Manual Processo Legislativo

Comitê Político Nacional do Sistema Unimed

Manual Processo Legislativo

2MANUAL DO PROCESSO LEGISLATIVOComitê Político Nacional do Sistema Unimed

Atuação Política e Monitoramento Legislativo

A atuação política da Unimed do Brasil objetiva aperfeiçoar as normas que regem o universo do cooperativismo

médico e de saúde em seus mais diversos aspectos – tributação, regulamentação, altera-ções na legislação cooperativista, sistema bra-sileiro de saúde.

As propostas repercutidas pela Unimed do Brasil são respaldadas pelo conjunto das deli-berações obtidas nas reuniões de Diretoria da Confederação e do Conselho Confederativo, composto pelos presidentes de todas as Fede-rações do Sistema Unimed.

Esses espaços de elaboração permitem que parte representativa dos cooperados, fora do exercício direto de suas atividades na Medi-cina, pensem saúde suplementar e coope-rativismo, em seu âmbito político, de forma sistematizada e orgânica. O conjunto de pro-posições discutidas nesses momentos ultra-passam os interesses corporativos, pensando novas diretrizes que possam beneficiar a so-ciedade brasileira.

Nesse sentido, a metodologia utilizada pela Confederação ao realizar o monitoramento congressual considera um elenco das maté-rias mais importantes que possam permitir o desenvolvimento do cooperativismo médico com qualidade e independência dentro dos preceitos cooperativistas de redução de cus-tos, ganhos de escala, índice de produtividade e qualidade de distribuição.

A elaboração ou revisão legislativa é sempre um exercício de (re)pensar as condicionantes que norteiam as operações relativas às coo-perativas de saúde. Diretrizes públicas são fundamentais, mas não de forma restritiva. Os poderes públicos ainda necessitam de maior clareza quanto ao cooperativismo, em especial o segmento da saúde.

O quadro predominante ainda hoje é de barreiras cada vez maiores a se anteporem ao cooperativismo. A falta de uma legisla-ção adequada completa a série de obstácu-los quem têm negado ao cooperativismo a oportunidade de colaborar de forma ainda

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mais positiva para a evolução socioeconômi-ca brasileira.

A legislação não deve significar obstáculos que causem retrocesso e criam novos impe-dimentos para a sociedade se organizar, con-trariando a Constituição no que diz respeito à liberdade de associação, à formação de coo-perativas, e ao princípio da não interferência do governo na sua organização e funciona-mento. Em todos os momentos de elaboração sobre a temática deve-se considerar que o associativismo representa, atualmente, chance de sobrevivência para muitas instituições.

É preciso que os legisladores compreendam que, muito além de sua dimensão econômi-ca, o cooperativismo fortalece a cidadania, valorizando a criatividade e a inovação como instrumentos a serem utilizados por traba-lhadores em busca de alternativas para uma inserção mais digna no mercado de trabalho.

Para o Sistema Unimed o cooperativismo é uma questão de cidadania, de inserção

social, de valorização do trabalho como valor ético.

Apesar dessas muitas dificuldades ligadas es-pecialmente à legislação, as quais limitam o desenvolvimento do cooperativismo de saúde no Brasil, o movimento cresceu e busca conti-nuamente sua consolidação.

Especificamente no que se refere às ações de-senvolvidas pela Unimed do Brasil, vale ressal-tar que a Confederação busca disseminar os resultados e objetivos de seu trabalho, bem como incentivar a participação mais efetiva de todas as Federações e Singulares do Sistema nas atividades políticas, estimulando a inter-ferência legítima e transparente no processo decisório transcorrido no país.

Esta publicação, portanto, integra um conjunto de iniciativas que visam subsidiar os dirigentes em sua atuação político-legislativa. Esperamos que ela cumpra seu papel.


Monitoramento Legislativo

O sistema de monitoramento legislati-vo organizado pela Unimed do Brasil contempla projetos que necessaria-

mente estão em tramitação (ativos), significan-do dados que remontam ao ano de 1989, atu-alizados até dezembro de 2009. Existem pro-posições – entre Projetos de Lei comum (PL), Projetos de Lei Complementar (PLP) e Propos-tas de Emendas à Constituição (PEC) – apre-sentadas há mais de uma década que ainda aguardam deliberação de alguma instância da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.

O corte para inserção das propostas no acom-panhamento efetuado pela Unimed do Brasil não estabelece mínimo de anos decorrido desde sua apresentação. Além do tema trata-do, a condição para sua incorporação no con-junto de proposições congressuais monitora-das é o fato de estar tramitando, ou seja, de haver alguma possibilidade da matéria alterar o marco jurídico-normativo que rege as políti-

cas relacionadas ao cooperativismo de saúde e ao sistema de saúde brasileiro.

Para melhor entendimento das propostas, elas foram organizadas em quatro categorias te-máticas: Tributação sobre as Sociedades Co-operativas; Regulamentação dos Serviços de Saúde; Cooperativismo – Alterações na Lei Cooperativista; e Sistema Brasileiro de Saúde.

O resumo de conteúdo e enquadramento te-mático relacionados para cada um dos projetos melhor direcionam o objetivo integrante das propostas, facilitando a pesquisa e o entendi-mento por parte dos usuários interessados.

Por fim, é importante frisar que as matérias acompanhadas pela Unimed do Brasil não fo-ram selecionadas por uma questão de méri-to – se avaliadas como positivas ou negativas para o Sistema Unimed – e, sim, pelo seu con-teúdo, pois são emblemáticas dentro de sua categoria temática.



Processo Legislativo e suas Instâncias de Deliberação

A seguir encontram-se dados sobre a di-nâmica legislativa, com abordagem so-bre os procedimentos, possibilidades,

mecanismos e prerrogativas de tramitação e interferência nos debates congressuais. Apre-senta-se, ainda, a contextualização política que perpassa a apresentação e tramitação das propostas legislativas, no âmbito do acompa-nhamento realizado pela Unimed do Brasil.

Congresso Nacional – Sua Importância no Cenário

Nacional

O Congresso Nacional exerce dois papéis de inquestionável preponderância no cenário nacional, ambos de forte impacto: um é sua participação no debate público acerca de to-das as demandas e interesses da sociedade brasileira, como âmbito principal da discussão

normativa. Outro é o poder de determinação que exerce o Congresso, por meio de projetos e propostas de políticas que podem transfor-mar-se em determinações de governo na for-ma de leis, leis complementares e emendas à Constituição.

O Congresso Nacional participa da definição programática e financeira e da alocação dos recursos públicos, atuando no processo elabo-ração do Orçamento da União – nos estados e no Distrito Federal, essa atuação ocorre por meio das Assembleias Legislativas e Câmara Distrital, respectivamente.

A Câmara dos Deputados e o Senado Fede-ral, de maneira conjunta, participam da defini-ção tanto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que estabelece o formato, prioridades e metas que deverão orientar a elaboração do orçamento federal, quanto da Lei Orçamentá-ria Anual (LOA), que aponta as prioridades de aplicação dos recursos naquele ano.

Destaca-se, portanto, a importância da produ-ção e difusão de informações e estudos sobre

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as iniciativas legislativas, os quais podem con-tribuir para a qualificação do debate público, além de agilizar e valorizar a participação pro-positiva de gestores e entidades interessadas no processo legislativo. Essas ações visam o próprio aperfeiçoamento das políticas públi-cas e do ordenamento jurídico brasileiro.

Além da consolidação do mapeamento das iniciativas de (re)desenho do marco jurídico-normativo que regula as relações cooperati-vistas e o sistema brasileiro suplementar de saúde, é importante apresentar um panorama geral do funcionamento do Poder Legislativo referente ao processo de tramitação das pro-posições com força de lei de autoria tanto do Executivo quanto dos próprios parlamentares, ou outros autores possíveis – entidades repre-sentativas setoriais como o próprio Sistema Unimed, sociedade civil via Comissão de Legis-lação Participativa (CLP), entre outros atores.

A síntese do processo formal ao qual estão submetidas as proposições legislativas é parte inerente e obrigatória da avaliação de conte-údo das mesmas, pois as instâncias de deli-beração do Congresso Nacional podem afetar substancialmente seu conteúdo original.

Processo Legislativo

Ambas as Casas do Legislativo ou do Congres-so Nacional – Câmara dos Deputados e Sena-do Federal – têm funcionamento similar, tanto no que diz respeito aos ritos do processo le-gislativo, quanto no formato de suas instâncias políticas e administrativas. Apesar disto, pos-

suem regimentos internos diferenciados, que tratam sobre os aspectos particulares de cada Casa. O próprio Congresso Nacional tem seu regimento: denominado Regimento Comum, que dispõe sobre os casos em que a Câmara e o Senado atuam em conjunto. E a Constitui-ção Federal possui Capítulo específico sobre a organização e o funcionamento do processo legislativo (artigos 44 ao 75).

É importante ressaltar que nem sempre os regimentos são claros em seus dispositivos, assim como não detalham algumas especifici-dades do processo legislativo, dando abertura para decisões políticas e discricionárias acerca do andamento de proposições e/ou do fun-cionamento de comissões temáticas perma-nentes e parlamentares de inquérito.

Da mesma forma que o Judiciário e suas ju-risprudências, o Legislativo, para orientação final quanto a entendimentos não explícitos no regimento, trabalha com decisões da Mesa Diretora, adotadas pela Presidência da Casa a partir da análise da Secretaria Geral da Me-sa, com participação das consultorias Jurídica e Legislativa. Entretanto, essas “decisões” po-dem ser alteradas dependendo do momento e da qualidade de sua fundamentação. Daí a necessidade de permanente articulação das entidades (governamentais, civis, movimentos sociais, etc) interessadas em determinadas te-máticas.

As ações de articulação vão desde o encami-nhamento de expedientes e manifestações (notas técnicas, pareceres, avaliações funda-mentadas) a gabinetes, lideranças e comissões, até a participação em audiências públicas e



reuniões com parlamentares. Esse processo de participação contribui para a manutenção ou o aperfeiçoamento dos textos normativos, assim como permite a criação de frentes de discussão e articulação de coalizão parlamen-tar capazes de garantir a concretização ou al-teração das propostas, ou, ainda, sua rejeição.

Afora os diversos grupos externos ao Parla-mento, existem ainda os intra Parlamento, representados pelas frentes – ou bancadas – parlamentares, como a Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop), fundada em 1986; a Frente Parlamentar da Saúde, funda-da em 1993; a Bancada do Cooperativismo de Saúde, lançada em agosto de 2003, en-tre várias outras. Oficialmente existem mais de cem frentes parlamentares atuando na Câmara, única Casa que possui sistema de comunicação formalizado para criação e in-formações gerais sobre as mesmas.

Os componentes dessas frentes internas ao Parlamento não necessariamente estão em um só partido ou têm o mesmo comprome-timento ideológico – são os chamados gru-pos suprapartidários. Contudo, juntos têm poder para pressionar o governo e o próprio Congresso em momentos críticos, agindo a favor do atendimento a pleitos de determi-nados setores.

As entidades externas ao Parlamento (gover-namentais, empresariais ou sociais), além de brigar pelos interesses dos grupos que lá re-presentam, têm fortes embates com os com-ponentes do Congresso e seus grupos inter-nos – como as frentes parlamentares referidas acima. Isso ocorre não só em relação ao con-

teúdo das proposições, como em busca pelo respeito ao rito formal do processo legislativo.

Outra instância importante para articulação interna a cada uma das Casas é o Colégio de Líderes, que agrega as respectivas lideranças partidárias, cujas decisões são determinan-tes e até condicionantes para a definição das pautas de deliberação, acordos sobre os textos deliberados – manutenção de conte-údo ou alteração dos mesmos –, decisão de urgência para projetos, entre várias outras ações de importância fundamental para o processo legiferante e de estabelecimento das políticas públicas.

Importância das Comissões no Processo Legislativo

O parlamentar, no momento de sua votação, deve dispor de uma série de avaliações so-bre a proposição em deliberação, referentes à constitucionalidade e mérito. As comissões são as instâncias decisórias de forte preponde-rância no processo de análise dos projetos em tramitação no Congresso Nacional. Elas fun-cionam, dentro das Casas Legislativas, como colegiados menores, que também têm poder de decisão, dispensando, muitas vezes, a apre-ciação do plenário da Casa.

As comissões permanentes são as de caráter técnico-legislativo ou especializado, integran-tes da estrutura institucional, co-partícipes e agentes do processo legislativo, com a fina-lidade de apreciar assuntos ou proposições submetidos ao seu exame e sobre eles emitir


parecer deliberativo. Também podem exercer o acompanhamento dos planos e programas de governo e a fiscalização orçamentária da União, no âmbito dos respectivos campos te-máticos e áreas de atuação. Ressaltem-se ain-da as audiências públicas, que proporcionam o debate público sobre diversos temas, e são bons recursos para obter posicionamento de autoridades sobre assuntos mais delicados.

As possibilidades de interferência na formula-ção dos projetos e outras iniciativas parlamen-tares são maiores quando ainda se encontram nas comissões. Ao chegarem no Plenário as opiniões e alternativas de texto já estão cris-talizadas, e as alterações ficam muito vincula-das a acordos de líderes. O acompanhamento prévio nas comissões possibilita a interlocução direta tanto com o autor quanto com o relator da matéria, permitindo maior influência dos interessados no texto final.

Os campos temáticos são os assuntos nos quais cada comissão se insere. Elas têm área de atuação definida e, ao mesmo tempo, bem delimitada. A composição das comissões é de-finida a partir do cálculo da proporcionalidade partidária. Na formação das comissões, assim como ocorre com o órgão máximo diretor da Câmara ou do Senado – Mesa Diretora –, pro-cura-se garantir a representação proporcional dos partidos ou blocos parlamentares inte-grantes da Casa.

Dessa forma, quanto mais parlamentares um partido ou bancada partidária possuir, maior número de vagas poderá ocupar nas comis-sões e, conseqüentemente, maior a possibilida-de de obter a presidência ou vice-presidência

da respectiva comissão, além da relatoria das matérias. A bancada da Minoria tem represen-tação garantida de, pelo menos, um membro nas comissões, mesmo não alcançando lugar pelo cálculo da proporcionalidade.

O partido de maior bancada na Câmara e no Senado, considerando a lógica da pro-porcionalidade partidária na composição das comissões, ocupa o maior número de vagas dentro das mesmas, exceto naquelas comis-sões em que cedeu vagas a parlamentares de outros partidos, o que ocorre a partir de negociação com outras siglas que possuam vínculo maior com assuntos sob responsabili-dade daquela comissão.

É visível a movimentação de parlamentares entre as comissões, sobretudo na Câmara. Dependendo das prioridades conjunturais, as cessões de vagas variam. Elas são feitas a partidos ou parlamentares que, normalmente, são representantes históricos de determinadas categorias, no âmbito do respectivo campo temático e área de atuação da comissão.

Uma relevante prerrogativa constitucional e regimental das comissões é o poder conclusi-vo – ou terminativo, no caso do Senado – so-bre determinadas matérias, por meio do qual é dispensada a apreciação da matéria em plená-rio, tendo sua votação concluída internamente à comissão. Entretanto, quando a tramitação é conclusiva mas existem pareceres divergentes, a matéria obrigatoriamente vai a plenário, para avaliação de todos os parlamentares. Outras possibilidades que anulam o poder conclusivo das comissões é a aprovação de urgência, em plenário, para a matéria, ou a interposição de



recurso no prazo de cinco dias após a publica-ção da redação final proposta pelas comissões, no Diário da Casa Legislativa.

De qualquer modo, mesmo não havendo po-der conclusivo (ou terminativo) sobre as pro-posições, as deliberações sobre as respectivas matérias a elas designadas permanecem com-ponentes fundamentais no processo de trami-tação. Entretanto, sem o poder conclusivo, tan-to a matéria quanto os pareceres são levados a plenário para análise, discussão e votação.

Outra competência das comissões é a realiza-ção de audiências públicas e seminários – ou ainda conferências e exposições – com enti-dades da sociedade civil e/ou representantes dos outros poderes da esfera pública. Nesses casos, a comissão procura instruir deliberação geral sobre a matéria em análise, assim como estabelecer canal de diálogo com o público externo, já que o mesmo é convidado para prestação de informações ou para exposição de assunto relevante.

Os trabalhos no recinto das comissões neces-sitam de qualquer número de parlamentares para ter início, e para deliberação é necessária a presença de pelo menos metade dos seus componentes. Bancadas do governo com maior número de parlamentares garantem o poder de aprovação das matérias apresenta-das pelo Executivo, e poder de veto em re-lação a outras, por meio da ocupação dessas importantes instâncias decisórias.

A presidência de cada uma das comissões também é um cargo muito visado, dadas as suas prerrogativas regimentais e os mecanis-

mos institucionais a seu dispor sobre o desen-volvimento dos trabalhos. Além de controlar o fluxo dos trabalhos, a presidência mantém controle sobre o processo de votação das ma-térias e, portanto, conduz as discussões para garantir que acordos firmados anteriormente sejam cumpridos no plenário da comissão, ou ainda que determinada orientação seja dada à matéria em análise.

O recurso mais significativo do qual dispõem os presidentes de comissões é a possibilidade de designação final de relatores para as ma-térias. O relator deve apresentar parecer que contemple o histórico e a descrição da maté-ria, a constitucionalidade e juridicidade (ou se-ja, analisar a matéria do ponto de vista formal), e a discussão quanto ao seu mérito, discorren-do sobre a relevância e a própria pertinência dos objetivos determinados.

Após essas considerações, deve concluir pela rejeição ou aprovação da proposição no for-mato original ou após inserção de emendas parlamentares (inclusive as suas), ou ainda por substitutivo que altere consideravelmen-te seu conteúdo. O relator, dessa forma, tor-na-se o próprio instrumento de articulação, com preponderância sobre a proposição sob sua responsabilidade, já que antecipa uma decisão política.

Dentre as 21 comissões em funcionamento na Câmara, destacamos as comissões de Se-guridade Social e Família (CSSF), Defesa do Consumidor (CDC), Desenvolvimento Econô-mico, Industria e Comércio (CDEIC), Finanças e Tributação (CFT) e de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ).


No Senado existem onze comissões perma-nentes, e além da CCJ devem ser menciona-das as comissões de Assuntos Sociais (CAS) e de Assuntos Econômicos (CAE). A essas cita-das são encaminhados, se não a totalidade, grande parte dos projetos de interesse do Sistema Unimed.

Frentes Parlamentares

As frentes – também conhecidas como ban-cadas – foram criadas por iniciativa dos pró-prios parlamentares, interessados em mostrar vínculos com uma determinada temática. Eles não estão em um só partido, nem necessa-riamente compartilham da mesma ideologia política – são agrupamentos que transcendem interesses mais especificamente vinculados a partidos – e juntos angariam força política pa-ra pressionar o governo ou projetar seus plei-tos nos meios de comunicação.

É importante reforçar que não há qualquer dispositivo nos regimentos internos da Câ-mara dos Deputados, do Senado Federal ou mesmo no Regimento Comum do Congresso Nacional, que discipline a atuação das Frentes Parlamentares. Anteriormente, discutiu-se a possibilidade de se estabelecer, por Resolução – instrumento interno às Casas, que estabe-lece novos dispositivos regimentais –, alguma regulação para seu funcionamento, iniciativa ainda não concretizada. Os dispositivos que regulam blocos ou bancadas dentro do Con-gresso dizem respeito aos blocos de partidos que, ao aproximarem-se, podem agregar maior representatividade em momentos de votação,

na definição das vagas para comissões, entre outros efeitos.

As regras existentes, apesar de tácitas, garan-tem reconhecimento minimamente formal às frentes, por meio de comunicado à Mesa Di-retora das respectivas Casas, o qual informa a data de sua criação, o quantitativo de compo-nentes, exercício da presidência, gabinetes de contato para informações, entre outros dados. Outra formalidade cumprida por iniciativa da própria frente é a elaboração de estatuto que rege as atividades internas, estabelecendo ordenação hierárquica, metodologia de de-liberação interna, periodicidade de reuniões parlamentares, além de diversas questões re-levantes para seu funcionamento.

O estatuto interno (quando há), o rol de componentes e algum texto explicativo das diretrizes ou período de criação compreen-dem os documentos oficiais referentes às frentes, as quais seguem, portanto, sem espa-ço institucional – enfraquecendo, em muitos casos, o poder de articulação e condução de seus trabalhos. Na ausência desse “espaço”, ficam prejudicadas as deliberações coletivas, que deveriam ser tomadas por intermédio de algum tipo de reunião presencial dos parla-mentares. Essa situação termina por favorecer uma má personalização das frentes, concen-tradas muito em torno de seus presidentes ou coordenadores.

Essas questões ajudam a reforçar o caráter de compromisso informal e por isso nem sempre constante do parlamentar com a agenda temática da frente à qual vincula-se. Apesar dessa generalização, algumas frentes



destacam-se: exemplos neste caso são as já citadas frentes parlamentares da Saúde e do Cooperativismo.

Alguns parlamentares fazem do exercício de coordenação de alguma frente parlamentar uma alternativa para proximidade aos meios de comunicação, sempre disponíveis e ao al-cance, por exemplo, dos líderes de partidos no Congresso Nacional. Como parlamentar, o deputado ou senador é apenas um entre 513 ou 81, respectivamente. Como líder, ele fala por bancadas inteiras. Se for de partido com maior expressividade no cenário po-lítico, o parlamentar circula pelos salões do Congresso Nacional literalmente cercado por jornalistas, luzes e câmeras das emissoras de televisão. É visto quase diariamente na TV, sendo presença constante, quase obrigatória em momentos de crise.

Aos que não conseguem algum cargo de líder ou vice, a instituição de uma frente parlamen-tar é sempre uma alternativa: de certa forma o parlamentar está à frente de uma bancada. E como coordenador de uma frente temática, o parlamentar angaria maior expressividade ao menos dentro daquele setor, tornando-se um representante referencial para as tratativas daquele tema.

Por outro lado, as entidades vinculadas àquele setor têm uma garantia de grupo parlamentar que deve atuar em prol de seus interesses. À medida que parlamentares resolvem integrar determinada frente, espera-se dos mesmos maior receptividade no encaminhamento das demandas conjuntas elaboradas interna e mesmo externamente ao Parlamento, auxi-

liando, ainda, na intermediação e negociação dos interesses da frente, além de projetar o assunto, colaborando na própria construção de legitimidade dos pleitos.

Tramitação de Proposições no Congresso Nacional

As proposições em tramitação referem-se às matérias legislativas sujeitas à deliberação de alguma das Casas do Congresso Nacional. Dentre os tipos de proposição destacam-se os seguintes: Proposta de Emenda à Constitui-ção (PEC), Projeto de Lei (PL ou PLS/Senado), Projeto de Lei Complementar (PLP), Proposta de Fiscalização e Controle (PFC), Emenda (de texto), Requerimento, Parecer. A Medida Pro-visória (MP) é um recurso extraordinário e de prerrogativa exclusiva do Poder Executivo.

As proposições diretamente relacionadas ao processo legislativo são os projetos de Lei, Lei Complementar, Emenda à Constituição, Reso-lução, Parecer. O outro grupo de proposições é composto por propostas de caráter mais instrumental, como os Requerimentos e Re-cursos. Existem ainda as propostas que atuam como interlocutoras no processo de acompa-nhamento e fiscalização das ações do Poder Executivo – são as propostas de Fiscalização e Controle (PFCs).

A iniciativa para apresentação de leis ou leis complementares cabe a deputados ou sena-dores (dependendo da Casa), individual ou coletivamente, a alguma de suas comissões in-ternas (permanentes ou temporárias), à Mesa


Diretora, ao Presidente da República. Associa-ções e órgãos de classe, sindicatos e entidades organizadas da sociedade civil, excetuados os partidos políticos, podem apresentar suges-tões de iniciativas legislativas à Comissão de Legislação Participativa (CLP) na Câmara ou à Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa (CDH) no Senado, as quais, por sua vez, as encaminha como projeto de lei após discussão e aprovação interna.

Tribunais Superiores, como o Superior Tri-bunal de Justiça (STJ) e o Supremo Tribunal Federal (STF), podem apresentar projetos de lei sobre matérias de interesse institucional do Poder Judiciário, tais como o Estatuto da Magistratura, alteração do número de mem-bros dos tribunais, e alteração na organização judiciária. Ao Procurador-Geral da República cabe a iniciativa de leis que disponham sobre organização, atribuições e o estatuto do Mi-nistério Público da União (MPU), bem como sobre a criação e extinção de cargos e servi-ços auxiliares.

As demais proposições (projetos de resolução, decretos legislativos, emendas, indicações, etc) são reservados à iniciativa dos parlamentares, comissões ou às Mesas Diretoras das Casas, conforme o caso.

Para apresentação de PECs é necessária a assi-natura de terça parte, no mínimo, dos deputa-dos (no mínimo 171) ou senadores (no mínimo 27). A PEC pode ainda ser apresentada pelo Presidente da República, ou por mais da me-tade das Assembléias Legislativas do Brasil – nesse último caso cada qual deve representar, no mínimo, a maioria de seus membros.

Um projeto de lei ordinária para ser aprovado precisa do voto favorável da maioria dos pre-sentes, presente à votação a maioria absoluta da composição da respectiva Casa, em vota-ção simbólica. A votação nominal ocorrerá a pedido de liderança partidária. O projeto de lei complementar depende do quorum quali-ficado, ou seja, da maioria absoluta dos mem-bros da Casa, em dois turnos de apreciação.

A Constituição Federal só poderá ser emenda-da atendidas as exigências delineadas em seu art. 60, que possuem razoável complexidade. Para mudar o texto constitucional, a votação deve ser realizada em dois turnos com apro-vação de 3/5 dos componentes da Câmara ou do Senado, em votação nominal.

O texto constitucional não pode ser revoga-do, alterado ou contrariado por via de qual-quer outro ato normativo, afora a PEC. Suas explicações, regulamentações ou até mesmo complementações podem vir, contudo, por via de lei comum ou lei complementar, conforme dispuser o próprio dispositivo que se pretende regulamentar ou a existência de legislação so-bre o assunto, quanto à sua aplicação.

Os procedimentos para elaboração da lei or-dinária, complementar e de emenda à Consti-tuição têm por modelo o processo legislativo ordinário, conforme quadro abaixo, uma es-pécie de paradigma de produção das demais matérias normativas. Essas considerações dis-pensam maiores aprofundamentos, visto ser o objetivo do presente texto proporcionar uma visualização das normas possíveis de serem estabelecidas e dos requisitos necessários pa-ra sua concretização.



Fluxo Simplificado do Processo Legislativo

as alterações necessárias para o ajustamento do texto.

Após a deliberação nas comissões, caso o proje-to não esteja sob tramitação conclusiva ou haja recurso aprovado para deliberação em plenário, é votado nessa instância em turno único, sendo aprovado se obtiver maioria simples dos votos dos parlamentares presentes à sessão. O turno único não significa que não haja mais de uma sessão deliberativa para avaliação do projeto em plenário. Entretanto, haverá apenas um úni-co turno de votação do projeto.

Após aprovação, será encaminhado à Casa re-visora, com poder de alteração de conteúdo e de mérito. Se alterado na Casa revisora, retor-nará à inicial, onde apenas as alterações serão avaliadas, sendo incorporadas definitivamente ao texto ou rejeitadas. Depois desse processo o projeto segue à sanção presidencial, mo-mento em que ainda poderá ser vetado total ou parcialmente. O veto presidencial será tam-

Projeto de Lei Ordinária

Em virtude de seu caráter abrangente e de seus múltiplos e variados fins, o mecanismo de elaboração da lei ordinária serve de base para nortear as várias outras modalidades de atos legislativos.

Em termos gerais, o projeto, após apresentado e publicado no diário oficial interno à Casa de origem, é despachado às comissões de mérito que devem se pronunciar, mediante parecer, por meio de relator definido pela presidência da respectiva comissão.

O recurso é o instrumento utilizado pelo parlamentar contra o parecer de rejeição, por exemplo, dado pela comissão ao proje-to. Caso o recurso não seja apresentado, ou seja rejeitado, o projeto será arquivado como prejudicado. Sendo aprovado o recurso – em plenário – o projeto deverá ser reavaliado na Comissão que o rejeitou, onde deverá sofrer

Fonte: Câmara dos Deputados, seção “Conheça o Processo Legislativo”

Arquivo Arquivo

Iniciativa Casa Criadora

Casa Revisora

Presidente da República

Emendas

Vetos

Sanção p/Promulgação

Congresso Nacional

Rejeitado

Mantido

Presidente da República

Publicação

Promulgação

Entrada em Vigor


bém deliberado pelo Congresso Nacional – as duas Casas em sessão conjunta e secreta.

É importante lembrar que inerente ao proces-so legislativo existem ainda diversos outros aspectos ou detalhes regimentais que deter-minam e regulam de maneira mais detalhada cada passo do processo, como prazos a se-rem cumpridos em cada uma das instâncias às quais o projeto for submetido. Essas regras, ressalte-se, não costumam ser cumpridas à ris-ca tanto devido às articulações políticas, quan-to à expectativa geral que recair em determi-nado momento sobre aquele tema.

É importante também lembrar dos apensa-mentos – ou tramitação conjunta – de pro-jetos, que ocorre quando existe mais de um projeto tramitando acerca do mesmo tema, em moldes similares, e quando o projeto pri-meiramente apresentado não sofreu ainda avaliação por alguma das comissões desig-nadas a deliberá-lo. Nesse caso até mesmo vários projetos podem tramitar conjuntamen-te, ressaltando-se que os projetos apensados não perdem seu valor de mérito, visto que os relatores de projetos que possuem apensos devem considerar, em seu parecer, todos os projetos listados.

Portanto, não só dispositivos de projetos apen-sados podem ser considerados para delibera-ção; o próprio originário pode ser preterido integralmente em prol de alguma proposição apensada. Existe também a possibilidade de solicitação de desapensamento de um proje-to a outro, que pode ser feita pelo autor do apensado à presidência da Casa onde estiver tramitando, caso sinta-se prejudicado de algu-

ma maneira, ou avalie que não há consonân-cia de mérito ou de tratamento da matéria.

Projeto de Lei Complementar

A Lei Complementar é exigida para as maté-rias nos casos em que a Constituição Federal expressamente determina a edição desse di-ploma normativo para regulamentar determi-nados dispositivos constitucionais.

Além de matéria específica, os projetos de lei complementar necessitam, para sua aprovação, de um quórum qualificado correspondente à maioria absoluta dos votos dos componentes de ambas as Casas, observadas na sua tramita-ção as demais normas que regem a tramitação do projeto de lei ordinária. A rigor, a lei com-plementar difere da lei ordinária em relação à matéria e ao quórum para aprovação.

Proposta de Emenda à Constituição (PEC)

Após apresentada e publicada, a PEC é ava-liada pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) quanto à sua admissibilidade. Caso haja parecer pela inadmissibilidade, a matéria retor-na à Mesa para publicação e fluência do prazo para interposição de recurso contra a negativa à emenda. Caso seja mantida a inadmissibili-dade proferida à PEC, ela será arquivada.

Admitida a proposição, na Câmara deverá ser analisada em Comissão Especial instalada para o exame de mérito da PEC. No Senado, apenas



a CCJ deverá deliberá-la. Após sua deliberação pela(s) devida(s) instância(s), segue ao Plená-rio, onde será deliberada e votada em dois turnos nominais, devendo obter, em ambos, aprovação de 3/5 dos parlamentares.

Cumpre ressaltar que a Câmara e o Senado devem aprovar texto idêntico. Caso haja al-guma alteração, a proposta retorna à Casa de origem na condição de nova proposta, reini-ciando-se o processo de tramitação.

Portanto, se o Senado Federal aprova um no-vo texto de substitutivo, de forma diferente daquele enviado pela Câmara dos Deputados, deve-se considerar como rejeitada pelo Se-nado a proposta originária da Câmara, já que esta não obteve a aprovação da outra Casa, dentro dos critérios constitucionais. Conse-quentemente, o texto aprovado pelo Senado é, em essência, uma nova proposta de emen-da à Constituição, e não, como no caso de projetos, no sistema de revisão, uma alteração simples ou substancial.

No entanto, se o Senado produzir alterações par-ciais no texto de proposta de emenda à Cons-tituição enviada pela Câmara, por meio de su-pressão, substituição parcial ou prejudicialidade, o restante da matéria poderá ser promulgada, porque obteve a aprovação das duas Casas do Congresso Nacional. Nesse caso, o que deve ser reexaminado pela Câmara é a parte alterada pe-lo Senado e não o seu todo. Ou seja, ficam pen-dentes de promulgação apenas as alterações realizadas pelo Senado (conforme este exemplo, que considera PEC oriunda da Câmara).

Exemplo disso é o que ocorreu com as refor-mas da Previdência Social, com as denomina-

das “PECs Paralelas da Previdência”, e do Judi-ciário, dividida em primeira e segunda etapas. Ressalte-se, contudo, que esta é uma situação extraordinária, que sofrerá avaliação cuidado-sa pelas consultorias jurídica e legislativa tan-to da Câmara quanto do Senado, bem como fiscalização por parte das entidades externas que acompanham o tema.

Medidas Provisórias

As Medidas Provisórias (MPs) têm força de lei desde a edição e vigoram por 60 dias, poden-do ser prorrogadas uma vez por igual período.

Nos últimos anos, as MPs vinham sendo ana-lisadas pelos relatores e votadas diretamente no Plenário, sem passar pelo exame prévio de Comissão Mista (composta por deputados e senadores), como prevê a Constituição.

Em março de 2012, o Supremo Tribunal Fede-ral (STF) decidiu que o exame pela Comissão Mista é obrigatório. Em razão dessa decisão, a Mesa Diretora da Câmara decidiu que, en-quanto estiverem nas comissões mistas, as MPs não trancam a pauta.

Se determinada Comissão Mista aprovar a MP 45 dias após sua edição, ela passa a trancar a pauta das sessões ordinárias da Câmara. Com a pauta trancada, apenas propostas que não podem ser tema de MP podem ser votadas. E essas votações só podem ocorrer em sessões extraordinárias.

Se a Câmara ou o Senado rejeitar a medida provisória ou, ainda, se ela perder sua eficácia (120 após sua edição), os parlamentares têm


que editar um decreto legislativo para discipli-nar os efeitos que tenha gerado durante sua vigência. Se o conteúdo de uma medida pro-visória for alterado, ela passa a tramitar como projeto de lei de conversão.

A Câmara dá a palavra final sobre esse pro-jeto, já que todas as Medidas Provisórias co-meçam a tramitar nesta Casa. Sempre que há alteração, o projeto é enviado à Presidên-cia da República para sanção. O presidente tem a prerrogativa de vetar o texto parcial ou integralmente, caso discorde das altera-

ções feitas pelo Congresso. Se a medida pro-visória for aprovada sem alterações, é pro-mulgada pelo Congresso, sem necessidade de sanção.

Em termos práticos, a grande diferença é que as alterações ao texto enviado pelo governo federal devem ser incorporadas ainda na Co-missão Mista. Após isto, alterações no plenário estão mais restritas, devendo considerar so-mente as emendas previamente apresentadas na Comissão, ainda que não tenham sido apro-vadas no parecer preliminar.



Siglas

ComiSSão Permanente do CongreSSo naCionaL

CMO – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização

ComiSSõeS PermanenteS do Senado FederaL

CAE – Comissão de Assuntos Econômicos CAS – Comissão de Assuntos Sociais CCJ – Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania CCT – Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática CDH – Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa CDR – Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo CE – Comissão de Educação, Cultura e Esporte CI – Comissão de Serviços de Infraestrutura CMA – Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle CRA – Comissão de Agricultura e Reforma Agrária CRE – Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional

COMISSõES PERMAnEnTES DA CâMARA DOS DEPUTADOS

CAPADR – Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural CCJ(C) – Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania CCTCI – Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática CCULt – Comissão de CulturaCDC – Comissão de Defesa do Consumidor CDEIC – Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio


CDHM – Comissão de Direitos Humanos e Minorias CDU – Comissão de Desenvolvimento Urbano CE – Comissão de Educação CFFC – Comissão de Fiscalização Financeira e Controle CFT – Comissão de Finanças e Tributação CInDRA – Comissão de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da AmazôniaCLP – Comissão de Legislação Participativa CMADS – Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável CME – Comissão de Minas e Energia CREDn – Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional CSPCCO – Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado CSSF – Comissão de Seguridade Social e Família CTASP – Comissão de Trabalho, Administração e Serviço Público CTD – Comissão de Turismo e Desporto CVT – Comissão de Viação e Transportes

PartidoS PoLÍtiCoS (divulgação oficial do TSE em outubro/2012)

DEM – Democratas PCB – Partido Comunista Brasileiro PCdoB – Partido Comunista do Brasil PCO – Partido da Causa Operária PDT – Partido Democrático Trabalhista PEn – Partido Ecológico NacionalPHS – Partido Humanista da Solidariedade PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro PMn – Partido da Mobilização Nacional PP – Partido Progressista PPL – Partido Pátria LivrePPS – Partido Popular Socialista PR – Partido da República PRB – Partido Republicano Brasileiro PRP – Partido Republicano Progressista PRTB – Partido Renovador Trabalhista Brasileiro



PSB – Partido Socialista Brasileiro PSC – Partido Social Cristão PSD – Partido Social DemocráticoPSDB – Partido da Social Democracia Brasileira PSDC – Partido Social Democrata Cristão PSL – Partido Social Liberal PSol – Partido Socialismo e Liberdade PSTU – Partido Socialista dos Trabalhadores Unificados PT – Partido dos Trabalhadores PTB – Partido Trabalhista Brasileiro PTC – Partido Trabalhista Cristão PTdoB– Partido Trabalhista do Brasil PTn – Partido Trabalhista Nacional PV – Partido Verde S.Part. – Sem Partido


Glossário de Termos Legislativos

Bloco Parlamentar – Aliança das bancadas de dois ou mais partidos políticos para constituir urna bancada comum.

Casa Legislativa – Denominação genérica atribuída à Câmara dos Deputados ou ao Se-nado Federal.

Colégio de Líderes – É formado pelos líderes da Maioria, da Minoria, dos partidos, dos blo-cos parlamentares e do governo. Entre outras, tem a atribuição de organizar a pauta das ma-térias que são levadas à votação em Plenário.

Comissão – Órgão temático encarregado de apreciar e deliberar sobre assunto submetido ao seu exame; é permanente quando integra a estrutura institucional da Casa e temporária quando criada para apreciar assunto determi-nado. Extingue-se ao término da legislatura, quando alcançado o fim a que se destina, ou quando expirado o seu prazo de duração.

Comissão Especial – Comissão de caráter temporário, criada para examinar e dar pa-recer sobre propostas de emendas à Consti-tuição, projetos de Código, projetos que en-volvam matéria de competência de mais de três comissões de mérito, denúncia oferecida

Admissibilidade – Análise dos pressupostos de constitucionalidade e juridicidade de uma Proposta de Emenda à Constituição ou Medi-da Provisória.

Aparte – Interrupção, breve e oportuna, do orador para indagação ou esclarecimento re-lativo à matéria em debate.

Apensação – Instrumento regimental que permite a tramitação conjunta de proposi-ções da mesma espécie que disponham so-bre matéria idêntica ou correlata. A tramitação conjunta só será deferida se solicitada antes da matéria entrar na Ordem do Dia das ca-sas legislativas ou antes do pronunciamento da única ou primeira comissão incumbida de examinar o mérito da proposição.

Bancada Informal – Conjunto de parlamen-tares que informalmente se agrupam para representar e defender interesse social, profis-sional, religioso ou cultural (bancada dos fun-cionários públicos, bancada ruralista, bancada dos evangélicos, etc.)

Bancada Partidária – Conjunto de parlamen-tares que integram determinado partido polí-tico. VER Frente Parlamentar.



contra o Presidente da República por crime de responsabilidade, e projeto de alteração do Regimento Interno da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.

Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) – Criada a partir de requerimento de pelo me-nos um terço do total de membros da Casa Legislativa, destinada a investigar fato de re-levante interesse para a ordem pública e a or-dem constitucional, legal, econômica ou social do país. Possui poderes de investigação com-parados aos das autoridades judiciais.

Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) – Integrada por deputados e senado-res, com funcionamento similar ao das CPIs. Difere da CPI em um aspecto: deve ser criada em sessão conjunta do Congresso Nacional, a partir de requerimento de um terço dos par-lamentares de cada uma das casas legislativas.

Emenda – Proposição apresentada como aces-sória de outra, destinada a alterar a forma ou conteúdo da principal, podendo ser supressiva, aglutinativa, substitutiva, modificativa ou aditiva.

Emenda Constitucional (EC) – Introduz alte-rações na Constituição Federal, por meio de supressão, cancelamento, adição de texto ou mesmo alteração de conceitos.

Indicação – Utilizada para: a) sugerir a outro Poder a adoção de providências, a realização de ato administrativo ou de gestão, ou envio de projeto sobre matéria de sua iniciativa ex-clusiva; e b) sugerir a manifestação de uma ou mais comissões acerca de determinado as-sunto, visando à elaboração de projeto sobre matéria de iniciativa da Casa.

Legislatura – A duração da legislatura é de quatro anos. Compõe-se de quatro sessões legislativas ordinárias. VER também Sessão Le-gislativa.

Lei Complementar – Dispositivo legal desti-nado a regulamentar norma prevista na Cons-tituição Federal.

Lei ordinária – Norma jurídica elaborada pe-lo Poder Legislativo em sua atividade comum e típica, votada mediante processo ordinário e sujeita à sanção ou ao veto presidencial. A lei, quando acompanhada do adjetivo ‘ordinária’, significa que é comum, habitual. Distingue-se, entre outras, da lei complementar, que regula dispositivo da Constituição Federal, o qual, por sua vez, é a “lei básica” ou “lei maior”.

Líder – Parlamentar escolhido para representar sua bancada partidária ou bloco parlamentar.

Medida Provisória (MP) – Ato de iniciativa exclusiva do presidente da República, com for-ça de lei, que pode ser expedido em caso de urgência e relevância. Produz efeitos imedia-tos, mas depende de aprovação do Congresso Nacional para transformação definitiva em lei.

Ordem do Dia – Corresponde ao período da sessão ordinária ou extraordinária ou das reu-niões das comissões da Câmara ou do Senado, destinado à apreciação das proposições em pauta.

Parecer – Manifestação fundamentada sobre determinado assunto.

Poder Conclusivo – Prerrogativa das comis-sões permanentes de discutir e votar projetos de lei, dispensada a competência do Plenário,


o qual só se manifesta se houver recurso de 10% dos membros da Casa nesse sentido. Es-sa prerrogativa é definida pela Mesa, quando é feita a distribuição das proposições (art. 24, II, do Regimento Interno da Câmara dos De-putados).

Projeto de decreto Legislativo (PdC) – Re-gula matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, não se sujeitando à san-ção ou ao veto do Presidente da República.

Proposta de Emenda à Constituição (PEC) – Altera ou acrescenta novos dispositivos à Constituição.

Proposta de Fiscalização e Controle (PFC) – Destinada a propor apuração dos atos do Poder Executivo, incluindo os atos da Adminis-tração Pública.

Projeto de Lei (PL) – Regula matérias inse-ridas na competência normativa da União e pertinentes às atribuições legislativas do Con-gresso Nacional, sujeitando-se, após aprova-ção, à sanção ou ao veto do presidente da República.

Projeto de Lei Complementar (PLP) – Tem origem na Câmara e regula matérias que, por disposição da Constituição Federal, devam ser disciplinadas por Lei Complementar. Diferen-cia-se dos projetos de lei ordinária pelo quo-rum qualificado exigido para sua aprovação. Necessita de dois turnos e maioria absoluta de votos favoráveis para ser aprovado.

Projeto de Lei da Câmara (PLC) – Denomina-ção dada ao Projeto de Lei da Câmara quando em tramitação no Senado.

Proposição – Toda matéria sujeita à delibera-ção da Câmara dos Deputados, podendo ser uma Proposta de Emenda à Constituição, Pro-jeto, Emenda, Indicação, Requerimento, Recurso, Parecer e Proposta de Fiscalização e Controle.

Questão de Ordem – Toda dúvida sobre a interpretação do regimento na sua prática ex-clusiva ou relacionada com a Constituição; da decisão do presidente cabe recurso ao Plená-rio, ouvida a Comissão de Constituição e Jus-tiça, no caso de apresentação em sessão. Em Comissão, a questão de ordem será resolvida pelo seu presidente, cabendo recurso a ser di-rigido á Presidência da Casa.

Quórum – Exigência constitucional ou regimen-tal de número mínimo de parlamentares que devem estar presentes para a prática de deter-minado ato ou que devam se manifestar, em um sentido, a respeito de determinada matéria.

Quórum de Deliberação – Número mínimo de parlamentares, que devem estar presentes na sessão para que se delibere sobre as maté-rias da Ordem do Dia.

Quórum de Presença – Número de presença mínima exigida numa Casa para que se dê a abertura da sessão ou seu prosseguimento.

Recurso – Espécie de proposição legislativa por meio da qual se propõe a reversão de uma decisão tomada, apelando-se a uma instância superior (como o plenário).

Resolução – Ato normativo que regula maté-rias da competência privativa da Casa Legisla-tiva, de caráter político, processual, legislativo ou administrativo.



Sessão Legislativa – Período corresponden-te ao ano de trabalho parlamentar, iniciando-se em 2 de fevereiro e encerrando-se em 22 de dezembro, com recesso parlamentar de 18 a 31 de julho. A sessão não será interrompida enquanto não for aprovada a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) pelo Congresso Nacional.

Sobrestamento – Suspensão temporária de deliberação de qualquer proposição, enquan-

to não for decidido o motivo que ocasionou o sobrestamento.

Substitutivo – Espécie de emenda substitu-tiva que altera, substancial ou formalmente, a proposição em seu conjunto. Pode ser ela-borado pela respectiva comissão de mérito que analisa o projeto ou apresentado em plenário.

Tramitação Conjunta – VER Apensação.


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Unimed Belém/Federação EquatorialTravessa Curuzu, 2212 – Marco Belem/PA 66093-540 Tel.: (91) 4009-5340

Unimed MercosulAv. Rio Branco, 825 – 3º andar Edifício Ciência – Centro Florianópolis/SC 88015-203 Tel.: (51) 3330-3085 / (48) 3221-4400

Comitê Político nacional do Sistema Unimed

PRESIDEnTEDr. Eudes de Freitas Aquino

(Presidente da Unimed do Brasil)

Coordenador naCionaLDr. José Abel Ximenes

(Assessor da Diretoria da Unimed do Brasil e Presidente da Unimed Cerrado)

núCLeo exeCUtiVo

Federação SP Dr. Humberto Jorge Isaac

Federação RS Dr. Nilson Luiz May

Federação PR Dr. Orestes Barrozo Pullin

Federação ES Dr. Alexandre Ruschi

Federação MG Dr. Paulo César Rangel

Federação GO/TO/DF Dr. José Abel Ximenes

Federação CE Dr. Darival Bringel de Olinda

Unimed Belém Dr. Aldemar Barra

escritório regional da Unimed do Brasil em Brasilia

SRTVS QD 701 - Ed. Centro Empres. Brasília Bloco B - Sala 520 - CEP 70340-903

Brasília/DF - Telefax: (61) 3226.1345 E-mail: [email protected]

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