LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

LUIS CORDERO VEGADoctor en Derecho

Profesor De Derecho ADministrAtivo fAcultAD De Derecho universiDAD De chile

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO© luis corDero vegA2015 Legal Publishing Chile • Miraflores 383, piso 10, Santiago, Chile • Teléfono: 225105000 • www.legalpublishing.clRegistro de Propiedad Intelectual Nº xxx.xxx • I.S.B.N. 978 - 956 - 346 - xxx - x1ª edición marzo 2015 Legal Publishing ChileTiraje: 1000 ejemplaresImpresores: CyC Impresores - San Francisco 1434, SantiagoIMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE

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Dos caminos se bifurcaban en un bosque, y yo, Yo tomé el menos transitado, Y eso hizo toda la diferencia

r. frost

ÍnDice

Página

Prólogo .............................................................................................. 1AbreviAturAs ..................................................................................... 3

mArco normAtivo generAl APlicAble A lA ADministrAción

1. mArco generAl y orgAnizAción .............................................. 72. Acto y ProceDimiento ADministrAtivo ..................................... 83. contrAtos Públicos .................................................................. 84. bienes Públicos ......................................................................... 95. emPleo Público ......................................................................... 96. ADministrAción finAncierA ....................................................... 107. control ..................................................................................... 108. resPonsAbiliDAD PAtrimoniAl Del estADo ................................. 119. exProPiAciones .......................................................................... 1210. ActiviDAD emPresAriAl ............................................................. 12

lección PrimerA consiDerAciones generAles sobre el Derecho ADministrAtivo

i. introDucción ............................................................................. 131. El Derecho Administrativo como medio de regular la regulación ..................................................................... 13

Índiceii

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ii. De qué hAblAmos cuAnDo nos referimos A Derecho ADmi- nistrAtivo .................................................................................. 15

2. Contenido del Derecho Administrativo ............................ 153. El Derecho Administrativo como expresión del De- recho Público .................................................................... 174. Los dos enfoques sobre los cuales se construyó el Derecho Administrativo ................................................... 195. La visión contemporánea del Derecho Administra- tivo .................................................................................... 196. Las nuevas dimensiones producto del Derecho Ad- ministrativo Global ........................................................... 20

iii. los elementos trADicionAles Del Derecho ADministrA- tivo ............................................................................................ 21

7. Criterios para aplicar su contenido ................................... 218. Criterios para entender su aplicación en Chile ................. 239. La tradicional distinción entre Derecho público y privado: su permanente utilidad práctica .......................... 23

iv. el ProblemA De lA DelimitAción con otrAs funciones PúblicAs y en esPeciAl los lÍmites resPecto De lA PotestAD

jurisDiccionAl ............................................................................ 2710. El Ejecutivo como centro de referencia ......................... 2711. Los cambios contemporáneos en las funciones públi- cas ..................................................................................... 2812. La Administración ejerce funciones jurisdiccionales ..... 29

v. qué cArActerizA Al Derecho ADministrAtivo chileno .............. 3013. El Derecho Administrativo Chileno durante la CPR de 1925 .............................................................................. 3014. El Derecho Administrativo Chileno tras la CPR de 1980 .................................................................................. 31

vi. lA constitución exige un régimen jurÍDico común APlicA- ble A lA ADministrAción ............................................................ 35

15. Tipicidad de la Administración ......................................... 35

iiiÍndice

Página

16. Espacios normativos comunes exigidos por la Cons- titución .............................................................................. 36

vii. lA interPretAción en Derecho ADministrAtivo .......................... 3717. La interpretación en el Derecho Administrativo ............... 37

viii. lA cuestión referenciAl: ¿cómo ver A lA ADministrAción y su DinámicA normAtivA? .......................................................... 39

18. La importancia del Ejecutivo ............................................ 3919. Las relaciones del Ejecutivo con el Congreso .................. 4120. La procedimentalización del Derecho Administra- tivo .................................................................................... 43

ix. Análisis De cAso: el ProblemA De configurAción Del PA- nel De exPertos en mAteriA eléctricA ....................................... 48

21. La naturaleza jurídica del Panel de Expertos ................... 48

lección segunDA bAses concePtuAles

i. lA evolución históricA Del Derecho ADministrAtivo y sus consecuenciAs ...................................................................... 51

22. El Derecho Administrativo como fenómeno histó- rico .................................................................................... 5123. El origen liberal ................................................................ 5224. El Estado de Bienestar ...................................................... 5525. Privatización y desregulación ........................................... 5626. La nueva gobernanza ........................................................ 58

ii. el Derecho ADministrAtivo en PersPectivA Del nuevo bie- nestAr: lA conDición generAl De lA regulAción ...................... 59

27. Estado y mercado como asignadores de bienestar ........... 5928. ¿Por qué la Administración debe intervenir en los mercados? ......................................................................... 61

iii. en lA PersPectivA De teorÍA PolÍticA ......................................... 6429. Por qué en Derecho Administrativo nos deben im- portar las teorías de la justicia .......................................... 64

Índiceiv

Página

30. El utilitarismo ................................................................... 6631. La importancia de Rawls .................................................. 6732. El Estado ultramínimo de Nozick ..................................... 6833. Los derechos y Dworkin ................................................... 6834. Las capacidades y Sen ...................................................... 6935. El espacio deliberativo de Habermas ................................ 6936. En el Derecho público no somos neutrales ....................... 70

iv. Análisis De cAso: cómo entenDer los nuevos esPAcios Del Derecho ADministrAtivo ........................................................... 71

37. Ejemplificación de nuevos espacios ................................. 71

lección tercerA

PrinciPios constitucionAles

Del Derecho ADministrAtivo 75

i. PrinciPio De legAliDAD .............................................................. 76A. Delimitaciones conceptuales ........................................... 7638. Contenido del principio de legalidad ............................... 7639. El principio de legalidad y la asignación de potes- tades .................................................................................. 7840. El concepto de potestades ................................................ 7941. Poderes jurídicos implícitos .............................................. 81B. Potestades regladas y discrecionales ................................ 8242. Descripción de las potestades regladas y discrecio- nales .................................................................................. 8243. Elementos de la discrecionalidad ...................................... 8344. Tipos de discrecionalidad .................................................. 8545. Control de la discrecionalidad .......................................... 8646. Los conceptos jurídicos indeterminados ........................... 8947. Márgenes de apreciación ................................................... 90

vÍndice

Página

48. ¿Por qué importa la motivación en el control de la discrecionalidad? ............................................................... 9049. El principio de proporcionalidad como elemento de control de la discrecionalidad ....................................... 9350. Análisis de caso: el Comité de Ética Policial .................... 95

ii. PrinciPio De tutelA juDiciAl ...................................................... 9851. Las dimensiones de la tutela judicial ................................ 9852. Los privilegios de la Administración ................................ 99

iii. PrinciPio De gArAntÍA PAtrimoniAl ........................................... 10053. Contenido de la garantía patrimonial ................................ 10054. La expropiación ................................................................ 102

iv. tutelA De Derechos funDAmentAles ........................................ 10355. Los Derechos Fundamentales y la Administración ........... 10356. Los Derechos Fundamentales como condicionantes del Derecho Administrativo .............................................. 10457. ¿Cómo ha entendido el TC la relación entre legalidad administrativa y Derechos Fundamentales? ..................... 105

v. el PrinciPio De serviciAliDAD ..................................................... 10858. Contenido de la servicialidad ............................................ 10859. El principio de confianza legítima como manifesta- ción de la cláusula de servicialidad .................................. 109

vi. el PrinciPio Democrático .......................................................... 11360. El principio democrático en la Administración ................ 113

vii. PrinciPio De PubliciDAD ............................................................. 11461. La importancia de la publicidad en el funcionamien- to administrativo ............................................................... 11462. La regulación legal de la publicidad ................................. 118

viii. PrinciPio De ProbiDAD ................................................................ 11963. El contenido normativo del Principio de Probidad ........... 119

Índicevi

Página

ix. PrinciPio De DescentrAlizAción ................................................ 12164. El mandato constitucional de descentralización ............... 12165. Sistemas de organización Administrativa ......................... 12166. La centralización .............................................................. 12267. La descentralización . ........................................................ 12268. Desconcentración ............................................................. 12269. Autonomía Constitucional. ............................................... 12370. Principios de organización administrativa para las relaciones a nivel nacional, regional y local ..................... 124

x. Análisis De cAso: los PresuPuestos De ActuAción en el Derecho ADministrAtivo esPeciAl ............................................... 125

71. Los impactos de los Derechos Administrativos es- peciales .............................................................................. 125

lección cuArtA

sistemA normAtivo De lA ADministrAción 127

i. cuestiones generAles sobre el sistemA normAtivo APli- cADo A lA ADministrAción .......................................................... 128

72. Transformaciones del sistema normativo utilizado por la Administración ........................................................ 12873. Dimensiones del sistema normativo ................................. 129

ii. constitución ............................................................................. 13174. Contenido de la Constitución ............................................ 13175. Valor normativo de la Constitución .................................. 13176. La Constitución como fuente del Derecho Adminis- trativo ................................................................................ 133

iii. ley ............................................................................................. 13477. El modelo de ley de la CPR de 1980 ................................ 134

iv. trAtADos internAcionAles ........................................................ 13678. Importancia de los Tratados para el Derecho Admi- nistrativo ........................................................................... 136

viiÍndice

Página

79. Los Tratados son “preceptos legales” ............................... 138v. Decreto con fuerzA De ley ...................................................... 138

80. Concepto de DFL .............................................................. 13881. Condiciones del ejercicio de un DFL ................................ 13982. Textos refundidos, coordinados y sistematizados ............. 140

vi. PotestAD reglAmentAriA .......................................................... 142A. Concepto ........................................................................... 14283. El reglamento y su importancia ........................................ 142B. Características .................................................................. 14484. La potestad reglamentaria es una potestad norma- tiva ..................................................................................... 14485. Es una potestad normativa secundaria ............................. 14586. Su regulación es constitucional ......................................... 14587. La potestad reglamentaria de ejecución está acota- da en su contenido y extensión ......................................... 14688. Delimitación de la potestad reglamentaria ....................... 147

vii. reservA De ley ........................................................................... 15089. El contenido de la reserva de ley ...................................... 15090. Tipos de reserva de ley ...................................................... 15191. Análisis de caso: La publicidad del tabaco ....................... 154

viii. Decretos .................................................................................... 15592. Concepto de Decreto ........................................................ 15593. Tipos de Decretos ............................................................. 155

ix. PotestAD normAtivA De orgAnismos Autónomos ........................ 15694. Organismos con potestades normativas ............................ 15695. Hay diferencias entre potestades normativas con potestades instructivas ...................................................... 16096. El debate jurídico que generan las potestades norma- tivas de organismos autónomos ......................................... 160

Índiceviii

Página

x. normAs técnicAs ....................................................................... 16297. ¿Qué es la normalización técnica? .................................... 16298. Autoridad responsable de la normalización ...................... 16599. Características de las normas técnicas .............................. 165100. Diferencia con las regulaciones técnicas .......................... 166

xi. PrinciPios generAles De Derecho ............................................. 167101. Importancia de los principios en el Derecho Admi- nistrativo ........................................................................... 167

xii. PreceDente ................................................................................ 169102. Contenido del precedente administrativo .......................... 169

xiii. jurisPruDenciA ADministrAtivA .................................................. 169103. Concepto de jurisprudencia administrativa ....................... 169104. Características de la jurisprudencia administrativa ........... 170105. Análisis de caso: ¿Quién manda a quién?: Corte Su- prema vs. Contraloría ........................................................ 173

xiv. instrucciones ............................................................................. 177106. Concepto de instrucciones ................................................ 177107. Características de las instrucciones ................................... 177

xv. PolÍticAs, PlAnes y ProgrAmAs .................................................. 178108. ¿En qué consisten las políticas, planes y programas? ....... 178109. Clasificación de los planes ................................................ 179

xvi. lAs recomenDAciones, Directrices, guÍAs oPerAtivAs y mAnuAles De oPerAción .............................................................. 180

110. Instrumentos de soft law ................................................... 180

lección quintA

los sujetos De Derecho ADministrAtivo 183

i. lA orgAnizAción ADministrAtivA ............................................... 184A. Exigencia constitucional ................................................... 184111. El régimen común que exige la Constitución ................... 184

ixÍndice

Página

B. ¿Por qué terminamos en un régimen común aplica- ble a la Administración? ................................................... 186112. Evolución de la Administración Pública chilena .............. 186113. La sistematización de la jurisprudencia administra- tiva..................................................................................... 188114. El diseño de la LOCBGAE ............................................... 189C. Distintos sujetos públicos ................................................. 190115. La personalidad jurídica de Derecho Público ................... 190116. El control de la personalidad jurídica en la jurispru- dencia administrativa ........................................................ 192117. Tipologías de organismos administrativos ........................ 192118. Los órganos administrativos ............................................. 196D. Principios de Organización Administrativa...................... 197119. Principio de Jerarquía ....................................................... 197120. Principio de Competencia ................................................. 198121. Tipos de competencia ........................................................ 199122. Técnicas de alteración de la competencia ......................... 200123. Delegación de atribuciones ............................................... 200124. Delegación de firma .......................................................... 200125. Encomendación de acciones ............................................. 201126. Suplencia de servicio público ........................................... 201127. Traspaso de competencias ................................................. 202128. Conflictos de competencia ................................................ 202129. Principios de eficiencia y eficacia ..................................... 203130. Principios de coordinación y cooperación ....................... 203E. Referencia a la estructura básica de la Administra- ción Pública ..................................................................... 205131. Administración en sentido amplio y restringido ................. 205132. Estructura básica de la Administración ............................. 206

Índicex

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133. Presidente de la República ................................................ 206134. Ministerios ....................................................................... 207135. Subsecretarías .................................................................. 207136. Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMIS) ................. 208137. Servicios públicos ............................................................ 208138. Administración Regional ................................................. 208139. Municipalidades ................................................................ 210F. El dilema de las agencias independientes ........................ 214140. Concepto de Agencias Independientes .............................. 214141. Origen y características de las Agencias Indepen- dientes ............................................................................... 215

ii. los PArticulAres como sujetos De Derecho ADministrA- tivo ............................................................................................ 217

142. Los cambios de denominación en la relación entre personas y Administración ................................................ 217143. Las relaciones jurídicas entre la Administración y los particulares .................................................................. 219144. Intensidad de las relaciones: administrado simple y cualificado ......................................................................... 220145. Derechos de ejercicio regular frente a la Administra- ción ................................................................................... 222146. Derecho de Petición .......................................................... 222147. Características del Derecho de Petición ........................... 223148. Consecuencias del Derecho de Petición en el Proce- dimiento Administrativo ................................................... 224149. Derecho a la impugnación ................................................ 225150. Fundamento de los recursos administrativos .................... 225151. Tipos de recursos administrativos ..................................... 226152. Relación de recursos administrativos con acciones judiciales ........................................................................... 227

xiÍndice

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153. Derecho a la Participación ................................................ 228154. Derecho a la prestación de los servicios públicos ............. 230155. Características de la prestación de servicios públicos ....... 230156. Derecho de acceso a la información pública ..................... 232157. Objeto del acceso a la información ................................... 232158. Constancia de la eliminación de actos y documentos administrativos .................................................................. 232159. Sujetos en el acceso a la información pública .................. 233160. Causales de denegación del acceso a la información ....... 233161. Procedimiento de solicitud de acceso ............................... 234162. Procedimiento de reclamación .......................................... 234

lección sextA

lA ActiviDAD formAl De lA ADministrAción 235

i. lA ActiviDAD De lA ADministrAción ........................................... 237163. La actividad formal de la Administración ......................... 237164. El concepto forma ............................................................. 238

ii. el Acto ADministrAtivo ............................................................. 242A. Consideraciones generales ............................................... 242165. El concepto de acto administrativo ................................... 242166. El marco normativo del acto administrativo ..................... 243167. Consecuencias de la calificación de acto adminis- trativo ................................................................................ 246168. ¿Son los reglamentos actos administrativos? .................... 247169. Los oficios no pueden ser actos administrativos ............... 249170. Clases de actos administrativos ........................................ 250171. Actos simples y complejos................................................ 250172. Actos singulares y generales ............................................. 252173. Actos favorables, de gravamen y de doble efecto ............. 252

Índicexii

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174. Actos definitivos y de trámite ........................................... 253175. Actos que ponen fin a la vía administrativa ...................... 254176. Actos Firmes ..................................................................... 255177. Actos confirmatorios y reproductorios ............................. 255178. Actos constitutivos y declarativos .................................... 256179. Actos reales, personales y mixtos .................................... 256180. Actos de una ejecución y de ejecución prolongada .......... 257181. Actos administrativos necesitados de colaboración .......... 258182. El denominado acto político o de Gobierno ..................... 259B. Requisitos del Acto Administrativo ................................... 260183. Requisitos subjetivos: un órgano competente de la Administración Pública con investidura regular ............... 260184. Requisitos objetivos .......................................................... 261185. El presupuesto de hecho .................................................... 261186. Fin de la declaración ......................................................... 261187. Causas y motivos del acto ................................................. 263188. Cláusulas accesorias o modalidades del acto admi- nistrativo ........................................................................... 263189. Requisitos formales: el procedimiento administra- tivo .................................................................................... 264190. Comunicación del acto administrativo .............................. 264191. Notificación ...................................................................... 265192. Objeto y forma de notificación ........................................ 266193. Notificación tácita ............................................................. 266194. Publicación ........................................................................ 267195. Análisis de caso: La Resolución de Calificación Ambiental (RCA) ............................................................. 268196. La RCA es un acto que pone fin al procedimiento administrativo .................................................................. 270

xiiiÍndice

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197. Es un acto de naturaleza híbrida, reglado-discre- cional ................................................................................. 271198. Es un acto mediante el cual se ejerce un mandato de ponderación ................................................................. 271199. Es un acto de carácter declarativo ..................................... 272200. Es un acto administrativo de contenido mixto .................. 273201. Es un acto administrativo complejo .................................. 274202. Es una autorización administrativa de funciona- miento ............................................................................... 274203. Es una autorización administrativa integrada ................... 275C. Eficacia de los actos administrativos ............................... 276204. Eficacia y ejecutividad ...................................................... 276205. Suspensión de los efectos.................................................. 277206. Presunción de legalidad .................................................... 279207. Retroactividad ................................................................... 280D. Silencio Administrativo ..................................................... 281208. El plazo y la obligación de resolver .................................. 281209. Contenido del silencio administrativo .............................. 283210. Requisitos del silencio administrativo .............................. 285211. Silencio negativo ............................................................... 286212. Silencio positivo................................................................ 286E. La invalidez de los actos administrativos ......................... 288213. La cuestión general de los vicios del acto adminis- trativo ................................................................................ 288214. La invalidación .................................................................. 290215. Características de la invalidación ...................................... 292216. Procedimiento invalidatorio .............................................. 294217. Reclamación judicial de la invalidación ........................... 294218. La invalidación no es recurso administrativo ................... 295

Índicexiv

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219. Nulidad de Derecho Público ............................................. 298220. Criterio de la jurisprudencia judicial ................................. 300221. La legitimación subjetiva en la nulidad de Derecho Público .............................................................................. 301222. El Decaimiento del acto administrativo ............................ 302223. Requisitos del decaimiento ............................................... 303224. Restricciones a los poderes de revisión de la Admi- nistración ........................................................................... 304225. El respeto por situaciones jurídicas consolidadas ............. 304226. La confianza legítima como supuesto de consis- tencia en el actuar .............................................................. 307227. Convalidación, conservación y conversión de los actos administrativos ......................................................... 312228. Convalidación .................................................................. 312229. Conservación..................................................................... 313230. Conversión ........................................................................ 313F. La extinción de los actos administrativos ......................... 314231. Extinción de los actos administrativos .............................. 314232. La revisión de oficio por razones de ilegalidad: invalidación ....................................................................... 314233. Revisión de oficio por razones de oportunidad: revocación ......................................................................... 314234. Revocación-sanción .......................................................... 315235. Extinción por cláusulas modales ....................................... 316236. Rectificación de errores materiales, de hecho o arit- méticos .............................................................................. 316237. La caducidad ..................................................................... 317

iii. el ProceDimiento ADministrAtivo ............................................. 318A. Cuestiones generales ........................................................ 318238. Importancia del procedimiento administrativo ................. 318

xvÍndice

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239. El enfoque tradicional: el acto administrativo .................. 318240. Modelos de procedimiento administrativo ........................ 321241. El modelo austriaco ........................................................... 321242. El modelo americano ........................................................ 322243. El modelo español ............................................................. 322244. El origen de la Ley de Procedimiento Administra- tivo Chilena ....................................................................... 324245. El procedimiento administrativo como exigen-

cia constitucional: el artículo 63 Nº 18 como garantía común frente a la Administración ....................... 327246. Diversidad funcional del Procedimiento Adminis- trativo ................................................................................ 331247. El procedimiento como mecanismo de garantía de los afectados (audi alternam partem) ............................... 333248. El procedimiento administrativo como meca-

nismo de ordenación de la actuación adminis- trativa ............................................................................... 338248. a. El procedimiento administrativo como meca-

nismo para adoptar y sostener decisiones legí- timas .................................................................................. 342248. b. Los intereses involucrados tras una decisión ad- ministrativa ....................................................................... 344249. c. El procedimiento administrativo como espacio de composición de esos intereses .......................................... 346250. El procedimiento administrativo como espacio de deliberación pública ......................................................... 347251. El procedimiento administrativo como mecanismo útil y esencial para el control judicial ............................... 349252. La supletoriedad de la Ley de Procedimiento Admi- nistrativo ........................................................................... 352B. Principios del Procedimiento Administrativo ................... 357253. Importancia de la regulación por principios ..................... 357

Índicexvi

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254. Escrituración ..................................................................... 359255. Gratuidad........................................................................... 360256. Celeridad ........................................................................... 362257. Conclusivo ........................................................................ 363258. Economía procedimental .................................................. 364259. Contradictoriedad .............................................................. 365260. Imparcialidad .................................................................... 366261. Abstención ........................................................................ 367262. No formalización .............................................................. 370263. Inexcusabilidad ................................................................. 371264. Impugnabilidad ................................................................. 372265. Transparencia y publicidad .............................................. 373266. Congruencia ..................................................................... 374C. Derechos en el Procedimiento Administrativo .................. 376267. El propósito de regular derechos en la Ley de Pro- cedimiento ........................................................................ 376268. Derecho a conocer la tramitación ..................................... 377269. Derecho a la identificación de los funcionarios ................ 378270. Derecho a la no dilación ................................................... 379271. Derecho al acceso de la documentación adminis- trativa ................................................................................ 380272. Derecho a ser tratado con dignidad ................................... 381273. Derecho a formular alegaciones ........................................ 381274. Derecho a la acción de responsabilidad ............................ 382275. Derecho al conocimiento de las exigencias legales .......... 382D. Etapas del Procedimiento Administrativo ........................ 382276. Etapas del procedimiento administrativo .......................... 382277. Reglas comunes del procedimiento .................................. 382

xviiÍndice

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278. Capacidad de actuar .......................................................... 382279. Los interesados.................................................................. 384280. Apoderados ...................................................................... 390281. Plazos ............................................................................... 390281. a. Recepción de las solicitudes .......................................... 392281. b. Providencias de mero trámite ........................................ 392281. c. Informes ........................................................................ 393281. d. Decisiones definitivas ................................................... 393281. e. Cómputo de plazos ........................................................ 393281. f. Ampliación de plazos .................................................... 394281. g. Duración máxima .......................................................... 394282. Iniciación del procedimiento ............................................. 394283. Iniciación de oficio ........................................................... 395284. Inicio a solicitud de interesado ......................................... 396285. Medidas provisionales ...................................................... 397286. Instrucción del procedimiento ........................................... 401287. Alegaciones ....................................................................... 401288. Prueba ............................................................................... 402289. Informes ........................................................................... 403290. Información pública .......................................................... 404291. Audiencia previa .............................................................. 405292. Terminación ..................................................................... 406293. Resolución final ................................................................ 406294. Desistimiento y renuncia ................................................... 407295. Imposibilidad material de continuar el procedimiento ....... 408296. Abandono .......................................................................... 408E. Recursos Administrativos .................................................. 409297. Concepto de recursos administrativos .............................. 409

Índicexviii

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298. Fundamentos ..................................................................... 413 a) Garantía ......................................................................... 413 b) Autotutela...................................................................... 413 c) Control .......................................................................... 413299. Resoluciones impugnables ................................................ 413300. Tipos de recursos administrativos ..................................... 414301. Recurso de reposición ....................................................... 415302. Recurso jerárquico ............................................................ 415303. Recurso extraordinario de revisión .................................. 416304. Elementos procesales de los recursos administrativos ........ 419304. a. Inexcusabilidad ............................................................. 419304. b. Debe existir un procedimiento administrativo .............. 420304. c. Motivación de la decisión ............................................. 420304. d. Reformatio in pejus ....................................................... 420304. e. Relaciones entre recursos administrativos y ac- ciones judiciales ................................................................ 421304. f. Garantía de terceros interesados .................................... 422305. Efectos de la interposición de recursos ............................. 422

iv. contrAtAción PúblicA ................................................................ 424A. Cuestiones generales ........................................................ 424306. Los desafíos actuales de la contratación pública .............. 424307. Los contratos públicos como títulos de intervención ........ 425308. Antes de los contratos, las razones para intervenir ............ 426309. Marco general de la contratación pública .......................... 428310. Sistemas de contratación pública ...................................... 428B. Principios de la Contratación .......................................... 430311. Libre concurrencia de los oferentes .................................. 430312. El principio de estricta sujeción a las bases. Lega- lidad objetiva del contrato público .................................... 430

xixÍndice

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313. Igualdad ante las bases de licitación ................................ 431314. Idoneidad del contratante .................................................. 432315. Mutabilidad del contrato ................................................... 432316. El principio del interés público ......................................... 433317. Preeminencia de la Administración .................................. 434C. La ejecución del contrato .................................................. 435318. El contenido del equivalente económico del con- trato ................................................................................... 435319. El hecho del príncipe o el factum principis ...................... 438320. La doctrina de la imprevisión .......................................... 439321. Ius variandi ...................................................................... 442D. Tipos de contratos públicos nominados ........................... 442322. Contrato de obra pública ................................................... 442323. Contrato de concesión de servicio público ....................... 442324. Contrato de concesión de bienes públicos ....................... 443325. Contrato de suministros de bienes y prestación de servicios ........................................................................... 443326. Contrato de empréstito ...................................................... 444327. Análisis del contrato de concesión de obra pública en particular ...................................................................... 444328. Regulación normativa del contrato de concesión de obra pública ....................................................................... 445329. Características del contrato de concesión de obra pública .............................................................................. 448329. a. Existe propiedad pública de los activos ........................ 448329. b. Pueden existir incentivos a favor del concesio- nario .................................................................................. 449329. c. Se permite dar en garantía el contrato a los fi- nancistas del proyecto ....................................................... 450

Índicexx

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329. d. Los derechos del concesionario nacen de la obra y se encuentran vinculados a ella ...................................... 451330. Análisis de caso: Transantiago .......................................... 452

lección séPtimA

lA ActiviDAD mAteriAl De lA ADministrAción 457

i. cuestiones generAles ................................................................ 457331. Cómo, dónde y por qué interviene la Administra- ción .................................................................................... 458332. La clasificación canónica de actividad material ............... 459

ii. lA ActiviDAD De PolicÍA o regulAción ...................................... 460333. En qué consiste la actividad de policía o interven- ción .................................................................................... 460334. La autorización .................................................................. 463335. Tipos de autorización ........................................................ 464336. Derechos que otorgan las autorizaciones .......................... 464337. Las inspecciones ............................................................... 465338. Certificación ...................................................................... 469

iii. lA ActiviDAD De servicio Público ............................................... 470339. El concepto de servicio público ........................................ 470340. Concesión como técnica de servicio público .................... 472341. Los cambios del concepto de concesión de servicio público............................................................................... 472342. Tipos de concesión de servicio público ............................ 473343. Diferencias entre la concesión y la autorización ............... 474344. Los derechos que emanan de la concesión ........................ 475

iv. lA ActiviDAD De fomento ........................................................... 476345. Concepto de actividad de fomento .................................... 476346. Características de la actividad de fomento ........................ 478

xxiÍndice

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347. Finalidades de la actividad de fomento ............................. 478348. La subvención como instrumento de fomento .................. 478349. Características de las subvenciones ................................... 480

v. ActiviDAD emPresAriAl ............................................................. 481350. La actividad empresarial como modalidad de inter- vención administrativa ...................................................... 481351. Desarrollo de la actividad empresarial del Estado en Chile ............................................................................. 482352. El diseño constitucional de la actividad empresarial ......... 487353. Los núcleos público y privado de la actividad em- presarial del Estado ........................................................... 490354. Tipos de empresas del Estado ........................................... 492

vi. ActiviDAD sAncionADorA o el DenominADo “Derecho AD- ministrAtivo sAncionADor” ....................................................... 494

355. El contexto general: del sistema prebacariano a uno de garantías ....................................................................... 494356. Marco general de los actos de gravamen y la califi- cación específica de la sanción administrativa ................. 495357. La consolidación jurisprudencial del ius puniendi ............ 496358. Principios del Derecho Administrativo Sancionador ......... 500359. Legalidad de la sanción .................................................... 500360. Principio de tipicidad ........................................................ 501361. Culpabilidad o reproche normativo .................................. 502362. El procedimiento administrativo como condición esencial para ejercer la potestad sancionatoria ................. 505363. Las condiciones de legitimidad constitucional del procedimiento administrativo sancionador ....................... 508364. La potestad sancionatoria de un ente administrativo no es jurisdicción .............................................................. 510365. Debe existir un procedimiento previo, debidamente

regulado (de forma específica o supletoriamente, por

Índicexxii

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la Ley Nº 19.880), cual garantía de participación para los interesados ................................................................... 512366. El principio de contradictoriedad es esencial en este

tipo de procedimientos. La importancia de la for- mulación de cargos ........................................................... 514367. No se pueden adoptar en un procedimiento adminis- trativo medidas contra la libertad personal ....................... 517368. La desformalización procedimental alcanza a la

“etapa de prueba” del procedimiento administrativo sancionatorio: la exigencia legal es que se conceda una instancia de verificación o descarte del presu-

puesto de hecho de la conducta imputada ......................... 519369. No es posible tener por definitivo el acto, sin revi-

sión judicial (o, más propiamente, jurisdiccional), cuestión que se conoce como el derecho de acceso

a la justicia ........................................................................ 522370. Entre la conducta imputada y la sanción impuesta

debe regir el principio de proporcionalidad. No obstante, la ponderación de la gravedad de una infracción importa una potestad discrecional de la

Administración en la aplicación de sanciones .................. 524

lección octAvA

el control Público 527

i. mArco concePtuAl .................................................................... 528371. El concepto de control público ......................................... 528372. Los estándares de control .................................................. 530373. Principios del control público ........................................... 533374. Generalidad ....................................................................... 533375. Expansivo .......................................................................... 534376. Publicidad ......................................................................... 535

xxiiiÍndice

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ii. DescriPción De los tiPos De control ......................................... 535377. La Administración como sujeto controlado ...................... 535378. Clasificación del control ................................................... 537379. Según el objeto .................................................................. 537380. Control de legalidad .......................................................... 537381. Control de gestión ............................................................. 538382. En cuanto a la oportunidad ............................................... 540383. Control preventivo ............................................................ 540384. Controles represivos.......................................................... 541385. En cuanto al órgano que realiza el control ........................ 542386. Control interno .................................................................. 542387. Control externo ................................................................. 545388. Control social o ciudadano ................................................ 546

iii. lA contrAlorÍA generAl De lA rePúblicA como órgAno De control ................................................................................. 551

389. El origen de la Contraloría ................................................ 551390. Es un órgano constitucional .............................................. 553391. Es una autonomía constitucional ...................................... 553392. Las contiendas de competencia con la Corte Supre- ma ..................................................................................... 556393. En principio se encuentra sujeta a su control la to-

talidad de la Administración Pública e incluso los privados ............................................................................. 558394. No puede intervenir en asuntos de carácter litigioso ......... 560395. Funciones y atribuciones................................................... 562396. El control de legalidad de los actos de la Adminis- tración mediante la toma de razón .................................... 563397. La toma de razón es un control objetivo ........................... 564398. La toma de razón recae sobre actos de la Adminis- tración ............................................................................... 566

Índicexxiv

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399. La exención del trámite de toma de razón ........................ 566400. La toma de razón es un control preventivo e impe- ditivo ................................................................................. 569401. La toma de razón es un procedimiento de examen ........... 572402. La toma de razón es un procedimiento de regulación constitucional y de LOC ................................................... 574403. Actitudes de la CGR en el trámite de toma de razón ........ 574404. Tramitación de la toma de razón ....................................... 578405. Efectos de la toma de razón .............................................. 578406. Fiscalizar el ingreso e inversión de los fondos del Fisco .................................................................................. 582407. Llevar la contabilidad general de la nación ...................... 585408. Examen y juzgamiento de las cuentas .............................. 586

iv. control De gestión ................................................................... 592409. Importancia del control de gestión .................................... 592410. El presupuesto como eje del control de gestión ................ 592411. Control presupuestario y control de la Administra- ción .................................................................................... 599412. Las lógicas del control presupuestario en sistema chileno ............................................................................... 601413. Presupuestos por resultados y sus instrumentos de uso ..................................................................................... 608414. Los efectos en el sistema de derechos ............................... 609

v. control juDiciAl De lA ADministrAción .................................... 611415. Panorama general .............................................................. 611416. El objeto del contencioso y sus acciones .......................... 616417. Contencioso de nulidad ..................................................... 618418. Contencioso de plena jurisdicción .................................... 619419. Contencioso de interpretación ........................................... 619420. Contencioso represivo ....................................................... 620

xxvÍndice

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421. Contencioso cautelar ......................................................... 620422. La legitimación para interponer acciones conten- ciosas administrativas ....................................................... 621423. El recurso de protección como contencioso admi- nistrativo ........................................................................... 623424. La cuestión esencial del contencioso: la actividad administrativa sujeta a control judicial ............................. 625425. Impugnación de la actividad formal ................................. 626426. Impugnación de la actuación material .............................. 627427. Impugnación de la inactividad administrativa .................. 628428. El estándar de revisión ...................................................... 629429. El estándar de legalidad general ....................................... 630430. La delimitación del control: juzgar y administrar son dos funciones constitucionales distintas ..................... 631431. ¿Cómo enfrentar los problemas de deferencia? ................ 634

lección novenA

resPonsAbiliDAD De lA ADministrAción Del estADo 637

i. los PlAnteAmientos generAles De lA resPonsAbiliDAD De lA ADministrAción ................................................................ 638

432. ¿Qué subyace a los problemas de responsabilidad del Estado? ........................................................................ 638433. Las funciones del sistema de responsabilidad .................. 641434. Función reparatoria .......................................................... 642435. Función preventiva ........................................................... 643436. Función demarcatoria ....................................................... 647437. Los sistemas de responsabilidad de influencia en el Derecho chileno ................................................................ 649438. El modelo francés o de falta de servicio ........................... 650439. El modelo español o de lesión antijurídica ....................... 659

Índicexxvi

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ii. el sistemA chileno De resPonsAbiliDAD Del estADo .................. 673440. Los presupuestos para entender el sistema de res- ponsabilidad nacional ....................................................... 673441. Etapas de nuestro modelo ................................................. 674442. Tendencias doctrinarias en materia de responsabili- dad del Estado ................................................................... 675443. Tendencias de la jurisprudencia judicial en materia de responsabilidad ............................................................. 678444. Primera etapa en la jurisprudencia de la Corte Su-

prema: responsabilidad objetiva, constitucional e imprescriptible (1980-2001) ............................................. 679444. a. Fundamento constitucional: nadie puede ser pri- vado de lo suyo ................................................................. 679444. b. La objetivación constitucional de la responsabi- lidad. El artículo 38, inciso 2º ........................................... 683444. c. Imprescriptibilidad. (Inaplicabilidad del Código Civil) ................................................................................. 686444. d. Los fondos indemnizables son compatibles con la responsabilidad de la Administración ........................... 687445. Segunda etapa y el factor Marín: sistema de respon- sabilidad subjetivo, legal y prescriptible ........................... 687445. a. La Constitución no establece un sistema de res- ponsabilidad ...................................................................... 689445. b. La responsabilidad del Estado está sujeta a las reglas de prescripción del Código Civil ............................ 690445.c. Incompatibilidad con los fondos indemnizables ............ 694

iii. lA fAltA De servicio como criterio De resPonsAbiliDAD generAl ...................................................................................... 695

446. El origen normativo en el Derecho chileno ...................... 695447. La tesis de la falta de servicio en la doctrina chile- na ....................................................................................... 698

xxviiÍndice

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448. La falta de servicio en la jurisprudencia de la Corte Suprema ............................................................................ 703449. Concepto de falta de servicio en la jurisprudencia ........... 704450. La falta de servicio como responsabilidad objeti- va en la jurisprudencia ...................................................... 707451. La responsabilidad por falta de servicio es subjeti- va. El factor Pierry ............................................................ 708452. Elementos considerados en la jurisprudencia como falta de servicio ................................................................. 710452. a. Ilegalidad o incumplimiento de obligaciones le- gales .................................................................................. 711452. b. Incumplimiento de estándares mínimos ........................ 713452. c. El funcionamiento normal no es falta de servicio ......... 714452. d. ¿Usuarios del servicio? ................................................. 715452. e. ¿Estándar específico o mandato general? ..................... 717453. Los dilemas objetivos y subjetivos en la falta de servicio .............................................................................. 719454. La responsabilidad por falta de servicio como regla general de responsabilidad ................................................ 722455. Algunos comentarios adicionales sobre la jurispru-

dencia de la Corte Suprema en responsabilidad del Estado ................................................................................ 729456. Las Vacas Locas y la responsabilidad por acto lícito .......... 729457. Confíanza legítima y responsabilidad del Estado ............. 733458. Responsabilidad del Estado y actos de Gobierno ............. 735459. Responsabilidad del Estado y actos discrecionales .......... 738460. Responsabilidad del Estado y Justicia Ambiental ............. 741461. Falta de servicio y riesgo .................................................. 744

bibliogrAfÍA ....................................................................................... 749cómo AcceDer A este libro DigitAl A trAvés De thomson

reuter Proview .................................................................................. 787