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Edicion del banco Interamericano de Desarrollo
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Banco Interamercano de Desarrollo
DE BURCRATAS A GERENTES?Las ciencias de la gestin aplicadas a la
administracin del Estado
Carlos Losada i MarrodnEditor
Washington, D.C., 1999
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Cataloging-in-Publication data provided by theInter-American Development BankFelipe Herrera Library
De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin delEstado / Carlos Losada i Marrodn, editor.
p. cm.Includes bibliographical references.ISBN: 18869386441. Public administrationLatin America. 2. Civil serviceLatin America
Personnel management. 3. Public officers. 4. Latin AmericaOfficials and employees.5. Human capitalLatin America. 6. Expenditure, Public. 7. Government spendingpolicyLatin America. Losada, Carlos. II. nter-American Development Bank.350.1 D42-dc21
Las opiniones expresadas en este libro son responsabilidad de los autores y nonecesariamente reflejan los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo.
Esta edicin de 2.500 ejemplares se termin de imprimir en el mes de octubre de 1999en Washington, D.C.
De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracindel Estado
Banco Interamericano de Desarrollo, 1999
Esta publicacin puede solicitarse a:IDB Bookstore1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577Estados Unidos de AmricaTel. (202) 623-1753; Fax (202) 623-17091-877-782-7432
ISBN: 1-886938-64-4
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NDICENDICE ANALTICO vii
PROLOGO xv
INTRODUCCINAPORTES DE LAS CIENCIAS DE GESTIN (MANAGEMENT)A LA REFORMA DEL ESTADO. Edmundo Jarqun y Carlos Losada 1
I. GESTIN PUBLICA Y CAPACIDAD INSTITUCIONALNOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove 11
CAPITULO 1LA ESPECIFICIDAD DE LA GESTIN PUBLICA: EL CONCEPTODE MANAGEMENT PUBLICO. Koldo Echebarray Xavier Mendoza 15
CAPITULO 2LA GESTIN PUBLICA: DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN.Les Metcalfe 47
CAPITULO 3ADMINISTRACIN PUBLICA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE:EN BUSCA DE UN PARADIGMA DE REFORMA. Geofrey Shepherd 69
II. MARKETING PARA LOS SERVICIOS PBLICOSNOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove 107
CAPITULO 4EL MARKETING, EL MARKETING DE SERVICIOS Y LA GESTINPUBLICA. ToniPuig, Loreto Rubio y Albert Serra 109
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III. PRESUPUESTO Y GASTO PUBLICO
NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove 139
CAPITULO 5DE LAS POLTICAS A LA PRACTICA: REFORMAS A LOS SISTEMASDE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN EL SECTOR PUBLICO.Lynnette McCormack Asselin 141
CAPITULO 6UNA VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO.Eduardo Zapico-Goi 163
IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove 195
CAPITULO 7GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN.Henry Mintzberg 197
CAPITULO 8BUROCRACIA Y POSTBURO CRAC IA EN EL DISEO ORGANIZATIVO.Francisco Longo 212
V. RECURSOS HUMANOS
NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove 247
CAPITULO 9SERVICIO CIVIL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA:FUNDAMENTOS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE MRITOY REGMENES JURDICOS Y GERENCIALESREQUERIDOS PARA SU EFICIENCIA Joan Prats i Ctala 251
CAPITULO 10LOS RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS:UN ENFOQUE DE GESTIN. Xavier Sistemas 290
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VI. PRODUCCIN DE SERVICIOS PBLICOS
NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove 339
CAPITULO 11ADMINISTRACIN DE CALIDAD TOTAL EN LAS ORGANIZACIONESPUBLICAS: PERSPECTIVAS Y DILEMAS.Patria W. Ingraham 343
VIL SISTEMAS DE INFORMACIN Y CONTROL
NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove 365
CAPITULO 12MEDIDAS DE DESEMPEO EN LOS GOBIERNOSESTATALES Y LOCALES. David N. Ammons 367
VIH. EL DIRECTIVO PUBLICO
NOTA INTRODUCTORIA. Suzanne Dove 393
CAPITULO 13LA FUNCIN DE DIRIGIR EN LA ADMINISTRACIN PUBLICA.Carlos Losada 395
CAPITULO 14COMO MODERNIZAR EL ESTADO Y FORMARLOS GERENTES SOCIALES NECESARIOS? ALGUNASSUGERENCIAS PARA LA ACCIN. Bernardo Kliksberg 433
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NDICE ANALTICO
PROLOGO xvi
INTRODUCCIN
APORTES DE LAS CIENCIAS DE GESTIN (MANAGEMENT)A LA REFORMA DEL ESTADO. Edmundo farqurn y Carlos Losada 1
Por qu un libro de lecturas sobre direccin y gestin pblica 2Objetivos de esta publicacin 4Estructura y contenido 5Agradecimientos 6Referencias 7
L GESTIN PUBLICA Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL
NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y SuzanneDove 11
CAPITULO 1LA ESPECIFICIDAD DE LA GESTIN PUBLICA: EL CONCEPTODE MANAGEMENT PUBLICO. Koldo Echebarra y Xavier Mendoza 15
Introduccin 15La tradicin del management en la administracin pblica:
entre el escepticismo y la interpretacin restringida 17Las particularidades de la gestin en la administracin pblica 19
La sustitucin del mercado por el proceso poltico 21Las administraciones pblicas en su calidad de poderes pblicos 22Los procesos de creacin de valor en el sector pblico 22La dificultad de medir el valor creado por las administraciones
pblicasEl aporte de las tcnicas de gestin empresarial 24
Las tcnicas de gestin empresarial como respuesta a las exigenciasdel mercado 25
Las premisas en que se basan las tcnicas de gestin empresarial 27Breve panormica de las tcnicas de gestin empresarial 28
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La delimitacin del mbito de aplicacin de las tcnicas de gestinempresarial 30
Hacia una nueva concepcin del management en la administracinpblica 32El doble sentido de la funcin gerencial en la administracin pblica 32El management pblico como paradigma de gobernabilidad del sistema
colectivo 40Referencias 43Bibliografa 45
CAPITULO 2LA GESTIN PUBLICA: DE LA IMITACION A LA INNOVACIN.LesMetcalfe 47
La gestin pblica en los aos noventa 47Gestionar el cambio, gestionar las redes 48Pblico y privado: lois o focus? 50La gestin: aceptacin de responsabilidad por el comportamiento
de un sistema 53Distincin pblico-privado: macrogestin y microgestin 54Bienes pblicos e intereses privados 55Cambio incremental y estructural 58La gestin pblica en cuanto macroproceso 59Eficacia: de la optimizacin individual al aprendizaje pluralista 61Procesos de aprendizaje en la gestin pblica 64Conclusiones 65Referencias 67
CAPITULO 3ADMINISTRACIN PUBLICA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE:EN BUSCA DE UN PARADIGMA DE REFORMA. Geofrey Shepherd 69
El problema de la administracin pblica: una perspectiva institucional 71Lmites sobre la accin colectiva de los votantes 73
"Modelos" de administracin pblica 75El modelo jerrquico 75La Nueva Gestin Pblica 77
La administracin pblica en Amrica Latina y el Caribe 81El desempeo de las administraciones pblicas 81La informalidad en la administracin pblica 83Los orgenes de la informalidad 88
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La experiencia regional en materia de reformas 92Reformas de la administracin pblica central: un cuadro mixto 94
Reforma: limitaciones y posibilidades 96Informalidad y reforma 96Reformas que abordan la informalidad 96Opciones de reforma 98
Referencias 101
II. MARKETING PARA LOS SERVICIOS PBLICOSNOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove 107
CAPITULO 4EL MARKETING, EL MARKETING DE SERVICIOS Y LA GESTINPUBLICA Toni Puig, Loreto Rubio y Albert Serra 109
Introduccin 109El concepto de marketing 109
La gestin de marketing 111El marketing de servicios 112Nuevos enfoques del marketing 114La calidad en los servicios pblicos 115
Aplicabilidad del marketing de servicios a la gestin pblica 117El "mercado" de los servicios pblicos 119El modelo de intercambio pblico 119La naturaleza del ciudadano-cliente de los servicios pblicos 122El carcter normativo de la oferta y la demanda en los servicios
pblicos 123Tipologa de los servicios pblicos 124El marketing de servicios pblicos 125
El proceso de planificacin y produccin de un servicio por partede un equipo de trabajadoresDe la organizacin al catlogo de servicios 126La produccin de un servicio del catlogo 127El diseo del servicio 127La fabricacin del servicio 130La comunicacin del servicio 131La visibilidad del catlogo en los ciudadanos y la reingeniera
de servicios 133Bibliografa 134
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III. PRESUPUESTO Y GASTO PUBLICO
NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove 139
CAPITULO 5DE LAS POLTICAS A LA PRACTICA: REFORMAS A LOS SISTEMASDE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN EL SECTOR PUBLICO.Lynnette McCormack Asselin 141
Introduccin 141Antecedentes 142La integracin como primer paso 143Progreso alcanzado hasta el momento 145
Argentina 145Bolivia 147Chile 147Colombia 147Costa Rica 148Repblica Dominicana 148El Salvador 148Guatemala 149Nicaragua 150Per 150Uruguay 151Venezuela 151
Enseanzas de la reforma 152Herramientas bsicas 155Conclusin y perspectivasBibliografa 161
CAPITULO 6UNA VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO.Eduardo Zapico-Goi
Introduccin 163Medidas de control de gasto a partir de los aos ochenta 165
Ajustes macropresupuestarios 165Reformas en la gestin de gasto: ms de lo mismo? 167
Adaptacin del modelo presupuestario a cada contexto 174El nuevo papel de Hacienda: del presupuesto por programas
al manejo (management) estratgico del gasto 177
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Planificacin y programacin versus gestin estratgica 177Confianza y cooperacin en el proceso de asignacin de recursos 181Rediseo de los sistemas de exigencia de responsabilidad y fomento del
aprendizaje organizacional 185Nuevos criterios de xito en una situacin de inestabilidad 188
Referencias 191
IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove 195
CAPITULO 7GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN.Henry Mintzberg 197
El triunfo del equilibrio 197Ms all de lo pblico y lo privado 198Consumidores, clientes, ciudadanos, sujetos 200Los mitos de la gestin 202Modelos para gestionar el gobierno 205Gobernar la gestin 209
CAPITULO 8BUROCRACIA Y POSTBUROCRACIA EN EL DISEO ORGANIZATIVO.Francisco Longo 212
Introduccin 212Orientaciones de diseo organizativo comunes a los procesos
de modernizacin administrativa 215El modelo divisional 219La contractualizacin de las relaciones centro-periferia 225Procesos descentralizadores que deben distinguirse
del modelo divisional 228La departamentalizacin 228La creacin de organismos, sociedades y entes autnomos 232
Puntos claves para el desarrollo exitoso de un modelo divisionalen los sistemas pblicos 234Redisear los rganos centrales 234Transformar los procesos de asignacin de recursos y de gestin
presupuestaria 235
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Desarrollar instrumentos de evaluacin 236Garantizar la idoneidad de los directivos divisionales 237Flexibilizar la gestin de recursos humanos 238Configurar una tipologa plural de divisiones 239Configurar el cambio como un proceso 239
Conclusiones 240Referencias 243
V. RECURSOS HUMANOS
NOTA INTRODUCTORIA Carlos Losada y Suzanne Dove 247
CAPITULO 9SERVICIO CIVIL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA:FUNDAMENTOS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE MRITOY REGMENES JURDICOS Y GERENCIALES REQUERIDOSPARA SU EFICIENCIA Joan Prats i Ctala 251
Funcin pblica como institucin y funcin pblica como organizacin 251Fundamentos institucionales del sistema de patronazgo
en el empleo pblico 259La crisis del patronazgo y la funcin social del sistema de mrito 265
El mbito material de la funcin pblica como institucin 271La confusin entre funcin pblica y empleo pblico
y sus consecuencias 271Exploracin de los criterios sustantivos que delimitan el rgimen
estatutario 274Burocracia y gerencia: el redescubrimiento de la racionalidad burocrticay sus lmites 277Referencias 284
CAPITULO 10LOS RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS:UN ENFOQUE DE GESTIN. Xavier Sistemas
IntroduccinaLa gestin de recursos humanos (GRH) 292
Qu se entiende por GRH? 292Para qu sirve la GRH? 293Los temas de personal dentro de la agenda de asuntos por resolver
en las administraciones pblicas de la regin 293
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La GRH en la reforma de la administracin 294El enfoque de GRH 294Evaluar la GRH en funcin de sus consecuencias 295
El entorno y los actores de la GRH 296El entorno externo de la GRH 297Los actores internos y sus lgicas de inters 298
Descentralizar la GRH y cambiar la funcin del departamentode personal 300Unos directivos "desresponsabilizados"La GRH: una funcin directiva 301Descentralizar para responsabilizar 301Capacitar a los directivos para la gestin de sus empleados 303Cambiar la funcin de los departamentos de personal 304
Planificar los recursos humanos en funcin de la estrategia 305Integrar la GRH a la estrategia de la organizacin 305Planificar los recursos humanos de la organizacin 306Planificacin de recursos humanos y estrategia corporativa 307Elementos de la GRH susceptibles de ser planificados 307
Flexibilizar la GRH para responder a las necesidades de los servicios 308Razones para la flexibilidad y sus modalidades 308Racionalizacin de plantillas y reducciones de personal 311La administracin flexible
Desarrollar prcticas de GRH para aumentar la productividady para fortalecer el compromiso de los empleados 313Seleccionar al candidato idneo 314Invertir en la capacitacin de los empleadosDesarrollar la motivacin y el compromiso de los empleados 317Desarrollar los factores motivadores 318El orgullo del trabajo bien hecho: los empleados profesionales 319El entusiasmo es contagioso 319Encauzar las carreras profesionales en un marco organizativo 320Carrera individual en un marco organizativo 320Gestin de carreras, desarrollo profesional y preparacin
de directivos 321Alternativas a la carrera jerrquica 321Evaluar a los empleados 322Evaluaciones contraproducentes 323Objetivos de la evaluacin 323Una evaluacin que funcione 325Las retribuciones como instrumento estratgico 325Principios retributivos: algunas propuestas 327
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Remover los obstculos para el cambio 330Cambiar el marco normativo? 331Relaciones con los sindicatos: de la confrontacin a la cooperacin 331
Referencias 333Bibliografa 334
VI. PRODUCCIN DE SERVICIOS PBLICOSNOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove 339
CAPITULO 11ADMINISTRACIN DE CALIDAD TOTAL EN LAS ORGANIZACIONESPUBLICAS: PERSPECTIVAS Y DILEMAS. Patricia W. Ingraham 343
Introduccin 343Administracin de Calidad Total: componentes principales 345
Trasladar la atencin del procedimiento al producto 345Atencin al cliente, a la calidad y a la satisfaccin del cliente 345Derribar la pirmide: dar poder a los empleados 346Dar seguimiento constante al xito y al progreso 346
El movimiento de la calidad: beneficios y logros 347Los beneficios de los esfuerzos de calidad total 349
Mejor comunicacin, toma de decisiones y habilidadpara resolver problemas 349
Mejora de la participacin y compromiso del empleado 349Mejora de la productividad 350Mejor comunicacin dentro de la organizacin 350
Los problemas que presenta la calidad total en el sector pblico 351El ciudadano y el cliente 351La tensin entre ACT, el redimensionamiento del gobierno
y la supervivencia de la organizacin 353Poseen las organizaciones pblicas la cultura interna y los valores que
apoyen el cambio en general y las iniciativas de calidaden particular? 353
Cules son los mecanismos y procesos para asegurar la rendicinde cuentas? 355
Cmo se define la equidad en el nuevo contexto? 356Cmo se determina el xito de la Administracin de Calidad Total? 357
Conclusin 358Bibliografa 360
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XV
VIL SISTEMAS DE INFORMACIN Y CONTROL
NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove 365
CAPITULO 12MEDIDAS DE DESEMPEO EN LOS GOBIERNOS ESTATALESY LOCALES. David N. Ammons 367
Por qu medir el desempeo? 368Tipos de medidas de desempeo 370Caractersticas de un buen conjunto de medidas de desempeo 373En qu tipo de medidas de desempeo se debe hacer nfasis? 374Sistemas de medicin y supervisin del desempeo 376Fuentes de datos sobre el desempeo 379Cmo vencer la resistencia a la medicin del desempeo 388Referencias 390
VIII. EL DIRECTIVO PUBLICO
NOTA INTRODUCTORIA Suzanne Dove 393
CAPITULO 13LA FUNCIN DE DIRIGIR EN LA ADMINISTRACIN PUBLICA.Carlos Losada 395
Introduccin 395Qu entendemos normalmente por dirigir? 396Qu hace realmente el directivo? 398A qu exigencias organizativas responde el directivo pblico? 404
Los roles directivos 404Las diferencias de la funcin directiva: variables de contingencia 413Las peculiaridades de la funcin directiva derivadas
de las singularidades propias de la gestin pblica 416Para qu se dirige? 421Quin? El directivo pblico 424
Concepto de competencia 425Las competencias del directivo 425
Comentario final 429Referencias 431
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CAPITULO 14COMO MODERNIZAR EL ESTADO Y FORMAR LOS GERENTESSOCIALES NECESARIOS? ALGUNAS SUGERENCIAS PARA LA ACCIN.Bernardo Kliksberg 433
El Estado necesario 433Qu sucede en las organizaciones del campo social? 436Algunos lineamientos para la modernizacin institucional 438Un tema clave: la formacin sistemtica de gerentes sociales 443Comentarios finalesReferencias 447
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PROLOGO
La bsqueda de un nuevo rol para el Estado menos intervencionista y mscataltico de procesos originados en la sociedad civil y el afianzamiento de unagobernabilidad ms participativa en Amrica Latina y el Caribe, han abierto laspuertas a nuevas corrientes de reflexin sobre el papel que cumplen el gobierno yla sociedad civil en los procesos de desarrollo. En la actualidad existe un amplioconsenso acerca de que tanto el crecimiento econmico como la equidad social yla capacidad de competir en los mercados internacionales exigen una buena ges-tin pblica.
Dentro de esta necesidad ms general, un objetivo esencial del proceso dereformas en el que se han embarcado los pases de Amrica Latina y el Caribe eslograr que el Estado desarrolle la capacidad de disear y ejecutar eficazmente laspolticas pblicas apropiadas con la participacin activa de los ciudadanos. En estesentido se han recibido mltiples aportes desde varias disciplinas, entre ellas laciencia poltica, la economa y el derecho. Recientemente, sin embargo, el foco deatencin se ha desplazado hacia las contribuciones que puedan hacer las cienciasde gestin a la reforma del Estado.
Es precisamente en esta lnea de trabajo en la que se inscribe la presentepublicacin. Con base en sus conocimientos e ideas sobre las contribuciones quepueden prestar la teora y prctica de la gestin privada en el mbito de lo pblico,un amplio conjunto de autores ofrece en este volumen una serie de sugerenciasdirigidas a mejorar la gestin de los gobiernos, de manera que se pueda respondermejor a las nuevas exigencias en el siglo que comienza. Es indudable que la ges-tin orientada hacia el ptimo funcionamiento del sector privado tiene muchoque ofrecer al campo de la gestin pblica, aunque tambin adolece de limitacio-nes que los autores de este volumen se han encargado de sealar.
El Banco Interamericano de Desarrollo se complace en apoyar este ejercicioanaltico con el fin de prestar una contribucin adicional a los esfuerzos de refor-ma que estn llevando a cabo los pases de la regin, y con el convencimiento deque el fortalecimiento de la gestin pblica y la gobernabilidad democrtica enAmrica Latina y el Caribe contribuir en forma definitiva a un desarrollo social,econmico y poltico ms equitativo.
Enrique IglesiasPresidenteBanco Interamericano de Desarrollo
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INTRODUCCIaNAPORTES DE LAS CIENCIAS DEGESTIN (MANAGEMENT) A LA REFORMA DEL ESTADOEdmundo Jarqun y Carlos Losada'
El conocimiento sobre cmo alcanzar un mayor desarrollo econmico y social havariado de manera sustancial con el transcurso del tiempo. De un nfasis casiexclusivo en la creacin de infraestructura fsica y en la transferencia de tecnolo-ga, se ha pasado a destacar la importancia de invertir en capital humano, deaplicar polticas macroeconmicas sanas como conditio sine qua non, y de crear elentorno propicio para que los diversos mercados (financieros, laborales, etc.) fun-cionen adecuadamente, es decir, de manera competitiva. Sin duda, esta sntesis nocontempla los matices que la teora del desarrollo ha ido generando y que enocasiones son tan importantes como la tendencia misma. No obstante nos permi-te identificar las variables claves que subyacen en cada nfasis y entender que laspolticas requeridas para proceder a mejorar la gestin pblica variarn de acuer-do con las particularidades del entorno en que se apliquen. Un hecho reciente enla evolucin de estas teoras es que existen numerosas instituciones y organizacio-nes pblicas que, junto con otras privadas, han cumplido un papel clave en propi-ciar el xito de esas polticas con consecuencias positivas para el desarrollo.
Hoy en da esta visin es mucho ms explcita y compartida. Desde los estu-dios de Douglas C. North (1990) y la escuela de pensamiento econmiconeoinstitucionalista por un lado, hasta las investigaciones de Francis Fukuyama(1995) y Robert Putnam (1993) por el otro, en el primer caso las instituciones yen el segundo el capital social se han convertido en variables importantes yquizs determinantes sobre las cuales es necesario actuar en la bsqueda de undesarrollo ms equitativo. En ambas perspectivas las instituciones pblicas y pol-ticas cumplen un rol esencial.
Por instituciones entendemos no slo el concepto de organizacin sino tam-bin las normas que regulan su vida, las cuales a su vez son generadas por lasinstituciones mismas. Por capital social entendemos aquellas caractersticas de la
' Edmundo Jarqun, jefe de la Divisin de Estado y Sociedad Civil, Departamento de Desarrollo Sostenible,BID. Carlos Losada, experto en Reforma del Estado, Divisin de Estado y Sociedad Civil, Departamento deDesarrollo Sostenible, BID.
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organizacin social como pueden ser el nivel de confianza, las normas y las redesde relaciones formales e informales que pueden favorecer la solucin de proble-mas colectivos a travs de la accin coordinada de las personas y los diversosagentes sociales. En esa red, las instituciones en general, y las pblicas en particu-lar, tambin juegan un papel crtico.
En definitiva, es evidente que hoy en da es mucho ms lo que est en juegopara las sociedades que se han propuesto asegurar un adecuado funcionamientode sus entidades pblicas2 como factor que contribuye a la capacidad institucionalde los pases y a su capital social.
Por qu un libro de lecturas sobre direccin y gestin pblica
Las lecturas que aparecen a continuacin intentan precisamente hacer un aporteal desarrollo de la capacidad de gestin de las entidades pblicas para conseguirsus objetivos. Y lo hacen apoyndose en las ideas bsicas provenientes de lasciencias de gestin, reagrupadas y readaptadas en el mbito pblico bajo la deno-minacin de New Public Management (NPM) o Nueva Gestin Pblica.
Las ciencias de gestin tienen un importante acervo de xitos en el sectorprivado y son muy pocos los que cuestionan su legitimidad como fuente de pro-puestas para mejorar el desempeo del sector pblico. Sin embargo, aun con todasu fuerza y potencial para contribuir a fortalecer la labor del Estado, se hace nece-sario circunscribir su utilidad.
El management pblico por s solo poco puede hacer para nutrir el capitalsocial de un pas, ms all de asegurar la preponderancia de unos ciertos valorescomo lo pueden ser la responsabilidad, la eficacia y la confianza en lo pblico,entre otros. Sera lo que en este volumen Echebarra y Mendoza denominan la"dimensin ideolgica del management", esto es, "la existencia de una cultura devalores reconocidos y aceptados comnmente sobre lo que se entiende por bue-na gestin (la triloga economa, eficacia y eficiencia) y, en segundo lugar, unasinstituciones de responsabilidad (o de rendicin de cuentas) que le pongan lmitesa la creacin, mantenimiento y manipulacin del poder y prevean sanciones porel incumplimiento de los valores de referencia. Sobre estos fundamentos ideolgi-cos y culturales se formula todo un entramado de tcnicas, modelos y prcticas decomportamiento que constituyen el contenido del management y con los que sepretende lograr la satisfaccin de sus valores dominantes". Aun con sus limitacio-nes, esta contribucin es clave.
2 Asilo entendi el Banco cuando en el Octavo Aumento General de Recursos (BID, 1994:13 y 15-16) estable-ci entre sus mandatos la modernizacin de las estructuras del sector pblico. Tambin se hace evidente con laaprobacin de la poltica contenida en el documento "Marco de referencia para la accin del Banco en losprogramas de modernizacin del Estado y fortalecimiento de la sociedad civil" (BID, 1996).
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El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en consonancia con otras agen-cias de cooperacin, ha abordado la reforma del Estado contemplando tres mbi-tos de accin bsicos:
La creacin de mecanismos de contrapeso y salvaguarda que garanti-cen que la accin de las instituciones ocurra dentro del marco y los objetivos quela sociedad les ha fijado.
El mejoramiento de la capacidad interna de las organizaciones e institu-ciones pblicas para cumplir sus fines y alcanzar sus metas.
La modificacin de los incentivos sociales y organizativos que permiteny provocan el cambio que representa toda reforma del Estado y que contribuyena su consolidacin, lo que en muchas ocasiones requiere que se modifique ladistribucin social del poder existente.
En los tres mbitos de accin la relevancia del management pblico es indis-cutible, adquiriendo especial importancia en el segundo, es decir, en lo que com-pete al desarrollo de capacidades institucionales en las diversas organizacionespblicas para que stas cumplan sus funciones y alcancen sus fines en formasatisfactoria.
Sin embargo, a lo largo de la lectura del presente volumen ser necesariotener en cuenta que existe un riesgo alto de que se utilicen las tcnicas demanagement de manera aislada, sin considerar su componente metatcnico, estoes, sin que se creen simultneamente los mecanismos que favorezcan una nuevacultura de la responsabilidad, o sin contemplar el componente poltico en la refor-ma de la gestin. El mejoramiento de la capacidad de gestin de un organismodado siempre debe ir de la mano con la creacin y/o fortalecimiento de los con-trapesos de poder y de un sistema de garantas que permitan asegurar que lainstitucin trabaja dentro de un marco socialmente deseable. A su vez, ser nece-sario redistribuir el poder en la organizacin y en torno a ella de manera que lacoalicin de poder resultante no slo facilite los cambios sino que permita suafianzamiento.
De no ser as se puede crear una cadena de consecuencias perversas, inclusoen los proyectos ms slidos de mejoramiento de la gestin pblica. En el caso dela creacin de agencias tributarias, por ejemplo, si bien es cierto que la utilizacindel modelo divisional (que favorece una gestin ms autnoma y orientada haciala consecucin de resultados) permite incrementar la recaudacin y reducir laevasin fiscal, ste crea a su vez un arma poderosa de amenaza y presin socialque se puede utilizar convenientemente contra todo aquel disidente u opositor ala accin del Presidente de turno.
Esta advertencia es especialmente relevante en Amrica Latina y el Caribe,donde cada vez se acepta ms el hecho de que uno de los orgenes del mal
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funcionamiento del sector pblico es precisamente la falta de formalidad y respe-to a las normas que impera en la cultura administrativa de la regin (Burky y Perry,1998:132-136; Evans, 1992; Schick, 1996:123-132). En ese conatexto es espe-cialmente necesario ser conscientes de que la mayora de las tcnicas de gestinfavorecen la ampliacin de la discrecionalidad de los directivos y altos funciona-rios, lo que a su vez permite ganar en flexibilidad y eficiencia. Sin embargo, estotambin puede conducir a que se traspase la tenue barrera que separa ladiscrecionalidad de la arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupcin.
Por ello es necesario ver las tcnicas de gestin como una oportunidad y unriesgo: la oportunidad consiste en dotar de contenido real a compromisos quehasta el momento poco han trascendido su carcter retrico (en lo que se refiere,por ejemplo, a hacer cumplir el principio de mrito en los procesos de seleccin,o a controlar la calidad del gasto pblico), pues tales tcnicas apuntan a garantizarsu materializacin, al tiempo que favorecen la formalidad de la accin pblica, osea, el nivel de cumplimiento de las normas. El riesgo puede estar en valerse de lascontribuciones del management para crear mbitos de discrecionalidad que nocuenten con su respectivo correlato, esto es, sistemas de rendicin de cuentasnuevos y ms exigentes o, como se dijo antes, mecanismos de contrapeso y salva-guarda que aseguren que las instituciones actan dentro del marco de accin y delos objetivos que la sociedad les ha fijado y sin modificar los incentivos sociales yorganizativos.
Objetivos de esta publicacin
Como se indic al comienzo, la finalidad de la presente publicacin es dar aconocer las herramientas y marcos conceptuales que ofrecen las ciencias de ges-tin para mejorar la capacidad institucional del sector pblico. Por ende sus desti-natarios principales son, en primer lugar, los directivos de las entidades oficialesque tienen como misin introducir los cambios que conduzcan a mejorar la ges-tin pblica. En segunda instancia, esta obra va dirigida al conjunto de profesiona-les que pueden contribuir a que el proceso de modernizacin del sector pblicotenga un impacto positivo: los asesores, consultores y acadmicos que lideran losgrupos que participan en las reformas.
Este conjunto de materiales tiene como transfondo una preocupacin fun-damental: identificar tanto la utilidad como las limitaciones de las tcnicas y losconceptos provenientes del management, sin pretender constituirse en una re-flexin crtica de lo que ha sido su aplicacin a la realidad de los diversos pases dela regin. Aunque su enfoque es ms bien general, no debe conducir a obviar elanlisis que exige adecuar un determinado marco conceptual o tcnica a unasituacin determinada. Sin embargo, ese trabajo le corresponde a directivos yasesores.
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La perspectiva con que se abordan las diversas materias busca un equilibrioentre el anlisis terico y la presentacin de tcnicas o sugerencias concretas. Dehecho, se ha querido evitar ubicarse en cualquiera de estos dos extremos, eludien-do reflexiones que no aporten modelos conceptuales tiles para la gestin, comotambin la diseccin de tcnicas concretas en casos especficos, en detrimento dela orientacin generalista que se le ha querido imprimir a la obra.
En su conjunto, los textos contienen una amplia gama de ideas para la re-flexin as como aportes concretos para el mejoramiento de las entidades pbli-cas. En algunos casos se trata de propuestas controvertidas cuya adecuada aplica-cin al sector pblico est todava en discusin. Por ello, es importante sealaraqu que las posiciones de los diversos autores no refleja necesariamente las opi-niones del BID.
Estructura y contenido
En este libro se compilan diversos trabajos presentados en conferencias organiza-das directamente por el BID o bien copatrocinadas por ste en conjuncin conotras instituciones. Asimismo contiene trabajos comisionados para las diversas ac-tividades que conduce el BID en el terreno de la gestin pblica.
La estructura del libro sigue el clsico ciclo de gestin, esto es, planificacin-ejecucin-control, si bien se sabe que en la vida real esta secuencia se da muyraras veces. Con todo, se trata de una estructura til para sistematizar las diversascontribuciones agrupadas aqu, adems de que permite repasar de manera orde-nada los diversos subsistemas de gestin.
La obra est organizada de la siguiente manera:
Reflexin general sobre la aplicabilidad de las ciencias de gestin omanagement al sector pblico.
Discusin sobre la aplicabilidad de las tcnicas de mercadeo o marke-ting al rediseo de los servicios pblicos.
Anlisis del papel que cumple la gestin financiera en la elaboracin yejecucin de los presupuestos pblicos.
Revisin de los aportes provenientes de la teora de la organizacin aldiseo de la estructura de las unidades pblicas.
Discusin de las posibilidades que ofrecen las diversas tcnicas de recur-sos humanos para el manejo del personal en el sector pblico.
Reflexin final sobre algunas tcnicas modernas de gerencia de opera-ciones y sistemas de control, y sobre el papel o funcin que cumplen los directivosen el sector pblico.
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Lo anterior indica que el libro est organizado en forma secuencial, si biencada unidad puede abordarse de manera aislada. Aun as, es recomendable queprimero se lea la parte correspondiente a "Gestin pblica y capacidad institucional",para luego pasar a los artculos que atraigan el inters particular de cada lector. Esevidente, sin embargo, que la lectura del volumen en su totalidad proporcionaruna visin mucho ms completa sobre las contribuciones de las ciencias de ges-tin o management al desarrollo de las capacidades institucionales de las entida-des del Estado.
Agradecimientos
El primer agradecimiento es para Suzanne Dove, especialista en gestin pblica,quien comenz ayudando a la publicacin del libro y acab prcticamente comocoeditora. Con ella se revisaron ms de medio centenar de artculos y se discutie-ron los enfoques que podran ser de mayor utilidad para el lector. Un segundoreconocimiento va dirigido a los autores que cedieron al BID los derechos depublicacin de sus trabajos, y sin cuya colaboracin hubiese sido imposible reali-zar este volumen. Muchos de los artculos tenan diversos "pretendientes". Tam-bin a ellos y a los colegas de la Divisin de Estado y Sociedad Civil, a Nuria Cunilldel Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), a CarlosVignolo de la Universidad de Chile y a Claudio Orrego, responsable de la reformadel Estado en Chile, se les debe gratitud, pues sus ideas sobre artculos y autoresfueron muy valiosas. A ellos corresponde la riqueza de las sugerencias, y al editorel mayor o menor xito de la seleccin final. Por ltimo se le debe agradecer alpropio lector, quien dedicar parte de su tiempo al presente libro con la intencinde identificar elementos que le permitan enriquecerse profesionalmente para ascontribuir al mejoramiento de las instituciones pblicas en la regin. En respuestaa esa necesidad es que en definitiva se ha editado esta obra.
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REFERENCIAS
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 1994. Repon on the Eighth General Increase inthe Resources ofthe nter-American DevelopmentBank. Washington, D.C.: Banco Intera-mericano de Desarrollo.
. 1996. "Marco de referencia para la accin del Banco en los programas de moderni-zacin del Estado y fortalecimiento de la sociedad civil". Washington, D.C., BancoInteramericano de Desarrollo.
Burki, S.J. y Perry, G.E. 1998. Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter. Washing-ton, D.C.: World Bank.
Evans, P. 1992. The State as Problem and Solution: Predation, Embedded Authonomyand Structural Change. En S. Haggard y R.R. Kaufman, editores. The Polines ofEconomicAdjustment: International Constraints, Distributive Conflicts and the State. Princeton, N.J.:Princeton University Press.
Fukuyama, F. 1995. Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. New York: FreePress.
North, D. 1990. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance. Cambridge:Cambridge University Press.
Putnam, R. 1993. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton:Princeton University Press.
Schick, A. 1998. Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand's Reforms.The World Bank Research Observer.
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GESTIN PUBLICA CAPACIDAD INSTITUCIONAL
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I. GESTIN PUBLICA Y CAPACIDAD INSTITUCIONALNOTA INTRODUCTORIACarlos Losada y Suzanne Dove
A finales de los aos setenta, Graham Allison public su famoso artculo dondeargumentaba que la gestin pblica y la gestin privada son iguales en todos losaspectos que no son importantes. A partir de entonces se inici un gran debatesobre la amplia gama de similitudes y diferencias entre la gestin en el entornopblico versus el privado, abordndose temas que van desde los instrumentosempleados para mejorar la gestin, hasta las limitaciones de uno u otro tipo dembito, pasando por la revisin del objetivo final de la gestin en cada uno deellos.
Los autores de los tres artculos siguientes, cada uno desde perspectivas dis-tintas, ofrecen reflexiones sobre diversos temas de suma importancia para enten-der la evolucin de la administracin pblica y el papel relativamente nuevo de lagerencia pblica, y para poder contextualizar y hacer un buen uso de las tcnicasde gestin. Para ello abordan cuestiones como la adopcin del nuevo paradigmade la gestin pblica; las diversas tcnicas gerenciales utilizadas por los directivosdel sector pblico para mejorar sus entidades; la manera en que los directivos delas agencias pblicas consiguen trabajar en un entorno que algunos consideranmucho ms difcil que el privado; y los valores que predominan en el sectorpblico.
En esta nota queremos destacar el hilo conductor de los tres artculos, que depor s constituye una de las contribuciones ms importantes para los lectores deeste libro. Y es cmo desde la gestin pblica se puede actuar como agente catalticode un cambio que trasciende a la propia organizacin pblica, un cambio queDouglas North denominara "institucional".
En su escrito, Les Metcalfe marca una diferencia crucial entre las tcnicas degestin pblica en el nivel micro (organizacional) lo que denomina la "gestinen el sector pblico"1 por un lado, y los problemas de la gestin pblica queconciernen el nivel macro (interorganizacional), por el otro. El autor observa que,dada la creciente complejidad y dinamismo que caracterizan a las sociedades don-de operan las administraciones pblicas, ya no son suficientes las "tres Es" (eficien-cia, eficacia y economa) que formaban el eje de las reformas de los aos ochenta,
Public sector management en el texto original en ingls.1
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12 I. GESTIN PUBLICA Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL
principalmente en los pases de la OCDE. Ante los retos inherentes a cambiosprofundos como son la democratizacin, la integracin regional, la globalizacin,o la descentralizacin, la gestin pblica tiene que ir ms all de las tcnicas degerencia empresarial. Para Metcalfe, el nuevo nfasis de la gestin pblica se resu-me en las "tres D": diagnstico, diseo y desarrollo.
El diagnstico es importante para definir mejor los problemas que afectan alos gobiernos. Un buen diagnstico de la situacin actual es un requisito paraempezar cualquier reforma. Sin embargo, Metcalfe seala que los grandes desa-fos no se pueden diagnosticar a travs de la perspectiva de un solo individuo ouna sola organizacin. Cuando hay mltiples intereses en juego, se requiere unproceso colectivo y poltico para llegar a un consenso tanto sobre la naturaleza delproblema como sobre sus posibles soluciones.
El diseo es importante a la hora de reformar un sistema complejo de organi-zaciones interdependientes como lo son las administraciones pblicas. Pero eldiseo que aportan las tcnicas de gestin empresarial tiene una utilidad restringi-da para la modernizacin del sector pblico pues carece de la capacidad de abor-dar soluciones a los problemas pblicos con la profundidad necesaria.
En cuanto al desarrollo, la reforma del Estado no es esttica y por lo tanto noimplica cambiar del modelo A al modelo B de la noche a la maana. Al contrario,se trata de un proceso de adaptacin y aprendizaje colectivo que nunca deberallegar a un punto final. Las formas de gestionar lo pblico tienen que evolucionara medida que van cambiando los problemas pblicos.
No obstante, las tcnicas gerenciales de la empresa privada pueden servirpara mejorar la accin de las organizaciones pblicas, aunque a menudo conajustes. En su trabajo, Xavier Mendoza y Koldo Echebarra destacan tres niveles deanlisis de la accin de las administraciones pblicas para estudiar ordenadamentela cuestin de cundo se pueden aplicar las tcnicas de gestin empresarial alsector pblico y cundo no.
El primer nivel de anlisis se refiere a la accin interorganizacional y a latransformacin de las reglas del juego del entorno donde operan las entidadespblicas y privadas. El segundo nivel se refiere a la accin de las organizacionespblicas individuales dentro de su mbito especfico. El tercer nivel tiene que vercon el funcionamiento interno de una organizacin determinada.
Para Mendoza y Echebarra, las tcnicas empresariales que se ajustan msfcilmente a las organizaciones pblicas son las que menos dependen del entornoparticular de lo pblico. Tal es el caso de tcnicas como la direccin de operacio-nes o los sistemas de informacin, los cuales se aplican ms aisladamente en cual-quier contexto y no requieren de excesiva cooperacin interorganizacional. Encambio, all donde se requiere cooperacin interorganizacional como lo es el dise-o y aplicacin de las polticas pblicas, las tcnicas que se importan desde lo
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NOTA INTRODUCTORIA. LOSADA Y DO VE 13
privado (planificacin estratgica y tcnicas de gestin del cambio, entre otras)requieren ser ampliamente reconceptualizadas.
En algunos entornos por ejemplo en aquellos donde las reglas del juegoson contradictorias, donde las necesidades de reforma son enormes y urgentes odonde no existe una fuerte tradicin de cambio consensuado e incluyente espreciso ser especialmente cauto a la hora de aplicar las tcnicas de gestin privadaal ambiente pblico. Geoffrey Shepherd explora algunas experiencias con las tc-nicas de la Nueva Gestin Publica en los proyectos de reforma en Amrica Latina.Su conclusin es que algunos de sus aspectos la descentralizacin del poder detomar decisiones, una mayor preocupacin por el desempeo y los resultados, unenfoque centrado en el cliente, y el mejoramiento de las organizaciones pblicas atravs del incremento de la competencia pueden ser tiles para lograr la trans-formacin de las administraciones pblicas de Amrica Latina. Sin embargo,Shepherd advierte que es necesario hacer una adaptacin cuidadosa de estas tc-nicas a la realidad latinoamericana donde los niveles de cumplimiento de las nor-mas (la formalidad) es en ocasiones muy reducido, lo que pone en entredicho unbuen impacto de las tcnicas de gestin.
Existen en Amrica Latina algunas experiencias exitosas con la Nueva Ges-tin Pblica. En Jamaica se estn creando agencias ejecutivas siguiendo el modelobritnico. En Chile, un servicio civil profesionalizado ha proporcionado una baseslida para un proceso de subcontratacin de algunos servicios pblicos al sectorprivado; all tambin se est experimentando con un programa de remuneracinpor desempeo. El mensaje fundamental de Shepherd es que se necesita lograrun equilibrio entre la experimentacin (necesaria para poder cambiar y mejorar,especialmente cuado se acepta que la verdad surge ms fcilmente del error quede la confusin) y el pragmatismo.
Todo ello nos conduce a la recomendacin que hace aqu Metcalfe: "Lacreacin de las capacidades necesarias para abordar el cambio estructural requeri-r inversiones importantes en recursos humanos y desarrollo organizacional, in-versiones mucho mayores de las que los gobiernos han hecho en el pasado".Tambin requerir mayores esfuerzos de dilogo y consenso dentro de cada pas,y ms difusin de experiencias exitosas y no tan exitosas, as como de las ensean-zas que stas hayan dejado.
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CAPITULO 1LA ESPECIFICIDAD DE LA GESTIN PUBLICA:EL CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO1Koldo Echebarra y Xavier Mendoza2
Introduccin
La ltima dcada ha sido testigo de un movimiento todava inconcluso de cam-bios sin precedentes en la configuracin contempornea de la administracinpblica. El armazn terico que subyace en la mayora de estos cambios estformado por un conjunto de valores, principios y tcnicas que se enmarcan en lasllamadas ciencias del management.
Con el adjetivo "pblico", el management se ha convertido en el punto dereferencia obligado de los programas de modernizacin administrativa. El naci-miento del New Public Management (NPM) constituye una de las tendenciasinternacionales ms notables en la administracin pblica, convirtindose en "ladenominacin comn del conjunto de doctrinas muy similares que han domina-
1 Se ha respetado la expresin original empleada por los autores: management pblico.2 Koldo Echebarra es doctor en derecho y abogado economista de la Universidad de Deusto. En la actualidad
es profesor del Departamento de Poltica de Empresa y del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de la EscuelaSuperior de Administracin y Direccin de Empresas (ESADE). Ha sido profesor en el Instituto Europeo deAdministracin Pblica en Maastricht (Holanda). Tambin ha sido gerente de la Divisin de AdministracinPblica de una empresa de consultora. Ha colaborado en diversos trabajos con la Unidad de Gestin Pblica dela OCDE. Es profesor del Colegio de Europa de Brujas (Blgica). Ha sido miembro del Comit de Programa dela Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin Pblica y colaborador del Centro deFormacin para la Integracin Regional (CEFIR) en Montevideo (Uruguay). Ha participado en cursos de gestinpblica en Mxico, Chile, Argentina, Uruguay y Brasil. Echebarra se especializa en definir y poner en prcticaestrategias de modernizacin y reforma en las administraciones pblicas, tema sobre el que ha trabajado condiversas administraciones y publicado numerosos trabajos en Amrica Latina. Xavier Mendoza Mayordomoes licenciado en ciencias empresariales y especializado en direccin de empresas de ESADE, y licenciado enciencias econmicas de la Universidad de Barcelona. Es profesor del Departamento de Poltica de Empresa ymiembro del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE. Participa en los proyectos que desarrollESADE en Amrica Latina, siendo el ms reciente un programa MBA para el Instituto de Ciencias de la Admi-nistracin (ICDA) de la Universidad Catlica de Crdoba (Argentina). Fue profesor invitado de la UniversidadBocconi de Miln (1989-1993). Asimismo representa a Espaa en el Comit de Sector Pblico de la EuropeanFoundation for Management Development (EFMD) desde 1986 y es miembro del nter-Faculty Group onStrategy de la Community of European Management Schools (CEMS). Consultor en el rea de estrategia ycambio organizativo, Mendoza tiene ms de una veintena de publicaciones sobre direccin estratgica, indicadoresde gestin y management pblico.
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16 CAPITULO 1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO
do la agenda de la reforma burocrtica en numerosos pases de la OCDE desdefinales de los aos setenta" (Hood, 1991).
El inters por el management refleja las dificultades que encuentra la admi-nistracin pblica para adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que leplantea la sociedad actual. Las nuevas circunstancias econmicas, polticas y socia-les ponen de manifiesto las limitaciones de las perspectivas tradicionales que hanproporcionado a la administracin sus modelos de conducta durante las ltimasdcadas. Al mismo tiempo, el management pblico promete aliviar la presineconmica sobre recursos escasos y atender a las demandas insatisfechas de losusuarios de los servicios pblicos, al tiempo que sirve de pretexto para adoptardecisiones polticas duras e impopulares de cualquier signo ideolgico.
En este contexto, este artculo tiene un doble propsito. Por una parte buscamostrar la relevancia del management a la hora de dar respuesta a los retos de lamodernizacin de la administracin pblica, y por la otra delimitar el mbito deaplicacin de las tcnicas de gestin empresarial en el entorno de las organizacio-nes pblicas. Esto permitir definir los contenidos y las lneas de desarrollo delmanagement pblico.
Para ello es preciso efectuar primero una breve retrospectiva sobre la tradicindel management en la administracin pblica, constatando el escepticismo con queusualmente se han recibido sus doctrinas y el carcter restrictivo que se les atribuye.Durante la dcada de los setenta, el management pblico se present como unconjunto de doctrinas de aplicacin general y universal caracterizado por rasgos deportabilidad y difusin, as como de neutralidad poltica. Esto signific, por unaparte, que sus principios y tcnicas se presentaran como una respuesta vlida paralos problemas de la gestin pblica en multitud de pases (desde Dinamarca hastaNueva Zelanda), en diversos niveles de administracin (de la central a la local) y enlos ms variados sectores de actividad pblica (desde la educacin hasta el sanea-miento). Por otra parte, con la supuesta neutralidad poltica se quera sugerir que susprescripciones servan para poner en prctica las voluntades de ideologas contra-puestas, ofrecindose como un marco bajo el cual se poda perseguir tanto eldesmantelamiento como la defensa del Estado benefactor.
Sin embargo, la naturaleza y especificidad de muchos de los problemas p-blicos pondra de manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones prt--porteren el sector privado. Como consecuencia, las organizaciones pblicas deberan obien adaptar sustancialmente las tcnicas privadas o bien construir sus propiosmodelos. Ello dara lugar a un proceso de experimentacin y aprendizaje social enel que el management pblico constituye un enfoque de gestin distintivo que seesfuerza por responder a la especificidad y complejidad de las administracionespblicas y del entorno en que stas operan. Como afirma Metcalfe (1990), eldesarrollo del management pblico puede contemplarse como un proceso que vaprogresivamente "de la imitacin a la innovacin".
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Con estos antecedentes estaremos en condiciones de analizar el significadoatribuido al NMP, tal y como ha quedado reflejado en los programas de moderni-zacin administrativa: su cTarcter original o derivativo de la prctica empresarial,sus principales dimensiones y contenidos doctrinales y los valores a los que res-ponde su aplicacin. Esta exploracin nos permitir descubrir en qu medidaestamos en presencia de un nuevo paradigma y cmo debera evolucionar sudesarrollo terico y prctico para responder a las exigencias presentes y futurasque pesan sobre el sistema colectivo en los pases occidentales.
La tradicin del management en la administracin pblica:Entre el escepticismo y la interpretacin restringida
La referencia al pensamiento y las tcnicas del management en la administracinpblica no constituye un aporte original de los programas de modernizacin ad-ministrativa. En sus orgenes, el management adopta una vocacin universal y unode sus precursores, H. Fayol, hace una expresa aplicacin de estos principios almbito de la administracin pblica en su Teora administrativa en el Estado (citadoen Nieto, 1976:669). El management movimiento que ha ganado madurez ynotoriedad en los Estados Unidos gracias al auge empresarial y al valor social quese atribuye a la racionalidad econmica, los mtodos cientficos del trabajo y laresponsabilidad individual ha tenido, desde sus orgenes, un considerable eco enla administracin pblica estadounidense. No hay que olvidar que ya a finales delsiglo XIX Woodrow Wilson, considerado el precursor de la ciencia de la adminis-tracin en los Estados Unidos, reclamaba la separacin entre funciones polticas yadministrativas y la aplicacin a stas ltimas de mtodos cientficos de trabajo.
Ahora bien, el management se nos presenta como un trmino equvoco queencierra acepciones dispares y no pocas doctrinas y conceptos contradictorios. Suespecificidad cientfica procede, como lo recuerda Prats (1992:21), de su singularorientacin hacia el mejoramiento del rendimiento de las organizaciones, lo quese expresa en satisfacer los valores de economa, eficacia y eficiencia; pertenece alas denominadas ciencias aplicadas, las cuales se caracterizan por su valor instru-mental y prescriptivo para lograr la transformacin de la realidad.
Sin embargo, ms all de esta vocacin general, el management se hadiversificado en multitud de corrientes de pensamiento que parten de premisasdiferentes sobre el comportamiento humano y la naturaleza de las organizaciones,y que a menudo resultan en interpretaciones contradictorias de los valores centra-les de racionalidad econmica que caracterizan su aproximacin cientfica. Frentea las pretensiones de universalidad y generalidad de sus precursores, el managementse presenta en nuestros das como una disciplina fragmentada que ofrece unapluralidad de respuestas y criterios en funcin de los presupuestos y suposicionesque se acepten como vlidos y de la situacin concreta a la que se quieran aplicar.
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Es necesario tener presente que el desarrollo de las ciencias del managementha estado vinculado a un mundo empresarial en el que las presiones competitivashan servido de acicate para la renovacin y el perfeccionamiento constante de lossistemas de gestin, lo que a su vez ha promovido la aparicin y el avance denuevas corrientes cientficas. Ajena a las presiones del mercado, hasta hace muypoco la administracin pblica no haba experimentado la misma urgencia poratender a los dictados de economa, eficacia y eficiencia; sus principios de organi-zacin y funcionamiento se orientaban a satisfacer el imperativo burocrtico de laaplicacin universal y uniforme de las normas, sin reparar demasiado en recursosni resultados. Por ello puede entenderse la dificultad de trasladar el bagaje concep-tual y prctico del management hacia la administracin pblica, cuyos presupues-tos diferenciados de existencia y funcionamiento siempre han sido destacados ensu construccin terica.
La transformacin material experimentada por la administracin en el Esta-do benefactor, junto con la multiplicacin de las polticas cuya justificacin depen-de de los resultados materiales conseguidos, reclamaba una perspectiva de legiti-macin basada en valores de racionalidad gerencial. Esto explica que desdemediados de los aos sesenta, la administracin pblica haya venido escuchando,cada vez con mayor insistencia, el llamado a que aplique los conceptos delmanagement. La reforma administrativa difundi ampliamente sus contenidosmediante la transferencia de numerosas tcnicas como el presupuesto por progra-mas o la direccin por objetivos, casi todas ellas concebidas y ensayadas previa-mente en el mundo empresarial. El Informe Fulton, por ejemplo, efectuaba cons-tantes referencias al management y en particular a la importancia de formar a losservidores pblicos en sus conceptos y tcnicas ms modernas.
Sin embargo, la introduccin del management a la administracin pblicano dio los resultados esperados. El escepticismo fue la reaccin predominanteante un lenguaje que se consideraba extrao y hostil a la tradicin administrati-va, dominada por profesionales pertenecientes a la tradicin jurdica y poltica(Gunn, 1987:43). En consecuencia, el trasplante de tcnicas de gestin tuvouna vigencia precaria y poco duradera, all donde lleg a materializarse. El valorde aquellas tentativas slo pudo apreciarse con el paso del tiempo, pues sirvipara sembrar entre las nuevas generaciones de funcionarios la inquietud poruna perspectiva diferente e innovadora que les permitiera ampliar sus rudimen-tarios instrumentos de trabajo en unidades con un gran volumen de gestinoperativa.
Por aadidura, el pensamiento del management tal y como fue recogido porla reforma administrativa se vio fuertemente restringido tanto en sus dimensionescomo en su contenido doctrinal. Adems de que aparecieron privados de susimplicaciones culturales e ideolgicas, los contenidos del management selecciona-dos por la reforma administrativa generalmente respondan a la evolucin de su
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pensamiento, tomando como referencia casi exclusiva sus postulados cientficosde principios de siglo. En su interpretacin perversa y restringida, se tendi aconsiderar el management como un conjunto de tcnicas universales igualmenteaplicables a todo tipo de organizaciones, al tiempo que se le relacionaba casiexclusivamente con la racionalizacin de estructuras y procedimientos, la depura-cin tcnica de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la produc-tividad de los empleados pblicos. Es as como se ha ignorado la evolucin de supensamiento hacia posiciones ms relativistas, con la adaptacin de sus prescrip-ciones a las circunstancias de cada entorno de trabajo. Por ltimo, tampoco se haconsiderado la aparicin de corrientes doctrinales que se apartan de una interpre-tacin de las organizaciones como mquinas, buscando en cambio su perspectivahumana, cultural, poltica o sistmica.
Como consecuencia de todo lo anterior, a finales de los aos setenta lavivencia de los conceptos y tcnicas del management en la prctica administrativasegua siendo ms bien testimonial y limitada, quedando ensombrecida por elpredominio de las disciplinas tradicionales como el derecho o la hacienda pblica.Adems, su invocacin en la administracin pblica no estaba exenta de confu-sin sobre sus intenciones y verdaderos contenidos. Asilo explicaba Gibert (1980:14) en el contexto de la administracin en Francia:
"La realidad del management pblico es muy controvertida: para algunos setrata de un concepto estrella, mientras que para otros es el instrumento culpa-ble de una voluntad de 'privatizacin o de 'rentabilizadn' de los serviciospblicos; es, igualmente un concepto vaco para los que piensan que no hayms que un management, una ciencia ficcin para los que hacen un anlisispesimista de la gestin de la administracin, un neologismo intil para los queven en la ciencia administrativa el instrumento de un enfoque concreto delfuncionamiento de las organizaciones, etc".Detrs de la controversia sobre la viabilidad de una aproximacin gerencial a
la realidad de la administracin pblica, nos encontramos con el eterno debate entorno a la especificidad de la gestin en el sector pblico y a la categorizacin delmanagement pblico, bien como una orientacin derivada de la gestin empresa-rial, o como una disciplina con caractersticas propias y diferenciadas que le con-fieren su propia singularidad.
Las particularidades de la gestin en la administracin pblica
Es posible encontrar todo un abanico de posiciones en torno al problema de lasustantividad de la gestin en la administracin pblica: desde afirmar que la ad-ministracin pblica es nica y completamente diferente a la que se aplica en el
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mbito privado, hasta sostener que no es ms que una modalidad menos eficientede gestin empresarial. Entre ambas posturas se sita un buen nmero de puntosde vista intermedios que se exponen a continuacin, segn la explicacin de Gunn(1987):
La administracin pblica es diferente. Su realidad es totalmente ajena a ladel sector privado, existiendo elementos diferenciales como la delimitacin legalde los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coerciti-vos o un entorno mucho ms complejo y variado, entre otros.
La gestin pblica y privada se parecen en todo lo que no es importante. Ex-ceptuando las aparentes coincidencias funcionales, el trabajo de un directivo p-blico y uno privado se parecen poco. Las tcnicas de la gestin privada son tilesen el sector pblico slo de forma muy marginal.
El management pblico es el paradigma integrador. Se destaca la necesidadde desarrollar un concepto sustantivo de gestin pblica que, por una parte, apro-veche las enseanzas de la gestin empresarial, y por otra, desarrolle sus propiosconceptos y categoras all donde los problemas pblicos sean especficos.
Convergencia entre la gestin pblica y la privada. Las fronteras entre lossectores pblico y privado son borrosas. Ms que organizaciones puramente p-blicas o privadas, se trata de diferentes configuraciones organizativas en las que semezclan los aspectos pblicos y privados.
La gestin empresarial es una forma menos eficiente de gestin privada. Es porello que los mtodos, instrumentos y prcticas de la gestin privada deberantrasladarse de la forma ms amplia posible al sector pblico.
Excluyendo las posiciones extremas, no puede negarse la existencia decondicionantes especficos en la administracin pblica. Si bien estos no la con-vierten en un mbito totalmente diferenciado, s matizan de forma considerablecualquier desarrollo de las tcnicas de gestin. Aunque estas especificidades hansido tratadas por numerosos autores, se destacarn cuatro aspectos que, por sucarcter estructural, confieren una marcada particularidad al contexto en que tie-nen lugar los procesos de gestin pblica:
la sustitucin del mercado por el proceso poltico como mecanismo deasignacin de recursos;
el hecho de que las administraciones pblicas tienen el carcter de po-deres pblicos;
la naturaleza distinta de los procesos de creacin de valor por parte delsector pblico, y
la dificultad de medir el valor creado. B
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La sustitucin del mercado por el proceso poltico
La mayor parte de las actividades de las organizaciones pblicas no pasan por elmercado, trtese de la produccin de bienes pblicos o de bienes privados consi-derados socialmente preferentes. Estos comprenden un amplio abanico de servi-cios prestados tanto a escala estatal como regional y local como lo son el sanea-miento, la enseanza, la cultura y los servicios sociales, entre otros.
La teora econmica caracteriza como bienes pblicos a aquellos que sonindivisibles y que se le suministran a toda la colectividad sin excluir a nadie. Ejem-plos tpicos son el alumbrado pblico, la ordenacin del territorio o la defensa. Lano exclusin puede conducir a que haya individuos "aprovechados" (free-riders)que muestren conductas insolidarias no contribuyendo a su suministro, sin queesto los prive de su consumo. Esto por cuanto la provisin de tales bienes no serealiza a travs del mercado sino de los gobiernos y porque se los financia median-te impuestos.
Por su parte, los bienes privados socialmente preferentes s son divisibles, porlo que su produccin se le puede dejar totalmente al mercado; sin embargo, estoproducira una situacin considerada socialmente indeseable: la exclusin de unaparte de la poblacin que por falta de poder adquisitivo no podra acceder a losmismos. Por ello, el sector pblico asume su provisin, aunque casi nunca concarcter exclusivo, dejando un margen de actuacin ms o menos amplio al sectorprivado.
En ambos casos, el proceso poltico sustituye al mercado como mecanismode asignacin de recursos en una doble vertiente. Por una parte, el proceso polti-co determina el volumen del gasto pblico total o, en otras palabras, el total de losrecursos asignados al Estado para la realizacin de sus fines. Ello significa determi-nar el peso relativo de los sectores pblico y privado en la distribucin de la rentagenerada por un pas. Por otra parte, el proceso poltico asigna recursos a travs delas decisiones sobre la porcin del presupuesto disponible para suministrar losdistintos bienes y servicios pblicos.
En el proceso de asignacin de recursos, la dimensin distributiva est siemprepresente y se convierte en un factor intrnseco de la accin de los poderes pblicos.Por el lado de los ingresos, los aspectos redistributivos se manifiestan en la progresividaddel sistema fiscal. Por el lado del gasto, surge la cuestin de a quin benefician lasdistintas polticas. La referencia al proceso poltico significa que no nos encontramosante la lgica de una decisin-un actor, sino en presencia de mltiples decisiones yactores. Corresponde entonces al proceso poltico, que canaliza y representa losintereses de los distintos grupos sociales, resolver la tensin entre demandas quecompiten entre s y que en ocasiones se contraponen claramente.
El proceso poltico como mecanismo de asignacin de recursos ofrece unmarcado contraste con el mercado. As, mientras ste ltimo se caracteriza por la
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exclusin de la demanda no solvente, la realizacin de transacciones individualesentre ofertantes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en laasignacin de recursos, el proceso poltico se caracteriza por su preocupacin porlos aspectos redistributivos y de equidad, la realizacin de transacciones adminis-tracin-individuos y administracin-sociedad, la ausencia de precios, y la falta decorrespondencia entre la financiacin que recibe determinada organizacin pbli-ca y su desempeo o capacidad de gestin. Otros rasgos del proceso poltico quetambin se deben tener presentes son su pluralismo, la fragmentacin de la auto-ridad, y el hecho de que el disenso sobre los objetivos y el conflicto es legtimo(Metcalfe, 1990).
Las administraciones pblicas en su calidad de poderes pblicos
El Estado tiene un marcado carcter instrumental, apareciendo como el conjuntode instituciones y organizaciones de las que se dota la propia sociedad para cum-plir sus objetivos. Para ello, la sociedad otorga al Estado la potestad de ejercer unpoder coercitivo sobre sus miembros cuando se trata de conseguir dichos fines.
De lo anterior se desprenden varias implicaciones importantes. En primerlugar, las administraciones pblicas realizan una serie de objetivos que no les sonpropios como organizacin, en la medida en que estos constituyen necesidadespblicas definidas por la Constitucin, las leyes y el proceso poltico.
En segundo lugar, las administraciones pblicas constituyen poderes pbli-cos cuya esencia es el ejercicio de la autoridad que les ha sido conferida por lasociedad. Este se manifiesta a travs de la formulacin de polticas pblicas y lacreacin y administracin de regulaciones. Sin embargo, el poder de las adminis-traciones pblicas es limitado puesto que stas se hallan sometidas a las leyes(principio de legalidad). A su vez, las leyes establecen tanto los lmites al ejerciciodel poder coercitivo que la sociedad les ha otorgado sobre sus miembros, como elmbito de su actuacin material que deber estar justificado en nombre delinters pblico.
La tercera y ltima implicacin se refiere a la presencia de dos fuentes delegimitidad en el seno de las administraciones pblicas. Por una parte est la legi-timidad del gobierno basada en el principio de la confianza legislativa, mientrasque por la otra se encuentra la legitimidad de la administracin, entendida comoinstrumento profesional al servicio de un programa de gobierno y basada en elprincipio constitucional del mrito.
Los procesos de creacin de valor en el sector pblico
La imagen de creacin de valor se asocia generalmente con unos procesos pro-ductivos en los que se transforman materiales para crear productos o se realiza
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una serie de actividades que dan lugar a la prestacin de un servicio que se ad-quiere en el mercado a un precio dado. La realizacin de un proceso productivoel producto o servicio en s mismo y sobre todo el precio pagado por el com-prador, proporcionan la evidencia de que efectivamente se ha creado algo quetiene valor. Sin embargo, esta es una visin excesivamente restringida a la hora deconsiderar el valor creado por el sector pblico.
Ciertamente, las administraciones pblicas crean valor a travs de transaccio-nes individuales con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestndoles ser-vicios o a travs de transferencias monetarias), pero tambin lo hacen de otrasformas. Siguiendo el anlisis de Moore (1984:38 y ss), podemos considerar enprimer lugar aquellas actividades o programas pblicos en que existen beneficia-rios que no son usuarios o "clientes" directos del programa (p.e. los programas deinmunizacin para prevenir enfermedades contagiosas o el pago de pensiones nocontributivas). En estas actividades, el valor no slo se crea por la existencia deexternalidades (el aumento de poblacin vacunada reduce los riesgos de infeccinde la poblacin no vacunada) sino tambin porque dichos programas expresan losvalores y preferencias sobre el tipo de sociedad en el que sus miembros deseanvivir (p.e. una sociedad ms solidaria que garantice la dignidad humana). Asimis-mo, algunos de los programas de bienestar social producen un valor similar al deuna pliza de seguros, al constituir una red de proteccin social ante la eventuali-dad de una desgracia personal o familiar.
En otros casos, el valor creado por los programas pblicos consiste en dotarlosde una capacidad de respuesta para afrontar amenazas (p.e. los programas de vigi-lancia contra incendios forestales o el despliegue de un ala de aviones F-18). Aqu nose producen transacciones individuales, e incluso es posible y deseable que no selleguen a producir (a travs de la necesidad de entrar en accin); sin embargo, nopor ello dichos programas dejan de crear valor, ya sea por su posible efecto disuaso-rio o por el sentimiento de seguridad que proporcionan a la sociedad.
Las administraciones pblicas tambin utilizan la autoridad como un recursopara crear valor a travs de las regulaciones (p.e. los programas de seguridad vial ode reduccin de las emisiones de gases txicos). En los programas regulatorios, losrecursos para la consecucin del objetivo perseguido provienen tanto del presu-puesto pblico como de las empresas y particulares a los que, en nombre delinters pblico, se les ha impuesto la obligacin de modificar sus patrones deconducta o de realizar ciertas tareas de tipo productivo. Es importante notar quelas transacciones entre la agencia regulatoria y sus "clientes" se centran en la super-visin de los esfuerzos que stos realizan para cumplir con el objetivo fijado.
Por ltimo, debe notarse que las percepciones sociales sobre la manera enque el proceso poltico-administrativo responde a las distintas demandas aumen-tan o disminuyen el valor creado. Los aspectos de transparencia, equidad, nodiscriminacin, legalidad y receptividad forman parte integral de dicho valor.
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24 CAPITULO 1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO
Ahora bien, los poderes pblicos utilizan recursos e imponen costos a la parque crean beneficios. Por tanto, el valor creado no estar dado simplemente porlos beneficios de las actividades desarrolladas, sino por tales beneficios menos loscostos. Sin embargo, la medicin de ese valor no es tarea fcil.
La dificultad de medir el valor creado por las administraciones pblicasLa dificultad de medir el valor creado por la accin de los poderes pblicos obe-dece a varias causas. Merece la pena detenerse en tres de ellas.
Carena de preo. Dado que los bienes pblicos no pasan por el mercado, elque no tengan un precio impide que podamos cuantifcar el monto de los ingre-sos asociados al volumen y valor que para sus beneficiarios tienen las actividadesdesarrolladas por una organizacin pblica. Pero no se trata slo de cuantifcar losbeneficios creados en trminos de ingresos; en ocasiones los presupuestos pbli-cos slo recogen una parte de los costos como es el caso de los programasregulatorios.
Productos y resultados/impacto. Aqu se habla de la necesidad de distinguirentre aquello que un determinado programa produce materialmente (outputs) ylos resultados (outcomes) o impacto que realmente ha tenido la accin administra-tiva, expresados tanto en trminos del grado de consecucin de los objetivos de lapoltica o programa como de aquellos efectos no previstos ocasionados por suejecucin. Tal como lo indica Moore (1984), las actividades que tienen lugar en lafrontera de una organizacin pblica con su entorno (en los ejemplos anteriores,las sesiones de vacunacin, los vuelos de entrenamiento del ala de aviones F-18, ola publicacin en los boletines oficiales de los estados sobre los estndares mxi-mos de emisin de gases contaminantes) raramente tienen valor por s mismas.Generalmente se produce una cadena causal que relaciona estas actividades (osus outputs) con aquello que realmente tiene valor en s mismo (los outcomesdeseados).
Relacin entre productos y resultados/impacto. A menudo existe incertidumbresobre si la relacin causal entre outputs y outcomes, que en ocasiones puede s
