LIBRO-entre el diseño y la evaluacion-BID_Juan Carlos Cortazar

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Entre el diseo y la evaluacinEl papel crucial de la implementacin de los programas sociales

Juan Carlos Cortzar Velarde Editor

Banco Interamericano de Desarrollo


Imagen de portada: Abstraction Bwa (1999) Eduardo MacEntyre (Argentina, 1929) Serigrafa sobre papel (51/100) 71,12 cm. x 55,88 cm. Coleccin de arte del BID Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente reejan los puntos de vista del BID. Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library Entre el diseo y la evaluacin : el papel crucial de la implementacin de los programas sociales / Juan Carlos Cortzar Velarde, editor. p.cm. Includes bibliographical references. 1. Social planning. 2. Social planningEvaluation. I. Cortzar Velarde, Juan Carlos, 1964- II. Inter-American Development Bank. HN18 .E58 2006 309.212 E58dc22 Primera edicin: enero de 2007 Banco Interamericano de Desarrollo, 2007. Todos los derechos reservados. 1300 New York Avenue, NW Washington, DC 20577 Estados Unidos de Amrica Tel. (202) 623-1753, Fax (202) 623-1709 [email protected] www.iadb.org/pub La Ocina de Relaciones Externas del BID fue responsable de la produccin editorial de la publicacin. Direccin editorial: Rafael Cruz Editor principal: Gerardo Giannoni Editora de produccin: Claudia M. Pasquetti Lectura de pruebas: Mara Soledad Funes Diagramacin: Fernanda Mel Diseo de portada: Cinthya Cuba


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Presentacin Nohra Rey de Marulanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v Introduccin Juan Carlos Cortzar Velarde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii Parte I. Implementacin y estrategias Captulo 1 Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin de los programas sociales Juan Carlos Cortzar Velarde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Captulo 2 Desafos estratgicos en la implementacin de programas sociales Roberto Martnez Nogueira. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Parte II. Las dimensiones organizativas de la implementacin Captulo 3 Formas organizacionales que facilitan la entrega de servicios sociales Jos Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili . . . . . . . . . 119 Captulo 4 Qu retos plantea la implementacin a la profesionalizacin de los gerentes sociales? Francisco Gaetani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165


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Captulo 5 El control en los programas sociales: una mirada de conjunto Francisco Mezones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Captulo 6 El control de gestin por resultados y la poltica social Mara Victoria Wittingham Munvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 Parte III. La dimensin poltica de la implementacin Captulo 7 Una mirada poltica de la implementacin y el desarrollo social o el complemento a un enfoque gerencial de la implementacin Fabin Repetto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319


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e es muy grato presentar esta publicacin que rene siete trabajos elaborados para el encuentro Hacia una visin estratgica de la

implementacin de los programas sociales, organizado por el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) en diciembre de 2004. Desde diferentes puntos de vista todos muestran la importancia que tiene el proceso de implementacin para la efectividad de los programas sociales y para el rol que deben desempear los gerentes sociales en la regin. Desde hace 10 aos, el INDES viene desarrollando en la regin una labor docente que ofrece una amplia visin del rol que deben desempear los gerentes sociales. Una de las premisas que guan dicha labor docente es la concepcin integral del proceso de formacin de las polticas sociales. El INDES ha promovido una comprensin de la formacin de polticas como un proceso iterativo cuyas distintas fases interactan, lo que permite el ajuste permanente de las polticas a lo largo de su proceso de desarrollo. As, promueve la superacin de la dicotoma tradicional entre conceptualizacin (diseo) y ejecucin (implementacin) de las polticas, pues le asigna igual importancia al tiempo que las articula estrechamente. La reexin que el INDES ha llevado a cabo a lo largo de los ltimos aos especcamente sobre las caractersticas y los componentes del proceso de implementacin y de la cual este libro es parte importante ha permitido tomar mayor conciencia de los desafos y las oportunidades que ella implica para mejorar el funcionamiento y los resultados de las polticas sociales. Tambin ha permitido que el INDES orientara parte de su oferta de capacitacin a la atencin de las exigencias particulares que enfrentan los gerentes sociales como responsables directos de la implementacin de una gran variedad de programas sociales en la regin. Por ello, la oferta de cursos virtuales del INDES incluye un curso especco que les proporciona


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Presentacin

conceptos y herramientas gerenciales para mejorar la implementacin de los programas a su cargo. Este libro, dirigido en primer lugar a los gerentes sociales de la regin, busca ayudarlos a mejorar su comprensin del complejo y difcil proceso de implementacin de programas sociales. Tambin est destinado a servir como material de lectura en las distintas iniciativas de formacin de gerentes sociales que han surgido en la regin, as como a promover el debate y la investigacin sobre temas de gerencia social. Nohra Rey de Marulanda Directora del INDES


Introduccin

entro de la reexin que se lleva a cabo en la regin sobre las polticas y programas sociales, usualmente se presta mucha atencin a los problemas relativos al diseo de las intervenciones y a su evaluacin. Se piensa con fundamento que mejorando las capacidades de diseo y evaluacin de las polticas y de los programas es posible mejorar sustantivamente su gestin y sobre todo su efectividad en la generacin de los resultados sociales buscados. Sin embargo, poca atencin se ha prestado en el mbito regional a las vicisitudes propias de la implementacin de los programas sociales, que se convierte as en una gran caja negra entre el momento en que se disean las intervenciones en el medio social y el momento en que se evalan sus resultados. La causa de esta indiferencia parece ser la extendida idea de que la implementacin consiste en la aplicacin de un diseo de poltica previamente elaborado, negociado y acordado. Desde este punto de vista, los problemas que usualmente se maniestan en la puesta en marcha de una poltica responden a dos tipos de situaciones: los ejecutores no ajustan su labor a lo establecido y pautado en el diseo o cuando la anterior no es respuesta suciente en el diseo no se han previsto situaciones, factores o procesos que entonces debern tenerse en cuenta en un esfuerzo de rediseo. Ambas explicaciones concentran la atencin en el diseo como el momento decisivo para resolver los problemas de gestin y efectividad de las polticas. En el primer caso, se sugiere ajustar el desempeo de los operadores a las pautas del diseo. En el segundo, se propone volver atrs y realizar un nuevo esfuerzo de diseo. En consecuencia, el diseo primara lgica y prcticamente sobre la implementacin, siendo el terreno principal para la bsqueda de soluciones a los problemas. Dado lo extendida que est la concepcin mecanicista de la implementacin a la que se ha hecho referencia, puede sorprender que se dedique

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un libro entero a explorar las posibilidades estratgicas y gerenciales que ofrecen los procesos de implementacin. Es posible tambin que muchos consideren que este libro slo es relevante para los ejecutores de los programas sociales, y no para quienes se dedican a las tareas propias del diseo o de la evaluacin de polticas sociales. Pero tanto la prctica gerencial como los recientes avances en la investigacin acadmica muestran que la implementacin es en s misma fuente de problemas complejos que no pueden solucionarse ajustndose mejor a lo planicado o exigiendo a los diseadores que revisen su tarea. Ya en los aos setenta, Pressman y Wildavsky (1998) concluan que los problemas de implementacin no suelen ser resultado de grandes desacuerdos sobre los valores, objetivos o metodologas de las polticas pblicas. Contrariamente a lo que se piensa, los problemas responden con mayor frecuencia a la complejidad que tienen las rutinas, actividades e interacciones cotidianas, que suelen ser consideradas ordinarias y poco importantes. Como sealan los autores mencionados: El hecho de no reconocer que estas circunstancias, por dems sumamente comunes, presentan serios obstculos a la implementacin inhibe el aprendizaje. Alguien que vaya siempre en busca de circunstancias inslitas y acontecimientos dramticos no puede apreciar lo difcil que es hacer que acontezca lo ordinario. Los trabajos que componen este libro pretenden ser una contribucin al aprendizaje sobre las oportunidades y los problemas que la implementacin plantea cotidianamente a los gerentes sociales de la regin. As, no se concentran en grandes y dramticos procesos polticos, o en los altamente visibles dilemas del diseo y de la evaluacin de las polticas. Se dedican a estudiar asuntos y problemas tal vez menos visibles pero igualmente importantes para la creacin de valor pblico, como las organizaciones pblicas y su gestin cotidiana. Para ello, tienen en cuenta que en la gestin de los procesos y rutinas que conforman el da a da de la implementacin de los programas sociales, se juega una parte muy importante de las posibilidades de generar resultados valiosos para los ciudadanos. En la reexin sobre la efectividad para el desarrollo que comienza a extenderse en la regin, es necesario prestar atencin a los procesos de


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implementacin, pues son ellos los que conectan los diseos de poltica (buenos o malos) con las necesidades y expectativas de las colectividades y de los ciudadanos. No es posible elevar la efectividad de las polticas y de los programas destinados a generar desarrollo social concentrndose exclusivamente en la mejora del diseo y de la evaluacin de las polticas. Aunque parezca trivial decirlo y como el ttulo del libro indica, es necesario prestar ms atencin a lo que ocurre entre el diseo de los programas y la evaluacin de sus resultados. Este libro se inscribe en esta perspectiva, arrojando luz sobre la caja negra de la implementacin y enfatizando la necesidad de mejorar sustantivamente la gestin de la implementacin de las intervenciones que promueven el desarrollo. Los trabajos incluidos en este libro exploran los problemas relativos a la implementacin de los programas sociales desde distintas perspectivas. La primera seccin analiza el carcter estratgico del proceso de implementacin. El captulo 1, titulado Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin de los programas sociales, ofrece una visin panormica del proceso de implementacin desde los puntos de vista de la gerencia pblica y de la gerencia estratgica. Propone as una comprensin integral de la implementacin, que considera tanto su contribucin a la generacin de valor pblico objetivo nal de toda estrategia en el sector pblico como los procesos de gestin que la componen. De este modo, se identican la gestin de operaciones, el control de gestin y el desarrollo de capacidades como las funciones fundamentales que desempean los gerentes durante el proceso de implementacin. Tomando en cuenta este doble enfoque estratgico y gerencial de la implementacin, el captulo propone adems un conjunto de interrogantes sobre los temas que se abordan en el resto del libro. En el captulo 2, Desafos estratgicos en la implementacin de programas sociales: provisin, participacin y coordinacin, Roberto Martnez Nogueira contribuye a una mejor comprensin de las condiciones estratgicas que inciden sobre los procesos de implementacin y de los cursos de accin necesarios para lograr que las acciones pblicas sean ms efectivas. Postula que el perfeccionamiento de los conocimientos y de


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las herramientas de gestin requiere avanzar en la identificacin de las exigencias derivadas de la diversidad de programas y de las situaciones y condiciones a las que la gerencia debe hacer frente. El anlisis se focaliza en tres fuentes de heterogeneidad e incertidumbre: las tareas requeridas para la produccin y entrega de bienes y servicios, la participacin social, y la coordinacin interinstitucional. El autor sintetiza las consecuencias que dichas fuentes tienen para las formas de implementacin de los programas sociales en una tipologa de gran poder analtico y utilidad prctica. La segunda seccin se centra en las dimensiones organizativas de la implementacin de los programas sociales. En el captulo 3, Formas organizacionales que facilitan la entrega de servicios sociales, Sulbrandt, Navarrete y Piergentilli examinan la interaccin entre las estrategias de ejecucin de los programas sociales innovadores y las estructuras tradicionales del sector pblico. Exploran el grado de ajuste entre las diferentes estrategias gerenciales para implementar los programas sociales y diversas formas de estructura organizacional, tomando especialmente en cuenta la necesidad que tienen los gerentes de operar en medios inciertos y con tecnologas ambiguas y blandas. A partir de esas ideas, los autores examinan un amplio nmero de arreglos orgnicos presentes en el sector pblico, evaluando hasta qu punto pueden satisfacer las demandas de las estrategias gerenciales de los programas sociales. En el captulo siguiente, titulado Qu retos plantea la implementacin a la profesionalizacin de los gerentes sociales?, Francisco Gaetani destaca los aspectos problemticos de la relacin entre la buena implementacin de las polticas sociales y la profesionalizacin de los gerentes sociales, planteando que se trata de una relacin ambigua y compleja. En una interesante observacin, el autor seala que, dadas las recientes transformaciones en la gestin pblica contempornea, en determinados contextos la profesionalizacin de los gerentes sociales parece estar perdiendo importancia, mientras se privilegian otros elementos del proceso de implementacin, tales como los contratos de gestin, los sistemas de informacin y la especializacin sectorial (no necesariamente gerencial) de los responsables de los programas.


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El tema de los dos captulos siguientes es el control de gestin, como una de las funciones gerenciales que forman parte del proceso de implementacin segn lo propuesto en el captulo 1. As, en el captulo 5, El control en los programas sociales: una mirada de conjunto, Francisco Mezones presenta un panorama global de la funcin de control, entendida como el conjunto de actividades y herramientas de supervisin y monitoreo que promueven el buen desempeo de las actividades operativas, la generacin de servicios de calidad adecuada y el compromiso de los proveedores con los valores y tareas del servicio pblico. El captulo ofrece as una completa revisin de las distintas formas de control en uso en el sector pblico. Retoma adems la tipologa de programas sociales propuesta en el captulo 2, indagando sobre los distintos requerimientos de control que derivan de las caractersticas que tiene la implementacin en distintos programas sociales. En el captulo 6, El control de gestin por resultados y poltica social: implicaciones, Mara Victoria Wittingham contribuye a la discusin sobre la implementacin de las polticas y programas sociales, presentando los alcances y limitaciones de una herramienta gerencial, como es el control de gestin por resultados, pero tambin considerando el tema mayor de la consolidacin regional de una cultura de gestin orientada a resultados. La autora ofrece un estudio integral del control de gestin por resultados y su funcionamiento, explorando en particular dos perspectivas que han dominado la incorporacin de esta herramienta en el contexto latinoamericano: una que propone que los gestores adopten un enfoque estratgico de sus funciones, y que por lo tanto impulsa un cambio de abajo hacia arriba, y otra que promueve la gestin de resultados a travs de la evaluacin, generalmente externa, de la gestin de una entidad o su gerencia, y que corresponde al modelo de arriba hacia abajo. Finalmente, la autora reexiona sobre las condiciones necesarias para una utilizacin apropiada de esta herramienta en el campo de las polticas y de los programas sociales. La tercera y ltima seccin del libro complementa la mirada organizativa y gerencial brindada sobre la implementacin con una mirada que enfatiza su carcter poltico. En el captulo 7, Una mirada poltica de la implementacin y el desarrollo social, Fabin Repetto analiza la relacin entre la implementacin


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de las intervenciones sociales y tres temas que resultan fundamentales en la actual discusin sobre polticas sociales en la regin: el logro de un desarrollo social incluyente, la construccin de una democracia de ciudadanos y el fortalecimiento de las capacidades estatales. A partir de ello, el autor considera los desafos que el nuevo escenario socioeconmico y poltico-institucional plantea a la implementacin de polticas y programas sociales, as como la manera en que la mejora de la implementacin de estas polticas podra ayudar al logro del desarrollo socioeconmico y a una mayor calidad del entorno polticoinstitucional. Por ltimo, seala que, siendo la implementacin un proceso que articula fuertemente lo tcnico y lo poltico, resulta indispensable evitar enfoques que destaquen exclusivamente uno de estos aspectos. *** Quiero agradecer el apoyo que Nohra Rey de Marulanda, Directora del INDES, brind en todo momento para llevar a cabo el encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de los programas sociales, realizado en diciembre de 2004 en Washington D.C. Dicho encuentro fue el espacio donde originalmente se presentaron y debatieron los trabajos que se incluyen en este libro. Agradezco tambin el entusiasmo, el inters y la calidad de los aportes de los colegas que participaron en el encuentro y son autores de los trabajos publicados aqu. Quiero tambin agradecer a mis colegas docentes del INDES, por acoger la propuesta de abrir un espacio de reexin sobre la importancia que tiene la implementacin para los gerentes sociales. Particularmente agradezco la amistad, oportunidad de reexin conjunta y dilogo que me ofreci Karen Mokate durante los aos en los que hemos compartido la docencia en el INDES. Y de manera especial agradezco a Liliana La Rosa, mi esposa y compaera de camino en la bsqueda de un mundo ms justo y solidario, por compartir todos los das, con gran fortaleza y ternura, las enormes exigencias personales, familiares y profesionales que ha supuesto la aventura de integrarse a trabajar en el Banco y a la vida en Washington D.C. Juan Carlos Cortzar Velarde Editor


PARTE I


Implementacin y estrategias


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Captulo 1

Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin de los programas socialesJuan Carlos Cortzar Velarde

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a implementacin es usualmente considerada un proceso de menor rango o valor en comparacin con los procesos de diseo o evaluacin de las polticas pblicas. En efecto, ha recibido mucha menos atencin, tanto de parte del mundo acadmico como de los propios gerentes pblicos y sociales. La causa de esta indiferencia es la idea muy extendida de que la implementacin consiste bsicamente en la aplicacin de un diseo de poltica previamente elaborado, negociado y acordado. Desde esta perspectiva, los problemas recurrentes que se maniestan en la puesta en marcha de una poltica responden a dos tipos de situaciones: la implementacin no se ajusta a lo establecido y pautado en el diseo o cuando la anterior no es respuesta suciente en el diseo no se han previsto situaciones, factores o procesos que entonces debern tenerse en cuenta en un esfuerzo de rediseo. Ambas explicaciones sealan al diseo como el momento decisivo en la evolucin de las polticas pblicas. En el primer caso, la solucin consiste en ajustar el desempeo de los operadores para que respeten y sigan las pautas del diseo. En el segundo, la solucin consiste en volver atrs y realizar un nuevo esfuerzo de diseo. As, el diseo prima, lgica y prcticamente, sobre las actividades de implementacin, siendo la fuente ltima de soluciones a los problemas. No sorprende que de acuerdo con esta concepcin mecanicista del proceso de poltica (segn la cual los implementadores se limitan a aplicar o ejecutar algo ya decidido) se considere al diseo de las polticas y a la planicacin subsiguiente como los momentos ms importantes del ejercicio


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estratgico que todo gerente debera realizar.1 Es por ello que el ttulo de este captulo puede resultar llamativo para quienes creen que el ejercicio estratgico se reere esencialmente al diseo de polticas, a la construccin de visiones valiosas y a la elaboracin de planes, mas no al da a da de las tal vez tediosas y grises actividades de implementacin. Sin embargo, tanto la prctica gerencial como los recientes avances en la investigacin acadmica muestran que la implementacin es en s misma fuente de problemas complejos que no pueden solucionarse ajustndose mejor a lo planicado o exigiendo a los diseadores que revisen su tarea. Ya en los aos setenta, el trabajo pionero de Pressman y Wildavsky (1998) conclua que los problemas de implementacin usualmente no son resultado de grandes desacuerdos o conictos sobre los valores, objetivos o metodologas de las polticas pblicas. Paradjicamente, segn dichos autores, la mayor parte de los problemas responden a la complejidad que tienen las rutinas, actividades e interacciones que solemos considerar ordinarias y por lo tanto poco importantes: El hecho de no reconocer que estas circunstancias, por dems sumamente comunes, presentan serios obstculos a la implementacin inhibe el aprendizaje. Alguien que vaya siempre en busca de circunstancias inslitas y acontecimientos dramticos no puede apreciar lo difcil que es hacer que acontezca lo ordinario (1998: 52-53). Es posible entonces que existan problemas que, manifestndose durante la implementacin de una poltica, hallen solucin fundamentalmente en el marco de las actividades que componen la implementacin misma? Una respuesta armativa a esta pregunta nos lleva a tres consideraciones sobre la importancia de la implementacin en el proceso de polticas. La primera consiste en constatar que no todo lo que ocurre en la implementacin es derivacin lgica o prctica de lo que ocurre en el momento del diseo, de manera que los procesos de implementacin tienen naturaleza y1

Probablemente esta nocin se haya visto reforzada por la inuencia de determinadas escuelas de pensamiento estratgico que ponen nfasis fundamentalmente en las actividades de planicacin y visionado como manifestacin suprema del ejercicio estratgico. Otras escuelas ms interesadas en los procesos de aprendizaje organizacional y en las estrategias como patrones de conducta y no slo como planes tienen mayor capacidad de percibir la importancia propia que tienen los procesos de implementacin de estrategias. Al respecto, vase Mintzberg et al. (1999).


Una mirada estratgica y gerencial de la implementacin...

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consistencia propia. En consecuencia y esta es la segunda consideracin, el gerente enfrenta problemas especcos de implementacin que ponen en serio riesgo el xito de la poltica o programa en ejecucin y que, por lo tanto, atentan contra el valor pblico que dicha poltica busca generar. Finalmente, si se asume siguiendo a Moore (1998) que el objetivo esencial de todo ejercicio estratgico es generar valor pblico de manera nueva o ms ecaz, entonces hay que concluir que los procesos de implementacin exigen en s mismos algn tipo de reexin y accin estratgica por parte del gerente. Al llegar a este punto se ha abandonado el enfoque mecanicista de la implementacin y se ha abierto la puerta a una mirada estratgica. Este captulo busca contribuir a la elaboracin de una visin integral de la implementacin en el caso especco de los programas sociales, entendidos como conjuntos estructurados de actividades mediante las cuales las organizaciones pblicas disean y generan bienes y servicios, como medio para satisfacer necesidades bsicas, construir capacidades, modicar condiciones de vida o introducir cambios en los comportamientos, en los valores o en las actitudes que los sustentan (Martnez Nogueira 1998: 7). Desde el punto de vista de la implementacin de los programas, es conveniente distinguir entre aquellos que proveen bienes (obras de infraestructura, alimentos, etc.) o recursos (transferencias monetarias) y aquellos que proveen servicios (de salud, educacin, asistencia legal, etc.). Se llamar a estos ltimos servicios sociales, mientras que se utilizar el trmino programas sociales para hacer referencia conjunta a ambos tipos de programas. En este captulo se considerar la implementacin de los programas sociales desde el punto de vista del pensamiento gerencial y del pensamiento estratgico. Una reexin gerencial sobre la implementacin debe considerar la complejidad de las rutinas, actividades e interacciones que ponen en marcha y mantienen un programa social. En este captulo, el estudio de tales actividades se organizar considerando los procesos de gestin de operaciones, control de gestin y desarrollo de capacidades como componentes del proceso de implementacin. Esta perspectiva de anlisis es til para los gerentes sociales porque les permite identicar aquellos procesos y sistemas sobre los cuales es necesario actuar para mejorar la marcha de


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sus programas.2 Por su parte, una reexin estratgica sobre la implementacin se centra en cmo los procesos operativos y de control de gestin pueden aadir valor a la poltica o al programa en curso. Su utilidad para los gerentes sociales radica en que les revela el potencial estratgico de las acciones de implementacin, ayudndoles as a identicar oportunidades que pueden aprovechar para la generacin de mayor valor pblico.3 Retomando la constatacin de Pressman y Wildavsky de que la implementacin, en las mejores circunstancias, es excesivamente difcil (1998: 53), una reexin gerencial y estratgica de la implementacin como la que se ofrece en estas pginas ayudar a los gerentes sociales a comprender mejor su propia labor. Y lo que es ms importante, les ayudar a identicar las capacidades (gerenciales y organizacionales) que deben fortalecer o desarrollar en los campos de la gestin de operaciones y del control de gestin. Esta reexin se sita en el marco de la visin dinmica que el INDES propone para el proceso de desarrollo de las polticas sociales. De acuerdo con esta visin, las actividades de denicin colectiva de problemas, seleccin de alternativas, toma de decisiones autorizadas, implementacin y evaluacin son procesos que se iteran a lo largo del tiempo e interactan entre s, de manera que la tradicional oposicin entre diseo e implementacin de polticas no tiene sentido (Molina 2002a). Por ello, el nfasis que aqu se pone en la naturaleza propia y el valor estratgico de la implementacin no debe entenderse en oposicin o menoscabo al que tienen otros componentes del proceso de desarrollo de las polticas pblicas, tales como el diseo, la seleccin de alternativas o la evaluacin. Sin embargo, la interaccin mutua y la continuidad que existen entre estos procesos no indican que todos ellos tengan la misma naturaleza. Una reexin adecuada sobre el desarrollo de las polticas pblicas debe2

Una perspectiva de anlisis gerencial sobre la implementacin de los programas sociales es un buen complemento de la mirada desde la teora econmica (fundamentalmente la teora de la agencia), que ha recibido extensiva atencin ltimamente (Savedoff 1998; Burki y Perry 1998; Banco Mundial 2003). Esta doble mirada desde las caractersticas gerenciales y estratgicas de la implementacin es convergente con la sugerencia de Liu (2002) respecto de sintetizar los aportes de las escuelas de pensamiento estratgico y de gestin de procesos operativos (business process management) para lograr una comprensin holstica de las operaciones en el sector pblico.

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identicar la naturaleza y las caractersticas especcas de los procesos que lo componen.4 Una buena argumentacin gerencial, por otra parte, debe ser capaz de distinguir entre estas distintas naturalezas para poder proponer el tipo de prcticas, capacidades y herramientas adecuadas a ellas.5 En la primera seccin de este captulo se analizar el carcter estratgico de la implementacin. En la segunda se presentar una visin gerencial del proceso de implementacin de los programas sociales a partir de las tres funciones gerenciales que lo componen: la gestin de operaciones, el control de gestin y el desarrollo de capacidades organizacionales. Para ello, se usarn marcos conceptuales provenientes del campo de la gerencia y del pensamiento estratgico. La tercera seccin pone nfasis en las particularidades que tiene la provisin de servicios sociales. Finalmente, se concluye con una seccin dedicada a discutir brevemente determinadas problemticas relativas a la implementacin, en las cuales resulta indispensable profundizar para mejorar la gestin de los programas sociales en la regin: las formas organizativas adecuadas para la generacin de servicios sociales, el papel y la profesionalizacin de los gerentes sociales, la gestin de la calidad en los programas sociales, los retos para el control de gestin de los mismos y, por ltimo, la relacin que la implementacin puede tener con asuntos vinculados a la gobernabilidad, como las capacidades institucionales del Estado y el fortalecimiento de la ciudadana.

EL CARCTER ESTRATGICO DE LA IMPLEMENTACINPara argumentar en favor de la consideracin de la implementacin como parte sustantiva del proceso estratgico bastara tal vez con indicar de manera4

El texto ya mencionado de Pressman y Wildavsky (1998) es un excelente ejemplo de reexin cientca sobre la naturaleza especca de la implementacin como uno de los componentes del proceso de formacin de polticas. Existen tambin estudios que profundizan en la naturaleza especca de otros componentes, tales como los procesos predecisionales (Kingdon 1995; Baumgartner y Jones 1993) y la toma de decisiones (March 1994; Allison y Zelikow 1999). Al respecto, el estudio de Barzelay y Campbell (2003) sobre la generacin de una visin estratgica en la Fuerza Area de Estados Unidos es un buen ejemplo de cmo la investigacin sobre uno de los componentes del proceso de formacin de polticas a saber: la generacin de estrategias puede conducir a una argumentacin consistente y til sobre buenas prcticas gerenciales.

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bastante obvia que las estrategias tienen sentido slo si se ponen en prctica. En otras palabras, es evidente que las acciones de diseo de estrategia (la elaboracin de una visin estratgica y las labores de planicacin programtica y de recursos) deben estar seguidas por acciones que conduzcan a su implementacin efectiva. De acuerdo con esta idea, Moore considera que el ejercicio estratgico que los gerentes pblicos deben realizar no se orienta solamente a obtener respaldo y recursos del entorno poltico autorizante, o a identicar los elementos y caractersticas del programa de acciones que se espera que generen valor para los ciudadanos. Dicho ejercicio implica tambin preguntarse si la estrategia es operativa y administrativamente viable (1998: 16), lo que conduce a tomar en consideracin el despliegue consciente y especializado de capacidades legales, nancieras, materiales y humanas para obtener resultados concretos (1998: 277). Sin embargo, lo que interesa aqu es proponer dos argumentos adicionales que, por ser ms precisos, facilitan una mejor comprensin del potencial estratgico que tienen las labores de implementacin: a) la implementacin abre oportunidades importantes para aadir valor a las polticas y b) la implementacin supone necesariamente la interaccin estratgica entre actores que tienen distintos valores, visiones e intereses.

Nuevas oportunidades para la creacin de valor pblicoLas diversas crticas a los modelos tradicionales de administracin pblica coinciden en la importancia que tiene reconocer un papel gerencial a los funcionarios pblicos, superando as una visin excesivamente centrada en el papel exclusivamente administrativo (Barzelay 1998; Metcalfe y Richards 1993). Uno de los ejes fundamentales de la nueva actitud gerencial que se fomenta consiste en encontrar el mayor valor posible para los ciudadanos. Ello supone que el gerente est atento para identicar nuevas oportunidades para la generacin de valor, lo que supera la actitud pasiva del administrador, que centra su atencin ms en los recursos que en las oportunidades. La bsqueda de nuevas oportunidades dentro y fuera de la organizacin es un tema clsico en la bibliografa sobre gestin estratgica,



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pues es la actividad bsica a partir de la cual la organizacin puede crear visiones y planes que aumenten el valor que genera (Mintzberg et al. 1999, Mintzberg 1994, Barzelay y Campbell 2003). Como ya se ha sealado, usualmente se entiende que el diseo es el momento central de la denicin de las posibilidades de creacin de valor de una poltica o programa. Sin embargo, la implementacin ofrece tambin importantes oportunidades para aumentar el valor que puede generarse. As, por ejemplo, un estudio reciente sobre el Programa de Mejoramiento de Barrios en la provincia de Buenos Aires (Argentina) muestra que la redenicin de los procesos operativos del programa, a raz del contexto de una grave crisis vivida por Argentina en 2001, permiti ampliar sustantivamente su mbito de aplicacin geogrca y dar mayor relevancia a componentes comunitarios que se hallaban relativamente relegados dentro del diseo original. As, la crisis y la redenicin operativa abrieron una oportunidad para ampliar el valor generado por la intervencin en curso (Di Virgilio 2004). Otro estudio an en curso sobre el Programa Integral de Desarrollo Indgena (Orgenes) en Chile sugiere que problemas como la subejecucin presupuestal y la falta de coordinacin entre las instituciones involucradas generaron una interesante oportunidad para el replanteamiento estratgico del programa. Como resultado, este adquiri una orientacin ms sensible a las potencialidades y problemas de las poblaciones indgenas chilenas que el originalmente previsto.6 Los procesos de implementacin pueden as crear oportunidades para aumentar el valor pblico que generan las polticas y programas y, en esa medida, tienen una gran importancia estratgica. El aprovechamiento de tales oportunidades depender de la capacidad que los gerentes y otros actores involucrados tengan para identicarlas dentro del ujo de acontecimientos en que se ve inmersa la organizacin y sacar partido de ellas.7 En otras palabras, depender de sus capacidades para pensar y actuar6 7

El estudio est siendo realizado por Alejandra Fandez para el INDES.

Mintzberg (1994) insiste en la necesidad de escarbar en los detalles y complejidades de las acciones desarrolladas por la organizacin con la nalidad de poder descubrir ideas y prcticas que den pie a nuevas visiones estratgicas.


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estratgicamente durante la implementacin.8 Con mucha frecuencia estas oportunidades se desaprovechan. Un estudio sobre la puesta en marcha del presupuesto participativo en el municipio de Villa El Salvador (Lima, Per) muestra cmo los actores comprometidos con dicha prctica participativa no fueron capaces de identicar como una oportunidad los cambios que de manera informal ocurran dentro de algunas reas de lnea de la municipalidad como resultado de una interaccin ms uida y responsable con los ciudadanos. Por eso, pese a que serias fallas en la gestin de otras reas administrativas generaron importantes demoras en la ejecucin de las obras seleccionadas mediante el proceso participativo, no se recurri a la experiencia de aquellas dependencias que s haban renovado su funcionamiento en busca de soluciones. El resultado fue que debido a las demoras los ciudadanos perdieron conanza en el presupuesto participativo y este se estanc gravemente. Si los interesados en impulsar este proceso participativo hubieran respaldado y extendido los cambios que comenzaban a darse dentro de algunas reas de la municipalidad, tal vez habra sido posible minimizar dichos atrasos, manteniendo as el apoyo ciudadano a la iniciativa (Cortzar y Lecaros, 2004). En este caso, como en muchos otros, la falta de atencin al proceso de implementacin impidi ver y aprovechar las oportunidades existentes (literalmente al alcance de la mano) para mejorar la gestin de la iniciativa en curso.

La interaccin estratgica entre los operadoresMuchos gerentes pblicos y polticos se quejan de que los operadores de los programas pblicos no se cien a lo establecido en los objetivos y el diseo de los programas, asumiendo implcitamente que dichos actores deberan ajustarse de manera casi automtica a lo previsto y que cualquier8

En este punto puede resultar relevante considerar la nocin de prcticas inteligentes de Bardach (1998), segn la cual son inteligentes aquellas prcticas que saben sacar partido de una oportunidad existente para generar valor de manera poco costosa. Es interesante observar que en el estudio de Bardach buena parte de dichas oportunidades y prcticas se reeren a actividades o situaciones que ocurren durante el proceso de implementacin.



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desviacin con respecto al diseo acordado es ilegtima y perjudicial. Este tipo de crticas usualmente pasa por alto el hecho de que los actores involucrados en ella tienen valores, visiones e intereses propios que guan su accin, pero que no necesariamente coinciden con los que orientan el programa en ejecucin. A partir de tales valores e intereses los operadores pueden reaccionar de muy diversas formas frente a las orientaciones, regulaciones e incentivos que implica el funcionamiento de un programa. La importancia de estas reacciones radica en que los ciudadanos perciben y experimentan las polticas pblicas fundamentalmente a travs de lo que los operadores piensan y hacen: Las decisiones de los burcratas de nivel de la calle, las rutinas que ellos establecen y los mecanismos que inventan para enfrentar la incertidumbre y las presiones de su trabajo, se convierten efectivamente en las polticas pblicas que ellos ejecutan (Lipsky 1980). A lo largo de la implementacin de un programa social, los operadores interactan entre s, pero tambin lo hacen con sus superiores jerrquicos, las autoridades polticas y los usuarios de los servicios que generan. Todos estos actores interactan estratgicamente, es decir, buscan de manera relativamente sistemtica que sus valores, visiones e intereses prevalezcan sobre otros en la orientacin y marcha de la poltica o programa en cuestin. A continuacin se considerar brevemente cada una de estas relaciones. Los operadores de un programa (sean de la misma organizacin o de organizaciones distintas cuando se trata de programas que requieren una gestin interorganizacional) se ven obligados a coordinar o cooperar entre s dado que no controlan individualmente todos los recursos y esfuerzos necesarios para lograr los resultados esperados. Los operadores toman as continuamente decisiones que les permiten ocuparse colectivamente del entorno de trabajo que comparten y superar la incertidumbre que acompaa a la necesidad de colaborar con otros (Echebarra 2001; Chisholm 1989). La toma de estas decisiones es ms compleja y lenta conforme crece el nmero de actores que deben tomarlas. Pero adems del nmero de participantes, Pressman y Wildavsky (1998) consideran que hay tres factores que inuyen en el proceso de toma de decisiones durante la implementacin: la direccin de las preferencias que los


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operadores tienen respecto del programa (estn a favor o en contra?), la intensidad con la que se maniestan dichas preferencias (le dedican una atencin signicativa o son ms bien indiferentes?) y la magnitud de los recursos que comprometen en el programa. As, es posible identicar distintas estrategias de negociacin entre los operadores de un programa en funcin de la combinacin de estos tres factores. Los ms identicados, urgidos y comprometidos con el programa presionarn por una toma de decisiones rpida, mientras que los que ms se oponen a la marcha del programa prolongarn la negociacin hasta el cansancio. Tanto los ms identicados como los ms opuestos al programa negociarn duramente, tratando de conservar hasta el nal sus posiciones, mientras que los que son relativamente indiferentes al programa no tendrn mayores problemas en ceder sus posiciones iniciales. Es importante la actitud cooperativa de los operadores, que se forma mediante estas negociaciones, porque de ella depende la marcha efectiva del programa y a n de cuentas las posibilidades reales de creacin de valor.9 Las relaciones que los operadores de los programas sociales mantienen con sus superiores ejecutivos, los formuladores de polticas y las autoridades polticas estn estructuradas en gran medida de acuerdo con el tipo de contrato poltico y administrativo establecido (Banco Mundial 2003). De los tipos de relacin que se estn considerando, esta es la que ha recibido mayor atencin acadmica y prctica, fundamentalmente a partir de los aportes del nuevo institucionalismo econmico y de la teora de agencia.10 El nuevo institucionalismo ha destacado la importancia que tienen los acuerdos formales entre operadores, autoridades y formuladores de polticas en el mundo pblico, como fuente de incentivos que orientan y disciplinan el desempeo de los primeros con la nalidad de que realmente lleven a cabo las decisiones de quienes osten9

Pressman y Wildavsky (1998) analizan fundamentalmente la toma explcita y formal de decisiones entre los operadores. Sin embargo, como se ver mas adelante, incluso la accin rutinaria que tiene un cierto grado de automaticidad supone la toma de decisiones y la cooperacin entre los operadores dentro de un sistema operativo (Nelson y Winter 1982).

10 Para una visin de conjunto del aporte de estas corrientes tericas resulta til revisar la compilacin de Saiegh y Tomassi (1998).



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tan la representacin ciudadana. La teora de agencia y otros desarrollos tericos en torno a la nocin de burocracia maximizadora retoman la importancia de dichos acuerdos formales como medio para controlar y disciplinar a los operadores, que racionalmente buscan maximizar sus propios intereses aun a costa de los objetivos y resultados esperados de la poltica en cuestin. El supuesto es que los operadores, asumiendo que se comportan racionalmente, tendern a desviarse de la ruta marcada por los formuladores de polticas en aras de satisfacer sus propios intereses. Para ello, utilizarn de manera estratgica la ventaja que tienen respecto del manejo de la informacin sobre las operaciones y resultados obtenidos.11 Sin embargo, no slo los operadores, sino tambin las autoridades ejecutivas y los polticos, tienden a comportarse estratgicamente en la bsqueda de una forma de satisfacer sus intereses (sean estos mantenerse en el cargo, ampliar su mbito de inuencia y recursos o ser reelegidos para sus cargos). No obstante, hay que reconocer que tanto desde el punto de vista acadmico como del prctico se ha puesto ms nfasis en estudiar las desviaciones de los operadores (la burocracia) que las de los otros actores involucrados.12 La relacin entre los operadores (proveedores) y los usuarios de los servicios sociales es tambin un escenario para la interaccin estratgica. Como se ver ms adelante, la interaccin entre proveedores y usuarios es de gran importancia en el caso de los servicios puesto que estos, a diferencia de los productos, slo se generan y obtienen mediante la experiencia de dicha interaccin. As, proveedor y usuario deben cooperar para lograr que el servicio cumpla su cometido (esto resulta claro, por ejemplo, en la interaccin entre el mdico y el paciente). La experiencia del servicio es un escenario de tensin, en el cual tanto el proveedor como el usuario11

Al respecto cabe destacar que la nocin de asimetra de informacin entre el agente y el principal no se reere tanto a que uno posea informacin que el otro desconoce, sino a que una de las partes hace uso estratgico de dicha asimetra para maximizar su propia funcin de utilidad. En este punto, el informe del Banco Mundial (2004) tiene una visin bastante equilibrada, puesto que no slo considera el posible comportamiento rentista de los proveedores sino tambin el de los polticos, que pueden optar por polticas clientelistas en lugar de aquellas que realmente favorezcan a los ms pobres. Ambos factores permiten explicar por qu los programas sociales no son efectivos en llegar a los pobres y ayudarlos a superar la pobreza.

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buscan mantener el control de la situacin. Al respecto, Lipsky (1980) seala que el proveedor tiene mayores posibilidades de controlarla, en la medida en que tiene autoridad para tomar decisiones que determinan si se asignan o no recursos (e incluso si se establecen sanciones) al usuario. Para tomar tales decisiones, el proveedor debe procesar al usuario: clasica sus demandas o situacin de acuerdo con un nmero reducido de categoras, le aplica el procedimiento vinculado a dichas categoras, toma decisiones en funcin del juicio al que arribe sobre su situacin y, nalmente, espera que el usuario acate sus decisiones. Es claro que las visiones, valores e intereses del proveedor permean dicha actividad. Por su parte, el usuario puede resistirse a su procesamiento, en la medida en que sienta que violenta la particularidad de su situacin. Entre las reacciones de resistencia se incluyen: cuestionar la accin del proveedor a partir de estndares conocidos (o de sus propias valoraciones), no presentar los comportamientos esperados por el proveedor o desacatar sus decisiones, manipular sus muestras de graticacin para afectar interacciones futuras o, simplemente, hacerle perder el tiempo. En esta relacin de desigualdad y poder hay entonces un amplio campo para la accin estratgica tanto de los proveedores como de los usuarios. En sntesis, es simplista e ingenuo considerar a los actores involucrados en la implementacin como autmatas que cumplen o desempean un rol previamente establecido (o desear que ello sea as). La implementacin de los programas sociales est plagada de oportunidades para la interaccin estratgica. Los valores, visiones e intereses de los operadores, si bien no son los nicos que intervienen en este escenario, desempean un papel muy relevante, pues son los operadores los que controlan en gran medida los recursos, la informacin y los esfuerzos cotidianos necesarios para que el programa funcione. Sin embargo, resulta sesgado considerar que dichos intereses necesariamente conspiran contra los del servicio pblico, propician un mal desempeo y se despreocupan de la generacin de mayor valor para los ciudadanos en aras de intereses egostas. La nocin de burocracia maximizadora o rentista y la inuencia de la teora de agencia parecieran conducir a este tipo de conclusiones.



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Un interesante estudio de Tendler (1997) sobre los servicios pblicos en Brasil muestra, en cambio, que los funcionarios pblicos pueden orientar su labor por valores e intereses directamente ligados al ofrecimiento de un mejor servicio a los usuarios, logrando no slo un buen desempeo sino un alto grado de compromiso personal con su labor. Una mirada exclusivamente centrada en el carcter rentista o egosta de los operadores tiende a sugerir que la solucin a los problemas de implementacin reside en disciplinar a los operadores, ajustando su desempeo a lo que el programa espera de ellos.13 El problema es que la conjuncin de un enfoque mecanicista de la implementacin con una concepcin exclusivamente rentista de los operadores da pie a respuestas muy pobres a los problemas de implementacin. Estas respuestas se centran usualmente en la idea de ajustar o disciplinar el comportamiento de los operadores en una suerte de eterno juego del gato y el ratn (pese a que en muchas situaciones operativas el ratn puede ser mucho ms poderoso que el gato). Desde este punto de vista, respuestas como la generacin de compromiso o una cultura de servicio quedan relegadas por idealistas. Una comprensin profunda de la implementacin permite en cambio ver que el compromiso o la innovacin son procesos tan concretos como disciplinar mediante el control social o establecer nuevos pactos entre operadores y formuladores de polticas. Comprender el carcter estratgico de la implementacin supone tomar en consideracin los diversos valores e intereses en juego, as como las interacciones y conictos que ellos suscitan. A partir de ello, el gerente social puede actuar estratgicamente, hallando oportunidades para promover13

Este es, por ejemplo, el camino que sugiere el informe del Banco Mundial al que ya se ha hecho referencia (2004), cuando propone dos medidas fundamentales para mejorar el funcionamiento de los servicios sociales: a) el establecimiento de mejores contratos entre proveedores y formuladores de polticas y b) un mayor control de los usuarios sobre el desempeo de los proveedores. No dudamos de la importancia y efectividad de este tipo de medidas, pero pensamos que la idea de disciplinar desde afuera a los proveedores es limitada. Debera complementarse con un enfoque que valore lo que los propios proveedores pueden hacer para comprometerse en mayor medida con los ciudadanos. Ello depende sin duda del marco contractual y la presin de los usuarios, pero tambin de los valores e intereses que logren promoverse entre los servidores pblicos. Savedoff (1998) ofrece un enfoque que, partiendo tambin de la teora de agencia es sin embargo ms sensible a la motivacin de los propios operadores.


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aquellos valores, intereses y actitudes que favorecen la creacin de valor y controlar o reorientar los que van en sentido contrario.14 Es claro que un enfoque mecanicista de la implementacin impide al gerente desarrollar este tipo de respuesta estratgica y aprovechar tales oportunidades. Para superar dicho enfoque es necesario desarrollar una comprensin ms compleja y realista del proceso de implementacin. La siguiente seccin aporta elementos para ello.

EN QU CONSISTE LA IMPLEMENTACIN?A diferencia del enfoque de poltica pblica, que entiende la implementacin como parte del proceso sociopoltico de formacin de polticas (Pressman y Wildavsky 1998, Lindblom 1991), la mirada gerencial pone nfasis en las funciones que debe desempear el gerente durante la implementacin como parte del proceso global de gerencia.15 Asumiendo adems una perspectiva estratgica, el grco 1.1 propone una forma deGrco 1.1. Una visin funcional del proceso de gerencia

desarrollo de capacidadesFuente: Elaboracin propia.

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Ms adelante, cuando se consideren los sistemas de control de gestin como medios para promover el compromiso y la calidad, se har referencia a las posibilidades de reorientar o potenciar los intereses y valores de los operadores para lograr un buen desempeo.15 Una funcin es una categora de anlisis que indica de manera abstracta el n o resultado que ha de lograr un componente de un sistema en funcionamiento (Bardach 2000). Thompson (en Kelman et al. 2003) seala que una de las caractersticas que distingue la perspectiva de gerencia pblica de la tradicional de administracin pblica es el mayor nfasis que la primera pone en el desempeo de las funciones gerenciales.



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entender el proceso de gerencia. 16 Dicho proceso est compuesto por las actividades que permiten gestionar todo el proceso de poltica y no slo algunos de sus momentos o etapas (Metcalfe y Richards 1993: 36). En l se distinguen tres funciones fundamentales: el desarrollo de estrategias, su implementacin y su evaluacin.17 Se ha elaborado conceptualmente la implementacin acudiendo al modelo de los procesos productivos, que es central en la literatura gerencial.18 As, se la ha dividido en dos funciones ms especcas: la gestin de operaciones (consistente en la generacin y provisin de bienes o servicios) y el control de gestin (que se ejerce sobre la funcin anterior). Adicionalmente, la implementacin comprende tambin la funcin de desarrollo de capacidades organizacionales, que esEl uso de los trminos gerencia y gestin se presta a cierta confusin, lo que conduce en algunos ambientes a considerar que la diferencia entre ambos tiene que ver con la jerarqua de los procesos aludidos (la gerencia as tendra mayor jerarqua lgica y prctica que la gestin) o con que se reeren slo a parte del proceso de poltica (la gerencia se referira as a todo el proceso, mientras que la gestin hara referencia slo a la implementacin). Es necesario aclarar aqu el sentido en que se utilizarn ambos trminos, para evitar estas confusiones a lo largo de la lectura del texto. El problema tiene que ver con que buena parte de la literatura gerencial est originalmente escrita en ingls. En ingls la diferencia entre management y manage reside bsicamente en que el primer trmino es un sustantivo y el segundo un verbo. As management se dene como the activity, work or art of managing, mientras que manage se dene como to conduct the running of o to guide or have charge of (The New Penguin English Dictionary 2001). En espaol existen los trminos gerencia y gestin. Ambos son sustantivos: el primero se dene como gestin que incumbe al gerente y el segundo, como accin y efecto de gestionar. As, ambos tienen el mismo signicado. Gestin tiene una connotacin ms activa, por lo que usualmente se emplea cuando se hace referencia a las acciones de un gerente. Gerencia, en cambio, suele emplearse cuando se hace referencia al campo de conocimiento que estudia la accin de los gerentes (aunque a veces se utiliza tambin la frase ciencias de la gestin). El verbo asociado a dichos trminos es gestionar, que se dene como hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, http://buscon.rae.es/diccionario/drae.htm). As, gestionar es la traduccin de manage. En conclusin, la diferencia entre gerencia y gestin no tiene que ver con sus contenidos semnticos sino con una mayor connotacin activa en el segundo trmino. La diferencia entre gerencia y gestionar no tiene que ver tampoco con sus contenidos semnticos, sino con el distinto papel gramatical de un sustantivo y un verbo. En consecuencia, en este texto se utilizarn gerencia y gestin para hacer referencia a lo mismo, es decir, al conjunto de actividades que se realizan para disear, orientar, poner en marcha y evaluar el conjunto del proceso de poltica pblica. No se emplearn dichos trminos para aludir a una diferencia jerrquica entre dos realidades o procesos distintos. Tampoco para distinguir entre la implementacin y el resto del proceso de poltica. Por otra parte, el trmino gestionar ser utilizado como el verbo correspondiente a las actividades gerenciales (o de gestin) en su conjunto.17 16

Se retoma aqu lo propuesto por Michael Barzelay en el curso Contested Issues in Public Management (20032004) en la London School of Economics and Political Science.

18 Barzelay (1998: 183) aboga por las ventajas que tiene un enfoque productivo para comprender los procesos operativos, dado que permite a los operadores entender los procesos generales en los cuales se inscribe su accin ms all de su ubicacin en la estructura jerrquica de la organizacin. A esto cabe aadir que la perspectiva de procesos es una de las ms adecuadas para describir y comprender las prcticas gerenciales.


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una funcin transversal a todo el proceso de gerencia. En esta seccin se reexionar primero sobre la gestin de operaciones y el control de gestin para abordar luego la funcin de desarrollo de capacidades.19 Cabe sealar que esta visin del proceso de gestin, dado su elevado nivel de abstraccin, es aplicable al estudio de los procesos de provisin de bienes y servicios, tanto en el sector pblico como en el privado.20 En cambio, no parece tan til para comprender la gestin de actividades como la regulacin o la supervisin del cumplimiento de marcos legales (enforcement), pero estas actividades escapan al foco de inters de estas pginas, que es el de la provisin de servicios sociales.

Gestin de operaciones: rutinas y seguimiento de reglasLas operaciones son el conjunto de actividades que transforman y aplican determinados recursos (capital, materiales, tecnologa, habilidades y conocimientos) para generar productos o servicios que, mediante dicho proceso, adquieren valor adicional (Liu 2002). Si en este momento se observara un programa cualquiera que estuviera en operacin, se vera, como indica Kelman, que mucho de lo que ocurre en las organizaciones es rutina. Es probable que la percepcin generalizada de las rutinas como una simple actividad repetitiva y mecnica lleve a entender las rutinas como algo tonto en comparacin a la poltica y en donde hay poco espacio para la estrategia y la creatividad (1987: 175). La realidad de un programa pblico en funcionamiento es, sin embargo, mucho ms compleja. Las rutinas, en efecto, son un elemento central de las operaciones. A travs de ellas se estandarizan las actividades de gran cantidad de19

Sobre acciones y opciones vinculadas a las funciones de planicacin de polticas as como la planicacin organizativa y de recursos vase Molina (2002b). Sobre la evaluacin de polticas y programas vase Mokate (2003). Barzelay considera que el campo de la gestin pblica se compone de cuatro reas de reexin temtica y accin prctica: el diseo de organizaciones programticas, el liderazgo ejecutivo en el gobierno, la gestin de operaciones gubernamentales y las polticas de gestin pblica. Como se puede apreciar, la visin funcional del proceso de gestin aplicado al sector pblico permite reexionar sobre cuestiones vinculadas al liderazgo ejecutivo en el gobierno y a las operaciones gubernamentales. Este trabajo se centra claramente en esto ltimo.

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individuos y grupos, se saca provecho de sus habilidades mediante la especializacin y se hace posible predecir en cierta medida la cantidad y calidad de los productos o servicios generados. Los distintos elementos constitutivos del proceso operativo materiales, informacin, herramientas, conocimientos y habilidades se articulan productivamente mediante la realizacin efectiva de un conjunto de rutinas. Qu son las rutinas? Nelson y Winter (1982) consideran que las rutinas cumplen en las organizaciones un papel anlogo al de las habilidades en la accin individual, siendo as un elemento central de las capacidades organizacionales. A partir de dicha analoga, los autores destacan tres caractersticas centrales de las rutinas. En primer lugar, tienen carcter programtico, es decir, consisten en un programa o una secuencia de acciones en los que una actividad conduce a otra de manera uida. El funcionamiento uido de dicho programa permite que la rutina conduzca en la mayora de los casos al menos a los resultados esperados. En segundo lugar, las rutinas se fundamentan en un conocimiento implcito, es decir, que es difcil de expresar y transmitir claramente mediante el lenguaje. Esto conere a las rutinas cierta automaticidad que facilita su uidez.21 Finalmente, dado que las rutinas suelen incluir en sus programas un nmero limitado de opciones distintas de comportamiento en funcin de las caractersticas de la situacin, el operador es obligado a tomar de manera rpida (programada si se quiere) determinadas decisiones con respecto al tipo de comportamiento a seguir.22 La accin de los individuos involucrados en las operaciones transcurre a travs de estos patrones o programas, y su ejecucin se reitera continuamente (con la relativa variabilidad que imponen las distintas opciones de comportamiento programadas). La reiteracin de las rutinas es importante porque permite la especializacin, reduciendo el costo que tendra aprender una tarea21

Dicha automaticidad se maniesta en la sensacin que tiene quien domina una rutina de hacerlo sin pensar o automticamente. El hecho de que tales decisiones programadas se realicen precisamente de manera programada y con escasa deliberacin no debe inducir a pensar que no existen tales opciones y por lo tanto la necesidad de tomar decisiones.

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cada vez que se tiene que realizar. Considerando lo hasta aqu sealado, las rutinas pueden denirse como patrones que establecen un repertorio limitado de comportamientos que permiten a los individuos y grupos poner reiteradas veces en movimiento una secuencia uida de acciones, mediante la cual se espera generar los resultados deseados. Cabe destacar que aunque el ejercicio reiterado de las rutinas genera resistencias al cambio, no es cierto que las rutinas tiendan inexorablemente a la estabilidad. Feldman (2000) muestra en un meticuloso estudio que las rutinas poseen tanto la cualidad de la estabilidad como la del cambio. La ejecucin de rutinas no es un ejercicio que realiza cada individuo de manera aislada dentro de la organizacin. Por el contrario, usualmente la secuencia de actividades que constituye la rutina incluye acciones que son responsabilidad de distintos sujetos o grupos dentro de ella. Adems, desde un punto de vista agregado, las distintas rutinas se enlazan entre s, conformando procesos operativos ms amplios que permiten la transformacin de recursos, informacin, habilidades y conocimientos en bienes y servicios.23 La coordinacin entre distintas actividades rutinarias es entonces central para el proceso operativo. Cada individuo no slo debe ser capaz de desempear los comportamientos que las rutinas adscritas a su papel le ofrecen, sino de captar e interpretar los mensajes que otros miembros de la organizacin le remiten bajo la forma de insumos, productos intermedios, autorizaciones, etc. y que exigen que l a su vez desempee determinados comportamientos tambin rutinarios (Nelson y Winter 1982). Las rutinas se ejecutan dentro del marco de un conjunto de reglas (sean estas normas de conducta, regulaciones de procedimiento o estndares operativos). La secuencia de acciones que constituye una rutina est estructurada en funcin de las reglas vigentes. Estas reglas guan tambin a los operadores para seleccionar conductas entre las opciones contenidas23 Estos procesos operativos constituidos a su vez por rutinas son las unidades sobre las que usualmente se aplican tcnicas de mejoramiento como la reingeniera de procesos o el control total de la calidad.



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en la rutina (Feldman 2000).24 De esta manera, la actividad rutinaria es una accin que sigue reglas. El mismo tipo de prejuicio que presenta a las rutinas como un mero acto repetitivo y automtico, muestra a la accin que sigue reglas como un acto mecnico en el cual no hay espacio para la reexin o la deliberacin. James March (1994) propone una visin bastante ms compleja del asunto, segn la cual la toma de decisiones en funcin de las reglas se rige por la lgica de lo apropiado (a diferencia del proceso de eleccin racional que se rige por la lgica de optimizacin). Utilizando dicha lgica, el sujeto que debe decidir un curso de accin se plantea tres preguntas: qu tipo de situacin es esta? (problema de reconocimiento), qu tipo de individuo soy yo? qu tipo de organizacin somos? (problema de identidad) y nalmente qu debera hacer un individuo como yo o una organizacin como la nuestra en una situacin como esta? (problema de aplicacin de reglas apropiadas). De esta manera, la accin se desarrolla mediante la interpretacin de situaciones, la denicin de identidades y la seleccin y aplicacin de reglas apropiadas. El hecho de que este ejercicio de toma de decisiones se realice en un contexto rutinario le otorga, como se ha sealado, un aura de automaticidad, originada no tanto en la repeticin del proceso sino en el conocimiento tcito que lo sostiene y en la experiencia de una secuencia uida de acciones. Pero ello no hace que este tipo de accin pueda considerarse simple. Si se tiene en cuenta adems como se acaba de indicar que las rutinas operativas no son ejecutadas por individuos aislados sino que requieren de la accin coordinada de muchos, podr observarse que la complejidad del proceso operativo se acrecienta. Tener en cuenta la necesidad de cooperacin entre muchos actores lleva a considerar tres problemas que afectan de manera sustantiva a las24 Un buen ejemplo de lo sealado son las rutinas de adquisicin en el sector pblico. La secuencia de acciones a seguir en los procesos de adquisicin (difusin y venta de las bases del concurso, respuesta a consultas, seleccin de postores, evaluacin de propuestas, seleccin de la mejor alternativa y contratacin) sigue las regulaciones existentes sobre la materia, de manera que no se puede, por ejemplo, evaluar propuestas si antes no se difundieron las bases del concurso. De la misma manera, las decisiones que toman los miembros del jurado calicador sobre las acciones a realizar se rigen por las regulaciones establecidas, por ejemplo, para asignar puntajes a las diferentes ofertas.


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acciones que siguen reglas: la incertidumbre, la ambigedad y el conicto estratgico. La incertidumbre la estimacin imprecisa de las consecuencias futuras de acciones presentes originada en informacin imperfecta afecta frecuentemente la ejecucin de rutinas operativas. Los operadores tienen incertidumbre sobre la uidez con la que operar la secuencia de acciones programadas, sobre la capacidad de tales acciones para generar los resultados esperados o sobre el logro de las caractersticas de cantidad y calidad esperadas. El establecimiento de estndares operativos es justamente una manera de enfrentar de forma rutinaria estas incertidumbres. En un contexto de cooperacin la incertidumbre se aplica tambin a la accin que se espera de otros, generndose importantes asimetras de informacin, por ejemplo, entre quienes deben realizar parte de la secuencia de actividades que compone una rutina y quienes deben recibir los resultados intermedios para ejecutar la siguiente secuencia de actividades programadas.25 La ambigedad plantea un problema ms complejo. Consiste en la falta de claridad o consistencia en las interpretaciones de la realidad (la existencia y el signicado de una situacin), de la causalidad (la relacin entre acciones y efectos o entre distintas dimensiones de una situacin) o la intencionalidad (los propsitos de los actores involucrados) (March 1994). La ambigedad es un problema recurrente en la accin que sigue reglas, que como se ha sealado opera mediante la interpretacin de situaciones, identidades y reglas. El problema se complica en contextos cooperativos, en los cuales a la falta de consistencia que pueden tener las interpretaciones de un sujeto se suma la falta de consistencia entre las interpretaciones que varios sujetos o grupos pueden tener de la situacin, sus identidades y las reglas a utilizar. A diferencia de los problemas de incertidumbre, aqu las soluciones no consisten en procurarse mejor informacin, sino en construir consensos o acuerdos interpretativos. Tanto la incertidumbre como la ambigedad abren de par en par las puertas a los problemas de interaccin estratgica entre los operadores de un programa. Las disputas y las estrategias de conicto en torno a los valo25 La consideracin de la naturaleza de las rutinas permite as comprender que la asimetra de informacin y la interaccin estratgica que genera no afecta slo la relacin entre operadores, superiores y polticos (agentes y principales), sino tambin la relacin entre los operadores dentro del proceso operativo.



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res, visiones e intereses que deben verse satisfechos mediante un programa pblico se exacerban cuando hay problemas de ambigedad. Sin embargo, las rutinas operativas pueden atemperar estos problemas en la medida en que funcionen como instrumentos de tregua (Nelson y Winter 1982). As, la secuencia de acciones programadas o el repertorio de opciones de comportamiento que constituyen una rutina pueden reejar acuerdos y equilibrios entre las distintas visiones e intereses de los operadores, institucionalizando determinadas interpretaciones relativas a situaciones, papeles y reglas.26 Esto explica en parte lo complicado que resulta muchas veces cambiar las rutinas operativas y la resistencia que las organizaciones pueden ofrecer a ello, dado que dichas rutinas mantienen delicados equilibrios de poder y acuerdos interpretativos entre los operadores. En sntesis, el proceso operativo es un mundo compuesto fundamentalmente por rutinas mediante las cuales los operadores ponen en movimiento determinados cursos de accin (procesos) siguiendo reglas. Supone la interiorizacin de conocimientos, la interpretacin de situaciones, identidades y reglas, as como la capacidad para llegar a acuerdos estables sobre tales interpretaciones. Las operaciones estn continuamente acosadas por problemas de incertidumbre y ambigedad, que conducen a complejos conictos estratgicos entre los operadores. La repeticin, la eleccin programada y la uidez son tal vez las caractersticas ms visibles para quien se acerca desde afuera a los procesos operativos. Sin embargo, estas caractersticas son resultado de complejos procesos de interpretacin, seleccin, acuerdo e institucionalizacin, que logran construir una secuencia de acciones que cuando est bien lograda uye suavemente, dando una apariencia de automaticidad.27 La gestin de operaciones26 Pensando por ejemplo en el procesamiento que segn Lipsky (1980) hacen los proveedores de los servicios sociales respecto de la situacin de los usuarios, las categoras de clasicacin de dichas situaciones y sus consecuencias en cuanto a otorgar o negar determinados benecios sociales pueden encarnar acuerdos interpretativos entre los proveedores en relacin con qu situaciones deben considerarse atendibles y cules no. Esto, obviamente, reejara los valores y visiones de dichos proveedores. 27 Desde un punto de vista sociolgico y siguiendo perspectivas como la de Berger y Luckman (1979), podra armarse que las acciones operativas construyen una realidad que aparece como obvia y espontnea, en la cual las cosas suceden uida y automticamente, sin la necesidad de grandes decisiones y discusiones. El conocimiento cotidiano o de sentido comn que comparten los actores involucrados (y los observadores) asume estas caractersticas de uidez, automaticidad y ausencia de deliberacin como caractersticas naturales, que no requieren comprobacin o anlisis.


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dista pues de ser un proceso simple o exclusivamente mecnico en el cual no hay espacio para la deliberacin o la reexin.

Rutinas y organizacionesCun importantes son las rutinas en la vida de las organizaciones? Aqu se quiere destacar la relevancia que tienen en tres aspectos centrales: a) en la acumulacin y preservacin del conocimiento organizacional, b) en la forma y estructura que adquiere la organizacin y c) en el diseo de los puestos de trabajo. En relacin con lo primero, Nelson y Winter sostienen que la conversin de la actividad en una rutina en una organizacin constituye la forma ms importante de almacenamiento del conocimiento operativo especco de la organizacin. () las organizaciones recuerdan haciendo (1982: 99). Al igual que ocurre con las tecnologas (Leonard-Barton 1995), las rutinas almacenan conocimiento y se convierten en lo que los autores mencionados denominan memoria organizacional. A travs de la cooperacin necesaria para la continua ejecucin de las rutinas, el conocimiento uye dentro de la organizacin. En consecuencia y como se ver ms adelante el vnculo entre las rutinas y la innovacin de los conocimientos y tecnologas de la organizacin es ms estrecho de lo que usualmente se cree. Para reexionar sobre la inuencia que las rutinas pueden tener sobre la estructura de las organizaciones, resulta til recordar que la especializacin del trabajo y la coordinacin entre labores especializadas son los factores fundamentales que dan forma a la estructura de una organizacin. La muy conocida propuesta de cinco tipos de estructura organizacional elaborada por Mintzberg (1993) se basa en las distintas maneras en que pueden coordinarse las actividades especializadas: la estandarizacin de procesos, resultados o habilidades, la supervisin directa y el ajuste mutuo entre quienes cooperan. Un criterio clave para establecer qu forma de coordinacin conviene a una organizacin es determinar la posibilidad efectiva de programar como rutinas las actividades operativas. En otras palabras y retomando la denicin de rutina que se plante anteriormente, denir el grado al que



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es posible descomponer dichas actividades en un repertorio limitado de conductas alternativas y programarlas para que se articulen en una secuencia uida de acciones. Cuando ello es posible, la estandarizacin de procesos, resultados o habilidades es una opcin viable de coordinacin. Cuando no es posible, en cambio, habr que echar mano de la supervisin directa o del ajuste mutuo entre los cooperantes. El grco 1.2 propone un ordenamiento de las cinco formas de coordinacin propuestas por Mintzberg en funcin de cun posible es programar rutinariamente las actividades operativas. Como es sabido, en la propuesta de Mintzberg estas formas de coordinacin dan origen a distintos modelos de diseo organizacional (la estructura simple, la burocracia maquinal, la burocracia profesional, la forma divisional y la adhocracia). Hay por lo tanto un vnculo importante entre las posibilidades de generar rutinas en el campo de las operaciones y la forma estructural que adquiere una organizacin. Finalmente, las posibilidades de programar como rutinas las actividades de los operadores inuye poderosamente en el diseo de los puestosGrco 1.2. Rutinas, formas de coordinacin y estructuras organizativas

UNIFORMIZACIN (Mayor posibilidad de programar como rutinas las actividades operativas)

Estandarizacin procesos

Estandarizacin habilidades Estandarizacin resultados Supervisin Ajuste mutuo

FLEXIBILIDAD (Menor posibilidad de programar como rutinas las actividades operativas)Fuente: Elaboracin propia.


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de trabajo. El objetivo del diseo de puestos es procurar que el desempeo de quienes los ocupan logre una calidad mnima de manera estable y no slo como una excepcin virtuosa. El problema es que esto puede exigir, en unos casos, uniformizar el comportamiento y hacerlo elevadamente predecible, pero en otros, cuando se enfrentan situaciones inesperadas o una situacin muy cambiante, puede exigir todo lo contrario, es decir, promover la adaptabilidad y la exibilidad. Como arma Kelman, el problema ms fundamental del diseo de puestos es el grado al que el comportamiento debe ser regulado mediante procedimientos operativos estandarizados o el grado al cual debe dejarse a las personas decidir por ellas mismas la manera ms apropiada de comportarse (1987: 141). Al igual que en el caso de la estructura organizacional, se observa que las posibilidades efectivas de programacin rutinaria de las actividades inuyen poderosamente en la uniformidad o exibilidad de las atribuciones, responsabilidades y tareas adscritas a un puesto de trabajo. Como sugiere el grco 1.2, la posibilidad de estandarizar procesos, resultados o habilidades conduce a puestos de trabajo ms uniformizados (ligados a desempeos predecibles). Cuando dicha estandarizacin no es adecuada y se recurre a la supervisin o al ajuste mutuo, es posible una mayor exibilidad en el diseo de puestos, lo que conduce a que el desempeo de los operadores sea menos predecible. Obviamente, el control del logro de los objetivos y resultados de la organizacin variar signicativamente si los puestos estn relativamente uniformizados y el desempeo es entonces predecible en alguna medida o, por el contrario, si los puestos son ms exibles y el desempeo de los sujetos resulta, en consecuencia, poco predecible. Estos son problemas que corresponden al terreno de la segunda funcin que se propuso como componente de la generacin de bienes o servicios: el control de gestin.

Control de gestin: guardando coherencia con la estrategiaMediante el control los gerentes mantienen o cambian el rumbo de las actividades operativas, procurando que guarden coherencia con la perspectiva



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estratgica que orienta a la organizacin. No se trata solamente de alinear la actividad operativa con la perspectiva estratgica existente, sino tambin de mantenerla abierta a los cambios que la creacin de valor exija. Para Simons, esta funcin exige que los gerentes se ocupen de cuatro tipos de acciones: impulsar la bsqueda de nuevas oportunidades, evitar que dicha bsqueda se disperse en reas poco prometedoras o riesgosas, promover la obtencin de los objetivos y resultados proyectados y, nalmente, estimular la emergencia de nuevas estrategias. Como muestra el grco 1.3, para cada una de estas acciones, Simons plantea la existencia de distintos tipos de sistemas de control, es decir: rutinas formales, basadas en informacin, que utilizan los gerentes para mantener o alterar los patrones de actividad organizacional (1995: 5). Mediante cada uno de ellos los gerentes pueden actuar sobre los valores centrales de la organizacin, los riesgos estratgicos a evitar, el desempeo operativo y la incertidumbre respecto del futuro. Aunque estos sistemas no limitan su accin al campo del control de la

Grco 1.3. Sistemas de control de la estrategiaInspira y dirige la bsqueda de nuevas oportunidadessistemas de creencias

Limita la bsqueda de oportunidadessistemas limitantes

valores centrales

riesgos a evitar

ESTRATEGIA DE LA ORGANIZACINincertidumbres estratgicassistemas de control interactivo

variables crticas de desempeosistemas de control diagnstico

Estimula el aprendizaje y la emergencia de nuevas estrategiasFuente: Simons 1995.

Motiva, monitorea y retribuye la obtencin de objetivos trazados


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gestin operativa, a continuacin se pasar una breve revista a cada uno de ellos, dado que tienen importantes implicancias para la gestin de la implementacin. Los sistemas de creencias comunican dentro de la organizacin un conjunto de deniciones conceptuales (como las deniciones de misin o las declaraciones de principios) con la nalidad de establecer valores que aporten intencin y direccin al conjunto de la organizacin. Los valores orientan el esfuerzo de bsqueda de nuevas oportunidades para la creacin de valor o, cuando surgen problemas en la implementacin, determinan el tipo de problemas que vale la pena enfrentar y el tipo de soluciones que se consideran valiosas o legtimas. Buscando mejorar el desempeo de la organizacin, los sistemas de creencias apuntan a promover una actitud de compromiso, que consiste en creer en los valores organizacionales y estar deseoso de esforzarse para lograr los propsitos generales de la organizacin (Simons 1995: 38). Sin embargo, es necesario limitar aquellas conductas que no se orientan por los valores de la organizacin y debilitan el compromiso de sus miembros. De igual manera, es preciso que la bsqueda de oportunidades se concentre en reas de inters estratgico para la organizacin, evitando as una dispersin infructuosa de esfuerzos. Esta es la funcin de los sistemas limitantes, que a travs de medios como los cdigos de tica y los sistemas de sancin delimitan las reas de inters estratgico para la organizacin y proscriben conductas riesgosas o ilegtimas. Tomando en cuenta la conceptualizacin que ya se ha hecho de la gestin operativa, resulta fcil ver el vnculo entre estos dos sistemas de control y las rutinas operativas. Como se ha indicado, las rutinas operativas consisten en un continuo esfuerzo de interpretacin de situaciones, identidades y reglas. En la medida en que los operadores estn efectivamente comprometidos con los valores y objetivos de la organizacin, dicho ejercicio interpretativo ser coherente con la intencin estratgica de la misma, lo que posibilitar que su desempeo cotidiano aporte a la creacin de valor. Los sistemas de creencias y limitantes deben lograr que dicho compromiso se desarrolle y mantenga.



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El vnculo entre la gestin operativa y el control de gestin es ms visible en el caso de los sistemas de control diagnstico. Mediante estos sistemas los gerentes monitorean los resultados de las operaciones y corrigen las desviaciones respecto de los estndares establecidos. Para lograr este cometido, dichos sistemas generan e interpretan informacin sobre determinadas variables crticas del desempeo. A partir de tales variables se establecen estndares, con los cuales luego se miden y comparan los resultados operativos y, nalmente, si aquellos estuvieran por debajo de estos, se adoptan medidas correctivas. La medicin del desempeo es una actividad clave del control diagnstico, que sin embargo se complica notoriamente cuando un alto grado de ambigedad interpretativa afecta la gestin operativa, como sucede en aquellas actividades que difcilmente pueden ser programadas como rutinas (Noordegraaf y Abma 2003).28 Los sistemas de control diagnstico se concentran en la identicacin de errores y desvos, los que a su vez conducen a corregir las rutinas y procesos operativos. Funcionan como mecanismos de retroalimentacin negativa del proceso operativo. Herramientas como el cuadro de mando integral (balanced scorecard) permiten a los gerentes tener una visin global de las variables crticas de desempeo, identicar desvos y activar la retroalimentacin correctiva (Kaplan y Norton 1992, 2000; Niven 2003). La calidad ha surgido en las ltimas dcadas como una de las variables de desempeo ms importantes, tanto en el sector privado como en el pblico (Simons 1995, Pollit y Bouckaert 1995). Una denicin bsica de la calidad se entiende como el grado en que el bien o servicio cumple con las especicaciones necesarias para satisfacer las necesidades y expectativas de los usuarios.29 Al establecerse variables crticas de calidad, es posible para28

Los autores distinguen entre las prcticas cannicas (caracterizadas por un bajo nivel de ambigedad) y las no cannicas (caracter

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LIBRO-entre el diseño y la evaluacion-BID_Juan Carlos Cortazar