LE STATUT JURIDIQUE EN DROIT INTERNATIONAL ?· la source du développement du droit aérien, ... ordre…

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    12-Sep-2018

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  • CEAC - ECAC

    LE STATUT JURIDIQUE EN DROIT INTERNATIONAL

    PUBLIC DE LA CONFERENCE EUROPEENNE DE

    LAVIATION CIVILE

    par Guillaume ETIENNE

    Rapport tabli la demande de M.Raymond BENJAMIN

    Secrtaire excutif de la CEAC

    Septembre 1996

  • 2

    Avant dentrer dans une tude dtaille du statut de la Confrence Europenne de lAviation

    Civile et de ses lments constitutifs, il nous faut la prsenter sommairement et cibler son objet dans le

    contexte gnral du droit arien ainsi que du droit des organisations internationales.

    I/ La Confrence Europenne de lAviation Civile: prsentation et environnement juridique

    Sil nest pas lobjet de ce chapitre introductif dtudier avec prcision le droit arien, il faut

    ncessairement connaitre sa nature pour comprendre son institutionalisation.

    Dpassant le cadre strictement national et rserv de lEtat, le droit arien se prsente comme

    un droit ncessairement internationalis o la cohrence des rglementations nationales ne peut se

    faire que par la coopration internationale. Ainsi, de par la nature fondamentalement internationale des

    changes ariens (quoique les changes ariens intrieurs tendent dsormais se multiplier), le droit

    arien prsente lun des rares exemples en droit international dune cohrence approfondie entre

    normes internationales et normes internes; L.Grard relvant ce propos que le droit international fut

    la source du dveloppement du droit arien, engendrant un ordre juridique mondial complet et

    cohrent, emboitant les lgislations nationales sur des conventions internationales. Rarement droit

    interne et droit international sont aussi bien imbriqus, comme sil y avait un droit originaire et un

    droit driv1. La rglementation internationale saffirmant comme ncessaire en la matire, la

    ncessit dun cadre permanent et institutionalis, dote dune comptence universelle, apparut comme

    invitable et primordiale afin dassurer le dveloppement mondial des changes ariens.

    Linstitutionnalisation du droit arien se fit en mme temps que son laboration matrielle,

    ceci par le biais de la Convention de Chicago adopte le 7 dcembre 1944 (entre en vigueur le 4 Avril

    1947) dont lOrganisation de lAviation Civile Internationale, quelle institue, la charge de sa mise

    en oeuvre. Ratifie par prs de 183 Etats en 1994, la Convention de Chicago atteste dun caractre

    universel reconnu et dun fondement matriel unanimement accept. En effet, assur par une

    coopration multilatrale et bilatrale, le dveloppement international ordonn du droit arien ne

    pouvait senvisager sans lassistance dune structure institutionnalise et comptente quant la

    coordination et le respect des rgles tablies par la toute nouvelle Charte de lAviation Civile. Ainsi,

    tout en tablissant un rgime matriel , la Convention de Chicago nest pas uniquement un trait

    normatif et institue, de ce fait, une organisation internationale. Dans cette optique, la cration de

    lOACI sinscrit en conformit avec les modles institutionnels internationaux types. En effet,

    lorganisation dpasse les limites de lEtat souverain, elle implique une action concerte entre ceux-ci,

    son objet et son champ sont universels, elle est de toute vidence structurellement organise sur le

    modle de lorganisation internationale et repose sur un consentement tre li de la part des Etats

    (ratification initiale ou ratification ultrieure aprs adhsion). Dote dorganes permanents, lOACI est

    indniablement une organisation ouverte, de nature consultative dote, dun pouvoir rglementaire,

    ceci afin dassurer la coordination internationale des relations ariennes2.

    1 L.Grard, Le droit arien, P.U.F, Coll " Que Sais-Je ?", p.4. 2 A.Manin, op.cit., p.7

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    Autorit ne signifie pour autant pas unicit. En effet, le droit arien se caractrise par

    lintervention dune multitude dintervenants, publics ou privs, de sorte qu limage de M.Folliot3,

    nous pouvons effectivement identifier une communaut arienne internationale entretenant des

    rapports de coopration, soit statutaires, soit factuels, permettant la reprsentation de tous les intrts:

    tatiques dune part (OACI), professionnels dautre part (IATA, IFALPA); lchelle universelle

    comme rgionale, et la gestion de tous les ples techniques du droit arien (Eurocontrol, ASECNA,...).

    Cest lOACI de coordonner ces interventions et de fdrer autant que possible ces diffrents acteurs

    dans la poursuite dobjectifs communs.

    Dans la stricte application de la Convention de Chicago et de ses instruments drivs, lOACI

    tablit une rglementation-type de nature technique, dite aussi de normalisation, lOACI vise aussi

    llaboration dinstruments non plus rglementaires mais cette fois-ci de nature conventionnelle, visant

    au dveloppement et la conclusion de conventions de droit priv, en matire de responsabilit

    notamment mais aussi la cration dun droit arien pnal international . Enfin, dun point de vue

    conomique, lOACI tente, en collaboration avec lAssociation Internationale du Transport Arien

    (IATA) notamment, de faciliter les relations ariennes par la simplification des formalits et la

    production de services (tudes, statistiques, enqutes....)4.

    Alors que les principales difficults rencontres virent le jour en matire de transport,

    justifiant le dveloppement dun intense rseau de conventions bilatrales adquates, il parut

    ncessaire daffiner le degr de coopration internationale obtenu par la cration dorganismes

    rgionaux chargs dobjectifs concordants mais dots de prrogatives strictement consultatives. Cette

    dmarche de rgionalisation de la coopration internationale ngocie en droit arien sest opre en

    deux mouvements, lun proprement interne, lautre plus autonome. Le premier de ceux-i se

    matrialisa par une dconcentration du Conseil, celui-i tablissant 6 bureaux de liaison de lOACI:

    Mexico City, Lima, Paris, Le Caire, Bangkok et Dakar. Sans contester la suprmatie de lOACI tout en

    ddoublant ce premier mouvement, une dcentralisation sopra par la cration, linitiative de

    lAssemble de lOACI, de la Commission Europenne de lAviation Civile (1954) et par la suite des

    Commissions Africaine et Latino-amricaine quivalentes. Celles-ci apparaissent finalement comme le

    prolongement de laction de lOACI lchelon rgional.

    Une telle dcentralisation, si lon peut la qualifier ainsi, tant nous verrons que les modalits

    de cration de la Confrence Europenne de lAviation Civile peuvent tre interprtes diffremment,

    tmoigne de la dualit gographique du droit arien, une distinction se faisant entre lchelon universel

    et lchelon rgional. Cette dualit, outre son caractre gographique nest pas fonctionnelle, les

    objectifs de la Confrence Europenne de lAviation Civile, ainsi que ceux des autres Commissions

    rgionales, sintgrent en effet parfaitement dans le cadre de la Convention de Chicago et de lOACI.

    LOACI ayant eut quelques difficults dans son entreprise duniformisation du transport arien

    international, une approche lchelon rgional paraissait souhaitable et la CEAC en offrait le cadre.

    Aprs 40 annes dexistenc, la CEAC prsente un bilan positif marqu par lexcellence de la

    coopration obtenue au titre dune simple organisation de comptence consultative. A lencontre de ce

    que constatait L.Cartou en 19565, (constatant lchec de la concertation europenne en la matire), la

    3 M.Folliot, Les Relations Ariennes Internationales, Pedone, 1985 p.37 4 M.Folliot,op.cit.,, p.489. 5 L.Cartou, Les services ariens rguliers internationaux et les accords intressant la France, A.F.D.I

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    CEAC a pris une part active dans la rsolution des questions arienne europennes. Si comme nous le

    fait remarquer J.Naveau, ce rle a souvent dpass la mission consultative qui est juridiquement la

    sienne, pour dboucher sur des dcisions de politique et des conventions internationales6, la CEAC

    nen demeure pas moins lie par son objet mais aussi et surtout par son statut. Compose au 01/06/96

    de 33 , la CEAC ne cesse de sagrandir (lAzerbaidjan, lArmnie, la Bosnie-Herzegovine, lAlbanie

    ayant dpos des demandes dadhsion) et pose le problme de limprcision ou de linadquation du

    statut actuel, son rle apparaissant dsormais prdominant dans un champ gographique largi.

    2/ La Confrence Europenne de lAviation Civile et le droit des organisations internationales.

    On doit dores et dja remarquer que le droit des organisations internationales runit

    difficilement des modles strictes et des catgories inaltrables. La mthode dpendant de son sujet,

    force est de constater que le libralisme en matire de consensualisme juridique, phnomne crateur

    de lorganisation internationale, ne facilite pas la tche de systmatisation que ltude juridique peut

    prtendre raliser. Ainsi, la multiplicit des organisations internationales, aussi bien dans leur quantit

    que dans leurs structures ou prrogatives, rend complexe lanalyse et lidentification de modles

    parfaits. De toute vidence, cette problmatique nous conduit nous interroger sur les lments

    constitutifs de lorganisation internationale, question que nous envisagerons au cours de cette tude,

    mais aussi relativiser la pertinence de certaines rgles tablies du droit international public gnral,

    rgles non systmatiquement opposables au sujet driv quest lorganisation internationale en droit

    international public. Ainsi, on retiendra avec intrt laffirmation de P.Reuter7 selon laquelle la

    diffrence des fonctions entre les organisations exclut entre elles cette ressemblance qui existe entre

    les Etats et permet de poser entre eux, au moins sur le plan juridique, un principe dgalit. Entre les

    organisations internationales ce serait dun principe dingalit quil faudrait parler. Dans le sens

    de cet auteur, il nous faut voir que lorganisation internationale volue dans le contexte de son propre

    ordre juridique qui constitue un ordre sinon tranger aux rgles gnrales du droit international, en

    tout cas particulier , du moins facteur dautonomie. Si le dbat est thorique et demeure en doctrine, sa

    dimension est suffisamment apparente pour attirer notre attention au titre de ltude du statut lgal

    dune entit du droit international.

    Nous le voyons donc, ltude de la Confrence Europenne de lAviation Civile sinscrira

    dans ce contexte mthodologique et nous conduira bien videment recourrir lanalyse compare

    afin de mieux comprendre la structure, les fonctions et le fonctionnement de la CEAC. A cela sajoute

    un nouvel lment spcifique ltude de lorganisation internationale. En effet, il ne sagit pas pour

    nous dtudier lOACI , organisation comptence universelle, mais une entit, le terme tant

    volontairement vague, rgionale.

    Ainsi, le rgionalisme international nest pas sans incidence sur la structure et les fonctions

    des organisations internationales et ceci nous conduit une nouvelle fois remarquer que le droit des

    organisations internationales prend le risque de se particulariser lgard du droit international

    gnral, les objectifs des organisations rgionales ne correspondant pas ncessairement aux objectifs

    gnraux de la communaut internationale. A limage de M.Folliot, on peut effectivement remarquer

    1956, p.300. 6 J.Naveau - M.Godfroid, Prcis de droit arien, U.L.B, 1988, p.86. 7 P.Reuter, Sur quelques limites du droit des organisations internationales, Le dveloppement de lordre juridique international, Coll Ecrits de droit international public, Economica, 1995, p.189-190.

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    que la rgion , la diffrence de lEtat, ne correspond pas un essai de fusion autour de valeurs

    fondamentales mais tout au plus des regroupemets daffinits dans des buts plus dfensifs que

    porteurs dun vouloir vivre collectif8. Le regroupement rgional peut alors prendre diffrentes

    formes, lobjectif rsultant dun rflexe de protection ou dune volont dunion. Cest dans ce contexte

    thorique dlicat que sinscrit toute cration dorganisation vocation rgionale et pose la question

    cruciale de la coordination entre organisations, nous le verrons.

    Nous avons envisag le droit arien, la CEAC et sa nature rgionale, il nous faut maintenant

    nous arrter quelques instants sur la notion centrale de cet expos: le statut lgal. Quest-ce que le

    statut lgal dune entit en droit international public ? Si cette question intervient au titre de

    dveloppements concernant le droit des organisations internationales, cest quelle y a sa place. Certes,

    la notion de statut en droit international public sassimile souvent la condition de lEtat dans lordre

    juridique international, mais la question pose un sujet driv de ce mme ordre, de sorte que

    lorganisation internationale nexiste que par la volont initiale des Etats, nous entraine dans des

    considrations dordre thorique quant sa personnalit juridique (sa qualit drive dune part, sa

    dimension internationale, dautre part). De toute vidence, diffrentes approches sont envisageables,

    conceptuelles ou fonctionnelles, mais doivent toujours nous conduire distinguer, au sujet de toute

    institution lgale, la dfinition et le rgime de lentit tudie. Cette dmarche, aussi difficile soit-elle

    respecter pour lEtat, lest encore davantage pour lorganisation internationale mais nous oblige

    dfinir globalement la notion de condition statutaire avant de ladapter lorganisation internationale.

    Avec laide de J.Combacau9, on dfinira la notion de statut lgal comme la situation que fait

    un ordre juridique un tre, en tant quil appartient une catgorie dont les attributs lgaux sont

    dtermins collectivement et non au cas par cas. Le statut lgal se dfinit donc par la reconnaissance

    dune personnalit internationale et dun certain nombre dattributs lgaux. Appliqus lorganisation

    internationale, ces lments nous conduisent lexamen de sa personnalit juridique, cette personnalit

    ayant t affirme par une dmonstration fonctionnelle reposant sur la ncessaire adaptation de

    lorganisation laccomplissement de ses buts et fonctions, ces derniers commandant enfin la forme

    structurelle de lorganisation. Lorganisation internationale disposera donc dune personnalit

    juridique, objective, propre et indpendante de celle de ses Etats membres; en tant quentit

    corporative, elle se verra imputer les agissements de ses organes et agents et se verra dote, au titre de

    sa qualit de sujet du droit international, dune capacit lgale mais aussi dobligations corrlatives.

    Cest cette dfinition de la qualit de sujet du droit international quadopte J.A.Barberis

    lorsquil nous dit que si une organisation figure dans un trait comme titulaire dune obligation ou

    dun droit international, mais quil apparait que cette obligation ou ce droit est effectivement assum

    par une autre entit, cette organisation ne possdera pas de personnalit internationale et sera

    considre seulement comme un organe de cette dernire, qui sera le vritable sujet international10.

    Une tel...

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