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BERNARD MANIN
LOS PRINCIPIOS DEL
GOBIERNO REPRESENTATIVO
Versin de Fernando Vallespn
Alianza Editorial
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CAP~TULO 5
EL VEREDICTO DEL PUEBLO
Una serie de autores del siglo xx han presentado teoras sobre la
democracia que han sido clasificadas (generalmente por sus crti-
cos) como elitistas l . La primera y la ms influyente de stas fue
la expuesta por Joseph Schumpeter. Tales teoras emplean el trmino
democracia para calificar sistemas polticos del tipo de los
existen- tes en Gran Bretaia, los Estados Unidos o Francia, es
decir, gobier- nos a los que aqu nos referimos como
representativos.
Estas teoras han sido calificadas de elitistas no porque recal-
quen la superioridad cualitativa de los representantes sobre los
representados (en el sentido definido en el captulo anterior), sino
porque subrayan otra diferencia, expuesta como esencial, entre el
gobierno representativo y el gobierno del pueblo. Se ha sealado, no
sin fundamento, que el epteto elitista no es adecuado para
' Vtase, por ejemplo, P. Bachrach (1973): The Theoy of
Democratic Elitism: A Criti- que, Boston, Little Brown, 1967 [ed.
cast.: Buenos Aires, Arnorrortu, 19731. Bachrach rene bajo el ttulo
Elitismo democrtico* las teoras sobre la democracia propuestas por
Joseph Schumpeter en Capitalism, Socialism, and Democracy (1942),
tercera edi- cin, Nueva York, Harper & Row, 1957 [ed. cast.:
Capitalismo, socialismoy dpmocracia, Barcelona, Ediciones Folio,
19841; Robert Dahl (1956), en A Prefce to Democratic Theoy,
Chicago, University of Chicago Press; o Giovanni Sartori (1962), en
Democra- tic Theory, Detroit, Wayne State University Press[ed.
cast.: Teora de fa democracia, Madrid, Alianza Editorial,
19941.
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teoras as, que las relaciona errneamente con concepciones ex -
PI citamente elitistas como las de, por ejemplo, Gaetano M~~~~ o
Vilfredo Pareto, y, finalmente, que el trmino tiene ms que con
polmicas que con anlisis intelectuales2. Es cierto (por hablar del
precursor de estas teoras) que Schumpeter no emplea el concepto de
lites. No est interesado en las caracterisri- cas de los
representantes y no hace referencia a Mosca o a Parero. Aun as, es
comprensible que muchos autores hayan clasificado como elitista la
definicin de Schumpeter.
Schumpeter resalta que, en contra de lo supuesto por la concep-
cin clsica de democracia, la realidad emprica de las democracias
representativas es que el electorado no toma decisiones sobre
asuntos pblicos. Las elecciones, sostiene Schumpeter, no expresan
voluntad popular alguna sobre la poltica. En las democracias
representativas, afirma, el pueblo no gobierna indirectamente al
elegir individuos que se vayan a reunir para convertir su voluntad
en acciones))'. E] pueblo hace una mera seleccin entre una serie de
competidores de los que van a tomar las decisiones polticas. Por lo
tanto y en lo que es una formulacin muy citada, Schumpeter propone
definir la democracia (el gobierno representativo) como ese arreglo
institu- cional para llegar a decisiones polticas en el que los
individuos adquieren el poder de decidir mediante una lucha
competitiva por el voto del pueblor4. En esa concepcin, los
representantes no son agentes encargados de llevar a cabo la
voluntad popular expresada en las elecciones. La definicin de
Schumpeter convierte la democracia representativa en algo diferente
del gobierno indirecto del pueblo. Por ese motivo ha sido
calificado de elitista, en su sentido opuesto a democrtico. Los
partidarios del gobierno del pueblo consideran que una concepcin
que reduce la democracia representativa a la competicin por
conseguir votos no es democrtica.
Esto es lo que aduce en Giovanni Sartori en su obra ms recienre
The Theo y of Democray Revisited 2 vols., Chatharn, Chatham House
Publishers, 1987, volumen 1, p. 157.
J. Schumpeter, Capitalism, Socialism, and Democray, p. 250. *
Ibid p. 269.
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LOS PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO ----- -
Dejando de lado las cuestiones terminolgicas, el debate entre
Schumpeter y sus detractores dirige la atencin sobre un problema
real: ;establecen las instituciones representativas algn tipo de
vn- culo entre las decisiones de quienes gobiernan y las
preferencias polticas de los representados? Hemos visto que los
fundadores del gobierno representativo no trataron de crear un
sistema en el que gobernase la voluntad popular, pero no deseaban
tampoco que las decisiones de los representantes no tuviesen
relacin con lo que desean los votantes. Madison, como hemos visto,
describe el gobierno representativo como un sistema que ((depura y
ampla las opiniones del pueblo pasndolas por el filtro de un rgano
electo de ciudadanos)) (((El Federalista 10))). Se propona o
presupona, por tanto, algn tipo de relacin entre las preferencias
del pueblo y las decisiones de sus representantes. Pero los trminos
empleados por Madison son slo metforas. Por muy sugestivas que sean
esas imgenes, su significado preciso sigue sin estar claro.
As que hemos de estudiar los arreglos institucionales que en los
gobiernos representativos determinan cmo se adoptan las decisiones
pblicas y cmo se vinculan stas a la voluntad del elec- torado.
La independencia parcial de los representantes
Es un hecho que los mecanismos institucionales del gobierno
representativo permiten a los representantes cierta independencia
respecto de las preferencias de su electorado. Los sistemas repre-
sentativos no autorizan (de hecho lo prohben expresamente) dos
prcticas que privaran a los representantes de toda independencia:
el mandato imperativo y la revocabilidad discrecional de los repre-
sentantes (revocacin). Ninguno de los gobiernos representativos
establecidos desde finales del siglo XWII ha autorizado los manda-
tos imperativos o ha dotado de cualidad legalmente vinculante a las
instrucciones dadas por el electorado. Ninguno ha aplicado de forma
duradera la revocabilidad permanente de los representantes.
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En la Inglaterra del siglo NII, gan aceptacin la idea de que los
miembros del parlamento representaban a la nacin en su con- junto
en vez de a sus circunscripciones particulares. As que no se
autoriz que los votantes de cada distrito electoral les diesen ins-
trucciones)) 5 . A comienzos del XX, los radicales trataron de
intro- ducir una prctica anloga a dichas instrucciones exigiendo
que los candidatos se sujetaran a ((promesas)) (pledges); y en
efecto, tras la Primera Ley de Reforma (1 832), reivindicaron que
se requiriese legalmente de los diputados el respeto de las
promesas. El objetivo principal de los radicales era, sin embargo,
acortar los mandatos legislativos (que la Ley Septenial de 171 6
haba establecido en siete aios). Parece que las promesas eran a sus
ojos un mero ((arre- glo provisional)> y un expediente a falta
de un mandato legislativo ms corto6. Hay tambin que tener en cuenta
que Bentham recha- zaba expresamente la prctica de las
instrucciones: a los votantes slo se les permite influir sobre sus
representantes a travs del derecho a no reelegirlos7. En cualquier
caso, en Inglaterra nunca se hicieron legalmente vinculantes las
promesas electorales.
En Norteamrica, las instrucciones tuvieron una prctica extensa
durante el perodo colonial y la primera dcada tras la
independencia8. Algunos estados, especialmente los de Nueva
Inglaterra, incluyeron incluso el derecho de dar instrucciones en
sus constituciones. Cuando en el Primer Congreso (elegido segn la
Constitucin de 1787) se discutieron las enmiendas constitu-
cionales que se convertiran en la Declaracin de Derechos (Rill
of
Vase J. R. Pole (1983): Tbe Gz? of Government. Political
Responsibilityfiom the Englib Restauration to the American
Independence, Athens, Universi ry of Georgia Press, p. 103. %
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LOS PRINCIPIOS DEI. GOBIERNO REPRESENTATNO -- -- -- ---- --
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Rights), algunos miembros propusieron que la Primera Enmienda
(que garantiza la libertad de credo y de expresin) incluyese tam-
bin el derecho a dar instrucciones a los representantes. La pro-
puesta fue discutida durante cierto tiempo, pero finalmente recha-
zada3. Los votantes estadounidenses seguiran siendo libres de dar
instrucciones, pero stas no tendran ninguna fuerza legalmente
vinculante.
En Francia los diputados de los estados generales, incluyendo a
los que se reunieron en 1789, eran portadores de cuadernos de
instrucciones (cabiers de dolances). Una de las primeras decisiones
de los revolucionarios franceses (julio de 1789) fue la de prohibir
los mandatos imperativos. La decisin nunca fue recurrida duran- te
ni despus de la Revolucin. En 1793-4, una parte del movi- miento de
los sans-culotte presion para que los funcionarios elec- tos fuesen
revocables en cualquier momento de su mandato por parte de las
asambleas electorales locales. La constitucin votada por la
Asamblea en 1793 contena una disposicin en ese sentido, pero la
constitucin no lleg a entrar en vigor.
Casi un siglo despus, la Comuna de Pars (1 871) estableci un
sistema de revocabilidad permanente de los miembros del Conse- jo.
De hecho, Marx consider esta prctica como una de las inven- ciones
polticas ms importantes y prometedoras de la Comuna. Tras indicar
que los miembros del Consejo de la Comuna, elegi- dos por sufragio
universal, eran responsables y revocables en cual- quier momento))
(verantwortlich undjederzeit absetzbar) lo, Marx, en un pasaje que
recuerda al famoso captulo de Rousseau sobre la representacin,
alaba el sistema: En vez de decidir una vez cada tres o seis anos
qu miembros de la clase dominante deben "repre-
V a s e Debate in House of Representatives), (15 de agosto de
1789), en Annals of Congress. The Debates and Proceedirigs in tbe
Congress of the United States, volumen 1, reproducido en P. B.
Kurland y R. Lerner (1987): The Founders' Constitution, 5 vols.,
Chicago, University of Chicago Press, volumen 1, pp. 4 13- 18. 'O
Marx (e.0. 1871): Der Biirgerkrieg in Frankreicb, en Karl Marx y
Friedrich Engels, Werke, 36 volmenes, Berln, Diea Verlag, 1957-67,
volumen XVII, p. 339 [ed. cast.: La guerra civil en Francia,
Madrid, Ricardo Aguilera, 19761.
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sentar" y pisotear al pueblo [ver- und zertreten so113 en el
parla- mento, el sufragio universal debera servir al pueblo
organizado el1 comunas, como el sufragio universal sirve a los
patronos que bus- can obreros y administradores para sus negocios.
Y es un hecho bien sabido que lo mismo las compafias que los
particulares, cuando se trata de negocios verdaderos, saben
habitualmente colo- car a cada hombre en el puesto que le
corresponde, y, si alguna vez se equivocan, reparan su error con
presteza)) ". No obstante, la prctica tan encomiada por Marx tuvo
tan corta vida como la pro- pia Comuna.
Adems de los efectos aristocrticos de la eleccin, aparece, por
tanto, otra diferencia entre el gobierno representativo y la demo-
cracia entendida como el gobierno del pueblo por el pueblo. Esa
diferencia fue tambin claramente percibida a finales del XWII por
quienes, como Rousseau, rechazaban la representacin. La delega- cin
de las funciones del gobierno, necesaria por el tamafio de los
estados modernos, puede haber resultado compatible con el prin-
cipio del gobierno por el pueblo. Se poda haber conseguido esta-
bleciendo la obligacin legal de que los representantes cumplan las
instrucciones de su electorado. En sus Consideraciones sobre el
gobierno de Polonid, Rousseau acept una forma de representacin por
motivos prcticos. Extrayendo las consecuencias lgicas de sus
principios, recomienda luego la prctica de mandatos imperati- vos
12. No es slo la delegacin del gobierno en un nmero limita- do de
ciudadanos lo que diferencia la representacin del gobierno del
pueblo, ni siquiera la superioridad cualitativa de los represen-
tantes sobre los representados; la diferencia entre ambos sistemas
resulta tambin de la independencia parcial de los
representantes.
Ha habido, por lo tanto, propuestas, y en ocasiones se han esta-
blecido instituciones o prcticas, que dan al pueblo un control
completo sobre los representantes. Al igual que ocurre con el
uso
' ' Marx, Der Brgerkrieg in Frankreich, p. 340. '' J.-J.
Rousseau (e.0. 1772): Considrations sur le Gouvemement de Pologne,
en J.-J. Rousseau, Oeuvres Compktes, volumen 111, Pars, Gallimard,
1964, p. 980 [ed. cast.: Consideraciones sobre Polonia, Madrid,
Tecnos, 19891.
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LOS PRINCIPIOS DEI. - GOBIERNO WPRESENTATIVO -- -
del sorteo, tales instituciones no son estrictamente impractica-
bles 13. Se puede, por supuesto, argumentar, que el gobierno cuya
esfera de actividad vaya ms all de las leyes generales y estables
necesarias para la vida colectiva, y en el que las autoridades
pbli- cas necesiten adoptar una serie de decisiones concretas para
adap- tarse a las circunstancias cambiantes, un sistema de mandatos
imperativos es impracticable. Las instrucciones presuponen que el
electorado conoce de antemano las cuestiones que deber abordar el
gobierno1*. Sin embargo, el razonamiento no es aplicable a la
revocabilidad permanente de los representantes. Ser objeto de
revocacin deja a los representantes libertad de accin para enfren-
tarse a situaciones impredecibles, pero, a la vez, la revocabilidad
permanente garantiza una congruencia entre las preferencias del
electorado y las decisiones de los que estn en el poder, ya que los
votantes pueden castigar y hacer dimitir a los representantes con
cuyas decisiones no estn de acuerdo. Aun siendo un sistema prac-
ticable, la revocabilidad nunca fue establecida de modo duradero,
presumiblemente por cuestiones de principio ms que por razones
prcticas. Adems, independientemente de las razones del rechazo de
los mandatos imperativos y de la revocabilidad permanente, la
decisin inicial, que nunca fue recurrida con xito posteriormente,
apunta a una diferencia fundamental entre el gobierno representa-
tivo y un sistema que garantiza la congruencia completa entre las
preferencias de los gobernados y las decisiones de los
elegidos.
Se pueden presentar promesas y programas, pero los represen-
tantes han mantenido, sin excepciones, la libertad de decidir si
cumplirlos o no. Indudablemente, los representantes tienen un
l 3 Conviene mencionar que Weber enumera como caractersticas de
la democracia directa las siguientes prcticas e instituciones:
revocabilidad permanente de las autori- dades pblicas, rotacin en
los cargos, seleccin por sorteo de los Funcionarios pblicos y
mandatos imperativos. Vase Max Weber (e.0. 1921): Economy and
Society, edicin de G. Roth y C. Wittich, 2 vols., Berkeley,
University of California Press, 1978, vol. 1, parte 1, captulo 3
19, p. 289 [ed. cast.: Economay sociedad Mxico, Fondo de Cul- tura
Econmica, 19931. '* Este razonamiento fue presentado por Max Weber
en particular. Vase Economy andsociety, volumen 11, captulo 14,
secciones 2, 5, p. 1128.
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incentivo para cumplir sus promesas. Cumplir las promesas es una
norma social profundamente enraizada y romperlas arrastra un
estigma que puede acarrear dificultades cuando llegue la hora de la
reeleccin. Los representantes, sin embargo, siguen siendo libres
para sacrificar la perspectiva de su reeleccin si, por
circunstancias excepcionales, otras consideraciones les parecen ms
importantes que su propia carrera. Y lo que todava es ms
importante, pueden confiar en que, cuando se presenten a la
reeleccin, podrn con- vencer a los votantes de que tenan buenos
motivos para sus accio- nes, aunque hayan traicionado sus promesas.
Como el vnculo entre la voluntad del electorado y el comportamiento
de los repre- sentantes electos no est garantizado rigurosamente,
stos siempre retienen cierto gado de discrecin. Los que insisten en
que en una democracia representativa el ~ u e b l o gobierna a
travs de sus repre- sentantes han de reconocer al menos que eso no
significa que los representantes tengan que llevar a cabo los
deseos del electorado.
Libertad de opinin pblica
Desde finales del siglo MII, la representacin se ha visto
acompafia- da de la libertad de los gobernados en todo momento para
confor- mar y expresar opiniones polticas fuera del control del
gobierno. El vnculo entre el gobierno representativo y la libertad
de opinin poltica fue establecido directamente en los Estados
Unidos, gra- dualmente en Inglaterra y, tras un complicado proceso,
en Francia.
La opinin poltica pblica libre requiere dos elementos. Al objeto
de que los gobernados puedan formarse sus propias opinio- nes sobre
cuestiones polticas, es necesario que tengan acceso a informaciones
polticas, lo que exige que las decisiones guberna- mentales se
hagan pblicas. Si los que estn en el gobierno toman sus decisiones
en secreto, los gobernados slo tienen medios ina- decuados para
formarse opiniones sobre cuestiones polticas. Slo a finales de
siglo XMII se empez a aceptar en Gran Bretaa que los debates
parlamentarios fuesen del conocimiento pblico (con
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LOS PRINCIPIOS -- DEL - - GOBIERNO - -- REPRESENTATWO
anterioridad, el secretismo de los debates se consideraba una
pre- rrogativa del parlamento esencial para protegerse de las
interferen- cias reales) 15. En Estados Unidos, las deliberaciones
del Congreso Continental y de la Convencin de Filadelfia fueron
mantenidas en secreto. El primer Senado elegido segn la Constitucin
deci- di inicialmente que sus discusiones hesen secretas, pero la
prcti- ca fue descartada cuatro anos despus lG. En Francia, los
estados generales de 1789 optaron desde el comienzo por el
principio de apertura pblica y desde entonces todos los debates de
las asam- bleas revolucionarias tuvieron lugar en presencia de
pblico. Las presiones (por no decir amenazas) procedentes de las
tribunas de los espectadores influyeron, como es conocido, en los
debates de las sucesivas asambleas revolucionarias. Los ejemplos
francs y estadounidense sugieren que, aunque se requiere cierta
apertura a actos polticos para mantener informados a los
ciudadanos, no es precisa en cada una de las fases del proceso de
toma de decisiones. Es razonable pensar que el pblico
estadounidense tuvo en su con- junto mejor oportunidad para
formarse opiniones acerca de su Constitucin (entre el final de la
Convencin de Filadelfia y los debates de ratificacin) que la que
pudiera tener el pblico francs respecto a las diversas
constituciones revolucionarias.
El segundo requisito de la libertad de opinin pblica es el de la
libertad de expresar opiniones polticas en todo momento, no slo
cuando se vota en elecciones. No obstante, la relacin entre la
libertad de opinin y el carcter representativo del gobierno no es
obvia. Parece que los gobiernos representativos establecieron la
libertad de opinin porque sus fundadores se adhirieron al princi-
pio liberal de que una parte de las vidas de las personas debe
estar libre de la influencia de las decisiones tomadas
colectivamente, incluso las adoptadas por representantes electos.
Se puede desde luego argir, siguiendo la distincin popularizada por
Isaiah Ber- lin, que la libertad de opinin pertenece a la categora
de ((libertades
l 5 Vase Pole, The Gz? of Government, pp. 87- 1 16. l G Ibia'.,
pp. 1 17-40.
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negativas), que protegen al individuo de las intrusiones del
gobier- no. Entendido as, la libertad de opinin no tiene una
conexin intrnseca con el carcter representativo del gobierno, ya
que la representacin se ocupa de dar a los ciudadanos el control
sobre el gobierno y, por lo tanto, de asegurar una ((libertad
positiva)). Segn esta interpretacin, entonces, el gobierno
representativo slo & ficto se ha asociado con la libertad de
expresin, nicamente por- que los partidarios de la representacin
resultaron ser a la vez par- tidarios de la libertad de
conciencia.
No hay duda de que la libertad de opinin fue establecida tras la
libertad religiosa, que protege la esfera de las creencias ntimas
frente a la intervencin estatal. Hay, sin embargo, tambin una
importante conexin intrnseca entre libertad de opinin y el papel
poltico del ciudadano en el gobierno representativo.
Esto es particularmente evidente en la Primera Enmienda a la
Constitucin estadounidense y en los debates sobre su adopcin. La
Primera Enmienda estipula: El Congreso no podr aprobar ninguna ley
conducente al establecimiento de religin alguna, ni a prohibir el
libre ejercicio de ninguna de ellas. Tampoco aprobar ley alguna que
coarte la libertad de palabra y de imprenta, o el derecho del
pueblo a reunirse pacficamente y a solicitar al gobier- no
reparacin de cualquier agravio)). Por lo tanto, la libertad de
credo y la libertad de expresin poltica estn estrechamente rela-
cionadas. Se debe tambin mencionar que esta formulacin vincu- la
las expresiones individuales y colectivas de opiniones: la libertad
de creencia, que puede aplicarse a individuos, se une a los
derechos de asamblea y presentacin de demandas, que son expresiones
colectivas. El carcter colectivo de una expresin afecta a su peso
poltico: las autoridades pueden, sin asumir grandes riesgos, igno-
rar las expresiones dispersas de las opiniones individuales, pero
no pueden desconsiderar con facilidad a las masas en la calle, por
muy pacficas que sean, o las peticiones con miles de firmas. Por
ltimo, al combinar en la misma clusula la libertad de reunin y la
liber- tad de ((solicitar al gobierno la reparacin de cualquier
agravio, la Primera Enmienda revela claramente su dimensin poltica;
atafie
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LOS PRiNCIPIOS DEL GOBIERNO KEPRESENTATWO - - -- - - -. -- -- --
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no slo a la proteccin de las expresiones colectivas de opinin en
general, sino tambin a las dirigidas especficamente a las autorida-
des con la intencin de obtener algo de ellas. Como la Primera
Enmienda garantiza la libertad de ejercer el derecho de peticin al
gobierno a la vez que garantiza la libertad de creencias, no
establece una mera ((libertad negativa)) del individuo, sino tambin
una va para que los individuos acten afirmativamente sobre el
gobierno.
El debate que condujo a la adopcin de la Primera Enmienda
muestra, adems, que sus consecuencias polticas estaban clara- mente
en la mente de sus autores. El mero hecho de que la cues- tin de
las instrucciones y de los mandatos imperativos fuese dis- cutida
en esa ocasin evidencia que los participantes perciban una relacin
entre la libertad de expresin y la representacin. Incluso diversos
discursos, los de Madison en particular, muestran an ms claramente
la importancia poltica de la Primera Enmienda.
Quienes haban propuesto y respaldado la adicin del ((derecho a
dar instrucciones)), afirmaron que en un gobierno republicano el
pueblo debe tener derecho a hacer prevalecer su voluntad. Madi- son
se declar en contra de la inclusin del derecho a dar instruc-
ciones en la enmienda, replicando que este principio era ((cierto
en unos aspectos, pero no en otros)):
El sentido en el que es verdadero, hemos afirmado el derecho
suficien- temente con lo que hemos hecho [formular las enmiendas
como h e - ron propuestas y como heron adoptadas]; si no queremos
decir nada ms que eso, que el pueblo tiene derecho a expresar y
comunicar sus sentimientos y deseos, ya lo hemos estipulado. El
derecho de libertad de expresin est asegurado; la libertad de
prensa est declarada fuera de la accin de este gobierno; el pueblo
puede posteriormente dirigir- se a sus representantes, puede
asesorarlos en privado o declarar sus sentimientos a travs de
peticin a todo el rgano; de todos estos modos pueden comunicar sus
deseos. l 7
" Madison, Address to the Chamber of Representatives)) (1 5 de
agosto de 1789), en Annals of Congress. The Debates and Proreedings
in the Congress o f the United States, volumen 1, citado en Kurland
y Lerner (eds.), The Founders' Constitution, p. 4 15.
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La libertad de opinin, entendida en su dimensin poltica, apare-
ce, por tanto, como una contraparti& a la ausencia del derecho
a dar instrucciones. La libertad de opinin pblica es una caracters-
tica democrtica de los sistemas representativos, ya que proporcio-
na medios para que la voz del pueblo pueda llegar a quienes
gobiernan, mientras que la independencia de los representantes es
claramente una caracterstica no democrtica de los sistemas
representativos. No se requiere de los representantes que ac- ten
segn los deseos del pueblo, pero tampoco pueden ignorarlos: la
libertad de opinin pblica asegura que esos deseos puedan ser
expresados y llevados a la atencin de los que gobiernan. Son los
representantes quienes toman la decisin final, pero se crea un
marco en el que la voluntad del pueblo es una de las consideracio-
nes en su proceso de toma de decisiones.
La expresin pblica de opiniones es el elemento clave en esto. No
slo tiene el efecto de llevar las opiniones populares a la aten-
cin de los que gobiernan, sino tambin el de conectar a los gober-
nados entre s. En realidad, esta dimensin horizontal de la comu-
nicacin afecta a la relacin vertical entre los gobernantes y los
gobernados; cuantas ms personas estn al tanto de las opiniones de
los dems, mayor ser el incentivo para que los que gobiernen tomen
en cuenta esas opiniones. Cuando un nmero de personas coincide en
expresar opiniones similares, todos son conscientes de que no estn
manteniendo una opinin particular. La gente que expresa la misma
opinin se da cuenta de la similitud de sus visio- nes, lo que les
da una capacidad de accin que no tendran de haberse reservado sus
opiniones. A medida que disminuye la sen- sacin de aislamiento de
las personas, ms conscientes son de su fuerza potencial, y sern ms
capaces de organizarse y de ejercer presin sobre el gobierno. La
conciencia de una similitud de opi- niones no siempre se traduce en
organizacin y accin, pero es habitualmente una de sus condiciones
necesarias. Adems, la expresin ~bl ica de una opinin le da mpetu.
Las personas que albergan en silencio una opinin que es manifestada
en alto por otros cobran autoconfianza cuando descubren que no son
los
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LOS PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIC'O p. -. . . . . - - -
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nicos que piensan de tal modo y, por lo tanto, se tornan ms
inclinados a expresar esa opinin.
En realidad, una de las ms antiguas mximas del despotismo es
evitar que los sbditos se comuniquen entre s. Aunque con fre-
cuencia los dictadores tratan de conocer por separado las opinio-
nes de todos sus sbditos y de formarse un cuadro global, tienen
gran cuidado en guardarse esa informacin 18. En cambio, una de las
caractersticas distintivas de los gobiernos representativos es la
posibilidad de los gobernados de conocer en todo momento las
opiniones de los dems con independencia de la autoridad.
La expresin de una opinin poltica compartida raramente rene a
todos los gobernados, ni siquiera a una mayora de ellos. Es
infrecuente que el electorado se exprese en su conjunto, salvo en
las elecciones, aunque puede suceder. La mayor parte del tiem- po,
por lo tanto, la expresin de opiniones pblicas sigue siendo
en el sentido de que es slo el punto de vista de un grupo en
particular, por muy extenso que sea. Los sondeos de opinin, que en
las ltimas dcadas se han sumado a las formas ms anti- guas de
expresin de la opinin pblica, no son una excepcin a la regla.
Tambin los sondeos siguen siendo expresiones parciales de la
voluntad popular. Y no se debe slo a que se entreviste nica- mente
a un reducido nmero de ciudadanos (las muestras repre- sentativas,
utilizadas como es debido, aseguran que la distribucin de opiniones
sea aproximadamente igual en la muestra que en el conjunto de la
poblacin), sino tambin porque las preguntas las elabora alguien en
particular, o sea, las empresas de sondeos y sus clientes. La
poblacin entera expresa opiniones, pero slo sobre las cuestiones
elegidas por un grupo concreto de la sociedad. Adems, los
encuestados no pueden expresar cualquier opinin que deseen, sino
que han de elegir entre una serie predeterminada de alternati- vas.
Es cierto que en las elecciones los ciudadanos tambin han de optar
entre una serie de alternativas (los candidatos) que no han
Sabemos, por ejemplo, que algunos gobiernos de los antiguos
pases comunistas lle- vaban a cabo ocasionales sondeos de opinin,
asesorados incluso por expertos occiden- tales en la materia. Por
supuesto, los resultados de los sondeos nunca se publicaban.
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I determinado ellos mismos. Pero en las elecciones los trminos
de I
la opcin que se ofrecen en definitiva a los votantes son un
proce- so abierto a todos (o a todos los que deseen ser
candidatos), mien- tras que en los sondeos las alternativas entre
las que han de elegir los encuestados siguen bajo el control
exclusivo de las empresas de sondeos y sus clientes.
De modo similar, las expresiones de opiniones polticas com-
partidas raramente proceden de la iniciativa espontnea de todos los
que las expresan (aunque tambin puede suceder). Habitual- mente, la
iniciativa procede de un grupo an ms reducido de ciu-
1 dadanos que solicita la expresin de la misma opinin por parte
de l un grupo ms grande. Por ejemplo, un pequeio grupo de militan-
I tes organiza una manifestacin e invita a otros a participar, o
una I 1 serie de personalidades destacadas inicia una peticin y
soli,cita fir- 1
mas. Aun as, una cierta medida de voluntariedad subsiste en la
expresin de quienes aceptan hacerse eco de la opinin en cues- tin.
Pueden quedar al margen de la manifestacin o negarse a fir- mar la
peticin; no hay castigo para tales negativas. Ms importan- te es
que la expresin de la opinin no fue obligada ni solicitada por el
gobierno. De nuevo, aqu los sondeos no se apartan de la regla. En
efecto, las empresas de sondeos y sus clientes no invitan a sus
encuestados a expresar una opinin ms que otra, pero toman la
iniciativa al hacer algunas preguntas en vez de otras y al formular
las preguntas del modo en que consideran ms apropiado. Los son-
deos de opinin, por lo tanto, no proporcionan opiniones ms
l espontneas de las que nos encontramos en las manifestaciones
o
1 peticiones de firmas.
1 Un resurgimiento del ideal (o de la ideologa) de la democracia
i directa acompafi al auge y ~roliferacin de los sondeos de opi-
1
nin. Con los sondeos, se deca, al menos ser posible averiguar lo
que el pueblo cree o desea verdadera y espontneamente, sin medi-
ciones que lo adulteren1? Los detractores respondan que los
l 9 Un ejemplo notable de tan rudimentaria opinin se puede
hallar en George Gallup y Saul F. Rae (1940): The Pulse
ofDernocraq, Nueva York, Simon & Schuster.
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sondeos de opinin no son ms que un modo de manipulacin de la
opinin, ~recisamente porque imponen preguntas que pueden estar
bastante alejadas de las preocupaciones populares y que son
respondidas por las personas con el fin de agradar al encuestador o
por evitar aparecer como ignorante2". Uno est tentado de decir que
dicha prctica no merece ni tanto crdito ni tanta culpa. Los sondeos
de opinin, como las manifestaciones y las peticiones, no
proporcionan la opinin pura, sin distorsiones del pblico. Aun- que
el medio de expresin, as como la identidad social de los medidores
y de los que expresan opiniones, varan entre sondeos de opinin,
manifestaciones y peticiones, en todos los casos las opiniones
responden a solicitudes ms que a la espontaneidad. A la inversa,
una vez disipada la ilusin de que los sondeos revelan
espontneamente lo que piensa o preocupa al pueblo, no hay motivos
para considerar que los sondeos sean ms manipuladores que las
convocatorias de manifestaciones o las peticiones de firmas.
As que, tome la forma de manifestaciones, peticiones o son-
deos, la expresin de la opinin pblica habitualmente es parcial y es
emprendida por grupos reducidos. No obstante, desde el punto de
vista de quienes estn en el poder, merece la pena considerar en el
proceso de toma de decisin incluso tan limitadas expresiones: una
opinin manifestada en un momento por un grupo en parti- cular puede
llegar a difundirse, el grupo puede estar suficiente- mente
organizado y sus opiniones ser lo bastante influyentes como para
que sea difcil ignorarle, o una serie de sondeos puede llegar a
presagiar el resultado de unas elecciones prximas. Los que estn en
el gobierno deben estimar estas diversas probabilidades y deci- dir
en consecuencia qu importancia desean otorgar a tal o cual
opinin.
Aparte de las situaciones en las que el pueblo amenaza
seriamente el orden pblico y compelen a quienes estn en el gobierno
mediante
20 Vase, por ejemplo, Pierre Bourdieu (e.0. 1972): ((L'opinion
publique n'existe paso, en su Questions de Sociologie, Pars,
Editions de Minuit, 1980, pp. 222-34; Pierre Bour- dieu, Questions
de politique,), en Actes de la Recherche en Sciences Sociales, 17
de sep- tiembre de 1977.
-
un completo pulso de fuerza, ia nica voluntad vinculante de los
ciudadanos es la expresada en las votaciones. Con independencia de
las votaciones, sin embargo, los gobernados siempre tienen la
posibi- lidad de manifestar una opinin colectiva que difiere de la
de los representantes. Generalmente se denomina opinin pblica a esa
voz colectiva del pueblo que, aun sin poder vinculante, siempre
puede llegar ms all del control de los que estn en el
gobierno2'.
La libertad de opinin pblica distingue a los gobiernos repre-
sentativos de lo que se ha denominado ((representacin absoluta,
cuya ms notable formulacin se ~ u e d e encontrar en Hobbes. Para
este autor, un grupo de individuos constituye una entidad poltica
nicamente cuando ha autorizado a un representante o a una asamblea
a actuar en su nombre y se someten a l. Antes de la designacin del
representante y con independencia de su persona, el pueblo carece
de unidad; son una multitud0 dissoluta, una mul- titud desbandada.
El pueblo slo adquiere accin poltica y capa- cidad para expresarse
a travs de la persona del representante. Una vez autorizado, sin
embargo, el representante reemplaza completa- mente a los
representados. N o tienen ms voz que la suya2*. Esta
" El trmino es convencional. La serie de discusiones provocadas
por la nocin de opi- nin pblica en estos ltimos aos no resultaron
ser ms que disputas terminolgicas, si bien los detalles de los
razonamientos presentados tuvieron a menudo un verdadero inters. El
estudio histrico de los diversos significados dados al trmino desde
su inven- cin en el siglo xvrrr (desde Rousseau, los Fisicratas a
Necker, pasando por Bentham, Tocqueville, Mil1 y Tarde, hasta
Schmitt, Habermas y Noelle-Neumann) es una empre- sa que est
completamente justificada, pero llenara todo un volumen. Habiendo
reali- zado algunas investigaciones sobre la materia, considero que
la definicin que adopto es consecuente con el elemento compartido
por los diversos significados que (simultnea o sucesivamente) se
han atribuido al trmino ((opinin pblica)). No obstante, en el con-
texto del razonamiento que aqu se desarrolla, esta definicin puede
considerarse estipu- lativa en exceso. El razonamiento atae a la
existencia y a la influencia sobre los gobier- nos representativos
de las opiniones que los gobernados pueden expresar en cualquier
momento fuera del control del gobierno. El trmino empleado para
denotar el fenme- no constituido por esas opiniones, hablando en
sentido estricto, no tiene consecuencias. '' Vase Hobbes (e.0.
1651): Leviatn, edicin de C. B. Macpherson, Harrnonds- worth,
Penguin, 1968, p. 220 (captulo IG), y el captulo 18 [ed. cast.:
Madrid, Alianza Editorial, 19891. La naturaleza absoluta de la
representacin en Hobbes es analizada de un modo perspicaz en H.
Pitkin (1967): The Concept ofRepresentation, Berkeley, Uni- versity
of California Press, pp. 15-27.
-
LOS PRlNCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATNO ~p ~ - ~
-- -- -- - -.
sustitucin total es precisamente lo que imposibilita la libertad
de opinin pblica. El pueblo siempre puede manifestarse como una
entidad poltica que goza de una unidad (habitualmente incom- pleta)
independiente del representante. Cuando un grupo de per- sonas dan
instrucciones a sus representantes, cuando las masas se renen en
las calles, cuando se presentan peticiones o cuando los sondeos
sealan una tendencia clara, el pueblo se manifiesta como una
entidad poltica dotada de voz distinta de la que les gobierna. La
libertad de opinin pblica mantiene abierta la posibilidad de que
los representados puedan hacer or sil voz en todo momento. El
gobierno representativo es, por lo tanto, un sistema en el que los
representantes nunca pueden afirmar con completa confianza y
certeza ((nosotros el pueblo)).
El autogobierno popular y la representacin absoluta conducen a
la abolicin de la diferencia entre los que gobiernan y los que son
gobernados, el primero por convertir a los gobernados en gober-
nantes, la segunda porque sustituye a los representantes por los
que son representados. El gobierno representativo, por otro lado,
mantiene esta diferencia.
El card'cterperidico de las elecciones
La caracterstica ms importante de los sistemas representativos,
que permite a los votantes influir en las decisiones de sus
represen- tantes, es el carcter peridico de las elecciones. En
efecto, las elec- ciones peridicas proporcionan uno de los
incentivos claves a los que gobiernan para que tengan en cuenta a
la opinin pblica. Los representantes sin duda tienen muchas razones
para hacerlo as, pero la ms poderosa es que los cambios de la
opinin pblica pueden prefigurar los resultados de las elecciones
siguientes.
El gobierno representativo no se basa slo en la eleccinde los
que gobiernan, sino tambin en que son elegidos a intervalos regu-
lares. A menudo se pasa por alto esta segunda caracterstica o se
tiende a dar por supuesta. Son sorprendentes las escasas
mencio-
-
nes de la naturaleza peridica de las elecciones en la teora de
la democracia de Schumpeter. Aunque, como hemos visto, Schum- peter
presenta su definicin de democracia como ms cercana a una realidad
observable que la concepcin clsica)), no incluye el hecho emprico
de que la competencia electoral es peridica. Una vez formulada su
concepcin, Schumpeter aiade, es cierto que implcitamente)) reconoce
el poder del pueblo para despachar gobernante^^^. NO obstante, el
principio de que el electorado elige a sus gobernantes mediante un
proceso electoral competitivo para nada implica lgicamente que el
electorado pueda desalojar tam- bin regularmente al gobierno del
poder. Aunque hay que recono- cer que desde finales del siglo XVIII
ambos principios siempre se han asociado en la prctica, eso no
justifica la afirmacin de que el segundo est de algn modo contenido
en el primero.
En realidad, es bastante posible concebir una situacin en la que
la posicin de gobernante pueda ser conferida por la voluntad de los
gobernados tras un proceso competitivo, pero de un modo definitivo,
eligindolo, por ejemplo, de por vida. Tal sistema no es slo una
posibilidad lgica; ha sido propuesto en la realidad. En la
Convencin de Filadelfia, Hamilton propuso que el cargo de pre-
sidente fuese vitalicio2*. Cabe concluir de ello que el principio
de la eleccin vitalicia fue rechazado deliberadamente y por razones
concretas por los fundadores del gobierno representativo. Ade- ms,
es inmediatamente aparente que un sistema de elecciones vitalicias
posee una importante propiedad: deja a los votantes sin medios
efectivos para influir sobre las acciones de los gobernan- tes una
vez elegidos. Los cardenales eligen al papa, pero eso no le hace
menos independiente de ellos en sus acciones. En cambio, si los
gobiernos son sometidos regularmente a eleccin, pueden ser
cambiados si su actuacin no ha resultado satisfactoria para los
votantes. Y como es razonable suponer que el prestigio y los
23 Schumpeter, Capitalism, Socialirm, andDemocracy, p. 269. '*
Hamilton, discurso del 18 de junio de 1787, en M. Farrand (ed.)
(1966): The Record of the Federal Convention of 1787, 4 vols., New
Haven, Yale University Press, volumen 1, pp. 289-92.
-
LOS PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATWO - . - --
beneficios que comporta la posicin de gobernante les suele
susci- tar habitualmente el deseo a ser reelegidos, parece que
tienen motivos para tener en cuenta los deseos del electorado
cuando toman decisiones.
El principio del consentimiento popular renovado regularmen- te
distingue a los gobiernos representativos de formas de gobierno
juzgadas como legtimas por Grocio, Hobbes o Pufendorf. Para stos,
el consentimiento popular, una vez otorgado, es causa sufi- ciente
para el establecimiento de un gobierno legtimo, ya sea en el caso
de un soberano que tenga derecho a designar a un sucesor, o en el
de una dinasta. Segn estos autores, el pueblo puede de una vez ypor
todas transferir a alguna entidad su derecho a gobernarse y tal
transferencia es fuente vlida y suficiente de legitimidad mientras
se consienta libremente25. Entre los tericos del derecho natural
moderno, slo Locke menciona la necesidad de renovar el
consentimiento mediante la eleccin regular del parlamento. No se
puede entender el gobierno representativo sin mencionar el papel
del tiempo.
Las preferencias de los votantes sobre las polticas futuras slo
pueden ejercer una influencia limitada en las decisiones pblicas,
ya que, como se ha sealado con anterioridad, cuando los votantes
eligen a un candidato con la pretensin de ver realizado su progra-
ma, no tienen garantas de que el candidato no romper su prome- sa
electoral. Por otro lado, al requerir que los elegidos respondan
sobre una base regular ante quienes les eligen, el sistema repre-
sentativo da a los votantes la capacidad efectiva de despachar a
los gobernantes cuyas polticas no encuentren su aprobacin. Los
ciudadanos no emplean necesariamente su voto para expresar
25 Grocio, Hobbes y Pufendorf resaltan que con el consentimiento
para que se esta- blezca un gobierno, el pueblo transfiere a
perpetuidad su derecho a gobernarse. El esta- blecimiento de un
gobierno es, por lo tanto, similar a la alienacin de la propiedad;
una persona aiiena una propiedad cuando la vende, perdiendo con
ello para siempre todo derecho sobre ella. En cambio, en un sistema
de elecciones regulares, el pueblo slo transfiere temporalmente el
derecho a gobernar. En ese sentido, las elecciones a interna- los
regulares deben ser consideradas como la marca de la naturaleza
inalienable de la soberana del pueblo.
-
preferencias en cuanro a polticas pblicas, pueden tambin elegir
(o no elegir) sobre la base del carcter de los candidato^'^. Pero
son capaces al menos, de as quererlo, de usar su voto para expresar
preferencias sobre las polticas seguidas o que sean propuestas.
En una situacin en la que los representantes estn sujetos a
reeleccin, cada nueva eleccin permite a los votantes expresar dos
tipos de preferencias respecto a la poltica pblica. El pueblo puede
emplear su voto para expresar rechazo y hacer que los titula- res
de los cargos abandonen la poltica del momento, o pueden usar su
voto para conseguir que se aplique la poltica propuesta.
Obviamente, esos dos tipos de preferencias se pueden combinar en
proporciones variables. No obstante, ante la ausencia de man- datos
imperativos, ambos tipos de preferencias no tienen la misma
eficacia. Al no reelegir a los titulares de cargos, los votantes
evitan efectivamente que prosigan con una poltica rechazada, pero
al elegir a un candidato por proponer una poltica particular no
estn necesariamente consiguiendo la adopcin de dicha poltica. En el
gobierno representativo la negacin es ms poderosa que la afirmacin:
la primera constrie a los que estn en el poder, mien- tras que la
segunda sigue siendo una aspiracin.
Cabe, sin embargo, plantearse qu grado de control puede real-
mente ejercer el electorado a travs de su capacidad para despachar
a los gobernantes. Como los ciudadanos son incapaces de imponer a
los gobernantes la persecucin de una poltica particular, al des-
tronar a representantes cuyas polticas en determinadas materias
sean rechazadas, no pueden asegurar que la accin del nuevo
representante vaya a ser diferente a la de su predecesor. Imagine-
mos una situacin en la que un gobierno (o administracin) es
destituido porque durante su mandato se increment el paro y la
oposicin gana las elecciones con la promesa de restaurar el pleno
empleo. Una vez en el poder, sin embargo, decide no mantener su
promesa, bien porque en realidad no era sino retrica electoral, o
porque al llegar al cargo descubre nuevos datos que le convence
de
2G Sobre este punco, vanse los razonamientos expuestos en el
Captulo 4.
-
LOS PRINCIPIOS DEL GOBIEFWO REPRESENTATIVO -
que una poltica de pleno empleo es impracticable. Los miembros
del nuevo gobierno, sabiendo que el desempleo condujo a la derrota
de sus predecesores, tienen razones para creer que tambin puede
conducir a su propia derrota en las siguientes elecciones. No
obstante, para obviar esa eventualidad, pueden decidir dar motivos
de satisfaccin a los votantes en otros campos, por ejem- plo
combatiendo la delincuencia con mayor vigor que antes. Se sacara,
entonces, la conclusin de que la capacidad para destituir a
gobiernos cuya poltica es rechazada no permite realmente a los
votantes orientar el rumbo de la poltica pblica.
Se siente intuitivamente que las elecciones peridicas dan a los
gobernados cierto control sobre la conduccin de los asuntos
pblicos, pero no est claro por qu esto haya de ser as, dada la
ausencia de mandatos imperativos y de promesas electorales vin-
culantes. Los tericos de la democracia, como Robert Dahl, que
resalta la importancia de las elecciones peridicas y razona que
este carcter recurrente hace a los gobiernos responsables o
((contro- lables~ ante los votantes, no logran mostrar el mecanismo
preciso por el que las repetidas expresiones de los votantes
afectan a las decisiones pblicas.
El mecanismo central por el que los votantes influyen en las
decisiones gubernamentales resulta de los incentivos que los siste-
mas representativos crean para los que ocupan cargos: los repre-
sentantes que son objeto de reeleccin tienen un incentivo en
anticipar el juicio futuro del electorado de las ol tic as que
persi- guen. La perspectiva de un posible cese ejerce un efecto
sobre las acciones del gobierno en todo momento de su mandato. Los
representantes que persiguen el objetivo de la reeleccin tienen el
incentivo de asegurar que sus decisiones actuales no provoquen un
rechazo futuro por parte del electorado. Por consiguiente, han de
tratar de predecir las reacciones que generarn esas decisiones e
incluir esa prediccin en sus deliberaciones. Por decirlo de otro
modo, en todo momento est en el inters de gobierno tener en cuenta
en sus decisiones presentes el juicio que los votantes harn de
ellas. se es el canal por el que la voluntad de los gobernados
-
entra en los clculos de los que estn en el poder. En el ejemplo
antes citado de un nuevo gobierno combatiendo la delincuencia en
lugar de tratar, como haba prometido, de reducir el nivel de
desempleo, la consideracin de la voluntad popular tendr un papel en
los clculos. Lo que de verdad sucede es que los que estn en el
poder parten del supuesto de que, llegadas las elecciones
siguientes, los votantes cambiarn su orden de preferencias y darn
ms peso que antes a las consideraciones sobre la ley y el orden.
Como los que acceden al poder saben que su posibilidad de reelec-
cin depende de que su previsin haya sido correcta, tienen un
poderoso motivo para no realizarla a la ligera.
Schumpeter no logr captar la importancia central de la antici-
pacin en la toma de decisiones de los representantes por creer
errneamente que la democracia representativa poda reducirse a la
seleccin competitiva de los que toman decisiones, y que poda
despachar como mito la idea de los votantes influyendo sobre el
contenido de las decisiones pblicas.
Sin embargo, si el mecanismo central por el que los votantes
pueden influir en la poltica ~b l ica reside en la capacidad de
anti- cipacin de los gobernantes, estamos ante una implicacin
clave. Lo que han de anticipar los que estn en el gobierno para
evitar ser despedidos de los cargos por las urnas es un juicio de
sus polticas que, en el momento en el que se exprese, se relacionar
con el pasado. As, los votantes influyen en las decisiones pblicas
a tra- vs del juicio retrospectivo que sus representantes anticipan
que harn los votantes. Esto no supone afirmar, por ejemplo, que los
votantes basen generalmente sus decisiones electorales en conside-
raciones retrospectivas, aunque algunos estudios empricos s sea-
lan la importancia de la dimensin retrospectiva en el actual com-
portamiento electoral2'. El razonamiento es ms bien que, en vista
de la estructura institucional y de los incentivos que crea a los
representantes, es votando de un modo retrospectivo como ms
27 El estudio emprico clsico de la votacin retrospectiva es el
de M. Fiorina (1981): Retrospective bting in Arnerican National
Elections, New Haven, Yale University Press.
-
i i -. - - - - - - -- LOS -- -. PNNCIPIOS - - . DEL
GOBIEREOJFPRESENTATrVO I l 1 probablemente van a influir los
votantes sobre las decisiones de los 1 1 I que gobiernan. Puede que
los votantes no se comporten as, por ! supuesto, pero en tal caso,
estn concediendo mayor libertad de
accin a sus representantes. En otras palabras, en un sistema
repre- sentativo, si los ciudadanos desean influir sobre el rumbo
de las decisiones pblicas, deben votar sobre la base de
consideraciones retrospectivas 28.
Se suscita la cuestin de si es plausible que el pueblo vote
sobre la base de consideraciones retrospectivas cuando la eleccin
de representantes es, por definicin, un acto de consecuencias futu-
ras. Por qu ha de comportase el electorado como un dios, repar-
tiendo recompensas y castigos? Cuando los ciudadanos votan, tie-
nen puestos sus ojos invariablemente en el futuro. No obstante,
tienen efectivamente buenas razones para emplear el historial de
los candidatos como criterio de decisin en un acto que se pagar en
el futuro. Saben (o al menos sera razonable para ellos que lo
supieran) que las promesas electorales no son vinculantes y que es
frecuente que los que sean elegidos no las mantengan. As pues,
desde su punto de vista, ser razonable que no presten atencin a los
programas de los candidatos en la creencia que sus historiales
ofrecen mejor modo de predecir su conducta futura que sus pa-
labras. Adems, incluso asumiendo que los votantes opten por
28 Se ha mostrado, mediante un modelo formal, que la votacin
retrospectiva no capacita de hecho a los ciudadanos para controlar
a sus representantes; vase J. Fere- john, dncumbent performance and
electoral control, en Public Choice, volumen 50, 1986, pp. 5-25. En
el modelo de Ferejohn, el control de los votantes mediante votacin
retrospectiva presupone dos condiciones: 1) el electorado ha de
votar exclu- sivamente sobre la base de consideraciones
retrospectivas; y 2) al evaluar una actua- cin de los
representantes, los votantes han de tener en cuenta datos sociales
y econ- micos afiadidos (por ejemplo, el incremento total del
desempleo durante el mandato de los representantes) ms que su
situacin personal (por ejemplo, el hecho de que perdieran su empleo
durante ese perodo). Ferejohn resume la segunda precondicin
afirmando que, para ejercer control efectivo sobre sus
representantes, los votantes han de ser ms ~~sociotrpicos~~ que
puramente individualistas. Ha de sehalarse tam- bin que en este
modelo, slo hay un representante (o partido) al que los votantes
han de reelegir o no. Aparentemente, la aproximacin matemtica a una
situacin en la que los que estn en los cargos compiten con otros
candidatos comporta mayores dificultades.
-
prestar alguna atencin a las promesas de los candidatos, saben,
o deben saber, que la credibilidad de tales promesas es una cuestin
abierta. No es razonable por su parte suponer que los candidatos
vayan a cumplir necesariamente sus compromisos, pero uno de los
pocos medios disponibles para evaluar cunta confianza se puede
depositar en los compromisos de los candidatos es el modo en el que
se comportaron en el pasado. En ambos casos, por lo tanto, puede
ser razonable que los votantes empleen el comportamiento pasado de
los candidatos como criterio para las futuras decisiones.
Por supuesto, la capacidad de los votantes para formarse un jui-
cio retrospectivo y la eficacia de tal juicio presuponen
condiciones institucionales que no siempre se obtienen en los
gobiernos repre- sentativos existentes o que se adquieren slo en
grados variables. Tres condiciones son de importancia. Primera, los
votantes deben ser claramente capaces de asignar responsabilida-
des. Al respecto, los gobiernos de coalicin o los arreglos institu-
cionales que favorecen la creacin de gobiernos de coalicin (la
representacin proporcional, por ejemplo) perjudican los juicios
retrospectivos. Con gobiernos de coalicin, cuando el electorado
desaprueba una poltica particular, los miembros de la coalicin
pueden acusarse mutuamente de la responsabilidad por las deci-
siones impopulares. Si una poltica es el resultado de intrincadas
negociaciones entre una serie de socios, es extremadamente difcil
para los votantes asignar las culpas si la poltica provoca su
recha- zo. Segunda, los votantes han de ~ o d e r destituir del
poder a los que consideren responsables de la poltica que rechazan.
Tambin aqu la representacin proporcional se pone en medio de las
san- ciones r e t r ~ s ~ e c t i v a s ~ ~ . Finalmente, si
quienes ocupan los cargos tienen acceso a recursos de los que no
disponen sus oponentes
'' Sobre estos puntos, vase G, Bingharn Powell (1989):
(Constitutional design and citizen electoral control)), en joumal
of Theoretical Politics, volumen 1 , pp. 107-30; G. Bingham Powell,
((Holding governments accountable: how constitutional arrange-
rnents and party systems affect clarity of re~ponsibili t~ for
policy in conternporary dernocracies)), documento presentado en la
reunin de 1990 de la American Political Science Association
(manuscrito).
-
LOS PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO -
(como puede ser emplear a funcionarios para que ayuden a difun-
dir mensajes electorales), el mecanismo de las sanciones retrospec-
tivas queda difuminado debido a que, desde el punto de vista
estructural, a los votantes les resulta ms difcil no reelegir a un
representante que volverlo a elegir.
Queda, no obstante, el hecho de que, dada la estructura insti-
tucional del gobierno representativo y el deseo de los que estn en
los cargos de retener el poder, es el juicio retrospectivo del
electo- rado el que cuenta en las deliberaciones de los que toman
las deci- siones. Si los representantes asumen que los votantes
aclararn sus ideas en las prximas elecciones slo sobre la base de
los progra- mas presentados en esa ocasin, tendrn plena libertad de
accin. En el presente podrn perseguir cualquier poltica que deseen,
dicindose a s mismos que habr mucho tiempo en la prxima campaa
electoral para proponer un programa que sea lo suficien- temente
atractivo para el electorado como para hacerlos volver al
poder.
Se debe llamar la atencin sobre otra propiedad clave del
mecanismo de la sancin retrospectiva. El arreglo deja la mayo- ra
de las iniciativas a los que estn en el gobierno. Los represen-
tantes no son absolutamente libres para tomar todas las decisio-
nes que quieran, pues deben actuar de modo que no provoquen el
rechazo de los votantes al final de sus mandatos. Pero tienen un
margen de libertad mucho mayor que si tuvieran que llevar a cabo
las opciones prospectivas del electorado. Cabe, por ejem- plo, la
posibilidad de que se embarquen en una poltica apoyada
exclusivamente en su propia autoridad y hasta contraria a los
deseos del pueblo, si pudiesen anticipar que, una vez en vigor, esa
poltica no va a provocar rechazo. Es factible, por consi- guiente,
revelar al electorado que una poltica sobre la que los votantes no
tenan idea o que no queran en el momento de su adopcin puede ser
efectivamente una que acaben encontrando satisfactoria.
Imaginemos una crisis econmica marcada por una alta tasa de paro
y un gran dficit pblico. Si los que llegan al poder determinan
-
que la crisis se debe esencialmente a pocas inversiones
empresaria- les, ~ u e d e n decidir aumentar los impuestos (algo
que presumible- mente no gustara a los votantes) con el fin de
reducir el dficit pblico y la necesidad de que el gobierno se
endeude en el merca- do de capitales. Si su diagnstico es correcto,
los tipos de inters bajarn, las empresas sern capaces de financiar
ms econmica- mente sus inversiones y volvern a contratar. Los que
estn en el pbierno pueden considerar que el electorado tendr en
cuenta su reduccin del paro.
Muchas ol tic as aparecen bajo otro prisma segn se conside- ren
sus efectos inmediatos o a largo plazo, o incluso si se miran antes
o despus de su apli~acin'~. Como la estimacin retrospec- tiva de
polticas slo se produce durante las elecciones y no inme-
diatamente despus de cada iniciativa, la mayor parte del tiempo los
votantes no tendrn que pronunciarse sobre la iniciativa, sino sobre
la misma decisin y sobre los efectos que produjo con el tiempo.
Excepto en el caso de las decisiones tomadas antes de una eleccin,
los votantes estn, consecuentemente, en condiciones de evaluar las
decisiones pblicas a la luz de sus consecuencias. Si el pueblo se
gobierna a s mismo, con el fin de tomar decisiones racionales
tendra que poder anticipar sus consecuencias; en el gobierno
representativo, el esfuerzo de anticipacin requerido por el pueblo
es menor, pues las consecuencias de las decisiones pbli- cas ya se
habrn manifestado, al menos en parte, cuando el pueblo pronuncie su
veredicto.
30 Un ejemplo notable de la segunda categora de polticas que se
mencionan aqu es analizado por R. Fernndez y D. Rodrik (1991), en
((Resistance to reform: statu quo bias in the presence of
individual specific uncertainty)), en American Economic Reuiew,
volumen 81, 5, diciembre, pp. 1146-55. En el artculo se estudia una
poltica que, una vez implantada, producir un pequeo beneficio a un
gran nmero de individuos mientras impondr altos costes a otro muy
reducido. No obstance, la gente no sabe de antemano si estarn entre
los beneficiados o los perdedores. En tales condiciones, la
utilidad esperada de la poltica en cuestin es negativa para un gran
nmero de perso- nas. As que nunca habr una mayora a favor de su
adopcin exante. No obstante, una vez aplicada la poltica, y acabada
la incertidumbre sobre la identidad de los ganadores y de los
perdedores, tendr la aprobacin de la mayora que haya salido
beneficiada. Habr, por lo tanto, una mayora expost que la
respaldar.
-
LOS PRINCIPlOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO ---
Por lo tanto, la estructura institucional del gobierno
representa- tivo da una forma bastante especfica a la relacin entre
los elegidos y el electorado, una diferente a lo que el sentido
comn y la ideolo- ga democrtica imaginan. Confiere influencia sobre
el curso de la poltica pblica a los ciudadanos que juzgan
retrospectivamente las acciones de sus representantes y las
consecuencias de tales acciones, no a los ciudadanos que expresan
ex ante sus deseos sobre acciones a ser emprendidas. En el gobierno
representativo, el electorado juzga expostficto las iniciativas
tomadas de un modo relativamente autnomo por los que estn situados
en el poder. A travs de su jui- cio retrospectivo, el pueblo goza
de verdadero poder soberano. Lle- gado el momento de la eleccin,
cuando se ha dicho todo a favor y en contra de las polticas de los
que estn en los cargos, el pueblo presenta su veredicto. Contra
este veredicto, sea correcto o errneo, no hay apelacin; se es el
aspecto democrtico de la eleccin. No obstante, toda eleccin es
tambin una opcin inseparable en cuanto al futuro, ya que se trata
de nombrar a quienes gobernarn mafiana. En ste, en el aspecto
prospectivo, las elecciones no son democrticas porque los
gobernados son incapaces de imponer a los gobernantes que lleven a
cabo la poltica por la que les eligieron.
De nuevo, consiguientemente, volvemos a encontrarnos, den- tro
de una sola accin, la misma combinacin -aunque esta vez de forma
distinta y en la conduccin de polticas pblicas- las dimensiones
democrticas y no democrticas que veamos al caracterizar la eleccin
considerando su procedimiento de selec- cin de individuos. Tenemos
aqu, sin embargo, la paradoja adi- cional de que como mejor estn
capacitados los votantes para influir sobre el futuro es
considerando el pasado.
Juicio mediante Id discusin
Se ha vuelto un lugar comn considerar que al gobierno represen-
tativo se le juzg y justific en un principio como ((gobierno por
discusin)). Los anlisis de Carl Schmitt parecen haber tenido un
- papel clave en la difusin de esa interpretacin3'. Cabe sealar,
no obstante, que los textos citados por Schmitt en apoyo de su opi-
nin proceden principalmente del XK, cuando el gobieriio repre-
sentativo ya no era una innovacin. Cita con mucha menor fre-
cuencia escritos o discursos de 10s siglos NI y XWII, perodo en el
que se formularon y aplicaron por primera vez los principios del
gobierno representativox. Las virtudes de la discusin ciertamen- te
son ensalzadas por Montesquieu, Madison, Siyks o Burke, pero es un
tema al que dedican mucho menos espacio que Guizot, Beiitham o
posteriormente John Stuart Mill. La discusin no llega siquiera a
mencionarse en el Segundo Zztado sobre elgobierno de Locke. Y ni
los padres fundadores americanos ni los constituyentes franceses de
1787-91 definen el gobierno representativo como ((gobierno por
discusin)). Adems, la frmula de ((gobierno por discusin)) es
bastante confusa. No indica exactamente qu lugar se supone que va a
ocupar la discusin en el gobierno. Se piensa que dirige todas las
fases del proceso de toma de decisin o sola- mente algunas?
Significa la frase que, en el gobierno representati- vo, como en la
(
-
LOS PRlNCIPIOS DEL GOBIERNO REPRFSENTATIVO - - -- - -- - - - -.
- - - -
de la nocin de asamblea se puede entender el vnculo entre repre-
sentacin y discusin. Siempre se ha concebido y justificado el
gobierno representativo como un sistema poltico en el que la
asamblea representa un papel decisivo. Se puede imaginar, como
sefiala correctamente Schmitt, que la representacin podra ser el
privilegio de un nico individuo nombrado y autorizado por el
pueblo3'. Es, no obstante, una verdad innegable que el gobierno
representativo ni fue propuesto ni establecido como un rgimen en el
que el poder se confa a un nico individuo elegido por el pueblo,
sino como rgimen en el que la autoridad colectiva ocupa una posicin
central. Schmitt y otros autores posteriores van, sin embargo, ms
all de sealar la relacin entre la idea representativa y el papel de
la asamblea; interpretan el lugar preeminente otorga- do a la
asamblea como consecuencia de una previa y ms funda- mental
creencia en las virtudes del debate en el seno de la autori- dad
colectiva y en el principio del gobierno de la verdad (veritas non
auctoritasfan't legem) 34. Segn esta interpretacin, la estructu- ra
de las creencias que justifican el gobierno representativo, defini-
do como gobierno por asamblea, sera como sigue: la verdad ha de
((hacer la ley, el debate es el medio ms apropiado para determi-
nar la verdad y, por lo tanto, la autoridad poltica central debe
ser el lugar de debate, o sea, un parlamento.
33 Si por motivos prcticos y tcnicos los representantes del
pueblo pueden decidir en lugar del mismo, enconces ciertamente un
solo representante asignado puede tambin decidir en el nombre del
pueblo. Sin dejar de ser democrtico, la argumentacin justifi- cara
un cesarismo antiparlamentarion (Schmitt, The Crisis
ofParliamentary Democray, p. 34). 34 Schmitt, The Crisis of
Parliamentaly Democray, pp. 35, 43. La idea es desarrollada con
todo detalle por Jrgen Habermas (e.0. 1962), en The Structural
Eansformation of the Public Sphere, Cambridge, MIT Press, 1989 [ed.
cast.: Historia y crtica de la opinin pblica, Barcelona, Gustavo
Gili, 19821. Schmitt traza un paralelismo entre el valor otor- gado
al debate por los partidarios del parlamentarismo y los mritos del
mercado ensalza- dos por los liberales. Es exactamente lo mismo:
que la verdad puede ser hallada a travs de un choque libre de
opiniones y que la competencia produce armona)) (The Crisis of
Parliamentary Democraq, p. 35). La idea de que la verdad emerge de
la discusin es bas- tante comn, y la tradicin filosfica occidental,
comenzando por Platn y Aristteles, ha dado muchas versiones
elaboradas de ella. No est justificado considerarlo una creen- cia
especfica del pensamiento liberal tomado en su sentido ms
estrecho.
-
En realidad, los razonamientos de los inventores y primeros
partidarios del gobierno representativo no siguen esa va. En Locke,
Montesquieu (en su anlisis del sistema ingls), BU&, Madison y
Siyks, la naturaleza colectiva de la autoridad represen- tativa
nunca se deduce de un razonamiento anterior sobre los beneficios
del debate. En todos estos autores, el hecho de que la
representacin requiera una asamblea se presenta como evidente. En
realidad, la asociacin entre representacin y asamblea no fue una
creacin ex nihilo del pensamiento poltico moderno, sino un legado
histrico. Los parlamentos modernos han ido tomando forma a travs de
un proceso de transformacin (gradual en Ingla- terra, ms bien
abrupto en Francia) o de imitacin (en las colonias americanas) de
rganos representativos que nacieron en la socie- dad feudal, las
((asambleas de los estados)). Los primeros defensores de las
asambleas representativas modernas insistieron en sus dife- rencias
respecto de las instituciones anteriores, pero la misma insistencia
muestra un conocimiento de la relacin entre lo viejo y lo nuevo. La
naturaleza colectiva de la autoridad representativa era uno de esos
elementos de continuidad. En los escritos y discursos de los
fundadores de la representacin moderna, la discusin apa- rece como
una caracterstica de las asambleas que es inevitable y en cierto
modo natural.
Adems, la idea del gobierno representativo estuvo ligada desde
el principio a la aceptacin de la diversidad social. La representa-
cin fue propuesta en primer lugar como tcnica que permite el
establecimiento de un gobierno emanado del pueblo en grandes y
diversas naciones. Madison y Siyks afirman repetidamente que la
democracia directa fue posible en las antiguas repblicas por la
homogeneidad y reducido tamaio del rgano poltico. Resaltan que esas
condiciones ya no se dan en un mundo moderno caracte- rizado por la
divisin del trabajo, el progreso del comercio y la diversificacin
de los intereses. (Como contrapunto, el ms nota- ble detractor de
la representacin, Rousseau, condena la ((sociedad comercial)) y el
progreso de las artes y ciencias, para alabar las pequeas y
homogneas comunidades que gozan de unidad sin
-
LOS PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO ~-
adulterar.) En el siglo m ? ~ , en general se consideraba que
las asambleas representativas deban, dentro de sus limitaciones,
refle- jar esa diversidad. Incluso autores como Siyks o Burke, que
resal- taban con mayor insistencia que el papel de las asambleas
era el de producir unidad, asuman que los representantes, elegidos
por localidades y poblaciones diversas, reconocan en las asambleas
cierta heter~geneidad'~. Por consiguiente, siempre se consider que
el rgano representativo tena un carcter diverso y colectivo.
Es el carcter diverso y colectivo del rgano representativo y no
ninguna creencia establecida previa e independientemente en las
virtudes del debate, lo que explica el papel otorgado a la dis-
cusin. En una entidad colectiva en la que cabe la posibilidad de
que sus miembros, elegidos por distintas poblaciones, sostengan
inicialmente diversos puntos de vista, el problema estriba en lle-
gar a acuerdos, en la convergencia de voluntades. No obstante, como
hemos visto, los fundadores del gobierno representativo situaban la
igualdad de voluntades en la raz de sus concepciones polticas:
ninguna superioridad intrnseca otorga a determinados individuos el
derecho a imponer su voluntad sobre los dems. Por lo tanto, en una
asamblea en la que se ha de lograr la conver- gencia de voluntades
pese a la diversidad de posiciones de parti- da, ni los ms
poderosos, ni los ms competentes, ni los ms ricos tienen derecho a
imponer su voluntad; todos los participantes
35 Lo ms significativo de la obra de Burke a este respecto es su
famoso ((Discurso a los electores de Bristol),, en el que declara:
Si el gobierno fuese una cuestin de voluntad por alguna de las
partes, vosotros, sin duda, debis ser superiores, pero el gobierno
y el legislativo son cuestiones de razn y juicio, no de inclinacin;
y qu tipo de razn es aquella en la que la determinacin precede a la
discusin y en la que un grupo de hom- bres delibera y en la que los
que llegan a las conclusiones estn quiz a trescientas millas de
distancia de quienes escuchan los argumentos? [...] El parlamento
no es un congreso de embajadores de diferentes y hostiles intereses
y en el que cada cual ha de sostener su inters como agente y
abogado en contra de otros agentes y abogados; el parlamento es una
asamblea deliberadora de una nacin, con un inters, el del conjunto,
que no debe guiarse ni por Fines ni por prejuicios locales, sino
por el bien comn resultante de la razn general de la totalidad,).
E. Burke (e.0. 1774), ((Speech to the Electors of Bristol)), en R.
J. S. Hoffrnann y I? Levack (eds.) (1 949): Burke? Politics,
Selected Writings and Speeches, Nueva York, A. A. Knopf, p. 1 15.
(La cursiva es del autor.)
-
han de tratar de ganarse el consentimiento de ~ O S dems median-
re el debate y la persuasin. La obviedad de esta solucin, dado el
principio de igualdad de voluntades, explica por qu es rara ve,
-
objeto de razonamientos explcitos entre los fundadores y qu se
presenta la discusin como el modo natural de proceder de las
asambleas representativas. Asimismo, la igualdad de volun- tades,
raz del procedimiento electivo para la designacin de gobernantes,
hace de la discusin la forma legtima de interac- cin entre
ellos.
La idea de la discusin y de sus funciones propias que prevale-
ci entre los primeros ~artidarios de la representacin qued
expresada con especial claridad en Vues sur le moyens d ' e x ~ ~ t
i o ~ dont les reprsentunts de la Frunce pourront disposer en 1789
de Siyks, un que se puede considerar uno de los textos fun-
dacionales del gobierno representativo moderno. En el pasaje que
Siyks dedica al debate quedan clarificadas varias cuestiones cru-
ciales, que merecen ser citadas con cierto detenimiento. Hay que
sefialar, en primer lugar, que Siyks introduce sus reflexiones
sobre el debate despus de haber establecido la necesidad del
gobierno representativo, y lo hace con el fin de responder a las
objeciones contra las grandes asambleas y contra la libertad de
expresin)). As asume, sin justificacin posterior, que la represen-
tacin necesita una asamblea y que el papel de una asamblea es
debatir.
Primero, se desaprueba la complicacin y la lentitud que en las
gran- des asambleas deliberativas parecen tomar los asuntos. Esto
es debido a que en Francia se est acostumbrado a decisiones
arbitrarias toma- das en secreto y en distantes despachos
ministeriales. Una cuestin tratada en pblico por un gran nmero de
personas con opiniones diferentes y en la que todos pueden ejercer
el derecho a la discusin con mayor o menor prolijidad, y que se
permiten airear sus ideas con un ardor y brillantez distinto al
tono de la sociedad, es algo que debe naturalmente asustar a
nuestros temerosos ciudadanos, al igual que un concierto de
ruidosos instrumentos con certeza cansara el delica- do odo de los
enfermos de un hospital. Es dificil concebir que de tan
-
LOS PRlNCIPlOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO
libre y agitado debate pueda surgir una opinin razonable. Es
renta- dor desear que se convocase a alguien muy superior al resto
para poner de acuerdo a todas esas personas que de otro modo
perderan el tiempo discutiendo .36
Para Siyks, entonces, la discusin proporciona la solucin a dos
problemas interrelacionados. Inevitablemente, al inicio d e la
asamblea reinar el desacuerdo, pero, por otro lado, el gobierno
representativo rechaza la simple y tentadora solucin que defien-
den sus detractores: que la discordia ha de acabar mediante la
intervencin de una voluntad superior a la de los dems. Ms ade-
lante en el texto prosigue Siyks:
En toda deliberacin, hay algo parecido a un problema a
solucionar, que es saber en cada caso qu es lo que prescribe el
inters general. Cuando comienza el debate, no se puede calcular
exactamente la direccin que llevar para llegar con certeza a ese
descubrimiento. Sin duda el inters general no es nada si no es el
inters de alguien: es el inters concreto comn al mayor nmero de
votantes. De ah se deriva kz necesi- dad del contraste de
~piniones.~' Lo que parece ser una mezcolanza, una confusin capaz
de oscurecer todo, es un paso preliminar indis- pensable hacia la
luz. Hay que dejar que todos esos intereses particula- res se
presionen, compitan y luchen entre ellos para captar la cuestin y
dirigirla, cada cual segn su fortaleza, hacia el fin que persigue.
En esta prueba, las ideas tiles y las negativas son separadas;
estas ltimas sucumben, aqullas siguen su camino hasta
autoequilibrarse, modifi- cadas y purificadas por sus efectos
recprocos, para finalmente fusio- narse en una nica opinin .38
36 E. Siyks (1 789): Vues sur k s moyens dxcution dont k
representants de La Francepou- rront diyoser en 1789, Pars,
editorial desconocida, p. 92. 37 La importancia de estas frases (la
cursiva es ma) no puede ser infravalorada. Demuestran que, para
Siyks, 1) el debate parlamentario no es una actividad desintere-
sada, orientada solamente por la bsqueda de la verdad, sino un
proceso que pretende identificar el inters comn del mayor nmero de
personas, y 2 ) que el inters general, al contrario que la
((voluntad general)) de Rousseau, no excede a los intereses
particula- res y no es de naturaleza diferente a stos. 38 Siyks,
Kles sur k s mqens ..., pp. 93-4.
-
Para los fundadores del gobierno representativo, por tanto, el
debate desempeia la labor especfica de ~roducir acuerdo y con-
sentimiento; no constituye por s mismo un principio de toma de
decisiones. Lo que convierte a una proposicin en una decisin pblica
no es la discusin, sino el consentimiento. Se debe aadir que este
consentimiento es el consentimiento de una mayora, no un
consentimiento universal, y todava menos la expresin de una
determinada verdad39. Como ya haba observado Locke, la fun- cin
esencial del principio del gobierno mayoritario es hacer que la
decisiones sean ~osibles. Locke escribi:
Porque lo que hace actuar a una comunidad es nicamente el
consen- timiento de los individuos que hay en ella, y es necesario
que todo cuerpo se mueva en una sola direccin, resulta imperativo
que el cuer- po se mueva hacia donde lo lleve la fuerza mayor, es
decir, el consenti- miento de la mayora. De no ser as, resultara
imposible que actuara o que continuase siendo un cuerpo, una
comunidad .*O
Merece la pena seialar que en este texto clave de Locke no se
fun- damenta el principio del gobierno mayoritario en las
cualidades o virtudes de la mayora (por ejemplo, su aptitud para
expresar lo que es verdad y justo), sino en el puro hecho de que
hay que tomar decisiones. El debate, por otro lado, no puede
satisfacer esa
39 La afirmacin (en el texto recin citado) de que, al final del
debate las opiniones se fusionan finalmente para formar una opinin
nica)), puede sugerir que Siyks hace de la unanimidad el principio
de la toma de decisiones. No es as, como lo muestran pasa- jes
anteriores del mismo panfleto: ((Sin embargo, requerir que la
voluntad comn sea siempre la suma precisa de todas las voluntades
equivaldra a renunciar a la posibilidad de formar una voluntad
comn, y se disolvera la unin social. Es, por tanto, absoluta- mente
necesario para su solucin, reconocer todos los caracteres de la
voluntad comn en una aceptada (Siyks, Vues sur Les mmqyens ..., p.
18). En sus reflexiones sobre el debate, su propsito principal es
diferente, de ah que no se tome la molestia de repetir el
razonamiento. 40 J. Locke, Second Twatise of Government, captulo 7
, 4 96, en J. Locke, Two Treatises of Government, P. Laslett (ed.)
(1 988), Cambridge, Cambridge University Press, pp. 331-2.
Obviamente, los razonamientos de Locke y Siyes sobre esta cuestin
son muy parecidos. La formulacin de Locke es quiz un poco ms
incisiva y por eso se le cita aqu.
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LOS PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATnrO - -- - - -- - . - - -
- --
necesidad; no proporciona un principio de toma de decisiones.
Sobre una determinada materia, las discusiones cesan cuando se ha
llegado a acuerdo entre todos los participantes y ya nadie tiene
objeciones, pero por s misma la discusin no contiene un princi- pio
limitado. El consentimiento de la mayora, en cambio, pro- porciona
un principio de toma de decisiones, ya que es compati- ble con las
limitaciones temporales a las que estn sometidas todas las
acciones, y en particular las acciones polticas. En cualquier
momento se pueden contar cabezas y determinar qu propuesta ha
obtenido el consenso ms amplio. Los debates intelectuales pueden
regirse exclusivamente por el principio de discusin, por- que, al
contrario que los debates polticos, no estn sometidos a ninguna
limitacin temporal. Desde luego, los fundadores del gobierno
representativo no confundan un parlamento con una sociedad
instruida.
El principio del gobierno representativo debe formularse, por lo
tanto, como sigue: ninguna propuesta puede adquirir fuerza de
decisin pblica hasta que haya obtenido el consentimiento de la
mayora tras haber sido sometida al juicio mediante la discusin. Es
el consentimiento de la mayora, no el debate, lo que hace la ley.
El principio tiene una caracterstica notable: en modo alguno regula
el origen de las propuestas o proyectos a discutir. El princi- pio
no contiene nada que prevenga a un miembro de la autoridad que
debate a concebir y formular una propuesta legislativa fuera de la
asamblea y del contexto de la discusin. Tampoco hay nada en el
principio que implique que slo los miembros de la asam- blea tengan
derecho a formular propuestas. Consecuentemente, el principio del
gobierno representativo no determina el origen de las propuestas a
debatir en la asamblea; puede proceder de cual- quier lugar. Carece
de importancia que el proyecto de ley se origi- ne en la asamblea,
lo conciba un individuo en la soledad de su estudio o haya sido
elaborado por personas de fuera de la asam- blea. As que, slo se
puede &rmar que, en la medida en que los proponentes de tales
proyectos de ley saben anticipadamente que sus propuestas sern
debatidas, tienen un incentivo para anticipar
-
los diversos argumentos que ~ u e d a provocar su propuesta y
tener- los en cuenta cuando la conciban y formulen. Algunos
miembros de la asamblea pueden dar forma a sus propuestas durante
el curso del debate, ya que los razonamientos les dan nuevas ideas,
pero no es consecuencia necesaria del principio. Tambin se puede
enmendar una propuesta durante la discusin, en cuyo caso, la
decisin final incorporar elementos originados en el debate. No
obstante, esto tampoco es consecuencia directa del principio del
debate: puede que una propuesta logre eventual- mente el
consentimiento de la mayora y convertirse as en una decisin con la
misma forma en la que se present originariamen- te ante la
asamblea.
El hecho de que la decisin sea tomada por un rgano colec- tivo
al final de un debate slo garantiza una cosa: que todas las
propuestas legislativas han de someterse al proceso de la discu-
sin. El debate acta como pantalla o filtro, independientemen- te
del origen de los proyectos de ley. Basta, sin embargo, con esto
para asegurar un efecto esencial de la toma de decisiones: no se
puede adoptar ninguna medida hasta que una mayora la consi- dere
justzjcada tras el escrutinio argumentativo. El gobierno
representativo no es un sistema en el que todo se tenga que ori-
ginar en el debate, sino aqul en el que todo ha de justificarse en
debate.
Tan ferviente partidario de la discusin como John Stuart Mill
consideraba que, en cuestiones legislativas (por no mencionar las
administrativas), el parlamento no era lugar indicado para la con-
cepcin y formulacin de propuestas. Sugiri que las propuestas de ley
fuesen redactadas por una comisin de expertos nombra- dos por la
corona y luego presentadas ante el parlamento slo para su discusin
y aprobacin. Lleg incluso tan lejos como para negar al parlamento
el derecho a enmendar las propuestas de la comisin durante la
discusin. Escribe Mill: Una vez elaborado [el proyecto de ley], el
Parlamento carecer de poderes para alterar la medida, sino slo para
aprobarlo o rechazarlo; o, en caso de desaprobacin parcial,
remitirlo a la comisin para su reconside-
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LOS PIUNCIPIOS DEL GOXERNO REPRESENTATIVO - .- - - --
r a c i n ~ ~ ' . Segn Mill, la principal funcin del rgano que
debare debe ser otorgar o negar el sello final del consentimienro
nacio- nal tras un intercambio pblico de argumentaciones, no para
concebir y formular medidas legislativas42. Como resalta Mill, no
se viola el principio del gobierno representativo si efectivamente
los proyectos de ley son elaborados, con o sin discusin, por per-
sonas ajenas a la asamblea e incluso no elegidas por sta. Esto
explica que el gobierno representativo se haya mostrado compati-
ble con el desarrollo y creciente papel de la burocracia. Carece de
importancia que las leyes propuestas sean mayoritariamente obra de
burcratas o de expertos no elegidos, con tal de que ninguna de las
propuestas llegue a ser ley sin ser debatida por la autoridad
colectiva electa.
Por lo tanto, definir el gobierno representativo simplemente
como el gobierno de la discusin es insuficiente. Oscurece el hecho
de que la funcin de la discusin persuasiva no es la de tomar
decisiones ni que sea necesaria para generar propuestas para ser
decididas, sino slo para producir consentimiento en una situacin en
la que ningn individuo tiene derecho a imponerse a los dems.
Volvemos a ver el papel crtico del sometimiento a jui- cio: las
propuestas no son iniciadas necesariamente por el rgano que debate,
pero ninguna propuesta es aprobada hasta haber sido sometida a su
juicio.
Tenemos entonces que el anlisis del sistema de toma de deci-
siones muestra que, en contra de lo que dice el sentido comn y la
ideologa democrtica, la democracia representativa no es una forma
indirecta del gobierno del pueblo. Sin embargo, el anlisis tambin
evidencia una caracterstica positiva de la democracia
representativa, a saber, el protagonismo que se otorga al juicio de
la comunidad. El electorado en su conjunto es hecho juez de las
pol- ticas ejecutadas por sus representantes: la valoracin
retrospectiva
41 J. S. Mill (e.0. 1861): Consideratiom on Representative
Government, captulo V, en J. S. Mill, Utilitarianisrn, On Liberty,
and Consideration on Representative Government, H . B. Acton (ed.),
1972, Londres, Den[ & Sons, p. 237. 42 Mill, Considerations on
Representative Government, p. 240.
-
por el electorado de iniciativas relativamente independientes de
los que estn en el gobierno influye sobre la conduccin de los
asuntos pblicos. El papel del rgano que debate equivale tambin
esencialmente al de juez, en el sentido de que todas las propuestas
han de ser sometidas a su aprobacin, aun no habindose origina- do
en su seno. Por lo tanto, por diversas razones en cada caso, el
concepto de someter a juicio es lo que mejor describe el papel
asig- nado a la comunidad, ya sea por el propio pueblo o por sus
repre- sentantes. El gobierno representativo no es un sistema en el
que la comunidad se autogobierna, sino un sistema en el que las
polticas y las decisiones pblicas son sometidas al veredicto del
pueblo.
