Målrettet bruk av konkurranseutsetting

Internasjonale erfaringer og lærdommer for Norge

Av Frode Longva

TØI

Innhold:

1. Prosjektets utgangspunkt: • ulike konkurranseformer - ulike effekter?

2. Erfaringer med avregulering• utviklingen i Storbritannia over tid

3. Erfaringer med ulike former for anbudskonkurranse• nyanseringer og effekter

4. Erfaringer med ulike former for tilbudskonkurranse• nyanseringer og effekter

5. Overførbarhet og lærdom for Norge• hva er spesielt med den norske konteksten?• og hvilke konsekvenser har det?

Litt om prosjektet

• Målrettet bruk av konkurranseutsetting i tre sektorer– lokal kollektivtransport, jernbane og luftfart

• Analyse av internasjonale erfaringer – kunnskapsstatus, litteraturgjennomgang– Strukturert kartlegging av reguleringsregimer og konkurranseformer

• Drøfting av overførbarhet til norske forhold

• Avgrensning nå: Lokal kollektivtransport - buss

Prosjektets utgangspunkt

Ulike målsettinger:

1. Produksjonseffektivitet Kostnadseffektivitet

2. Markedseffektivitet Tilbud til trafikantene

3. Samfunnseffektivitet Miljøeffekter, overført trafikk ol

... som har ulike implikasjoner...

Ulike former for konkurranse:

1. Frikonkurranse Konkurranse i markedet

2. Anbudskonkurranse Konk om markedet på kostnad

3. Tilbudskonkurranse Konk om markedet på tilbud

… som gir ulike effekter…

Regimeendringen i Storbritannia

• Bakgrunn: – fallende passasjertall, stigende kostnadstall og store offentlige

budsjettunderskudd

• Beslutning 1985/86: Tredelt regime– frikonkurranse og privatisering som generell regel

– men subsidier til sosiale takstrabatter– konkurranseutsetting på ruter med ikke-kommersielt grunnlag

– subsidier til drift og takstrabatter– konkurranseutsetting på rute-til-rute basis i London

– subsidier til drift og takstrabatter

Frikonkurransen i Storbritannia- erfaringer og utviklingstrekk

Erfaringer 1985-2003

økt kostnadseffektivitet (41%)og reduserte tilskudd (61%)

større variasjon i vogntyper og stabilt tilbudsomfang (80% flere 9-16 seters)

lite kvalitetsutvikling og investering

økt takst (36%) og færre passasjerer (44%)

fortsatt subsidier av sosial takstrabatter

Utviklingstrekk

økte krav/makt til lokale myndigheter

frivillige kvalitetspartnerskap

legale kvalitetskontrakter

stabilt passasjernivå etter 2000

Ikke-kommersielle ruter stigende priser, økt kvalitetskrav

Unntaket London

Regime og erfaringer

Anbud på bruttokontrakter på rutebasis

def av rutetilbud, standard, takst og infosystem beholdt sentral samordning rutevis nettokontrakt 1997-2001

Tilsvarende res som ellers i St.br. men høyere kostnadsnivå og passasjervekst (33%)

Andre forklaringer utover konk.form

Utviklingstrekk

Trengselsavgifter i 2003 16 % red biltrafikk i indre London 14% passasjervekst i rush behov for utvidet tilbud og økt tilgang på midler til dette

Kraftig kostnadsøkning i nyere runder tilbake til bruttokontrakter i 2001 med utstrakte kvalitetsincentiver misnøye med netto hos mynd. og operatører

Ulike former for konkurranseutsetting- konkurransefasen

Ansvar for tilbudsutviklingdesign, frekvens, takst, informasjon med mer

Evalueringskriterium

Myndighet

Operatør/marked

Tilbud/kvalitetPris

Åpen tilbudskonkurranse(eks Amersfoort)

Brutto anbudskonkurranse

(den skandinaviske modelleneller London-modeller)

Indirekte anbudskonkurranse(eks Utrecht)

Indirekte tilbudskonkurranse

(eks Telemark)

Ulike former for anbudskonkurranse- kontraktsfasen

Finnes det insentiver utover inntekstsfordelingen

Hvem har inntektsrisikoen/-ansvaret? Nei Ja

Myndighetene Bruttoanbud

- eks København

Utvidet bruttoanbud

- eks Halland

Operatøren Nettoanbud

- eks Helsingborg

Utvidet nettoanbud (indir tilbudskonk)

- eks Telemark

Bruttoanbudet – eks København

Konkurranseutforming

Anbud med bruttokontrakt på rutebasis fra 1989

forhåndsdefinert ruteopplegg

Stadig flere og mer detaljerte kvalitetskrav

og dermed mindre frihet for operatør

Utformet som kvalitetsincitament på basis av passasjerundersøkelse men liten del av kontraktssummen (rundt 5%) og ingen handlingsfrihet

Erfaringer

Før: kostnadseffektivisering (30%) økt busskvalitet gjennom krav stagnasjon i tilbudsomfang siste år og svak passasjervekst, fall siste år

Nå: Kostnadsøkning i senere runder passasjeravh. incentiver og frihet lengre kontrakter (4-8 år) fra bruttoanbud til utvidet bruttoanbud

Utvidet bruttoanbud – eks Halland

Konkurranseutforming

Utvidet bruttoanbud på områdebasis bud på minimum: rute/frekvens passasjeravh. incentiv (25%) frihet på detaljplan, marked og info

Nettokontrakt på nye områder og full frihet med 8 års kontrakt

Relasjonskontrakter og partnerskap Hallandstrafiken, operatør og kommune flere løpende arbeidsgrupper

Erfaringer

Startet 2002 Uttalt mål: Økte kollektivandeler

Men jevn passasjervekst til nå lang over målet om 2-3% årlig og enda høyere i Halmstad

Økt kvalitet og vognvariasjon med økt tilbudsomfang bla opprettet en rekke nye ruter

Aktivt samarbeid om tiltak

Nettoanbud – eks Helsingborg

Konkurranseutforming

Opprinnelig bruttoanbud i 1992 kostnadsøkning i senere runder

Innføring av områdevis nettokontrakt 5-årskontrakt i 1997, senere forlenget til 2004 Full rute-, frekvens og takstfrihet innenfor visse minstestandarder

Erfaringer Kostnadseffektivisering under brutto

Kostnadsred fra 67 til 28% fire første år Stabilt i nettoperioden

Fallende tilbudsomfang i nettoperioden stabilt passasjernivå Ikke høyere kvalitet eller tilfredshet

Problemene bunnet i: passiv myndighetsside stor risiko ved feilsatsing motsatt utg.pkt av Norge ga unik partnerskap i 2004

Konklusjon for anbudskonkurranse

Utvikling over tid: fra bruttoanbud, så detaljerte krav, så økte incentiver og handlingsfrihet ulike faser, fra mål om produksjonseffektivitet til mål om markedseffektivitet

og tilbudsutvikling.

Økt vekt på incentiver og handlefrihet krever nye avtaleformer gjensidig avhengig og sårbar for hva den andre gjør; nye relasjoner krever lengre kontrakter for å høste av investeringene store incentiver krever områdebasert konkurranse – redusere risiko

må kunne avgrense er område – hvor er vippepunktet?

Altså: verken brutto eller netto tilstrekkelig alene utenom ved mål produksjonseffektivitet mål om markedseffektivitet krever andre virkemidler i tillegg

Ulike former for tilbudskonkurranse- best tilbud til en gitt økonomisk ramme

Kriterieomfang Konkurranseomfang

Fastlagt rutenett Åpent rutenett

Mange Indirekte anbud

- eks Utrecht

Begrenset tilbud

- eks Amersfoort

Få Enkelt tilbud

- eks Gelderland

Åpent tilbud

- eks Limburg

Styrker og svakheter ved fastlagt linjenett

Med mange kvalitetskriterier– indirekte anbud i Utrecht

+ maksimal styringskontroll + forutsigbart resultat + enkelt å sammenligne + kostnadseffektivisering (25%)

- lite som skiller tilbudene- liten/ingen innovasjon i nettverk- lite/ingen innovasjon i materiell- lite dynamikk i kontraktsperioden

Med få kvalitetskriterier– enkelt tilbud i Gelderland

+ forutsigbart nettverk+ symmetrisk informasjon+ innovasjon i kvalitet, materiell og busstype

- Ingen innovasjon i linjenett- Begrenset vekst i tilbudsomfang

Styrker og svakheter ved åpent linjenett

Med mange kvalitetskriterier- begrenset tilbud i Amersfoort

+ innovasjon i nettverk+ innovasjon i materiell og kvalitet+ kraftig økning i tilbudsomfang (60%)

- lite forutsigbarhet- ressurskrevende sammenligning- asymmetrisk informasjon

Med få kvalitetskriterier- åpent tilbud i Limburg

+ innovasjon i nettverk, materiell, kvalitet og busser+ kraftig økning i tilbudsomfang (30%)

- lite forutsigbarhet- Vage tildelingskriterier

- lite styring og åpen for rettssaker- asymmetrisk informasjon- lite dynamikk i kontraktene

Konklusjon for tilbudskonkurranse Lovende forsøk med å introdusere frihet i konkurransefasen

enkelte steder med store endringer i tilbudsdesignet som resultat som anbudskonkurranse: utformingen påvirker effektene

Jo større frihet, desto større potensial for innovasjon og produksjonsgevinst men også vanskeligere å evaluere og kontrollere myndighetene må ha nødvendig markedsinformasjon å gi ut; utfordring i Norge

Jo flere kvalitetskriterier jo mer fokus på kostnadseffektivitet som ved rene bruttoanbud

Lite dynamikk i kontraktene netto alene gir lite inntektspotensial i fht risikoen ved markedssvikt og myndighetene få interesser til tiltak, som Helsingborg stor passasjereffekt krever samordning med andre tiltak

Hva kan overføres til Norge?

Hva styrer valgene?

Strategiske mål påvirkes av faser

Organisering og ressurser kompetanse og informasjon

Markedsstruktur markedspotensial og kompleksitet

Hva er spesielt med Norge?

Tradisjon for netto og private Annet enn Sverige og Danmark Høy flatedekning, lav frekvens

Ikke øremerkede tilskudd annet enn Nederland må ha andre incentiver til myndighet

Lang tid med effektiviseringsavtaler En annen fase?

Konklusjoner og implikasjoner

Konkurranseutsetting innehar ulike faser med ulike mål Vellykket utforming av effektiviseringsavtalene kan gjøre at enkelte områder

allerede er i en annen fase: Mye kostnadseffektivisering allerede tatt ut?

Mål om markedseffektivitet krever utvikling av nye avtale- og relasjonsformer samordning med andre tiltak – komplekse avtaler mål om produksjonseffektivitet er enklere; brutto- eller nettoanbud

Nye konkurranseformer krever kompetanse/informasjon Pga tradisjon mangler flere lokale myndigheter nødvendig informasjon å gi ut eksisterende operatør får markedsmakt kan tilsi bruk av anbudsvarianter i første runde, men fare for låsningsmekanismer