Los organismos internacionales y la educación en México ...online.aliat.edu.mx/adistancia/Calidad/unidad3/lecturas/MexicoAlmaMaldonado.pdfA partir de la posguerra, los organis-mos

Los organismos internacionalesy la educación en México.

El caso de la educación superiory el Banco Mundial

ALMA MALDONADO*

El Banco Mundial, la UNESCO, la OCDE y el BID son cuatro de los organismos

internacionales que ejercen una influencia relevante en las políticas educativas

de los países subdesarrollados, especialmente en la educación superior. Para analizar

el impacto de tales agencias, es necesario problematizar sobre sus recomendaciones,

historia y características. La presente investigación ubica cuatro ejes de análisis

sobre polít ica educativa (calidad-evaluación; educación básica vs. educación

superior; diversificación de opciones educativas y de fuentes de financiamiento)

y muestra la importancia que han tenido las recomendaciones de estos

organismos, fundamentalmente del Banco Mundial, en la determinación

de las polít icas instauradas en la educación superior mexicana.

The World Bank, the UNESCO, the OECD and the IDB are four of the international organizations

that have a great deal of influence on the educational politics of developing countries, specially

in higher education. In order to analyze the real impact of those agencies, we need to

problematize their recommendations, their history and their features. This research finds four

axes of analysis about educational politics (quality-evaluation; basic education vs. higher

education; diversification of the educational options and of the funding sources) and shows

how important the recommendations of those organizations —and specially the World Bank—

have been to determine the policies that have been established in higher education in Mexico.●

Organismos internacionales/ políticas educativas/ educación superior/ México

International organisms/ educative polit ics/ higher education/ Mexico

E D U C A T I V O SP

E R F I L E

S5 1

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52PERFILESEDUCATIVOS

La gente pequeña sólo piensa en tasas de retornoGeorge Woods

ex presidente del Banco Mundial (Oliver, 1995)

INTRODUCCIÓN

A partir de la posguerra, los organis-mos internacionales adquieren fuerterelevancia en la discusión mundial so-bre las políticas económicas y socia-les. En el ámbito educativo, el tema delas agencias internacionales permiteart icular el debate sobre la interna-cionalización de las tendencias educa-tivas contemporáneas. Considerandolas diferencias existentes entre los di-versos organismos —por ejemplo, en-tre aquellos que otorgan financiamien-to a proyectos y los que únicamenterealizan estudios y emiten recomen-daciones— es posible señalar que, enla actualidad, las corporaciones másinteresadas en la problemática educa-tiva son: el Banco Mundial (BM); la Or-ganización de las Naciones Unidas parala Educación la Ciencia y la Cultura(UNESCO); la Organización de Coope-ración y Desarrollo Económico (OCDE)y , en e l ámbi to la t inoamer icano, e lBanco Interamericano de Desarrol lo(BID) y la Comisión Económica paraAmérica Latina (CEPAL).1

El presente escrito se propone expo-ner los planteamientos más importan-tes de aquellos organismos internacio-nales que tienen una presencia relevanteen México y efectuar un análisis detalla-do sobre el caso del Banco Mundial y laeducación superior mexicana.

Algunos de los aspectos que se debenconsiderar como punto de partida para larevisión de este tema son los siguientes:

a) Si bien la expresión organismos inter-nacionales se refiere a aquellas agen-cias que son creadas y sostenidas pordiversos países, como respuesta aobjetivos similares en un ámbito re-gional o mundial, es importante to-mar en cuenta que al hablar de orga-nismos internacionales no se hacereferencia a entidades con caracte-rísticas necesariamente comunes.

b) Estos organismos han atravesado alo largo de la historia diversas rede-finiciones en sus posturas. Por tan-to, existen contradicciones internasque deben tomarse en cuenta en elanálisis de sus planteamientos.

c) La responsabil idad que histórica-mente han tenido estos organismosen los procesos de cambio en la edu-cación de las distintas naciones no esni puede ser considerada como unproceso unidirecc ional . José LuisCoraggio, por ejemplo, refiriéndosea la labor del Banco Mundial, señalaque los “gobernantes, intelectualesy técnicos nacionales [...] son ‘corres-ponsales’ de las consecuencias y es-tablecimiento de las políticas que elorganismo ha promovido en los di-versos países subdesarrollados” (Co-raggio, 1995).

d) Un problema real que enfrenta elanálisis sobre la influencia de este tipode organismos —por lo menos en elcaso mexicano— es la falta de accesoa la información que permita esta-blecer —con toda precisión— la exis-tencia de vínculos entre el gobiernoy agencias como el Banco Mundial ola OCDE, especialmente porque existe

Los organismos internacionales y la educación en México ALMA MALDONADO (2000), vol. XXII, núm. 87, pp. 51-75


* Estudiante de doctorado en educación superior en el BostonCollege y Graduate Assistant en el Center for InternationalHigher Education en la misma institución. Correo electrónico:[email protected] o [email protected]


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la pretensión de querer ocultar las re-laciones entre ambas instancias; deesta forma la realización de análisisse enfrenta —en muchas ocasiones—a un mosaico de “historias no revela-das”, ocultas, disponibles sólo a losactores más cercanos.

e) Por último, es importante conside-rar que el debate sobre las “inten-cionalidades” de los organismos in-ternacionales es un tema que ha sidoob je to de numerosas rev is iones .Para explicar el interés de estos or-ganismos por los problemas de lasnaciones en desarrollo se ha recurri-do a la utilización de diversos su-puestos: como el de continuar con eldesarrollo humano que se dio, “apesar del fallido proceso de indus-trialización y desarrollo económico”;“compensar coyuntura lmente losefectos de la revolución tecnológicay económica que caracteriza a la glo-balización”, así como “instrumentarla política económica” a manera deun “Caballo de Troya del mercado yel ajuste económico en el mundo dela política y la solidaridad social”(Coraggio , 1995) . Conviene tenerpresente, por ejemplo, que EstadosUnidos ha sido desde su creación elmayor accionista del Banco Mundial,con lo que ha mantenido el controlpolítico del organismo. Los estado-unidenses no sólo tienen una influen-cia sustancial, sino también mantie-nen su capacidad para nominar alpresidente de la institución.

METODOLOGÍA

El presente trabajo consiste en una in-vestigación de carácter analítico-docu-mental. Para su realización, se proce-

dió a identificar diversos ejes de discu-sión sobre política educativa que per-mitieron, por una parte, conocer lose lementos que carac ter izan la pro-puesta de los organismos internaciona-les —particularmente del Banco Mun-dial— y por otra, establecer un enlacecon las políticas de educación superioren México. El estudio cobra relevanciapuesto que, durante un lapso impor-tante, el vínculo entre las recomenda-ciones de los organismos internaciona-les y las po l í t i cas ap l i cadas en laeducación superior fue sólo abordadode manera secundaria.

Así, la presente interpretación se sus-tenta en: la revisión histórica sobre lasagencias internacionales; el análisis delos documentos educativos emitidos porlos organismos internacionales (con es-pecial énfasis en la educación superior);la identificación de los planteamientosmás importantes que efectúan los orga-nismos en sus documentos sectoriales;la construcción de los ejes de análisis y,finalmente, la identificación de aquellaspolíticas en donde se presentan coinci-dencias entre los planteamientos del BMy las reformas instauradas en Méxicodurante la última década.

Conviene recordar que el problemade acceso a la información sobre estos or-ganismos ha sido una de las razones porlas que se trata de un tema poco desa-rrollado en nuestro medio. Por otra par-te, la acostumbrada negación de las au-toridades educativas respecto al vínculode sus políticas con las recomendacio-nes de agencias como el Banco Mundialha contribuido a descalificar los análisisque plantean una dirección contraria. Ental sentido, un punto relevante de estainvestigación es la manera como se es-tablecen los vínculos entre las políticas


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de los organismos internacionales y lasque ha emprendido el gobierno federalen materia de educación superior. Esteproceso de análisis requiere de la ubica-ción de las diversas iniciativas que se ins-tauran y del análisis detallado de losplanteamientos de tales instituciones in-ternacionales. Por ello, la construcciónde los ejes de análisis es básica para eldesarrollo de este estudio.

RESULTADOS

1. Los organismos internacionalesy sus temas prioritariosen la educación

En este apartado se dará cuenta de al-gunos de los ejes y planteamientos enmateria educativa que se desprendende los documentos de los principalesorganismos internacionales interesadosen la educación. Particularmente, se in-tenta presentar una visión panorámicasobre las diversas agencias internacio-nales, destacando el papel que ha des-empeñado el BM.

Banco Mundial

El BM representa una de las principalesagencias internacionales de financia-miento en materia educativa. La ges-tación de lo que hoy se conoce comoBanco Mundial tuvo su origen en la con-ferencia que se realizó en julio de 1944,convocada por los líderes de Inglaterray Estados Unidos (Churchill y Roose-velt) en la ciudad de Bretton Woods, enNew Hampshire, EU, a la cual asistie-ron 44 países. De ahí surgieron dos ins-tituciones que, a juicio de Danher, deli-nearon la economía de los siguientescincuenta años (Danher, 1994): por un

lado el Fondo Monetario Internacional(FMI) y, por otro, el Banco Internacio-nal para la Reconstrucción y el Desa-rrollo, que es conocido “simplementecomo Banco Mundial”.2 Si bien se ha se-ñalado que el BM y el FMI son “organis-mos especializados dentro del sistemade la Organización de las Naciones Uni-das (ONU) (Zogaib, 1997, p. 102), es con-veniente precisar que más bien se tratade dos organizaciones autónomas den-tro de tal sistema.

Una de las prioridades del organis-mo consistió en encontrar alternativaspara la reconstrucción de Europa, ideaque al mostrar poca eficacia fue desecha-da para dar paso a la función que es aho-ra central: convertirse en “la institucióninternacional de mayor importanciapara el desarrollo mundial” (Feinberg,1986), revigorizando los mercados in-ternacionales de capital de las nacionesdeudoras con el objeto de reparar suseconomías y proporcionar nuevos incen-tivos a los prestamistas.

Algunos de los momentos y priori-dades más importantes que ha tenido elorganismo han transitado desde la re-construcción de Europa (década de loscuarenta); el desarrollo de América La-tina y Asia bajo las teorías del keyne-sianismo (décadas de los cincuenta y se-senta); reducción de la pobreza (añossetenta); instauración de “préstamoscon base política” por sector y estructu-rales centrados en el “manejo de la crisisde la deuda”, y creación de “compromi-sos” políticos en las naciones prestamis-tas (década de los ochenta), y finalmente,la aplicación del enfoque del “ajuste o cam-bio estructural”, que promovía el impulsoa las privatizaciones y al comercio inter-nacional, a partir de la década de los no-venta (Feinberg, 1986, pp. 44 y 60).



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El interés del Banco por temas socia-les se basa en suponer que “la inver-sión en favor de los pobres no es sólocorrecta por razones humanitarias, sinoque es una función bancaria excelente”[...]. Es decir: “la inversión en capitalhumano da rendimientos por lo menostan favorables como los que se obtie-nen de inversiones no destinadas a lapobreza”, puesto que, asegurando edu-cación y salud a los pobres se “ofrecenmejores perspect ivas de invers ión”(ibid., 1986, pp. 45 y 46).

Hoy en día, el organismo es ubicadopor varios analistas como “la institucióninternacional clave para canalizar loscapitales privados a áreas y proyectosen e l mundo en desarrol lo , que deotro modo no serían recibidos” (ibid.,1986, p. 125). Si bien, en muchas oca-siones se tiende a confundir al BancoMundial con el Fondo Monetario Inter-nacional, debido al origen común y aque sus propósitos fueron diferentespero complementarios, sin embargo, “alprincipio el Banco tuvo, desde luego, dostareas: la reconstrucción y el desarrollo[...] El Fondo, por contraste, fue el Cen-tro del sistema monetario internacionalde la posguerra” (Polak, 1994, pp. 1 y 2).El Banco, en cambio, ha desarrolladomayor interés por construir centros deanálisis de políticas públicas, concentran-do diversos especialistas por regionesy temáticas como pocas organizacionesen el ámbito internacional.

En el caso de la educación, la primeraintervención del Banco Mundial se efec-tuó en 1963 en Túnez, y se dirigió alsector de la educación secundaria, perofue hasta 1968 cuando se expandieronlos programas sociales, incluyendo loseducativos (Nelson, 1999, p. 54); en con-creto fue a partir de la presidencia de

McNamara, cuando se incorporó la po-lítica de combate a la pobreza, que laeducación adquirió mayor importanciapara el organismo (Finnemore, 1997).Desde entonces, el Banco ha comenzadoa ser una de las fuentes externas de fi-nanciamiento más importantes para eldesarrollo educativo, otorgando cercade 15% de toda la ayuda externa a laeducación (Salda, 1997, p. 68). De acuer-do con Samoff (1999), el Banco Mundialha incrementado significativamente sufinanciamiento, de hecho, para 1990los gastos del organismo ascendían acerca de 1.5 billones de dólares, siendola más importante fuente de financia-miento en los países en vías de desarro-llo (p. 65).

Es importante tener presente que esteorganismo es uno de los principalesproductores de documentos y estudiossobre políticas educativas; de tales tex-tos destacan actualmente tres docu-mentos sectoriales —de educación pri-maria, educación técnica y formaciónprofesional, y educación superior—, dosdocumentos regionales de educaciónbásica y educación superior en AméricaLatina y un documento de revisión y sín-tesis de las políticas del BM en la décadapasada (Banco Mundial, 1992 y 1995;Winkler R. Donald, 1994; Wolff, Shiefel-bein y Valenzuela, 1994; Banco Mundial,1996). Es con base en tales estudios quese desarrolló la presente investigación;sin embargo, es importante considerarque la corporación financiera ha publi-cado a últimas fechas nuevos documen-tos sobre materia educativa.

A partir de 1996 el Banco Mundial, pormedio del Grupo de Educación del De-partamento de Desarrollo Humano, hapublicado una serie de documentos entorno a las consecuencias y fines de la


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reestructuración de los sistemas educa-tivos. El propósito principal de la seriees ayudar a los tomadores de decisionesa redefinir las estrategias y a seleccio-nar entre las posibles opciones para lareestructuración del sistema. En parte,esta serie de estudios tratan de respon-der a los propósitos que se trazaronen la Conferencia Mundial de Jomtiende 1990: Educación para todos (Gaynor,1998; Florestal y Cooper, 1997; Fiske,1996; Bray, 1996; Patrinos, 1998). Ade-más, es importante considerar que elreporte anual de 1999 consideró comotema principal el conocimiento y suvínculo con el desarrollo (World Bank,1999). Finalmente, hay dos documentosde reciente aparición que cobran espe-cial relevancia en el tema de la educa-ción superior tanto en el ámbito inter-nacional como en el nacional. El primeroes el texto “La educación superior en lospaíses en desarrollo. Peligros y prome-sas”, elaborado por el Grupo Especialsobre Educación Superior y Sociedad(Task Force on Higher Education andSociety), publicado por el Banco Mun-dial (2000) y, por otra parte, está el do-cumento oficial del organismo elabo-rado por la Unidad Especializada enMéxico, ubicada dentro del Departamen-to de Reducción de la Pobreza y Admi-nistración Económica de la región deAmérica Latina y el Caribe (2000), docu-mentos sobre los cuales se harán algu-nas menciones más adelante.

Algunos de los ejes principales delBanco en los ámbitos de la educaciónprimaria, secundaria, técnica, superior,de mujeres y grupos étnicos minori-tarios son: acceso, equidad, eficienciainterna, calidad, financiamiento, admi-nistración, resultados e internacionali-zación, además de la preocupación por


la educación en un contexto de globali-zación y competencia económicas. En elcaso de la educación superior, podría-mos considerar que los ejes son finan-ciamiento, calidad, administración, re-sultados e internacionalización de laspolíticas educativas. En un siguienteapartado se abordarán a detalle las polí-ticas que se derivan de tales ejes.

En el caso del documento “La educa-ción superior en los países en desarro-llo. Peligros y promesas”, es importan-te señalar que se trata de un texto nooficial del organismo, que surge a partirdel trabajo de una comisión de expertosconvocados por la iniciativa de dos per-sonas independientes al organismo (Is-mail Serageldin y Kamal Ahmand), quie-nes reconocieron la necesidad deelaborar un texto sobre este tema. Así,se logró convocar a una comisión inte-grada por miembros de 13 países, conel propósito de explorar el futuro de laeducación superior en los países en víasde desarrollo. Tal y como Kapur et al.(1997) lo señalan, en algunas ocasionesel Banco Mundial “decide difundir y pro-mover ideas a través de diversas vías[ independientemente de s i han s idogeneradas o no en el interior del orga-nismo] hacia el mundo de los tomado-res de decisiones o investigadores” (p.526). Es posible afirmar que éste es elcaso del documento “Peligros y prome-sas”. Si bien es cierto que diversos in-vestigadores han señalado la existenciade notorias diferencias entre los plan-teamientos de este documento y las tra-dicionales políticas del BM en materia deeducación superior (Coraggio, 2000),sería muy precipitado suponer que es-tos cambios representan un giro en lapostura oficial del organismo, puestoque tal y como ha sido señalado, no se


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trata de un documento oficial, ni siquie-ra de una iniciativa propia del organis-mo. Por el contrario, en voz de uno delos consultores especiales, es un docu-mento que fue escri to fundamental-mente por los secretarios de la comisión—ambos académicos de Harvard—, aun-que el texto fue revisado posteriormen-te por la Comisión de los consultoresespeciales (entrevista informal conPhilip Altbach). Más adelante se abor-darán algunos de los puntos importan-tes de tal documento.

UNESCO

La creación del organismo se ubica en 1945,aunque algunos de sus antecedentesrelevantes —como la existencia de un co-mité de cooperación intelectual— se re-montan a 1922. La UNESCO se funda comoel órgano de las Naciones Unidas para laEducación, la Ciencia y la Cultura.

En tal sentido, conviene destacar al-gunas particularidades de la organiza-ción: su ideario y propósitos. La UNESCO secrea bajo los principios de “igualdad deoportunidades educativas; no restricciónen la búsqueda de la verdad y el libreintercambio de ideas y conocimiento”.Mientras que su propósito central es elde “contribuir a la paz y a la seguridad,promoviendo la colaboración entre lasnaciones a través de la educación, la cien-cia y la cultura”. Esto permite afirmarque la UNESCO es uno de los principa-les organismos internacionales que haprocurado sostener —dentro del actualcontexto de globalización económica—una perspectiva más social y humanistade la educación, a diferencia de otrasagencias internacionales que manifies-tan fundamentalmente una perspectivaeconómica.

Otra diferencia del organismo es quela UNESCO se encarga de la realización deestudios prospectivos; avances, transfe-rencias e intercambio de conocimiento;criterios y escenarios de acción; coopera-ción técnica y de expertos, e intercambioespecializado de información. Única-mente emite recomendaciones a suspaíses miembros, pero no otorga recur-sos económicos, a menos que se tratede proyectos específicos generados enla propia institución (como el caso de lasCátedras UNESCO).

Algunos de los textos más recientesque ha elaborado el organismo en ma-teria educativa son un documento depolítica para la educación superior, elinforme internacional sobre la educaciónpara el siglo XXI (UNESCO, 1995, Delors,1996) y, en fechas recientes, los materia-les que resultaron de la ConferenciaMundial sobre Educación Superior cele-brada en París del 5 al 9 de octubre de1998.3 El organismo también colaboró,junto con el Banco Mundial, en los tra-bajos que culminaron con la publicacióndel documento “Peligros y promesas”,referido anteriormente (Task force onhigher education and society, 2000).

Los ámbitos de interés del organis-mo comprenden a la educación básica,educación secundaria, educación per-manente, educación de mujeres, edu-cación de grupos minoritarios, nuevastecnologías de información y la educa-ción superior. Los ejes que destacanpara el organismo son: importancia ymejoramiento; igualdad de género eneducación; promoción e integración;diversificación y mejoramiento de laenseñanza a distancia; pertinencia, ca-lidad e internacionalización.

Además, considera que para enfren-tar los desafíos actuales (democrati-


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zación, mundialización, regionaliza-ción, polarización, marginación y frag-mentación), se deben atender los si-guientes aspectos : vínculos entre laeducación y el desarrollo humano; per-tinencia de la educación; calidad de laeducación; equidad educativa; interna-cionalización de las políticas educativas,y eficacia en la aplicación de las refor-mas educativas.

Sería posible señalar que las princi-pales políticas en el ámbito de la edu-cación superior son:

• Relaciones con el Estado: libertad aca-démica y autonomía institucional.

• Financiamiento. Manejo eficaz de losrecursos, fuentes alternativas de fi-nanciamiento.

• Mejoramiento de los procesos degestión.

• Diversificación de los sistemas y lasinstituciones.

• Calidad del personal docente, de losprogramas de estudiantes, de la in-fraestructura y del medio univer-sitario.

• Articulación entre la enseñanza se-cundaria y la educación superior.

• La educación superior y el desarrollohumano sostenible.

• Renovación de la enseñanza y el apren-dizaje en la educación superior.

• Mejoramiento del contenido interdis-ciplinario y multidisciplinario de losestudios; fomento de la capacidad in-telectual de los estudiantes, aplicaciónde métodos pedagógicos que aumen-ten la eficiencia de la experiencia deaprendizaje , incorporación de lasnuevas tecnologías de la informacióny la comunicación.

• Investigación. Importancia social y sucalidad científica; financiamiento de

la investigación, interdisciplinariedad(ciencias, tecnología, cultura).

OCDE

El origen de la institución fue la llamadaOrganización Europea de Cooperación Eco-nómica, cuyo propósito central fue la re-construcción de las economías euro-peas en el periodo posterior a la segundaGuerra Mundial. En 1961 —en comúnacuerdo con Canadá y Estados Unidos— yapoyados en gran medida por el PlanMarshall, se decide trasformar al organis-mo en lo que actualmente se conoce comola OCDE (Organización de Cooperación parael Desarrollo Económico). Entre sus propó-sitos destaca la preocupación por el creci-miento económico —de los miembros y nomiembros—, al igual que la expansión delos negocios mundiales y multilaterales.

Las actividades fundamentales a lasque se dedica el organismo son el estu-dio y formulación de políticas en unagran variedad de esferas económicas ysociales. De hecho, el organismo con-centra sus actividades en cerca de dos-cientas áreas de análisis. Al igual quela UNESCO, la OCDE no otorga financia-miento para el desarrollo de ningúnproyecto. El mecanismo mediante elcual desarrolla sus actividades es lacombinación del trabajo de sus exper-tos con miembros de los gobiernosbajo una dimensión, aparentemente,“multidisciplinaria”.

De acuerdo con la directora ejecuti-va del Centro OCDE para México y Amé-rica Latina, algunos de los puntos demayor interés del organismo en tornoa la educación superior son:

a) La transición entre la educación su-perior y el empleo. Por ello, la or-


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ganización propone como dos as-pectos fundamentales : la integra-ción social y productiva de los indi-viduos, así como la flexibilidad delconjunto de educación superior paraadecuarlo mejor a las necesidadesproductivas.

b) La solución de los problemas concer-nientes a la educación media supe-rior, basándola en “el conocimientoreal, efectivo y cualitativo de cono-cimientos”. El organismo consideraque la solución de esta problemáticasupondrá el éxito de los programasen la educación superior.

c) La reducción de los recursos econó-micos que se emplean en la educa-ción superior. Para ello, la organi-zación propone la diversificación delas fuentes de financiamiento en elnivel terciario (Georgina Sánchez,1998).

Si bien el organismo ha publicadocontinuamente estudios sobre políticaen materia de educación superior,4 exis-ten tres documentos de gran impor-tancia para el análisis del caso mexica-no; se trata de los textos sobre Políticasnacionales de la ciencia y de la tecnologíaen México (OECD, 1994) y, sobre todo,el estudio sobre polít icas nacionalesde educación superior que la organiza-ción preparó para México, el cual com-prende un documento elaborado poruna comisión de expertos mexicanosy otra parte e laborada por expertosinternacionales (OCDE, 1996; 1997; Lata-pí , 1996). Es importante señalar quealgunos de los ejes y políticas deriva-dos de este estudio han tenido un im-pacto muy relevante en la educaciónsuperior en el contexto nacional. Entreellos destacan:

• Calidad educativa (evaluación, acre-ditación, certificación).

• Financiamiento de la educación (di-versificación de fuentes, distribuciónracional de recursos).

• Equidad educativa (instauración demecanismos de admisión).

• Pertinencia y educación (vinculacióncon sectores económicos y sociales).

• Prioridades cuantitativas de la edu-cación (atención a la demanda, desa-rrollo de instituciones y universida-des tecnológicas , incremento deposgrados).

• Diferenciación y flexibilidad de losconjuntos educativos (flexibilizacióncurricular, competencias laborales delos trabajadores, educación continua).

• Perfeccionamiento del personal (es-tablecimiento de políticas nacionalespara el personal docente, evaluacióndel sistema, estímulos salariales).

• Estructura y conducción del sistema(sistemas de información estadísti-ca, estructuras de planeación y eva-luación globales, vinculación entresubsistemas).

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

El BID, con sede en Washington, fuecreado en 1959 con el objetivo princi-pal de “acelerar el proceso de desarro-llo económico y social de sus paísesmiembros de América Latina y el Cari-be” (Banco Interamericano de Desarro-llo, 1994).

Es conveniente destacar que si bienla educación y la transferencia tecnoló-gica son aspectos importantes dentrode las políticas del Banco Interamerica-no, en el esquema general de distribu-ción sectorial de los préstamos (del pe-riodo 1961 a 1993) se observa que tal


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rubro apenas representa 5% del totalde inversiones; mientras que la ener-gía (23%), la agricultura y pesca (17%),y el transporte y las comunicaciones(14%) tienen las mayores proporciones.Sin embargo, en informes posterioresa este periodo se anuncia que de 1994 a1996 se había incrementado notoria-mente el financiamiento del BID paraeducación, llegando a 9 por ciento.5

Se puede afirmar que el BID “utilizacasi íntegramente los indicadores delBanco Mundial en materia de educacióny ciencia”.6 Por ello, el BID comparte coneste organismo ciertas afirmaciones yrecomendaciones generales, por ejem-plo, en el sentido de que “la coberturade la educación ha crecido pero su cali-dad se ha deteriorado” o bien, la ur-gencia de que se establezcan mecanis-mos de estandarización de los distintossistemas educativos tales como los exá-menes nacionales.

En lo referente a la educación supe-rior, la corporación sostiene que las Uni-versidades de América Latina y el Cari-be “constituyen la piedra angular de losesfuerzos para hacer frente a los desa-fíos tecnológicos y económicos de losaños noventa”, puesto que posibilitanla mejora de la “productividad en la eco-nomía, achican la brecha tecnológica ymodernizan a las instituciones económi-cas y sociales”; en tal sentido, recomien-da la colaboración entre universidadese industrias (Banco Interamericano deDesarrollo, 1994, pp. 1-8). Además, esfundamental recordar que el BID se erigecomo el organismo financiero bilateralo multilateral que mayores contribucio-nes ha realizado a la educación superiorlatinoamericana; se designa así mismocomo el “Banco de la universidad” (Maloy Morley, 1995, p. 1).

De hecho, el organismo señala que“financiará preferentemente proyectosde desarrollo de las siguientes áreaseducativas (en este orden):

1. Programas de educación superior de ni-vel profesional, posgrado e investigacióncientífica y tecnológica.2. Programas de educación técnica y forma-ción profesional.3. Programas de educación destinados a pro-porcionar un mínimo de destrezas sociales yde trabajo a los jóvenes y adultos que no hantenido acceso oportuno a la educación formal.4. Programas destinados a introducir for-mas sustantivas en currículum, métodos do-centes, estructura, organización y funciona-miento de la educación básica, formal, y noformal a nivel primario y secundario.5. Programas para mejorar la eficiencia yequidad en la aplicación de los recursos dedi-cados al funcionamiento de la educación y apromover fuentes alternas de financiamiento(Banco Interamericano de Desarrollo, 1997).

Las finalidades del BID hacia la edu-cación superior se resumen a conti -nuación:

• contribuir al desarrollo de recursos hu-manos, facilitar el acceso universal a la edu-cación, y fortalecer la planificación, la orga-nización, la administración y los métodos deenseñanza, así como apoyar las reformas delos sistema nacionales de educación. Su polí-tica rectora estriba en fomentar una mayor in-tegración entre las actividades educativas ylas estrategias nacionales de desarrollo enAmérica Latina (Banco Interamericano de De-sarrollo, s/a, p. 2).

El organismo pone fuerte énfasis enel fortalecimiento de los estudios de pos-grado, pero sobre todo, en el impulso


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de la ciencia y la tecnología en la región.El BID considera que una forma de po-tenciar el crecimiento económico de La-tinoamérica consiste en aplicar educa-ción e investigación universitarias de“calidad” a las “necesidades específicasde los distintos países que la conforman”(ibid, p. 7). Una característica de los prés-tamos del BID es que el gobierno del paísal que se otorga el crédito tiene queaportar la misma cantidad que la desti-nada por la instancia crediticia.7

De acuerdo con señalamientos delBanco Mundial, el BID ha sido la fuenteextranjera más importante de financia-miento de la educación superior latinoa-mericana en los últimos años. Entre 1970y 1984, el BID inició 22 proyectos de edu-cación superior con un costo total de$703 millones de dólares y préstamospor $379 millones, principalmente parafinanciar la construcción de nuevas plan-tas físicas. Y considerando un periodomás largo —que comprende de 1961 a1984—, el BID apoyó el desarrollo de másde cien instituciones de educación supe-rior en la región, con una contribucióntotal de $530.6 millones, incluyendopréstamos por $508.0 millones y coope-ración técnica por $22.6 millones (dedólares), que sustentaron becas y asis-tencia técnica” (Winkler, 1994, p. 80).8

De hecho, el Banco señala en uno desus documentos de difusión que —porlo menos— han sido sesenta las “prin-cipales universidades que han recibidofinanciamiento del BID” en el continen-te. Cabe destacar que los países quemayor financiamiento han recibido sonBrasil (26 instituciones de educación su-perior), Colombia (18) y Argentina (9).En el caso de México, éste aparece comouno de los países que menor financia-miento ha recibido, junto con Barbados

(1), Jamaica (1), Nicaragua (1), Panamá(2), Paraguay (1), Trinidad y Tobago (1)y Uruguay (1). En el caso mexicano sondos las instituciones que se reportaron(hasta el momento del informe) comobeneficiarias del BID: La UniversidadAutónoma Chapingo y el Instituto Tec-nológico y de Estudios Superiores deMonterrey (Banco Interamericano de De-sarrollo, s/a, pp. 9-11). Sin embargo, espreciso recordar que la UNAM recibió uncrédito en el año de 1993, con lo cual sonal menos tres las instituciones de edu-cación superior en México que han reci-bido un préstamo proveniente del BID.

De igual forma, es conveniente re-cordar que el Banco también se ha ca-racterizado por la producción de diver-sos documentos en torno a la educaciónsuperior, en los cuales expresa sus po-líticas y recomendaciones (De MouraCastro y Levy , 1997 ; In teramer icanDevelopmet Bank, s/a; Banco Intera-mericano de Desarrollo, s/a).

Por último, es posible señalar que sibien existen diversos temas coinciden-tes dentro de la agenda educativa su-perior de los organismos internaciona-les (pr inc ipa lmente : e l acceso ; l apertinencia y equidad; la calidad y eva-luación; el financiamiento; el gobiernode las instituciones y la internacionali-zación de las políticas educativas), asi-mismo, es necesario tener presente ladiversidad de matices y énfasis que seobservan entre las distintas agenciasinternacionales, por e jemplo, en suscaracterísticas e historia.

2. La educación superiory el Banco Mundial

A continuación, se presentan cuatro delos ejes más importantes que destaca el


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BM en materia de educación superior apartir del análisis de los documentos másimportantes que ha publicado el organis-mo en la materia (Banco Mundial, 1995 yWinkler, 1994). Se trata de una versiónsintética, puesto que son varios los análi-sis que ya se han publicado al respecto(Kent, 1995 y Díaz Barriga, 1996).

Calidad-evaluación (un principiode regulación financiera)

Una de las formulaciones centrales delBanco en materia de calidad se vinculacon el supuesto de que “el aumentorápido de las matrículas” es el princi-pal responsable del deterioro de la ca-lidad. Concretamente, para el caso lati-noamericano, se afirma: “El incrementode las inscripciones en la educación su-perior en las últimas dos décadas hasido acompañado de una reducción enla calidad de la instrucción” (Winkler,1994, pp. iii-vii).

Sin embargo, destaca la enorme con-tradicción del organismo cuando reco-mienda para el caso de la escuela pri-maria, que una de las tres formas para“hacer un mejor uso de los fondos dis-ponibles para educación primaria [...]sin efectos negativos en el aprendizajede los estudiantes [es] el incremento dela relación alumnos-maestro” (BancoMundial, 1992, p. 48).

Las soluciones para mejorar la calidadeducativa en educación superior —deacuerdo con el Banco— incluyen:

• la instauración de la “competenciacon respecto a los recursos fiscales”;

• la implantación de mecanismos deevaluación; dentro de los cuales des-taca la evaluación dirigida a los do-centes, a los estudiantes y al posgra-

do. En el primer rubro se ubica la eva-luación que permite el condiciona-miento de recursos. Respecto a la eva-luación de alumnos, se proponenmecanismos de acreditación donde sedistingue la instauración de exáme-nes nacionales y “becas basadas en elmérito de los estudiantes tanto de ins-tituciones públicas como privadas”.Respecto al posgrado, la serie de re-comendaciones incluyen: la reducciónde los posgrados ( porque general-mente duplican funciones y son pocoredituables), el incremento de la “pro-ductividad investigativa, mediantepolíticas financieras, como reasigna-ción de recursos y nuevos estableci-mientos de criterios de financiamien-to”, y la promoción de “la competenciaentre las unidades académicas paraconseguir recursos adicionales”.

• La apertura hacia las “influencias in-ternacionales”; especialmente, el orga-nismo afirma que los “centros de ex-celencia académica más recientes delmundo en desarrollo” (por ejemplo,los Institutos Indios de Tecnología yAdministración, el Instituto Superiorde Ciencia y Tecnología de Corea, laUniversidad Nacional de Singapur yla Universidad de Filipinas en LosBaños) deben en buena medida estenivel de calidad a que tienen objetivosy políticas para fomentar las relacio-nes internacionales (Banco Mundial,1995, pp. 22-24, 41, 77, 80, 81, yWinkler, 1994, p. iii).

Diversificación de fuentesde financiamiento (una estrategiade privatización)

Una de las preocupaciones centrales delBanco Mundial es su interés por redu-



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cir los costos educativos públicos. El or-ganismo descalifica los presupuestosque se otorgan a las instituciones deeducación superior con base en la ne-gociación política, puesto que en ellosno se considera ni la calidad ni la efi-ciencia (Banco Mundial, 1995, p. 56), así,asegura que “la asignación de recursosen las universidades públicas en Amé-rica Latina es con frecuencia ineficien-te” (Winkler, 1994, p. i i i) . Posterior-mente , recomienda t res formas definanciamiento, por insumos, produc-tos y calidad. Sus alternativas de finan-ciamiento son:

• Participación de los estudiantes enlos gastos mediante el pago de cuo-tas (derechos de matrícula); el orga-nismo sugiere que los estudiantes ysus padres aporten “en promedioentre el 25% y el 30% del costo porestudiante de la enseñanza superiorestatal”.

El Banco Mundial considera que“las consecuencias de la dependenciaen los ingresos por derechos de ma-trícula son la baja calidad y las ofer-tas limitadas de cursos”. Además, lascuotas son una manera muy efectivade que los estudiantes “seleccionensus programas de estudio cuidadosa-mente” y de evitar que permanezcanmucho tiempo en la institución, conlo cual se ahorran costos.

• Obtención de fondos mediante los exalumnos y fuentes externas.

• Actividades de generación de ingre-sos, “como los cursos breves de for-mación profesional , los contratosde investigación para la industria ylos servicios de consultoría”.

• Venta de productos por empresasauxiliares como hospitales, librerías,

cafeterías y albergues para estudian-tes (Banco Mundial, 1995, pp. 58-59y Winkler, 1994, pp. 75-77).

Diversificación de la educaciónsuperior (una fórmula para adelgazarla educación universitaria)

El organismo recomienda la creaciónde diversas inst i tuciones que repre-senten una alternativa a la educaciónestatal universitaria; las sugerenciasincluyen, además de la educación pri-vada en todas sus modalidades, 9 lasuniversidades abiertas, “politécnicos,institutos profesionales y técnicos deciclos cortos, community colleges e insti-tuciones que ofrecen educación a dis-tancia y programas de educación deadultos”.

Es importante recordar que parael B M, las instituciones privadas sonlos mejores ejemplos de la aplicaciónde calidad y eficacia, además de quela educación privada permite ampliar“las posibilidades educacionales conpoco o ningún costo para el Estado” (Ban-co Mundial, 1995, p. 37). De hecho, elorganismo ha l legado a señalar quese debería considerar el otorgamien-to de subvenciones a las institucionesprivadas , puesto que tanto los cen-tros de enseñanza públicos como losprivados generan beneficios socialessimilares”.

Educación básica vs. educaciónsuperior (una confrontacióninnecesaria)

Una de las polít icas persistentes delBanco es que se debe dar prioridad alas inversiones en la educación pri-maria y secundaria, por encima de la


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educación superior, porque las “tasasde rentabilidad social”, del primer ti-po de enseñanza, son superiores a lasdel segundo. Además, se cree que elloredunda en una mejora de la equidadeducativa. En tal perspectiva, el Bancoseñala que “los niveles primario y se-cundario continuarán siendo los sub-sectores de mayor prioridad” en lospréstamos que conceda el organismo.10

Sin embargo, es cuestionable el tonode confrontación con el que general-mente se presentan estos argumentos;el BM sugiere que el apoyo a la educa-ción superior implica un detrimentopara el nivel básico, argumentaciónque sólo contribuye a impugnar el fi-nanciamiento público a la educaciónsuperior.

Si bien, con estos cuatro ejes no seagota el análisis sobre los planteamien-tos del Banco —quedan pendientes temassumamente relevantes, como las relacio-nes con el Estado y el gobierno, la auto-nomía, o bien, el tema de las políticascompensatorias y la equidad—, para efec-tos de este estudio fue necesario efectuaruna acotación de esta naturaleza, aunqueéstos se encuentran presentes a lo largodel análisis.

Es importante señalar algunos de lospuntos principales del documento “Pe-ligros y promesas”, que varían de lastradicionales posiciones del organismodebido, sobre todo, a que se trata deuno de los documentos más recientespublicados por el BM:

• Mayor peso a la educación superioren cuanto bien social. El documentoafirma: “La educación superior no esmás un lujo, es esencial para el desa-rrollo social y económico de los paí-ses” (p. 14).

• Aceptación de la relevancia de la edu-cación superior en los países en víasde desarrollo (p. 16).

• Delimitación de la perspectiva delcosto-análisis como principal refe-rencia para valorar a la educaciónsuperior. El informe señala que

aún estando completamente de acuerdo con lanecesidad de seguir invirtiendo importantesmontos en los niveles primario y secundario[...] cree que el razonamiento económico tra-dicional aquí aplicado no tiene en cuenta, entoda su envergadura, el aporte de la educa-ción superior (p. 39).

Señala que el análisis de las tasas deretorno valora a la educación superiorsólo en cuanto genera mayores ingre-sos personales o mayores impuestos,pero que ésos no pueden ser conside-rados los únicos beneficios de tal niveleducativo.

Otros puntos interesantes del docu-mento se refieren a su cambio de pos-tura respecto a las relaciones entre lasinstituciones de educación superior ylos gobiernos nacionales, el gobiernouniversitario y la importancia del de-sarrollo de la ciencia y la tecnología.

En cuanto a algunas de las críticasprincipales que se le pueden hacer aldocumento, destacan sobre todo el des-cuido del proceso de aprendizaje en elnivel de la educación superior. De acuer-do con Samoff (1996), existen dos omi-siones principales del Banco Mundialen materia de política educativa: “el es-tablecimiento de un largo número deobjetivos sociales para el sistema edu-cativo y el proceso de aprendizaje”. Éstees el caso de dicho documento, el cualse queda en un tratamiento superficialdel mismo. Otra crítica se refiere a la


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postura que fija el documento sobre lapromoción de la democracia en los go-biernos universitarios. Es interesanteobservar que se trata de una posiciónmás cercana a la tradición estadouni-dense en materia de educación superiorque a una tradición de gobierno uni-versitario como la latinoamericana, endonde existe históricamente una parti-cipación más activa de los académicosy estudiantes en la toma de decisionesinstitucionales.

Algunas intervenciones relevantesdel BM en las políticas educativasmexicanas

En los últimos años se han consolida-do diversas estrategias de colabora-ción entre México y el BM, sobre todoen el ámbito de las políticas económi-cas nacionales, pero que naturalmen-te han impactado en otros conveniosy préstamos en materia educativa. Unprimer convenio, que ha sido recono-cido como trascendente, es la serie depréstamos que otorgó el Banco al go-bierno mexicano para la creac ión ydesarro l lo de l Coleg io Nac ional deEducación Profesional Técnica (CONA-LEP), bajo la modalidad de apoyos alsubsector tecnológico (Bracho, 1992, p.2 y Muñoz, 1992, en Cordera y Panto-ja, 1995, p. 115).

Asimismo, el organismo ha mostra-do su preocupación por la educaciónprimaria, apoyando los programas lla-mados “compensator ios” , como e l“Programa para abat ir e l desarrol loeducativo” (PARE).11 Dentro de los obje-tivos del PARE destacan: “Elevar el nivelde aprendizaje en los alumnos de edu-cación primaria; asegurar una mayorpermanencia de éstos en la escuela;

mejorar la preparación y acrecentarla motivación de los docentes, y refor-zar la organización y administracióneducativas”.12

En el caso del nivel superior, a pesarde que el Banco no ha realizado ningúnapoyo específico a la educación supe-rior, sí se tiene un antecedente en elrubro de apoyo a la ciencia, a la tecno-logía y a la innovación: durante la pre-sentación del “Programa de Ciencia yTecnología 1995-2000”, Ernesto Zedillo“instruyó” a los secretarios de Educa-ción y de Hacienda y Crédito Público,así como al director del CONACYT, paraque iniciaran “cuanto antes la solicitudde un nuevo financiamiento” al organis-mo (Vargas y Alemán, 1996, p. 9);13 detal forma que un año después se dio aconocer que el CONACYT solicitó formal-mente al Banco Mundial un crédito por200 millones de dólares.14

Por otra parte, si se analiza el lista-do de los préstamos que aprobó el or-ganismo para México durante el pe-riodo de 1990 a 1995 —que alcanzaronun monto de $1 159 millones de dóla-res—, se puede señalar que la educa-ción y la capacitación técnica apenasrepresentan 1.06% del total de las in-versiones realizadas. Por ejemplo, lodestinado a pago de la deuda y rees-t r u c t u r a c i ó n d e l s e c t o r f i n a n c i e r oabarca la cantidad de $2 297.4 millo-nes de dólares, lo que equivale a 2.1%del total. De este porcentaje, la educa-ción primaria fue la que recibió la ma-yor cantidad, con una suma de $662millones de dólares, lo que representa57.1% del total invertido; le sigue lacapacitación técnica con 417 millones,con un porcenta je de 35.9% y f inal-mente la educación inicial con 6.9%(véase cuadro).


Las políticas mexicanas en materiade educación superior y suscoincidencias con el BM

La primera misión de los organismosdel Bretton Woods en suelo latinoame-ricano —concretamente por parte delFMI— se efectuó en Chile durante 1954(Galeano, 1993, pp. 365 y 366). En 1989,John Williamson empleó por primeraocasión el concepto “Consenso de Was-hington” para referirse a 10 propues-tas para la región latinoamericana enmateria económica que después se ex-tendieron a otras regiones del planeta.Entre las principales políticas destacan:disciplina fiscal; redirección de los gas-tos públicos hacia campos de mayorretorno económico, como la educaciónprimaria; reforma de impuestos; libe-ralización de las tasas de interés; pro-moción de procesos de privatización ydesregulación (Williamson, 1999, p. 2).Sin embargo, el citado consenso no fuetal y su aplicación ha sido enormemen-te debatida en los últimos tiempos. Deacuerdo con Joseph Stiglitz, ex miem-bro del organismo y convertido en unode los principales críticos del Banco, elconsenso olvidó incluir un concepto

mucho más abierto respecto a desarro-llo que incluya otras metas tales como“desarrollo sustentable, igualitario ydemocrático”, y se trataría de consoli-dar un consenso que fuera eso y no unaimposición externa para las naciones envías de desarrollo (Stiglitz, 1998b). Esimportante señalar este tipo de elemen-tos, que ayudan a comprender el con-texto desde el que se emiten la granmayoría de las recomendaciones de es-tos organismos.

Los elementos discursivosgubernamentales y sus coincidenciascon los planteamientos del BMen materia de educación superior

Un análisis de los documentos directri-ces de las políticas educativas nacio-nales de los dos últimos sexenios —elPrograma de Desarro l lo Educat ivo1995-2000 y su antecedente inmediato,e l Programa para la Modernizac iónEducativa 1989-1994—, así como de al-gunos otros documentos relevantes ,permite elaborar las siguientes coinci-dencias con los planteamientos deriva-dos del BM. Es importante señalar queel Plan Nacional de Desarrollo del ac-

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Préstamos aprobados del Banco Mundial a México de 1990 a 199515

Rubros Agencia ejecutora Monto Fecha de aprobación(millones de dólares)

Capacitación técnica III CONALEP/NAFIN 152 25 de junio de 1991Educación primaria SEP/NAFIN 250 26 de septiembre de 1991Educación inicial SEP/NAFIN 80 8 de septiembre de 1992Educación primaria II SEP/NAFIN 412 31 de marzo de 1994Modernización de la educacióny capacitación técnica ST/SEP/CONALEP/NAFIN 265 n/d

Total 1 159 n/d no disponible

FUENTE: Banco Mundial, “Préstamos aprobados del Banco Mundial a México de 1990 a 1995” (mimeo).

tual sexenio se encuentra aún en pro-ceso de elaboración.

Del “Programa de modernizacióneducativa” destacan tres ejes en torno ala educación superior: calidad-evalua-ción, presentándolo como el “objetivoprimordial”; diversificación de fuentesde financiamiento, proponiéndose la ins-tauración de “nuevas fórmulas de fi-nanciamiento” y la “vinculación de losámbitos escolar y productivo” (PoderEjecutivo Federal, 1989, p. 128, y Villa-señor, 1995, pp. 242 y 243), y la diver-sificación de las opciones en el nivelde educación superior. El innegable vín-culo entre el Programa para la Moder-nización de la Educación y el Programade Desarrollo Educativo —establecidoluego de que Zedillo (ex secretario deEducación Pública) asumió la presiden-cia de la república— obliga a efectuaruna referencia a ambos programas. Des-de el arribo de Ernesto Zedillo como ti-tular del Poder Ejecutivo, se generó unasituación de preocupación para algunossectores relacionados con el ámbito dela educación superior; especialmente serecordaba su polémica participación enla reunión efectuada (en marzo de 1992)con el Consejo de Universidades Públi-cas e Instituciones Afines de la ANUIES.En tal reunión, Zedillo expuso su postu-ra sobre las universidades con notoriasreferencias a posiciones que sostiene elBM: su cuestionamiento a la viabilidadde la educación superior pública o el des-tacar la rentabilidad de la educación bá-sica sobre la superior para justificar elotorgamiento del financiamiento en unoy otro nivel.

Respecto al Programa de DesarrolloEducativo, tal y como se ha señalado,se trata de una iniciativa que no gene-ró ningún tipo de propuesta innovado-

ra en materia de políticas educativas.El propio documento señala que el pro-grama “define un conjunto de tareaspara consolidar innovaciones que es-tán en marcha a part ir del AcuerdoNacional para la Modernización de laEducación. Otro hecho que l lama laatención es la semejanza entre concep-tos empleados insistentemente por elBanco Mundial y la UNESCO, principal-mente con los tres ejes “que animan”el citado programa gubernamental: “laequidad, la calidad y pertinencia de laeducación” (Poder Ejecutivo Federal,1995, p. 10). Entre los principales as-pectos desarrollados en tal documentodestacan los siguientes puntos:

• Calidad-evaluación. La certificacióny la evaluación de la educación me-dia superior y superior se perfi lócomo la principal estrategia edu-cativa para el sexenio Zedillista. Elplan identifica la serie de “logros”que se han obtenido con la labor queha desempeñado la CONAEVA. Lasperspectivas de la evaluación com-prenden al “personal académico, es-tudiantes, planes y programas deestudio, programas de investigación,infraestructura, métodos de ense-ñanza, materiales educativos y ad-ministración de las instituciones”.Algunas de las metas que incluye elplan a partir de la evaluación son:el aumento de la calidad; la distribu-ción de recursos; la creación de un“sistema nacional de equivalencias”;el logro de equidad, permitiendo quesean “los mejores estudiantes” quie-nes tengan acceso a la educación su-perior; la creación de un “PadrónNacional de Licenciaturas de AltaCalidad”, así como de un Sistema



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Nacional de Becas y, sobre todo, laampliación, diversificación y conso-lidación de un Sistema Nacional deEvaluación de la Educación MediaSuperior y Superior (Poder Ejecuti-vo Federal, 1995, pp. 127, 135 y 146).Por otra parte, en el documento apa-rece la reiterada afirmación del Ban-co Mundial: “a mayor matrícula, ma-yor detrimento” de la calidad (ibid,1995, p. 137).

• Diversificación de fuentes de finan-ciamiento. Bajo el supuesto de que elgobierno mexicano ha incrementadolas inversiones en materia educativa,el programa expresa la urgente nece-sidad de implementar “fuentes alter-nas de financiamiento”; entre éstassugiere: “estudiantes, asociacionesciviles, empresas, fideicomisos y fun-daciones (idem).

• Diversificación de la educación su-perior. La idea de crear nuevas mo-dalidades educativas aparece comoun eje firme dentro del documento,además, se recomiendan cinco crite-rios que deben seguir estas modali-dades: calidad, entidades con bajacobertura —para lo cual se sugiere“desalentar la creación de nuevas ins-tituciones públicas en donde existala capacidad para absorber la deman-da conforme a los criterios de pla-neación nacional e institucional”—,equilibrar necesidades y aspiraciones,y por último considerar a los mer-cados laborales como fundaciones(ibid, 1995, p. 145).

• Educación básica vs. educación supe-rior. El programa señala que por “ra-zones éticas, jurídicas, de búsquedade eficacia y por sus mayores conse-cuencias positivas en ámbitos másamplios, el Programa le otorga la

mayor prioridad a la educación bási-ca”. El documento destina práctica-mente la mitad de su contenido parareferirse a la educación básica. Laeducación primaria “constituye con-secuentemente, la parte esencial deeste programa” (ibid, 1995, p. 14).

Las acciones gubernamentalesy su coincidencia con lasrecomendaciones del BMen educación

En torno a las acciones que se han diri-gido al espacio de la educación supe-rior en México, articuladas de maneradirecta con los planteamientos del Ban-co Mundial, destacan las siguientes:

Calidad-evaluación. Es posible afirmarque la evaluación de todos los ámbitoseducativos es la política que ha respon-dido de manera directa al debate sobrela calidad de la educación. En México.bajo el argumento de evaluar la “exce-lencia y la calidad”, se han instauradodiversos mecanismos en favor del sa-neamiento de las finanzas nacionales, lareducción de gasto público y la procura-ción de la estabilidad social. Algunas delas medidas más relevantes, desde me-diados de la década de los ochenta, son:la creación del Sistema Nacional de In-vestigadores (SNI) en 1984; instauraciónde programas de evaluación por pares(peer review) y de pago al mérito (meritpay) en el conjunto educativo nacional apartir de principios de la década de losnoventa; establecimiento de la ComisiónNacional de Evaluación (CONAEVA), úni-ca comisión dentro de la Comisión Na-cional para la Planeación de la Educa-ción Superior (CONPES) que ha tenido untrabajo constante; los padrones de pro-gramas de posgrado nacionales y ex-



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tranjeros y de publicaciones del Conse-jo Nacional de Ciencia y Tecnología (CO-NACYT), iniciados a partir del año de 1991;instauración del Centro Nacional deEvaluación (CENEVAL); consolidación delSistema Nacional de Evaluación y Acre-ditación (propuesta impulsada en 1999durante la XXIX Asamblea General de laANUIES) (ANUIES, 1998a).

Diversificación de fuentes de financiamien-to. Sobre este aspecto es necesario seña-lar que la política de diversificación defuentes de financiamiento es un eje queatraviesa varias de las medidas que co-rresponden con el tema de la evaluación;es el caso de los programas impulsadospor el CONACYT o el del Fomento para laEducación Superior (FOMES). Un puntoque es conveniente abordar es el “apa-rente” incremento de los subsidios parala educación superior logrado duranteel sexenio de Carlos Salinas. Tal in-cremento queda nulificado cuando se lecompara con el aumento que registró elconjunto de educación superior tanto desu planta académica como de su pobla-ción estudiantil; en este caso es posibleobservar, inclusive, un ligero retrocesode las asignaciones públicas (Casanovaet al., 2000). Por otra parte, otros dostemas directamente vinculados con lapropuesta de diversificar las fuentes definanciamiento son: la presión a las uni-versidades estatales por incrementar lascuotas universitarias, la —aún incipien-te— incorporación de los sectores in-dustriales y financieros en los procesosacadémicos de las universidades y labúsqueda de diversificación de fuentescomo política institucional en cada unade las IES.

Diversificación de la educación superior.Aun cuando la demanda de los jóvenesse concentra notoriamente en las uni-

versidades del Estado, el gobierno úni-camente ha impulsado la creación deuniversidades tecnológicas y privadas.Así, en un periodo de 14 años se hancreado sólo 3 universidades públicas,mientras que los centros tecnológicossuman 45 y las universidades privadas35 (OCDE, 1997).

Educación básica vs. educación superior.La reforma del Artículo tercero consti-tucional y la promulgación de la LeyFederal de Educación constituyen doselementos significativos en torno a lapropuesta gubernamental sobre la rela-ción entre la educación primaria y ter-ciaria. Estas reformas legislativas se efec-tuaron a finales de 1992 y durante el añosiguiente. Las reformas del artículo ter-cero consistieron en la eliminación delcarácter laico y obligatorio de la edu-cación privada, en convertir a la educa-ción secundaria en obligatoria, perotambién esta modificación trastocó unplanteamiento constitucional anterior,referido a la educación superior:

la fracción IV señala que toda la educación queel Estado imparta será gratuita pero la V diceque el Estado imparte educación preescolar,primaria y secundaria (mientras que sólo pro-mueve y atiende los demás tipos y modalida-des) (Bolaños, 1996).

DISCUSIÓN

A partir de la década de los ochenta sehan puesto en marcha diversas políticascon el objeto de insertar a las institucio-nes mexicanas de educación superiorpúblicas en procesos de “moderniza-ción”, “competitividad” y “eficiencia”.Es indispensable no perder de vista queestas políticas han afectado primaria-mente a los modelos de Estado nacional


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predominantes hasta hace dos décadas,por lo menos en el caso de América La-tina. Así, podríamos señalar que se tra-ta de reformas de carácter estructuralque están influyendo directamente enespacios como la salud y la educaciónpúblicas.

Los criterios que han articulado va-rias de estas políticas se orientan porlas dinámicas de globalización econó-mica y particularmente por las reco-mendaciones de los diversos organis-mos internacionales.

Dentro de las diversas agencias in-ternac ionales que intervienen en e lrumbo de la educación en el ámbitomundial destaca la labor que ha desa-rrollado el BM, el cual no sólo otorgafinanciamiento a diversos proyectosvinculados con la educación, sino ade-más es una institución que ha trabaja-do fuertemente en la producción deestudios y documentos dedicados a laproblemática educativa.

Por otra parte, tampoco es posiblesostener que la única orientación de laspolíticas de educación superior en Méxi-co es el BM. Como ya se ha señalado, sedebe considerar que en el complejo pro-ceso de determinación de las políticaspúblicas —no únicamente educativas—también intervienen otras tendenciasinternacionales y obviamente las nacio-nales. De manera que el BM no es la úni-ca orientación, pero sí una corporaciónque ha tenido influencia relevante enlas políticas educativas en México, es-pecialmente en el caso de la educaciónsuperior pública.

De hecho, un tema que merece espa-cio en la discusión es el referido al tipode poder que ejercen estos organismosen la educación de los países del llama-do “tercer mundo”. En numerosas oca-

siones se ha insistido en que su puntode presión más fuerte no son los prés-tamos que pueden otorgar —si bien,debido a las crisis de estas naciones setrata de ingresos extraordinarios consi-derables—; la razón más importante porla cual son adoptadas sus recomenda-ciones (no sólo en la educación) es debi-do a su influencia y poderío en el con-texto macroeconómico. Este, sin lugar adudas, es el mayor punto de tensión en-tre los organismos internacionales y losestados nacionales (Aboites, 1997).

De tal forma, una de las principalespreocupaciones del organismo es la fun-ción que han desempeñado socialmentelos estados benefactores, en cuanto afec-tan las finanzas nacionales e interfieren enla aplicación de mecanismos de libremercado. Por lo tanto, la corporaciónconsidera que se debe replantear el otor-gamiento del gasto público en los paísesdel “tercer mundo”.

En el ámbito educativo, es el nivelde la educación superior pública el queha recibido mayores cuestionamientospor parte del BM. La educación superiores concebida como un beneficio de ca-rácter individual, antes que social, ycomo un nivel que ha sufrido enormesrezagos en cuanto a su calidad. De estaforma, el organismo propone —de ma-nera central— que el f inanciamientootorgado a las instituciones de educa-ción superior debe corresponder conresultados en su calidad, eficiencia y pro-ductividad, los cuales a su vez serán de-terminados por diversos mecanismosde evaluación (que el propio Banco seha esforzado por especificar). Y si biensería posible observar una aparentemodificación de sus políticas con la re-ciente publicación del documento “Pe-ligros y promesas”, no deja de ser con-



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tradictorio que en un documento ofi-cial también reciente, dedicado a Méxi-co, el organismo vuelve a reiterar que“El desarrollo de la educación básica, yel incremento en el acceso en este nivelde los pobres, continuará siendo el ele-mento central para el sector estratégi-co del Grupo Banco Mundial en lospróximos tres años” (World Bank, 2000,p. 64). De esta forma, destaca la con-tradicción de este estudio con las in-tenciones expuestas en el documento“Peligros y promesas”, en donde se tra-ta de dejar de lado la confrontaciónentre el nivel básico y el superior.

Otra característica que destaca delorganismo es su carácter economicista,reflejado en el uso —prácticamente—exclusivo del enfoque clásico de la eco-nomía y su enorme sesgo hacia el “for-malismo matemático”. Además, convie-ne señalar que —contrariamente a lapostura del organismo por implemen-tar mecanismos de evaluación en prác-ticamente todos los procesos educati-vos— la institución crediticia ha llegadoa reconocer que “es poco lo que se hahecho en el pasado por evaluar exhaus-tivamente la labor que realiza en el sub-sector de la educación superior”.

Entre los principales problemas queel propio Banco reconoce como limita-ciones, manifestadas en uno de los do-cumentos analizados de educación su-perior, destacan:

la falta de visión para comprender que lasuniversidades son organizaciones complejasy singulares; la ausencia de datos sobre elmercado laboral; problemas de ejecución; lasupervisión por funcionarios del Banco que noestaban familiarizados con los problemas dela enseñanza superior; el desempeño pocosatisfactorio de los expertos en asistencia téc-

nica, y sistemas inadecuados de seguimientoy evaluación que no podían identificar y co-rregir los problemas conforme se presentaban(Banco Mundial, 1995, p. 103).

De hecho, en estos últimos años seha informado sobre la iniciativa delBanco para investigar “las causas delfracaso de sus proyectos educativos”.16

Más de 30% de los proyectos tienen re-sul tados insat is factor ios o inciertos(Morra y Thumm, 1997, p. xi). Esta si-tuación es particularmente importantecuando se sabe que las recomendacio-nes provenientes de estas corporacio-nes pueden llegar a afectar —directa oindirectamente— el destino de millo-nes de sujetos. De cierta forma, talessucesos deben ser considerados en elmomento en que se analice la posturaética del Banco Mundial.

Finalmente, el análisis sobre los or-ganismos internacionales y sus polí-ticas no termina con la revisión de losdocumentos de polí t ica que son pu-blicados por dichas agencias; sin em-bargo, sí parece el punto de partidanecesario. Mientras que algunos hanseñalado que la educación superior hasido siempre un punto de interés paralos organismos internacionales (ANUIES,1998), otros consideramos que se tratade un fenómeno más reciente, sobre elcual es necesario iniciar estudios y aná-lisis detallados. La agenda, en este sen-tido, no puede perder de vista temascomo la historia de las agencia; su in-fluencia en las diversas regiones de lospaíses subdesarrollados; los mecanis-mos y estructuras de penetración; laorganización técnico-financiera; desa-r ro l lo de s i s temas es tadís t i cos , as ícomo el estudio de su impacto, conse-cuencias y resultados.


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Notas

1. Sin embargo, el caso de la Comisión debe ser considerado demanera distinta al resto de los organismos, puesto que elinterés mostrado por la CEPAL con la publicación de Edu-cación y conocimiento resultó ser más una “incursión pa-sajera” que una política constante de la corporación. Des-pués de su publicación y de las reacciones que generó, laCEPAL no ha vuelto a ocuparse del tema educativo en nin-gún otro documento que tenga las dimensiones del libroseñalado: CEPAL- UNESCO, 1992.

2. En la actualidad, el llamado Grupo Banco Mundial está con-formado por cinco agencias: el Banco Internacional para laConstrucción y el Desarrollo (IBRD, por sus siglas en in-glés), la Asociación Internacional para el Desarrollo (IDA),la Corporación Financiera Internacional (IFC), la Agenciade Garantía Multilateral de las Inversiones (MIGA) y elCentro Internacional para la Solución de las Disputas enInversión (ICSID), todas con sede en Washington (WorldBank, 1996).

3. Por ejemplo, la elaboración de un documento por cada ejetemático de la Conferencia —autonomía, responsabilidadsocial y libertad académica; formación del personal acadé-mico; investigación; estudiantes; mujeres; desarrollo na-cional y regional; desarrollo sustentable; cultura; nuevastecnologías—, o bien los siguientes: UNESCO, World Con-ference on Higher Education (1998); UNESCO, WorldConference on Higher Education (1998).

4. Entre estos documentos destacan los siguientes: OECD,1997, 1993 , 1994, 1993; OECD , IMHE, 1996.

5. Como se aprecia, el rubro de educación, ciencia y tecnolo-gía es de los porcentajes más bajos, junto con el de desarro-llo urbano (4%) y financiamiento de exportaciones y otrossectores (6%). El resto de los préstamos lo comprende lasalud pública (12%), la industria y minería (10%), y laplanificación y reforma (véase Banco Interamericano deDesarrollo, 1994, p. 5, y 1996, p. 2).

6. Entrevista realizada a Beatriz Reyes-Retana, subdirectorade Evaluación del Programa UNAM-BID, jueves 4 de juliode 1996, p. 8.

7. Reyes-Retana (entrevista), op. cit., p. 1.8. Eduardo Galeano, por ejemplo, señaló en 1980 que las ta-

reas de reestructuración del BID —en materia de la educa-ción superior— bloquearon a las universidades “la posibi-lidad de modificar, sin su conocimiento y su permiso, lasleyes orgánicas o los estatutos [...} además de que impusie-ron determinadas reformas docentes, administrativas y fi-nancieras” (Galeano, 1993, p. 380). Un ejemplo que poneel autor es el caso de Bolivia con “el texto del contrato

firmado el 1º de abril de 1966 entre el BID y la UniversidadMayor de San Simón, en Cochabamba, para mejorar la ense-ñanza de las ciencias agrícolas”, p. 380.

9. Es conveniente aclarar que la privatización de la enseñanzaconsiste no únicamente en establecer instituciones priva-das, sino además en que el sector privado expanda “el au-tofinanciamiento de universidades públicas” (Winkler,1994, p. 42, y Maldonado, 1997).

10. Llama la atención el supuesto del Banco en el sentido de quela enseñanza primaria garantiza una “reducción de la po-breza [...] por cuanto tiende a mejorar la igualdad de losingresos” (Banco Mundial, 1995, p. 28).

11. Por su parte, Muñoz Izquierdo afirma: “Con el objeto demitigar los efectos de las políticas de ajuste económico ge-neral en el financiamiento del sistema escolar, el Banco Mun-dial reorienta sus préstamos hacia actividades encamina-das a reducir la pobreza extrema. Tal es el caso del préstamootorgado para apoyar el Programa para abatir el rezagoeducativo, que fue anunciado por la SEP en mayo de 1992.Inicialmente dicho programa se implantó en las escuelasprimarias que funcionan en cuatro de los estados más po-bres del país (Oaxaca, Chiapas, Hidalgo y Guerrero)”.Muñoz Izquierdo, op. cit., p. 116.

12. De acuerdo con el Banco Mundial: “El proyecto abarca diezestados y respalda la estrategia gubernamental de alivio ala pobreza mediante el incremento de las inversiones eneducación primaria” (Patrinos, 1998, p. 33).

13. Por otra parte, aunque no afecta directamente a la educa-ción, se sabe que el Banco Mundial está apoyando al gobier-no mexicano para la instauración del Sistema Nacional deCompetencias Laborales (SNCL), a partir entre otras cosas,de una “concepción tayloriana” del trabajo (Latapí, 1996,p. 10).

14. Se señaló que “la mitad de ese dinero se destinará al apoyodirecto a la ciencia y el resto al fomento de la aplicación dela oferta de servicios tecnológicos y la estimulación de lainnovación”, en La Jornada, 18 junio de 1997, p. 22.

15. Estos datos son tomados del documento: “Préstamos aproba-dos del Banco Mundial a México de 1990 a 1995 (mimeo).

16. IPS, en La jornada, op. cit. “El Banco Mundial dispuso lainvestigación del creciente índice de fracaso de sus prés-tamos para educación, y emplazó a sus funcionarios ejecu-tivos a presentar soluciones. La cantidad de proyectos co-rrespondientes a ‘objetivos de desarrollo’ insatisfactoriosen materia educativa aumentó de 11.8% a 17.5% entre 1992y 1994, según cálculos del cuerpo de supervisores del BancoMundial. A su vez, 15.5% de las iniciativas en la mismaárea tuvieron en 1994 una ejecución insatisfactoria, frentea 12.4% en 1992”, p. 52.


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