Magyary Közigazgatás-fejlesztési Program

FEJEZETCM

MAGYARY ZOLTNKZIGAZGATS-FEJLESZTSI PROGRAM(MP 11.0) A HAZA DVRE S A KZ SZOLGLATBAN

2011. JNIUS 10.

1

MAGYARY ZOLTNKZIGAZGATS-FEJLESZTSI PROGRAM(MP 11.0) A HAZA DVRE S A KZ SZOLGLATBAN

2011. JNIUS 10.

TartalomjegyzkBEVEZET 1. A MAGYARY PROGRAM FOGALMA1.1. A Magyary Program mfaja 1.1.1. A Magyary Program helye 1.1.2. A Magyary Program sajtossgai 1.1.3. A Magyary Programot fejleszt intzmnyrendszer 1.2. A magyar kzigazgats helyzete 1.2.1. A kzigazgats vlsgnak elemei 1.2.2. Nemzetkzi kzigazgatsi felmrsek 1.2.3. A kzigazgats nkpe (trtnelmi elzmnyek) 1.3. A kzigazgats-fejleszts klfldi irnyai 4 5 5 5 7 8 9 9 12 15 15 17 17 18 18 18 19 19 21 21 21 22 27 29 29 30 32 34 35 36 36 36 37 37

2. A MAGYARY PROGRAM CLTTELEZSE2.1 A Haza dvre s a Kz Szolglatban 2.2. tfog cl: a hatkony nemzeti kzigazgats 2.2.1. A hatkonysg fogalma 2.2.2. A nemzeti jelleg 2.2.3. A kzigazgats fogalma 2.2.4. A clrendszer felptse

3. A MAGYARY PROGRAM BEAVATKOZSI TERLETEI3.1. Szervezet 3.1.1. A kzigazgats szervezetnek fogalma s egyszerstse 3.1.2. llami szervezeti kataszter s teljeskr szervezeti megjts 3.1.3. Elgsges felszerels: az Ereky Terv 3.2. Feladat 3.2.1. A kzigazgats feladatnak fogalma 3.2.2. Az llami feladatkataszter 3.2.3. A formai s tartalmi deregulci 3.2.4. A kzigazgatsi stratgiaalkots megjtsa 3.2.5. Az tfog feladatok 3.2.5.1. Az elektronikus kzigazgats kiterjesztse 3.2.5.2. Az adminisztratv terhek cskkentse 3.2.5.3. Az eslyegyenlsg biztostsa 3.2.5.4. Az elszmoltathatsg megteremtse s a korrupci felszmolsa 3.2.5.5. A kezdemnyez kommunikci megteremtse: konzultci, partnersg, befogads

2

3.3. Eljrs 3.3.1. A kzigazgats eljrsnak fogalma 3.3.2. A kzigazgats eljrsnak egysgestse s egyszerstse 3.3.2.1. A kormnyzati mkds felfesztse s egysgestse 3.3.2.2. A minsgi jogalkots, hatsvizsglat s visszacsatols 3.3.2.3. A j gyflkapcsolat, gyfelvtel kormnyablak 3.3.2.4. A kltsgvets clszer tervezse s vgrehajtsa (kzbeszerzs) 3.4. Szemlyzet 3.4.1. A kzigazgats szemlyi hatkre 3.4.2. A szemlyzeti igazgats 3.4.3. A kzszolglati letplya 3.4.3.1. A jogviszony jellege 3.4.3.2. Az letplya elemei

38 38 38 38 40 40 41 42 42 43 44 45 45 48

4. A MAGYARY PROGRAM INTZKEDSI TERVE 5. RINTETT SARKALATOS TRVNYEK

50

3

BevezetA Haza dvre s a Kz szolglatban

2010 tavaszn hozzlttunk a magyar kzigazgats, a magyar llam jjszervezshez. Azt, hogy jl fogtunk-e hozz, csak az utkor fogja eldnteni, megtapasztalva a tervezett s vgrehajtott intzkedseink hatst. Azonban minden, az jjszervezs nagy feladatban rsztvev munkatrsunknak s ltalban minden kortrsunknak: hazai s klfldi magnszemlyeknek, kzssgeknek, vllalkozsoknak tartozunk azzal, hogy idrl idre, rtheten elmondjuk, hol llunk e nagy feladat vgrehajtsban, milyen clokrt, milyen megkzeltssel s eszkzkkel dolgozunk a bevetett intzkedsek szles arcvonaln. Csak gy remlhetjk, hogy nemcsak nlklzhetetlensgk okn lesznek e munka rszesei, hanem rt s ezrt lankadatlan, kzremkd tmogatnkk is vlnak. Ahogyan az j Szchenyi Terv Haznk fejlesztshez nyjt stratgit s biztost anyagi forrsokat, mg a Szll Klmn Terv az sszertlen s adssgnvel, ppen ezrt fenntarthatatlan gazati rendszereket formlja t, gy a Magyary Zoltn Kzigazgats-fejlesztsi Program (a tovbbiakban: Magyary Program) magnak a kzigazgats megjtsnak ad keretet, hatrozza meg cljait, a clok elrshez szksges beavatkozsi terleteket s intzkedseket. A Magyary Program eredmnyes vgrehajtsa szempontjbl rendkvl fontos, hogy teljes testvel illeszkedjen az j Alaptrvnyhez. Magyarorszg j Alaptrvnye ugyan csak 2012. janur elsejn lp hatlyba, de a kormnyzatnak mr most annak szellemben kell megfogalmaznia cljait, trekvseit. Ez hatrozza meg a Magyary Program ltrehozsnak idpontjt is: egy esztendvel az j kormny hivatalba lpst kveten, immr mlysgben ismerve a kzigazgats valdi llapott s az Alaptrvny elvrsait, kell pontossggal tudjuk megfogalmazni teendinket. A 20. szzad magyar kzigazgats-tudomnynak nemzetkzi hr mvelje, Magyary Zoltn letmve szmos ponton ad mintt szmunkra. a hazai s klfldi tapasztalatok szles krre ptette elgondolsait, amelyeket a kormnyzs gyakorlati mkdse sorn kvnt alkalmazni. Kiemelt clja volt a bonyolult krdsek, az sszetett rendszerek kzrthet megragadsa s brzolsa. Iskolateremtnek nevezhetjk abban a tekintetben is, hogy felismerte: a Hazt elhivatottan szolgl kzigazgats megteremtse nem kpzelhet el a jelen s a jv tisztviselinek kvetkezetes, sokoldal kpzse s fejlesztse nlkl. Ezrt dntttnk gy, hogy a kzigazgats-fejleszts programja Magyary Zoltn nevt viselje, s a nvad szletsnek vforduljn, 2011. jnius 10-n adjuk kzre els zben. Budapest, 2011. jnius 10. dr. Navracsics Tibor

4

Az emberek szmra azt a tudatot s szilrd bizalmat kell megadni, hogy az llam egyrszt ers, msrszt, hogy az llam az vk. (Magyary Zoltn)

1. A Magyary Program fogalma1.1. A Magyary Program mfaja1.1.1. A Magyary Program helyeA Kormny clja a j llam megteremtse. Anlkl, hogy a j, mint fogalom rtelmezsben elmerlnnk, kiindulsi pontunk szerint az llam attl tekinthet jnak, hogy az egynek, kzssgek s vllalkozsok ignyeit a kzj rdekben s keretei kztt, a legmegfelelbb mdon szolglja. A kzj fogalma egyrszt magban foglalja azt, hogy az llam jogszer s mltnyos egyenslyt teremt a szmtalan rdek s igny kztt, e clbl ignyrvnyestst tesz lehetv, s vdelmet nyjt. Msrszt a j llam kell felelssggel jr el az rklt termszeti s kulturlis javak vdelme, tovbbrktse rdekben. Harmadrszt a j llam egyetlen nrdeke, hogy az elz kt kzj elem rvnyestsre minden krlmnyek kztt s hatkonyan kpes legyen, azaz megteremti a hatkony joguralmat, ennek rszeknt az intzmnyi mkdst, az egyni s kzssgi jogok tiszteletben tartst s szmonkrhetsgt. A j llam fogalom magba foglalja a versenykpessget is, hiszen jogi clttelezsben megjelen, versenykpessget s fejldst szolgl rtkeket vdi s rdekeket szolglja. ltalnos ttel, hogy a versenykpessg kt pillre a gazdasgpolitika s az llami mkds. Minden kzssg alkoteleme az ember, a j llam egyben rzelmi viszonyulst is kivlt polgraibl. Ezrt pteni kvnunk arra, hogy egy j llam a jogszeren eljr polgroknak nem akadlyt vagy ellenfelet, hanem tmaszt s segtt jelenthet, amihez rdemes nyitottan hozzllni, rdekldve gyelni, azaz vgs soron szerethet. Ez az llamszervezetben dolgoz kormnys kztisztviselk szmra az egyik legfontosabb energiaforrs lehet. Ennek elfelttele, hogy az llam cljait s mkdst megismerhetv kell tenni. El kell rni, hogy az llam gyfelei gy tekintsenek az llamra s tisztviselire, ahogy az vezredek alatt kialakult szemllet szerint a honvdekre: hogy k a mieink, akik eskjk szerint letk rn is megvdik a hazt. Ilyen termszet ktelk csak elktelezettsggel, hiteles ldozatvllalssal s magas sznvonal szakmai munkval, vgs soron az llampolgrok bizalmnak visszaszerzsvel s megrzsvel hozhat ltre. A Kormny a j llam megteremtse rdekben hrom jelents igazgatsi programot indt 2011-ben, igazodva az llam alkotmnyos szerkezethez: az igazsggyi, az nkormnyzati reformot s a Magyary Programot. 2010 jniustl kivtelesen nagyszm s jelents jogalkots, intzkeds trtnt, amelyek rszben elfelttelei is voltak annak, hogy megalapozott stratgia mentn kerljenek vgrehajtsra a programok. Az igazsggyi reform elssorban az j Alaptrvny nyomn megszlet, szmos esetben sarkalatos trvnyek ltal, a hrom hatalmi g rdemi egyttmkdsvel valsul meg 2011 szeptembertl. Az nkormnyzati reform a Magyary Program terleti llamigazgatsi rszvel ll a legszorosabb sszefggsben, hiszen tszabsra kerl az llamigazgatsi feladatok eddig rszben az nkormnyzatok ltal vgzett elintzsnek szervezeti s eljrsi rendje, s ezzel sszefggsben trtkelsre kerlt a helyi kzgyek rendszere. Az nkormnyzati reform ezen tl a szolgltatsi feladatellts s intzmnyfenntarts (egszsggy, oktats, szocilis, kulturlis, krnyezetvdelmi etc.) krdseit rendezi a Szll Klmn Terv ltal kijellt ton. A reformok megvalstshoz szksges nkormnyzati fejlesztsi terveknek pedig elssorban az j Szchenyi Terv ad keretet. Hasonl halmazilleszkeds jellemzi a Magyary Programot, hiszen a fejlesztsi irnyokat s kereteket jelents mrtkben meghatrozza a Szll Klmn Terv, a fejlesztsi forrsok pedig elssorban az j Szchenyi Terv rszt kpez llamreform s Elektronikus Kzigazgats Operatv Programok biztostjk. A nevezett kt terv szempontjbl a kzigazgats fejlesztsi programja hasonlatos ms gazati fejlesztsi tervekhez (pldul egszsggy: Semmelweis Terv), amelyekkel a cl- s eszkzrendszerbli, valamint idbeli s forrsteremtsi sszhangot meg kell teremteni, de nem maradktalanul rszei egymsnak.

5

1. A MAGYARY PROGRAM FOGALMA

Az albbi bra szemllteti a nagyszabs talaktsi tervek viszonyt a kormnyprogramhoz, a Nemzeti Egyttmkds Programjhoz, valamint egymshoz.

Nemzeti Egyttmkds Programja MVP Szll Klmn Terv

Nemzeti Reform Program j Szchenyi Terv

Magyary Program + Igazsgszolgltatsi Reform + nkormnyzati Reform = J llam Fejlesztsi KoncepciA Magyary Program helye s forrsainak arnya a nagy reformprogramok kztt

A Magyary Program az egsz kzigazgats fejlesztst clozza, de azon bell is elssorban a kzponti kzigazgatst, az llamigazgatst vonja fkuszba, noha egyes intzkedsei hozzjrulnak termszetesen az igazsggyi s az nkormnyzati szervezet s emberi erforrsok fejlesztshez. A Nemzeti Egyttmkds Rendszere ltal rhet el, hogy a gyorsan vltoz krnyezetben szksgszeren az j kihvsokra vlaszt ad tervek, stratgik folyamatosan illeszkedjenek, s ezzel egyben rszeiv vljanak a folyamatosan alakul, a nemzet gyarapodsval s szellemi magra tallsval bvl Nemzeti Egyttmkds Programjnak.

s at lt olg a gsz tgi zs tra Iga s

n ko rm ref n or yza m ti

j Alaptrvny

i

Magyary Program

J llam fejlesztsi koncepci Nemzeti egyttmkds rendszere

A Magyary Program helye a j llam megvalstst rint eszkzk kztt

6

1. A MAGYARY PROGRAM FOGALMA 1.1.2. A Magyary Program sajtossgaiA Magyary Program nem terv, hanem program, rtelmezsi keret, amely meghatrozza a clokat, a beavatkozsi terleteket s a soron kvetkez intzkedsek sort. Az rtelmezshez kapcsoldan nyelvezetben, grakus megjelensben valban rthet kvn lenni. Szlksan, rviden s egyrtelmen, de kvetett rtkeket megvallva fogalmaz, hiszen az elmlt idszak egyik f tanulsga, hogy a nehezen rthet, terjengs, mg az elmleti koniktust is kerl koncepcikat nemcsak az llam lehetsges gyfelei nem olvastk s ismertk, hanem maguk a kzigazgats mveli sem. Kzs fogalom s clrendszer nlkl nem lehetsges semmilyen szervezet fejlesztse, ezen get hinyt kvnja ptolni a Magyary Program. Egy hatsos fejlesztsi program javtja a tisztviselk lelki llkpessgt, segt tlendlni a szervezeti holtpontokon, kiirtani a rossz megszoksokat s megkzeltseket (arrogancia, nzs, nsajnlat). Vgezetl nmagban az, hogy a tisztvisel magabiztosan tltja az t krlvev igazgatsi vilgot (szervezet-kataszter), a jogalkalmazs sorn adottak a gondolati sablonok (pldul a hatkonysg elemei), jelentsen nvelik a feladatvgrehajts hatkonysgt. A Magyary Program 2011-es kiadshoz (MP 11.0) kpest a ksbbi vekben a bels arnyok is bizonyosan vltozni fognak, hiszen akkor pldul jelen fejezetben taglalt szempontok ismertetse ilyen rszletessggel szksgtelen lesz, de nagyobb tr jut majd a megtett intzkedsek, talaktsok rtkelsnek. A Magyary Program nyilvnvalan messze tlmutat jelen rs keretein, hiszen a kzigazgats fejleszts lnyege, hogy a jogalkotsban (pldul: eljrsi trvnyek) s az egyedi dntsekben (adatvagyon feldolgozsval kapcsolatos feladatok visszaszervezse) jelenjen meg, ennek megfelelen nem is vllalkozunk a teljessg ignyvel a kzigazgats-fejleszts terletn vgrehajtott s tervezett intzkedsek szmba vtelre. A Magyary Program egyik remlten hasznos f jdonsga, hogy kpes tagolni s slyponti helyeken megragadni, majd feltrni a kzigazgats bonyolult rendszert s ezzel lthatv s rthetv tenni azt, amelyre az elmlt 20 vben sajnos nem volt plda. A kzigazgats rszre feladatokat tz jogi, gazdasgi s trsadalmi krnyezet llandan alakul, s az egyes vltozsok lefolysa jellemzen egyre gyorsabb, ezrt a Magyary Program munkamdszere az, hogy helyzetfelmrssel kezddik s a vgrehajtott intzkedsek hatsainak elemzsre, majd a beavatkozsok s intzkedsek venknti ciklikus jratervezsre pl. Egszsges egyenslyt kvnunk teremteni abban, hogy a Magyary Program elvszer s ellentmondsmentes legyen, de ne merev, hanem tnylegesen mindig a valsghoz illeszkedjen. Azaz, valsznleg magnak a Magyary Programnak a fogalmi kerete, cl- s eszkzrendszere is folyamatosan, de kvetheten vltozni fog az venknti kiadsok sorn. Ezzel lehetv vlik nem csak az alkalmazkods, hanem a hibk kijavtsa s az jabb adott esetben llampolgri, nemzeti konzultcikbl rkez javaslatok befogadsa s beptse. Nem kizrhat pldul, hogy lesz id, amikor az e-kzigazgats olyan nfejleszt alkalmazsokat tesz lehetv, hogy kivlik az n. eljrs beavatkozsi terletbl s nll 5. terlet lesz, de ez ma mg inkbb sci-. A Magyary Program megalkotsa, rtkelse s venknti alaktsa maga is kzigazgatsi fejlesztsi munka, annak minden jellemzjvel. Ez mrnki munka, melynek feladata a cl elrshez vezet leghatkonyabb megolds megtallsa. A kzigazgats fejlesztsnl, amiknt a mrnki tudomnyoknl, szmba kell venni a megvalsts termszeti korltait (teherbr kpessg, krnyezeti hatsok), a vgrehajts sorn felmerl akadlyokat (a vgrehajt llomny, gyfelek rtve tudjk kvetni a fejleszts megvalsulst). gy minl egyszerbb a megolds (szervezet, eljrs, jogszably), a fejleszts annl kisebb rfordtssal oldhat meg, gy, hogy a szervezeti nyomatk (a mozgsthat tmeg, er, tartalk) egyidejleg nvekszik. A Magyary Program kialaktsra kihat a vgrehajtsnak rendje, azaz egyrszt a kltsgvets helyzete okn, ide nem rtve a fentebb emltett j Szchenyi Terv forrsokat, amelyek elssorban az j keretek megteremtsre elgsgesek cskken erforrsokkal, azaz a tartalkok krlelhetetlen feltrsval lehetett s lehet a vltozsokat elrni. Msrszt viszont a Magyary Programban is megfogalmazott j szemllet s mkdsi md terjedsvel hatvnyozottan nnek az egy irnyba hat erk, intzkedsek, s ezzel arnyosan cskkennek a kzigazgatson belli akadlyok. Harmadrszt a kzigazgats nem ll, mkds kzben javtjuk, fejlesztjk, s mr az elmlt idszakban is kpess vlt olyan jelents kzigazgatsi vllalkozsok sikeres vgrehajtsra, mint az egyszerstett honosts, az EU elnksg, a 2010-es kltsgvets megtartsa, a 2010 nyarn bejelentett els akcitervben foglalt intzkedsek vgrehajtsa.

7


az llomny rintett rsze kormnytisztviselk tzoltk rendrk katonk

gyek tpusa kormnyhivatalok sszestett gyszma tzesetekhez trtn kivonulsok szma regisztrlt bncselekmnyek szma hatrtlpssel jr hadgyakorlatok szma

becslt gyszm (esetszm) 2010-ben 6.350.000 50.000 394.000 100

Nhny jellemz, a kzigazgats ltal elltott feladat gyszma (esetszma)

1.1.3. A Magyary Programot fejleszt intzmnyrendszerFontos tanulsga az elmlt 20 vnek, hogy szksges egy olyan vezetsi pont a kzigazgatson bell, amely sszehangolja a fejlesztsi program megvalstst. Ezen feladat eredmnyes vgrehajtshoz a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium a szksges kzponti hatskrket megkapta a 2010-es kormnyalakts utn az n. Stattum rendeletben (a minisztriumok feladat- s hatskrt rja le egyben, a korbbi tizenhrom rendelet helyett). Tbb minisztriumhoz kerlt szintn olyan sszehangol, kzpontostott hatskr, ami kzvetlen kihatssal van a kzigazgats-fejlesztsre, gy ki kell emelni a Nemzetgazdasgi Minisztrium hatskr erstst a kltsgvets tervezse s vgrehajtsa sorn, a Nemzeti Fejlesztsi Minisztrium j hatskreit a fejlesztsi forrseloszts, a vagyonpolitika vgrehajtsa, a kzigazgatsi informatikai infrastruktra megvalstsa vonatkozsban. A Magyary Program tervezsi s ellenrzsi folyamataiban a kvetkez intzmnyrendszer ll rendelkezsre, azzal, hogy ezttal nem jn ltre kln kabinet, trcakzi bizottsg, kormnybiztossg, mert jelen lls szerint azzal a veszlylyel jrna, hogy a fejleszts gyt az egsz szemlyi llomny helyett ismt csak egy szk elidegenlt lcsapat gyv tenn. Kzigazgatsi stratgirt felels helyettes llamtitkrsg, Nemzeti Kzigazgatsi Intzet, Nemzeti Kzszolglati Egyetem, ECOSTAT Kormnyzati Hatsvizsglati Kzpont, Kzpolitikai Kutatsok Intzete. Vgezetl kiemelt cl az llampolgrok kzvetlen bevonsa az gyflbart s hatkony eljrsok megalkotsnak folyamatba. Ennek rdekben a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium ltrehozta a http://nemzetiekonzultacio.kormany.hu weboldalt. Itt valamennyi, a honlapot felkeres llampolgr szmra biztostott a lehetsg arra, hogy tbbek kztt a munkavllalssal s munkltatssal kapcsolatos eljrsok; a csalddal s gyermekkel kapcsolatos eljrsok; a nyugdjjal kapcsolatos eljrsok; a szocilis elltssal kapcsolatos eljrsok; hzzal, lakssal s ptsggyel kapcsolatos eljrsok; gpjrmvel kapcsolatos eljrsok; adval, illetkkel, djakkal kapcsolatos eljrsok krben szemlyesen fogalmazza meg a kzigazgats-fejlesztsrt felels trcnak az gyintzs egyszerstsre irnyul javaslatait.

E krben klfldi j gyakorlatknt a brit plda hozhat fel. A 2010-ben hivatalba lpett j brit kormny 2010 nyarn internetes frumot szervezett a kltsgvetsi kiadsok cskkentst clz javaslatok sszegyjtsre. A program kt szakaszban zajlott: a) kt htig a kzszektorban foglalkoztatottak mondhattk el a javaslataikat s tlk 63.000 javaslat rkezett az sszesen 100.000-bl; b) ezt kveten kt hnapig brmely llampolgr tehetett javaslatot az interneten keresztl. A tbbszri, illetve a teljesthetetlen javaslatok kiszrst kveten 48.000 intzkedsi javaslatrl, s fontossgukrl szavazhattak az rdekldk kt hten t, melyre 250.000 szavazat rkezett. A 2.000 legfontosabbnak tartott intzkedst kormnyzati szakrtk ttekintettk, s azokat megkaptk a szakterletileg rintett minisztriumok is. Az angol kormny 25 javaslatot mg az sszel el is fogadott. A maradk javaslatokat minden minisztriumnak ttelesen t kell tekintenie, s jelentst kell ksztenik a Kormny rszre, hogy melyeket fogjk kzlk megvalstani.

8

1. A MAGYARY PROGRAM FOGALMA 1.2. A magyar kzigazgats helyzete 1.2.1. A kzigazgats vlsgnak elemeiA Magyary Program a nemzet trtnelmnek olyan szakaszban szletik, amikor egyszerre van jelen a knyszer s a lehetsg. A magyar kzigazgats mind az llampolgrok megtlse, mind a mrtkad nemzetkzi mrsek szerint trtnelmi mlyponton, vlsgban van. A lehetsg egyszerbben lerhat. Az az llampolgri akarat, hogy rdemi vltozsok trtnjenek az llam mkdsben is, tetten rhet a 2/3-os vlasztsi eredmnyben, ami lehetv teszi azt, hogy megfelel szakmai elkszts utn sszetett, nagy rendszereket alapjaiban lehet talaktani, anlkl hogy a parlamenti ertrben az rdemi rsztl megfosztva kerljenek elfogadsra az gy immr csak formlis megjtst szolgl javaslatok. Ez a vlsg az egsz kzigazgatst thatja, rintve annak minden elemt: a feladatok meghatrozst, hatsainak tervezst s elosztst, az ezek vgrehajtst biztost szervezetrendszert, a klnbz folyamatokat s eljrsokat, valamint a kzigazgats szemlyzett, a tisztviselket. A vlsg jellemzinek s okainak sorjzsa helyett nhny tanulsgos, de pldul a feltrt botrnyos korrupcis gyekhez kpest kisebb nyilvnossgot kapott mutatt s pldt hozzunk fel csupn. A tlburjnz llami szervezetrendszer s a tisztzatlan felelssgi viszonyok tlthatatlan szvevnye nemcsak rossz hatkonysg, hanem egyben a korrupci egyik f oka. Sajt tapasztalata vagy ismersei elbeszlse alapjn n tallkozott-e a kvetkezkkel a kzigazgatsi gyintzse sorn? (igenek arnya) szemlyes kapcsolat rvn gyorsabban elintzdtt az gye segtsgrt ajndkot adott az gyintznek pnzt krtek a kedvez elbrlsrt pnzt krtek az gymenet gyorstsrt pnzt krtek azrt, hogy ne bntessk meg 0 4.2 1.6 1.5 1.5 8.0 8.0 9.0 20 30 40 50 60 70 2009 2006 63.0

20.5 24.0

10

A korrupci mrtknek trsadalmi megtlse (forrs: 2000 fs lakossgi mintn ksztett adatfelvtel eredmnye)

A millirdos informatikai beruhzsok ellenre a modern technolgik, az internetes gyintzs, az informatikai megoldsok alkalmazsa tern alig volt fejlds, az orszg lemaradsa ezen a tren ntt. A klnbz llami szervek gyflszolglatainak egy rsze kialaktst, megkzelthetsgt, felszereltsgt tekintve a legelemibb elvrsoknak sem felelnek meg. Nem vletlen, hogy a felmrsek szerint az gyintzsrl alkotott vlemny folyamatosan romlik.

9


50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 egyltaln nem javult nem nem javult vltozott 2006 inkbb javult jelentsen nem javult vlaszolt

2009

A kzigazgatsi gyintzs megtlse 2006-ban s 2009-ben (forrs: 2000 fs lakossgi mintn ksztett adatfelvtel)

A kzigazgats vlsgnak okaira s felszmolsnak mdjra j plda az adatvagyon trvny. A korbbi gyakorlat pnzgyileg elnytelen szerzdsi rendszerekkel, az llam a sajt adatnyilvntartsait olyan informatikai krnyezetbe s munkaszervezetbe helyezte el, hogy ezltal maradktalanul kiszolgltatott helyzetbe kerlt a klss szerzd magnfllel szemben, aki brmilyen szerzdses okbl (pldul elszmolsi vita) egyoldalan tudta volna ellehetetlenteni az llami alapfeladatok elltst gy, hogy az azonnali vdekezshez a kormnyzatnak nem llt eszkz rendelkezsre. Az j trvnyi szablyozs a bntet jogi fenyegetettsg megteremtsvel s a stratgiai jelentsg adatnyilvntartsok esetben az adatkezelk s az adatfeldolgozk krnek meghatrozsval az llam pazarl kiszolgltatottsgt megszntette. A pnzgyi vilgvlsg idejn egy olyan, szmos okbl a kls krlmnyeknek kitett orszg, mint Magyarorszg esetben kiemelt jelentsggel br, hogy az egyes gazati s gazdasgi folyamatokra jogszer mdon s a nemzet szmra hasznos fejlds rdekben milyen llami, kzigazgatsi eszkzrendszer ll kszen a vonatkoz elssorban EU-s elrsok keretei kztt. Az llam e tekintetben elsdlegesen szablyozknt, hatsgknt s forrselosztknt jrhat el. Az elmlt idszakban szmos helyen felszmolsra kerlt a negyedik lehetsges, de sokszor nlklzhetetlen llami szerepvllals, hogy az llam maga is rsze lesz az gazatnak gazdasgi trsasgai, szervezetei ltal. A jelensg jelentsen szktette a kormnyzat mozgstert s beavatkozsi lehetsgeit, akkor is, mikor ppen a vlsg vagy a piaci logikk miatt csak az llamtl vrhat el, hogy nyomatkkal rvnyestse a kzrdeket, ami fenntarthatv teszi az adott rendszereket. Az elmlt idszakban az llam az adssgcskkentsre hivatkozva egy tves s hamis-llamkp miatt szmos olyan privatizcit hajtott vgre, amely az llam mozgstert, befolysolsi lehetsgt arnytalanul s krosan cskkentette bizonyos gazatokban s az rtkests kifogsolhat nagysg kltsgekkel jrt. Ms megkzeltsben ez akknt is rtelmezhet, hogy a rossz kormnyzs miatt kitermelt tovbbi 5% rtk llamadssg fejben fellsre kerlt ilyen mrtk nemzeti vagyon.

10


A magnosts kltsgei a bevteleknek (1.524 mrd Ft) kzel 1/3-t tettk ki. Az sszes llami ktelezettsg 2009. vgre a privatizcis bevtelek mellett is 23.523 mrd Ft-ra ntt. A 2003-2007 idszakban a privatizci kltsgei az abbl szrmaz bevtelek 28%-t tettk ki. A kltsgek legnagyobb hnyadt a privatizcihoz kapcsold befektetsek, trsasgok alaptsi kltsgei tettk ki, mg korbban a reorganizcis kltsgek dominltak. A 2003-2009 kztti idszakban sszessgben 1.524 mrd Ft privatizcis bevtel realizldott, amelybl 1.100 mrd forint tiszta bevtel, amelybl implicit mdon 949 mrd Ft krli sszeg cskkenthette az orszg adssgllomnyt. Megllapthat, hogy a privatizcis bevtelek, illetve azok adssgcskkent hatsa nmileg cskkentette, de nem tudta megakadlyozni az rossz kormnyzati politika okozta veszlyes adssgnvekedst. Dtum Vllalat neve Tranzakci rtke milli USA dollrban 457 21 134 55 2 360 16 25 11 64 19 536 13 17 3 39 238 2150 479 1180 23 240 173 357 589 111 169 7 Tranzakci rtke milli forintban 96.868 4.574 29.683 131.126 11.482 416 74.817 3.223 5.281 2.324 13.011 3.963 101.146 2.444 218.106 3.146 511 7.745 48.724 464.800 524.926 103.882 242.448 4.912 48.102 399.347 31.558 66.878 101.982 200.419 19.378 29.431 48.810 1.359 1.359 1.524.093

2003. 05. 19. Postabank Rt. 2003. 10. 20. Hajgyri Sziget Vagyonkezel 2003. 11. 24. FHB Bank Rt. sszrtk (2003) 2004. 01. 19. gz 2004. 02. 05. Dunaferr Dunai Vasm Rt. 2004. 02. 17. MOL Rt. 2004. 03. 01. MOL Rt. 2004. 04. 30. Blyi Mg. Rt. 2004. 04. 30. Hd-Mezgazda Rt. 2004. 07. 23. Hat agrrtrsasg 2004. 08. 03. Forrs Rt. 2004. 11. 03. MOL Rt. (gzzletg) 2004. 11. 18. Nemzeti Tanknyvkiad Rt. sszrtk (2004) 2005. 02. 01. Nemzeti Tanknyvkiad Rt. 2005. 02. 01. Telit Rt. 2005. 05. 05. Hungexpo Rt. 2005. 07. 21. Antenna Hungria Rt. 2005. 12. 14. Budapest Airport sszrtk (2005) 2006. 03. 31. MOL Fldgztrol Rt. 2006. 05. 12. MOL Rt. 2006. 10. 10. Budapesti Szabadkikt Logisztikai Rt. 2006. 11. 21. MOL Rt. sszrtk (2006) 2007. 04. 27. MALV Zrt. 2007. 08. 30. FHB Bank Nyrt. 2007. 11. 27. MV Cargo Zrt. sszrtk (2007) 2008. 01. 11. ELM Rt. 2008. 01. 14. Alfld Koncesszis Autplya sszrtk (2008) 2009. 07. 31. Raaberbahn AG sszrtk (2009) Mindsszesen

A 2003-2009 kztti idszakban privatizlt vllalatok s a privatizcik rtke Forrs: ECOSTAT Kormnyzati Hatsvizsglati Kzpont

11


1.2.2. Nemzetkzi kzigazgatsi felmrsekA nemzetkzi kzigazgats-tudomny ads mg olyan, mindenki ltal elfogadott mrszmmal, ami bemutatja, hogy melyik llam, kormnyzat milyen hatkonyan kormnyoz. Mg olyan mutatval sem rendelkeznk, mint a gazdasgi teljestmnyt ler GDP, ami persze szintn nmagban nem kpes kifejezni egy orszg gazdasgi mkdsnek minsgt. Szmos nemzetkzi szervezet kszt eredmnyessgi, versenykpessgi felmrseket a klnbz orszgok kzigazgatsra, teljestmnyre nzve. A felmrsek is egynteten a kormnyzati hatkonysg s teljestmny romlst mutatjk Magyarorszg esetben. Az IMD svjci szkhely versenykpessgi kutatkzpont, amely minden vben kzreadja a Vilg Versenykpessgi vknyvt. Az orszgokat az alapjn rangsoroljk, hogy kpesek-e a vllalatok szmra egy olyan fenntarthat zleti, gazdasgi s politikai krnyezetet teremteni, mely nveli a gazdasgi szereplk versenykpessgt (55 orszgra szmszerstve). A sorrendet ngy tnyez hatrozza meg: gazdasgi teljestmny, kormnyzati hatkonysg, gazdasgi hatkonysg s infrastruktra. A kormnyzati hatkonysgon bell tovbbi t komponens (kzpnzgyek, sklis politika, intzmnyek, gazdasgi trvnyek, trsadalmi folyamatok) krlbell 50 kritriumt vizsgljk.

62 60 58 56

Magyarorszg versenykpessgi indexe s helyezse

0 10 20 30

54 52 50 48 2003 Indexrtk 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 40 50 60

Helyezs (ssz)

Helyezs (kormnyzati hatkonysg)

Magyarorszg versenykpessgi indexe s helyezse

A sok klnbz mrs kzl a Magyary Program elrehaladsnak s eredmnyeinek mrsre a fejlett orszgok gazdasgpolitikai fruma, az OECD ltal alkalmazott Government at a Glance indiktorrendszert alkalmazzuk. Az OECD tagllamai krben vrl-vre kzzteszi adatgyjtseit annak rdekben, hogy a tagllamok sszehasonlthassk kormnyzati intzkedseiket, eredmnyeiket, hozzjrulva ezzel a tnyeken alapul dntshozatal s a kzigazgatsi teljestmny optimalizlshoz. A Magyary Program clrendszert s beavatkozsi terleteit gy alaktottuk ki, hogy az azok nyomn megvalsul fejlesztsek eredmnyeit kzvetlenl mrni lehessen az OECD sszelltsban, nemzetkzi kitekintssel. Megllapods jtt ltre arrl, hogy a Magyary Program keretben a kormnyzat az OECD-vel egytt fejleszti azt a mrsi rendszert, ami az adott orszg viszonyaira is tekintettel, tudomnyos ignyessggel, a szemlyes elemeket kizrva, vgezetl kzrthet mdon rja le, milyen mdon mkdik a kormnyzat, az llam. Azaz szndkunk szerint egy ven bell kidolgozsra kerl az n. J llam Index.

12


Kontextus Trsadalmi, politikai s gazdasgi krnyezet, amelyben a kormnyzat mkdik Alapmutatk

Feladat

Inputok Kormnyzat mrete, szerepe s erforrsai Kzpnzgyek Foglalkoztats a kzigazgatsban s kzszektorban Jvedelemarnyok a kzszektorban Szervezet

Folyamatok Kormnyzat mkdse HR menedzsment Stratgiai gondolkods s vezets Szablyozs Kzszolgltatsok nyjtsa Kzbeszerzs Kormnyzs tlthatsg

Szemlyzet

Eredmnyek s hatsok Kzigazgatsi szolgltatsok s azok hatsa az llampolgrokra s vllalkozsokra Kormnyzati teljestmny az egyes szakpolitikai terleteken

Eljrs

Az OECD GaaG indiktorrendszere s a Magyary Program kapcsolata

Az albbiakban kivlasztottunk nhny olyan mutatt, amelyek a magyar kzigazgats munknk szempontjbl kritikus, fejlesztend terleteit szemlltetik nemzetkzi sszehasonltsban. 2009. vi kzvlemny-kutatsi adatok szerint a kormnyzat irnti bizalom s az orszg vezetsnek elfogadottsga Magyarorszgon volt a legcseklyebb. 1.0 Az orszg vezetsnek elfogadottsga IDN LUX FIN DEU RUS USA CAN IND CHL SVNBRA ISR ZAF PRT NZL NOR NLD KOR ESP FRA TUR AUT POL ITA MEX BEL JPN IRL GBR CZE GRC ISL R2=0,8224 EST HUN 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 A nemzeti kormnyzatba vetett bizalom 0.8 0.9 AUS DNK

0.8

0.6

0.4

0.2 0.0 0.0

A kormnyzat irnti bizalom s a vezets elfogadottsga 2009-ben az OECD orszgaiban

13


Az albbi brn jl lthat, hogy mg a gazdasgi vlsgot megelz idszakban, a stabil gazdasgi nvekeds ellenre is Eurpa legtbb orszgban fokozatosan ntt a kltsgvetsi hiny, amely jelzi a kormnyzati feladatellts jragondolsnak ltalnos szksgessgt. A 2000-es vekben folyamatosan s a legnagyobb mrtkben haznkban cskkent a sklis egyensly GDP-hez viszonytott rtke. 15

10

5

-5

-10

A kltsgvetsi egyensly GDP-hez viszonytott rtknek alakulsa s a GDP nvekedse 2000 s 2008 kztt

A szemlyzeti politika s igazgats reformjt srgeti, hogy az sszes OECD-tagorszg kzl a legalacsonyabb pontszmot kapta a hazai kzszolglati humnerforrs-menedzsment gyakorlata (tbbek kztt az elszmoltathatsgi szablyok, a vezeti teljestmnyclok rgztse, a szervezeti szint szemlyzeti igazgats folyamatos fellvizsglata s a kompetenciaalap humnerforrs-gazdlkods hinya miatt). 1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 AUS CAN GBR BEL PRT ISR NDL USA KOR AUT CHE ITA FRA IRL SVN DNK NZL TUR SWE CHL EST DEU FIN ESP ISL POL NOR CZE SVK GRE HUN UKR RUS Kzszolglati HR menedzsment eszkzk hasznlata (sszetett mutat) OECD tlagA kzszolglati szemlyzeti menedzsment gyakorlata OECD sszehasonltsban

0

14

HUN JPN GRC ISR SVK POL CZE PRT USA ITA FRA SVN GBR DEU AUT OECD30 BEL NLD ESP ISL CHE IRL EST AUS CAN SWE LUX DNK NZL KOR FIN NOR Kltsgvetsi egyensly (hiny/tbblet) tlaga 2000/2008 tlagos vi GDP nvekeds 2000/2008

0


1.2.3. A kzigazgats nkpe (trtnelmi elzmnyek)Minden szervezet, gy a kzigazgats szervezete szmra is kiemelt jelentsge van az nkpnek, amely a kritikus feladat eltt a kzs emlkezetbe tudja idzni, hogy meg tudjuk, mert mr meg tudtuk oldani. A magyar kzigazgats trtnett vizsglva megllapthat, hogy tbb esetben is az orszg megjtsnak, jjptsnek egyik indt motorja ppen a kzigazgats talaktsa, eredmnyes beindtsa volt. Szmos prhuzamossg fedezhet fel a 2010/11-s idszak s az 1867-es kiegyezs vagy az 1920-as konszolidci sorn vgrehajtott magyar kzigazgats fejleszts terletn, ami kell kritikval szmos ponton pldval is szolglhat, gyelemmel az orszg ezen idszakban elrt eredmnyeire, gy mg a gyztes csatk, vesztes hbork npllektani jelensg sem merl fel szksgkppen. A bajok s a lehetsgek napjainkban ms termszetek, nehezebben lthatak s rvidebb az elvrt reakciid, de kzs pont, hogy a lnyeglts most is a legfontosabb kpessg, s hogy az igen gyakran elll kritikus helyzetekben az eljr tisztvisel tiszta aggyal, forr szvvel s hideg vrrel, azaz szakszeren, elhivatottan s mltnyos kvetkezetessggel tudjon eljrni. A rendszervlts idejn nem jutott elg id s gyelem, s a kialakult gazdasgi helyzetben kormnyzati er, hogy a kzigazgatsnak az alkotmnyos szint alatti rszt kell pontossggal gy dolgozzk ki, hogy a megrklt rossz gyakorlatok ne fertzzenek tovbb. A rendszervlts ta kzel tven kormnyhatrozat szletett a kzigazgats megjtsa cljbl. Szmos rszsiker ellenre a magyar kzigazgatsnak a hatkonysga, trsadalmi megtlse, st a feladattz politikum rtkelse nem javult, sszessgben inkbb romlott. Az eltelt 20 v folyamatos reformltszata jelentsen lertkelte a kzigazgats fejleszts fontossgt, elssorban magban a kzigazgatsban. Az Antall-kormny 1990-ben lefektette a kzigazgats jogllami kereteit, az nkormnyzati rendszer alapvetseit, a kzigazgats korszerstsrl szl 1026/1992. (V.12.) hatrozata pedig a rendszer stabilizcijt tzte ki clul. 1994 s 1998 kztt napirendre kerlt a kzigazgats reformja, amelynek programjt az 1100/1996. (X.2.) Korm. hatrozat tartalmazta. A kzigazgats tovbbfejlesztsre nzve ktves feladatterveket fogalmaztak meg az 1052/1999. (V.21.) s az 1057/2001. (V.21.) szm kormnyhatrozatok. A 2002-ben hivatalba lpett kormny ltal indtott IDEA Program a teleplsi nkormnyzati feladatracionalizls s a regionlis llamreform cljait kvette, de a tpushiba ldozata lett: hinyzott belle a kzigazgats teljes rendszert tfog szemllet. A Kormny kzigazgats korszerstst clz 2198/2003. (IX.1.) s 1113/2003. (XI.11.) hatrozatainak vgrehajtsa rdemben meg sem kezddtt. A 2004 szeptemberben megalakult kormny a kisebb s hatkonyabb llamot tzte ki clul. Srkzy Tams 2004-2005ben kormnybiztosknt a kormnyzati szervezetrendszer modernizlsra fogalmazott meg javaslatokat. Ez azonban az IDEA programhoz hasonlan sikertelen volt, mivel a kzigazgatst a vltozsok puszta trgyaknt s nem aktv alanyaknt kezelte, nem mkdtt egytt a kzigazgats alkot erivel, annak bels trvnyszersgeivel nem szmolt. A 2007-ben elfogadott llamreform Operatv Program (ROP) a clkitzsek s program eszkzeinek kijellsben is alapvet trtkelsre s talaktsra kerlt 2010 vgn s 2011 elejn, annak rdekben, hogy ne csak tetszets, nyugatias, formlis, hanem kltsgarnyos s valdi vltozsok trtnjenek. Tovbbi elvrs volt, hogy ez trtnjen nem elssorban kls piaci tancsad cgek sokszor konzerv megoldsaival, hanem ahol lehetsges, sajt fejleszts ltal, ezzel is forrst teremtve a kzigazgatsban. A kzigazgats a testidegen piaci megoldsokat nem engedte be. A 2007-2010 kztti kormnyzs kzigazgatsi reformjnak alappillre volt egy j humnstratgia, amelybl pontosan a stratgia s a koncepci hinyzott. A reformok kls, EU-s rtkelse szerint az eredeti clkitzseket a gyakorlatban szinte egyltaln nem sikerlt megvalstani a 2010-es kormnyvltsig.

1.3. A kzigazgats-fejleszts klfldi irnyaiAz elmlt egy-kt vtizedben a kzigazgatst megjt trekvseknek idben kt, jl elklnthet irnya volt meggyelhet. Leginkbb az n. neoliberlis llamfelfogshoz s az abbl eredeztethet j kzmenedzsmenthez (New Public Management) kapcsold reformksrleteknek a 80-90-es vek forduljtl lehettnk tani. A legfontosabb felismers a korbbi jlti llami rendszerek miatt megnvekedett llami szfra fenntarthatatlansga. A clok gy az llam mretnek s kiadsainak cskkentse, a piaci szektor szablyozsi megoldsainak bevitele a kzszfrba, kiszervezsek, teljestmny- s hatkonysgelvsg beptse stb. Azonban a nemzetkzi kzigazgatsi reformtrekvsek j irnyt vettek a 2000-es vek elejn. Ennek oka a kezdd, fknt pnzgyi jelleg vlsgok sorozata volt, amely vgl a 2008-as vilgvlsgban cscsosodott. A szemlletvlts oka az volt, hogy a ltrejtt kisebb s olcsbb llamok nem voltak kpesek hatkony megoldst nyjtani a problmkra. A kicsi s olcs esetk-

15


ben gyengt is jelentett. Az n. neo-weberi llamkoncepci ennek megfelelen a korbbiakhoz kpest az llami szerepvllals megerstst, a szolgltatsok minsgnek s professzionlis nyjtsnak kvetelmnyt, az llampolgri s kzigazgatsi konzultcik kiterjesztst, eredmnyalap szemllet elterjesztst hangslyozta. Az Eurpai Uni tagllamaiban az albbi terleteken igyekeztek eredmnyeket elrni a megvalsult kzigazgats-fejlesztsi koncepcik: a kzigazgats hatkonysgnak, eredmnyessgnek nvelse, a kzigazgats kiadsainak cskkentse, kzigazgats teljestkpessgnek nvelse, llampolgrok bevonsa, tlthatsg szlestse, igazgatsi munka korszerstse, szmtgpestse, llampolgr-bart kzigazgats, llampolgri kartk. A Magyary Program megalkotsakor nem hagyhattuk gyelmen kvl az ismertetett nemzetkzi gyakorlatokat, de brmilyen megolds alkalmazsa akr a piacrl, akr klfldrl csak kell kritikval s hatsvizsglattal trtnhet. A Magyary Programnak nem lehet feladata az egyes nemzetkzi tervek s gyakorlatok bemutatsa, hanem csak a f tendencikat kvnjuk lttatni, s a nemzetkzi gyakorlattl tanuls (pldul e-kzigazgats sztorszg, llampolgri konzultci Nagy-Britannia, hatsvizsglat Hollandia) tanuls kpessgt magban az llomnyban kell kipteni, s egy ezt szervez szervezeti beszmtsi pontot kell megjellni. Sok munka van e krben: a nyelvtuds tmogatsa, a gyors elemzsi mdszertanok fejlesztse s ltalnos alkalmaztatsa, ugyanakkor itt kell szlni arrl, hogy az EU elnksg egyik f jrulkos haszna, hogy a magyar kzigazgats a korbbinl egy nagysgrenddel szmosabb rsze sikeresen integrldott az EU szakmai vrkeringsbe, amely adottsgot meg kell tartani. A fenti feladatok vgrehajtsa rdekben fellltsra kerl egy szervezeti egysg a Nemzeti Kzigazgatsi Intzeten bell, ahol a mrtkad orszgok kzigazgats fejlesztsi folyamatait gyelemmel ksrik, ennek alapjn intzkedsre javaslatot tesznek, valamint az idszer hazai fejlesztsnl rdemi elemzssel plusz-mnuszos pldaknt felmutatjk a kzigazgatsi elkszts sorn.

16

Kzigazgatsunk racionalizlsa nemcsak egyszeri munka, hanem lland clt s specilis mdszert ignyel. Nem egyszer empirikus reform, egypr brokratikus tapasztalatnak vagy tletnek bravros rvnyestse, hanem a magyar llam szervezetnek elvszer vizsglata s zemnek a tudomny eredmnyeit gyelembe vev rendezse. (Magyary Zoltn)

2. A Magyary Program clttelezse2.1. A Haza dvre s a Kz SzolglatbanA Magyary Program jelmondatv vlasztott gondolat remnyeink szerint egy kzssgi sszetartozst s a kls megbecslst erst, s kivlt magatartsi mintt ad szimblum lehet. Ahogyan hrom vszzada II. Rkczi Ferenc fejedelem katoni a Cum Deo Pro Patria et Libertate (Istennel a Hazrt s a Szabadsgrt) felirat zszlik alatt vonultak tkzetbe, gy a kzrdek szolglatban llk szmra is valdi eszmnyknt s tmutatsknt kell, hogy szolgljon ez a rvid mondat. zenete a kvetkez a jelmondat erejt csorbt tlmagyarzst elkerlve: egyrszt minden egyes nap kzszolgaknt feladatunk vgrehajtsa sorn s azon tl is a Haznak tartozunk felelssggel a tetteinkrt, ami sokkal tbb mint a lehetsges gyfeleink sszessge. A kzigazgatsban klnsen a kzssg ltal meghatrozott joguralom alatt llunk, azaz mint jogalkalmazk a kzt, a kzssget szolgljuk minden nzstl s flnyessgtl mentesen, mg akkor is, amikor adott gyfl irnyban az intzkeds az llamhatalom foganatostsa.

Rszletek Magyarorszg j Alkotmnybl / Alaptrvnybl: SZABADSG S FELELSSG XXIV. cikk Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gyeit a hatsgok rszrehajls nlkl, tisztessges mdon s sszer hatridn bell intzzk. A hatsgok trvnyben meghatrozottak szerint ktelesek dntseiket indokolni. XXVI. cikk Az llam mkdsnek hatkonysga, a kzszolgltatsok sznvonalnak emelse, a kzgyek jobb tlthatsga s az eslyegyenlsg rdekben trekszik az j mszaki megoldsok s a tudomny vvmnyainak alkalmazsra. AZ LLAM A kormny 15. cikk (1) A Kormny a vgrehajt hatalom ltalnos szerve, amelynek feladat- s hatskre kiterjed mindarra, amit a jogszably kifejezetten nem utal ms szerv feladat- s hatskrbe. A kormny az Orszggylsnek felels. (2) A Kormny a kzigazgats legfbb szerve, trvnyben meghatrozottak szerint llamigazgatsi szerveket hozhat ltre. 17. cikk (3) A Kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szerve a fvrosi s megyei kormnyhivatal. (5) A kormnytisztviselk jogllst trvny szablyozza. 18. cikk (1) A miniszterelnk meghatrozza a Kormny ltalnos politikjt. (2) A miniszter a Kormny ltalnos politikjnak keretei kztt nllan irnytja az llamigazgatsnak a feladatkrbe tartoz gazatait s az alrendelt szerveket, illetve elltja a Kormny vagy miniszterelnk ltal meghatrozott feladatokat.

17

2. A MAGYARY PROGRAM CLTTELEZSE 2.2. tfog cl: a hatkony nemzeti kzigazgatsA Magyary Program legfontosabb stratgiai clja a 2012. janur elsejn hatlyba lp j Alaptrvny XXVI. cikkben foglaltaknak megfelelen az llami mkds hatkonysgnak, a kzszolgltatsok sznvonalnak emelse: a hatkony nemzeti kzigazgats megteremtse.

2.2.1. A hatkonysg fogalmaA hatkonysg fogalma sokflekppen rtelmezett elvrs. A Magyary Program hatkonysg fogalma kiemelt jelentsg, hiszen nem csak a kzigazgats egsznek, hanem az egyes szablyozsoknak, vagy ppen az egyes intzkedsnek elsszm fokmrje, azaz adott feladat s vgrehajtsnak mdja mennyiben felel meg a J llam elvrsnak. A hatkonysg fogalmunk tlmutat a legtbbszr hasznlt r-rtk arnyon, s pt a Magyary Zoltn ltal alkalmazott (eredmnyessg, gazdasgossg) fogalom kibontsra, s azt fejleszti tovbb hat, pontosan rtelmezhet elemre. Eredmnyes: Eredmnyes egy feladat vgrehajtsa, ha a kitztt feladat az elvrt mrtkben teljestsre kerl. Kln vizsgland krds e krben a formlis s az rdemi teljests; Gazdasgos: A gazdasgossg mr nem csak az elrend eredmnyt, hanem az eredmny elrshez biztostott rfordtsokat is gyelembe veszi. Eszerint gazdasgos egy feladat-vgrehajts, ha az elrt eredmnyek a tevkenysgre fordtott rfordtsok a tervezettek szerint alakulnak, vagy annl jobb az arny; Hatsos: A feladat-vgrehajts csak a legritkbb esetben kizrlag feladat trgyra hat s a hats idben szksgesszeren vltozhat, ennek megfelelen a hatkony feladat-vgrehajts esetn az idben, trben s a krlmnyek sszessgben nem idz el olyan vltozst, ami lerontja rszben vagy egszben magt a feladatot, vagy az attl remlt eredmnyt (pldul egy intzkeds kzvlemny ltali fogadtatsa, elutastsa, illetve arnytalan krnyezeti krok); Biztonsgos (rugalmas): Ahhoz, hogy egy feladat valban hatkonyan mkdjn, szksg van a megvalsts tervezsre, ennek rszeknt modellezsre, melynek sorn a lehetsges tbb kimenet tgondolsra, s az ennek megfelel tbb vgrehajtsi md megtervezsre kerlhet sor. Akadly esetn gy tovbbi vltozatok alkalmazhatk rugalmasan, s biztosthatv vlik a teljests anlkl, hogy felesleges tbblet erforrsokat kellene kszenltben tartani; Felgyelhet: Az arra jogosult szmra kvethet s dntse szerint befolysolhat a folyamat. Ez a fogalomi elem magban foglalja a tevkenysg tlthatsgnak, uralsnak s a szmonkrhetsgnek kvetelmnyt is. Alkalmazkod (fejld): A tervezs mellett a visszacsatols szerepe is fontos a folyamatban, hiszen a folyamatos fejlds, a javts csak ebben az esetben kivitelezhet. Az adott feladat vgrehajtsa egy nagyobb folyamat rszeknt nyeri el rtelmt, rtkt, gy gyelembe kell venni, hogy ebben a sszefggsben milyen hozadka van, milyen hasznos, j megoldst, tapasztalatot hoz. Ezzel a hatkonysg tovbb nvelhet. St elvrs ppen a versenykpessg okn , hogy igazn az a feladat vgrehajtsi megolds hatkony, amelyik fejldsre kpes, a lehetsges verseng megoldsok kzl a leggyorsabban, leghatkonyabban lehet jobb tenni, ami az esetek tbbsgben hiszen a feladat-vgrehajts maga eszkz nem jelent mst, mint az j viszonyokhoz trtn optimlis alkalmazkodst. eredmnyes gazdasgos hatsos biztonsgos felgyelhet alkalmazkod

A hatkonysg mlyl fogalma

2.2.2. A nemzeti jellegA nemzeti jelz cljaink szerint alapveten kt jelentstartalmat hordoz. Egyrszt kifejezi azt, hogy a kzigazgatsnak nem pusztn a jogszablyok ltal meghatrozott kzigazgatsi gyfelei vannak, hanem egy intzkeds sorn egyfajta mgttes gyfl a magyar nemzet, annak valamennyi tagja trben s idben korltlanul, akinek rdekeire mltnyosan tekintettel kell lenni. Eurpban a nemzethez tartozs meglse kpes termszetesen nem kizrlagosan kzvetteni s megfeleln elhelyezni a sajtsgos nemzeti rdekekkel sszhangban ms kzssgi s emberi rtkeket, rdekeket, felfogsunk szerint pldul Magyarorszg tagsgval mkd azon nemzetkzssgi szempontokat is, amik alapjt kpezik az ENSZ-nek, az EU-nak, vagy ppen a NATO-nak. A msodik jelentstartalom lnyege a nemzeti lt idbeli tartssgbl fakad. A nemzet, mint a kzssg sajt llamalkot kpessgnek rkt kzege, anyaga, amely magban kell hordozza ltez tudst, szervezeti rtkeit s alkotmnyos ha-

18

2. A MAGYARY PROGRAM CLTTELEZSE

gyomnyait. A magyar kzigazgats nem csupn a jelenben l kzssg sorsnak alaktja s kerete, hanem a ma ismert, vszzadok alatt sokat formldott rendszere az eldeink rksge, mg a mai kor kzigazgats-fejlesztsi intzkedsei a jv magyarsgra, az elkvetkez nemzedkek letre gyakorolnak majd jelents hatst llamszervezeti szempontbl. Ezen megfontolsok fontos eligaztk tudnak lenni akr klfldi megoldsok tvtele, akr zldmezs fejlesztsek, csak gy mint egy korbbi gyakorlat felszmolsa sorn.

2.2.3. A kzigazgats fogalmaA kzigazgats a kzrdek rvnyestse cljbl, a kzhatalom birtokban vgzett tevkenysg. Magyary Zoltn megfogalmazsban az llam adminisztrcija, azaz az llam szervezete, a kzfeladatoknak ezek termszete ltal megszabott mdszerrel a jogrend keretben val eredmnyes megoldsra. A kzigazgats, mint minden igazgatsi tevkenysg, a kzssg (a nemzet), illetve az e kzssg ltal ltrehozott llam cljainak elrsre irnyul tevkenysgek sszehangolsra hivatott. Az llam ltal nkormnyzati joggal rendelkezknt elismert s szablyozott kzssgek maguk, illetve az erre a clra ltrehozott szervezetk vagy szervezeteik tekintetben nkormnyzati feladatokat hatrozhatnak meg maguk szmra. Az llami elismers s szablyozott tengeds kvetkeztben az nkormnyzati feladatok is kzfeladatoknak minslnek, az ezek megvalstst clz nkormnyzati igazgats pedig rsze a kzigazgatsnak. A kzfeladatokat jelents rszben az llamigazgatsi s az nkormnyzati szervezetrendszeren tl egyb szervezetek is elltnak. Felfogsunk szerint rtkkel br, amennyiben adott kzssgek (akadmik, kamark, testletek, nkormnyzatok) sajt sorsuk irnytst akknt is kezkbe veszik, hogy vagy az llam egyes hatskreit, kzfeladatok elltst tveszik s maguk gyakoroljk sajt szervezetkre, tagsgukra nzve, vagy ppen harmadik szemlyek irnyban ltnak el kzfeladatot az llam helyett. Mint ltalban a szervezetelmletben sincs megfellebbezhetetlen aranymetszs. Ebben az esetben kiemelt gyelemmel a hagyomnyokra s nemzetkzi egyttmkdsi kpessgre vizsglni kell nmagban a kzfeladat tads (akr az nigazgatsrl, akr kzigazgats kifel trtn vgzsrl van sz) hatkonysgt magt is. Jrulkos elny lehet az llami tehermentests kltsg kihatsa, sajt igazgats sorn elrhet a fokozott egyttmkds, de ugyangy szempont lehet adott feladattvev rdekkezelsi, koniktus felvllalsi kpessge (pldul megyei vdelmi bizottsg vezetjnek szemlye vlasztott megyei vezet vagy llami kinevezett). Az alkotmnyozsi folyamat, a J llam program vgrehajtsa (kiemelten az nkormnyzati reform) s a kztestletek j szablyozsa teremt lehetsget arra, hogy a gyakorlatban jelentkez kisebb fogalomhasznlati, s ebbl fakad hatskri zavar vgrvnyesen megsznjn a kzigazgats szervezet-rendszern bell, s a kzigazgats, az llamigazgats, az nkormnyzati igazgats, a kzponti s terleti kzigazgats, az nigazgats, az tadott kzigazgats, a kormnyigazgats etc. fogalma a fentiek szerint pontos hasznlatba kerljenek. A szksges trvnyek hatlybalpst kveten 2012. janur 1-jtl etekintetben is ellentmondsmentes lehet a szhasznlat.

19

2. A MAGYARY PROGRAM CLTTELEZSE

2.2.4. A clrendszer felptseA Magyary Program tfog cljnak, a hatkony nemzeti kzigazgats megvalstsnak rdekben a 2011-es helyzetrtkels sorn azonostott kihvsokra vlaszt knl clokat fogalmaztunk meg. A Magyary Program egyik fvllalkozsa, hogy a kzigazgats szertegaz krdskrt ngy rthet irnybl (szervezet, feladat, eljrs, szemlyzet) gy tudja lttatni, hogy ne legyen olyan felmerl krds, intzkeds, cl etc., amit ebbe a ngyes felosztsba nem tudunk elhelyezni. Szndkunk szerint metszet nlkl sikerl ezt vgrehajtani, termszetesen tudva, hogy egy-egy jelentsebb intzkedssor, szinte trvnyszeren rinti mind a ngy beavatkozsi terletet (kormnyablak), de van elsdleges jellege annak az intzkedsnek, amely alapjn besoroljuk (kormnyablak = eljrs). A clrendszer lnyege, hogy a fenti ngyes tagols a kzigazgats-fejlesztsi clttelezs sorn n. beavatkozsi terletnek minsl, ezen keretek kz rendeztk szhasznlatban illeszkedve az ROP/EKOP fogalom rendszerhez is az egyes clokat, alclokat.Hatkony nemzeti kzigazgats megvalstsa Feladat Feladatrendszer megjtsa Eljrs Bels eljrsok megalapozsa s racionalizlsa gyflkapcsolatok javtsa gyflkzpont szolgltatsok Kezdemnyez kommunikci, konzultci

Szervezet Eredmnyes szervezeti mkds

Szemlyzet Szemlyzeti igazgats fejlesztse Kiszmthat, vonz letplya

Teljes kr szervezet kataszter

Teljes kr feladatkataszter

Sztenderdizls

Megfelel munkltati kpessgek kialaktsa Vezeti kpessgek fejlesztse

Elktelezett munkatrsak

ttekinthet, egysgestett szervezet rendszer

Formai s tartalmi deregulci

Minsgi jogalkots

Felkszltsg javtsa

Elgsges felszerels

Stratgiai tervezs megjtsa

Visszacsatols, monitoring, rtkels

tjrhatsg biztostsa

A Magyary Program clrendszere

20

3. A Magyary Program beavatkozsi terleteiHa egy hivatal rosszul van szervezve s vezetve, az alrendeltek legnagyobb erfesztse s lelkiismeretessge sem fog teljes eredmnyt elrni. (Magyary Zoltn)

3.1. Szervezet3.1.1. A kzigazgats szervezetnek fogalma s egyszerstseA kzigazgats, mint szervezetrendszer a nemzeti erforrsoknak a kzclok megvalstsra trtn felhasznlsval foglalkozik, s a kzigazgatsi szervek sszessgbl pl fel. A Magyary Program eddigi intzkedsei elssorban a kzponti kzigazgats, az llamigazgats szervezetrendszerre terjedtek ki, de egyes javaslatai termszetesen rintik az nkormnyzatokat, mint szervezeteket (megyei, helyi, kisebbsgi s kztestleti nkormnyzati szervek). A Magyary Program egyik j eleme, hogy nem pusztn a kzigazgatsi szervezetekre tekint, hanem az n. httrintzmny fogalmt kiterjeszti az llami alapts kzalaptvnyokra s alaptvnyokra, valamint azon tbbsgi llami tulajdon gazdasgi trsasgokra, amelyek jellemzen kzigazgatsi, illetve gazati, llami feladatok vgrehajtsban vesznek rszt. A kzigazgats, mint minden igazgats termszetes fejldsi irnya a nvekeds, a burjnzs, melynek legtrivilisabb oka, hogy a szervezeti vezetk emberek, s ha msrt nem, az emberi evolci eredmnye okn, jabb hatskrket s szervezeteket hoznak ltre, szereznek meg, vagy az elvesztetteket ptoljk. Ennek megfelelen a hatkony kzigazgats idrl idre megmetszi a szervezetrendszert, a kiresedett, prhuzamos szervezeteket felszmolja. j szervezet alaptsok esetben lland alapkrds kell, hogy legyen a mirt ne helyett a mirt is. A hatkony kzigazgats szervezetrendszernek a legfbb jellemzje, hogy rendben tartott, amely az albbi szempontoknak val megfelelst jelenti: 1. annyi s olyan joglls szervezet ll rendelkezsre, ami a hatkony feladat-vgrehajtshoz elgsges, (e krben kell vizsglni az n. kiszervezett feladatelltsok krdst, fszably szerint a szksges legkevesebb megkzeltsben), 2. szervezetek bels mkdse, nyilvntartsa, egymshoz val viszonya tisztzott s elfogadott, 3. a szervezetek felszereltek, azaz zikai s informatikai elhelyezsk s mkdsk megfelel, az ehhez szksges anyagi s szemlyi erforrs rendelkezsre ll. A Magyary Program vgrehajtsa sorn a szervezet-konszolidci a hierarchiban fellrl lefel (orszgos, terleti s helyi) feladatelltsban bellrl kifel trtnik (hivatalok, httrintzmnyek, nigazgatk). A Magyary Program lekveti az elssorban a Szll Klmn Terv ltal megvalsul gazati szervezeti talakulsokat. Magyary Program, mint a Kormny stratgiai dokumentuma a kormnytl rszben vagy teljesen fggetlen szervezetek szmra a Kormnyhoz val viszony szerint hatlyosul, azzal, hogy trekvsnk szerint a clttelezs sorn igazodsi pont lehet.

Hatskr/Illetkessg ltalnos Klns

Orszgos Kormny Minisztrium Kormnyhivatal Kzponti hivatal kzponti szerve

Terleti Fvrosi, megyei kormnyhivatal Kzponti hivatal terleti szerve

Helyi Jegyz

21

3. A MAGYARY PROGRAM BEAVATKOZSI TERLETEI

Szerv tpusa Plda A kzponti kzigazgats szervtpusai Kzponti llamigazgatsi minisztriumok, Miniszterelnksg, KIM, BM, szervek valamint a NGM, NFM, VM, NEFMI, HM, Miniszterelnksg KM autonm llamigazgatsi Gazdasgi Versenyhivatal, szerv Kzbeszerzsek Tancsa kormnyhivatal Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala, Nemzeti Ads Vmhivatal Nemzeti Fogyasztvdelmi Hatsg Orszgos Rendr-fkapitnysg

Szerv jellege

Jellemz tevkenysg gazati stratgit alkot, koordinl, hatsgi tevkenysget vgez, kzszolgltatst szervez, nyjt gazati stratgit alkot, koordinl, hatsgi tevkenysget vgez, kzszolgltatst szervez, nyjt hatsgi tevkenysget vgez, kzszolgltatst szervez, nyjt

hatsgi tevkenysget vgez, kzszolgltatst szervez, nyjt rendvdelmi szervek hatsgi, rendvdelmi orszgos parancsnoksga tevkenysget vgez Kzponti kzigazgats megyei kormnyhivatal Veszprm Megyei Kormnyhivatal koordinl, hatsgi tevkenysget terleti szervei vgez, kzszolgltatst szervez, nyjt kzponti hivatal terleti Magyar llamkincstr Veszprm hatsgi tevkenysget vgez, szerve Megyei Igazgatsga kzszolgltatst szervez, nyjt gazati szervek orszgos Magyar Nemzeti Mzeum, kzszolgltatst szervez, nyjt Kzbeszerzsi s Elltsi Figazgatsg A kzponti kzigazgats szervezetrendszerhez kapcsold szervezetek Alaptvnyok, a Kormny, Magyarorszgi Zsid rksg jellemzen kzszolgltatst kzalaptvnyok a minisztrium ltal Kzalaptvny, Hadigondozottak szervez, nyjt, szakmai kzletet alaptott szervezetek Kzalaptvny szervez Gazdasgi trsasgok Magyar Nemzeti jellemzen kzszolgltatst Vagyonkezel Zrt. szervez, nyjt (vllalkozsi tevkenysget vgez)A magyar kzigazgats szervtpusai, valamint a kapcsold szervezetek

kzponti hivatal

22


3.1.2. llami szervezeti kataszter s teljeskr szervezeti megjtsAhogy Magyary Zoltn is utal r, a kzigazgats hatkony mkdsnek alapfelttele a megfelel szervezeti (hivatali) struktra. Ennek rdekben ki kell alaktani a feladatok szmbavtelhez igazodva a takarkosabb, tlthatbb szervezeti rendszert. Brmilyen talakts elfelttele, hogy pontosan rgztve legyen az talaktand szervezetrendszer felptse. Ennek megfelelen Magyary Zoltn 1941-es szervezetkataszternek ma is aktulis szerkesztsi mdszereire ptve elkszlt a magyar kzigazgats szervezeti brja, ami 2011. v vgre minden szervezeti adatot (szemlyzet, gazdlkods, elhelyezs etc.) trolni, dinamikusan felhasznlni kpes vezetsi irnytsi rendszerr fejldik, a szervezeti konszolidcival prhuzamosan bvl, alakul.

A magyar kzigazgats szervezete 1941-ben

A Magyary Program szerinti szervezeti kataszter nem pusztn a szervezetek tteles szmbavtelt jelenti, s a formaknyszer tartsa mellett ttrst ms szervezeti formra, vagy adott esetben sszevonst, vagy beolvadst, hanem javaslatttelt a bels szervezeti fejlesztsre, gy klnsen: a) hatskri, vezets-irnytsi krdsek, illesztsek rendezse, b) a formaknyszer kvetkezetes rvnyeststse (egysges, arnyos bels szervezeti tagozds s mkdsi mdok), c) a kiszervezsek ttekintse, d) zikai s informatikai felszereltsg. A Magyary Program keretben a fenti elvek szerint haladktalanul az j kormny hivatalba lpsvel a 13 minisztriumbl 8 minisztrium alakult, majd a Miniszterelnksg. A Magyary Program elvrsai szerint a kzponti kzigazgats s kzvetlenl hozzrendelt httrintzmnyeinek kls s bels konszolidcija 2011. vgre megtrtnik, olyan temben, hogy a 2012-es kltsgvets tervezse sorn mr j szervezeti keretben, s mkds szerint tudjanak szmtsba jnni.

23


A Magyary Program vgrehajtsval temesen halad a kzigazgatsi szervezetrendszer sokszor nehezen lthat kt kln rendszernek nyilvntartsba vtele, mkdsnek szakmai- s kltsgrtkelse, s ezen rendszerek egyszerstse. gy egyrszt a jogszabllyal, vagy kzjogi szervezetszablyoz eszkzzel ltrehozott testletek esetben: a fellvizsglat eredmnyeknt a korbbi 20 testlettpus hatra cskkent s bevezetsre kerlt itt is a formaknyszer, megkezddtt a mintegy 300 db testlet fellvizsglata s ritktsa. Msrszt a nemzetkzi szervezetekben val kormnyzati rszvtel konszolidcija: mindsszesen 25.888.814.040,- forint kltsget tesz ki, amely a tagsg megszntetsvel, felfggesztsvel, valamint az nkntes hozzjrulsok cskkentsvel 231.016.264,- forinttal cskkenthet mr az idei v folyamn.

Miniszterelnk I. MEH II. III. IV. V.A kzigazgatsi szervezetrendszer felptse 2010 mjusban Miniszterelnk Miniszterelnksg I. II. III. IV. V. s 2011 mjusban KIM BM NGM NFM VM NEFMI HM KM

IRM

M

NFGM

SZMM

EM

OKM

HM KM PM KHEM

FVM

KVVM

Jelmagyarzat I. Minisztrium II. Egyb orszgos hatskr szerv III. Terleti llamigazgatsi szerv IV. Kzalaptvny V. Gazdasgi trsasg Szervtpus Minisztriumok Orszgos hatskr szervek Terleti llamigazgatsi szervek Kzszolgltat kltsgvetsi szervek A Kormny, valamint a minisztriumok ltal alaptott alaptvnyok, kzalaptvnyok Gazdasgi trsasg Mindsszesen Szmuk 2010 13 db 45 db 292 db 193 db 68 db 38 db 649 db Szmuk 2011 8 db 47 db 93 db 92 db 21 db 57 db 318 db

A kzigazgatsi szervezetrendszer felptsnek vltozsa

24


A kzigazgats szervezeti megjtsnak legfontosabb rszt kpezi a terleti kzigazgats teljes szervezeti megjtsa, amelynek els lpseknt 2010. szeptember 1-jvel jra ltrejttek a megyei (fvrosi) kzigazgatsi hivatalok, majd ezeknek a bzisn 2011. janur 1-jvel megkezdtk mkdsket a megyei (fvrosi) kormnyhivatalok, mint a Kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szervei. A mintegy 30 dekoncentrlt llamigazgatsi szervbl 15, a kormnyhivatalok szervezetbe integrldott szakigazgatsi szervknt, 10 szervezet pedig a kormnyhivatalok ellenrzsi, koordincis s vlemnyezsi jogkrbe kerlt, tovbbi 5 szervezet esetn a kormnyhivatalok csak koordincis jogkrt gyakorolnak.

Kzponti hivatalok/ szakminisztriumok

Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium Nemzeti llamigazgatsi Kzpont

szakmai irnyts szervi/funkcionlis irnyts koordinci (s ellenrzs)

INTEGRLT MEGYEI KORMNYHIVATAL kormnymegbzott figazgat igazgat Trzshivatal szakmai funkcionlis szervezeti szervezeti egysgek egysgek szakigazgatsi szerv... 18 szakigazgatsi szerv 1 szakigazgatsi szerv 2 szakigazgatsi szerv 3 szakigazgatsi szerv 4 szakigazgatsi szerv 5 szakigazgatsi szerv 6 szakigazgatsi szerv 7

Integrcibl kimarad terleti llamigazgatsi szervek

Integrlt gyflszolglat / kormnyablak

kirendeltsgek A kormnyhivatalok felptse (2011. janur 1-jei llapot szerint)

A kvetkez vekben hatalmas feladatot jelent a kormnyhivatalok s egyb, sszevonssal keletkezett szervek mkdsnek bels felfesztse, konszolidcija. Emellett elkezddik a jrsi llamigazgats kialaktsa is, amelynek rtelmben a megyei kormnyhivatalok alrendeltsgben, alapveten az adott jrsban jelen lv szakigazgatsi szervekbl s az okmnyirodkbl, ltrejnnek a jrsi kormnyhivatalok. Ezzel szorosan sszekapcsoldik az elkszts alatt ll nkormnyzati reform, amely a Magyary Programmal egytt elhozza a helyi kzgyek, valamint az llamigazgatsi gyek rgta halogatott sztvlasztst a jrsi kormnyhivatalok s az nkormnyzatok kztt. Az n. jegyzi hatskri jegyzk ttekintsre kerlt a kvetkez szempontok szerint: a helyi kzgyek krbe tartoz (szakmai) hatskrk (a jvben nkormnyzati hatskr); llamigazgatsi (szakmai) hatskrk (a jvben kormnyhivatali hatskr); az igazgatsi (funkcionlis) hatskrk mindkt szerv hatskrben megmaradnak.

25


Itt r ssze klns sllyal a Magyary Program, s indokolt a szorosan sszehangolt vgrehajts az intzmny-fenntartsi (Szll Klmn Terv) krdsek, valamint a helyi fejlesztsi s iparpolitikai krdsek (j Szchenyi Terv) kapcsn az emltett msik kt stratgiai tervvel. A jrsi rendszer kialaktsnak temezse Szakmai koncepci megvitatsa Az nkormnyzati s llamigazgats jrsi szint illesztse, a szksges jogszablyokkal Jrsi rendszer, hatrok kialaktsa A szervezeti felkszls j jrsi rendszer indulsamegyei llamigazgatsi kollgium Nemzeti Ad- s Vmhivatal terleti szerve koordincis jogkrbe tartoz llami szervek ellenrzsi s vlemnyezsi jogkrbe tartoz llamigazgatsi szervek megyei kormnyhivatal

2011. jlius 2011. oktber 2012. els flv 2012. msodik flv 2013. janur 1.

kirendeltsgek kirendeltsgek kirendeltsgekpl. NAV Szarvasi Kirendeltsg pl. Szeghalmi Polgri Vdelmi Kirendeltsg

egyes megyei pl. KSH jegyz szakigazgatsi Szkesfehrvri okmnyiroda szervek kirendeltsgei Osztlypl. Munkagyi Kzpont Gdlli Kirendeltsge, NTSZ Sopron-Fertdi Kistrsgi Intzete

kzponti

A kistrsgi llamigazgats jelenlegi felptse megyei llamigazgatsi kollgium Nemzeti Ad- s Vmhivatal terleti szerve koordincis jogkrbe tartoz llami szervek ellenrzsi s vlemnyezsi jogkrbe tartoz llamigazgatsi szervek megyei kormnyhivatal

Jrsi hivatal kirendeltsgek kirendeltsgek kirendeltsgekpl. NAV Szarvasi Kirendeltsg pl. Szeghalmi Polgri Vdelmi Kirendeltsg pl. KSH Szkesfehrvri Osztly

Jegyz vagy hivatalvezet okmnyiroda szakigazgatsi szervek

A jrsi llamigazgats tervezett felptse

26


A francia rintettsg ETT-k rendszere

A kzigazgatsi lttrnek mind fldrajzilag, mind hatskrileg (fejlesztsi s intzmnyfenntarti hatskrk) a legszln tallhat a hatrokon tnyl, transznacionlis, valamint regionlis kohzit megerst Eurpai Terleti Trsulsok (ETT) rendszere, amelynek eurpai jogi kerete magyar-lengyel kezdemnyezsre jtt ltre. Az Eurpai Terleti Trsulsok jogi szemlyisggel rendelkeznek, sajt kltsgvetsk, szemlyzetk s szerzdsi kpessgk van. Hatrmenti, hatron tnyl, rgik kztti, testvrvrosi, transznacionlis egyttmkds megvalstsra egyarnt alkalmas keretet nyjtanak. Az Eurpai Terleti Trsulsok az egyttmkdsi lehetsgek valamennyi fajtjt lefedik.

3.1.3. Elgsges felszerels: az Ereky TervEgy katonhoz hasonlatosan, egy tisztvisel elgsges felszerelse azoknak a kls, zikai s informatikai feltteleknek az sszefoglal neve, amelyek a bels, tudati felttelekkel egytt biztostjk, hogy a tisztvisel a tle telhet legjobb mdon ellthassa az llamszervezetben rbzott feladatokat. s ugyanez elmondhat egy szervezet mkdsrl, azaz a korbbiakhoz kpest a Magyary Program vltoztatni kvn azon a gyakorlaton, hogy a kzigazgats (s szemlyzetnek) zikai s informatikai (ennek rszeknt mind az IT zikai, mind a virtulis, webes) mkdsi felttelrendszere elssorban egyes visszalsek kapcsn kerl az rdeklds kzppontjba, mg akkor is, ha ezen feladat rszt kpez gondnoksgi teendket ma inkbb a Facility Management kifejezssel illetik. A Magyary Program rszeknt Ereky Terv nven trtnik a fenti cl megvalstsa, azaz a kormnyzat teherbr-kpessge szerint a legmegfelelbb elhelyezs s felszerels biztostsa a szervezetek s a szemlyi llomny szmra. A terv nvadja Ereky Istvn (Esztergom, 1876. december 26. Liptfa, 1943. mjus 21.) a korszak msik kiemelked kzigazgatsi s pnzgyi jogi tudsa volt. Az Ereky Tervet a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium a Nemzeti Fejlesztsi Minisztriummal s a Magyar Nemzeti Vagyonkezel Zrt.-vel szoros egyttmkdsben hajtja vgre, ennek sorn az ingatlan-elhelyezsi, a beszerzsi, a gondnoksgi, az informatikai infrastrukturlis krdsek kzsen kerlnek rendezsre.

27


Az Ereky Terv vgrehajtsa sorn elvrs, hogy az pletek elhelyezkedse (pldul zikai kzelsg a kormnyzati kzponthoz), tulajdoni helyzete (elssorban llami ingatlanok), kialaktsa (mkdsi md szerint beoszts), energia takarkos megoldsok alkalmazsa a hatkony mkdst szolglja. Az Ereky Terv rsze az llami ignyek rvnyestse olyan esetekben, amikor adott, az Ereky Terv cljaira hasznlhat ingatlant brmilyen okbl kivittk az llam lt, illetve rendelkezsi krbl. Az Ereky Terv rszei s induls szerinti temei: 1. tem: A minisztriumok s egyes, kiemelt fontossg httrintzmnyek elhelyezse, felszerelse; 2. tem: Az 1. temben nem rintett httrintzmnyek elhelyezsvel kapcsolatos tfog elhelyezsi koncepci megvalstsa (melynek rsze olyan kzs infrastruktrk kialaktsa, mint pldul a kzponti kormnyzati irattr); 3. tem: A szemlyi llomny rszre jlti szolgltatsokkal sszefgg ingatlan-fejlesztsi koncepci kidolgozsa s vgrehajtsa, gy klnsen fecskehzak hlzatnak kiptse, amellyel biztosthat a atal plyakezd, vagy nem a fvrosban l kormnytisztviselk letkrlmnyeinek javtsa; a kormnytisztviselk gyermekei rszre kedvezmnyes vodai ellts biztostsa, valamint dlsi, tkezsi s szabadids lehetsgek kialaktsa (pldul a korbbi idszakban, vlheten az ron aluli rtkests cljbl lepuszttott s elhanyagolt dlk rendbettele s megnyitsa); 4. tem: A terleti kzigazgatats, kormnyhivatalok plet- s informatikai infrastruktrjnak konszolidcija, az integrlt zemeltets megoldsa. Ennek rszeknt a Magyar llamvasutak Zrt. s a Volnbusz Zrt. hasznlatban lv plyaudvarok, valamint ms llami cgek (pl. Magyar Posta Zrt.) tulajdonban lv, kihasznlatlan vagy elhanyagolt llapot ingatlanok feljtsa, s ott tovbbi j integrlt gyflszolglatok (Kormnyablakok) ltestse; 5. tem: A Magyar llam klfldi kzigazgatsi cl ingatlanjai helyzetnek felmrse s zemeltetsnek fejlesztse szorosan egyttmkdve a Klgyminisztriummal.

A fontosabb llami intzmnyek elhelyezse (Ereky Terv)

28

3. A MAGYARY PROGRAM BEAVATKOZSI TERLETEIA kzigazgats feladata a cselekvs. A jogllamban ezt a jogrend szablyozza (Magyary Zoltn)

3.2. Feladat3.2.1. A kzigazgats feladatnak fogalmaAz llami mkds elemi egysge a feladat. Az alacsony hatkonysg mkds az esetek tlnyom tbbsgben a rossz, hinyos feladatkiadsra, vagy -rtelmezsre vezethet vissza. Azt az adott kzigazgatsi lethelyzet, gy klnsen a feladatot kiad vezet dnti el, milyen szinten megy le (mozdulati szint) a feladat kibontsa sorn (pldul kezd tisztvisel szmra a folyamat elmagyarzsa lehet indokolt). A Magyary Programban meghatrozsra kerl, az albbiak szerint, melyek a feladat, mint alapegysg ktelez s eshetleges tartalmi elemei, s mint legkisebb elemet, gy rdemes megragadni (azonos felels, trgy, forrs, hatrid/temezs): a feladat ktelez tartalmi elemei: az adott feladat felelse, trgya, hatrideje s forrsa; a feladat eshetleges tartalmi elemei, amelyek minden esetben a feladat vgrehajtsnak krlmnyeit hatrozzk meg, s lnyegileg befolysoljk a feladat-vgrehajts hatkonysgt: az adott feladat kzremkdi, rintettjei, fedezete, elfelttele, vgrehajtsi mdja, illetve az eljrstpusa. Kln krds a feladatkiads sorn a cl meghatrozsa, mint eshetleges elem. Ltez s adott esetben legitim megolds lehet, hogy a hatkony feladatvgrehajts rdekben a feladat kiadja a fszablytl eltr clttelezst tesz (pldul indokolt esetben halogat trgyalsi magatarts). A feladatnak a kzigazgatsban szemben ms szervezeti mkdssel minden esetben van, kell hogy legyen jogilag beazonostott forrsa, amely az adott feladat vgrehajtst ktelezv teszi a kzigazgats szemlyzete szmra. A feladat forrsa a legmagasabb elmleti szinten az alkotmny, egy szintel lejjebb adott esetben tbbes felhatalmazssal is sztbomlik a rendszer, a msodik szinten a kvetkezk lehetnek a feladatforrsok: 1. jogszably, kzjogi szervezetszablyoz eszkz (ide rtve a nemzetkzi tagsgokat is); 2. stratgiai dokumentum (pl.: Szll Klmn Terv, Magyary Program, intzkedsi tervek, nemzetkzi egyttmkds); 3. elre nem tervezett helyzet, termszetjogi knyszer (pl.: vrsiszap katasztrfa, vesztes per). A harmadik esetet azrt rdemes kln is szmba venni, mert alkotmnyos berendezkedsnk szerint az llam csak s kizrlag a jogszably ltal nevestett feladatokat hajtja vgre, az ehhez szksges n. bepls a feladatrendszerbe meg is trtnik mind a stratgiai dokumentumok, mind a jogilag meghatrozott rendkvli helyzetekben (pldul katasztrfa). Ennek ellenre is elllhatnak olyan krlmnyek akr rossz jogalkotsi fogalom-meghatrozs okn , amikor szervezetnek, illetve a tisztviselnek feladatot kell teljestenie, vgs soron valami ltalnos emberi trvny, termszetjogi megfontols alapjn, kifejezett tteles jogi httr nlkl is. Ehhez kpest a tisztvisel termszetesen a feladatot leginkbb az elljr utastsa, vagy egy jogszably, szablyzat alkalmazsa ltal, szinte rutinbl veszi fel. A feladatforrsok pontos meghatrozsa, illesztse azrt br kiemelt jelentsggel, mert csak gy rhet el a forrsok sszehangolsa ltal a vgrehajts sorn a szksges sszhang a kzigazgatson bell: a prhuzamos s ellenttes eljrs kizrsa, a feladatsorok egymsra plse s illesztse.

29


A kzigazgatsban dolgozk feladat-vgrehajtst a fegyelem s a kreativits egszsges egyenslynak kell jellemeznie. Termszetesen egyes munkakrk esetben az elbbi, msok esetben az utbbi dominl. Emellett elvrs a szakmai alapossg, a lnyeglts s a pontossg. Az albbi bra jogszociolgiai oldalrl ragadja meg a feladat forrst, amit ettl fggetlenl rdemes a vgrehajts sorn szem eltt tartani, mert ilyen szempontok automatikus, ellenrz tesztszer vgigfuttatsa, fleg egy mrlegelsi jogkrben hozott dntsnl, elvrhat egy minsgi munkra trekv tisztviselnl. Politikai krnyezet Eurpai Uni Kormny, Parlament Termszeti krnyezet Fejlesztsi makrorgi

Gazdasgi krnyezet

Globlis termszeti erforrsok

Nemzetgazdasg

Vilggazdasg

Kzigazgats

Trsadalmi bizalom Demogrfia folyamatok digitalizlds Trsadalmi krnyezetKzigazgatsra hatst gyakorl krnyezeti elemek

3.2.2. Az llami feladatkataszterA kzfeladatok teljes kr meghatrozsa s rendszerezse rgi adssg, amelyet ptolni kell. Mr 1932-ben Magyary Zoltn A magyar kzigazgats tkre cm munkjban ksrletet tett a kzigazgats feladatainak szmba vtelre. A gyjtemny 9850 ttelt tartalmazott, minden feladathoz hozzrendelte az eljr kzigazgatsi szervezetet s a hatlyos jogszablyi hivatkozst. 2011-ig sajnos nem kszlt hasonlan teljes kr felmrs (kataszter) a kzfeladatokrl. 2007-ben kszlt egy klcsnre ignyes anyag s honlap, de a tartalmi egyenetlensge okn az nem tekinthet valdi felmrsnek. A Magyary Program keretben 2010 szn indtott nagyszabs munka clja olyan elemi szint kzfeladat-kataszter kialaktsa, amelyre a stratgiai dntseket s a jogalkotst tmogat informcirendszer pl. A kzfeladat-kataszter 2011 vgre mr feltltve a sarkalatos trvnyek rendelkezseivel fogja szolglni a deregulcit s a vgrehajtsi szint jogalkotst.

30


gazat Algazat Szakterlet Feladatcsoport Feladat Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium Kzfeladatok 1. Igazsggy 2. A kzigazgats fejlesztsvel, szervezsvel kapcsolatos feladatok 2.1 Kzigazgats szervezse s mkdse 2.1.1 Terleti llamigazgatsi szervekkel, koordincival kapcsolatos feladatok 2.1.1.1 Szakmai irnyts 2.1.1.1.1 Krzetkzponti mveleteket ellt teleplsi, fvrosi kerleti nkormnyzat jegyzjnek irnytsa 2.1.1.2 Mkds ellenrzse 2.1.1.3 Feladatok terleti vgrehajtsnak sszehangolsa 2.1.1.4 Terleti koordincis feladatok 2.1.1.5 Javaslat a kistrsgi s regionlis kzigazgatsi intzmnyrendszer talaktsra 2.1.1.6 A polgrmester, a jegyz, a kpvisel-testlet hivatalnak gyintzje ltal elltott, az llamigazgatsi feladatok ellenrzsre irnyul tevkenysg sszehangolsa 2.2 Kzigazgats fejlesztse 2.2.1 Fejlesztspolitika, kzigazgatsi politika 2.2.1.1 Kormnyzati feladatok s a kzigazgats fejleszts hivatali feladatainak irnytsa s sszehangolsa 2.2.1.2 Kzigazgats fejleszts hivatali feladatainak elltsa 2.2.1.2.1 Az llamreform operatv program akcitervnek kidolgozsa 2.2.1.2.2 Rszvtel az Elektronikus kzigazgats operatv program akcitervnek a megrsban Mr a kataszter absztrakcis, elvontsgi szintezsnl illeszteni kell a kzponti kzigazgats szervezeti rendszerhez.A feladatkataszter felptsnek rszleteFeladatkataszter Algazat Szakterlet Feladatcsoport Feladat

gazat

llamtitkr Autonm joglls llamigazgatsi szerv Szervezetkataszter

Helyettes llamtitkr Kormnyhivatal Kzponti Hivatal Orszgos hatskr szerv

nll szervezeti egysg (Fosztly, kabinet, trsasg)

Nem nll szervezeti egysg (Osztly)

Mvelet

A feladatkataszter s szervezetkataszter viszonya

31


3.2.3. A formai s tartalmi deregulciA kzelmltig a minsgi szempont httrbe szorulsa a jogalkotsban, a megfelel hatsvizsglati rendszer hinya miatt nagyon magas volt a jogszably-mdostsok szma, ami mind a jogbiztonsg, mind a hatkonysg szempontjbl rendkvl kockzatos. A minsgi jogalkots megalapozshoz szksg van a hatlyos kzponti joganyag meghatrozott jogterleteinek ttekintsre, ami lehetv teszi a joganyag mennyisgnek cskkentst, a meglv ellentmondsok kikszblst, az adminisztratv terhek cskkentst, valamint egyb tartalmi jogtiszttst. Az ttekints eredmnye a deregulcis jogszablytervezetek elksztse. A joganyag ttekintse s a deregulci sorn kiemelt jelentsget lveznek az gyintzs egyszerstst, tovbb az gyfelek tmegt rint nagy eljrsi kdexek: az llamhztartsrl szl 1992. vi XXXVIII. trvny (a tovbbiakban: ht.), a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi CXL. trvny (a tovbbiakban: Ket.), a kzbeszerzsekrl szl 2003. vi CXXIX. trvny (a tovbbiakban: Kbt.), a jogalkotsrl szl 2010. vi CXXX. trvny (a tovbbiakban: Jat.), az adzs rendjrl szl 2003. vi XCII. trvny. Adott kor kzigazgatsnak legmarknsabb kulturlis lbnyoma a jogalkotsa. A jogalkots messze nem csak jogi szakmai krds, hanem letlts s nismeret krdse az appartus rszrl. Az rdemi eredmnyek elrse rdekben jul meg a jogalkoti szakemberkpzs is a kormny tmogatsval. A 2011-ben mg a Corpus Juris Hungarici sajnos elhzott s fejnehz. Ezrt a Magyary Program clrendszere szerint rthet szvegezs (nem ggs) s egyszer szerkezet (szinte) jogszablyokat kell rni. Btran kell lni azzal a lehetsggel, hogy csak azt szablyozzuk normval, ami vagy nem nyilvnval, vagy nincs olyan mgttes szablyrendszer (pldul Btk.), ami egybknt is a helyes jogalkalmazsra tereli az rintetteket. Szaktani kell azzal a gyakorlattal, hogy adott tisztvisel, vagy szervezet presztzskrdss teszi, hogy milyen vgrehajtsi szablyt iktattat trvnybe, azaz csak a tnylegesen trvnyi szablyozsi trgyak s a szksges mrtk (ide rtve az rthetsget szolgl kifejtst s fogalomalkotst is) kerljenek trvnyi szintre. Vgezetl rvnyeslnie kell a kzigazgats, az llam nszablyozsi krben az egy gazat egy trvny elvnek, s mg a kommunikcis hozadk rdekben sem lehet gazati szablyozst az gazati kdexen kvl tartsan szablyozni tartsan.

32


Szakterlet/gazat1 (Minisztrium, llamtitkr/helyettes llamtitkr) KIM EU s Nemzetkzi Igazsggyi Egyttmkdsrt felels Ht. KIM Igazsggyi s Magnjogi Jogalkotsrt felels Ht. KIM Terleti Kzigazgatsrt s Vlasztsokrt felels Ht. BM Szablyozsi s koordincis Ht. BM nkormnyzati Ht. NGM Foglalkoztatsrt felels Ht. NGM Kltsgvetsrt felels Ht. NGM Adgyekrt felels Ht. NGM Klgazdasgrt felels Ht. NFM Kzlekedsrt felels Ht. NFM Energetikrt felels Ht. NFM Vagyongazdlkodsrt felels Ht. VM Jogi s Igazgatsi gyekrt felels Ht. VM Agrrgazdasgrt felels Ht.

Szablyozsi trgy Szabadalom, vdjegy, szerzi jog Igazsggyi trgy trvnyek Vlasztsi trgy trvnyek Rendszeti trgy trvnyek nkormnyzati trgy trvnyek Foglalkoztatsi trgy trvnyek llamhztartsi trgy trvnyek Adgyi trgy trvnyek Pnzgy-politikai trgy trvnyek Klgazdasg Kzlekedsi trgy trvnyek Energetikai trgy trvnyek Vagyongazdlkodsi trgy trvnyek Fldgyi trgy trvnyek Gntechnolgiai trgy trvnyek Agrrgazdasgi trgy trvnyek

gazati trvnyek szma 8 53 7 26 22 19 86 25 24 4 11 9 9 7 4 7 12 6 4 13 13 5 9 8

Magyarorszg Alaptrvnyben alapul szolgl rendelkezs

Az llam, 24., 25., 29. s 30. cikk Szabadsg s felelssg, XXIII. cikk, Az llam, 2. s 8. cikk Az llam, 46. cikk Az llam, 31. cikk Alapvets, M) cikk, Szabadsg s felelssg, XII. s XVII. cikk Az llam, 36. s 37. cikk Szabadsg s felelssg, XXX. cikk, Az llam, 40. cikk Az llam, 42. cikk Alapvets, M) cikk Szabadsg s felelssg, XXVII. cikk Szabadsg s felelssg, XXVII. cikk Az llam, 38. s 39. cikk Alapvets, P cikk Szabadsg s felelssg, XX. cikk Szabadsg s felelssg, XX. cikk Szabadsg s felelssg, XX. cikk Alapvets, P) cikk Alapvets, P) cikk Szabadsg s felelssg, XX. cikk Szabadsg s felelssg, XVIII., XIX. s XXII cikk Szabadsg s felelssg, X. cikk Szabadsg s felelssg, X. s XI. cikk Az llam, 45. s 47. cikk

VM lelmiszerlnc-felgyeletrt s Agrrigazgatsrt felels Ht. VM Krnyezet- s Termszetvdelemrt felels Ht. VM Vzgyrt felels Ht.

lelmiszerlnc-felgyeleti trgy trvnyek Krnyezet s termszetvdelem Vzgyi trgy trvnyek

NEFMI Egszsgpolitikrt felels Ht. Egszsggyi trgy trvnyek NEFMI Szocilpolitikrt felels Ht. NEFMI Felsoktatsrt felels Ht. NEFMI Kultrpolitikrt felels Ht. HM Jogi s Igazgatsi gyekrt felels Ht.1

Szocilis, csald s ifjsggyi trgy trvnyek Felsoktatsi trgy trvnyek Kulturlis trgy trvnyek Honvdelmi trgy trvnyek

A tblzat nem mutatja ki az egyes trvnyek mdostsrl szl trvnyeket, valamint a nemzetkzi szerzds kihirdetsrl szl trvnyeket.

A fenti elvek szerint a Magyary Program keretben ltrejtt a deregulcis munkacsoport, amely most mg formai deregulcit vgez, azaz az Orszggyls nem sajt mkdsre vonatkoz, valamint a kormny- illetve a minisztertancs nyilvnos hatrozatai kzl a teljessg ignyvel szedi ki a rszben, vagy egszben szksgteleneket. Figyelemmel a megfesztett jogalkotsi munkra, a trvnyek esetben az j szablyozs sorn kell elrni mind a formai, mind a tartalmi deregulci rvnyestst. A klnbz fejlesztsi tervek s programok ltal nem rintett trvnyek esetben az orszggyls terhelhetsge szerint trtn-

33


hetnek meg a deregulcis dntsek. Ezt kveten, mint negyedik tem trtnik meg a rendeleti deregulcis javaslatcsomag elterjesztse.1. tem: Orszggylsi hatrozatok deregulcija 2. tem: Kormnyhatrozatok s minisztertancsi hatrozatok fellvizsglata 3.000 db 3. tem: Trvnyek s trvnyerej rendeletek fellvizsglata 2.500 db 4. tem: Kormny s Minisztertancsi rendeletek deregulcija 2.500 db

Darabszm temezs

1.140 db

Benyjts: 2011. jlius Elfogads: 2011. szeptember

Benyjts: 2011. szeptember Elfogads: 2011. oktber

Benyjts s elfogads: 2011. IV. negyedv

Benyjts s elfogads: 2012. I. flv

A deregulcis folyamat temezse

3.2.4. A kzigazgatsi stratgiaalkots megjtsaA Magyary Program keretben felmrsre kerlt az n. kormnyzati stratgiai tr mrete s tartalma. A Kormny egy v alatt 30 stratgiai jelentsg szakterleti dokumentumot fogadott el, amelyek mindegyike alapveten megfelelt ezen mfaj elvrsainak. Emellett azonban tovbbi mintegy 110 ll kidolgozs alatt, vagy rkldtt t. A dokumentumok ttekintsbl kiderlt, hogy: a trck ltal hasznlt megnevezsek alapjn 20 fle tpus stratgiai dokumentum ltezik, jelenleg a szakpolitikai stratgik sem egymssal, sem a magasabb szint dokumentumok tartalmval nincsenek megfelel sszhangban, a stratgiai dokumentumok kidolgozottsga s rszletezettsge nagymrtkben eltr, tbb esetben sem ltszik a stratgik kapcsoldsa a kormnyprogram rintett clkitzseihez, ktharmadukhoz nem kszlt kltsgbecsls. Az elvgzett helyzetelemzs tapasztalatai alapjn szablyozsra kerl a kormnyzati stratgiai tervezsi folyamat, ennek rszeknt lehatrolsra kerl a kormnyzati stratgiai tr, ez tartalmazza a stratgiai dokumentumok tpusait s ktelez formtumt, tartalmt, rangsorrendszert is.

34

3. A MAGYARY PROGRAM BEAVATKOZSI TERLETEINemzeti szint Nemzeti Egyttmkds Programja Felels: Orszggyls, Kormny Nemzeti Akciprogram szint j Szchenyi Terv, Szll Klmn Terv, J llam Felels: Kormny Keret-stratgiai szint Fenntarthat fejlds Trsadalmi felzrkzs - Versenykpessg Felels: Miniszter, (Politikai T) Szakpolitikai / gazati szint Zld knyv (1 db) Fehr knyv (1 db) Koncepci (45 db) Stratgia (42 db) Stratgia alkots Problmafelvets Fbb problmk s clok meghatrozsa Teljes problmas clrendszer Koncepci + vgrehajts tnyezi (forrsok, beavatkozsi terletekeszkzk, visszacsatols)

Akciterv (53 db)

Intzkedsek, feladatok, hatridk, felelsk Vgrehajts

Felels: (Miniszter), Politikai T, Helyettes T Vgrehajtsi / intzmnyi szint Intzmnyi stratgia s kltsgvets, ves minisztriumi akciterv Felels: Kzigazgatsi T, (Helyettes T)A stratgiai dokumentumok rendszere (a 2011. januri felmrs sorn megadott elnevezseket a KIM sorolta be az bra szerinti tpusokba szm szerint)

3.2.5. Az tfog feladatokA kzfeladatrendszer gykrszer szerkezethez kpest szksgszeren addnak olyan feladatok, amelyek tbb, majd minden gazatot rintenek, de attl mg nem minslnek clnak mert ppen ettl vlnak hatstalann a korbbi idszak tapasztalatai alapjn hanem olyan eszkzknt, feladatknt rhatjuk le ket, amelyek szles krben tfogjk keresztbe a feladatrendszert. Ezen feladat ltalban gyakrabban vltozik, mint az gazati rendszer, de megjelentse, s ezen feladatok kemny, temes s egyntet vgrehajtsa teszi lehetv, hogy maga a kzigazgatsi feladatrendszer jl mkdjn, adott esetben immunis legyen bizonyos kros behatsokra.

35


3.2.5.1. Az elektronikus kzigazgats kiterjesztse A kzigazgats hatkonysgnak nvelsnek vitn fell az egyik legfontosabb eszkze az infokommunikcis technolgik hasznlatnak elterjesztse. A Magyary Program fontos rsze teht az e-kzigazgatsi szolgltatsok krnek bvtse s minsgnek javtsa, mind a kzigazgats gyfelei s a tisztviselk munkjnak megknnytse, mind az eljrsok s szervezeti folyamatok egyszerbb s gyorsabb, gy hatkonyabb ttele rdekben. A fenti, egyrtelm ttelmondatok ellenre kevs olyan terlete van a magyar kzigazgatsnak, ahol ennyi forrsbl, ilyen sok kudarcos fejleszts trtnt volna. A Magyary Program az albbi alapelvek rvnyestse ltal ltja a korbbi zskutckat elkerlhetnek: fontos ebben az esetben is a mveleti sorrend, a kzigazgats ignyeit szolglja ki az e-kzigazgatsi szakterlet fogalommegfeleltetsi s koncepcialkotsi tevkenysge ltal a kzigazgatsi informatika. Ez all csak egy kivtel lehetsges: egy j kzigazgatsi feladat-vgrehajtshoz, amennyiben maga az intzmnyi krnyezet megfelelen tltetsre kerl rdemes hozni az e-kzizgatsi krnyezetet is; az e-kzigazgatsi fejlesztsben megfelel sortartssal egytt kell haladnia az infrastruktra, az alkalmazs s az ehhez szksges emberi erforrs fejlesztsnek; az informatikafejleszts nem folytonosan meglhet, szemlyes hitbli rzs, hanem hatridztt feladatvgrehajts, s ebben az esetben is a lehet legnagyobb fok kzpontostst kell elrni a rendszerek biztonsgos mkdse adta keretek kztt, az llam szmra kell sajt, eskt tett tisztviselkbl ll informatikus szemlyi erforrs kell, s csak kisegt jelleggel lehet jelen brmilyen szemlyi szolgltats vsrlsa ezen a terleten, e krben az j letplya rendszerben meg kell teremteni az alkalmazs feltteleit, az informatikai alkalmazs nem nvelheti arnytalanul a kormnyzati feladatellts lehetetlenlsnek a kockzatt (hlzat biztonsg, adatvagyon kezels). A fenti elvek gyelembe vtelvel szletett dnts sok ms mellett a Magyary Program keretben: az informatikai hlzat s a nagy kormnyzati elszmol rendszerek konszolidcijrl, a kormnyzati hlzatbiztonsg s a vdelmi kpessg helyrelltsrl, a Nemzeti Egysges Krtya rendszerrl, az egysges kormnyzati dokumentum- s iratkezelsi rendszer alkalmazsrl, feltmasztsra kerlt a elektronikus kzigazgatsi rtekezlet szervezs, az sszkormnyzati elektronikus azonostsrl.

3.2.5.2. Az adminisztratv terhek cskkentseA kzigazgats klnbz terletei tekintetben fontos az gyfeleket s a kzigazgats szervezeteit egyarnt terhel, a bels s kls folyamatokat jelents mrtkben bonyolt mechanizmusok felszmolsa, az tlthatatlan eljrsok s folyamatok egyszerstse. Ezek rvn vlik lehetv mind a kzigazgats gyfeleinek (a lakossgnak, a vllalkozsoknak), mind a kzigazgats szervezeteinek s szemlyzetnek tekintetben az adminisztratv terhek cskkentse. A Magyary Program szerint a kzteher fogalmnak rsze a tnyleges bezets, a kzigazgatsbl fakad ltalnos adbezets, az gyintzsre sznt id s kltsg, st rrakdik az adott esetben jogszably ltal elvrt tmogats, vdelem, segtsgnyjts hinya.

3.2.5.3. Az eslyegyenlsg biztostsaAz eslyegyenlsg elsegtse a kzigazgats szervezetrendszern bell azt jelenti, hogy a klnfle intzkedsek tervezsekor, megvalstsakor, a szervezet mkdtetse, a dntshozatal, az gyek intzse folyamn, s minden egyb esetben gyelembe kell venni a brmilyen szempontbl htrnyos helyzet gyfelek eslyegyenlsgi szempontjait, biztostani kell azok rv-

36


nyeslst. Az eslyegyenlsg rvnyre juttatsa sorn a kzigazgats az ssztrsadalmi, rszben morlis elvrs teljestsn tlmenen olyan j szemlyi erforrsokhoz juthat, amelyek nagyban segtik a szervezet hatkonysgt, s vitn fell javtjk a tisztviseli kar emberi minsgt. Mint minden okszer mltnyossgi mrlegelsbl fakad eljrsban gyelni kell arra, hogy ez a feladat se vljon el cljtl, ne pljn ki ppen az rintett szemlynek rt, az gyet hiteltelent iparg. 3.2.5.4. Az elszmoltathatsg megteremtse s a korrupci felszmolsa ssztrsadalmi szinten egyetrts mutatkozik abban, hogy a korrupci gtat szab a fejldsnek, alssa a demokratikus s jogllami rtkeket, alapelveket. A korrupcis jelensgekkel szembeni trsadalmi rzkenysg igen magas, mint ahogyan a polgrok elvrsa is az llammal szemben e jelensg felszmolsra. A Magyary Program egyik f ttele, hogy ebben az gyben klns jelentsggel br a pontos s arnyos kommunikci, azaz a korrupci ellen els sorban nem sajtkampnnyal kell kzdeni, hanem rdemi intzkedsekkel. Klnsen fontos, hogy mind a feladatkitzsnl, mind az ppen ezrt drasztikusan egyszerstend eljrsokban folyamatosan beazonosthatv kell tenni a szemlyi felelssget. A dntsek sszersge s kvetkezmnyeinek felmerse rdekben nlklzhetetlen a megfelel, mg oly egyszer, de rdemi hatsvizsglat. Vgezetl az rintett szervezetek fokozott egyttmkdse szksges, hogy az elkvetsek feltrsra, s a bntetsek kiszabsra kerljenek. Erre tekintettel indul 2011. jnius folyamn a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter kezdemnyezsre az rintett kormnyzati, parlamenti s igazsgszolgltatsi szervezetek vezetinek rszvtelvel az sszehangolst vgz testlet munkja. 3.2.5.5. A kezdemnyez kommunikci megteremtse: konzultci, partnersg, befogads A kzigazgatsi informatikhoz hasonlatosan rendre felmerl, hogy a kzigazgats mkdsnek elfogadtatsa, az ehhez szksges egyttmkds s kommunikci szintn nll beavatkozsi terlet lehetne. A Magyary Program megkzeltsben a kommunikci egy, a hatkonysgot egyre jelentsebb mrtkben meghatroz feladatrendszer, de ezzel egytt ppen gy tud jl a kzigazgatsi mkdsbe beplni, hogy valamilyen mrtkben minden feladat-vgrehajts sorn az eljr tisztvisel szben tartja: volt-e mdja az elksztsben az indokolt mrtkben az rintettnek rszt venni, s ezt ugyangy kell vizsglni a kzlsnl, a vgrehajtsnl. Milyen formban rhet el a lehet legnagyobb mrtk egyttmkds az gyfl s a kzigazgats kztt. Ezzel prhuzamosan ki kell pteni a kzigazgatsnak azt a kpessgt, hogy el tudja mondani, s meg tudja vdeni az llspontjt minden szksges frumon s minden lehetsges temezs szerint. Hiszen a modern kzigazgatsnak mr nem csak az gyfl, a kzssg tnylegesen megtapasztalt valsghoz kell viszonyulnia, hanem mint korbban egy-egy legenda vagy rmhr kapcsn a kzigazgats mkdsnek megtlse a meglt valsggal napjainkban folyamatosan prhozamosan ltez mdia-valsg alapjn alakul ki. A polgrok s a trsadalmi, gazdasgi szervezetek bizalmnak visszanyershez nem elegend a jl mkd folyamatok kialaktsa s a minsgi szolgltatsok nyjtsa. Ha ezek a szereplk nincsenek bevonva az ket megillet szolgltatsok megtervezsbe s az ket rint dntsek meghozatalba, a kzigazgatsba vetett bizalmuk nem fog ersdni. A klfldi j gyakorlatokat alapul vve teht a Magyary Program clja, hogy a kzigazgats kezdemnyezen kommunikljon az emberekkel, tegye lehetv s sztnzze aktv rszvtelket az llam mkdtetsben. Ennek keretben Magyarorszgon is elindultak az llampolgri konzultcik, fejlesztjk az gyfl-tjkoztatst, mindenki szmra elrhet, teljes kr kzigazgatsi tudsbzist hozunk ltre.

37

3. A MAGYARY PROGRAM BEAVATKOZSI TERLETEIAz llamot kzel kell hozni az llampolgrokhoz, a kzigazgatsnakemberarcv kell vlnia. (Magyary Zoltn)

3.3. Eljrs3.3.1. A kzigazgats eljrsnak fogalmaMagyary Zoltn a kzigazgats kapcsn azt az elvrst fogalmazta meg, hogy vljon emberarcv, vagyis a kls s bels gyfelek (az llampolgrok s a tisztviselk) szmra legyen kiszmthat s tmogat, s br ez is lehetne emberi, de sohasem lehet szeszlyes. A deregulcis folyamattal prhuzamosan kszl el a kzigazgatsi eljrsok j fogalom- s tpusrendszere, ezrt addig a Magyary Program jelen kiadsban a kzigazgats szakmban elfogadott valamelyik elmletet szksgtelen bemutatni. Lnyegben minden feladat-vgrehajtsnak van eljrsi rsze s nincs szervezeti mkds akr csak bels eljrsok nlkl. A Magyary Program szempontjbl nem 1-2 lpesbl ll eljrsok rtkelse br kiemelt jelentsggel, hanem az sszetettebb folyamatok, mint kzigazgatsi eljrsok hatkonyabb ttele.

3.3.2. A kzigazgats eljrsnak egysgestse s egyszerstseA Magyary Programban mr 2011-ben rdemi javulst kvnunk elrni az albbi kritikus terleteken: kormnyzati felfeszts s egysgests, minsgi jogalkots, hatsvizsglat s visszacsatols, j gyfl kapcsolat, gyfelvtel kormnyablak, kltsgvets clszer tervezse s vgrehajtsa (kzbeszerzs). 3.3.2.1.. A kormnyzati mkds felfesztse s egysgestse A kzigazgats mkdst jellemz bels (a szervezeteken vagy szervezetrendszeren belli) s kls (a hivatal s az gyfl kztti) eljrsok tekintetben egyarnt fontos elvrs, hogy megbzhatak, kiszmthatak, valamennyi sszetev szempontjbl (az eljrs idtartama, kltsge stb.) tervezhetek legyenek. Ennek az elvrsnak az egyes eljrsok sztenderdizlsval, egysges normk, elvrsok fellltsval s betartsval lehet a leginkbb megfelelni. A szolgltatsi szintek, eljrsi szabvnyok rgztsnek s a megllaptott szint betartst ellenrz folyamatos monitoring tevkenysgnek jelents hozadka lesz a kzigazgats gyflkapcsolataiban, klnsen az gyflszolglatokon trtn gyintzs minsgnek javtsa tern. A minisztriumok bels mkdsnek kialaktsakor 2010 jniusban elsdleges cl volt a korbbi mkdkpes megoldsokhoz val visszatrs, gy klnsen minisztriumok kzigazgatsi egysges vezetettsgnek helyrelltsa (kzigazgatsi llamtitkr), s gy a minisztriumon bell a politikai, szakmai s az igazgatsi mkds hrmasnak prhuzamos futtatsa. Hangslyos elvrsknt jelent meg az sszkormnyzati s minisztriumi igazgatsi felfeszts (kzponti koordinci, megfelel kzpontostott hatskrkkel): 1. koordinci (KIM); 2. kommunikci (KIM); 3. szemlyzet (KIM); 4. ellenrzs (Kormnyzati Ellenrzsi Hivatal);

38


5. vagyongazdlkods (NFM); 6. kzbeszerzs (NFM); 7. kltsgvets tervezs s vgrehajts (NGM); 8. szervezeti egysgests s egyszersts (KIM). A 2010. mjust kveten az egyes minisztriumi szervezeti s mkdsi szablyzatokban egysgestsre kerltek a minisztriumok bels egyeztetsi eljrsai, olyan mdon, hogy azok minden esetben biztostsk az igazgatsi szempontokon tl a szakmai (albbi brn zld) s a politikai (albbi brn piros) elem megfelel szinten trtn bevonst a folyamatba.

Kormnyprogram, llami feladat

Minisztriumi szakasz

Elterjeszts rdemi gyintz

Fosztlyi rtekezlet

Helyettes llamtitkri vezeti rtekezlet

gazati llamtitkri vezeti rtekezlet

Minisztriumi egyeztets

llamtitkri rtekezlet

Miniszteri rtekezlet Kormnyzati szakasz

Miniszteri dnts, rendelet etc.

Kihirdets/ kzzttel a Magyar Kzlnyben

Trcakzi bizottsg Kzigazgatsi egyeztets

Kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet

Kormnyls (lsen kvli dnts)

Kormnydnts, rendelet etc.

Kihirdets a Magyar Kzlnyben

Oszggylsi szakasz Orszggyls Kihirdets a Magyar Kzlnyben

39


3.3.2.2.. A minsgi jogalkots, hatsvizsglat s visszacsatols A minsgi jogalkots elve tbb elemet foglal magba, az elzetes s utlagos hatsvizsglatok alkalmazsn tl belertjk a sznvonalas jogszablyszerkesztst, a jogszablyok nyelvi egyszerstst, a jogi szablyozs alternatvinak vizsglatt s az adminisztratv terhek cskkentst is. A jogalkotsrl szl magyar szablyozs ktelez elemm teszi az elzetes s az utlagos hatsvizsglatot. Az elzetes hatsvizsglat sorn a jogszably elfogadsa eltt elemezni kell a trsadalmi-gazdasgi viszonyokat, az llampolgri jogok s ktelessgek rvnyeslst, a jogszably vrhat hatsait. Az utlagos hatsvizsglatok kapcsn a trvny elrja a szaktrcnak, hogy nyomon kvesse a j

Documents

Magyary Közigazgatás-fejlesztési Program