)

Presupposti: Impiego di lavoratori subordinati senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro da parte del datore di lavoro privato.

Esclusioni: lavoro domestico; volontà di non occultare il rapporto attraverso l’assolvimento di adempimenti di carattere contributivo, anche qualora si tratti di differente qualificazione.

Sanzione: da € 1.500,00 a € 12.000,00 per ciascun lavoratore, maggiorata di € 150,00 per ogni giornata di lavoro effettivo.

Competenza: Gli organi di vigilanza che effettuano accertamenti in materia di lavoro, fisco e previdenza.

É ammessa la procedura di diffida ai sensi dell’art. 13 D. Lgs. n. 124/2004.

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Maxi-sanzione

Art. 4 Legge n. 183/2010 (Collegato Lavoro)

Ipotesi “attenuata” o mini-maxisanzione:

Presupposti: Il lavoratore risulti regolarmente occupato per un periodo lavorativo successivo.

Sanzione: da € 1.000,00 a € 8.000,00 per ciascun lavoratore irregolare, maggiorato di € 30,00 per ogni giornata di lavoro irregolare .

É ammessa la procedura di diffida ai sensi dell’art. 13 D. Lgs. n. 124/2004.

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Maxi-sanzione

Art. 14 D.L. n. 145/2013 (Decreto Destinazione Italia), conv. dalla Legge n. 9/2014

Al fine di rafforzare l'attività di contrasto al fenomeno del lavoro sommerso e irregolare e di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro: • le sanzioni amministrative sono aumentate del 30%; • non è ammessa (dal 22 febbraio 2014) la procedura di diffida ai sensi dell’art. 13 D. Lgs. n. 124/2004.

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Maxi-sanzione Art. 22 D. Lgs. n. 151/2015

In caso di impiego di lavoratori subordinati senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro da parte del datore di lavoro privato, con la sola esclusione del datore di lavoro domestico, si applica altresì la sanzione amministrativa pecuniaria:

a) da euro 1.500 a euro 9.000 per ciascun lavoratore irregolare, in caso di impiego del lavoratore sino a trenta giorni di effettivo lavoro;

b) da euro 3.000 a euro 18.000 per ciascun lavoratore irregolare, in caso di impiego del lavoratore da trentuno e sino a sessanta giorni di effettivo lavoro;

c) da euro 6.000 a euro 36.000 per ciascun lavoratore irregolare, in caso di impiego del lavoratore oltre sessanta giorni di effettivo lavoro.

Trova applicazione la procedura di diffida di cui all'articolo 13 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124.

La diffida prevede, in relazione ai lavoratori irregolari ancora in forza presso il datore di lavoro e fatta salva l'ipotesi in cui risultino regolarmente occupati per un periodo lavorativo successivo, la stipulazione di un contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, anche a tempo parziale con riduzione dell'orario di lavoro non superiore al cinquanta per cento dell'orario a tempo pieno, o con contratto a tempo pieno e determinato di durata non inferiore a tre mesi, nonché il mantenimento in servizio degli stessi per almeno tre mesi. In tale ipotesi, la prova della avvenuta regolarizzazione e del pagamento delle sanzioni e dei contributi e premi previsti, ai sensi dell'articolo 13, comma 5, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, è fornita entro il termine di centoventi giorni dalla notifica del relativo verbale.

Le sanzioni sono aumentate del venti per cento in caso di impiego di lavoratori stranieri ai sensi dell'articolo 22, comma 12, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, o di minori in età non lavorativa.

Maxi-sanzione

In caso di irrogazione della maxi-sanzione non trovano applicazione le seguenti sanzioni: Omessa comunicazione preventiva al Centro per l’Impiego; Omessa consegna della dichiarazione di assunzione; Omesse registrazioni sul Libro Unico del Lavoro. Circ. MLPS n. 26/2015.

Provvedimento di sospensione

Art. 36-bis D.L. n. 223/2006, conv. in L. n. 248/2006:

Al fine di garantire la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori nel settore dell'edilizia, nonché al fine di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso ed irregolare ed in attesa dell'adozione di un testo unico in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, il personale ispettivo del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, anche su segnalazione dell'INPS e dell'INAIL, può adottare il provvedimento di sospensione dei lavori nell'ambito dei cantieri edili qualora riscontri l'impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria, in misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori regolarmente occupati nel cantiere ovvero in caso di reiterate violazioni della disciplina in materia di superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale.

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I Modifica: art. 5 L. n. 123/2007

Estensione del provvedimento di sospensione a tutti i settori merceologici;

Tra i presupposti viene aggiunta l’ipotesi di “gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro”.

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II Modifica: art. 14 D. Lgs. n. 81/2008

Il 20% dei lavoratori in nero per l’adozione del provvedimento di sospensione dell’attività va calcolato in base ai soli lavoratori presenti sul luogo di lavoro.

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III Modifica: art. 41, comma 11, D. L. n. 112/2008, conv. in Legge n. 133/2008

Eliminazione dell’ipotesi di reiterate violazioni in materia di orario di lavoro come presupposto per l’adozione del provvedimento di sospensione.

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IV Modifica: art. 11 D. Lgs. n. 106/2009 Non si può adottare il provvedimento di sospensione nei confronti di micro-imprese; Gli effetti del provvedimento di sospensione possono decorrere dalle ore dodici del giorno lavorativo successivo ovvero dalla cessazione dell'attività lavorativa in corso che non può essere interrotta, salvo che non si riscontrino situazioni di pericolo imminente o di grave rischio per la salute dei lavoratori o dei terzi.

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Effetti del provvedimento di sospensione: Coinvolge solo l’unità produttiva in cui sono state verificate le irregolarità; La sospensione è generalmente differita alle ore 12 del giorno lavorativo successivo. Il provvedimento di sospensione ha natura cautelare e tutela l’integrità psico-fisica dei lavoratori.

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Istanza di revoca:

Da presentare all’organo che ha emesso il provvedimento.

Presupposti:

Regolarizzazione dei lavoratori;

Ripristino delle normali condizioni di lavoro nell’ipotesi di sospensione per gravi e reiterate violazioni prevenzionistiche;

Pagamento della somma aggiuntiva destinata al Fondo per l’occupazione.

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Art. 14 D. Lgs. n. 81/2008, come modificato dall’art. 22 D. Lgs. n. 151/2015

Aumento dell’importo della somma aggiuntiva: € 2.000,00 per lavoro irregolare e € 3.200,00 per le violazioni in materia di sicurezza;

La revoca è concessa subordinatamente al pagamento del 25% della somma aggiuntiva dovuta. L'importo residuo, maggiorato del cinque per cento, è versato entro sei mesi dalla data di presentazione dell'istanza di revoca. In caso di mancato versamento o di versamento parziale dell'importo residuo entro detto termine, il provvedimento di accoglimento dell'istanza di cui al presente comma costituisce titolo esecutivo per l'importo non versato.


Organi competenti per l’adozione del provvedimento di sospensione:

Personale ispettivo del MLPS;

Personale delle AA.SS.LL. nei casi di reiterate violazioni in materia di igiene e sicurezza.

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Sulla discrezionalità degli organi di vigilanza nell’adozione del provvedimento di sospensione:

Circ. MLPS n. 29/2006 (natura discrezionale del provvedimento);

Direttiva Sacconi 2008 (potere discrezionale limitato alla verifica della sussistenza dei requisiti);

TAR Lombardia n. 2/2009 (atto vincolato e predeterminato nel contenuto, non suscettibile di alcun apprezzamento discrezionale sull’eventuale sussistenza di pericoli per la sicurezza);

Corte Cost. n. 310/2010: obbligo di motivazione del provvedimento.

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Impugnazioni del provvedimento di sospensione:

Entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento si può presentare ricorso alla DRL, che decide entro 15 giorni. Decorso inutilmente tale termine, il provvedimento di sospensione perde efficacia.

Entro 60 giorni dalla notifica del provvedimento è ammesso il ricorso giurisdizionale al TAR territorialmente competente (per violazione di legge, incompetenza, eccesso di potere)

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Inottemperanza al provvedimento di sospensione

Qualora il destinatario del provvedimento di sospensione continui a esercitare la propria attività all’interno dell’unità produttiva, verrà punito con la sanzione dell’arresto fino a 6 mesi (nell’ipotesi di violazioni prevenzionistiche) e con l’arresto da 3 a 6 mesi o con l’ammenda da € 2.500,00 a € 6.400,00 (nell’ipotesi di lavoro irregolare).

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Interdizione alla contrattazione con la P.A.

É prevista la comunicazione del provvedimento di sospensione al Ministero delle Infrastrutture per l’attivazione di un procedimento di interdizione alla contrattazione con le PP.AA.

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Riferimenti bibliografici •M. Russo, Spunti di riflessione sul lavoro irregolare in Italia, 2014, in www.dottrinalavoro.it;

•M. Russo, Gli strumenti di contrasto al lavoro irregolare, 2014, in www.dottrinalavoro.it;

•M. Russo, La conciliazione monocratica tra luci e ombre, 2013, in www.dottrinalavoro.it;

•M. Russo, Qualche riflessione in materia di diritto di accesso del datore di lavoro e tutela della riservatezza dei lavoratori, in Lavoro e Previdenza Oggi, 2013, VII-VIII, p. 409.

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