Mediteranski politikološki dijalozi · naučnika svih generacija promovisan je interdisciplinaran pristup u naučno-istraživačkom radu, ali i otvorenost za dijalog i konstruktivnu

Mediteranski politikološki dijalozi


1


Impresum


Izgradnja stabilnosti i društvenog konsenzusa u post-socijalističkim društvimaZbornik radova sa konferencije

Izdavač:Fakultet političkih naukaUniverzitet Crne Gore

Za izdavača:Prof. dr Sonja Tomović Šundić

Dizajn i prelom:Ana Pajović Kljajić

Podgorica, 2015. godine

Mediteranski politikološki dijaloziIzgradnja stabilnosti i društvenog konsenzusa u post-socijalističkim društvimaZbornik radova sa konferencije

Uvodne napomene............................................................................................................5

Plan konferencije..............................................................................................................6

Supstantivni i proceduralni društveni konsenzus: Izgradnja stabilnosti u post-socijalističkim zemljama.....................................9

Etičko opravdanje ljudskih prava Prof. Dr Sonja Tomović-Šundić.......................................................................................11Etnički odnosi i sigurnost na Zapadnom BalkanuProf. dr. sc. Siniša Tatalović, Dr. sc. Ružica Jakešević........................................................19Politika simboliziranja bošnjaka nakon socijalizmaProf. dr Šaćir Filandra.....................................................................................................27Odnos ljudskih prava i ljudske sigurnosti , sa posebnim osvrtom na Zapadni Balkan Doc. dr Ivana Jelić............................................................................................................35Korupcija i slaba država Prof. dr Zoran Stojiljković................................................................................................43Naučnoistraživačka i inovaciona aktivnost kao pokretač razvoja i prosperiteta Crne Gore - Prof. dr Jovan Mirković, Prof. dr Đuro Kutlača, Mr Sandra Tinaj................................55

Transformacija političkih partija i partijskih sistema.....................................71

Opšti izbori u Srbiji 2012, korak napred ili status quo ante?Prof. dr Vladimir Goati....................................................................................................73Institucionalizacija partijskog sistema i konsolidacija demokratije Prof. dr Slaviša Orlović................................................................................................... 83

Zapadni Balkan i Evropa..........................................................................................91

Evropska budućnost zemalja Jugoistočne Evrope Prof. dr Gordana Đurović................................................................................................93Severno atlanski savez posle samita u ČikaguProf. dr Predrag Simić....................................................................................................109Evropska unija kao agent promjena u Crnoj GoriMr Ana Šćepanović.......................................................................................................117Uloga NATO-a u Avganistanu Milena Kalezić...............................................................................................................133Konceptualna analiza bezbjednosti u XXI vijeku Mr Renata Branković.....................................................................................................149Civilno-vojni odnosi u arapskim režimima Jelisaveta Blagojević.......................................................................................................159Socijalna politika Crne Gore kao faktor integracije ili dezintegracije društva Mr Uglješa Janković.......................................................................................................173

Uvodne napomene

Pred vama je zbornik radova sa regionalne konferencije Izgradnja stabilnos-ti i društvenog konsenzusa u post-socijalističkim zemljama koja je u junu 2012. godine održana u Baru u organizaciji Fakulteta političkih nauka Univerziteta Crne Gore. Jedan od osnovnih ciljeva ovog okupljanja bilo je kreiranje platforme za susret politikologa i njihovih kolega iz drugih naučnih disciplina na kojoj bi se pokrenula ar-gumentovana rasprava o najbitnijim društveno-ekonomskim problemima sa kojima se susreće region. Ovim skupom koji je uspio da okupi neke od najaktivnijih i najznačajnijih naučnika svih generacija promovisan je interdisciplinaran pristup u naučno-istraživačkom radu, ali i otvorenost za dijalog i konstruktivnu raspravu. Susretu nauke i društva doprinio je i serijal emisija koje su sadržale neke od najzanimljivijih diskusija sa skupa, a koji je emi-tovala televizijska kuća Vijesti. Posebnu vrijednost skupu je dala činjenica da su na njemu prvi put pred širokim auditorijumom svojih kolega radove izlagali doktoranti Fakulteta političkih nauka što je praksa na svim značajnim evropskim i svjetskim univerzitetima koja se uvodi i kod nas. Važno je da se organizacijom ove konferencije, iako relativno mlad, Fakultet političkih nauka Univerziteta Crne Gore predstavio kao relevantan partner i mjesto oku-pljanja naučnika regiona. Održavanje konferencije koja je uvela niz pozitivnih presedana u naučnu djelat-nost u Crnoj Gori podržali su Konrad Adenauer Stiftung, ambasade Velike Britanije i Njemačke u Crnoj Gori, te Ministarstvo nauke Vlade Crne Gore.

Agenda konferencije

Regionalna konferencija IZGRADNJA STABILNOSTI I DRUŠTVENOG KONSENZUSA U POST-SOCIJALISTIČKIM ZEMLJAMA

14-16. jun 2012. godineBar, Crna Gora

Petak, 15. jun

10:00 Otvaranje konferencije Prof. dr Sonja Tomović Šundić, dekanica Fakulteta političkih nauka, Univerziteta Crne Gore Prof. dr Sanja Vlahović, ministarka nauke, Vlada Crne Gore Henry Bonet, direktor Konrad Adenauer Stiftung za Srbiju i Crnu Goru

11:00 Panel I: Evropska budućnost zemalja Jugoistočne Evrope kroz izgradnju liberalno-de mokratskih institucija Prof. dr Sonja Tomović Šundić, FPN UCG, moderator Povjerenje u institucije Doc. dr Miloš Bešić, FPN UCG

Etnički odnosi i sigurnost na Zapadnom Balkanu Prof. dr. sc. Siniša Tatalović, FPZ, Sveučilište u Zagrebu

Direktna Vs. reprezentativna demokratija iz perspektive birača: Podjele evropske političke kulture Doc. dr Cirila Toplak, FDV, Univerzitet u Ljubljani

Korupcija i slaba država Prof. dr Zoran Stojiljković, FPN, Univerzitet u Beogradu

14:00 Panel II: Zapadni Balkan i Evropa Dr Olivera Komar, FPN UCG, moderator Ekonomska kriza, politika proširenja i Zapadni Balkan: jedan korak naprijed – dva ko raka nazad Prof. dr Gordana Đurović, Ekonomski fakultet UCG

NATO i Jugoistočna Evropa posle samita u Čikagu Prof. dr Predrag Simić, FPN, Univerzitet u Beogradu

Naučnoistraživačna i inovaciona aktivnost kao pokretač razvoja i prosperiteta Crne Gore Prof. dr Jovan Mirković, PMF, UCG i Fondacija Prona Prof. dr Đuro Kutlača, Institut „Mihailo Pupin“ Univerzitet u Beogradu i Univerzitet Metropolitan, Beograd Mr Sandra Tinaj, UDG Podgorica

Socijalna politika Crne Gore kao faktor integracije ili dezintegracije društva Mr Uglješa Janković, FPN, UCG

16:00 Panel III: Transformacija političkih partija i partijskih sistema Prof. dr Saša Knežević, FPN UCG, moderator Opšti izbori u Srbiji 2012. godine – korak naprijed ili status quo ante? Prof. dr Vladimir Goati, Institut društvenih nauka, Beograd

Institucionalizacija partijskog sistema i konsolidacija demokratije

Agenda konferencije

Prof. dr Slaviša Orlović, FPN, Univerzitet u Beogradu

Partijski program kao faktor opredjeljenja birača Dr Olivera Komar, FPN UCG

Efekti personalizacije izbornih sistema na političke partije: slučaj Kosovo Mr Zlatko Vujović, FPN UCG

Crnogorska politička dinamika u post-komunističkom periodu: I nakon jednopartizma, jedna partija Mr Ivan Vuković, FPN UCG

Ekonomsko glasanje u Crnoj Gori Mr Pavle Gegaj, FPN UCG

Subota, 16. jun

10:00 Panel IV: Civilno društvo i identitet Doc. dr Miloš Bešić, FPN UCG, moderator

Etika ljudskih prava Prof. dr Sonja Tomović Šundić, FPN UCG

Politizacija identiteta u savremenom bosanskohercegovačkom društvu Prof. dr Šaćir Filandra, FPN Univerzitet u Sarajevu

Politička kultura i identitet Prof. dr Čedomir Čupić, FPN Univerzitet u Beogradu

Ljudska prava i ljudska sigurnost u multikulturalnim državama, sa osvrtom na Zapadni Balkan Doc. dr Ivana Jelić, Pravni fakultet UCG

Izgradnja građanskog identiteta u Crnoj Gori i prepreke u tom procesu Mr Mehmed Đečević, FPN UCG Mr Danijela Vuković, FPN UCG

Protest kao čin političke subjektivizacije: Relevantnost teorije ŽakaRansijera za crnogor sku političku zbilju Mr Bojan Baća, Univerzitet York, Kanada

12:00 Panel V: Substantivni i proceduralni društveni konsenzus: Izgradnja stabilnih i prosper itetnih društava u novim državama Prof. dr Sonja Tomović Šundić, FPN UCG moderator Zajednička sesija – zaključci

Supstantivni i proceduralni društveni konsenzus: Izgradnja stabilnosti u post-socijalističkim zemljama

Etičko opravdanje ljudskih prava Prof. Dr Sonja Tomović-Šundić Fakultet političkih nauka, Univerzitet Crne Gore

U periodu antike formulisani su stavovi koji će imati važnu ulogu u konstituisanju pojma ljudskih prava. Grčki filozofi i kasnije rimski pravnici uspostavili su razliku između objektivno važećeg prirodnog prava i pozitivnog prava u državi. Prirodno pravo proizilazi iz same prirode stvari odnosno božje volje, koja čini da je ovo pravo nadređeno državnom pravu. Ono uključuje kategoriju pravde i po sebi je vječno, apsolutno i nepromjenljivo. Sofokle će u Antigoni na književno-dramski način obraditi temu o sukobu običajno-božanskog principa i zakona države. Antigona, ta tragična heroina starog svijeta, suprotstavila se Kreontu i njegovim naredbama o sahrani brata, i dobrovoljno izabrala smrt kao sankciju propisanu za takav prestup. No, ona je slijedila antički koncept prirodnog prava, koji je ontološki utemeljen i koji je iznad svakog ljudskog propisa.Takvo povjerenje u božansku prirodu ljudskih zakona pokazao je i Sokrat prihvatajući smireno smrtnu presudu. On je smatrao da je pobuna protiv legaliteta države krah ontologije pravde, a da je zadatak pozitivnog prava da slijedi logiku pravednosti i uobliči je pravnim poretkom i državom. Za srednjovjekovne filozofe ideja prirodnih prava takođe je igrala veliku ulogu u još preciznijem povezivanju sa božanskim poretkom. Bog je za Tomu Akvinskog, kao i za većinu mislilaca, nesumnjivi izvor prirodnog prava čija je suština transcendentna. Univerzalnost i nepromjenljivost normi prirodnog prava proizilaze iz njegove neposredne povezanosti sa Bogom. Kao i za grčki svijet, i u srednjem vijeku, sa njegovom izrazitom teološkom orijentacijom, prirodnopravni poredak je superioran u odnosu na pozitivnopravni sistem u državi. Razlog je u tome što je Bog stvorio prirodni zakon i zato je taj zakon savršen, a tvorac pozitivnog prava jeste čovjek i zato je takav sistem nesavršen. Od usklađenosti sa nepromjenljivim poretkom apsolutne pravde i od stepena podražavanja zavisiće i njegova pravna valjanost. Ideja o postojanju prirodnih prava, koju su razvili antički mudraci, i jednakost koja je proizilazila iz dominantne pretpostavke religije i filozofije srednjeg vijeka, jer je Bog stvorio svako ljudsko biće, poslužiće kao temelj za razvitak teorije o ljudskim pravima. U XVII vijeku filozof Džon Lok uspostaviće relaciju između prirodnog prava i pojedinačnog prava koje ima svaki čovjek u prirodnom stanju. Tako će se apsolutno prirodno pravo neposrednije povezati ne više autoritetom Boga, države ili zakona, već individualnim postojanjem ljudske jedinke. Čovjek kao individuum nosilac je prirodnih prava, koja mu pripadaju rođenjem i koja ima u prirodnom stanju. Da bi zaštitili prirodnu jednakost, ljudi se udružuju i obavezuju ugovorom kojim dobrovoljno pristaju na organizovani društveni život. Međutim, život u zajednici ne lišava ih njihovih elementarnih prava – na život, slobodu, ili svojinu, već se smisao društvenosti ispoljava u boljoj zaštiti ovih prava. U Lokovoj teoriji društvenog ugovora, i kasnije Monteskjeovim idejama o podjeli državne vlasti, dat je osnov za moderni pojam vladavine prava i njegov značaj za koncept ljudskih prava. Saglasnost oko društvenog ugovora zapravo je shvatanje da je cilj države i prava – stvaranje društvenog poretka u kome će bezbjednost i prirodno pravo svakog građanina biti garantovani autoritetom zakona. Tako će se ljudska prava, koja su vrijednost a priori, i iznad su volje države, vladara ili pozitivnog prava, sačuvati i postaće djelotvorne pravno-političke pretpostavke u demokratskom oblikovanju društva. U savremenim koncepcijama o ljudskim pravima imamo različita shvatanja u okviru neonaturalističkih, utilitarističkih, pozitivističkih doktrina. Hart i Džon Rols u


12

teoriji pravde nastojaće da formulišu teorijski i praktični smisao ideje o ljudskim pravima. Za Harta postoji jednako pravo svih ljudi da budu slobodni. Tako su pojedinac i njegova sloboda cilj, a vlast je samo sredstvo za ostvarenje takvog cilja. Za Rolsa ljudska prava su cilj države, koja dobija atribut pravednosti njihovim poštovanjem i zaštitom. Tako je država skup različitih elemenata u kojem dominiraju pravda, pravičnost, vladavina prava i poštovanje ljudskih prava. U tom smislu za Rolsa, društvo i njegove institucije, država i pravni poredak treba da daju legitimitet za neometano uživanje neprikosnovenih ljudskih prava, ali i za ispunjavanje građanskih obaveza. Društvo zasnovano na pravdi jeste ono u kome svi građani imaju jednako pravo na političku slobodu, ali u kome postoji i pravedna distribucija ekonomske moći. Tako su ideje slobode i društvene jednakosti, sa izbalansiranom intervencijom države kada je to neophodno, dobili ključno mjesto u njegovom konceptu slobodnog građanstva i pravne države. Različite varijante pozitivizma, utilitarizma, pragmatizma, konstitucionalizma na svoj način doprinosile su, u većoj ili manjoj mjeri, ideji ljudskih prava. Kao reakcija na školu prirodnog prava u XIX vijeku i početkom XX vijeka javljaju se pozitivističke tendencije, koje ljudska prava povezuju isključivo sa autoritetom države, odlukama državnih organa i zakona. Negira se neempirijski transcendentni temelj prirodnih prava svođenjem cjelokupnog pitanja na ravan pozitivnopravne legislative. Tako će se Bentam ili Kelsen u svojim raspravama baviti konkretnim pravnim propisima, tumačeći njihovu vrijednost za praktično rješavanje statusa ljudskih prava. Hart će kasnije u svojoj reviziji klasičnog pozitivizma ipak uvesti moralni standard kao unutrašnju vrijednost na kojoj se temelji pravni poredak i koja određuje legitimitet državnoj volji i njenim odlukama. Takođe, u cilju pobijanja klasične škole prirodnog prava, naročito nakon Francuske revolucije, javljaju se utilitarističke škole, koje volju države i pravnog poretka vide u načelu korisnosti, tj. opštem dobru. Utilitarizam je tako nastojanje da se, nasuprot individualizmu naturalista, kolektivitet i opšte blagostanje proglase osnovnim ciljem državne politike. Zadovoljenje individualnih prava, što je kruna naturalističkog koncepta, zamjenjuje se prilično apstraktnim pojmovima: opšta sreća – opšte dobro. Pojedincima se ne priznaju njihove individualne vrijednosti, a smisao državno-pravnog poretka vidi se u njegovom usmjerenju prema principu kolektivizma i onog nedovoljno jasnog programa kolektivne sreće. Tako će se, istorijski gledano, iskristalisati dva teorijska stava u pogledu shvatanja vrijednosti ljudskih prava, sa mnoštvom varijeteta. Prvo stanovište u najopštijem možemo sintetički izložiti kao shvatanje prirodnih ljudskih prava. Ona su konstantna, univerzalna i nadempirijska vrijednost koja se dobija rođenjem; u drugom pravcu ljudska prava su proizvod države i državnih organa. U prvom slučaju prava su apsolutna i nepromjenljiva, a u drugom su plod društvenih konvencija i državne volje. U prvom slučaju radi se o individualnim pravima svakog pojedinca kojima država daje pravni legitimitet; u drugom konceptu državna volja i zakonski propisi određuju ljudska prava. Najopštije rečeno – dva programa: jedan koji se neposredno vezuje za ljudsku ličnost – pojedinca odnosno građanina, štiteći njegova prava, i drugi koji kao osnov vidi kolektivitet i njegovo blagostanje. Generalno, oba koncepta imala su značajne teorijske i praktične implikacije. Načelo individualizma postalo je vodeća paradigma liberalne demokratije, dok je kolektivistički model, u svojim različitim oblicima, bio idejni temelj za socijalne revolucije u Francuskoj ili kasnije za boljševičke u Rusiji. Načelo individualizma i ljudska prava kao neprikosnovena aprioristička vrijednost bili su podsticaj za razvijanje modernih građanskih demokratija. Ali i princip socijalnog blagostanja i socijalna pravda ugrađivani su kao vrijednosti u pravne i političke dokumente, postavši dio savremene politike ljudskih


12 13

prava. U tom smislu samo se u slobodnim državama može govoriti o ljudskim pravima, kao pravima građana na ono što im prirodno pripada, ili u uslovima kontrolisane vlasti, gdje u duhu modernog konstitucionizma vladaju institucije, pravila i zakoni; pravna država kao ideal moderne demokratije znači neprikosnovenu i ničim potkupljivu vladavinu zakona. U tom kontekstu potrebna je sinergija cijelog društvenog sistema, koja uključuje ravnotežu između građanina i države, pojedinca i društva, individualnog i kolektivnog, slobode i zakonitosti. Na taj način građani svoja prava da učestvuju u političkom životu zajednice, slobodu i jednakost, racionalnost i društvenost, ali i ekonomske uslove, i kulturu i obrazovanje, štite na optimalan način. Samo kroz saradnju cijelog poretka, bez hijerarhije u povlasticama elitističkih grupa, pod jednakim pravnim uslovima, mogu da se stvore uslovi za ostvarenje čovjekovih individualnih ili kolektivnih prava. Tako je legitimitet vlasti višestruko ograničen iznutra – samo kontrolisana vlast može da bude demokratska vlast. Kontrola se izvodi izbornim mehanizmima, parlamentom, ustavom, podjelom vlasti, ali i važnim instrumentom ljudskih prava. U konstitucionalnim demokratijama načelo ograničene vlasti i državne moći uspostavlja se na razini poštovanja, zaštite i očuvanja smisla ljudskih prava. S druge strane, ljudska prava postaju najfiniji unutrašnji impuls, seizmičke osjetljivosti, čijim se narušavanjem ukida suština demokratičnosti državne vlasti i njen legitimitet. Ljudska prava predstavljaju samu suštinu individualnog pojma građanina, definišu odnos između građanina, društva i državne vlasti, i najzad označavaju granice državne vlasti i njenu kontrolu. Kao zahtjevi koje građani ispostavljaju državi, prirodna prava čovjekova prerastaju svojom institucionalizacijom u društvu u njihova pozitivna prava. Ona predstavljaju mjeru međusobnog odnosa među ljudima, ali i njihovog aktivnog stava prema mogućnostima zloupotrebe vlasti. Ljudska prava su prirodnopolitički koncept, utoliko što su imanentna ljudskoj prirodi i time univerzalna, dok je polje njihovog ostvarenja političko-pravni poredak. Procedure u zaštiti ljudskih prava uključuju institucije unutrašnjeg poretka, ali i međunarodne instrumente koji nadziru ispunjavanje obaveza ili kršenje ljudskih prava. Poredak ljudskih prava koji je prirodna, a ne pozitivnopravna kategorija omogućava normalno funkcionisanje zajednice prema načelima pravednog političkog sistema. Ljudska prava, u idealnom smislu, trebalo bi da omoguće građanima život u slobodi, dostojanstvu i jednakosti, dakle onim pravima koja s pravom potražuju od države. Ako postoji valjana zaštita na nivou građanskih prava, državna moć ne može prekoračiti dozvoljene mjere u svojim ovlašćenjima i ne može postati totalitarna. U tom slučaju korpus ljudskih prava štiti građane međusobno, ali i od samovolje državne vlasti, što se garantuje ustavnim poretkom. Time se nijedna strana ne može hermetički zatvoriti i ne može preuzeti ingerencije na štetu one druge. Građani svoja prava ostvaruju nenasilno, zahtijevajući ih od države i pravnog sistema, a država ograničava svoju apsolutnu moć uključivanjem svih građana u javni život preko njihovih prava. Tako je slobodan građanin cilj države; istovremeno, njena moralna obaveza jeste da osiguravajući bezbjednost svima stvori demokratski društveni poredak. Na pitanje šta su prava nemamo sasvim precizan odgovor. Možemo navesti dugačak spisak prava, ali istovremeno ne možemo definisati njihov pojam. Pitanja možemo razložiti na sljedeći način: 1. postoje li univerzalna prava? 2. da li su prava neotuđiva? 3. šta može služiti za opravdanje prava? Sva tri pitanja čine povezanu cjelinu i predstavljaju preduslov da se približimo suštini prava. Ako odgovorimo potvrdno na prva dva pitanja i kažemo da su univerzalna


14

i neotuđiva, ostaje treći stav – pitanje opravdanja kojim se uspostavlja njihov smisao. Stav da su prava univezalna ukazuje na njihovu opšteljudsku vrijednost. Time se brani njihovo važenje, koje ima činjenički i vrijednosni karakter. Ako je nešto univerzalno, važiće kao princip, a to znači da važi u svim vremenima i za sve ljude, i ne uspostavlja se pravnim ili društvenim konvencijama, voljom države ili politike. Univerzalizam upućuje na izvanvremensko značenje nekog pojma, stava ili vrijednosti, pa je njihovo postojanje nezavisno od subjektivnih procjena i ima status objektivne realnosti. Ako govorimo o ljudskim pravima kao univerzalnoj vrijednosti, onda to znači da ona ne zavise ni od kakvih parametara procesa ili prirodnih i društvenih promjena, i da su vrijednost po sebi. U tom slučaju postojala su oduvijek, samo što društveni uslovi nijesu bili sazreli za njihovu kodifikaciju u pravnu normu. U tom slučaju, ako su univerzalna prava uvijek prava, bez obzira na to da li ih neko društvo, država ili pojedinac priznaje ili ne, logično je da su neotuđiva. Ako su univerzalna, prava su apsolutno važeća, a kao takva nužno su neotuđiva i pripadaju svakom pojedincu. U teoriji prirodnih prava tu ideju su prvi zastupali Lok i Grocijus, ukazujući da se čovjek rađa sa pravom na život, slobodu i svojinu. Ova ideja prirodnih prava ima korijen u grčkoj filozofskoj tradiciji. Grčki filozofi ukazali su na to da su ljudski zakoni promjenljivi i relativni i zato mogu da budu nepravedni, dok je prirodni zakon vječan, apsolutan i pravedan. Rimljani su kasnije u svom jus gentiumu dali ovome praktičan smisao, šireći važenje pravnih propisa na sve – bez obzira na rasu ili nacionalnost. Tako se iz univerzalnosti i neotuđivosti pravâ može zaključiti da ona pripadaju čovjeku sui generis, da ne nastaju kao dio društvenog ili političkog ugovora i nijesu istorijska već nadistorijska kategorija. Ali, ostaje otvoreno pitanje njihovog porijekla i opravdanja. Zašto? Ili čemu služe prava? Kakva je svrha njihovog postojanja i šta stvarno znače za čovjeka? Na ovoj razini dolazimo do moralnog legitimiteta kao jednog meritornog načina za smisao prava. Etičko razmišljanje može dati relevantan odgovor na razloge, svrhu, cilj pravâ i njihovu ontološku vrijednost. Jer samo ljudska prava utemeljena na ontološkim principima morala mogu biti univerzalna i time neotuđiva svojina svakog čovjeka.

Moralno opravdanje

Svaki čovjek zavređuje svoju sudbinu u prirodi svog etosa, govorio je Heraklit. Tako je karakter čovjekov ono što stvarno određuje njegovu ličnost, ali i vrijednost njegovog života. U tradiciji grčke filozofije sam etos postavljen je na racionalnim temeljima. Grčki filozofi Sokrat, Platon i Aristotel tragali su za racionalnom osnovom moralnog ponašanja. Taj racionalni princip ljudskog ponašanja bio je povezan sa njihovim u biti racionalističkim shvatanjem ljudske prirode i postavljanjem razuma kao naše najviše sposobnosti. Razum je istovremeno bio instrument saznanja u pojmovima, ali i uzročnik našeg moralnog djelanja. Moralni pojmovi procjenjuju se u radnjama našeg razuma/logosa i njihovo utemeljenje ne može biti izvan njegovih procedura. Dobro i zlo prvo vrednujemo u našoj svijesti kroz racionalnu, a ne iskustvenu provjeru njihove valjanosti, i tek na osnovu takvog uvida našeg razuma odlučujemo se za ispravno ponašanje koje dobija snagu principa. Dva dominantna termina: vrlina i sreća (arete; eudaimonia) obilježiće grčku filozofsku misao i rasprave o etičkim pitanjima. U Sokratovom etičkom racionalizmu vrlina je bila identična znanju. Za Platona umno saznanje ideje dobra jeste najviša vrlina. Za Aristotela vrlina je bila sredina između dvije krajnosti. Stoici su život u skladu sa prirodom (logosom) smatrali najvišim oblikom moralne vrline. Osnovna lista vrlina kod Sokrata i Platona obuhvata: pravednost, mudrost, hrabrost, umjerenost i pobožnost.


14 15

Međutim, svrha vrline (arete) bila je u postizanju sreće (eudaimonia). Uglavnom grčki filozofi slažu se da život posvećen vrlini, ili moralan život jeste istovremeno dobar život. Sokrat upozorava da ako čovjek pravilno razmisli, shvatiće da je moralno dobar život najbolji izbor koji doprinosi sreći. Ako neko rđavo postupa, to je zato što nije dovoljno duboko razmislio. Zadovoljstvo i uživanje koje su epikurejci uzdizali kao svrhu života, za Sokrata nijesu dovoljni da osigururaju sreću, koja je za Grke imala najširi smisao života provedenog u moralnoj ispravnosti. U staroj Heladi naglašena je bila vjera u razum i racionalnu introspekciju kao izvor etičkog saznanja smješten u samoj svijesti. Naša sposobnost da donosimo ispravne odluke zasniva se na sopstvenim procjenama. I Aristotel je, uvažavajući iskustvo samog života, smatrao da je subjektivno etičko procjenjivanje izvor moralnih radnji. U tom procesu opredjeljujemo se moralno onda kada uspostavljamo ravnotežu između ekstremnih pozicija. Tako je nedovoljna javnost u idejama o moralu ključna za pogrešne zaključke i dovodi do neistine odnosno nemorala. Međutim, dominantno shvatanje grčkih filozofa jeste objektivnost moralne norme. Bez obzira na to što se ona usvaja razumom, njeno važenje i izvor nijesu subjektivni, već objektivni. Moralna norma je univerzalna kategorija i zato opšta i zajednička, pa zato nema mjesta etičkom relativizmu. Vodeći princip grčke filozofije jeste protivljenje relativiziranju moralnih pojava. Ideja dobra je ontološka kategorija, kao kod Platona, a ne istorijska, i zato su grčki filozofi snažni protivnici kulturnog determinizma i istorijskog relativizma morala. U hrišćanskoj etici izmijenjen je redosljed vrlina u odnosu na antiku i njihov prioritet. Preziranje tijela i askeza postaju uslov moralnog uzrastanja. Hrišćanska antropologija vrijednost morala uzima u njegovoj eshatološkoj dimenziji spasenja i zadobijanja vječnog života. Poniznost, čednost, bogobojažljivost jesu ključne vrline hrišćanske soteriologije, usavršavanje čovjeka prema hrišćanskim zapovijestima. Tako su etički princip i ljubav koja ne čini zlo bližnjemu ispunjenje čovjekovog života, u kome se oslobađajući se od balasta tijela i ropstva grijeha čovjek slobodno odlučuje za svoj duhovni integritet. Smisao etičke misli u srednjovjekovnom periodu jeste ideja moralnog očišćenja kroz savjest kojom se spoznaje dobro i zlo. Religioznost spojena sa racionalističkim principom, što je bio još grčki ideal, jeste model u kome se slobodno bira ispravan način postupanja. Prema Avgustinu Bog je svakog čovjeka obdario savješću kojom on može da sazna moralni zakon. U novovjekovnom poimanju upravo su hrišćanske tablice promijenjene kao kod Ničea (poniznost i samilost morala), pa je Niče dosljedan u kritici hrišćanskog morala. No, još Hobs je u Levijatanu isticao sebične čovjekove interese u prirodnom stanju i potrebu za ograničavanjem takvih nagona u društvenim okvirima. Tako je moderna etička filozofija na drugačijim osnovama od antičkih i srednjovjekovnih postavila pitanje morala. U prvom redu, izvor morala sve više je nezavisna ljudska jedinka, jer se za moral ne traži više temelj izvan ljudske prirode. Kant će zastupati stanovište o autonomiji moralne volje koja slobodno propisuje i slijedi moralni zakon. Moralni zakon je norma čije ispunjavanje u svakom konkretnom slučaju predstavlja dužnost. To isključuje spoljašnji determinizam jer moralna volja djeluje prema zakonu koji samostalno propisuje sebi samoj. Poštovanje zakona je najviši oblik slobode, koja u svom djelanju slijedi samo vlastite imperative. Nakon Kantove deontološke etike teoretičari se naročito bave pitanjem moralne autonomije i univerzalnosti morala. Kao moralne teorije javljaju se različite verzije utilitarizma, pragmatizma, relativizma, intuicionizma. Utilitaristi, kao Mil i Bentam, u prvi plan istaći će poželjne ili nepoželjne posljedice nekog postupka kao kriterijuma


16

morala. Razmatranje dobra, u skladu sa posljedicama koje neka radnja proizvodi, postaće dominantan princip utilitarizma. Intuicionisti, kao Rid, tvrdiće da postoje samoočevidni principi koji zahtijevaju pravednost i istinoljubivost. A Brentano, Saler i Nikolaj Hartman moralnu vrijednost shvatiće kao dio opšte teorije vrijednosti. Posebno će različiti vidovi skeptičnih i relativističkih teorija u našem vremenu ozbiljno ugroziti smisao univerzalnog morala. Još Montenj je izrazio sumnju u pogledu opšteg važenja morala, koju će dopuniti Niče idejom da je moral prikrivena maska iza koje se krije borba za moć. Sartr će još dosljednije razviti ideju da moral počiva na nesputanoj slobodi i da ličnost sama donosi odluke u skladu sa kojima želi da živi. Sve što treba da uradimo jeste da donesemo odluku kakva ličnost hoćemo da postanemo, a onda da tu odluku sprovedemo u praksi. Međutim, opasnost od relativizma u oblasti morala temeljno je remetila ravnotežu vrijednosti, spuštajući ih na nivo subjektivnih provjera. Čovjek kao mjera svih stvari postao je odgovoran za projekat života, ali i poredak vrijednosti. Time što je svaki čovjek postao mjerodavan za izricanje vrijednosti, same vrijednosti postale su problematične. Još su fenomenolozi Huserl i Hartman tvrdili da se smisao svijeta konstituiše u intencionalnim aktima subjektivne svijesti. Za Sartra u imaginarnoj svijesti, dakle u subjektu, začinje se smisao objektivne realnosti. Time su moralne vrijednosti učinjene subjektivnim, od čega je do relativizma samo jedan korak. Skepticizam u pitanjima morala odrazio se na dezorijentaciju i izgubljenost modernog čovjeka, a izrazili su ga podjednako umjetnici kao i filozofi. Čovjek je postao stranac samom sebi, bačen je u egzistenciju koju ne razumije – kao na platnima Kazimira Maljeviča, gdje je bijelo postalo oznaka praznine, ili kao u Beketovim i Joneskovim dramama, u kojima je život postao farsa života. Izgubljen u nekoj vrsti neonihilizma čovjek negira sve, tačnije sumnja u sve, ravnodušno vjeruje svemu, a suštinski ničemu. Kao moderni bezvjernik on je otuđen od sebe i drugog čovjeka – samoća, ništavilo i smrt postaju opsesivna tema našeg doba. A skopčane sa zamjenom teza o materijalnom bogaćenju, jeftinom hedonizmu i čulnim zadovoljstvima propagiranim umjesto sticanja duhovnih vrlina vrijednosti – situacija je postala gotovo beznadežna. Pored postojanja cijele lepeze relativističkih etičkih teorija, u zapadnoj moralnoj filozofiji postoji tradicija, utemeljena još Kantovom etikom dužnosti, u kojoj se vjeruje u postojanje apsolutnih sudova u moralu. Moralna norma i na njoj utemeljeno ponašanje ima apsolutni i zato obavezujući karakter u svim situacijama. Deontološki nalog (od riječi deon – dužnost) suprotan je svakoj vrsti konsekvencijalističkog razmatranja posljedica moralne radnje. Moralno ponašanje uključuje postojanje nekih pravila koja određuju naše ponašanje. Sama norma mora biti objektivno važeća i ne može zavisiti od istorijskih ili kulturnih promjena. Takvo pravilo obavezujuće je za sve ljude, kao norma čije kršenje nije dozvoljeno. Ispravan postupak slijedi iz svjesne namjere da poštujemo deontološki nalog i izvršavamo ga kao moralni zadatak. Tako recimo deontološki nalog da ne treba lagati, upućuje da je laž po sebi rđava, čak i ako bi proizvodila dobre posljedice. Prema deontološkom shvatanju mi nijesmo toliko odgovorni za predviđanje posljedica svojih djela, koliko za dobru volju koja je namjeravala da učini moralno ispravan čin. Suprotno od deontološke etike, koja razmatra pitanje ispravnosti nekog postupka sa stanovišta norme, za konsekvencijaliste mjera dobrog postupka jesu njegove optimalne posljedice. Tako je izbjegavanje prekršaja kao deontološki nalog u biti naglašavanje moralnih pravila kao izvora ispravnih i izbjegavanje rđavih pokušaja. Kada govorimo o vrijednosti ljudskih prava i njihovom poštovanju, mi zapravo izražavamo jedan deontološki nalog. Ljudska prava kao deontološki nalog predstavljaju objektivnu normu, čije kršenje ne može biti opravdano ni u jednom slučaju. Nikakvo


16 17

objašnjenje totalitarizma u pogledu opravdanosti sile u zaštiti „demokratije” ne može dati legitimitet za narušavanje pravâ. Još manje se prava mogu ukinuti u ime nekih navodno viših ciljeva, kao što je neka utopijska projekcija u budućnosti. Žrtvovanje miliona ljudi u brutalnim praksama ideoloških despotija početkom XX vijeka, imalo je razarajuće posljedice. Bilo da se represija vrši u ime nacionalističkih ili ekstremističkih ljevičarskih ideja, kao u istočnoevropskim zemljama nakon II svjetskog rata – bilans je uvijek isti: moralno neopravdan. Opravdanje nasilja je moguće jer njegovi promoteri uvijek imaju istorijske, nacionalne, socijalne, klasne, ekonomske, etničke ili neke druge razloge, ali je suštinski neosnovano, tj. nelegitimno. Legitimitet za nasilje postoji, jer nasilje samo sobom ukida svaku formu i legaliteta i legitimiteta. Samo razaranjem političkog nasilja u korijenu, nedozvoljenog u bilo kom slučaju, može se uticati na promjenu svijesti i zamjenu politike sile politikom saradnje. Upravo zato što je riječ o deontološkom shvatanju ljudskih prava, kao ontološke norme koja je dobila pravnu normu, ne može postojati nijedan argument za njeno kršenje. Politički sistemi koji ne poštuju prava u praksi krše duboki smisao humane civilizacije i njene vrijednosti. Tako je riječ ne samo o pravnom prekršaju već i o moralnom prestupu, koji cijelu društvenu matricu i mehanizme upravljanja u takvim režimima čini duboko nemoralnim. Etika i politika nigdje se toliko vidno ne dodiruju kao na polju ljudskih prava. Država zasnovana na legitimitetu zakona i prava jeste demokratska. Istovremeno, riječ je o ispunjavanju moralnih normi koje su kao deontološki nalog utemeljene u ideji ljudskih prava. Ali, poštovanje ljudskih prava kao neprikosnoveni moralni nalog ne bi imao stvarni značaj za čovjeka ukoliko ne postane dio društvene organizacije. Pravi odgovor na prirodu ljudskih prava jeste njihovo poštovanje kao univerzalnih principa u deontološkom smislu, ali i njihovo unapređivanje u praksi u duhu konsekvencijalizma. Postojanje pravâ kao vrijednosti jeste moralna norma, a njeno sprovođenje i stalno unapređivanje pravna obaveza, koja se temelji na etičkim postulatima. Suprotnost između moralnog relativizma i univerzalizma prisutna je još u staroj Grčkoj. Sofisti su smatrali da pravedno i nepravedno, isto kao i lijepo i ružno, zavise od društva i običaja koji ih određuju i da se mijenjaju pod uticajem istorijskih okolnosti. Relativisti smatraju da ne postoji jedan univerzalno važeći moral. U savremenoj etici metaetički relativizam i normativni relativizam jesu shvatanja po kojima moralni sudovi nijesu činjenički sudovi – oni zavise od subjektivnih reakcija na određene činjenice i događaje. U radikalnim verzijama normativni relativizam prerasta u nihilizam i poništavanje svake mogućnosti da mogu postojati objektivno utemeljeni etički principi. Argument da postoje razlike u moralnim shvatanjima ipak ne negira suštinu univerzalnog moralnog kodeksa, kao sistema vrijednosti koji bi svaka razumna ličnost prihvatila kao opravdan, moralan i istinit. Određene razlike u kulturama u pogledu etičkih pitanja ne narušavaju ontološki smisao moralnih normi, već samo ukazuju na to da različiti ljudi mogu imati različite kriterijume njihovog vrijednosnog procjenjivanja. Pri tome, sami principi su opšti i ne zavise od istorijskih ili društvenih kretanja. U tom kontekstu, legitimitet ljudskih prava kao činjenice društvenog života i njihova univerzalna logika mogu se zasnivati samo na nepromjenljivim principima, nezavisnim od ljudskih želja ili interesa. Imati pravo na ljudska prava jeste moralni imperativ, neprikosnoven koliko i deontološka zabrana: „ne ubij”. Utoliko što se pravima potvrđuje moralna čovjekova priroda, sa svojim osnovnim pravom na život u dostojanstvu koji je jedino dostojan čovjeka. To uključuje moralnu stranu ljudske ličnosti, koja je čini pravno i politički nepovredivom. Dostojanstvo zahtijeva poštovanje kojim se priznaje


18

naša posebnost u prirodi. Pripada svim ljudima i predstavlja osnov za dobar život, život po mjeri čovjeka. Otuda je moguće izvoditi zaključak o sistemu prava koja nam pripadaju kao dostojanstvenim i moralnim individuama, ili o onim pravima koja čovjeku pripadaju kao građaninu određenog društva odnosno pripadniku nekog kolektiviteta. U osnovi radi se o pravima koja čovjek ima po sebi, tačnije o ljudskom dostojanstvu. Tako je ideja jednakosti moguća kao jednakost istih u dostojanstvu i pravima. Prihvatanjem stava o jednakosti svih ljudi po dostojanstvu i pravima stvara se osnov za postojanje ljudske zajednice na načelima pravednosti. Početni korak u njenom stvaranju jeste nova politička kultura, utemeljena na paradigmi poštovanja prava. Ta nova svijest vezana za uvjerenje o neophodnosti pravne i političke zaštite čovjeka, čovjeka kao građanina, uvodi na scenu potrebu dubljih promjena i nove svijesti o vrijednosti ljudskih prava. Tako je kultura ljudskih prava oznaka demokratske orijentacije društva, njegovog unutrašnjeg preobražaja. Kultura je stanje duha jedne epohe, način na koji ona vidi sebe – načelo koje u dubljim regijama određuje politički život. Istovremeno, to je i individualna svijest kojom svaki čovjek prepoznaje da je život u dostojanstvu najviši doseg u evoluciji ljudskog društva – od nastanka civilizacije do danas.

18

Etnički odnosi i sigurnost na Zapadnom Balkanu Siniša Tatalović Ružica Jakešević Fakultet političkih znanosti, Sveučilište u Zagrebu Apstrakt

U današnjem svijetu koji se globalizira, nacionalna i regionalna sigurnost postaju sastavnim dijelom međunarodne sigurnosti, koja predstavlja stalan međunarodni okvir prihvaćenih vrijednosti, čiji su integralni dio i ljudska prava i slobode. Etnički odnosi i sukobi danas bitno određuju stabilnost i sigurnost mnogih država i regija u svijetu. Oni bitno određuju sliku današnjeg međunarodnog sustava i time se postavlja važno pitanje: na koji način osigurati individualna i kolektivna prava etničkih manjina i postići sigurnost svake države? U traženju odgovora na ovo pitanje, institucije međunarodne zajednice sve više uviđaju da su prava etničkih manjina postala važnim segmentom u sklopu ljudskih prava, a time i pretpostavka sigurnosti i stabilnosti mnogih država i regija u svijetu. Pitanje etničkih odnosa i njihov utjecaj na sigurnost posebno su važni za zemlje Zapadnog Balkana. Države u ovoj regiji, koja je opterećena burnom prošlošću i etničkim sukobima, u nastojanju da postignu sigurnost i stabilnost, pitanju reguliranja etničkih odnosa moraju posvetiti veću pozornost. Pristupanje ovih država Europskoj uniji i NATO-u u funkciji je ovog cilja. Naime, želja za članstvom, ponajprije u Europskoj uniji, potaknula je bolje reguliranje etničkih odnosa, što se vidi iz sve cjelovitijeg normativnog definiranja i ostvarivanja prava etničkih manjina.

Ključne riječi: Zapadni Balkan, etnički odnosi, etnički sukobi, sigurnost, integracijski procesi

Uvod

Od reguliranja etničkih odnosa u nekoj državi ili regiji, u značajnoj mjeri najčešće ovisi i njezina sigurnost. Proteklo stoljeće, koje se često naziva „stoljećem genocida” (Bruneteau, 2005), bilo je obilježeno sukobima koji su imali i etničku dimenziju. Nakon velikih sukoba uspostavljali su se novi odnosi unutar i između država, koji su uvažavali, u većoj ili manjoj mjeri, i taj etnički aspekt. Nakon završetka Prvog svjetskog rata, Liga naroda je sistemom međunarodnih ugovora omogućila reguliranje etničkih odnosa između i unutar država, koje se zasnivalo na dva principa. Prvi princip u osnovi se svodio na preseljavanje stanovništva, s ciljem povećavanja postotka većinskog naroda u ukupnom stanovništvu neke države. Drugi princip podrazumijevao je definiranje autonomnog statusa manjinskih zajednica u određenom broju europskih država. Nakon Drugog svjetskog rata i uspostave novog međunarodnog poretka na globalnoj razini, pitanje reguliranja etničkih odnosa postalo je sadržaj aktivnosti Ujedinjenih nacija i regionalnih organizacija, poput onih na europskom kontinentu. Potrebno je ipak naznačiti da su instrumenti Ujedinjenih nacija o ljudskim pravima i zaštiti etničkih manjina načelnog karaktera i da su donošeni u svrhu kontrole procesa antikolonijalne revolucije, koja je omogućila oslobađanje mnogih naroda i stvaranje niza nezavisnih država. U tom procesu bilo je važno oblikovati politike reguliranja etničkih odnosa, kako unutar država tako i izmešu njih. Stoga su instrumenti Ujedinjenih nacija


20

koji se odnose na prava etničkih manjina u značajnoj mjeri bili u funkciji prevencije sukoba i stabiliziranja mnogih država, ali ih nisu mogli u potpunosti eliminirati, budući da su ovi sukobi, pored etničkih razlika, imali i druge uzroke (vjerski, ideološki, ekonomski...). Usporedno s time, europske organizacije, ponajprije Vijeće Europe, proizvele su značajan broj instrumenata u funkciji reguliranja etničkih odnosa u europskim državama, odnosno definiranja položaja etničkih manjina. To se prvenstveno odnosilo na reguliranje položaja jezičnih manjina u državama Zapadne Europe. Hladnoratovski okvir nije bio povoljan za afirmaciju prava etničkih manjina u europskim državama, koje su bile podijeljene između zapadnog i istočnog bloka. Štoviše, u istočnom bloku nacionalno pitanje se smatralo riješenim, a njegovo bilo kakvo stavljanje na dnevni red bilo je onemogućeno državnom represijom. U tom kontekstu treba spomenuti jugoslavensko iskustvo u zaštiti etničkih manjina, koje je pokazalo visoku razinu zaštite etničkih prava u višenacionalnoj zajednici, kao što je to bila SFRJ. To se prvenstveno odnosilo na prava etničkih manjina u odnosu na konstitutivne narode. Nemogućnost demokratske tranzicije jugoslavenske federacije zbog demokratskih deficita i autoritarnog karaktera vlasti, dovela je do narastanja nacionalizama i raspada federacije uz unutarrepubličke i međurepubličke sukobe, koji su kulminirali ratnim sukobima u većini jugoslavenskih republika. Valja, ipak, podsjetiti da su „posebna” prava etničkih manjina, odnosno njihovih pripadnika, razvijena prije svega radi osiguravanja ravnopravnosti i jednakosti šansi za pripadnike manjinskih zajednica, koji su u nekom okruženju zbog različitih objektivnih okolnosti stavljeni u manje povoljan položaj. Osnovna im je namjena da pojedincima omoguće ravnopravno ostvarivanje svih prava, koja im jamče ustav i zakonodavstvo, što bi trebalo osigurati tako da se svim pojedincima – barem do određene mjere – omogući ravnopravan polazni položaj. Pritom su manjinska prava još uvijek najčešće definirana kao individualna prava (prava pojedinaca), ali se barem pri njihovu ostvarivanju često ostvaruje i njihov kolektivni karakter, jer stvarno ne štite samo pojedinca, nego barem posredno i manjinske zajednice kojima ti pojedinci pripadaju (Van Dyke, 1985: 14–15; 44–45). Upravo zato se uvijek tvrdi da manjinska prava, u pravilu, imaju dvostruki karakter: riječ je o individualnim pravima pojedinaca pripadnika određenih manjinskih zajednica, a ti ih pojedinci mogu ostvarivati individualno; istovremeno pripadnici etničkih manjina mogu ta prava ostvarivati samo zajedno s drugim pripadnicima manjine, dakle, kolektivno, pa zato ona imaju i svoju kolektivnu dimenziju, premda su manjinska prava formalno tek rijetko definirana kao posebna kolektivna prava manjinske zajednice (Žagar, 2004: 81–105).

Međuetnički odnosi na Zapadnom Balkanu

U međunarodnoj zajednici u novijoj povijesti sve su prisutniji procesi koji dovode do intenziviranja međusobnog utjecaja etničkih pitanja i pitanja globalne i regionalne sigurnosti. Taj je odnos posebno karakterističan za područje Zapadnog Balkana. U ovom dijelu Europe, u kojem je u nedavnoj prošlosti bio doveden u pitanje integritet nekih država, legitimitet njihovih granica i probuđene nade određenih naroda da mogu ispraviti nepravde, ne samo iz prošlog nego i ranijih stoljeća, u velikoj mjeri su potirali nastojanja Zapada za uspostavu novog modela globalne i regionalne sigurnosti (Rosser, 1993: 548–549). Zapadni Balkan, više kao politički termin nego kao geografski pojam, prostor je koji se odlikuje velikim stupnjem etničke heterogenosti, koja je posljedica bogate povijesti i odnosa država koje se nalaze na ovom prostoru. Povijesti država u široj regiji Jugoistočne Europe isprepletene su, prije svega, zahvaljujući dijelovima stanovništva koji su bilo


20 21

’prekrajanjem’ granica nakon ratova, bilo ’sporazumnim’ razmjenama i preseljenjima stanovništva, ostajali izvan država svog matičnog naroda. Pogotovo je to bio slučaj tijekom 20. stoljeća. U mnogim primjerima iz prošlosti zaštita dijelova pripadnika vlastitoga naroda koji žive izvan granica države matičnoga naroda uzimala se kao povod za sukobe, a nažalost, takva praksa bila je prisutna u regiji i u nedavnoj prošlosti. To dovodi do zaključka da je postizanje zadovoljavajućeg položaja etničkih manjina dugotrajan proces, budući da su etnički sukobi uvijek duboko ukorijenjeni u odnosima sukobljenih strana. Na sigurnost Zapadnog Balkana u velikoj mjeri utječe unutarnje stanje u državama ove regije, ponajprije uvjetovano gospodarskom situacijom i međuetničkim odnosima. Također, značajan utjecaj imali su (imaju) i odnosi između država i naroda koji ovdje žive, te sukobi s etničkom osnovom, koji su rezultat tih odnosa. U procesu stabilizacije situacije unutar i između država zapadnog Balkana, svaka država na ovome prostoru razvila je različite mehanizme priznavanja i zaštite prava etničkih manjina. Razvoj tih mehanizama odvijao se bilo pod pritiskom unutarnjih snaga bilo pod pritiskom međunarodne zajednice (što je bio mnogo češći slučaj). Razvoj adekvatnih politika u svrhu zaštite etničkih manjina u državama Zapadnog Balkana važan je iz nekoliko razloga: prvi je multietnička priroda društava u ovoj regiji koja iziskuje jasno definiranje i provođenje dosljedne politike prema nacionalnim manjinama, kao integralnom i ravnopravnom dijelu političkih zajednica; drugi razlog je taj što politika prema nacionalnim manjinama i dosljednost njezinoga provođenja u svakodnevnom prakticiranju manjinskih prava može poslužiti kao pokazatelj stupnja demokratičnosti društva i otvorenosti prema različitostima; treći razlog reflektiran je u činjenici da adekvatno definiranje i provođenje prava pripadnika etničkih manjina može doprinijeti jačanju veza između država, a posebice u činjenici da može pridonijeti normalizaciji odnosa između država prethodno opterećenih iskustvom međusobnog sukoba, u kojemu su manjine u velikoj mjeri bile instrumentalizirane; i četvrto, politika prema nacionalnim manjinama pokazuje se kao vrlo važno područje pri pozicioniranju države u međunarodnim odnosima, što je primjerice bio slučaj sa Republikom Hrvatskom. Naime, opće je mjesto da je adekvatno reguliranje položaja etničkih manjina, posebice tzv. novih manjina, bilo jedan od uvjeta za međunarodno priznanje država nastalih raspadom bivše Jugoslavije. Ta je činjenica naglašena u stavovima Arbitražne komisije u okviru Mirovne konferencije o Jugoslaviji (1991), koji imaju status međunarodne presude. Uslijedio je proces normativno-pravnoga uređenja prava etničkih manjina i definiranja njihovoga položaja u političkoj zajednici, koji je s jedne strane rezultirao donošenjem niza zakona i podzakonskih akata koji su regulirali različite aspekte manjinskih prava, a s druge usvajanjem brojnih međunarodnih dokumenata i instrumenata zaštite etničkih manjina, sa većim ili manjim stupnjem obvezatnosti. Ono što se osobito pokazalo problematičnim, posebice u prvom razdoblju funkcioniranja samostalnih država, bio je ogroman raskorak između normativno-pravne regulacije položaja i prava pripadnika etničkih manjina i oživotvorenja tih normi u praksi, što zbog nespremnosti političkih elita, što zbog oklijevanja/neizgrađenosti institucija, što zbog općih uvjeta unutar ratom opterećenih društava, i negativne percepcije prema nekim nacionalnim manjinama. To ukazuje na činjenicu da većina procesa u korpusu manjinskih prava i politike prema manjinama koji su se odvijali tijekom devedesetih godina prethodnog stoljeća nisu bili procesi koji su pokretale unutarnje snage i motivi (koji bi značili uvažavanje multietničkog karaktera društva), nego su oni većim dijelom motivirani (uvjetovani) vanjskim utjecajima. Ratovi na području bivše Jugoslavije bili su ratovi i protiv manjina. Njihova tragičnost ogleda se i u njihovim posljedicama po etničke manjine, koje su bile izložene drastičnom kršenju ljudskih prava i masovnim progonima. Uspostava mira na području


22

bivše Jugoslavije zahtijevala je ne samo postizanje kompromisa i političkih dogovora između sukobljenih strana, nego i jasno definiranje prava etničkih manjina. Ona su u pojedinim državama nastalima raspadom bivše Jugoslavije, primjerice u Republici Hrvatskoj, bila uvjet njihovog međunarodnog priznanja (Jakešević, Zorko, 2009: 66). U duboko podijeljenim društvima država Zapadnog Balkana, sa teškim ratnim posljedicama, definiranje prava etničkih manjina bio je zahtjevan posao. Taj proces možemo promatrati u nekoliko faza. Prva faza je postratna rekonstrukcija društava u državama Zapadnog Balkana, u kojoj su se sanirale posljedice rata i stvarale pretpostavke za definiranje novih manjinskih politika u cilju rekonstrukcije i izgradnje multietničkih društava. To je imalo za cilj definiranje i stvaranje pretpostavki za dosljedno provođenje politike prema etničkim manjinama. Osim toga, u procesu raspada bivše Jugoslavije, zaštita etničkih manjina postavljena je kao jedno od mjerila uspješnosti demokratizacije novonastalih država, njihovoga međunarodnoga priznanja uopće, kao i pretpostavka uključivanja u integracijske procese na području Europe (Andrassy, Bakotić, Vukas, 1995: 77–78). Drugu fazu, koja je započela 2000. godina karakteriziralo je ratificiranje odgovarajućih međunarodnih instrumenata za zaštitu etničkih manjina i donošenje odgovarajućeg nacionalnog zakonodavstva. U ovoj fazi sve države Zapadnog Balkana, u većoj ili manjoj mjeri, bile su izložene pritiscima međunarodne zajednice, ali su imale i njezinu veliku pomoć. Naime, tada je prevladavalo mišljenje da bez reguliranja položaja etničkih manjina nije moguće započeti proces demokratske tranzicije i demokratske konsolidacije ovih država (Tatalović, 2005). U procesu definiranja položaja etničkih manjina korištena su različita europska iskustva, a u konačnici svi modeli trebalo je da omoguće visoku razinu zaštite prava etničkih manjina (Tatalović, Jakešević, 2007: 59–69), kao vida prevencije nekih budućih sukoba. Čitav ovaj proces obilježen je spremnošću političkih elita da prihvate ovakva rješenja, ali i njihovim rezervama da će ona biti primijenjena. Kako prava etničkih manjina nisu više samo suverena prava pojedinih država, nego su podložna izvanjskim međunarodnim standardima, proces je u ovoj fazi bio predmetom monitoringa od strane pojedinih međunarodnih organizacija, posebno Vijeća Europe, Europske unije i Organizacije za europsku sigurnost i suradnju. Primjerice, misija OESS-a u Republici Hrvatskoj bila je prisutna sve do početka 2008. godine. Također, države Zapadnog Balkana poticane su da međusobno sklapaju i bilateralne sporazume o zaštiti etničkih manjina. U tom kontekstu prednjačila je Republika Hrvatska, koja je sklopila najviše takvih sporazuma (sa Italijom, Mađarskom, Srbijom, Crnom Gorom, Slovenijom, Makedonijom). Treća faza ostvarivanja prava etničkih manjina u državama Zapadnog Balkana obilježena je procesom integracije ovih država u Europsku uniju i NATO. U tom cilju, morale su zadovoljiti određene standarde i kriterije, koje su pred njih stavile ove organizacije, a u određenoj mjeri odnosile su se i na zaštitu etničkih manjina. Tada već postojeći normativni okvir za zaštitu etničkih manjina trebalo je implementirati u praksi, što je dovelo i do stanovitih problema. Praktična primjena pokazala je da su neka zakonska rješenja potpuno neprimjenjiva. Također, u slučaju Republike Hrvatske, vođene su mnoge rasprave o tzv. „prenormiranosti” Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (2002) i nemogućnosti institucija da njegove odredbe provedu u praksi. U novije vrijeme sve su prisutnije rasprave o redefiniranju nekih aspekata politika prema nacionalnim manjinama – od političkog predstavništva na državnoj razini do predstavništva u jedinicama lokalne i regionalne samouprave – kao i mogućnosti održivosti sadašnjeg modela i razine zaštite prava nacionalnih manjina nakon ulaska Republike Hrvatske u EU. Postavlja se pitanje


22 23

hoće li Republika Hrvatska, s obzirom na nedostatak jasne pravne regulacije prava etničkih manjina unutar Europske unije, i dalje imati motiva da održi postignutu razinu manjinskih prava (što bi ukazivalo na unutarnju motiviranost) ili će doći do njezinoga smanjenja (zbog jenjavanja utjecaja međunarodnog faktora). Osjetio se i nedostatak političke volje, kao i nedovoljno senzibilizirana javnost za probleme etničkih manjina. U ovoj fazi najveći napredak osjetio se kod etničkih manjina koje su ta prava ostvarivale i u bivšoj Jugoslaviji, takozvanih „starih” etničkih manjina. Njima je novi zakonodavni okvir omogućio podizanje ostvarivanja prava na još višu razinu. Ozbiljni problemi pojavili su se kod tzv. novih etničkih manjina koje su tek trebale izgraditi svoje manjinske institucije i definirati svoje politike u odnosu na očuvanje i razvijanje identiteta, političku participaciju, odnos prema državama matičnog naroda, itd (Tatalović 2005: 22). U posebno teškom položaju nalaze se pripadnici romske manjine, koji se suočavaju sa različitim vrstama diskriminacije i prepreka u procesu integracije, kao i pripadnici drugih manjina koji žive na područjima koja su bila zahvaćena ratom. Njihovi problemi vezani su za povratak u područja koja su nastanjivali prije rata, te povrat i obnovu imovine.

Zaključak

Međunarodna zajednica, koja je u posthladnoratovskom razdoblju promovirala suradnju među državama u cilju postizanja sigurnosti, uslijed događaja na jugoistoku Europe postala je svjesna utjecaja koji neriješeni etnički odnosi mogu imati na sigurnost i stabilnost pojedinih regija ili opće međunarodne sigurnosti. Upravo zbog toga poduzimane su brojne mjere i mehanizmi raznih međunarodnih organizacija (UN, NATO, EU, OESS) kako bi se etnički odnosi u državama u Zapadnog Balkana uspostavili na temeljima međusobnog uvažavanja, poštivanja ljudskih i manjinskih prava, te poštivanju demokratskih procedura (Jakešević, 2008: 222). Analizirajući ove procese u državama Zapadnog Balkana, može se uočiti različit stupanj razine ostvarivanja prava etničkih manjina. koji prvenstveno ovisi o približavanju EU i izloženosti pojedine države ratnim sukobima na području bivše Jugoslavije. Analiza sadržaja ostvarivanja prava etničkih manjina pokazuje da se najlakše ostvaruju prava iz područja kulturne autonomije, posebno ona koja su vezana za kulturni amaterizam, i u nešto manjoj mjeri za obrazovanje na jeziku i pismu etničkih manjina. Sa većim problemima pripadnici etničkih manjina suočavaju se u procesu sudjelovanja u političkom odlučivanju na lokalnim, regionalnim i državnim razinama. Posebno veliki problem je sudjelovanje etničkih manjina u tijelima državne vlasti, kao i ekonomski razvoj područja koja oni tradicionalno nastanjuju. Dobri međususjedski odnosi država Zapadnog Balkana (uz povremene negativne tendencije prolaznog karaktera koje dovode do privremenog stanja „narušenih” odnosa) sve su povoljniji za ostvarivanje prava etničkih manjina. Napredak je vidan u svim zemljama, a kao glavni motivacijski faktor može se istaknuti njihova težnja za zadovoljavanjem kriterija i približavanjem članstvu u Europskoj uniji – dakle, presudan je utjecaj vanjskoga čimbenika, a ne, što bi bilo poželjnije, „autohtona”, unutarnja volja da se međuetnički odnosi reguliraju na trajnoj osnovi koja inkorporira i uvažava različitosti, koja bi bila temelj daljnjeg razvoja ovih društava. Manja zastupljenost unutarnjeg faktora kao motivatora regulacije etničkih odnosa ukazuje na upitnost dubine demokratizacije i stupnja demokratičnosti društava Zapadnog Balkana. Stoga se ne smije previdjeti ni činjenica da u svim ovim državama postoje i ozbiljni problemi i demokratski deficiti, koji utječu i još više mogu negativno utjecati na ostvarivanje prava etničkih manjina. Duboka ekonomska kriza i mogućnost narastanja nacionalizama nikako ne mogu biti u funkciji podizanja razine prava etničkih manjina.


24

U nekim državama, poput Makedonije, Kosova ili Bosne i Hercegovine, međuetnički odnosi imaju trenutno veći konfliktni potencijal nego što je to u drugim državama Zapadnog Balkana. Tome pogoduje slabost institucija, njihova neizgrađenost, niska razina političke kulture i visoka etnička distanca i nepovjerenje. Visoka razina normativnih pretpostavki za ostvarivanje prava etničkih manjina i politička volja da se ona implementiraju, što je povezano sa aspiracijama za ulazak u Europsku uniju, obećava da će se ova regija sve više odmicati od etničkih sukoba i nestabilnosti. Neki od uvjeta za to su i ekonomski napredak, politička stabilnost, jačanje institucija i integracijskih procesa.


24 25

Literatura:

Andrassy, J., Bakotić, B., Vukas, B., Međunarodno pravo I, Školska knjiga, Zagreb, 1995.

Benoît-Rohmer, Florence, Hardeman, Hilde, The Minority Question in Europe: Towards the Creation of a Coherent European Regime, CEPS Paper No. 55, Centre for European Policy Studies, Brussels, 1994, str. 25–29.

Bruneteau, B., Stoljeće genocida – nasilje, masakri i genocidne metode od Armenije do Ruande, Politička kultura, Zagreb, 2005.

Jakešević, R., Etnički sukobi i sigurnost na jugoistoku Europe nakon Hladnog rata, magistarski rad, Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, 2008.

Jakešević, R., Zorko, M., Granice i etnički odnosi u procesu raspada SFRJ, Međunarodne studije, Vol. 9, br. 3, 2009, str. 45–73.

Rosser, B., Addressing the Security Concerns, of Central Europe Through NATO, European Security, br. 4, 1993, str. 548–549.

Tatalović, S., Nacionalne manjine u Hrvatskoj, STINA, Split, 2005.

Tatalović, S., Jakešević, R., Euroatlantske integracije i zaštita manjinskih identiteta – hrvatsko iskustvo, u: Mitrović, Lj.,

Zaharijevski, D., Gavrilović, D. (ur.), Identiteti i kultura mira u procesima globalizacije i regionalizacije Balkana, Centar za sociološka istraživanja, Filozofski fakultet, Niš, 2007.

Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 154/2002.

Politika simboliziranja Bošnjaka nakon socijalizma Prof. dr Šaćir Filandra Fakultet političkih nauka, Univerzitet u Sarajevu

Nova politika i transformacija simboličkog Uspostava novog bošnjačkog simboličkog izraza nakon sloma socijalizma bila je sastavni dio nove bošnjačke politike simbola. Kako je simbol znak koji pripadnici grupe, u ovom slučaju nacije, prepoznaju i prihvataju kao zajedničku oznaku svog kolektiviteta, tako se i u Bošnjaka pojavila čitava lepeza starih i novih znakova s različitim simboličkim značenjem. Državni i nacionalni simboli kao što su zastava, grb, himna, poštanske markice, novac, spomenici, uniforme, i za Bošnjake su bili medij izražavanja i stvaranja identiteta, odnosno dio napora za preutemeljenje nacije, stvaranje njene nove ideologije i novog svjetonazora. Unutrašnja uloga nacionalnog identiteta jeste stvaranje spona među njegovim pripadnicima kroz repertoar zajedničkih vrijednosti, simbola i tradicija (Smit 1998: 31-36). 1 Korištenje simbola treba da podsjeća pripadnike nacije na njihovo zajedničko srodstvo i kulturno nasljeđe, da ih jača i uznosi. I kod Bošnjaka simboli su imali namjenu da osiguraju jedinstvo nacije i trajanje države. Veza između moderne bosanskohercegovačke države i ranijih državnih i protodržavnih oblika i u bosanskohercegovačkom slučaju, baš kao i u većini sličnih u Evropi, bila je više stvar potreba politike, a manje materijaliziranog i sigurnog hoda nacionalnog duha kroz povijest, ili tzv. čvrstog državnog kontinuiteta, kako to prikazuju nacionalisti. Difuzna memorija zemljoposjedničke elite, subjekta povijesti predmodernog svijeta, kao stoljetnog upravljača određenim prostorom, i ovom prilikom nije nedostajala, ali se državnopolitički kontinuitet s aspekta savremenih potreba uveliko konstruirao i izmišljao. Budući da su Bošnjaci činili znatnu većinu u sastavu institucija vlasti i vojske nezavisne i međunarodno priznate države Bosne i Hercegovine, neposredno početkom agresije 1992. oni se nisu predstavljali etnički posebno i neovisno od države, već su svoj nacionalni izraz simbolički iskazivali kroz državnu, tj. zajedničku multinacionalnu prizmu. Time oni nisu poistovjećivali državu sa sobom, ali jesu sebe sa državom. Stoga su u njihovom znakovnom predstavljanju prisutne najmanje tri dimenzije: državna, nacionalna i vjerska. U različitim razdobljima rata, te u različitim sredinama, a s obzirom na lokalne političke prilike i tradicije, nacionalna ili vjerska dimenzija simboličkog predstavljanja zadobivala je prevagu, dok je država simbolički bila konstantno prisutna. I pored postojanja konceptualnog i organiziranog pristupa pitanju simboliziranja, osnovna karakteristika cjelokupnog bošnjačkog simboličkog izraza u minulom ratnom vremenu jeste spontanost. Svi procesi u vezi sa odabirom znakova i dodjeljivanja simboličkog kapaciteta istim, odvijali su se vrlo spontano, na nivou lokalnih grupa – samostalno i krajnje dobrovoljno. Ovu njihovu osobinu treba maksimalno imati u vidu. Stoga, pojedini znakovi u različitim situacijama i kod različitih grupa mogu imati različita značenja, pa je npr. zelena boja jednom oznaka za vjersku, a drugi put za narodnu pripadnost i sl. Postojale su najmanje tri mogućnosti konstrukcije bošnjačkih nacionalnih simbola. Prva, da se za nacionalne simbole uzmu vjerski simboli (zelena zastava sa polumjesecom i

1 Za Smitha su nacionalni simboli najtrajniji i najmoćniji vidovi nacionalizma (koji on određuje kao ideološki pokret za postizanje i održavanje autonomije, jedinstva i identiteta nacije), oni „... otelotvoravaju njegove osnovne pojmove, čineći ih vidljivim i razgovetnim svakom pripadniku nacije, saopštavajući principe jedne apstraktne ideologije opipljivim, konkretnim jezikom koji izaziva trenutne emocionalne reakcije svih slojeva zajednice”, nav. dj., str. 125.


28

zvijezdom), druga, da se državni, bosanski simboli uzmu kao nacionalni, i treća, gradnja posebnog simbola kao kombinacije nacionalne svijesti i vjerske pripadnosti (Ibrahimagić 1994: 33). Bošnjaci su u načelu problem zasada riješili kombinacijom ljiljana i polumjeseca. U cijelom procesu bošnjačkog simboliziranja sedimentirano je vrijeme i spontanost. Simboli su, kao spontano taloženi izrazi skupnosti nekog fenomena, i ovoga puta pokazali da se ne mogu dobrovoljno krojiti, nametati ili mijenjati. U slučaju raspada zemlje, kao stalne ratne varijante, pojedinci su zagovarali preuzimanje simbola Unije kao simbola Republike Bosne, odnosno preuzimanje državnih simbola za bošnjačke nacionalne. Odabir ljiljana sa grba bosanske srednjovjekovne dinastije Kotromanića za moderni bosanskohercegovački državni simbol predstavljao je „najsretniji izbor” (Kolsto 2004: 194) iz najmanje dva razloga. Prvi je zato što taj simbol datira iz predosmanskog perioda i nije predstavljao nijednu savremenu nacionalnu grupu, i drugi je taj što simbol nije osporavan od susjednih država. To ga je činilo mogućim simboličkim graditeljem bosanske političke nacije. No, izbor ljiljana nije bilo iznuđeno rješenje niti potez motiviran političkom taktikom, kakav je slučaj s aktualnim grbom Bosne i Hercegovine, nego izbor već postojećeg, historijskog rješenja, koji je na najbolji način zadovoljavao potrebe simboliziranja države i njene stoljetne tradicije života u različitosti. U ratu 1992–1995. Srbi i Hrvati u Bosni i Hercegovini većinski su se borili pod svojim nacionalnim simbolima. Bošnjaci su koristili zastavu sa ljiljanima istovremeno kao državnu i nacionalnu, i značku Zlatni ljiljan promovirali su u najviše ratno priznanje pripadnika Armije RBiH. Na taj način ljiljan je u određenom smislu već u ratu etniciziran i politiziran. Pri tome se tu nije radilo o želji za prevlašću nad drugim narodima, već o jednostavnoj nužnosti proistekloj iz činjenice da ljiljane kao zvanični državni simbol ostala dva naroda u političkoj praksi nisu više koristila. Takvo stanje Bošnjaci su samo prihvatili, zbog njega se često morali pravdati, mada su u njemu mnogi od njih jedno vrijeme uživali izigravajući vlasnike pečata države. Dejtonskim mirovnim sporazumom 1995. nisu ustavno propisani državni simboli i bilo je predviđeno da će ih odrediti Parlamentarna skupština uz potvrdu Predsjedništva države. Zatečene državne simbole, bijelu zastavu sa grbom sa ljiljanima, nisu prihvatili srpski i hrvatski predstavnici pa je visoki predstavnik svojom odlukom 3. 2. 1998. simbole nametnuo (Steiner; Ademović 2010: 108-109). Redukcionizam kapaciteta ljiljana kao državnog simbola vremenom se dalje sužavao. Posredstvom Stranke demokratske akcije (SDA) Bošnjaci su naknadno dodatno umanjili i instrumentalizirali državni simbolički kapacitet ljiljana svodeći ga na vlastiti stranačko-politički simbol. To je bilo politički nepotrebno spuštanje državnog simbola na znak političke partije jednog bosanskohercegovačkog naroda. A kako je ta stranka paternalizirala Bošnjake, ljiljan se počeo smatrati bošnjačkim simbolom, i on kao takav nezvanično i danas funkcionira (Imamović 2006: 2). 2 Redovno ga nalazimo u obilježjima bošnjačkih udruženja i političkih partija izvan Bosne, kao što su Udruženje Bošnjaka Vojvodine (2009), Bošnjačka demokratska stranka iz Istre (2008) i Bošnjačko nacionalno vijeće Novi Pazar (2003). 3 Bošnjačko nacionalno korištenje ljiljana dodatno je otuđilo druge

2 Pretvaranje ljiljana u bošnjački nacionalni simbol jeste političko sljepilo Bošnjaka, samtra Enver Imamović (2006:2), koji je kao znanstvenik najviše učinio na reuspostavljanju ljiljana bosanskohercegovačkim državnim simbolom. „Već su se javile ideje da se ljiljani proglase simbolima bošnjačkog naroda. Koliko god to ima historijsko opravdanje, u okolnostima kakve jesu, to bi za Bošnjake bilo kontraproduktivno. Razlog je taj što pravno-historijski gledano, ljiljani imaju status simbola države Bosne i Hercegovine, a ne predstavljaju obilježja ovog ili onog naroda.”3 Helsinški odbor (2006: 321) Bošnjačko nacionalno vijeće „... je utvrdilo nacionalne simbole i praznike Bošnjaka. Bošnjačka zastava je bela, sa grbom sa tri ljiljana i tri polumeseca na plavoj, odnosno zelenoj podlozi. Prisustvo ljiljana na plavoj podlozi i polumeseca na zelenoj podlozi simboizuje evropsko poreklo i islamsku pripadnost Bošnjaka, objašnjeno je u odluci. Za nacionalne praznike određeni su 11. maj Dan bošnjačke nacionalne zastave, kada je osnovano Bošnjačko (tada Muslimansko) nacionalno vijeće Sandžaka 1991. godine u Novom Pazaru, zatim Ramazanski bajram (tri dana), Kurban bajram (tri dana) i 20. novembar Dan Sandžaka, kada je osnovano Zemaljsko antifašističko veće narodnog oslobođenja Sandžaka 1943. godine u Pljevljima. Utvrđene su i bošnjačke nacionalne nagrade i značajni datumi iz nacionalne istorije bošnjačkog naroda.”


28 29

nacije i udaljilo ih od njega, te za sada takvo stanje djeluje kao trajno. Rješenje aktualnog bosanskohercegovačkog grba i zastave krajnje je vještačko i bez posebnih heraldičkih konvencija za zemlju na koju se odnosi i njegovo nametanje izazvalo je negodovanje u dijelu bošnjačke javnosti.4

Sarajevo Od novog nacionalnog učitavanja nisu bili izuzeti ni ulice i gradski toponimi. Nastavilo se s prethodnom društveno-političkom praksom da svaki novouspostavljeni režim kroz nazive ulica i trgova pokaže svoju vlast i ideologiju. Priznati regionalni istraživač ove pojave Dunja Rihtman-Auguštin s pravom kaže da imena ulica, trgova i spomen-ploče doprinose semiotičkoj prisutnosti vladajuće ideologije jer gradskoj arhitekturi daju poseban simbolički sadržaj. „Imenovanje i preimenovanje ulica primjer je kako politički procesi utječu na semiotičke procedure” (Rihtman-Auguštin 2000: 51). U okviru svih nacionalnih kultura bosanskohercegovačkih naroda i pripadajućih im ideologija ovoga puta u izmjene se išlo radikalnije. Postupci preimenovanja bili su dio ukupnih napora za novo utemeljenje nacije/nacija. Oni su dio postupaka usmjerenih na promjenu svjetonazora. Njima se „... brišu jedna sjećanja i uspostavljaju druga, a povijest počinje iznova sa svakim novim režimom” (Rihtman-Auguštin 2000: 60). Preimenovanje prošlosti trebalo je biti u funkciji novog, nacionalnog društva, otkrivanja njegovog autentičnog sjećanja, i u svim slučajevima odražavalo je ideološke i političke stavove nove lokalne upravne elite. Promjene zatečenog stanja, nasljeđenog od prethodnog socijalističkog režima, bile su nužne i neosporne, i to treba naglasiti kao neospornu činjenicu za sve zainteresirane strane u ovom postupku preimenovanja, dok su način njihove izvedbe i karakter novih oznaka bili i jesu upitni. U najnovijem bosanskohercegovačkom postsocijalističkom preimenovanju gradskih ulica i trgova iskristalizirala su se najmanje tri modela. Model apsolutne nacionalne dominacije (Banja Luka), model nacionalne segregacije (Mostar) i pomiriteljski model s pokušajem ideološke dominacije (Sarajevo). Iz primjera sarajevske općine Stari Grad, čiji se novi nazivi toponima i ulica uporedo sa starim još tokom rata donose u listu Ljiljan, vidljiva je dimenzija emocionalnog naboja koja se pridavala tom činu. U redakcijskom komentaru teksta koji donosi nove nazive kaže se da su postojeći nazivi bili ne samo „ (...) ruglo ovog grada, nego i poniženje za svakog Bošnjaka ” (Ljiljan 1994). Svi srpski osvajači, hajduci, generali, nacionalni radnici i istrebljivači muslimana, imali su centralne ulice u Sarajevu. Pri opravdavanju promjene naziva najviše se podsjećalo na činjenicu da je grad Sarajevo bio „... više od sedamdeset godina pod svojevrsnom topografskom okupacijom: veliki broj njegovih ulica, naročito onih najvažnijih i najprometnijih, nosio je imena historijskih ličnosti koje su simbolizirale višedecenijske i višestoljetne srpske osvajačke pretenzije prema ovom gradu i Bosni općenito ”(Zlatar 2006: 8). Promjenom naziva ulica vraćeni su prvobitni, stari nazivi pa je sada Ulica Petra Kočića postala ulica Telali, Stevana Sinđelića – Maguda, Vase Miskina Crnog – Ferhadija, Vladimira Gaćinovića – Veliki Alifakovac, Vuka Karadžića – Pehlivanuša, Hajduk

4 Odlukom o nametanju zakona o zastavi Bosne i Hercegovine 3. februara 1998. godine visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu Carlos Westendorp ukinuo je prethodna obilježja i nameutno novi grb i zastavu Bosne i Hercegovine. U cijeli projekt je bila uključena i od visokog predstavnika imenovana komisija, sastavljena od domaćih neovisnih inteletkualaca, tako da se dojam nametanja rješenja na taj način nastojao ublažiti. Protiv ovog rješenja grupa intelektualaca predvođena Muhamedom Filipovićem uputila je javnosti protest, budući ga je bez konsultacija domaće javnosti nametno Ured OHR-a – u Sarajevu.


30

Veljkova – Muse Ćazima Ćatića, Miloša Obilića – Safvet-bega Bašagića, Obala vojvode Stepe Stepanovića – Obala Kulina bana, Park cara Dušana – Atmejdan itd. Komisija za spomen-obilježavanje historijskih događaja i ličnosti grada Sarajeva, formirana marta 1993, nastojala je ovom ozbiljnom i odgovornom poslu prići na izvanideološki i stručni način. Promjena se vodila kriterijima vraćanja prethodnih naziva gradskih lokaliteta, posebno za općine Stari Grad i Centar; zatim su vraćeni stari nazivi ulica dati prema zaslužnim pojedincima ili uglednim sarajevskim porodicama, a dati su novi nazivi ulicama prema istaknutim umjetnicima i znanstvenicima, domaćim i internacionalnim, koji su neposredno ili posredno vezani za Bosnu. 5 Povijesna jezgra Sarajeva svjedoči da u ovom slučaju, kao i u većini regionalnih pa i bosanskohercegovačkih slučajeva imamo dva sloja u semiotičkom nazivlju arhitektonskih objekata. Prvi sloj obuhvata stare nazive, tradicionalna imena, izvorne toponime, nastajale kao osobine prostora i krajolika, i oni su u starom dijelu grada u osnovi vraćeni u ponovno označavanje prostora. Drugi sloj naziva označen je nacionalnom naracijom i čine ga pojedinci i događaji iz nacionalnog panteona.6 Sadržaj tog panteona uvijek i svugdje određuje ideologija. Od 1918. pa do 1992. godine u ovom dijelu Sarajeva preovladavaju simboli vezani za srpsku kulturu da bi sada bili zamijenjeni bošnjačkim. Neke od pojedinaca antifašista Komisija je ostavila bez prethodnih ulica, u slučaju kad im imena nisu bila vezana za historijske osvjedočene lokalitete grada, i njihova imena dislocirala u manje centralne prostore grada, a neki su ostali i bez obilježja. Antifašistička znamenja nisu ciljano bila na udaru promjene, tako da su u Sarajevu nazivi iz prethodnog režima u najvećem broju zadržani, ali se i nova ideologija izrazila u nazivima ulica – Put Mladih muslimana, Fetaha Bećirbegovića i Almase Šaćirbegović. Da je uticaj nove bošnjačke ideologije bio ipak kratkih dometa, govori i činjenica da je kasniji pokušaj preimenovanja centralne gradske ulice Maršala Tita u ulicu Alije Izetbegovića u više navrata propao i pored toga što je Izetbegovićeva stranka SDA u gradu imala vlast, baš kao što nije uspio ni pokušaj da se međunarodnom sarajevskom aerodromu da ime po Izetbegoviću, čemu se usprotivio OHR, kao zastupnik međunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini; na kraju je po Izetbegoviću nazvan jedan manji trg u centru Sarajeva. No, Izetbegovićev simbolički kapacitet centriran je na drugo mjesto, na šehidsko groblje Kovači, u srcu povijesnog Sarajeva. Odabirom takvog mjesta ukopa Izetbegović se primarno simbolizira u vojnoj, šehidskoj tradiciji, koja je kolektivnom pamćenju Bošnjaka bliža od savremene nacionalno-političke. Naime, Bošnjaci danas svoju zajednicu grade više na vojnim nego na civilnim žrtvama, i po tome se umnogome razlikuju od Srba i Hrvata. To što se upravna zgrada Rijaseta IZ-e BiH gradi na Kovačima, tom kvartu daje dodatni simbolički kapacitet. Mjesto sjećanja na nacionale, političke junake postaje harem Ali-pašine džamije kod zgrade Predsjedništva BiH. Treće groblje koje čuva kolektivno sjećanje jeste memorijalni centar žrtvama genocida Srebrenice u Potočarima. Dok dva prethodna groblja, Kovači i harem Ali-pašine džamije, predstavljaju vrh nacionalne okomice, dotle su Potočari njeno podnožje, simbolizirajući masovno stradanje običnih ljudi u proteklom ratu.

5 Predsjedništvo Skupštine grada Sarajeva na sjednici od 30. marta 1993. godine donijelo je Rješenje o izboru pred-sjednika i članova Komisije za spomen obilježavanja istorijskih događaja i ličnosti (Rješenje br.01-012-70-91-3/93) u sastavu: Behija Zlatar (predsjednik), Muhamed Ganibegović (potpredsjednik), čalnovi: Alija Isaković, Enes Pelidija, Ibrahim Ljubović, Ivan Kordić, Kadrija Kočo, Marko Vešović, Mirsad Dizdarević, Severin Montina, Vesna Mušeta-Aščerić, Izet Sarajlić, Josip Pejaković, Seid Hasanefendić. Vidjeti: Skupština grada Sarajeva, „Rješenje o izboru predsjednika i članova Komisije za spomen obilježavanja istorijskih događaja i ličnosti”, Službene novine grada Sarajeva, br. 7, 1993, str. 59.

6 Nalaz Dunje Rihtman-Auguštin (2000: 52) o dva sloja naziva u arhitekturi hrvatskih gradova primjenjiv je i za bosanskohercegovačke prilike, gdje je, možda čak više nego u Hrvatskoj, u ovkiru starih naselja izražen kontrast između tradi-cionalnih toponima i novih nacionalnih naziva.


30 31

Mostar U etnički podijeljenom Mostaru svjedočimo model radikalne i jednostrane promjene naziva. Ovdje su se sukobila dva suprotstavljena ideologijska principa, princip partizanske nepogrješivosti iz Drugog svjetskog rata, kojeg su se držali Bošnjaci na svojoj strani grada, i princip robovanja NDH rješenjima, kojeg se pridržavaju Hrvati (Ratkušić 2005: 18). Na bošnjačkoj strani nazivi ulica datih po partizanima/antifašistima krajnje su nekritički zadržani do danas, budući da je među njima bilo mnogo ličnosti bez zasluga za grad, dok je izostalo valoriziranje bogatih građanskih struktura grada. Zato se moglo dogoditi da Husagi Čišiću, značajnoj građanskoj figuri i jedno vrijeme gradonačelniku grada Mostara, nije pripao naziv ulice, ali zato jeste njegovom rano ubijenom sinu Husrefu samo zato što je bio komunista. Kod Hrvata nazivi ulica po imenima fašističkih, političkih i vojnih dužnosnika marionetske NDH – Jure Francetić, Mile Budak, Rafael Boban, Vjekoslav Vrančić, Ante Vokić, Mladen Lorković, Ivan Zelenika, Đuro Spužević – svjedoče o tome da je hrvatski dio vlasti podijeljenog Mostara jedno vrijeme podržavao neofašizam, a čak je na mnogim od ovih naziva dugo nakon rata ustrajavao. Antifašisti iz Drugog svjetskog rata ovakvu praksu oštro su osudili sljedećim riječima: „Mi imamo vlast koja želi promociju fašizma. (...) To vlast hoće. Da vlast neće, ona bi to spriječila. U Hercegovini imamo sasvim otvorene manifestacije ustaštva, a na istoku zemlje manifestacije četništva” (Vele 2007: 4). U Mostaru je teško doći do konsenzusa hrvatske i bošnjačke strane o nazivima ulica, trgova i javnih objekata, mada je on kriterijima Komisije Gradskog vijeća grada Mostara za reviziju naziva obavezan.7 Razlog za aktualno stanje, koje prije svega karakterizira svjesno uskraćivanje političke volje za dogovorom kako bi se zajednički život i ujedinjeni grad pokazali neodrživim, nije uputno tražiti u prošlosti. A poslovično se, i time pogrešno, tako postupa i loše stanje opravdava. Takvo ponašanje u najnovije vrijeme svjedoči jedan hrvatski kulturni djelatnik, svojevremeni sudionik procesa imenovanja, kada kaže: „Nazivi ulica u Mostaru dokaz su da u ovom gradu još nije završen Drugi svjetski rat. Nazivi na tzv. lijevoj strani Mostara su od partizana, a ovamo su (na desnoj, op. a.) mješavina malo demokracije i malo ustaša. Dok se ne završi Drugi svjetski rat, neće nam ni nazivi ulica biti normalni ” (Smajkić 2009: 9). Ovo ne znači poziv za novi-stari rat, ponovno oblačenje partizanskih i ustaških odora i završetak tog rata, ali znači političku vladavinu pobjedničkog mentaliteta u Mostaru, na način da se jedni uvijek autopercipiraju pobjednicima, a drugi poraženima, i obrnuto. Problem etno-religijskog identificiranja kao prisvajanja javnog prostora u Mostaru je dodatno izražen postavljenjem križa na brdu Hum iznad grada. Vlast bosanskohercegovačkih Hrvata je poslije izbijanja hrvatsko-bošnjačkih sukoba križeve postavila diljem Hercegovine, vjerovatno označavajući križni put, tj. stradanje i patnju katoličkog stanovništva usljed ratnih dejstava. Bošnjaci prognani od strane Hrvata iz srednje Hercegovine, s druge strane, smatraju da se postavljanjem križeva u naseljima Ortiješ,

7 Na drugom sastanku Komisije Gradskog vijeća grada Mostara za reviziju naziva ulica, trgova i javnih objekata održane 30. 3. 2005. usvojeni su sljedeći kriteriji: „Svi nazivi koji asociraju na fašizam, šovinizam ili bilo kakav oblik mržnje i netrpeljivosti, koji su zasnovani na nacionalnoj ili vjerskoj isključivosti biće zamijenjeni adekvatnim nazivima. 1. Naziv ulica, ustanova i trgova grada Mostara mogu nositi imena privrednih, kulturno-obrazovnih, sportskih i javnih radnika koji su svojim radom doprinijeli trajnoj afirmaciji grada Mostara a rođeni su ili su radili i djelovali jedan perod svoga života u Mostru; 2. Nazivi zasnovani na tradicionalnim nazivima i toponimima svojstvenim Mostaru a izdržali su višedecenijski test; 3. Nazivi koji simboliziraju pomoć svakog afirmativnog oblika na dobrobit svih građana Mostara od strane pojedinih država, vlada, gradova ili pojedianaca kroz čiju ličnost se ta djela personificiraju; 4. Nazivi moraju biti zasnovani na podacima čiji izvori su, van svake sumnje, relavantni; 5. Nazivi zasnovani na kulturno-istorijskoj baštini Mostara kao dug svojoj prošlosti; 6. Svi nazivi moraju biti doneseni konsenzusom.” Dokument u arhivi autora.


32

Buna, Tasovčići, Muminivača, Lokve, Bivolje brdo, Potkosa, te na ulazima u Bobanovo i Šuškovo selo, samo označavaju novouspostavljena ekskluzivna katolička područja nakon izgona muslimanskih starosjedilačkih žitelja iz njih, što danas još otežava reintegraciju povratnika u prijeratnu sredinu i održava međunacionalne tenzije (Bise 2002: 5). Medijski najeksponiraniji primjer rata simbolima u Hercegovini ipak je godinama bio križ na kuli Gavrankapetanovića u Počitelju. Ova etno-religijska provokacija u bošnjačkoj javnosti doživljavana je kao simbolički nastavak rata.

Banja Luka

Banja Luka je negativni primjer jednonacionalne dominacije životom grada. Ekskluzivno, srpska vlast od 1991. godine nazive ulica, trgova i dijelova grada imenovala je bez stvarnog dodira tih naziva s gradom i njegovom tradicijom. Na udaru su ciljano bila antifašistička, bošnjačka i hrvatska znamenja i cilj promjene naziva očito je bila nacionalizacija prostora kroz etnički institucionaliziranu diskriminaciju ljudi. Većina novih naziva bila je u funkciji etničkog čišćenja grada od nesrpskog stanovništva i oni danas predstavljaju psihološko-socijalnu prepreku za održiv povratak izbjeglih i raseljenih lica. Po podacima stanja iz 2007. godine od 461 naziva ulica iz srpske kulturne baštine i srpskog korpusa uopće jeste 338 naziva, tri naziva su iz bošnjačke historije i baštine (Meša Selimović, Skender Kulenović i Mehmed Mehmedbašić), 20 naziva je iz hrvatske kulture i povijesti, i 100 naziva se odnosilo na prostor općih toponima, svijet i bivšu Jugoslaviju.8 Usporedbe radi, 1979. godine od 403 ulice po pripadnicima bošnjačke nacionalnosti imenovana je bila 81 ulica, po pripadnicima hrvatske nacionalnosti 55, po pripadnicima srpske nacionalnosti 114, a 153 ulice su „... nosile imena ličnosti iz drugih republika ili inostranstva, te imena geografskih pojmova ” (Galijaš 2009: 2). O kakvom se zahvatu u identitet grada radi najbolje oslikavaju novi nazivi toponima dijelova grada, po kojima se zovu i mjesne zajednice: Gornji Šeher sad su Srpske Toplice, Mejdan – Obilićevo, Budžak – Lazarevo, Hiseta – Kočićev vijenac, Brdo Šehitluci – Banj-brdo. Upozorenje građanskih aktivista da je stanje s nazivima ulica, naselja i trgova u Banjoj Luci „... krajnje nezadovoljavajuće i neprimjereno ugledu Banjaluke, kao demokratskog, antifašističkog i multietničkog, evropskog grada sa petovjekovnom tradicijom suživota njegovih građana” 9, nije dalo nikakve rezultate, jer tadašnja gradska vlast više nije bila ni multinacionalna, ni antifašistička, ni demokratska. O kakvoj se vlasti radi, najbolje govori podatak da je u njenim organima uprave 2010. godine od 693 uposlenika bilo 84,96% Srba, 3,32% Bošnjaka, 4,67% Hrvata i 7,1% izjašnjenih kao ostali, a po popisu stanovništva iz 1991. godine u općini je od 195 139 stanovnika živjelo 28 556 Muslimana/Bošnjaka.

8 Vidjeti: „Rezime i zaključci rasprave sa Okruglog stola održanog u Banjaluci 29. juna 2007. godine na temu: Na-zivi ulica, naselja i trgova u Banjaluci – sadašnje stanje i kako do evropskih kriterija i najbolje prakse”. Okrugli stol je održan u organizaciji Zajednice udruženja građana Banje Luke, a okupio je veliki broj građana te predstavnike grada Banje Luke, Vijeća narodna Republike Srpske, članova pojedinih međunarodnih organizacija, predstavike SUBNOR-a Banje Luke i društva „Josip Broz Tito”. Uvodni referat imao je prof. Fuad Balić. Dokumet u arhivi autora.

9 Vidjeti: „Rezime i zaključci rasprave sa Okruglog stola održanog u Banjaluci 29. juna 2007. na temu: Nazivi ulica, naselja i trgova u Banjaluci – sadašnje stanje i kako do evropskih kriterija i najbolje prakse, str. 2. Dokument u arhivi autora.


32 33

Literatura

Bise, Nermin, „Gdje god vidiš prazno mjesto, tu križ posadi”, Oslobođenje, prilog „Pogled”, Sarajevo, 23. 11. 2002.

Galijaš, Armina, „Sjećanje ili zaborav kroz preimenovane ulice”, saopćenje na Međunarodnom naučnom/znanstvenom skupu „Kultura sjećanja – istorijski/povijesni lomovi i savladavanje prošlosti: 1992. godina u memoriji nacija”, Banja Luka, 4–5. decembar 2009.

Ibrahimagić, Omer, „Grb, zastava, himna”, Ljiljan, 16. mart 1994.

Imamović, Enver, „Bošnjaci i ljiljan”, Duh Bosne, online izdanje, sv. 1, br. 2, april 2006.

Kolsto, Pal, „Državni simboli u novim državama: znakovi jedinstva i podjele”, Prilozi, br. 33, Institut za istoriju u Sarajevu, Sarajevo 2004.

Ljudska prava talac društvene regresije, Helsinški odbor za ljudska prava u Srbiji, Godišnji izveštaj: Srbija, 2006.

„Novi nazivi sarajevskih ulica”, Ljiljan, 23. mart 1994.

Ratkušić, Enes, „Između NDH-ovske zaluđenosti i partizanske nepogrješivosti”, Preporod, Sarajevo, br. 10/804, 15. maj 2005.

„Rezime i zaključci rasprave sa Okruglog stola održanog u Banjaluci 29. juna 2007. godine na temu: Nazivi ulica, naselja i trgova u Banjaluci – sadašnje stanje i kako do evropskih kriterija i najbolje prakse”.

Rihtman-Auguštin, Dunja, Ulice moga grada, Bibiloteka XX vek, Beograd, 2000.

Sarajevo: Općina Stari grad: ulice, tragovi, mostovi, parkovi i spomenici, priredili Behija Zlatar, Muhamed Ganibegović, Šukrija Gavranović, Valerijan Žujo, Moare, Sarajevo, 2006.

Skupština grada Sarajeva, „Rješenje o izboru predsjednika i članova Komisije za spomen obilježavanja istorijskih događaja i ličnosti”, Službene novine grada Sarajeva, br. 7, 1993.Smajkić, M., „U Mostaru još traje Drugi svjetski rat”, Dnevni avaz, 4. juli/srpanj 2009, prilog „Sedmica”

Smit, Antoni D., Nacionalni identitet, Biblioteka XX vek, Beograd, 1998.

Steiner,Christian; Ademović, Nedim et al., prevod Nedim Ademović, Ustav Bosne i Hercegovine: Komentar, Fondacija „Konrad Adenauer”, Sarajevo, 2010.

Vele, Faruk, „Iako je na listi UNESCO-a, Mostar je postao mjesto promocije neofašizma”, Dnevni avaz, Sarajevo, 6. oktobar/listopad 2007.

Odnos ljudskih prava i ljudske sigurnosti, sa posebnim osvrtom na Zapadni Balkan Doc. dr Ivana Jelić Pravni fakultet, Univerzitet Crne Gore

Apstrakt

Stepen demokratičnosti svakog društva mjeri se poštovanjem različitosti, a ona se utvrđuje kroz postojanje neometenog uživanja ljudskih prava i sloboda, zabranu diskriminacije i slobode od straha. Savremena međunarodnopravna zaštita ljudskih prava i sloboda neodvojiva je od koncepta sigurnosti čovjeka. On se ogleda kroz fizičku, duhovnu/moralnu i pravnu sigurnost svakog pojedinca. Povratno, ta sigurnost pojedincu obezbjeđuje mirno uživanje urođenih ljudskih prava i sloboda. U multikulturalnim društvima naglašena je, pored individualne, i kolektivna dimenzija ljudske sigurnosti. Ona se posebno odnosi na pripadnike manjina i manjine kao grupe, bilo nacionalne, etničke, jezičke, vjerske, bilo seksualne. U državama Zapadnog Balkana problem ljudske (ne)sigurnosti vezan je za istoriju oružanih sukoba, tradiciju trusnog inter/etničkog-nacionalnog-vjerskog područja, kao i za naslijeđeni društveni konzervatizam. U novije vrijeme, nesigurnost se vezuje i za netoleranciju prema pripadnicima drugačije seksualne orijentacije od dominantne, pa se dovodi u pitanje uživanje prava na izbor, identitet i, u širem kontekstu, ugrožava se sloboda. Ovaj rad ima za cilj da razmotri odnos zaštite ljudskih prava i ostvarivanja ljudske sigurnosti u multikulturalnim društvima, sa posebnim osvrtom na Zapadni Balkan, u kojem su sve države multietničke i multikulturalne, i koje, pored zajedničke prošlosti, dijele i zajedničke probleme u vezi sa obezbjeđenjem pune sigurnosti čovjeka.

Ključne riječi: ljudska prava, sigurnost, multikulturalnost, manjine, Zapadni Balkan.

Ljudska prava i ljudska sigurnost kao vrijednosti

Sigurnost čovjeka je univerzalna vrijednost. Ona je svrha postojanja slobodnog ljudskog bića, koje posjeduje neotuđiva ljudska prava, a čija je osnovna osobina urođeno ljudsko dostojanstvo. Cilj svakog pojedinca jeste dobar život. O njemu ne možemo govoriti bez postojanja sigurnosti i slobode. Međutim, postavljaju se pitanja – šta je to dobar život i koliko su naša vjerovanja o njemu promjenljiva i varljiva. U suštini, ’dobar život’ je promjenljiv koncept, o kojem možemo mijenjati svoje stavove u odnosu na konkretan zahtjev ili radi preispitivanja vrijednosti. Prema Vilu Kimliki, postoje dva preduslova za vođenje dobrog života: prvi, koji podrazumijeva da „vodimo svoj život iznutra, u saglasnosti sa našim vjerovanjima o onome što životu daje vrijednost”, i drugi, koji znači „slobodu da osporavamo takva vjerovanja, da ih ispitamo u svjetlu informacija, primjera i argumenata koje može da pruži naša kultura”(Kimlika 2002 : 105). Prvi preduslov podrazumijeva da pojedinci moraju imati resurse i slobode kako bi ostvarili svoje živote u skladu sa sopstvenim vjerovanjima, bez straha od diskriminacije ili kažnjavanja. Drugi preduslov, prema Kimliki, podrazumijeva postojanje uslova koji su neophodni za sticanje svijesti o različitim shvatanjima dobrog života i mogućnosti da se takva shvatanja razumno ispitaju.


36

Da bi se ljudska sigurnost postigla, neophodno je da se obezbijedi puno poštovanje ljudskih prava, oslobođenje od straha i nejednakosti. Dakle, potrebno je obezbijediti da se živi u skladu s ljudskim dostojanstvom, koje u suštini predstavlja glavni materijalni izvor svih ljudskih prava i sloboda. Akcioni plan visokog komesara za ljudska prava UN, iz maja 2005. godine, koji je sačinjen kao odgovor na specifični zahtjev generalnog sekretara UN, sadržan u njegovom izvještaju In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, reafirmiše važnost nediskriminacije i zaštitu ranjivih grupa (UN 2005). Nadalje, afirmiše stav da svaka smislena koncepcija demokratije, zasnovana na standardima ljudskih prava, mora obezbijediti prava, interese i „glas” manjina. Takođe, konstatovano je da je „prava demokratija odsutna” ukoliko su ova prava osporena. Preduslov za sigurnost čovjeka, dakle, jeste ostvarenje onog nivoa ljudskih prava koji garantuju i priznaju međunarodnopravni instrumenti. Taj nivo je posljedica internacionalizacije zaštite ljudskih prava, kao univerzalne vrijednosti čovječanstva. Kao takva, ljudska prava su prihvaćena i od strane Ujedinjenih nacija, te se njihovo poštovanje dovodi u vezu sa ostvarivanjem vladavine prava (Jelić 2012: 73-84). Posljedično, domaće zakonodavstvo mora biti usklađeno sa međunarodnim pravom, a sudska praksa nacionalnih sudova ujednačena sa standardima međunarodne jurisprudencije. Međutim, ranjivo mjesto i ključni momenat za ostvarenje pomenutih ciljeva, odnosno vrijednosti, što je istovremeno i problem država Zapadnog Balkana, jeste primjena prava. Normativni i institucionalni okvir većine država regiona, u najvećoj mjeri, na zadovoljavajućem je nivou, budući da je veliki dio posla oko usklađivanja sa međunarodnim standardima odrađen ili je u poodmakloj fazi usklađivanja. Primjena tih standarda ostaje kao problem, zato što ne postoje dovoljno izgrađene institucije koje bi primijenile pravo u potpunosti. U tom smislu, korupcija predstavlja najveću prepreku u ostvarivanju vladavine prava u većini zemalja regiona. Njeno iskorjenjivanje postavljeno je kao preduslov Evropske unije za integraciju balkanskih država. Dobar pravni okvir, dakle, samo je jedan od, doduše najznačajnijih, uslova za obezbjeđivanje poštovanja ljudskih prava i sigurnosti čovjeka. No, sama zaštita čovjeka u multikulturalnim društvima zavisi od više faktora. Potreban je međunarodni konsenzus u vezi sa posebnim potrebama manjina, kao i sa obavezom država da zaštite njihovu bezbjednost, identitet i stil života (Pentassuglia 2009: 240). Postoje situacije u kojima normativni i institucionlani okvir nijesu dovoljni da bi se osiguralo da svaki čovjek bude slobodan i bezbjedan, te da se poštuju njegova prirodna prava. Faktička nejednakost je čest izvor nesigurnosti čovjeka, koji se naročito ističe u položaju nacionalnih, etničkih, vjerskih, jezičkih i seksualnih manjina, te ranjivih grupa, kao što su osobe s invaliditetom. Nerijetko se događa i da je neko višestruko diskriminisan, budući da posjeduje osobine više manjina. Njima je bezbjednost naročito ugrožena. U toj situaciji najčešće su Romkinje s invaliditetom ili pripadnici LGBT populacije s invaliditetom, čija integracija predstavlja pravi izazov u patrijarhalnim društvenim okvirima Zapadnog Balkana. Imajući u vidu pomenutu praksu, svojstvenu regionu, može se zaključiti da se pojam ljudske nesigurnosti često poklapa sa pojmom nejednakosti ili diskriminacije, odnosno sa položajem u kojem se češće nalaze pripadnici manjinskog nego većinskog stanovništva. Krivica za takav položaj nije samo na strani državne vlasti, koja po prirodi stvari pokušava da ograniči prava i slobode pojedinaca, ali i kolektiviteta, na šta pojednici odgovaraju svojim građanskim, političkim, ekonomskim, socijalnim i kulturnim zahtjevima. Korijen za loš položaj manjina možemo pronaći i u činjenici da oni nijesu potpuno svjesni svojih prava, te da su nerijetko pojedinci kao pripadnici manjina stavljeni u inferioran, ili čak i podređen


36 37

položaj u odnosu na svoje predstavnike, ili kolektivitet. U tom smislu, manipulacija, korupcija uma, kao i zloupotreba manjinskog položaja samo dodatno otežavaju postizanje ljudske sigurnosti.

Pravo na ljudsku sigurnost

Pravo na ljudsku sigurnost relativno je nov koncept, koji proizilazi iz seta ljudskih prava, kao što su prava na život, bezbjednost i slobodu kretanja, te zabrane ropstva, mučenja i sličnih postupaka. Međutim, ovaj koncept se širi i na ostala ljudska prava – slobodu izražavanja i pravo na privatnost, porodični život i dom. Tradicionalna definicija ljudske sigurnosti (human security)1 obuhvata sloboda od straha (freedom from fear) i slobodu od želje (freedom from want). Međutim, sigurnost čovjeka u savremenom dobu obuhvata mnogo više. Meri Kaldor naglašava da pojam ljudske sigurnosti ili bezbjednosti znači bezbjednost pojedinaca i zajednica, a ne države, i da ovaj pojam kombinuje u sebi i ljudska prava i ljudski razvoj (Kaldor 2008: 182). Stavljajući ovaj pojam u kontekst savremenih globalnih dešavanja, ona elaborira ovo delikatno pitanje i njegove elemente. Uloga koncepta ljudske sigurnosti toliko je velika da ’potencijalno nudi novi pristup i bezbjednosti i razvoju’, a naročito ’tekućim bezbjednosnim politikama koje se fokusiraju na prijetnje državama i na tradicionalne vojne mogućnosti (Kaldor 2008: 182). Sadašnji pristup bezbjednosti i razvoju u nekim slučajevima može zapravo povećati nesigurnost (Kaldor 2008: 182), prema ovoj vodećoj teoretičarki međunarodnih odnosa i studija mira i razvoja. Iako se sigurnost i bezbjednost u svakodnevnom diskursu vezuju za odsustvo fizičkog nasilja, pravna i politikološka teorija, kao i jurisprudencija međunarodnih sudova, pojam ljudske sigurnosti tretiraju kao mnogo širi od puke fizičke sigurnosti. Savremeno poimanje koncepta ljudske sigurnosti obuhvata različite aspekte: ekonomski, kulturološki, zdravstveni, lični, pravni, politički, psihološki, te one koji su vezani za bezbjednost hrane, životne sredine, itd. Način života je čest objekat zaštite kada se govori o ljudskoj sigurnosti. U slučaju Chapman v. United Kingdom (Judgment 2001: 73), Evropski sud za ljudska prava ocijenio je da tradicionalni način života tužioca, kao dio njegovog dugotrajnog kulturnog identiteta, spada pod njegovo pravo da mu se zaštiti privatnost, porodični život i dom, što je zaštićeno članom 8 Evropske konvencije o ljudskim pravima i da osporene mjere utiču na njegovu bezbjednost. Takođe, često se pominje ’međunarodni konsenzus u nastajanju’ u okviru Savjeta Evrope, koji ’prepoznaje posebne potrebe manjina i obavezu (države) da štite njihovu sigurnost, identitet i način života, kao i da je ovdje identifikovana pozitivna obaveza sadržana u pomenutom članu 8 Evropske konvencije da ’olakša Romima njihov način života’ (Judgment 2001: 93, 96). Kroz ovaj nalaz Suda utaban je put da se životni stil ili način života tretiraju kao posebno pravo manjina, a njihova zaštita kao posebna obaveza države. Time se, takođe, ograničava diskreciono pravo države u procesu donošenja odluka.Iako države imaju de jure obavezu da štite svoje građane, i da im obezbijede fizičku, pravnu i duhovnu sigurnost, kao i da štite ostala lica pod svojom jurisdikcijom, postavlja se pitanje da li je tu obavezu moguće u potpunosti i u svim situacijama ostvariti. Ovo se pitanje nameće naročito danas kada se svijet suočava sa nekontrolisanim nasiljem, terorizmom i raznim oblicima oružanih sukoba.

1 Tadjbakhsh S., Chenoy (2007: 39-49) Postoje brojne akademske definicije pojma ljudske sigurnosti, koje ga različito određuju, u odnosu na to sa kog stanovišta se zauzima stav – antropološkog, ekonomskog, politikološkog ili pravnog. Raznovrsnost definicija dovela je i do mišljenja da se radi o pojmu koji nije potrebno posebno definisati, već da treba obratiti pažnju na odnose snaga u određivanju političkih i etičkih izbora.


38

Ukoliko nasilje nije urođeno i prirodno ljudskom društvu, onda ima nade za kosmopolitsku politiku, koja je zasnovana na vrijednostima kao što su mir, ljudska prava, zaštita zemlje i životne sredine. Raspravljajući o mogućnosti predviđanja načina na koje novi ratovi mogu da se ograniče politički, ako ne teritorijalno, Kaldor smatra da je globalizacija, poslije svega, proces koji podrazumeva integraciju i inkluziju, kao i fragmentaciju i isključivost (...) nova kosmopolitska politika se pojavljuje rame uz rame sa politikom partikularizma (2008: 179). Drugo je pitanje – kako se može obezbijediti puna ljudska sigurnost u državama koje su u tranziciji od realsocijalizma ka modernism demokratijama, i koje se suočavaju sa ozbiljnim problemima, kao što su ostvarivanje vladavine prava i tranzicione pravde. Mnoge od ovih država, a naročito na Zapadnom Balkanu, uzele su učešća u tzv. novim ratovima. Neki njihovi državljani su učestvovali u neprijateljstvima i izvršili, pomagali, podstrekivali ili saučestvovali u ratnim zločinima, zločinima protiv čovječnosti ili genocidu. Mnogo je teže obezbijediti ljudsku sigurnost pod takvim okolnostima i teretom nedavne istorije nego govoriti o ovom konceptu iz tradicionalno mirnodopskih djelova svijeta, koji ne pamte ratove. No, bolna istorija, međuetnički i međunacionalni sukobi, te faza tranzicije, ne smiju biti razlog za opravdanje zanemarivanja osnovnih ljudskih prava i osnovnih vrijednosti ljudskih bića. U oba ova pojma uklapa se ljudska sigurnost, kao univerzalna vrijednost života savremenog čovjeka. Ipak, ima mnogo pitanja koja čekaju odgovore. Individualna krivica i odgovornost za izvršenje zločina nijesu diskutabilne. Ali, šta je sa kolektivnom odgovornošću, koja je prije događaja na Balkanu s kraja prošlog vijeka tretirana kao zastario pravni institut, imanenatan samo primitivnim duštvima (Cassese 2005: 8)? Ratovi u ovom regionu koju su započeli devedestih godina prošlog vijeka pokazali su da još uvjek ima mjesta za odgovornost kolektiviteta, pa i države, ukoliko ne spriječi zločine, ili ih sponzoriše, ili ukoliko ne kazni njihove izvršioce. Na kraju, postavlja se pitanje – da li je ovdje primjenjiv jedan od tri nivoa tendencije modernog međunarodnog krivičnog prava – moralna odgovornost kolektiviteta (Simpson 2008: 78). Uz to, na Balkanu postoji i dalje problem vezan za nejednaku ljudsku bezbjednost, od Kosova gdje nealbansko stanovništvo živi u enklavama, bez mogućnosti da se slobodno kreće van njih, i gdje se svakodnevni život odvija uz stalni nadzor mirovnih snaga međunarodne zajednice, do pojedinačnih slučajeva ugrožene bezbjednosti u gotovo svim bivšim republikama SFRJ, pa čak i u Sloveneiji (npr. problem ’izbrisanih’). Svi ti bezbjednosni problemi vezani su za manjinski status. Oni koji su drugačiji od većine diskriminisani su, i njihova bezbjednost je ugrožena. Ovo zasigurno predstavlja dodatni izazov multikulturalnim državama. U smislu izazova, koji postavlja pitanje pune zaštite ljudskih prava i obezbjeđenja sigurnosti svakog čovjeka pred savremenu multikulturalnu zajednicu, važno je razmotriti i vezu između prava na jednakost i prava na sigurnost. Od lokalnog do državnog nivoa, pa čak i regionalnog i svjetskog, postojanje te veze daje odgovor na pitanje koliko su zaštićena ljudska prava i u kojoj mjeri je pojedinac slobodan i bezbjedan. Zabrana diskriminacije prema teoriji i praksi međunarodnog prava predstavlja preduslov za uživanje svih ljudskih prava i sloboda. Ona ima svoj ustavni2 i zakonski 3

2 Na primjeru Crne Gore, to je član 8 Ustava, kojim se propisuje zabrana neposredne i posredne diskriminacije po bilo kom osnovu, te kojim se propisuju posebne mjere u smislu afirmativne akcije.

3 Na primjeru Crne Gore to je Zakon o zabrani diskriminacije, koji je stupio na snagu jula 2010. godine


38 39

osnov, kao i osnov u međunarodnom pravu 4, koje obavezuje sve države regiona. Očigledno je da je jednakost u pravima i pred zakonom put za postizanje ljudske sigurnosti onog dijela stanovništva koje se osjeća(lo) nebezbjedno usljed pripadnosti nekoj od manjina. No, problem jaza između propisanog prava u pravnim instrumentima i prava u praksi, dakle njegovog sprovođenja, potresa multikulturalni Balkan i danas. S obzirom na to da sve države regiona imaju antidiskriminaciono zakonodavstvo, što je prva pravna garancija jednakosti, potrebno je obezbijediti da faktičko stanje odgovara legislaciji. U ovom naporu veoma važna je podrška institucije zaštitnika ljudskih prava i nevladinog sektora, koji su, barem na prostoru Crne Gore, pokazali budnost za slučajeve kako direktne, tako i još opasnije indirektne diskriminacije. Dakle, zaštita od svih oblika diskriminacije vodi ka ljudskoj sigurnosti, naročito pravnoj. Za multikulturalna društva ova tvrdnja ima posebnu težinu, jer upravo su istorijski bili diskriminisani oni čiji su kultura, nacija ili etnos manjinski, a tretiraju se drugačijima i gorima. Takvo poimanje vodilo je ka asimilaciji ili progonima, pa i danas imamo mnogo neriješenih situacija, kao što je neriješen status ljudi koji su prije davdesetak godina izbjegli iz Vrake (Albanija) u Crnu Goru, čije porijeklo jeste crnogorsko, čiji osjećaj nacionalne pripadnosti varira, a koji ili imaju državljanstvo Albanije ili nemaju državljanstvo. Pored ovoga, važno je podsjetiti da se na Balkanu ljudska nesigurnost najviše osjeća(la) u odnosu na pripadnike manjinskog korpusa, koji ne mora da bude i brojčano manji dio stanovništva – manjinski status proisticao je iz političke i ekonomske potčinjenosti. Situacija u Srbiji, naročito na Kosovu krajem prošlog vijeka, dovoljno je ilustrativan primjer da manjinu može činiti i brojčana većina, koja je u nedominatnom položaju. Zaštita ljudskih prava je neophodna da bi se postigla ljudska sigurnost. Usvajanje novog pristupa sigurnosti kroz ljudska prava (human rights approach), posebno od strane Evropske unije, bilo bi veoma značajan doprinos globalnoj bezbjednosti, smatra Kaldor (2008: 197).

Zaključak

Ljudska sigurnost u svim svojim aspekima (fizičkom, moralnom/psihološkom/duhovnom i pravnom) predstavlja jednu od najvažnijih vrijednosti, koja se često dovodi u pitanje u doba multikulturalizma. Poštovanje ljudskih prava je preduslov za ljudsku sigurnost, a uspostavljanje vladavine prava jeste garancija fizičke, pravne, intelektualne i duhovne sigurnosti svakog pojedinca i kolektiviteta. Neki autori smatraju da je odnos ljudskih prava i ljudske sigurnosti simboličan, jer omogućavaju ljudima da traže rješenja uz pristup koji je baziran na pravu i pravima (Tadjbakhsh, Chenoy 2007: 139). Primjeri ugroženosti usljed pripadnosti nekoj manjinskoj grupi ili usljed nacionalne, vjerske, etničke ili neke druge različitosti svakodnevno se dešavaju, što ponekad dovodi u centar naučne i stručne pažnje i pitanje zaštite manjinskih prava, kao i odnosa individualnih i kolektivnih prava, te individualne i kolektivne sigurnosti i bezbjednosti. Uz to, ljudska nesigurnost je nerijetko vezana za pripadnike ranjivih društvenih grupa, među kojima je najviše višestruko diskriminisanih. Glavni cilj stabilne države treba da bude siguran, bezbjedan i slobodan građanin, bez obzira na njegovu nacionalnu ili neku drugu pripadnost, ili lično

4 Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, Pakt o građanskim i političkim pravima, Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, Konvencija o ukidanju svih oblika diskriminacije prema ženama, Evropksa konvencija o ljudskim pravima i Protokol br. 12 uz nju, Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina.


40

svojstvo. Balkanu, kao istorijski dokazanom trusnom području, neminovno je potreban potpuniji okvir za obezbjeđivanje sigurnosti i poštovanja prava i dostojanstva svih, što se može ostvariti tokom integracionog procesa u EU. U tom smislu, ostvarivanje veze između, s jedne strane, zaštite kulturnog diverziteta, kojim bi se očuvala ljudska sigurnost svih građana u multikulturalnom Zapadnom Balkanu, bez obzira na njihovu etničku, nacionalnu, vjersku, jezičku ili neku drugu pripadnost ili lična svojstva, i, s druge strane, poštovanja vladavine prava, kao instrumenta za postizanje suživota različitosti, ključni je momenat za ostvarenje pravne sigurnosti. U regionu Zapadnog Balkana upravo su u tom smislu i postavljeni dopunski zahtjevi za ostvarivanje principa vladavine prava (Jelić 2012: 31-42).


40 41

Literatura

Cassese, Antonio, International Law, 2nd ed, Oxford University Press, 2005.

Jelić, Ivana, Human Rights Protection and Multiculturalism – A Montenegro Perspective, CYIL vol. 3, Prague, 2012.

Jelić, Ivana, Novine u politici zaštite ljudskih prava u Evropi: pristupanje Evropske unije Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima, CIVIS, Montenegrin Journal of Political Science, Podgorica, 2012.

Kaldor, Mary, Governance, Legitimacy and Security, u New and Old Wars, Polity Press, Cambridge, 2008.

Kaldor, Mary, Human Security, Reflections on Globalization and Intervention, Polity Press, Cambridge, 2008.

Kimlika, Vil, Multikulturalno građanstvo – liberalna teorija manjinskih prava, Centar za multikulturalnost, Novi Sad, 2002.

Pentassuglia, Gaetano, Minority Groups and Judicial Discourse in International Law, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden-Boston, 2009.

Simpson, Gary, Law, War & Crime, Polity Press, Cambridge, 2008.

Tadjbakhs; Chenoy A. M.: Human Security, Concepts and implications, Routledge, London and New York, 2007.

Internet izvori:

Application No. 27238/95, Judgment of 18 January 2001, par. 73.

Application No. 27238/95, Judgment of 18 January 2001, par. 93, 96.A/59/2005. http://www.un-ngls.org/orf/UNreform/UBUNTU-1.pdf (1. 8. 2012).

Korupcija i slaba država Zoran Stojiljković Fakultet političkih nauka, Univerzitet u Beogradu

Apstrakt Korupcija je van svake sumnje izrazito složena, višedimenzionalna i teško iskorenjiva negativna društvena pojava. Autor u radu polazi od teze da je za zemlje regiona od ključnog značaja kritičko propitivanje sinergije uspostavljene između sistemske, političke korupcije i selektivno slabe – ‘ lukave’ prirode države. Pri tome, ključna dilema je da li se iz raširene prakse traganja za rentom izvan logike tržišta i konkurencije može izvući (neo)liberalni zaključak da je koren korupcije u samom postojanju države –posebno u prekomernim, selektivnim i deformišućim državnim intervencijama i davanjima koji stvaraju plodno tlo za korupciju. Po autoru nema dokaza za toda su privatni monopoli manje nedelotvorni i korumpirani od javnih, niti da privatizacija, posebno ona dugo trajuća i netransparentna, odbacuje pozitivne razvojne i socijalne efekte, uključujući i redukovanje korupcije. Autor u ovom radu zastupa tezu da se razorna kombinacija slabe države i raširene političke korupcije bazira na razuđenoj državnoj intervenciji, uz istovremeno odsustvo čvrstog institucionalnog okvira i preciznih pravila igre, uključujući kontrolu javnih finansija i efektivno političko i antimonopolsko zakonodavstvo i praksu.

Ključne reči: korupcija, politika, partokratija, slaba država

Proces građenja države

Nakon otvaranja tranzicionog procesa, rata i raspada prethodne državne zajednice, odnosno u krajnje nepovoljnom postkonfliktnom okviru kome je sledila, nakon 2008. godine, i planetarna kriza i recesija, države na eksjugoslovenskom prostoru suočile su se sa ogromnim izazovima „građenja države”. Sam proces građenja države ima, po Frensisu Fukujami, dva relativno autonomna aspekta. Prvi čini saglasnost oko definisanja opsega i dubine zahvata državnih intervencija u socijalno tlo, odnosno oko različitog obima normativnih, sigurnosnih, vlasničkih, ekonomskih ili socijalnih i kulturnih funkcija, te unutrašnjih i spoljnih političkih aranžmana države. Drugi aspekt tiče se njenih (ne)dovoljnih, efikasnih i ekonomski održivih i „isplativih” kapaciteta da realizuje odabrani opseg svojih funkcija. Radi se pre svega o meri postojanja i racionalnog organizovanja kredibilnog, odgovornog, kompetentnog i nekorumpiranog državnog aparata.

Optimalne granice države

Po obimu državnih funkcija demokratske države mogu se podeliti u tri grupe: U prvu grupu spadaju države sa minimalnim opsegom funkcija. Po pravilu radi se, pored odbrane, reda i zakona, kao i zaštite vlasničkih prava, tek o pružanju osnovnih javnih dobara u oblastima bazičnog obrazovanja i zdravstvene i socijalne zaštite. Četvrtu grupu funkcija minimalne države čini kreditno-monetarna politika i bazični makroekonomski menadžment. Koncept minimalne države je zakonito čedo klasične liberalne teorije i njenog


44

ljubomornog čuvanja prostora individualnih sloboda, odnosno zaziranja od državnog intervencionizma, ali i svakog kolektivističkog diktata i „tiranije većine” (Tokvil). Prisustvo države, legalno i legitimno, strogo je ograničeno na vidljive odore i uniforme vojnika, policajca, sudija, poreznika i carinika, i tek eventualno učitelja i lekara. Država kao „noćni čuvar” (Lok) u sferi ekonomije treba samo da vodi politiku „čvrstog novca” i da utvrđivanjem pravila igre spreči pojavu monopola i garantuje slobodnu tržišnu utakmicu. Nešto razvijeniji srednji tip – „razvojna država”, razvija i funkcije podrške strateškom razvoju, funkcije osiguranja i finansijske regulacije, kvalitetnije i obuhvatnije sisteme delovanja obrazovanja i socijalnog osiguranja, kao i zaštite od ekoloških rizika.aAktivna , razvojna, za razliku od države „noćnog čuvara” želi da podrži i pospeši privredni razvoj i u tom cilju ulazi u aranžmane i sporazume sa nosiocima ključnih ekonomskih interesa, uvodeći u ekonomiju, kao i u socijalnu politiku, strategije, predvidljivost i državnu potporu. Neokorporativni aranžmani - od evropskih zemalja do Japana i azijskih „malih tigrova” unutar takmičarskih država, najbolja su ilustracija prakse koju, bar u okvirima krize, preuzimaju i najliberalnije ekonomije i države. Najzad, treći tip – socijalna država, odnosno na političkom registru socijaldemokratska država razvija mešovitu svojinu, aktivno se meša u industrijsku politiku i vrši (umerenu) redistribuciju bogatstva. Cilj umerene, socijaldemokratske levice jeste da državu i njene redistributivne strategije iskoristi za „upravljanje kapitalizmom” i njegovo socijalizovanje kroz smanjenje siromaštva i društvene nejednakosti. Za razliku od demokratskih, nedemokratski režimi – autoritarno-kolektivistički i, posebno, totalitarni predstavljaju neku vrstu svedržavlja. Autoritarni režimi uspostavljaju državnu kontrolu nad ekonomijom i ukidaju ili krajnje redukuju ekonomsko i političko tržište i pluralizam. Totalitarni poredak pod direktnu kontrolu i nadzor „velikog brata” (Orvel) stavlja i privatno ponašanje i odnose, dakle ukida civilno društvo i, ukidajući svaku autonomiju u oblastima obrazovanja, kulture, religije i ideologije, propisuje obavezno, oficijelno mišljenje. Kraj 20. veka obeležila su, međutim, dva fenomena vezana za karakter i funkcije države: širenje demokratije i gotovo univerzalno prihvatanje liberalno-demokratskog modela kao uzora, ali i istovremeni proces „pražnjenja države” (Džesop, 1990). „Prazna država” rezultat je sinergetskog delovanja tri komplementarna procesa koja nagrizaju suverenitet nacionalne države. Globalizacija i istovremeno prenošenje upravljanja na poddržavne nivoe (regione i lokalne zajednice) odraz su činjenice da je nacionalna država u isti mah postala i premala i prevelika da optimalno rešava određeni krug problema. Treći proces restrukturiranja države manifestuje se kroz delimičnu marketizaciju, deregulaciju pa i privatizaciju javnih službi, odnosno kroz nastojanje da se javni sektor (i kroz praksu javno-privatnih partnerstava) učini održivim i konkurentnim. Suštinu tog procesa čini pomeranje od vladanja ka upravljanju (Hejvud, 2004: 193–196).

Kapacitet države

Na drugoj strani, institucionalni dizajn i kapacitet državnih organa zavise od četiri međusobno povezana aspekta državnosti. Prvi aspekt tiče se kvaliteta menadžmenta u oblasti organizacije i upravljanja javnim ustanovama i preduzećima. Znanja iz ovih oblasti relativno lako se prenose i stiču se obukom i obrazovanjem. Moderne, u globalizacijskom konkurentnom okviru nužno što racionalnije organizovane takmičarske odnosno preduzetničke države, traže u oblasti upravljanja javnim politikama i vođenja javnih finansija transfer znanja iz privatnog sektora,


44 45

prepuštajući mu ugovornim odnosom i odgovarajuće poslove. Drugi aspekt čini sam odabrani oblik vladavine i politički sistem. Određene njegove formativne karakteristike – poput decentralizacije i principa supsidijarnosti, mogu pogodovati pojedinim segmentima (ekonomija, regionalni razvoj, građanske inicijative), a stvarati probleme adaptacije u drugim podsistemima (bezbednost, odbrana, antikoruptivne strategije). Optimalno projektovana institucionalna struktura zato je od veoma velikog značaja. Optimalnost i profesionalna kompetentnost državne administracije jesu nužni, ali ne i dovoljni uslovi. Neophodno je da odgovarajući poredak uživa i kredibilitet i demokratsku legitimaciju građana. Poverenje u političke aktere i institucije jeste treći resurs; on je u Srbiji i većini zemalja u tranziciji u velikoj meri deficitaran. Horizontalne i vertikalne mreže i uspostavljene odnose poverenja Ofe definiše kao raširenost uverenja da će se drugi uzdržati da nanesu štetu i da će kad god je to moguće, pridoneti našem blagostanju (Ofe, 1999). Četvrti, subpolitički aspekt institucionalnih kapaciteta i „dobrog zdravlja” države vezan je za (de)stimulativan karakter društvenih normi i vrednosti sadržanih u političkoj kulturi i „memoriji” građana, odnosno njihovom socijalnom kapitalu. Socijalni kapital zapravo čini složena mreža vrednosti, normi i uspostavljenih odnosa poverenja, koji omogućuju pojedincima da zajedničkom akcijom uvećaju izglede za ostvarivanje zajedničkih ciljeva. Specifični karakter socijalnog kapitala jedne političke zajednice u velikoj meri utiče na ponudu i potražnju odgovarajućih političkih aktera i institucija i njihov rejting. Primera radi, neformalne navike i norme i oblici grupisanja mogu pospešiti, ali i urušavati i koruptivno blokirati rad formalnih institucija i onemogućiti prevođenje realnih tokova ekonomskog i političkog delovanja u zakonske okvire (Fukojama, 2004). 1 Suštinu države dakle određuje sposobnost da zaštiti svoju teritoriju, građane, politički poredak od raznih spoljašnjih pretnji, ali i da uspostavi unutrašnji red. Ona mora učiniti da se građani povinuju njenim zakonima i pravilima ponašanja (Fukujama, 2007: 16). Dakle, treba praviti jasnu razliku između delokruga države koji uključuje osnovne funkcije i ciljeve, i jačine državne vlasti, to jest sposobnosti države da utvrđuje i sprovodi u delo politiku i svoje zakone. Ta jačina državne vlasti naziva se institucionalnim kapacitetom (Fukujama, 2007: 17). Institucionalne sposobnosti predstavljaju „sposobnost da se formuliše i sprovodi politika i da se donose zakoni; da se uspešno upravlja uz pomoć minimuma birokratije; da se kontrolišu ucenjivanje, korupcija i podmićivanje; da se održava visok nivo javnosti rada i odgovornost državnih institucija; i ono najbitinje, da se primenjuju zakoni” (Fukujama, 2007: 20).

Slabe i jake države

Institucionalni i administrativni kapaciteti u osnovi su podele na jake i slabe države. Jaka država, po Džoelu Migdalu, u mogućnosti je da ispuni zadate ciljeve. Ona je sposobna da „prodre u društvo, reguliše društvene odnose, izvlači sredstva i usmeri ili koristi ih na utvrđene načine (Migdal, 1988).

1 Aktuelno stanje, odnosno negativnu stranu socijalnog kapitala i koruptivni karakter uspostavljenih neformalnih mreža poverenja dobro ilustruje i Cemijev nalaz iz istraživanja korupcije u Crnoj Gori (april, 2012), po kome i dalje gotovo sedam od deset ispitanika cinično smatra da se korupcija „isplati”, to jest da mito i korišćenje veza i razmena usluga vode do željenog rezultata. Primera radi, od ovog uverenja delimice odstupaju ispitanici pristalice DPS-a, ali i u njihovom slučaju u isplativost odnosno nekažnjivost korupcije veruje nadpolovična većina (55%).


46

Pod slabom državom može se smatrati ona koja ne poseduje tri ključna elementa: 1) kapacitet da postigne unutrašnju koheziju društva; 2) kapacitet da obezbedi razvoj i sigurnost; 3) međunarodni suverenitet (Nakarada, 2007: 73).

Nju takođe odlikuje nemogućnost samostalnog kreiranja odluka, politika i njihovog izvršavanja, nepoverenje građana u institucije, visok stepen korupcije, nezaposlenosti, siromaštvo i sl. Prema Bazanu, slaba država se razlikuje od jake po stepenu postignute društvene i političke kohezije – slabe države nisu u stanju da kreiraju konsenzus oko osnovnih društvenih i političkih pitanja (Đurđević-Lukić, 2006: 46). Slaba država može da se definiše i kao ona koja ne može da zaštiti osnovna građanska i imovinska prava. Slabe države predstavljaju međunarodni problem, ali problem su i za vlastite građane. One često krše ljudska prava, izazivaju humanitarne katastrofe, prouzrokuju migracije, ratoborne su prema susedima, a mogu biti i utočište za međunarodne teroriste koji predstavljaju globalni problem (Fukujama, 2007: 106). Pored navedenih modaliteta i razloga slabosti država, može se izdvojiti još jedan fenomen – selektivno slaba – „lukava država”. Ona je slaba samo u određenim segmentima. Odnosno, politička elita balansirajući između pritisaka međunarodne zajednice i pritiska javnosti, nastoji da učini slabim funkcije države u segmentima koji nisu značajni za opstanak režima, dok je efikasno delovanje izraženo kada su u pitanju interesi vlasti (Blue Bird, 2004: 38). U njima je prisutan priličan stepen nepoverenja građana u institucije. Slaba država naime može ostvarivati značajne prihode od poreza i taksi, ali struktura rashoda može ukazati na neefikasnost i nedovoljnu razvijenost administrativnih kapaciteta. Naime, česta je pojava da se porez ubira od manjeg dela društva. Neformalna privreda je velikog obima, tako da se porez uglavnom prikuplja od državnih preduzeća i potrošača. Takođe, može se desiti da se sredstva usmeravaju na način koji odgovara najuticajnijim interesnim grupama, a ne u skladu sa interesima većine građana. Takva država nema dovoljan stepen autonomije, a organizacioni kapaciteti su slabi, državni aparat neefikasan. Ovakav fenomen poznat je pod nazivom „zarobljena država”. Znači, ona može da kroz poreze obezbedi solidne prihode, ali njima upravlja na visoko koruptivan način, koji omogućuje malom broju moćnih ljudi koji kontrolišu administraciju da uvećavaju svoje dobiti, istovremeno čineći štetu svojim građanima. Iz prilično objektivizirane vizure građana zemalja u tranziciji „socijalnu piramidu korupcije” čine njena masovna široka osnova od sitne, svakodnevne korupcije, čiji su akteri niži činovnici i građani, i njeni visovi na kojima je predatorska (grabežljiva) nova buržoazija, koja moć crpi iz ekstralegalnog prelivanja javnih resursa u privatne džepove. Predatore čine dve velike grupacije: a) „veliki, uspešni preduzetnici”, koji su do svoje pozicije došli uz korišćenje političke podrške i monopolske privilegije i b) partijski poverenici na čelu neprivatizovanih preduzeća i javnih fondova, čija je privilegovana pozicija uslovljena promocijom partijskih interesa. Zemlje regiona kao selektivno slabe države

U prilog ovoj tvrdnji govori činjenica da većina država sa prostora eks-Jugoslavije ni do danas nije uspela da dostigne nivo razvijenosti sa kraja komunističkog perioda. „U međuvremenu su države u ovom regionu posle kontroverznih privatizacija i velikog uticaja nelegalno obogaćenih pojedinaca postale i „zarobljene” ili „otete” od strane privatnih interesa” (Teokarević, 2010:11). Polazno, one se mogu odrediti kao nekakva vrsta hibridnog režima, odnosno kao


46 47

kompetitivni autoritarizam (competitive authoritarianism – Levitsky and Way). Glavna karakteristika ovog režima jeste da formalno postoje demokratske institucije, ali veoma često dolazi do zloupotreba od strane vlasti čime se urušava sama suština demokratije. Demokratske institucije se pragmatsko-politički posmatraju kao sredstva za dobijanje i vršenje političkog autoriteta. Oni koji su na vlasti veoma često i u tolikoj meri krše formalna pravila da režim ne ispunjava ni uobičajeni minimum standarda za demokratiju (Levitsky and Way, 2002: 52). Izbori, iako bi trebalo da budu slobodni i fer, u stvari su „trka sa jednim konjem” (Mil) – oni uskraćuju opoziciji šansu da odnese pobedu, jer vlastodršci redovno zloupotrebljavaju državna sredstva i onemogućavaju opoziciji da dobije prostor u medijima. Opozicioni kandidati su čak često izloženi maltretiranjima, hapšenjima, pa čak i pokušajima da budu fizički eliminisani. Takođe, vlasti u ovakvom režimu ne prezaju ni od toga da manipulišu izbornim rezultatima. Pored marginalizacije legislative, prisutni su i pritisci na nocioce sudske vlasti, koje vladajuća partija nastoji da podredi svojim potrebama – podmićivanjem, kooptiranjem i različitim formama progona. Prema Giljermu O’Donelu oblik režima blizak kompetitivnom autroritarizmu jeste i „delegativna demokratija”, koju karakteriše nizak nivo horizontalne odgovornosti, moćna, plebiscitarna i sklona zloupotrebama izvršna vlast (Levitsky and Way, 2002: 53). Istovremeno, da se radi o slabim državama, najbolje govori odabranih dvanaest indikatora Fonda za mir, koji pokrivaju širok spektar faktora rizika od propadanja države – demografskog disbalansa, socijalnog nezadovoljstva, nejednakog razvoja, ekonomske krize, delegitimiranja vlasti, rasprostranjenog koruptivnog i kriminalnog ponašanja, nemogućnosti da se prikupe porezi i privuče podrška građana, kao i ekološkog propadanja i odliva mozgova. Atributi propadanja države, posebno u slučajevima Srbije i BiH, uključuju i gubitak monopola nad legitimnom upotrebom sile, eroziju autoriteta za donošenje kolektivnih odluka i nesposobnost da se obezbede kvalitetne javne službe. Posledično, raste i rizik od gubljenja ravnopravne pozicije u interakciji sa drugim državama. Zaista, i dve decenije nakon urušavanja autoritarnih poredaka i deceniju nakon okončanja oružanih konflikata, države u regionu još uvek su nedovršene i slabe, preciznije selektivno slabe, dominantno okrenute interesima bogatih i moćnih. Ključne karakteristike postkonfliktnih društava jesu urušena privreda, siromaštvo, korupcija, nepoverenje u institucije, nedostatak demokratske političke kulture, nizak stepen socio-političke kohezije i brojne podele koje je trebalo prevazići. Srbija i druge zemlje regiona opterećene su postautoritarnim i postkonfliktnim nasleđem. Prisustvo raznih ljudi iz kriminalnog miljea i nepotpune reforme državnih institucija doveli su do dodatnih negativnih posledica koje slabe kapacitete države. Visok stepen siromaštva, rasprostranjeno nezadovoljstvo, nizak nivo kulture poverenja, pre svega u političke aktere i institucije, govore u prilog toj činjenici. Na drugoj strani, „Kada je celokupna aktivna radna snaga jedne zemlje spremna da je napusti ukoliko se za to ukaže prilika, radi se o državi koja je propala, uključujući tu i njen neuspeh u stvaranju nacionalnog identiteta i mobilizaciji oko opšteg nacionalnog projekta” (Blue Bird, 2004: 41). Sumirajući prethodne nalaze čini se kao da smo zaglavljeni u ravni manjkave ili „defektne” demokratije. Defektne ili polukonsolidovane demokratije zapravo su nestabilne i političkim krizama sklone demokratije; odlikuju ih: 1) partokratija 2) slabe strukture (parlamentarne) reprezentacije; 3) nepotpuna decentralizacija vlasti; 4) ograničeni, od stranih izvora zavisni potencijali civilnog društva; 5) uticaj „moćnika” – posebnih ekonomskih i političkih interesnih grupa na medije; 6) spori, nekonzistentni i na pritiske neotporni sudski procesi; 7) slabi kapaciteti za suzbijanje raširene korupcije (Merkel, 2003). Detektujući socijalne uzroke ovakvog stanja, postavio bih tezu o vršenim


48

parcijalnim reformama, odnosno o uspostavljenom „socijalnom braku iz računa” između privremenih tranzicionih dobitnika i tranzicionih gubitnika, kao razlogu odsustva radikalnih reformi (Stojiljković, 2011). Najveći otpor reformama dolazio je od dobitnika početnog otvaranja privrede, a to su političari i privrednici, pripadnici stare elite – koji su uspeli da u prvom talasu reformi steknu najveće bogatstvo početnim otvaranjem privrede. Oni koji su stekli prednost, sredstva i beneficije početnim, delimičnim otvaranjem privrede, logično, neće podržavati dalje reforme i otvaranje privrede, jer to može da im uništi prednost koju su već stekli. Oni mogu da dobiju mnogo više ako zakoče reforme na pola puta i zadrže početnu prednost (Pavlović i Antonić, 2007: 156). Ono što dodatno otežava situaciju slabim institucijama jeste i ekspanzija kriminala u eri globalizacije. Pod uticajem sveopšte transnacionalizacije kriminalci su se povezali u mrežu koja nadilazi državne granice. Porasla je i trgovina drogom, oružjem, ljudima. U porastu su i finansijske malverzacije, iznuđivanje i pranje novca. Kriminalci vešto manipulišu pravnim procedurama, finansijskim sistemom i široko rasprostranjenom korupcijom vladinih službenika, bankara, birokrata, policije, i tako utiču na politiku i ekonomiju mnogih država (Nakarada, 2007: 72). S obzirom na to da u ovoj fazi globalizacije kapital lako prelazi granice država i „kruži u potrazi za najpovoljnijim uslovima on često prepoznaje slabost države, korupciju kao komparativnu prednost” (Nakarada, 2007: 75).

Politička korupcija i (selektivno) slaba država: dva lica iste medalje

Posebno je za tranziciona društva važna priča o relaciji korupcije, posebno one sistemske (političke) i slabe, zarobljene i partokratske države. Pod političkom korupcijom podrazumevamo praksu zloupotrebe javnih ovlašćenja – poverene vlasti, u privatne, ili uže grupne svrhe, koju akteri politike vrše u cilju uvećanja moći i bogastva. Time je politički život fokusiran na traganje za rentom (rent seeking), ne na razvojene i regulatorne aktivnosti, čime se ujedno urušava demokratska ideja o javnom interesu i službi političara i službenika i njihovoj odgovornosti biračima. Politička korupcija ima brojne pojavne oblike – od svesnog pripremanja i izglasavanja defektnih i punih „pravnih praznina” zakona i podzakonskih akata, preko projektovanja teško primenjivih zakonskih rešenja sa brojnim „iznenađenjima” u prelaznim rešenjima, do izbegavanja poreza, osiguranja sredstava iz „crnih fondova” i netransparentnog vođenja prihoda i rashoda političkih stranaka. Omiljeni metod ostvarivanja selektivnih koristi i razmene koruptivnih usluga u politici jeste raširena „dekretomanija”, to jest vladavina uredbama i podzakonskim aktima izvršne vlasti. Često se selektivne koristi realizuju tako što se, poput procesa privatizacije, tek nakon što se odabrani okoriste pogodnostima, „zakonske rupe” zatvaraju uvođenjem rešenja o proveri boniteta, poreklu novca ili strateškom karakteru i značaju potencijalnog kupca. Suština koruptivne veze pripadnika političke elite i potencijalnih kupaca državnog kapitala jeste u tome što kupci ostvaruju uštedu, plaćajući kapital po nižoj ceni, dok politička elita koja kontroliše proces privatizacije stiče saveznike i pomagače u održavanju na vlasti. Poseban slučaj je kada i sami pripadnici političke nomenklature (in)direktno učestvuju u privatizaciji. Srodan mehanizam predstavlja poreska evazija koja omogućava veliku uštedu vlasnicima kapitala i imovine velike vrednosti. Zapravo, izbegavanje plaćanja poreskih obaveza omogućava uspešno formiranje i održavanje „tripartitnih korupcionaških koalicija”, sastavljenih od pripadnika političkih elita, poreskih organa i velikih vlasnika imovine i kapitala. Posledično, komparativna istraživanja pokazuju da zemlje sa raširenom korupcijom


48 49

imaju znatno veću stopu javnih investicija, uz istovremene niže državne prihode (što je i pokazatelj korupcije poreskih službi), niske izdatke za održavanje i ukupan loš kvalitet infrastrukture. Primera radi, koruptivna praksa u oblasti građevinarstva i urbanizma najviše dolazi do izražaja u donošenju regulacionih planova, odnosno izradi i izmenama detaljnih urbanističkih planova. Tim planovima menja se namena zemljišta pa se recimo nekadašnja industrijska zona pretvara u građevinsko zemljište, ili se pak za određeni blok zgrada menja spratnost. „Kolač” od višestruko uvećanih cena dele investitori, njihove veze u vlasti i „stručnjaci” iz komisija. Ne manje razorne, a po samu mogućnost redukovanja korupcije možda i opasnije jesu pojave organizovane korupcije i iznude u pravosuđu i policiji, koji bi inače trebalo da imaju ključnu ulogu u odvraćanju od korupcije i sankcionisanju koruptivnih dela. Posebno značajnu ulogu u borbi protiv korupcije igra efikasno i nezavisno pravosuđe jer ono, zapravo, uspostavljanjem vladavine prava, postavlja branu korupciji. Na drugoj strani, „korumpirano ili politički zavisno pravosuđe olakšava korupciju na vrhu, podriva reforme i obesmišljava zakonske norme. Kada je pravosuđe deo korumpiranog sistema, bogati i korumpirani deluju bez straha od sankcija, sigurni da će podmićivanje, tamo gde treba, ukloniti sve zakonske prepreke, a obični ljudi nemaju pristup nepristrasnom sistemu rešavanja sporova” (Rouz-Ejkerman, 2007: 162–163). Sjuzan Rouz-Ekerman mapira i tri centralne dimenzije koje određuju prostor i šanse za političku korupciju: 1) postojanje privilegija koje političari mogu da raspodeljuju uskim grupama; 2) mogućnost bogatih da pogodnosti ostvare zakonskim putem; 3) dugoročnost tih formiranih privredno-političkih saveza. Navedene tri dimenzije uvećavaju spremnost političara da prime nelegalna sredstva za svoje kampanje, odnosno raspoloženje tajkuna da korumpiraju političare (Rouz-Ejkerman, 2007: 143–144). Korupcija na najvišim nivoima politike dovodi do zarobljavanja institucija –„zarobljene države”; koja se prema oceni Rasme Karklins, ogleda u preuzimanju čitave države od strane kartela koji čine političke elite i privredni oligarsi. Zarobljavaju se i čine politički svrsishodnim, ali ne i društveno delotvornim, legislativne, egzekutivne, sudske instance, kao i regulatorne agencije i organi gonjenja, koji, zavisno od političkog interesa, zloupotrebljavaju načelo oportuniteta krivičnog gonjenja (Karklins, 2004: 32). Za sektor najizloženiji korupciji držim zakonodavna tela koja donose propise po narudžbi lidera političkih partija i/ili njihovih finansijera. Njima treba dodati i izloženost korupciji i političkom diktatu tužilaštava i sudskih instanci koji svesno krše principe na kojima počiva pravni poredak. Mogli bismo zaključiti da se zloupotreba zakonodavnih ovlašćenja koja svedoči visokofrekventnoj političkoj korupciji oblikuje kao svojevrsni heksagon koji čine: 1) kreiranje i „prodaja” interesno obojenih zakona; 2) usvajanje nepreciznih i nepotpunih zakona; 3) izostanak zakonskog regulisanja socijalno relevantnih pitanja; 4) blokiranje antikorupcijskih propisa; 5) nevršenje nadzora nad izvršnom vlašću; 6) nedelotvorne parlamentarne istrage. Prostori i šanse redukovanja političke korupcije: slučaj Srbija

Strategijom za borbu protiv korucije iz 2005. godine u Srbiji se kao barijere efektivnom redukovanju korupcije u ravni političkog sistema detektuju, pored ostalog, netransparentnost rada državnih organa i tokova novca u politici, ali i demagoški i populistički niska primanja funkcionera i instrumentalizacija korupcije u svrhe političkih obračuna. U setu preporuka od posebnog značaja su: 1) donošenje kodeksa ponašanja funkcionera i zaposlenih, 2) usvajanje efektivnih i održivih propisa o finansiranju stranaka i 3) sprečavanju sukoba interesa, ali i 4) unošenje elemenata personalizacije u izborni sistem, čime bi se uvećali elementi lične odgovornosti nosilaca političkih funkcija.


50

Neki nedostaci proporcionalnog izbornog sistema sa sistemom zatvorenih izbornih lista kandidata donedavno su bili i postojanje „blanko ostavki” i dodela mandata kandidatima s liste bez redosleda, odnosno prema volji stranačkog rukovodstva. „Blanko ostavke” predstavljaju vid svojevrsnog ugovornog odnosa između kandidata i nosilaca liste, po kome se nosiocu liste ostavlja mogućnost da u svakom trenutku oduzme mandat kandidatu i dodeli ga nekom drugom sa svoje izborne liste, čime se potpuno urušava princip unutarstranačke demokratije i jača samovolja stranačkog rukovodstva. Oba nedostatka uklonjena su usvajanjem izmena i dopuna Zakona o izboru narodnih poslanika u maju 2011. i Zakona o lokalnim izborima u julu 2011. godine. Ostaju, međutim, što su i izbori održani maja 2012. potvrdili, otvoreni problemi personalizacije proporcionalnog sistema izbora, odnosno glasanja za kandidata/kandidatkinju „sa imenom i prezimenom”, kao i urgentna potreba profesionalizacije izborne adminisracije. Republika Srbija je značajno unapredila pravni okvir u oblasti finansiranja političkih aktivnosti donošenjem novog Zakona o finansiranju političkih aktivnosti u junu 2011. godine. Zakon naglašava značaj kontrole nad procesom finansiranja političkih aktivnosti, a Agencija za borbu protiv korupcije jeste organ nadležan za kontrolu finansiranja redovnog rada i izbornih kampanja političkih subjekata. Kao direktni subjekti kontrole javljaju se sami politički subjekti, dok se kao indirektni subjekti kontrole mogu javiti i druga pravna i fizička lica, bilo kao davaoci priloga, bilo kao krug lica kojima nije dozvoljeno da finansiraju političke subjekte, ali ipak to čine. Izazov je utoliko veći što politički subjekti na koje se Zakon odnosi nemaju dovoljno izgrađenu svest, iskustvo i praksu u postupanju po Zakonu, a institucije i organizacije koje treba da nadziru proces finansiranja političkih subjekata još uvek nemaju dovoljno kapaciteta i iskustva za proces kontrole njihovog finansiranja. Posebno je važno unaprediti postupanje prekršajnih sudova radi efikasnijeg otklanjanja protivpravnih stanja koja nastaju kršenjem Zakona o finansiranju političkih aktivnosti. Zapravo ključni antikoruptivni test i kriterijum čini sistem i praksa transparentnog rada javnosti odgovorne vlade i vlasti. Osnovni smisao političke odgovornosti jeste da vlast „odgovara” na potrebe i očekivanja građana – glasača. Suočena sa rizikom gubitka vlasti i „anticipiranim reakcijama birača” (Fridrih), ona se, bar pred izbore, mora svojski truditi da pokaže da je „položila ispit pred građanima”. Pored periodičnih demokratskih izbora, kanale i instrumente za utvrđivanje političke odgovornosti čine i postojanje samokonstituisane i pluralizovane političke javnosti, kao i sama vertikalna i horizontalna kontrola i podela vlasti, dopunjena principom supsidijarnosti. Nažalost, u situaciji postojanja partijski impregniranog i disciplinovanog parlamenta – parlamentarne većine, pre svega, dominantna izvršna vlast već je izvan zone efektivne odgovornosti (Evropska Komisija 2011:13). 2 Na drugoj strani, uspešna borba za suzbijanje korupcije moguća je jedino ako postoji raširena svest o njenim razornim efektima, jasna i delatna politička volja, odgovarajući normativno-institucionalni okvir i jedinstvena i koherentna antikoruptivna strategija, uključujući monitoring i evaluaciju od strane nezavisnih tela.

2 Uloga parlamenta u borbi protiv korupcije, osim zakonodavnih aktivnosti, ogleda se i u kontrolnoj funkciji. Parla-mentarni odbori nadležni za pitanja koja se tiču borbe protiv korupcije trebalo bi da razmatraju redovne izveštaje kako vladinih tela, tako i nevladinih organizacija, koji se tiču primene zakona i strategija za borbu protiv korupcije. Prema analitičkom izveštaju Evropske komisije, rad Narodne skupštine u ovom sazivu ipak je bolji i delotvorniji u poređenju s prethodnim. Počev od 2008. godine, predstavničko telo je angažovano na opsežnim zakonodavnim aktivnostima u cilju uspostavljanja sistemskog normativnog okvira u skladu s evropskim standardima. Ipak, u mnogim slučajevima, zakoni se usvajaju po hitnom, skraćenom postupku, uključujući i ključne delove zakonodavstva, čime se ograničavaju mogućnosti za skupštinske i javne rasprave, a ne postoji ni dosledan pristup u konsultacijama sa zainteresovanim stranama i ne posvećuje se dovoljno pažnje kvalitetu zako-nodavstva. Jedna od posledica takvog postupanja jeste i poništavanje delova nekoliko bitnih zakona od strane Ustavnog suda. Pravni okvir i praksa organizovanja javnih rasprava u Srbiji nisu, međutim, dovoljno razvijeni. Zakonske odredbe o javnim raspravama neodređene su, ne postoji unapred definisan oblik javne debate, niti sankcije u slučaju da organ javne vlasti propusti da to učini. Izvršavanje ove zakonske obaveze ne prati se na odgovarajući način, a interesovanje građana je slabo. Mogućnosti koje Portal e-uprave pruža organima republičke i lokalne vlasti da objave informacije o javnim raspravama koje organizuju, ne koriste se u dovoljnoj meri, takođe zbog nejasno definisanih obaveza za upotrebu i nedovoljne informisanosti građana. Još jedan problem u vezi sa zakonima odnosi se na kašnjenje u njihovom sprovođenju, odnosno u donošenju podzakonskih akata neophodnih za njihovu primenu.


50 51

Percepcija građanki i građana o akterima i šansama antikoruptivne strategije – primer Crne Gore

Za efektivnu antikoruptivnu strategiju od bitnog značaja su i sistem vrednosti i stepen poverenja koje građani imaju u procedure i institucije, posebno one zadužene za borbu protiv korupcije.

Viđenje korupcije

Po rezultatima Cemijevog istraživanja iz aprila 2012. godine, danas je u Crnoj Gori gotovo devet puta više građana koji smatraju da je korupcija široko rasprostranjena od onih koji misle da je ona prisutna u manjoj mjeri (61% : 7%). Taj odnos pre tri godine bio je 3,5 : 1 (59% : 16%), zahvaljujući više nego duplo većem broju onih koji tada nisu uočavali koruptivnu praksu. Korupcija se dakle nije uvećala, ali su sada i pristalice vlasti osetljivije na nju i dele ocenu o njenoj težini i raširenosti. 3

Poverenje u aktere i institucije I poverenje kao ključna moneta kredibilne politike očekivano je, unutar krize, na silaznoj putanji, iako je i dalje u poređenju sa zemljama u okruženju (Srbijom i BiH) na relativno zadovoljavajućem nivou. U odnosu na stepen poverenja građana, ocenu preko tri, koja pokazuje više pozitivnih nego negativnih brojanja, pored NVO sektora, obrazovnih institucija i obrazovnog sistema, vojske, zdravstva i medija, od političkih aktera dobio je samo predsednik Crne Gore. Na drugoj strani – lokalne vlasti, policija, sudstvo, kao i skupština i njen predsednik i predsednik vlade, izazivaju više nepoverenja nego poverenja, pri čemu su stavovi (ne)poverenja uslovljeni pre svega partijskom identifikacijom anketiranih građanki i građana, odnosno podelom na pozicione i opozicione stranke. Najmanji stepen poverenja građani pokazuju prema Upravi za antikorupcijsku inicijativu, Komisiji za sprečavanje sukoba interesa, pa i Državnoj izbornoj komisiji – upravo prema onim institucijama koje operativno treba da vode borbu protiv korupcije. Pad poverenja karakteriše pre svega političke aktere i institucije. Indikativno je, primera radi, da su 2009. godine znatno veće poverenje od nepoverenja, ali istina ne i nadpolovično, pored vojske i obrazovnog sistema, uživali i predsednik Crne Gore, ali i njen premijer i Vlada. Tri godine kasnije, političke institucije su platile padom povjerenja ceh krize i rasta siromaštva: predsednik Vlade (–15%), Skupština (–14 %), predsesnik Skupštine (–14%), pa i predsednik Crne Gore (–11%).

Integritet i autonomija antikoruptivnih institucija

Sa stanovišta realizacije efektivne antikoruptivne strategije, pre svega kapaciteta i kredibiliteta formiranih antikoruptivnih tela, pored relativno niskog poverenja u njih, zabrinjava i nalaz koji govori o dominantnom utisku anketiranih da ona nemaju dovoljan stepen samostalnosti u odnosu na političke strukture, pa time ni dovoljan osvojeni prostor za

3 I dok građanke i građani u Crnoj Gori procenjuju da je stepen korupcije ostao manje-više isti, u drugim zemljama regiona anketirani građani, po rezultatima istraživanja Transparency international-a, misle da je došlo do povećanja korupcije (Blic, 8. 6. 2012).Korupcija na zapadnom Balkanu Povećana korupcija Ista Smanjena Srbija 49% 37% 14%Kosovo 73 % 19% 8%Makedonija 46% 29% 25%BiH 49% 30% 11%Hrvatska 57% 33% 10%


52

delovanje u skladu sa javnim interesom, po zakonu, pošteno, nepristrasno i transparentno.Tako recimo tri petine anketiranih smatra da Komisija za sprečavanje sukoba interesa i Uprava za antikorupcijsku inicijativu deluju pod političkim patronatom vladajućih stranaka, dok onih koji misle da su ove institucije izvan zone političkih uticaja ima tek nešto više od četvrtine. Dobijeni nalaz jasno govori da svest o potrebi jačanja nezavisne pozicije antikoruptivnih institucija nadilazi linije političkih, nacionalnih, rodnih i generacijskih podela. Približno dve petine anketiranih smatra i da Državna izborna komisija, kao i Uprava i Komisija, deluje u skladu sa stranačkim interesima. Istovremeno, između petine i četvrtine građanki i građana ima suprotno uverenje – da ove institucije funkcionišu u skladu sa javnim interesom i principima zakonitosti, nepristrasnosti i transparentnosti. (Ne)uspešnost institucija u borbi protiv korupcije Na drugoj strani, sem NVO koje su popravile svoj rejting i našle se, po mišljenju anketiranih, na prvom mestu po proceni uspešnosti u borbi protiv korupcije, kao i Lekarske komore i carina koje su nepromenjeno (ne)uspešne u borbi protiv korupcije, svi ostali akteri antikoruptivne strategije lošije su ocenjeni nego pre tri godine, pri čemu je najdrastičniji pad zabeležen u slučaju Vlade Crne Gore (–12%). Naime, Vlada je sa nekada vodeće pozicije pala u veliku grupu aktera u čiju uspešnost u borbi protiv korupcije veruje manje od petine anketiranih, a u koju spadaju i tužilaštvo, sudstvo, parlament, lokalne samouprave i političke partije. Krajnje indikativan je i nalaz da su lišene poverenja građanki i građana i sve institucije i akteri u čijem je „opisu posla” borba protiv korupcije – Komisija za sprečavanje pranja novca, Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki, Državna revizorska institucija, Uprava za nekretnine, Poreska uprava, Savjet za privatizaciju, Državna izborna komisija... Sumirajući dobijene nalaze mogli bismo konstatovati da je po mišljenju anketiranih građana korupcija u istoj meri prisutna, kao i pre tri godine, uz čak smanjeni udio onih (manje od desetine) koji vjeruju da je u Crnoj Gori uglavnom i nema. Na drugoj strani, iako i dalje relativno visok, smanjio se broj građana koji smatraju da su institucije sistema korumpirane. Istovremeno, uz izuzetak NVO, institucije i akteri, posebno oni neposredno odgovorni za antikoruptivne politike, po mišljenju građana manje su efikasni u borbi protiv korupcije nego 2009. godine. Po mome sudu radi se tek o prividnom paradoksu, jer su produženo trajanje krize i prateće siromašenje većine stanovništva istovremeno imali dva kumulirajuća efekta: 1) uvećanu kritičnost i nezadovoljstvo i 2) objektivno 2) objektivno smanjena raspoloživa sredstva i spremnost da se učestvuje u korupciji. Zaključak da je efektivna antikoruptivna strategija kojom se redukuju monopoli, smanjuju diskreciona ovlašćenja, a uvećavaju javnost rada i odgovornost, nužna pretpostavka izgradnje poverenja i bazičnog konsenzusa, time i konsolidovanja demokratije u Crnoj Gori i zemljama regiona, sam po sebi se nameće.


52 53

Literatura

CEMI, Korupcija u Crnoj Gori, istraživanje, april 2012. godina.

Đurđević-Lukić, S. (2006), Povratak državi – jake versus slabe države, u Međunarodni problemi, vol. 58, br. 1–2.

Fukojama, Frensis (2004), Društveni kapital, u: Kultura je važna, Plato, Beograd.

Fukujama, F. (2007), Građenje države: upravljanje i svetski poredak u 21. veku, Beograd, Filip Višnjić.

Hejvud, Endrju (2004), Politika, CLIO, Beograd.

Karklins, R. (2007), Sistem me je naterao, Misija OEBS, Beograd.

Levitsky, S. And Way, L. (2002), ”The Rise of Competititve Authoritarianism” u Journal of Democracy, Volume 13, Number 2.

Merkel, Wolfang (2003) , Defekte Demokratie, sv. 1: Theorie, Opladen.

Migdal, J. (1988), Strong Societes and Weak States: State – Society Relations and State in the Third World, Princeton University Press.

Nakarada, R. (2007), Transnacionalizacija, tranzicija i slaba država, u: Srbija 2000–2006: država, društvo, privreda, Beograd, Institut za evropske studije.

Offe, Claus, (1990), Modernost i država, Filip Višnjić, Beograd.

Pavlović, D. i Antonić, S. (2007), Konsolidacija demokratskih ustanova u Srbiji posle 2000. godine, Beograd, Službeni glasnik.

Rouz-Ejkerman S. (2007), Korupcija i vlast: uzroci, posledice i reforma, Fond za otvoreno društvo – Službeni glasnik, Beograd.

Stojiljković, Z. (2011), Srbija u lavirintima tranzicije – ogledi iz političke sociologije savremenog društva, Beograd, Službeni glasnik.

Teokarević J. (2009), Demokratizacija postkomunističkih političkih sistema na Balkanu, u: Država i demokratija, Fakultet političkih nauka.

Zakošek, N. (2008), ”Democratization, State-building and War: The Cases of Serbia and Croatia”, u: Democatization, Vol. 15.

Blue Bird – Program za civilno društvo u Jugoistočnoj Evropi (2004), U potrazi za odgovornom vladom – izgradnja države i ekonomski rast na Balkanu, Beograd, Kancelarija Programa za razvoj UN – UNDP u Srbiji i Crnoj Gori.

Naučnoistraživačka i inovaciona aktivnost kao pokretač razvoja i prosperiteta u Crnoj GoriProf. dr Jovan MirkovićUniverzitet Crne Gore, Prirodno-matematički fakultet, Fondacija za promovisanje nauke PRONA, Podgorica Prof. dr Đuro KutlačaUniverzitet u Beogradu, Institut „Mihajlo Pupin”, Beograd i Univerzitet MetropolitanMr Sandra TinajUniverzitet Donja Gorica, Podgorica

Apstrakt

Nauka ubrzano mijenja svijet, navike i načine kako radimo, proizvodimo, komuniciramo, učimo i putujemo. Inteligentne mašine, roboti i kompjuteri, sve više zamjenjuju čovjeka, a očekuje se da će sinergija informacionih, nano- i biotehnologija dati odgovore i na mnoge globalne izazove. Uloga nauke je sve značajnija, jer je znanje moć, ključni resurs i glavni pokretački faktor privrednog i društvenog rasta i razvoja svake zemlje. Ekonomska snaga danas zavisi od inovativnosti, kreativnosti i vladanja novim tehnologijama, uz neophodnost aktivne i kontinuirane naučnoistraživačke i inovacione aktivnosti u svim segmentima društva. U okviru Foresight metodologije, koja je obuhvatila Delfi, „brainstorming”, anketno istraživanje i SWOT analize organizacija naučnoistraživačkog sistema i preduzeća koja obavljaju inovacione aktivnosti, razmatrani su faktori koji utiču na funkcionisanje naučnoistraživačkog i istraživačko-razvojnog sistema Crne Gore. Prihvatajući dugoročnu viziju Crne Gore kao društva znanja, zaključak istraživanja je da je neophodno radikalno transformisati ukupni naučnoistraživački sektor i uspostaviti jedinstveni, integrisani, efikasni nacionalni inovacioni sistem za generisanje, difuziju i primjenu naučnih i tehnoloških znanja. Crnoj Gori su potrebni kreativnost i inovativnost kao centralni proizvodni resurs, nove industrije, novi proizvodi i tehnologije, novi materijali, nove usluge, nova znanja i ideje, nove organizacione forme i svijest o neophodnosti permanentnog usavršavanja i jasno određenje strateških razvojnih prioriteta, jer i male zemlje mogu biti uspješne u odabranim oblastima. Neophodno je napraviti i nove zakonske okvire, uključujući prije svega zakon o inovacionoj djelatnosti, okvire koji bi prepoznali inovacione fondove, tehnoparkove, inkubatore, spin-off kompanije, centre za difuziju i transfer tehnologija, i druge organizacione forme u skladu sa pozitivnim iskustvima razvijenih zemalja.

Ključne riječi: naučnoistraživačka aktivnost, inovacija, znanje, razvoj

Uvod

Znanje je danas nužnost i ključ održivih konkurentskih prednosti. U vremenu brzih promjena i nesigurnosti, uspješna su ona društva koja kontinuirano stvaraju nova znanja, distribuiraju ih i otjelovljuju ih kroz tehnologiju, nove proizvode i usluge. Stvaranje, distribuiranje i praktične primjene znanja jedino su moguće uz adekvatan nivo naučnoistraživačke (NI) i inovacione aktivnosti. Da bi bio ostvaren njihov zadovoljavajući nivo, neophodno je kreirati adekvatan ambijent, što između ostalog podrazumijeva i investicije u obrazovanje i NI aktivnost i, kako je rekao Craig Barett, predsjednik korporacije Intel: „Investicije u dobro obrazovanje proizvode pametne i sposobne ljude. Investicije u istraživanje i razvoj proizvode pametne ideje. To sve proizvodi pravo okruženje u kojem pametni ljudi mogu razvijati pametne ideje” (Barret, 2009).


56

Konkurentska prednost, koju jedno društvo može imati, jeste naučnoistraživačka aktivnost, koja za proizvod ima vlastiti inovacioni sistem i sposobnost svrsishodnog iskorišćavanja znanja i informacija. U tom kontekstu, nauka pruža ključni doprinos razvoju, i to novim idejama, znanjima, inovacijama i tehnološkim rješenjima. Mnoge zemlje su napravile ogroman skok u svom razvoju zahvaljujući upravo udjelu nauke (Estonija, Irska, Finska, Švedska, Portugal...). Generalno, od nauke se očekuje da unaprijedi obrazovanje, nivo znanja, tehnologije i privredne procese kojima će se povećati ukupna proizvodnja zemlje i rast standarda. U ovom radu nauka je posmatrana kroz prizmu obrazovanja, istraživanja i razvoja i inovacija. Kao i svako društvo, Crna Gora može imati višestruku korist od nauke, radi čega je neophodno stvarati uslove kako bi nauka doprinosila dugoročnom ekonomskom razvoju. Podsticanjem naučne aktivnosti i omogućavanjem prenosa znanja i rezultata naučnih otkrića i dostignuća sa fakulteta, instituta i inovacionih centara na privredu, povećala bi se konkurentnost i stvorio održivi rast i produktivnost, a samim tim unaprijedio i čitav društveni razvoj. Lisabonska strategija kao temelj Evropske unije definiše dva glavna cilja: veći i stabilniji privredni rast i otvaranje većeg broja visokokvalitetnih radnih mjesta. Akcioni plan ove strategije sadrži deset najvažnijih ciljeva, među kojima su pod zajedničkim nazivom „Znanje za rast” navedeni: povećanje i poboljšanje ulaganja u nauku, podsticanje inovacija, širenje upotrebe informacijskih i komunikacijskih tehnologija, kao i održiva upotreba resursa. U radu se izlažu osnovni nalazi istraživanja obavljenih u okviru potprojekta „Nauka i tehnologija”, a koji se odnose na primjenu Delphi metode za ekspertsko ocjenjivanje faktora koji utiču na NI i inovacioni sistem Crne Gore (Kutlača, Mirković, Tinaj, 2010).

Postojeće stanje

Organizacija naučne aktivnosti

Naučnoistraživački rad u Crnoj Gori pravno je regulisan Zakonom o NI djelatnosti Crne Gore, iz 2005. godine, kojim je predviđena izrada strategije. Strategija NI djelatnosti Crne Gore definisana je za period 2008–2016. Pored ovoga, NI rad je pravno regulisan i Zakonom o visokom obrazovanju (2003. godina), Zakonom o Crnogorskoj akademiji nauka i umjetnosti (1994. godina), i određenim brojem podzakonskih akata. Nadležno ministarstvo je Ministarstvo nauke (MN) u Vladi Crne Gore. Generalno posmatrana, nauka u Crnoj Gori organizovana je na sljedeći način: 1. politički nivo (donošenje zakonske regulative) – Skupština i Vlada; 2. operativni nivo – Ministarstvo nauke (MN); 3. realizatori istraživanja – uglavnom univerziteti (tj. njihovi fakulteti i instituti) i Crnogorska akademija nauka i umjetnosti (CANU) – za koju sredstva opredjeljuje Skupština (na predlog Vlade), u okviru godišnjeg budžeta. Istraživačka i razvojna infrastruktura u Crnoj Gori nalazi se uglavnom na univerzitetima, gdje se i obavlja najveći dio naučnih istraživanja. Pored univerziteta, NI rad obavlja se u institutima, zavodima i pojedinim kompanijama i u Crnogorskoj akademiji nauka i umjetnosti (CANU). Fakulteti su dominantno orijentisani ka njihovoj nastavnoj funkciji, dok je naučnoistraživačka djelatnost marginalizovana. Saradnja fakulteta i kompanija svedena je na pojedinačne slučajeve, dok kompanije najčešće ne prepoznaju značaj saradnje sa fakultetima i naučnoistraživačkim institucijama. Međunarodna naučna saradnja koju ostvaruju fakulteti nije dovoljna i u većini slučajeva ne bazira se na dugoročnim ugovorima


56 57

o saradnji, već na pojedinačnim kontaktima koje imaju profesori i posredstvom kojih se ostvaruju razmjene. Broj istraživača (766) u porastu je, a relativni pokazatalj broja istraživača na 1.000 zaposlenih još uvijek je znatno ispod evropskog prosjeka. Stepen razvijenosti jedne zemlje po pitanju istraživačke i razvojne djelatnosti u direktnoj je korelaciji sa brojem horizontalnih i vertikalnih veza između pojedinih učesnika u NI i istraživačko-razvojnom (IR) radu. Privreda apsorbuje rezultate istraživanja i direktno ih ugrađuje u proizvod ili uslugu, a Vladin sektor, koji sprovodi dogovorenu politiku i strategiju, određuje zakonski okvir i vrši sufinansiranje NI djelatnosti. Uzajamni uticaj nauke i obrazovanja obavlja se posredstvom naučno-nastavnog kadra na univerzitetima kroz odgovarajuće projekte istraživanja i nastavne programe. NI sistem Crne Gore, kao ni njegova inovaciona aktivnost nisu na zavidnom nivou, što dobro ilustruje poređenje sa NI sistemima nekih od razvijenih zemalja. Generisanje znanja, što podrazumijeva i inovacije, direktno zavisi od nivoa finansiranja, kvaliteta i brojnosti ljudskog potencijala i kvaliteta i dostupnosti istraživačkih infrastruktura, koje uključuju laboratorije, baze podataka i komunikacijske mreže.

Tabela 1. Naučnoistraživački sistemi pojedinih zemalja

Zemlja Elementi strukture istraživačkog sistema

SAD

OSTP – lociran u izvršnoj službi predsjednika (savjetuje i druge u vezi sa efektima i uticajima naučnotehnološke politike na nacionalne i internacionalne poslove). Ključnim odsjecima i agencijama /IR budžet/ pripada i Nacionalna fondacija za nauku. Ostali važniji akteri jesu – državne i lokalne vlade i javni i privatni sektor (i u smislu istraživanja i u smislu investicija u istraživanje). Istraživanje – na univerzitetima i u industriji (privatne kompanije), federalnim laboratorijama i neprofitnim organizacijama.

Japan

CSTP (u okviru Vlade) – postavlja prioritete u istraživanju i finansiranju; realizacija – ministarstva i agencije.Osnovni planovi za nauku i tehnologijuMinistarstvo obrazovanja, kulture, sporta, nauke i tehnologije – oko 65% Vladine potrošnje na IR, oblikuje strukturu sistema obrazovanja, istraživanja i razvoja; u okviru njega – Nacionalni institut za naučnotehnološku politiku (kreiranje politike kroz analize podataka i izvještaje vezane za nauku i tehnologiju). Ministarstvo ekonomije, trgovine i industrije – razvija politiku za industriju i industrijsku konkurentnost, i regionalnu ekonomiju (14% potrošnje Vlade na IR).

Letonija

Politički nivo – Parlament i Kabinet ministara, Ministarstvo obrazovanja i nauke; važna uloga i Letonskog savjeta za nauku; Ministarstvo ekonomije i Letonska agencija za investicije i razvoj. Druga ministarstva imaju fondove za istraživanje (poljoprivrede, odbrane, životne sredine i zdravlja). Savjetodavna funkcija – Letonska akademija nauka, Komisija za strateške analize i Savjet za nacionalni razvoj. Istraživanja ostvaruju – javni univerziteti i istraživački instituti, kao i privatni sektor, uz nedovoljno razvijenu vezu nauke i industrije.


58

Irska

Četiri glavna politička aktera – Kabinetski supkomitet za nauku i tehnologiju (sa premijerom i ministrima čija su odjeljenja vezana za istraživanje), IDC, funkcija glavnog naučnika savjetnika (od 2004. godine), Savjetodavno vijeće za nauku, tehnologiju i inovacije; u odjeljenju privrede, trgovine i zapošljavanja – Kancelarija za nauku, tehnologiju i inovacije, kao i Odsjek za obrazovanje i nauku. Ostala Vladina odjeljenja – Odjeljenje za poljoprivredu, ribarstvo i ishranu, za komunikacije, energiju i prirodne resurse, zdravlje i djecu; Forfas – Nacionalni savjetodavni bord za preduzeća, trgovinu, nauku, tehnologiju i inovacije; Irska fondacija za nauku itd.

Danska

Glavna uloga u istraživačkom sistemu – Ministarstvo nauke, tehnologije i inovacija (sa Danskom agencijom za nauku, tehnologiju i inovacije); Danski savjet za nezavisno istraživanje i Danski savjet za strateško istraživanje. Za bazna istraživanja – Danska nacionalna fondacija za istraživanje; Danska nacionalna fondacija za napredne tehnologije. Istraživanja realizuju – univerziteti, Vladini istraživački instituti, kompanije. Regionalni razvoj podržava Nacionalna agencija za preduzeća i konstrukcije (građevinarstvo).

Finska

Politički nivo – Parlament i Vlada; Savjetodavno tijelo – Savjet za istraživanje i inovacije; Ministarstvo obrazovanja i Ministarstvo zapošljavanja i ekonomije. Treći nivo – agencije, Akademija, Tekes, Finska agencija za finansiranje tehnologije i inovacija. Četvrti nivo – realizatori istraživanja – univerziteti, javni istraživački instituti, privatne istraživačke organizacije i biznis preduzeća.

NASR – National Authority for Scientific Research, IDC – Inter-Departmental Committee on Science, Technology and Innovation, VINNOVA – Swedish Governmental Agency for Innovation Systems, NWO – Netherlands Organization for Scientific Research. STW – Technology Foundation, KNAW – Royal Netherlands Academy of Arts and Sciences. OSTP – Office of Science and Technology Policy, CSTP – Council for Science and Technology Policy, SER – State Secretariat for Education and Research, OPET – Federal Office for professional Education and Technology, SNSF – Swiss National Science Foundation, CTI – Innovation Promotion Agency.

Finansiranje

Danas je ulaganje u istraživanje i razvoj prepoznato kao prioritetna osnova za dalji razvoj. Evropska strategija razvoja ekonomije bazirane na znanju predviđa izdvajanja za razvoj i istraživanja do 3% od GDP-a, kao i da 2/3 izdvajanja za razvoj i istraživanja budu iz poslovnog (privatnog/industrijskog) sektora. Za većinu članica EU još uvijek je teško dostižno da se za istraživanja i razvoj (IR) izdvaja 3% bruto društvenog proizvoda (BDP). Dostizanje nivoa od 3% BDP-a i ne očekuje se od članica „EU27” sa znatno nižim nivoom razvijenosti i nižim intenzitetom naučnoistraživačke djelatnosti u odnosu na prosjek EU, ali se očekuje najveća moguća dinamika rasta.


58 59

Grafik 1: Plan ulaganja države i privrede u istraživanje i razvoj (Izvor: Strategija naučnoistraživačke djelatnosti 2008–2016, Ministarstvo prosvjete i nauke)

Kao što se iz tabele 2 može vidjeti, Crna Gora za istraživanje i razvoj izdvaja znatno manja sredstva od evropskog prosjeka.

Godina Utrošak MN4, € GBAORD5 (% GDP-a)2001. 922.200,00 0,0879%2002. 1.020.080,00 0,0835%2003. 1.121.836,00 0,0816%2004. 1.224.210,00 0,0830%2005. 722.000,00 0,0427%2006. 600.000,00 0,0328%2007. 900.000,00 0,0395%2008. 1.670.000,00 0,0500%2009. 1.609.000,00 0,0435%

Tabela 2: Izdvajanja za IR putem MN u periodu 2001–2009. g. izraženo kao GBAORD

12

Ljudski potencijal

Ljudski potencijal za razvoj naučnoistraživačke i inovativne aktivnosti čine sve visokokvalifikovane osobe istraživački i inovativno orijentisane. Mobilnost i inovacioni kapacitet ljudskih resursa omogućavaju da NI i inovacioni sistem zemlje budu sastavni dio međunarodnog sistema i tržišta znanja. U poređenju sa EU, u Crnoj Gori ima oko dva i po puta manje ljudi odgovarajuće populacije obrazovanih na tercijarnom nivou i oko četiri puta manje istraživača na 1.000 zaposlenih. Neophodno je uzeti u obzir i da u Crnoj Gori većina istraživača radi na fakultetima ili instituma, dok je u Evropi znatan procenat upravo angažovan u privredi.

1 Izvor: MN, dostavljeno za potrebe analize.

2 Indikator računat kao % od GBDP-a samo u odnosu na sredstva za IR plasirana kroz MN.


60

Prema oblicima finansiranja iz budžeta, Ministarstvo nauke finansira: 1. nacionalne naučnoistraživačke projekte; 2. bilateralne projekte; 3. participaciju za prijavljivanje projekata za FP 7; 4. CEEPUS program; 5. školarine za magistarske studije; 6. školarine i stipendije za doktorske studije; 7. prijavu, ocjenu i odbranu doktorske disertacije; 8. tehničku obradu doktorske disertacije; 9. učešće na naučnim kongresima u inostranstvu ili objavljivanje naučnih radova u inostranim časopisima; 10. učešće studenata dodiplomskih i magistarskih studija na naučnim kongresima u inostranstvu; 11. organizovanje naučnih kongresa u Crnoj Gori.

Grafik 2: NI sistem Crne Gore: Istraživači i NI organizacije (Izvor: MONSTAT, Statistički godišnjaci)

Grafik 3: NI sistem – zaposleni u NI organizacijama(Izvor: MONSTAT, Statistički godišnjaci)


60 61

NI i inovacione aktivnosti u poslovnom sektoru

Sumirana gledišta firmi u Crnoj Gori o pitanju naučnoistraživačke aktivnosti nameću sljedeće zaključke [2]: 1. mali broj registrovanih patenata u Crnoj Gori; 2. kompanije, generalno, nemaju sektore koji se dominantno bave istraživanjima i razvojem; 3. kao glavnu prepreku većoj inovativnosti većina kompanija navodi nedostatak finansijskih sredstava; 4. saradnja sa fakultetima i institutima na nivou je pojedinačnih slučajeva i najčešće se ogleda u saradnjama na nivou izdavanja atesta, prakse studenata, pojedinačnih i nestrateških projekata; 5. Elektrotehnički fakultet nema saradnju sa Elektroprivredom, iako bi se moglo očekivati da ova dva subjekta budu okosnica razvoja energetskog sektora u Crnoj Gori; 6. kompanije u fakultetima i institutima ne prepoznaju partnere za inovacionu aktivnost; 7. nedovoljan broj tehnologa, inženjera predstavlja veliku prepreku za razvoj inovacija; 8. neprepoznavanje značaja razvoja i inovacija; 9. većina kompanija smatra da nije moguć potpuni transfer tehnologije i znanja iz inostranstva; 10. inovacije u kompanijama svojstvene su samo pojedinim oblastima, a najrasprostranjeniji vid jeste nabavka opreme i softvera, te obuka kadrova; 11. firme uglavnom rade na domaćem tržištu, bez orijentacije ili plana za izvoz; 12. u strateškom planu razvoja, kod malog broja firmi prepoznat je interes za daljim tehničko-tehnološkim i kadrovskim razvojem; 13. za inovativnu aktivnost barijere su nedostatak sredstava, visoki troškovi inovacija, kao i nedostatak vještina. Veliki broj kompanija, zbog finansijskih problema, ne razmatra ulaganje u istraživanje i razvoj. Iako postojeće stanje u crnogorskim firmama u domenu istraživanja i razvoja nije na zavidnom nivou, ohrabrujuće je to što se među kompanijama prepoznaju one koje polažu na istraživanje i razvoj – npr. Plantaže. Veliki stepen zainteresovanosti za inovacije mogao se, kroz intervjue, prepoznati u firmama u prehrambenoj industriji. U građevinarstvu je ocijenjeno da je tržište suviše malo da bi omogućilo bilo kakav razvoj, koji je u ovom sektoru skup. Turističko-ugostiteljske firme prepoznaju značaj razvoja integrisanog pristupa ponudi (Kutlača, Mirković, Tinaj, 2010).

Delphi ekspertsko ocjenjivanje faktora koji utiču na NI i inovacioni sistem Crne Gore

Delphi metodom obavljeno je ekspertsko ocjenjivanje faktora koji utiču na razvoj i funkcionisanje naučnoistraživačkog (NI) i istraživačko-razvojnog sistema (IR), sektora visokog obrazovanja i inovacionog sistema Crne Gore (Smith, 2007). U ocjenjivanju je učestvovalo ukupno 165 eksperata. Pravila korišćenja Delphi metode ne dozvoljavaju objavljivanje identiteta eksperata, ali je za ukupnu analizu nalaza ovog istraživanja neophodno napomenuti da je u skupu eksperata koji su odgovorili na dati upitnik bilo i dvadeset eksperata koji su eminentni predstavnici naučne dijaspore Crne Gore. Eksperti angažovani u primjeni Delphi metode ocijenili su značaj dvadest dva navedena faktora i istakli da su za Crnu Goru najvažnija sljedeća tri faktora: 1) oprema za naučnoistraživački rad, 2) adekvatan status visokog obrazovanja i istraživanja i razvoja u državi i 3) izdvajanja za naučnoistraživački rad iz javnih izvora najmanje 1% BDP-a (tabela 3).


62

Ocjena značaja uslova za razvoj ljudskih resursa za NI rad, za obrazovanje i usavršavanje zaposlenih u NI sektoru i sektoru visokog obrazovanja u Crnoj Gori Rang

Oprema za naučnoistraživački rad 1Adekvatan status visokog obrazovanja i istraživanja i razvoja u državi 2Izdvajanja za naučnoistraživački rad iz javnih izvora najmanje 1% BDP-a 3Adekvatno budžetsko finansiranje nacionalnih naučnoistraživačkih projekata 4Pristup preko interneta naučnim i stručnim časopisima, knjigama i drugoj literaturi u elektronskoj formi 5

Pristup vodećim naučnoistraživačkim institucijama u svijetu: mjesto u istraživačkom timu – laboratoriji, finansijska sredstva za put i boravak 6

Pristup i učešće u naučnoistraživačkim programima i projektima EU 7Informaciono-komunikaciona infrastruktura 8Obaveznost učešća naučnoistraživačke funkcije na fakultetima minimalno 30%, kao kriterijum akreditacije fakulteta 9

Mogućnost učešća na naučnim i stručnim skupovima u inostranstvu 10Postdoktorske studije u inostranstvu 11Restrukturiranje sektora visokog obrazovanja i nauke u Crnoj Gori 12Izbor u naučna i akademska zvanja po strogim međunarodnim kriterijumima 13Doktorske studije u inostranstvu 14Ugovori o naučnoistraživačkoj saradnji sa domaćim i/ili stranim preduzećima 15Gostovanje profesora i istraživača iz svijeta 16Duži studijski boravak u inostranstvu – duže od tri mjeseca 17Prostor za rad 18Kraći studijski boravak u inostranstvu – do tri mjeseca 19Koncentrisanje naučnoistraživačkog rada u institutima i državnim laboratorijama 20

Osnivanje i razvoj naučnoistraživačkih i istraživačko-razvojnih instituta i laboratorija u preduzećima 21

Stipendije za najbolje studente da nastave studije u inostranstvu (postidplomske) 22

Tabela 3: Ocjena značaja faktora koji treba da obezbijede uslove za razvoj ljudskih resursa za NI rad, za obrazovanje i usavršavanje zaposlenih u NI sektoru i sektoru visokog obrazovanja u Crnoj Gori Skoro polovina eksperata (48.5%) ocijenila je da postoji samo marginalna povezanost naučnoistraživačkog sistema Crne Gore sa ekonomijom i društvom u cjelini, više od 33% smatra da je ta integracija nedovoljna, a skoro 16% da su nauka i ekonomija potpuno odvojene. Skoro polovina eksperata (49%) ocijenila je da se naučnoistraživački i sektor visokog obrazovanja Crne Gore uključuje samo ad hoc u kreiranje politika i strategija razvoja Crne Gore, 17% smatra da je to angažovanje samo u pripremi, bez uticaja na


62 63

odlučivanja, a skoro 16% smatra da su ignorisani. Većina eksperata (77.30%) ocijenila je da finansiranje naučnoistraživačke djelatnosti u Crnoj Gori treba da bude na projektnom principu, konkurisanjem za projekte. Još 11.6% eksperata predlaže bilo šta drugo samo da ne bude postojeće stanje; za platni sistem bez definisanja konkretne obaveze, ocjenjivanjem doprinosa prilikom izbora u naučno (nastavno) zvanje, izjasnilo se svega 8.59% eksperata.

Eksperti angažovani u primjeni Delphi metode ocijenili su značaj deset navedenih aktivnosti i istakli da su za Crnu Goru najvažnije sljedeće tri: 1) formiranje i razvoj naučnoistraživačkih ljudskih resursa, 2) izgradnja naučnoistraživačke infrastrukture i 3) međunarodna naučnoistraživačka saradnja (tabela 4).

Rang-aktivnosti po značaju za razvoj i funkcionisanje NI sistema Crne Gore u XXI vijeku Rang

Formiranje i razvoj naučnoistraživačkih ljudskih resursa 1Izgradnja naučnoistraživačke infrastrukture 2Međunarodna naučnoistraživačka saradnja 3Realizacija nacionalnih naučnoistraživačkih projekata u oblasti prirodnih nauka i matematike 4

Realizacija nacionalnih naučnoistraživačkih projekata u oblasti tehničko-tehnoloških nauka 5

Realizacija nacionalnih naučnoistraživačkih projekata u oblasti medicinskih nauka 6

Realizacija nacionalnih naučnoistraživačkih projekata u oblasti biotehničkih nauka 7

Realizacija nacionalnih naučnoistraživačkih projekata u oblasti multidisciplinarnih nauka 8

Realizacija nacionalnih naučnoistraživačkih projekata u oblasti društvenih nauka 9

Realizacija nacionalnih naučnoistraživačkih projekata u oblasti humanističkih nauka 10

Tabela 4: Aktivnosti koje su od značaja za razvoj i funkcionisanje NI sistema Crne Gore u XXI vijeku

U tabeli 5 data je rang-lista po značaju koji će pojedini sektori ekonomije Crne Gore imati u narednom periodu, do 2020. godine, za funkcionisanje i razvoj NI i sektora visokog obrazovanja Crne Gore. Eksperti angažovani u primjeni Delphi metode ocijenili su značaj trinaest sektora i istakli da su za funkcionisanje i razvoj NI i sektora visokog obrazovanja Crne Gore najvažnija sljedeća tri: 1) obrazovanje i razvoj ljudskih resursa, 2) poljoprivreda i biotehnologije i 3) zaštita životne sredine. Zatim slijede: turizam; prostorno planiranje; sektor vezan za upravljanje različitim vrstama otpada i prerađivačka industrija u cjelini (proizvodnja i prerada metala, proizvodnja energije, prerada drveta itd.)...


64

Značaj koji će navedeni sektori Crne Gore imati u narednom periodu, do 2020. godine, za funkcionisanje i razvoj NI i sektora visokog obrazovanja Crne Gore Rang

Obrazovanje i razvoj ljudskih resursa 1Poljoprivreda i biotehnologije 2Zaštita životne sredine 3Turizam 4Prostorno planiranje 5Sektor vezan za upravljanje različitim vrstama otpada 6Prerađivačka industrija u cjelini (proizvodnja i prerada metala, proizvodnja energije, prerada drveta itd.) 7

Građevinarstvo i vodoprivreda 8Hotelijerstvo 9Bankarstvo i finansijske usluge 10Marketing 11Rudarstvo 12Osiguranje (penziono, zdravstveno, životno,...) 13

Tabela 5: Značaj koji će pojedini sektori ekonomije Crne Gore imati u narednom periodu, do 2020. godine, za funkcionisanje i razvoj NI i sektora visokog obrazovanja Crne Gore

U tabeli 6 data je rang-lista po značaju naučnih disciplina i oblasti visokog obrazovanja za razvoj Crne Gore. Eksperti angažovani u primjeni Delphi metode ocijenili su značaj četrdeset naučnih disciplina i oblasti visokog obrazovanja i istakli da su za Crnu Goru najvažnije sljedeće tri: 1) zaštita životne sredine, 2) poljoprivreda i biotehnologije i 3) informacione i komunikacione tehnologije. Zatim slijede: energetika; morsko ribarstvo, marikultura, marinska biologija, zaštita Jadranskog mora; medicina; ekonomija; preduzetništvo u turizmu i hotelijerstvu; prostorno planiranje; biologija itd.

Rang značaja naučnih disciplina i oblasti visokog obrazovanja za razvoj Crne Gore Rang

Zaštita životne sredine 1Poljoprivreda i biotehnologije 2Informacione i komunikacione tehnologije 3Energetika 4Morsko ribarstvo, marikultura, marinska biologija, zaštita Jadranskog mora 5Medicina 6Ekonomija 7Preduzetništvo u turizmu i hotelijerstvu 8Prostorno planiranje 9Biologija 10Hidrologija 11Elektronika 12


64 65

Očuvanje kulturne baštine 13Matematika 14Hemija 15Turizmologija 16Pravo EU 17Pomorstvo 18Pravo intelektualne i industrijske svojine 19Fizika 20Menadžment 21Građevinarstvo 22Seizmologija 23Poslovne finansije, bankarstvo 24Marketing 25Farmacija 27Nauka o materijalima 28Procesna tehnologija 29Mašinstvo 30Geofizika 31Lingvistika 32Proizvodnja i prerada metala 33Nanotehnologije 34Psihologija 35Istorija umjetnosti 36Demografija 37Sociologija 38Istorija 39Arheologija 40

Tabela 6: Značaj naučnih disciplina i oblasti visokog obrazovanja za razvoj Crne Gore

U tabeli 7 data je ocjena sektora ekonomije Crne Gore koji su od prioritetnog značaja za razvoj ekonomije Crne Gore u XXI vijeku. Eksperti angažovani u primjeni Delphi metode ocijenili su značaj više od dvadeset sektora i istakli da su za Crnu Goru najvažnija sljedeća tri: 1) turizam, 2) poljopriveda i biotehnologija i 3) „zelena” energetika. Zatim slijede: prerađivačka industrija; obrazovanje i razvoj ljudskih resursa; bankarstvo; zaštita životne sredine itd.

Sektori ekonomije Crne Gore koji su od prioritetnog značaja za razvoj ekonomije Crne Gore u XXI vijeku

Distribucija značaja (%)

Turizam 35.35%Poljopriveda i biotehnologija 23.94%


66

„Zelena” energetika 9.73%Prerađivačka industrija 7.38%Obrazovanje i razvoj ljudskih resura 6.60%Bankarstvo 3.13%Zaštita životne sredine 2.13%Usluge 1.57%Pomorstvo 1.23%Preduzetnistvo 1.01%Prostorno planiranje 1.01%Građevinarstvo 0.89%Informaciono-komunikacione tehnologije 0.78%Saobraćaj i transport 0.78%Vodoprivreda 0.67%Stočarstvo 0.56%Telekomunikacije 0.45%Trgovina 0.45%Zdravstvo 0.45%Drvoprerada 0.34%Rudarstvo 0.34%Šumarstvo 0.22%Marketing 0.11%Metalurgija 0.11%

Tabela 7: Razvojni prioriteti ekonomije Crne Gore

U Tabeli 8 data je ocjena oblasti nauke i tehnologije koje su od prioritetnog značaja za razvoj NI sistema Crne Gore u XXI vijeku. Eksperti angažovani u primjeni Delphi metode ocijenili su značaj više od četrdeset oblasti nauke i tehnologije i istakli da su za Crnu Goru najvažnije sljedeće tri: 1) poljoprivreda i biotehnologije, 2) informaciono-komunikacione tehnologije i 3) alternativni izvori energije. Zatim slijede: ekologija; medicinske nauke; prirodne nauke; turizmologija; ekonomija; tehničko-tehnološke nauke itd.

Oblasti nauke i tehnologije koje su od prioritetnog značaja za razvoj NI sistema Crne Gore u XXI vijeku

Distribucija značaja (%)

Poljoprivreda i biotehnologije 18.40%Informaciono-komunikacione tehnologije 10.28%Alternativni izvori energije 9.26%Ekologija 8.25%Medicinske nauke 7.36%Prirodne nauke 6.98%


66 67

Turizmologija 6.98%Ekonomija 6.47%Tehničko-tehnološke nauke 4.31%Hidrologija 2.16%Biologija 1.78%Matematika 1.65%Fizika 1.27%Procesne tehnologije 1.27%Pravo EU 1.27%Društvene nauke 1.14%Marikultura 1.02%Menadžment 0.89%Multidisciplinarne nauke 0.89%Prostorno planiranje 0.89%Elektronika 0.76%Mašinstvo 0.76%Pravne nauke 0.63%Geologija 0.51%Nanotehnologije 0.51%Hemija 0.38%Građevinarstvo 0.38%Humanističke nauke 0.38%Bankarstvo i finansijske usluge 0.25%Nauka o materijalima 0.25%Psihologija 0.25%Seizmologija 0.25%Očuvanje kulturne baštine 0.25%Marketing 0.13%Političke nauke 0.13%Metalurgija 0.13%

Tabela 8: Razvojni prioriteti NI sistema Crne Gore

Mjere unapređenja naučnoistraživačke i inovacione aktivnosti

Radi unapređenja naučnoistraživačkog sektora, neophodno je prije svega obezbijediti adekvatnu, tj. pouzdanu statistiku da bi se stekla realna slika o stanju i raspoloživim kapacitetima. Podaci u vezi sa naučnoistraživačkom aktivnošću u Crnoj Gori ne postoje u Eurostatu, kao ni u relevantnim dokumentima EU za ovu oblast, a metodologija praćenja pokazatelja koju koristi Monstat nije usaglašena sa evropskim standardima. Npr. jedan od ključnih nedostataka jeste taj što se statistikom ne obuhvata


68

istraživačka i inovativna aktivnost koja se realizuje u okviru privrednog sektora. Zbog nedostataka metodologije koju Monstat koristi, potrebno je uraditi detaljnu (i kvalitativnu i kvantitativnu) analizu resursa u oblastima nauke i tehnologije (uopšte i po institucijama), s obzirom na starosno doba, nivo obrazovanja, pol, ostvarene rezultate (realizovani projekti, objavljeni naučni radovi, patenti, inovacije...). Neophodno je definisati princip (finansiranje, vrijeme) određivanja broja istraživača sa punim radnim vremenom: za zaposlene na institutima – dvanaest mjeseci (godišnje), dok na univerzitetima to može biti vremenski princip – četiri mjeseca godišnje i dvanaest mjeseci za magistrande i doktorande (važeći principi dati su u Frascati manual 2002). Savremena metodologija je neophodna za praćenje i analizu NI sektora i prevazilaženje nesklada između postojeće infrastrukture i resursa i potreba za dalji razvoj. Nakon uspostavljanja pouzdane statistike usklađene sa evropskim standardima, neophodno je prihvatiti princip na kome će se zasnivati cjelokupni dalji razvoj NI i inovativnog sistema Crne Gore –princip „triple-helix” u partnerstvu NI i akademskog sektora sa poslovnim sektorom i državom, koji bi se poštovao u formiranju svih upravljačkih tijela. Strateško partnerstvo istraživačkih institucija i privrede (i sektora poslovanja), kao i zajedničke istraživačke jedinice i programi istraživanja i obuke, podsticali bi komercijalizaciju istraživanja i promjenu postojećeg ambijenta. Neophodno je imati i kritičnu masu istraživača doktora nauka angažovanih u privredi koji bi bili spona između nauke i privrede radi transfera informacija o identifikovanim potrebama iz kompanija u načnoistraživačke centre, kao i za transfer znanja i tehnologija u obrnutom smjeru. Na ovom principu baziraće se strateški pristup naučnoistraživačkim i inovativnim aktivnostima. Neophodno je povećati nivo ulaganja u pomenute aktivnosti, kako države, tako i privrede, ali i nivo inostranih ulaganja, sa ciljem ostvarenja evropskog modela strukture finansiranja: 60% – država (budžet), 30% – poslovni sektor i 10% – vanjski izvor, prije svega fondovi Evropske unije. Radi jačanja veze između akademske zajednice i poslovnog sektora, i aktiviranja svih kreativnih potencijala, neophodna je radikalna transformacija ukupnog naučnoistraživačkog sektora i uspostavljanje integrisanog nacionalnog inovacionog sistema (NIS) za generisanje, difuziju i primjenu naučnih i tehnoloških znanja. NIS, kao kompleksan sistem institucija, preduzeća, univerziteta, istraživačko-razvojnih instituta, profesionalnih društava, informaciono-komunikacionih struktura, finansijskih institucija, državnih agencija, tehnoparkova, inkubatora, centara za difuziju i transfer tehnologija i drugih organizacija, predstavlja savremeni instrument za implementaciju naučnoistraživačke politike (Galli, Riccardo, Teubal, Morris, 1007, Lundvall, 1992). Neke od mjera i neki od programa kojima Crna Gora, sredinom XXI vijeka, može dostići nivo koji će joj omogućiti da bude evropski model prosperiteta i održivog razvoja jesu: • reorganizacija statistikeNIR i inovacionedjelatnosti ipoštovanjeevropskihstandarda u kriterijumima u ocjeni kvaliteta naučnih rezultata; • projektno finansiranje kao princip konkurentnosti za finansiranje u nauci,tehnološkom razvoju i inovacijama; • uspostavljanje nulte tolerancije za nezakonitosti na univerzitetima i zaopstruiranje istraživača; • snaženje poslijediplomskih i doktorskih studija kao centralnog dijela NIsektora; • intenziviranje mobilnosti i međunarodne naučne saradnje pospješivanjemcirkulacije ljudi i ideja, kao i otvorenosti, sa ciljem prevazilaženja provincijalne svijesti; • besplatan internet na cijeloj teritoriji Crne Gore, kao mehanizam difuzije


68 69

znanja i informacionog opismenjavanja društva; •takmičenjezanajboljutehnološkuinovacijukaoinstrumentzapospješivanjeinovativnosti u cijelom društvu; •pozivizaistraživačkeirazvojneprojektepreduzeća; - pozivima koji podrazumijevaju takmičenje, podržavaju se istraživački i razvojni projekti preduzeća i osnivača preduzeća; svako takmičenje ima tematsko težište (na primjer informacione i komunikacione tehnologije) ili strukturalno težište (na primjer kooperacija privrede i nauke); •primjeriekselentnosti; - finansijsku pomoć iniciraju preduzeća čime se stimuliše višegodišnja saradnja preduzeća i istraživačkih ustanova; podržavaju se bazična i industrijska istraživanja; ne postoje tematska ili tehnološka ograničenja gdje će nastati Spots of Excellence; •većeprisustvorezultatanauke; - podrška projektima koji pospješuju razmjenu informacija između akademskog i poslovong sektora, i informišu javnost o novim tehnologijama; •podrškainovacijama; - finansijski se stimulišu razvojna istraživanja koja čine suštinsku komponentu nekog inovacionog sistema – složeniji istraživački projekti, kao i plasiranje istraživačkih rezultata na tržištu, traže propratne aktivnosti; •specifičnatehnološkapolja; -program podrške nastajanju i opstajanju mreža u specifičnim tehnološkim poljima; u početnoj fazi (tri godine) stimulacija pokriva aktivnosti koje doprinose uspjehu inovacione mreže (na primjer informacione službe, priredbe, publikacije); •Startup; - programom Start up stimuliše se osnivanje tehnoloških preduzeća koja se intenzivno bave istraživanjima; stimulacija je namijenjena osnivačima preduzeća i mladim high-tech preduzećima – pod uslovom da nijesu starija od tri godine.


70

Literatura

Craig Barrett: „Predsednik kompanije Intel: Projekti tehnološkog obrazovanja ’mijenjaju’ budućnost Srbije”, intervju koji je dao Kreg Baret, predsjednik korporacije Intel, prilikom otvaranja CeBIT u Srbiji pozivom na investiranje u obrazovanje, istraživanja i razvoj: http://pcpress.info/tag/telekom/page/12/, 6. mart 2009.

Đuro Kutlača, Jovan Mirković, Sandra Tinaj: „Ključni pravci i interdisciplinarnost”, poglavlje u monografiji: „Crna Gora u XXI stoljeću – u eri kompetitivnosti: Nauka i tehnologija”, Urednik Jovan Mirkovic, Crnogorska akademija nauka i umjetnosti, Posebna izdanja (monografije i studije), Knjiga 73, Sveska 11, str. 111–166, ISBN 978-86-7215-249-4, COBISS.CG-ID 16240400, Podgorica, 2010.

Galli, Riccardo and Teubal, Morris, ”Paradigmatic Shifts in National Innovation Systems”, Chapter in: ”Systems of Innovation – Technologies, Institutions and Organizations”, edited by Charles Edquist, Pinter, London, 1997.

B. A. Lundvall, (ed.): ”National Systems of Innovation: Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning”, London, Pinter, 1992.

Wendi R. Bukowitz,: Visualizing, Measuring and Managing Knowledge, Research Technology Management, 08956308, Vol. 40, Issue 4, 1997.

[6] Đuro Kutlača: „Ocenjivanje tehnološkog nivoa firmi i sektora nacionalne ekonomije”, Zadužbina Andrejević, ISBN 86-7244-200-8, ISSN 0354-7671, UDK 62.001, 330.341:621.001, Beograd, 2001.

[7] D. J. Smith, ”The politics of innovation: Why innovations need a godfather”, Nottingham Business School, Nottingham Trent University, Burton Street, Nottingham NG1 4BU, UK. Science direct, 2007.

Morten Berg Jensen, Bjorn Johnson, Edward Lorenz, Bengt Alke Lundvall, ”Forms of knowledge and modes of innovation”, Research Policy, Vol. 36, Issue 5, June 2007, pgs. 680–693.

Green paper – The European Research Area: New Perspectives, Commission of the European Communities, april 2007.

OECD Science, Technology and Industry Outlook 104 2008 – ISBN 978-92-64-04991-8 – © OECD 2008.

Eurostat 2008, Science, Technology and Innovation in Europe, ISSN 1830-754X.

Strategija naučnoistraživačke djelatnosti Crne Gore (2008–2016), Ministarstvo prosvjete i nauke Crne Gore, Podgorica, 2008.

Statistički godišnjak 2009 – Zavod za statistiku Crne Gore Monstat.

”The Delphi Method: Techniques and Applications”, Edited by Harold A. Linstone, Portland State University, and Murray Turoff, New Jersey Institute of Technology, ISBN 0-201-04294-0.

Transformacija političkih partija i partijskih sistema

Opšti izbori u Srbiji 2012, korak napred ili status qua ante? Prof. dr Vladimir GoatiInstitut za društvene nauke, Beograd Apstrakt

U maju 2012. godine u Srbiji su održani, prvi put posle 1990, opšti izbori na svim nivoima političkog sistema – državnom (parlamentarni i predsednički), pokrajinskom, gradskom i opštinskom. Rezultati tih izbora su, kao što se moglo očekivati, značajno uticali na redizajniranje „političkog reljefa” Srbije. U ovom tekstu usredsredićemo se na državne, tj. republičke izbore (parlamentarne i predsedničke), ostavljajući po strani (zbog nedostatka prostora) izbore na drugim nivoima. Opredeljenje za parlamentarne izbore rezultat je činjenice da je u Srbiji na snazi parlamentarni sistem u kojem je izvršna vlast u rukama Vlade (čl. 122 Ustava Srbije – 2006). Predsednik Republike nema nikakvu izvršno-političku vlast (čl. 111 i 112 Ustava) i ne konkuriše u tom domenu vladi (tj. ne deli vlast sa vladom), pa tvrdnje o kohabitaciji (ili njenom odsustvu), treba shvatiti kao metaforu. Na pogrešno uverenje da predsednik Republike deli vlast sa vladom ili da joj je čak nadređen, svakako, uticala je jedna posebna okolnost. Mislim na to što je u razdoblju od 2008. do 2012. godine predsednik Republike bio Boris Tadić, a on je u isto vreme predsednik Demokratske stranke (DS), koja je činila stožernu partiju koalicione vlade. Autoritetom partijskog lidera, a ne predsednika republike, Tadić je odlučujuće uticao na sastav i delovanje vlade. Ipak, predsednik Republike nije ni po svom ustavnom kapacitetu quantite negligeable, nevažna ceremenijalna figura. Osnovi uzrok tome je što se predsednik bira na neposrednim izborima (čl. 114 Ustava), pa stoga vlada – politički posmatrano – ne može da ignoriše njegova kritike, naročito ako te kritike imaju podršku opozicionih partija u parlamentu i ako o njima mediji upoznaju javnost. U takvim okolnostima predsednik deluje kao ozbiljan „činilac remećenja” i važan politički akter čije se ponašanje ne može ignorisati. Parlametarni izbori Izborna participacija

Najpre pada u oči da je na parlamentarnim izborima 2012. bio izuzetno nizak procenat birača koji su koristili svoje biračko pravo – 3.912.904, što predstavlja 50,36% od ukupnog broja upisanih (7.770.013). U poređenju sa prethodnim parlamentarnim izborima (2008), izlaznost građana na birališta je manja za oko 9 procentnih poena. Inače, u razdoblju posle 5. oktobra 2000, kada je u Srbiji ostvaren temeljan demokratski preokret – procenat participacije na republičkim parlamentarnim izborima kretao se ovako: 2000. g. – 57,73; 2003. g. – 58,75; 2007. g. – 60,62 i 2008. g. – 59,69. Iako su u posmatranom razdoblju uočljive izvesne oscilacije, najveća oscilacija ostvarena je upravo ove godine sa izlaznošću od samo 50,36%. Činjenica da praktično polovina građana nije izašla na birališta zahteva dublju socijalnu analizu i neka prethodna preciziranja, jer bi fokusiranjem samo na izborne učesnike skoro polovinu građana Srbije sveli na tamnu pozadinu elektoralnih aktivnosti druge polovine. Najpre, od oko 2.850.000 građana koji su apstinirali, neophodno je odbiti od 600.000 do 850.000 građana koji imaju prebivalište u Srbiji, a žive u drugim zemljama,


74

uglavnom zapadnoevropskim i SAD. U ovom slučaju veliki finansijski troškovi i gubitak vremena bili su dovoljni razlozi da se ti građani odreknu korišćenja svog biračkog prava. Neke države, doduše mnogo bogatije, organizuju za vreme izbora besplatan prevoz za svoje građane koji borave u drugim zemljama, ali zasada, kad je u pitanju Srbija, to nije realistično očekivanje. Ako prihvatimo objašnjenje da su visoki troškovi i veliki gubitak vremena prohibitivno delovali na izbornu participaciju rečenog dela građana, korisno je, iz analitičkih razloga, uzeti u obzir i neke druge razlike među apstinentima. Ostavljajući po strani od 600.000 do 850.000 građana koji borave izvan zemlje, broj apstinenata još uvek je visok i iznosi oko 2.000.000 (ili oko 26% biračkog tela). Taj broj sastoji se od dva dela. Prvi deo, daleko manji, čine građani koji su želeli, ali nisu mogli da glasaju zbog objektivne sprečenosti (pogrešno upisani ili neupisani u birački spisak, bolesni, službeno odsutni...). Ovde je reč o relativno malom broju građana koji se pre može meriti hiljadama, a ne desetinama i stotinama hiljada građana. Ni preostali, znatno veći deo apstinenata nije homogena grupa, nego se može podeliti, shodno sugestiji Jeana Blondela (1978, 73) – na dve podgrupe. Prvu čine „negativni apstinenti”, a drugu „pozitivi apstinenti”. U prvu podgrupu ubrajam potpuno nezainteresovane za politička zbivanja, istinski pasivne, koji su uz to, vrlo često kao najveći tranzicioni gubitnici, u potrazi za poslom i često menjaju mesto boravka. U zemljama stabilne demokratije, a verujem i u Srbiji, njih karakterišu sledeća obeležja: niži položaj na dimenzijama obrazovanja, informisanosti, moći, bogatstva i ugleda, obavljanje manuelnih zanimanja i pripadnost ženskom polu. Pretpostavljam da je u Srbiji obim te podgrupe veliki – u prilog tome ide podatak da u našoj zemlji postoji oko 25% funkcionalno nepismenih građana, ali pouzdane podatke o obimu te podgrupe može da obezbedi samo produbljeno empirijsko istraživanje. U podgrupu „pozitivnih apstinenata” ubrajam pojedince koji pripadaju srednjem i višem delu socijalne piramide po dimenzijama obrazovanja, bogatstva i ugleda, ali kojima se ne dopada nijedna partija koja sudeluje na izborima, zbog programske orijentacije, nedoslednosti u političkom delovanju i/ili ljudskog sastava. U istu podgrupu spadaju građani koji su razočarani učinkom partija u prethodnom razdoblju. Talkont Parsons ispravno konstatuje da „glasati znači vršiti moć”(1958, 83), pa se postavlja nadasve važno pitanje – zašto je tako visok postotak građana u Srbiji na ovim izborima odustao od ostvarivanja izbornog prava. Verovatno je jedno od važnih objašnjenja to što je deo građana – na osnovu prethodnih iskustava – postao skeptičan u pogledu mogućnosti da utiče na politička zbivanja pa je, umesto izlaska na birališta, odlučio da ostane kod kuće ili da na drugi način iskoristi slobodno vreme. U kategoriju građana koji su glasali (50,36%) spadaju i oni čiji su listići svrstani u nevažeće. Na izborima 2012. procenat nevažećih listića iznosi 4,87 (među kojima je dosta belih listića), što je više za 2,24% nego 2008. Dvostruko veći broj nevažećih listića 2012. u odnosu na izbore 2008. g. (kao i na izbore 2007, 2003 i 2000), ne može se interpretirati kao slučajna „kumulacija izbornih omaški” – u pitanju je politički protest protiv „izbornog menija”, što su ubedljivo dokazali Ive Deloy i Olivier Ihl (1991, 141) analizirajući, u višedecenijskom razdoblju, učestalost nevažećih listića na francuskim parlamentarnim izborima.

Izborni učinak

Relativno najviše glasova na majskim izborima osvojila je „Koalicija za Srbiju”, kojoj je na čelu Tomislav Nikolić, predsednik Srpske napredne stranke (SNS). Iza nje slede: Koalicija „Izbor za bolji život” (Boris Tadić), Koalicija Socijalističke partije Srbije (SPS), Partije ujedinjenih penzionera (PUPS) i Jedinstvene Srbije (JS), Demokratska stranka Srbije (DSS) – Vojislav Koštunica (koja je nastupila samostalno), Koalicija


74 75

„Preokret” (Čedomir Jovanović) i Koalicija Ujedineni regioni Srbije (URS) (Mlađan Dinkić). O tome govori tabela I.

br. glasova % br. mandata

Pokrenimo Srbiju Tomislav Nikolić 940.659 24,01 73Izbor za bolji život Boris Tadić 863.294 22,07 67SPS, PUPS, JS Ivica Dačić 567.689 14,54 44DSS Vojislav Koštunica 273.532 7 21Preokret Čedomir Jovanović 255.5464 6,53 20URS Mlađen Dinkić 215.666 5,51 16

Tabela 1

Sve koalicije i partije navedene u tabeli prešle su zakonom propisani cenzus od 5% i, prema broju dobijenih glasova, osvojile odrešeni broj poslanika u parlamentu. Ispod izbornog „praga” ostale su Srpska radikalna stranka (SRS) – Vojislav Šešelj (4,6%), Dveri za život Srbije (4,6%), Pokret radnika i seljaka (1,5%), Komunistička partija (0,8%), SDS – Nebojša Leković (0,45%), Koalicija Albanaca Preševske doline (0,3%), Reformska stranka (0,2%) i Crnogorska partija – Nenad Stefanović (0,1%). Možda je najveće iznenađenje ovih izbora loš rezultat Srpske radikalne stranke, koja je od 1992. naovamo uspevala da zadobije predstavništvo na svim izborima za republički i (do 2006) za savezni parlament. Neuspehom da obezbedi predstavništvo u parlamentu SRS izgubila je ne samo „vidljivost”, koju obezbeđuju obavezni TV prenosi svih parlamentarnih zasedanja, nego i pravo na zamašnu godišnju novčanu naknadu za funkcionisanje partije i naknadu za učešće na izborima koje obezbeđuje Zakon o finansiranju političkih aktivnosti (2011). Neuspeh SRS-a rezultat je više činilaca. Prvi je insistiranje na „velikoj Srbiji”, što je ideja koju ta partija zastupa od svog osnivanja (1991). Zagovaranjem „velike Srbije” SRS osporava međunarodno priznate granice država koje su nastale posle dezintegracije SFRJ 1991. g. (posebno Bosne i Hercegovine, Crne Gore i Hrvatske) i doprinosi nestabilnosti u ovom, inače „trusnom području” Balkana. Drugi činilac je unutrašnji rascep u SRS-u iz kojeg je 2008. nastala SNS koja je ubrzo privukla veliku većinu simpatizera i birača matične stranke. Treći je dugogodišnje odsustvo iz zemlje Vojislava Šešelja, predsednika SRS-a (pritvorenik u Hagu), i četvrti činilac, možda najvažniji, jeste pojava na političkoj sceni Srbije programski skoro identične stranke – Dveri za život Srbije, koja je delovala na „izbornom lovištu” SRS-a. Rezultat konkurencije dve stranke za istu ili vrlo sličnu „izbornu klijentelu” jeste da su obe stranke privukle zajedno 9,2% birača, ali su taj dobitak ravnopravno podelile, što nijednoj nije bilo dovoljno za ulazak u parlament. Cenzus od 5% ne važi za stranke nacionalnih manjina, nego je (merama „pozitivne diskriminacije”) za ulazak jednog poslanika iz te grupe partija u parlament dovoljno osvajanje 0,4% glasova. Po tom osnovu status poslanika steklo je pet predstavnika Saveza vojvođanskih Mađara, dva predstavnika Stranke demokratske akcije i jedan poslanik koalicije manjinskih partija „Sve zajedno”. Relativno najbolji izborni učinak koalicije „Promenimo Srbiju” (koja je osvojila 73 mandata) očekivan je, jer su, u protekle dve godine, rezultati bezmalo svih empirijskih istraživana pokazivali da njena stožerna članica – SNS ima najveću podršku građana Srbije. Evo nekih podataka o tome: prema rezultatima empirijskog istraživanja Partner


76

konsaltinga, sprovedenog u januaru 2012, SNS je podržalo 33% a DS 25,8% građana, u istraživanju Faktora plus, u februaru 2012, za SNS se opredelilo 30%, građana, a za DS 28,2% i, najzad, u istraživanju Faktora plus, organizovanog krajem aprila 2012, za koaliciju oko SNS-a izjasnilo se 32,5% građana, dok je za koaliciju oko DS-a optiralo 37% ispitanika. Kao što sam već napomenuo, SNS nastala je rascepom iz SRS-a 2008, što znači da je SNS relativno „mlada” stranka, kojoj je pošlo za rukom da u kratkom roku od oko četiri godine postane relativno najjača stranka u partijskom sistemu. To se u dosadašnjoj parlamentarnoj istoriji Srbije nikada nije dogodilo. SNS, za razliku od svoje izvorne stranke – SRS-a, načelno je prihvatila demokratski poredak uspostavljen 5. oktobra 2000, priznala granice Srbije fiksirane Dejtonskim sporazumom i podržala fundamentalne demokratske vrednosti i principe (ljudska i građanska prava, principe vladavine prava i podele vlasti i dr.), čime se jasno deklarisala kao sistemska partija. Osim toga, SNS založila se za uključenje Srbije u EU, čemu se SRS odlučno suprotstavlja. Oštar programski i politički zaokret SNS-a 2008. g., u odnosu na SRS, jasniji je ipak na deklarativno-normativnoj ravni nego u stvarnosti. Jedan od uzroka za to je što je teško u velikoj organizaciji kakva je postala SNS korenito promeniti, u kratkom roku, mentalni sklop i način delovanja desetina hiljada rukovodilaca srednjeg i nižeg nivoa, članova i simpatizera. Ovde, doduše, nije reč samo o vremenu koje se ne može ubrzati nego i o tome da konvertiti u politici – kao i u religiji – neizbežno zadržavaju neka verovanja i obrasce ponašanja iz ranijeg razdoblja. To je razlog što proces temeljne promene partija traje desetinu i više godina, često čitavu generaciju (o tome: Goati, 2008, 245–261). O „nedovršenostima” političkog zaokreta SNS-a govori, na primer, to što ta partija, uprkos načelnom zalaganju za pristupanje Srbije EU, nije podržala u srpskom Parlamentu od 2008. do 2012. nijedan zakon čije je usvajanje uslov za ulazak Srbije u tu međunarodnu organizaciju. Drugo, iako SNS ističe pristupanje EU kao jedan o svojih programsko-političkih prioriteta, ona je 16. maja 2012. potpisala sporazum o saradnji sa Demokratskom strankom Srbije koja se odlučno protivi ulasku Srbije u EU. Najverovatnija pobuda SNS-a za potpisivanje tog sporazuma jeste nastojanje da obezbedi podršku od strane DSS-a za „svog” predsedničkog kandidata (Tomislava Nikolića) u drugom krugu predsedničkih izbora (20. maja 2012). U zamenu za to (quid pro quo), SNS je pristala na sadržaj sporazuma po kojem građani Srbije treba da se u predstojećem razdoblju na Referendumu izjasne o političkoj i vojnoj neutralnosti Srbije. Na taj način opredeljenje SNS-a za EU postalo je od programski nezavisne varijable zavisna varijabla čiji će smisao biti određen budućim neizvesnim okolnostima (načinom formulisanja referendumskog pitanja i rezultatom referenduma). Treće, sa kolikim intenzitetom deluje sila mentalne inercije na političke konvertite pokazuje izjava (u stvari odgovor na pitanje) prvog čoveka SNS-a Tomislava Nikolića državnoj televiziji Crne Gore 31. maja (posle završenih Predsedničkih izbora) da u Srebrenici nije bilo genocida nad više hiljada pripadnika bošnjačke (muslimanske) etničke grupe, iako je to utvrđeno kao činjenica na osnovu koje su Međunarodni sud pravde i Međunarodni sud za bivšu Jugoslaviju doneli u više slučajeva pravosnažne osuđujuće presude. U toku predizborne kampanje SNS spretno je koristila slab učinak vladajuće koalicije u proteklom četvorogodišnjem razdoblju. Tu imam prvenstveno u vidu višestruko negativne efekte duboke ekonomske krize koja se „prelila” u Srbiju iz ekonomski razvijenih zemalja sveta i prouzrokovala stagnaciju, smanjivanje bruto nacionalnog proizvoda, povećanje broja nezaposlenih, ubrzanu inflaciju i nezadrživi pad životnog standarda građana. Povrh toga, nipošto ne treba zanemariti pogrešne mere (ili nedostatak mera) vlade Srbije u sferi borbe protiv korupcije, odugovlačenje u procesuiranju krupnih afera


76 77

(„Kofer”, „Satelit”, „Indeks”), sporost u istraživanju pozadine ubistva premijera Đinđića 2003, političkih ubistava Slavka Ćuruvije i Dade Vujasinović, i krupne greške i propuste u višegodišnjoj reformi pravosudnog sistema. Neuobičajeno je međutim to što kritike zbog ovih slabosti i grešaka vlade nisu javno iznosile samo SNS i druge opozicione partije nego i neke partije-partneri u vladajućoj koaliciji, prvenstveno URS (čija je ključna partija G17 plus) i SPS. Pojedinci iz tih partija zauzimali su značajne pozicije u vladi; predsednik G17 plus vršio je dužnost potpredsednika vlade, a predsednik SPS-a dužnost ministra unutrašnjih poslova. Kritikujući rad vlade, SNS je obećavala biračima da će, ukoliko dođe na vlast, bitno popraviti ekonomsku situaciju velikim i jeftinim kreditima is Rusije i srpske dijaspore koji će biti iskorišćeni za obimne investicije u infrastrukturu i organizovanjem javnih radova kojima će biti obezbeđen posao velikom broju nezaposlenih. Osim toga, SNS je kritikovala nespremenost vlade da se uhvati u koštac sa političkom korupcijom i tolerantan stav prema tajkunima što je, navodno, omogućavalo funkcionerima vladajuće političke elite da se lako bogate. Greške i propusti vlasti u reformi pravosudnog sistema, neuspesi u smanjivanju broja dozvola, uverenja i dokumenata koji su neophodni za pokretanje privatnog poslovanja (tzv. „giljotina propisa”) i izostanak oficijelno najavljenog smanjenja broja zaposlenih u javnoj upravi, predstavljali su stalni predmet kritičkih opservacija političkih funkcionera SNS-a. Umesto toga, SNS je obećala bespoštednu borbu poritiv tajkuna, maksimalno olakšanje privrednog poslovanja, efikasnu i jeftinu državu u kojoj će, radi permanentne veze sa poslovnom zajednicom i sa građanima, biti uspostvaljena „kancelarija za brze odgovore”. Uprkos navedenim, u velikoj meri opravdanim, kritikama vlade, opoziciona koalicija „Pokrenimo Srbiju” ostvarila je na izborima prednost od samo 2 procentna poena nad ranije vladajućom koalicijom „Izbor za bolji život”. Verovatno je relativno mala spremnost građana da prihvate „zdravo za gotovo” zavodljiva obećanja koalicije „Pokrenimo Srbiju” rezultat pamćenja birača da je njena stožerna stranka – SNS, do 2008. zastupala – kao deo SRS-a – izrazita antidemokratska i antievropska opredeljenja. . Druga po snazi na ovim izborima jeste koalicija „Izbor za bolji život” (B.Tadić), čiju najvažniju stranku čini DS (uz Ligu socijdemokrata Vojvodine – N. Čanak, Socijaldemokratsku partiju – R. Ljajić i SPO – V. Drašković). Ova koalicija, koja je bila na vlasti u prethodne četiri godine, predstavljala je „laku metu”, zbog već pomenutog relativno nezadovoljavajućeg učinka koji je ostvarila na vlasti u različitim sferama. Ipak, koalicija „Izbor za bolji život” zadobila je 67 mandata u parlamentu. Najveći uspeh na ovim izborima ostvarila je koalicija SPS, PUPS i JS, koja je bezmalo udvostručila procenat osvojenih glasova u odnosu na izbore 2008 (14,54 : 8,6) i osvojila 44 mandata (a 2008. samo 20). Postoji više razloga uspeha ove tripartitne koalicije. Čelni čovek najjače koalicione partije, SPS-a, Ivica Dačić obavljao je u Vladi Srbije od 2008. do 2012, bez velikih kritika, vrlo važnu i osetljivu funkciju ministra unutrašnjih poslova, ali je, kao što smo pomenuli, pred kraj mandata (a pre početka izborne kampanje) javno iznosio ozbiljne kritičke primedbe na račun vlade, što više priliči pripadniku opozicije nego članu te vlade. Tokom kampanje Dačić je formulisao neke populističke poruke (na primer: „ne treba ni da ulazimo u EU, ako ćemo ući poniženi”), koje su, verovatno, bile atraktivne izvesnom broju birača, naročito simpatizerima SPS-a iz Miloševićevog perioda. Tu svakako spada i Dačićeva pretnja hapšenjem stranih investitora koji ne dozvoljavaju obrazovanje sindikata u svojim kompanijama. U Dačićevim istupanjima „probijale” su se, verujem spontano, neke ideje i metafore iz njegove pretkonvertitske faze. O tome svedoči sledeći zapis njegovog izlaganja: „Slobodan Milošević je u Kosovu Polju svojevremeno rekao – niko ne sme da vas bije, a ja posle 25


78

godina kažem niko ne sme da vas laže. Oni misle da će podeliti vlast u Srbiji, ali moram da ponovim ono što je Milošević rekao – malo morgen” (NIN, 10. V 2012, str. 24). Lider PUPS-a, stranke koja, zapravo, predstavlja interesnu grupu penzionera, naglašeno se trudio, kako u dijalogu sa domaćim političarima tako i sa stručnjacima Međunarodnog monetarnog fonda, da u eri „stezanja kaiša” spreči donošenje mera koje bi pogoršale inače težak ekonomski položaj penzionera, na šta su penzioneri uzvratili povećanom podrškom PUPS-u na izborima 2012. Dragan Marković Palma, lider JS-a, trećeg partnera ove koalicije, nastavio je kao gadonačelnik Jagodine da uspešno vodi taj grad i da, osloncem na značajne strane investicije, njegovim žiteljima obezbeđuje standard (zaposlenje, socijalna davanja) koji je daleko iznad standarda susednih gradova. DSS – koja je posle oktobarskog preokreta bila nekoliko godina najjača demokratska stranka na političkoj sceni Srbije (Goati, 2004, 60) – morala je da se zadovolji sa skromnih 7% glasova. To je za 4,6 procenata manje nego 2008 (11,6), ali je tada DSS nastupila u koaliciji sa Novom Srbijom (Velja Ilić). Pošto je teško ponderisati učešće NS-a u izbornom učinku koalicije 2008, nemoguće je odgovoriti na pitanje da li rezultat DSS-a na izborima 2012. znači nastavak postepenog ali nezadrživog slabljenja ove nekada najuticajnije stranke DOS-a, ili pak njenu stabilizaciju na relativno niskom nivou. Treba svakako naglasiti da su dve integrativne (i međusobno povezane) ideje Demokratske stranke Srbije, sa kojom je nastupala na izborima 2012, identične sa idejama koje je ova stranka zagovara u čitavom postoktobarskom razdoblju: politička neutralnost („Istok Zapadu i Zapad Istoku”) i odlučno protivljenje pristupanju Srbije Evropskoj uniji. Ostajući privržena protivljenju EU, DSS je potpuno ignorisala podatke po kojima su zemlje EU u postoktobarskom razdoblju daleko najveći trgovinski partneri i donatori Srbije, kao i da su organizacije iz tih zemalja glavni investitori u srpsku privredu, što sve zajedno, smatram, podržava odluku o ulasku Srbije u EU. Uporno odbijanje takve odluke od strane DSS-a jeste dobar primer „neproduktivne doslednosti” (koristim u različitom kontekstu sintagmu profesorke Zage Golubović iz knjige Moji horizonti, 2012). Koalicija „Preokret” (Č. Jovanović), čiju okosnicu čini Liberalno-demokratska partija, zadobila je, takođe, relativno skroman deo birčkog tela – 6,53%, što je minimalno povećanje u odnosu na izbore pre četiri godine (5,24%). Reč je o neznatnom i možda spornom napretku, zato što su ove godine zajedno sa LDP-om nastupile SPO, Socijaldemokratska unija, Bogata Srbija, Vojvođanska partija i Demokratska partija Sandžaka. Koalicija „Preokret” je formulisala (ili formulisala jasnije od drugih partija) dva izuzetno važna opredeljenja: insistiranje na poboljšanju odnosa Srbije sa susednim državama, posebno sa Bosnom i Hercegovinom (čiji je deo Republika Srpska) i neophodnost traganja za modusom vivendi sa Kosovom i Metohijom, što ima za cilj popravljanje položaja građana srpske nacionalnsti, a ne formalno priznavanje državne nezavisnosti te teritorijalne jedince. Najmanji procenat glasova (5,51%) osvojila je koalicija URS, čije jezgro predstavlja stranka G17 plus. Ova koalicija afirmisala je u svojoj kampanji ideje regionalizacije Srbije i profesionalizacije i smanjivanja javne uprave. Formiranje vlade

Uprkos zaostatku od 2 procentna poena, Koalicija „Izbor za bolji život”, u kojoj DS predstavlja dominantnu stranku, ima veći koalicioni kapacitet od koalicije „Pokrenimo Srbiju”, sa SNS-om kao najvažnijom strankom, i verovatno će DS obrazovati vladu sa istim strankama kao i do ovih izbora, uz eventualni „dodatak” programski bliske koalicije „Preokret”. Ocena predstavnika SNS-a da je vlada koju sastavi Koalicija „Izbor za bolji


78 79

život” nelegitimna ne stoji, jer sposobnost formiranja vlade (i moć jedne partije) ne zavisi samo od broja mandata nego i od koalicionog kapaciteta partije, tj. od njene sposobnosti da se udružuje sa drugim partijama i da sa njima ostvari dogovor o koherentnim političkim ciljevima vlade i o sopstveni ciljevima (ne samo terminalnim nego i etapnim). Naravno, u dogovoru je moguć izvestan radijus slobode partija-partnera u koalicionoj vladi, koji nije uvek u skladu sa voljom biračkog tela. O tome sam u jednom ranijm tekstu (Goati, 2008, 75) zabeležio sledeće: „Vladajuće koalicije nisu, međutim, samo „tehnički posrednik”, „most” između volje biračkog tela i nosilaca vlasti, već i politički aranžman koji, neretko, preinačuje volju birača. Zato Luebert (1986, 1) umesno naglašava da u većini zapadnih demokratija izbori ne odlučuju ko će vladati. Umesto toga ko će vladati odlučuje se u koalicionim pregovorima između političkih partija...” Predsednički izbori

Ponavljam prethodno izrečenu konstataciju da je Srbija parlamentarna demokratija u kojoj je izvršna funkcija koncentrisana u rukama vlade, dok predsednik republike, iako ne poseduje ovlašćenja kojima bi mogao da konkuriše vladi, nije nevažna figura, već ima veliki politički autoritet, jer ga građani neposredno biraju. Predsednik može da se javno obraća vladi i da je javno kritikuje; drukčije rečeno, predsednik poseduje značajnu „negativnu moć” koju vlada ne može da ignoriše. Prvi krug Predsedničkih izbora održan je 6. maja, a drugi krug 20. maja 2012. Na ovim izborima učešće birača bilo je znatno veće nego na Parlamentarnim izborima (57,78 : 50,36%), ali je procenat nevažećih listića imao približno iste vrednosti (4,37%). U prvom krugu predsedničkih izbora najviše glasova osvojio je Boris Tadić, koji je zadobio 989.454. glasova, a na drugom mestu je Tomislav Nikolić sa 979.216 glasova. Iza njih slede: Ivica Dačić (556.013), Vojislav Koštunica (290.861), Zoran Stanković (257.054), Čedomir Jovanović (196.668), Jadranka Šešelj (147.793), Vladan Glišić (109.303), Ištvan Pastor (63.420), Zoran Dragišić (60.112), Muamer Zukorlić (54.492) i Danica Grujičić (30.602). Pošto u prvom krugu nijedan kandidat nije dobio apsolutnu većinu glasova, organizovan je drugi krug izbora u koji su ušla dva najbolje pozicionirana kandidata: Boris Tadić i Tomislav Nikolić. Interesantno je da su oba kandidata osvojila u prvom krugu više glasova nego koalicije kojima su bili na čelu (Tadić – 124.732, Nikolić – 115.922), što govori o njihovoj sposobnosti da ostvare ekspanziju u biračko telo drugih partija. Ishod duela u drugom krugu bio je neizvestan, premda su neki indikatori govorili u prilog Tadićeve pobede. Najpre, on je osvojio u prvom krugu više glasova od Nikolića (doduše, ta prednost je minimalma –10.268 glasova). Potom, veći broj prvaka relevantnih partija (SPS, PUPS, URS, LDP, URS) pozvao je svoje članstvo da u drugom krugu podrži Tadića, dok se jedino DSS izjasnila u korist Nikolića. Najzad, u prilog Tadićeve pobede govorili su nalazi empirijskog istraživanja koje je sprovela organizacija Ipsos plus početkom aprila 2012. Prema rezultatima tog istraživanja Tadić je imao rejting u biračkom telu od 31%, a Nikolić 29,7%. Nije zato slučajno u javnosti preovlađivalo uverenje u pobedu Tadića. Ali to se uverenje pokazalo pogrešnim: na izborima 20. maja pobedio je Nikolić sa 50,21% dobijenih glasova, dok je Tadić zadobio podršku 47,15% birača. Pri tome, izlaznost birača bila je izrazito niska 46,26%, drastično manja nego u drugom krugu predsedničkih izbora 2008 (68,14%). Osim toga, u drugom krugu predsedničkih izbora 2012. bilo je 3,09% nevažećih listića što je, opet, znatno iznad uobičajenih vrednosti. To se u ovom slučaju kristalno jasno očitovalo, jer je reč o jednostavnom izjašnjavanju birača između dva kandidata, za


80

razliku od 6. maja kada su se birači isvremeno izjašnjavali o četiri ili pet lista (u Vojvodini), što je podsticalo slučajne omaške i time povećavalo broj nevažećih listića.

Naznaka budućeg konflikta?

Izbori održani 2012. označavaju relativno malu promenu kad je reč o distribuciji vlasti u Srbiji, jer će najverovatnije koalicija predvođena DS-om, koja je vladala u prethodnom razdoblju (2004–2008), verovatno zadržati vlast uz male promene. Doduše, zbog ekstremno visokih zahteva koalicije SPS–PUPS–JS – koja predstavlja „jezičak na vagi” – i koje će DS teško prihvatiti, ne isključujem mogućnost priključenja pomenute kolicije grupi stranaka na čelu sa SNS-om, što bi značilo ponovno obrazovanje, u nešto izmenjenom obliku „crveno-crne” koalicije, koja je vladala od 1998. do 2000. godine. U političkoj javnosti Srbije nedovoljno je uočen dalekosežan politički značaj toga što su Parlamentarni izbori 2012. pokazali da se skoro polovina građana Srbije svrstala u apstinente, što je indikator njihovog distanciranja od postojećih partija, kao ključnih političkih aktera. Može se pretpostaviti da je veliki deo apstinenata („pozitivni apstinenti”) uveren da participacijom na izborima ne mogu da utiču na političke procese, niti na sudbinski važne okolnosti vlastitog života. Među tim apstinentima priličan broj je nezadovoljnih, razočaranih, pa i gnevnih građana zbog aktuelnog političkog stanja u Srbiji. Ovo je onespokojavajuća ocena jer, zapravo, govori o maloj rezervi legitimiteta sa kojom Srbija ulazi u predstojeće „olujno razdoblje”, koje će, drastičnije nego do sada, biti obeleženo smanjivanjem svih ekonomsko-socijalnih davanja, opadanjem plata, porastom (inače visoke) nezaposlenosti i povećanjem broja građana koji se nalaze ispod linije siromaštva. To naglašavamo imajući u vidu tezu koju su šire obrazložili Linc i Stepan da u Istočnoj i Centralnoj Evropi legitiman politički sistem povećava rezistentnost poretka na nezadovoljavajuće ekonomske rezultate (1998, 556–557). Ako je pak u pitanju režim sa deficitom legitimiteta – kao što je slučaj sa Srbijom – pretpostavljam, koristeći argumentum a contrario, da je on neuporedivo više podložan negativnom dejstvu ekonomskih šokova i da ti šokovi mogu da uspore ili čak ugroze proces konsolidacije demokratskog poretka.


80 81

Literatura

Deloy, Ive et Ihl, Olivier, 1991, „Des voix pas comme les autres, votes nuls aux elections legislatives de 1881”, Revue francaise de sciences politiques, 2, 135–154.

Vasović, Vučina i Goati, Vladimir, 1993, Izbori i izborni sistemi, Beograd, Radnička štampa.

Goati, Vladimir, 2004, Partije i partijski sistem Srbije, Niš, OGI centar.

Goati, Vladimir, 2008, Političke partije i partijski sistemi, Podgorica, Faklultet političkih nauka.

Linc, Huan i Stepan, Alfred, 1998, Demokratska tranzicija i konsolidacija, Beograd, Filip Višnjić.

Parsons, Talkot, 1958, „Voting and Equilbrium in American Political System” in: American Voting Behavior, Eds E. Burdick and A. J. Brodbeck, Glencoe, Illinois, Free Press.

Institucionalizacija partijskog sistema i konsolidacija demokratije Prof. dr Slaviša Orlović Univerzitet u Beogradu, Fakultet političkih nauka Apstrakt

U ovom tekstu bavimo se pitanjem značaja institucionalizacije partijskog sistema za konsolidaciju demokratije. Političke partije su glavni akteri koji bitno oblikuju političke institucije, utiču na njihov rad i diktiraju dinamiku i tok demokratizacije, ali su i potencijalna prepreka konsolidaciji demokratije. Od stabilnosti partijskog sistema zavisi kompetitivnost izborne utakmice, snaga opozicije i adekvatna kontrola vlade, jačanje parlamentarizma i pretvaranje izborne volje birača u javne politike. Jedno od institucionalnih ograničenja za razvoj jakih partijskih sistema u novim demokratijama, bilo je postojanje jedne jake partije koja potiče iz prethodnog režima i koja je uspostavila kontrolu nad celim društvom. Političkim partijama nedostaju posredujući mehanizmi komunikacije sa društvenim strukturama, slojevima, grupama i interesnim organizacijama. Upravo se iz ovih posredujućih struktura razvijaju interesi i lojalnosti. Slabo institucionalizovan partijski sistem loše utiče na konsolidaciju demokratije. Visoka izborna volatilnost, slab rejting partija, relativno slaba izborna izlaznost, malobrojno članstvo, slabi partijski identiteti i nizak stepen lojalnosti organizaciji, ukazuju na slab stepen institucionalizacije. Za konsolidaciju demokratije jedno od važnih pitanja jeste da li su izabrani predstavnici istovremeno i nosioci i posednici najviše moći u društvu. Dolaskom na vlast partije okupiraju i područja koja im ne pripadaju. Reč je o partokratiji, odnosno stanju u kojem političke partije dominiraju državom i koloniziraju sve segmente društva – od javne administracije (državne uprave, javnih preduzeća, javnih servisa, upravnih odbora), sve do ustanova obrazovanja, medija, kulture itd. Najopasnija strukturna posledica partokratije jeste i podređivanje države i društva potrebama vladajuće stranke ili vladajućih stranaka. Partokratija uništava meritokratiju i ugrožava demokratiju. Za partije kao da nema više velikih tzv. „meta narativa”, odnosno kao da nema opsednutosti doktrinama, programima i idejama dominiraju partikularni interesi i težnja da se stekne što više vlasti i moći. Polazište za analizu i istraživanje jeste da su partije glavni akteri koji bitno oblikuju političke institucije, utiču na njihov rad i diktiraju dinamiku i tok demokratizacije, ali su i potencijalna prepreka konsolidaciji demokratije. Stabilizacija partijskog sistema veoma je važna za konsolidaciju demokratije.1 Od stabilnosti partijskog sistema zavisi kompetitivnost izborne utakmice, snaga opozicije i adekvatna kontrola vlade, jačanje parlamentarizma i pretvaranje izborne volje birača u javne politike. Sistem zahteva stabilnost i predvidivost (predictability). Dvostruko lice boga/Janusa ogleda se u institucionalnim i socijal-strukturnim karakteristikama. Političke partije su jednom nogom oslonjene na društvo (civlno), a drugom na državu. Jedno od institucionalnih ograničenja za razvoj jakih partijskih sistema u novim demokratijama, bilo je postojanje jedne jake partije koja potiče iz prethodnog režima i koja je pre uvođenja višepartizma imala potpunu kontrolu u društvu (SPS u Srbiji, DPS u Crnoj Gori) (Lipset i Lejkin: 2006: 99). U Srbiji je Socijalistička partija Srbije (SPS) bila partija naslednica (sukcesor) bivših komunista (SKS), dok je u Crnoj Gori to slučaj sa Demokratskom partijom socijalista (DPS). Tokom devedesetih godina dvadesetog veka u Srbiji je na sceni bio partijski sistem sa dominantnom strankom, a u Crnoj Gori takav tip partijskog sistema na

1 Đovani Sartori (1998 :67-82) koristi termin „konsolidacija” partijskog sistema, nazivajući „fluidnim” partijskim sistemima one koji nisu konsolidovani (Stranke i stranački sustavi (Analitički okvir), str. 245); Scott Mainwaring koristi izraz „institucionalizovani partijski sistem”


84

snazi je do danas (Duverger 1966: 95).2 Partijski sistem sa dominantnom strankom najčešće prati fragmentirana opozicija. Dominantna stranka u višestranačkom sistemu ima dva obeležja: neuporedivo je jača od svoje konkurencije u dužem vremenskom periodu i identifikuje se sa celim narodom. Ona predstavlja neku vrstu glavne stranke. Ono što je razlikuje od partija u jednostranačkom sistemu jeste izloženost kritici opozicije. Dominantna stranka pominje se kod Morisa Diveržea i Gabrijela Almonda i odnosi se na političku partiju koja u nekom partijskom sistemu daleko nadmašuje sve druge, s obzirom na to da je jača od njih. Sartori pravi razliku između dominantne stranke i partijskog sistema sa predominantnom strankom. Partijski sistem sa predominantnom strankom jeste onaj u kome glavnu stranku stalno podupire pobednička većina birača, odnosno koji ima apsolutnu većinu mandata (Sartori 2002: 182). U reprezentativnoj demokratiji partije su značajan medijator između građana (naroda) i vlade, one su legitimne u posredovanju političke volje između naroda i vlasti. Sa druge strane, okupiranje države od strane vladajuće partije ili vladajućih partija koje čine vladajuću koaliciju, vodi ka partijskoj državi, što znači da partija monopoliše artikulisanje političke volje. Političke partije su medijatori ne samo između građana i države već i između različitih grupa u civilnom društvu. Za konsolidaciju demokratije važna je veza partija sa ostalim segmentima civilnog društva i akterima u političkom procesu (mediji, građanske inicijative i udruženja, sindikati i društveni pokreti...). Smatra se da se iza generalno niskog rejtinga stranaka i nepoverenja u njih kriju slabe veze između stranaka i društvenih grupa. Nedostaju posredujući mehanizmi komunikacije sa društvenim strukturama, slojevima, grupama i interesnim organizacijama. Stranke su, u priličnoj meri, odsečene od posredujućih institucija i struktura (sindikati, civilno društvo) – onoga na čemu su Tokvil i Lipset. 3 Upravo se iz ovih posredujućih struktura razvijaju interesi i lojalnosti. Kada se radi o ekonomiji, to su korporacije i sindikati.

Institucionalizacija partija i partijskog sistema

Za konsolidaciju demokratije u Srbiji od velikog značaja je i institucionalizacija partijskog sistema Srbije, kao „mreže konkurentnih odnosa”, dinamizma i njihove interakcije, kao i demokratizacija njegovih unutrašnjih odnosa. To istovremeno znači jasnija pravila kompeticije, kao i tendencija smanjivanja broja partija, odnosno tendenciju kretanja od ekstremnog ka umerenom višepartizmu. Mainwaring (1999) i Mainwaring i Scullyu (1995) konceptualizovali su nekoliko dimenzija institucionalizacije partijskog sistema. Prvo, institucionalizovaniji partijski sistemi manifestuju stabilnije modele partijske kompeticije (Mainwaring i Scully 1995: 22-39). Postavlja se pitanje kakva je programska ili ideološka veza između partija i birača, odnosno da li se partije i kandidati biraju na bazi njihovih ideoloških ili programskih preferenci. Kada su partije ukorenjene u društvu, čvršća je veza birača i partija i birači glasaju birajući partije i kandidate na bazi programa i ideologije. Kao posledica promena u socijalnoj strukturi i vrednosnim obrascima dolazi do raspada tradicionalnih veza birača i partija onda i do promene u partijskom sistemu Volatilnost je promena ponašanja birača između dva ili više ciklusa izbora. Lako se može zaključiti da slaba institucionalizacija partija ima i negativne

2 (Duverger 1966:95) „Pre svega, postoji jedan međusistem: ’dominantna stranka’. U zemlji u kojoj postoji više par-tija, jedna od njih je mnogo jača od drugih, te na taj način ove druge ne mogu da je liše vlasti ili da joj prave znatnije smetnje. Međutim, njihovo postojanje omogućuje otvorenu kritiku države, osporavanje njenih postupaka, i to na izborima, u parlamentu, u štampi, na javnim skupovima.”; termin uveden 1951. godine.

3 Ovaj pristup Geoffrey Evans i Stephen Whitefield (1993 : 521-548) nazivaju ’The ‘Missing Middle’ Approach’, odnosno pristup nedostajućih srednjih nivoa.


84 85

efekte po izbornu odgovornost, odnosno nedržanje izbornih obećanja (Mainwaring and Torcal 2012: 2) . Institucionalizacija označava da su praksa ili organizacija postali dobro etablirani, široko poznati, ili univerzalno prihvaćeni. U politici institucionalizacija znači da politički akteri imaju jasna i stabilna očekivanja ponašanja drugih aktera (Mainwaring and Torcal 2012: 5). Kako piše Endru Hejvud: „obrazac odnosa među partijama postaje sistem samo ako ga odlikuju stabilnost i izvestan poredak” (2004: 483). U Srbiji ne postoji stabilan model partijske kompeticije. Drugo, u institucionalizovanijem partijskom sistemu partije su ukorenjenije u društvo i mnogi birači imaju čvrstu vezu sa partijama u dužem vremenskom periodu. Ako znatan broj birača podržava istu partiju od jednih izbora do drugih, manje je fluktuirajućih birača, manja je promena partija za koje se glasa i manja je izborna volatilnost, i obrnuto. Partije još uvek nisu izgradile čvrstu identifikaciju sa biračima. U nekonsolidovanom partijskom sistemu volatilnost je prirodno visoka (Beyme 2002: 46).4 Dva drastična primera govore o izrazitoj nestabilnosti biračkog tela, a to znači i o neinstitucionalizovanosti partija u Srbiji. Prvi primer: SPS je 2000. godine za samo dva meseca – od 24. septembra do 23. decembra, ostao bez milion glasova nakon poraza Miloševića, tadašnjeg predsednika ove partije, na predsedničkim izborima. 5 Drugi primer je osvajanje 568.691 glasa od strane Bogoljuba Karića na predsedničkim izborima, a onda i ulazak njegove partije – Pokreta snaga Srbije BK – u vlast u Vojvodini i u mnogim opštinama nakon lokalnih izbora. Osim ovih primera može se dodati i da je DSS 2003. godine osvojila 678.000 glasova, 2007. godine 667.615, a 2008. godine 480.000 glasova. G17 plus je 2003. godine osvojila 438.422, a 2007. godine 275.041 glas. Visoka volatilnost i smena lojalnosti partiji slabi odgovornost i reprezentativnost vlada (Zsolt 2006). Treće, u institucionalizovanim partijskim sistemima glavni politički akteri ponašaju se u skladu sa legitimnošću partija. Elite i građani generalno veruju u partije kao neophodne i temeljne institucije demokratije. Političke partije u Srbiji spadaju u institucije sa najnižim stepenom poverenja (Slavujević 2010: 61). Četvrto, u institucionalizovanom partijskom sistemu partijske organizacije nisu koordinirani interesi malog broja ambicioznih lidera. Institucionalizovanost partija je ograničena ukoliko je partija personalni instrument lidera ili male koterije. Kada je izborni rezultat personalno uslovljen, institucionalizacija je mala. Jak stepen personalizma reflektuje slabu ukorenjenost partija u društvo i predstavlja jedan od važnih pokazatelja neinstitucionalizovanog partijskog sistema. Ovo se manifestuje na nekoliko načina: jačanje statutarnih ovlašćenja lidera, dugo zadržavanje na liderskim pozicijama i njihova gotovo nesmenljivost, i lideri su najznačajniji nosioci izbornih kampanja. Za birače partijski lider je simbol, poruka i program. „Personalizacija politike” u Srbiji se iskazuje u dvostrukom smislu. Sa jedne strane, postoji stalna težnja partijskih lidera da se u potpunosti identifikuju sa partijom („Partija to sam ja!”), a sa druge strane, prisutna je težnja građana da prepoznaju partiju najpre u liku njenog predsednika, ali i da u njemu vide otelotvorenje kompletnog partijskog programa. Lideri pokazuju relativnu nesmenljivost sa svojih predsedničkih funkcija, umeće u zaobilaženju statuta, monopol u interpretaciji programskih načela, u vođenju kadrovske politike i izbora organa stranke. Sve ovo u velikoj meri odražava se ne samo na unutarpartijsku demokratiju već i na ukupan politički život (Orlović 2008: 459-491). Većina lidera partija u Srbiji od osnivanja su na čelu partije, pri čemu su Milošević (do smrti) i Šešelj vodili svoje partije čak i

4 Fluktuiranje glasova birača (volatility) ili volatilnost jeste pomoćni instrument za bolje anticipiranje mogućih promena u stranačkom.

5 Za samo dva meseca – od 24. septembra do 23. decembra, SPS je izgubio 1.016.996 glasova


86

iz haškog zatvora. U malom broju partija do smene lidera došlo je na izborima (DS). Predsednici vodećih partija do sada su preživeli od pet do sedam izbornih skupština. Lideri četiri relevantne stranke: SRS-a, SPS-a, SPO-a i DSS-a predsednici su svojih partija od osnivačkih skuština, odnosno osnivačkog kongresa. Partije u Srbiji nisu izgradile osećaje lojalnosti organizaciji. U institucionalizovanim partijskim sistemima političari su, po pravilu, lojalni partiji u dva osnovna pitanja: oni ne menjaju partiju i ne podržavaju javno kandidate ostalih partija. U neinstitucionalizovanom partijskom sistemu političari često menjaju partiju. U Srbiji su transferi ili tzv. prebezi, pre svega poslanika, postali redovna pojava. O tome govore brojni primeri.6 Osim toga, u Srbiji su česta cepanja i deljenja partija. Čim je u partiji jači konflikt, on rezultira cepanjem partije i osnivanjem nove (amebe partije). Nema partije koja se nije cepala i delila, pri čemu neke i po nekoliko puta. Čak je podeljena i jedna od najmlađih – LDP. Još uvek se nije podelila jedino SNS.

DELJENJE I UMNOŽAVANJE STRANAKA SRBIJE7 DS – SLS (1990) – Srpska liberalna stranka (Nikola Milošević)DSS (1992) – DHSS (1997) – Demohrišćanska stranka Srbije (Vladan Batić)DC (1994. NVO, 1996. stranka) – Demokratski centar (Dragoljub Mićunović)NDS (2001) – Narodna demokratska stranka (Slobodan Vuksanović) LDP (2005) – Liberalno-demokratska partija (Čedomir Jovanović)POKRET MOJA SRBIJA – BRANISLAV LEČIĆ

SPO – SNS (1994) – Saborna narodna stranka (Slobodan Rakitić)SPO – Zajedno (1997) NS (1998) – Nova Srbija (Velimir Ilić)NS – Pravda (2000) – Narodna stranka – Pravda (Borivoje Borović)SDPO (2005) Srpski demokratski pokret obnove (Veroljub Stevanović)

SRS – RSS (1993) – Radikalna stranka SrbijeSRS – Nikola Pašić (1994)URSS (1996) – Ujedinjena radikalna stranka SrbijeNarodna partija – Maja GojkovićSNS

SPS – SDP (1992) – Socijaldemokratska partijaDA (1997) – Demokratska alternativa (Nebojša Čović)DSP (2000) – Demokratska socijalistička partija (Milorad Vučelić)

6 Početkom aprila 2003. tri poslanika Nove Srbije (Marko Petrović, Dragan Kovačević i Miomir Tadić) i dva iz poslaničkog kluba Stranke srpskog jedinstva (Živko Selakovič, predsednik Seljačke stranke Srbije, i Đuro Popović, predsednik Penzionerske stranke Srbije) oformili su svoj klub u parlamentu pod nazivom „Srbija”; SPO je postao parlamentarna stranka u julu 2003. posle ’preleta’ poslanika Tomislava Kitanovića iz DSS-a; u poslanički klub DHSS-a prešao je Vlastimir Budimirović, koji je prebegao iz Građanskog saveza; u oktobru 2003. godine u parlament je ušla i G17 plus, jer je nekadašnji poslanik Ko-alicije „Vojvodina” sa liste DOS-a Sredoje Mihajlov postao član G17 plus; u maju 2005. poslanik SRS-a Živadin Lekić prešao je u Pokret snaga Srbije biznismena Bogoljuba Karića, stranku koja je do tog momenta bila vanparlementarna. Iz SSJ-a u DOS prešla su dva poslnika – u DHSS (Vladan Batić) prešao je Slobodan Pantelić, a Milan Todorović u DS; Jon Čizmaš, načelnik južnobanatskog okruga, jednog od najvećih u Srbiji, u avgustu 2003. otkazao je poslušnost Draganu Veselinovu, odrekao se njegove Koalicije „Vojvodina” i prešao u DHSS. Narodni poslanik DSS-a Dragiša Đoković iz Kosovske Mitrovice u novembru 2004. prešao je u poslanički klub Demokratske stranke (Vreme, broj 751, 26. maj 2005). Tokom 2010. godine Slobodan Maraš je napustio LDP i prešao u Ujedinjene regione Srbije (G17 plus), Dragan Šormaz je iz DSS-a prešao u SNS.

7 Ovo je dopunjeni pregled koji je prvi put ilustrovan u knjizi: (Orlović 2002:273)


86 87

SSP (2000) – Srpska socijaldemokratska partija (Zoran Lilić)SNP (2002) – Socijalistička narodna stranka (Branislav Ivković) GSS – SDU (1996) – Socijaldemokratska unija (Žarko Korać)SSJJS

Partije između kojih je došlo do ujedinjenja:GSS i LDPNDS i DSSSSJ i SRS

Partijska disciplina je jedno od merila zrelosti partijskog sistema. Ona značajno doprinosi ukupnoj stabilnosti sistema. Zrele partije nisu prevrtljive, one nude biračima prilično predvidljiv skup (set) svojih političkih odluka, koje će posle izbora donositi u skupštini; birač zna da tu neće biti nekih radikalnih i naglih preokreta (Lipset i Lejkin 2006: 102). Visoka izborna volatilnost, slab rejting partija, relativno slaba izborna izlaznost, malobrojno članstvo, slabi partijski identiteti i nizak stepen lojalnosti organizaciji, ukazuje na slab stepen institucionalizacije (Zsolt 2006: 3). U zemljama trećeg talasa demokratizacije partijski sistem je manje institucionalizovan nego u zapadnim demokratijama (Mainwaring 1998 : 67). Slabo institucionalizovan partijski sistem loše utiče na konsolidaciju demokratije. Institucionalizovanost partijskog sistema važna je za demokratsku konsolidaciju, jer nestabilnost i nepredvidivost aktera, smanjuje ne samo prediktabilnost već i izvesnost kursa države (istok–zapad i sl.). U Srbiji partije nemaju stabilnu biračku bazu, niti birači imaju programski koherentne i dosledne partije. Rasel Dalton pravi razliku između dugoročnih i kratkoročnih faktora koji utiču na opredeljivanje birača (Russell : 338). U dugoročne faktore spadaju socijalni rascepi, klase i religija. Kratkoročni su teme i pitanja koja se pokreću (issue), imidž kandidata. U Srbiji su i rascepi kratkoročni. Ubuduće je moguće očekivati produbljivanje rascepa u vezi sa pitanjem NATO-a i vojne neutralnosti. Partije su se već izdvojile po tom pitanju. Za članstvo u NATO-u jesu LDP i SPO, za vojnu neutralnost su G17 plus, SVM, DSS i SRS, dok je DS zvanično za vojnu neutralnost, iako su ministri te partije intenzivno sarađivali sa NATO-om. Ipak, izvjesna je prevaga drugih kratkoročnih faktora, koji utiču na kampanje, kao što su teme i pojedina pitanja koja su aktuelna u datom kontekstu, kao i imidž partijskih lidera. Državocentrični koncept finansiranja političkih partija u Srbiji naizgled je povećao autonomiju partija u odnosu na krupnije vlasnike kapitala, korporacije i interesne grupe, ali partije nisu potpuno nezavisne od njih. Ideja vodilja ovog modela finansiranja partija bila je da dobijanjem fiksnog dela državnog budžeta, stranke mogu slobodnije da oblikuju svoju politiku nego kada su zavisne od bogatih biznismena, korporacija ili lobi grupa (Zsolt 2006: 13). Međutim, slabost stranaka prema monopolima, tajkuna i oligarha, pothranjuje sumnju da finansijeri (i/ili sponzori) uvek na ovaj ili onaj način zahtevaju deo ‘’plen’’ kada partija dođe na vlast.Česti konflikti glavnih političkih aktera, naročito među partijama koje su zajedno dovele do političkih promena, otvaranje, ali ne i zatvaranje brojnih afera, nezadovoljstvo brzinom sprovođenja demokratskih reformi i neispunjenim obećanjima, vodilo je razočarenju građana. Ono se manifestovalo na različite načine – od rezignacije, cinizma i povlačenja iz politike, preko smanjenja izlaska na izbore, do opadanja učestvovanja u politici. Porast apstinencije (čije tendencije zapažamo u istraživanjima) išao je na ruku „radikalima” i


88

njihovim olako datim obećanjima. Razočarenje se manifestovalo u reakciji protiv onih na vlasti, ali je poprimalo oblik i razočarenja u demokratiju. Nezadovoljstvo partijama proizilazi iz nekoliko vrsta razloga. Prvo, postoji sumnja da partije izražavaju samo parcijalne interese, što proizilazi već i iz njihove etimologije. Drugo, zaslepljene izbornim uspehom, partije „od drveća ne vide šumu”, odnosno zapostavljaju probleme i pitanja dubljih društvenih promena i razvoja države i društva. Treće, partije pokazuju tendenciju sužavanja polja opštedruštvene saglasnosti (bazičnog konsenzusa). Četvrto, po svojoj unutrašnjoj logici, partija (organizacija) uvek je iznad i ispred pojedinca (člana), a to znači kolektivitet ispred individue. Partija kao oblik kolektiviteta ne trpi disonantne tonove u svom ‘’orkestru’’ – ona preferira ‘’horsko pevanje’’. Samo lider može imati pravo na ‘’solo pevanje’’, odnosno može imati mogućnost da bude ‘’prva violina’’. Kod nas provejavaju negativne ocene partija koje imaju snažne korene u dubljim slojevima tradicionalne političke kulture, koja visoko vrednuje jedinstvo i slogu, a višepartizam smatra jednim od glavnih uzroka podela i sukoba. Visok stepen nezadovoljstva partijama ide zajedno sa generalno visokim stepenom nezadovoljstva demokratijom. Razočarenje, pre nego nepoverenje, jeste indikator izuzetno visoke izborne nestabilnosti. Kako primećuje Lipset, iako demokratija u strankama nije isto što i demokratija u političkim zajednicama, postoje mnoge analogije između te dve vrste demokratije (Lipset i Lejkin 2006: 76) . Potrebno je pratiti koliko se partije same pridržavaju onoga što savetuju drugima. Partije odnosno njihovi ključni ljudi drže najvažnije pozicije u parlamentu, vladi i državnim službama. U tom unutrašnjem rukovodećem jezgru partija leže stvarni centri moći. To naročito dolazi do izražaja kada je partija u vladi (parties in government). Ako je osnovna uloga partija da dođu na vlast i vladaju, one su to danas postigle više nego ikada ranije. Partokratija8 znači stanje u kojem političke partije dominiraju državom i koloniziraju sve segmente društva – od javne administracije (državne uprave, javnih preduzeća, javnih servisa, upravnih odbora), sve do ustanova obrazovanja, medija, kulture itd. To znači da se političke partije ponašaju kao patroni, a individue kao klijenti. Na taj način, bez partijske knjižice gotovo je nemoguće učešće u obavljanju javnih poslova. U takvim uslovima građani shvataju da je narušen sistem vrednosti i sistem zasluga (meritokratija), dominiraju partijsko članstvo, lojalnost i poslušnost. Sistem uvažavanja znanja i sposobnosti za radno mesto (engl. merit-based system, merit – zasluga), zamenjuje se raspodelom položaja po političkoj liniji i prema lojalnosti (patronage system), i sistemom podele ‘’plena’’ (spils system) (Orlović 2008: 537-567). Partokratija se u Srbiji može pratiti u institucionalnoj ravni (ustav, zakon, izborni sistem), u političkoj kulturi i tradiciji, ali i u razumevanju politike više kao zadovoljavanja parcijalnih i ličnih interesa, a manje kao oblikovanja javnog dobra. Državno vlasništvo nad javnim preduzećima još uvek je veliko – delimično i zbog otpora političkih partija da izgube „vlasništvo” nad tako izdašnim resursima. Vlada Srbije zadržala je u državnim rukama oko 30% ukupne svojine, na osnovu koje se stvara oko 45% BDP, što govori o njenoj ulozi na tržištu Srbije. Takođe, 40% zaposlenih zavisi od budžeta. Kada se tome doda da partije u vladi doživljavaju svoje položaje kao ‘’plen’’, preostaje logičan zaključak o klijentelističkom pristupu. U Srbiji partije na vlasti imenuju direktore, predsednike i članove upravnih i nadzornih odbora za tridestak javnih preduzeća; u njih razmeste između dvesta i trista svojih ljudi. Kada se ovome dodaju još javna i komunalna preduzeća pokrajina, gradova i opština, dobije se veoma veliki broj mesta. Proporcionalni izborni sistem na republičkom i lokalnom nivou doprineo je da

8 Partokratija (engl. partitocracy, franc. partitocratie, nem. partitokratie, ital. partitocrazia) u bukvalnom prevodu znači vladavinu partija (stranaka), odnosno stanje političkog sistema u kojem su političke partije u prevlasti nad „konstitucional-nim državnim telima” (Sartori).


88 89

ojačaju vrhovi vladajućih partija, koji ne samo što sastavljaju liste kandidata za skupštine na svim nivoima nego odlučuju i o tome koji će kandidati ući u skupštine i kako će u njima glasati. Partokratija je u Srbiji utemeljena u tradiciji (inerciji) iz vremena jednopartizma, a zatim overena i u Ustavu iz 2006. godine uvođenjem imperativnog mandata. Partije imaju državnu subvenciju, tj. delom se finansiraju iz saveznog budžeta i pokrajinskih budžeta. Politički angažovana osoba koja želi biti izvan politčkih partija, biva marginalizovana. Iako pojam i teorijski koncept partokratije nije sasvim razvijen, on se može testirati preko institucionalnih rešenja kao što su: ustav, izborni sistem, zakon o finansiranju partija, način postavljanja državne uprave i popunjavanja mesta u javnim preduzećima; zatim kulturološki – nasleđem političke kulture iz vremena jednopartizma, odnosno partijske države; takođe, sa aspekta uloge i funkcija političkih partija.

Zaključak

Za partije kao da nema više velikih tzv. „meta narativa”, kao da nema opsednutosti doktrinama, programima i idejama dominiraju partikularni interesi i težnja da se stekne što više vlasti i moći. U izbornoj kompeticiji birači se ne opredeljuju prema javnim politikama, već prema harizmatskim apelima partijskih lidera. Najopasnija strukturna posledica partokratije jeste i podređivanje države i društva potrebama vladajuće stranke ili vladajućih stranaka. Partokratija uništava meritokratiju i ugrožava demokratiju. Koalicione vlade obiluju malim partijama čija snaga ne proizilazi nužno iz većina koje ih slede, pri čemu one imaju nesrazmernu moć u odnosu na uporište u biračkom telu. U funkcionisanju savremenih kompleksnih društava, demokratske političke institucije povezuju ključne stepene posredovanja i agregacije između, sa jedne strane, strukturnih faktora, i, sa druge strane, ne samo individue već i različitih grupa u okviru kojih društvo organizuje različite interese i identitete. Neinstitucionalizovana (nekonsolidovana) demokratija karakteriše stanje u kojem deluje neformalna ali jaka praksa – klijentelizma, patrimonijalizma i korupcije ( O’Donell 1994: 59). Jedno od ključnih pitanja, koje primećuju i Linc i Stepan (1998, 15), Samjuel Hantington (2004, 16), Andreas Schedler (2002, 49) i Larry Diamond, jeste kako mi znamo da su izabrani predstavnici zaista „najmoćniji donosioci odluka” (the most powreful decision makers) i da ne postoje „rezervni domeni” vojske, policije ili oligarhijske moći (Diamond 2002 : 22). Za konsolidaciju demokratije važno je i pitanje – da li su izabrani predstavnici istovremeno i nosioci i posednici najviše moći u društvu. To, bar kada je reč o Srbiji, nije uvek slučaj.


90

Literatura

Beyme, Klaus Von (2002), Transformacija političkih stranaka, Zagreb: FPN.

Russell J., Dalton, Political Cleavages, Issues, and Electoral Change, u: Comparing Democracies, Electionas and Voting in Global Perspective, Ed. Lawrence LeDuc, Richard G. Niemi, Pippa Norris.

Diamond, Larry (2002), Elections Without Democracy: Thinking About Hybrid Regimes, Journal of Democracy, Volume 13, Number 2, April 2002, pp. 21–35; Ili u: Patrick O1Neil & Ronald Rogowski (edited) (2004), Essential Readings in Comparative Politics, W. W. Norton & Company, New York, London P. 166–177.

Duverge,r Maurice (1966), Uvod u politiku, Savremena administracija, Beograd.

Evans, Geoffrey and Whitefield Stephen, Identifying the Bases of Party Competition in Eastern Europe: British Journal of Political Science, Vol. 23, No. 4 (Oct., 1993), pp. 521–548.

Zsolt, Enyedi, ”Party Politics in Post-Communist Transition”, Handbook of Party Politics, 2006, SAGE Publications, 3 Apr. 2010, <http://www.sage-ereference.com/hdbk_partypol/Article_n20.html.

Huntigton, Samuel P. (2004), Treći talas, demokratizacija na izmaku dvadesetog veka, Politička kultura – Zagreb i CID – Podgorica.

Hejvud, Endrju (2004), Politika, Beograd: Clio.

Lipset, Sejmur Martin, Džejms M. Lejkin (2006), Demokratski vek, Beograd: Alexsandria Press.

Linz, Juan J., Alfred Stepan (1998), Demokratska tranzicija i konsolidacija, „Filip Višnjić”, Beograd.Mainwaring, Scott and Timothy R. Scully (1995), Building democratic institutions: Party systems in Latin America, Stanford: Stanford University Press.

Mainwaring, Scott (1998), Party Systems in the Third Wave, Journal of Democracy, 3:67–82, str. 22–39.

Mainwaring, Scott, and Mariano Torcal, ”Party System Institutionalization and Party System Theory After the Third Wave of Democratization”, Handbook of Party Politics, 2006, SAGE Publications, 3 Apr. 2010, <http://www.sage-ereference.com/hdbk_partypol/Article_n19.html.

Orlović, Slaviša (2008), Politički život Srbije (između partokratije i demokratije), Beograd: Službeni glasnik.

Orlović, Slaviša (2002), Političke partije i moć, Beograd: Jugoslovensko udruženje za političke nauke i Čigoja štampa.

O’Donnell, Guillermo (1994), Delegative Democracy, Journal of Democracy 5 (January 1994).

Sartori Đovani, Stranke i stranački sustavi (Analitički okvir), Politička kultura, Zagreb, 2002.

Slavujević, Zoran, Institucije političkog sistema – umesto simboličkog izraza prava građana da vladaju, sredstvo vladavine nad građanima, u: Kako građani Srbije vide tranziciju, Istraživanje javnog mnjenja tranzicije, Friedrich Ebert Stiftung, Beograd, 2010.

90

Zapadni Balkan i Evropa

Ekonomska kriza, politika proširenja i zapadni Balkan: jedan korak naprijed - dva koraka nazad Prof. dr Gordana Đurović Ekonomski fakultet, Univerzitet Crne Gore

Apstrakt Evropska unija se nalazi pred najvećim izazovom u svojoj istoriji. Finansijska, ekonomska i socijalna kriza rezultirala je krizom povjerenja koja nije postojala decenijama. Populistički odgovori čine upitnim najveća postignuća Unije – euro, jedinstveno tržište i slobodan protok ljudi. Sveukupna situacija je loša, i od toga kako će Evropa reagovati zavisi njena budućnost. Kriza je poziv u pomoć, momenat istine. Vrijeme je da države članice postave realne i ostvarive, ali i ambiciozne ciljeve, kako bi se ispravile strukturne slabosti i ekonomija vratila na pravi put. Obnova povjerenja moguća je samo kroz ujedinjenu akciju. Isteklo je vrijeme za parcijalna rješenja. Ako se ne bude išlo dalje u integraciju, rizikuje se fragmentacija. To je pitanje političke volje, test za cijelu generaciju evropskih lidera. U radu se prezentiraju ekonomska situacija i politički izazovi u državama članicama EU, koji potvrđuju da Evropska unija nije izuzetak u odnosu na ostatak svijeta kada je riječ o krizi ekonomije, koja nameće oštre mjere štednje i borbu protiv prezaduženosti i nezaposlenosti. Početkom 2012. godine broj nezaposlenih u EU dostigao je 24,3 miliona, stopa nezaposlenosti je prešla simboličnu granicu od 10%, javni dug u eurozoni prešao je 80% BDP-a, a budžetski deficit viši je od 6%. Nakon umjerenog oporavka u 2010. i početkom 2011. godine, prilike na tržištu rada u EU pogoršale su se, a započete strukturne reforme, jačanje finansijske discipline i fiskalna konsolidacija ne mogu dati rezultate preko noći. Oporavak će biti znatno duži nego što se očekivalo, a pitanje proširenja Unije neće u narednom srednjem roku biti na listi prioriteta (post-Croatia EU enlargement). Navedeni trendovi u EU, duboka ekonomska kriza, prezaduženost i rastuća nezaposlenost, ali i kriza povjerenja, direktno se odražavaju i na region Zapadnog Balkana, na dinamiku njegovog ekonomskog oporavka, ali i na političku stabilnost i perspektive članstva. Zapadni Balkan je ranjiv, kako u realnom, tako i u finansijskom sektoru. Kriza je u region došla sa godinom zaostanka, i da bi se iz nje izašlo, neophodno je da se ekonomija EU nađe na stabilnoj putanji ekonomskog oporavka više od godinu dana. Polazeći od navedenog, kriterijumi pristupanja postaju još stroži, a dinamika daljih evrointegracija neizvjesna.

Uvod

Početkom 2012. godine broj nezaposlenih u EU dostigao je 24,3 miliona, a stopa nezaposlenosti prešla je simboličnu granicu od 10%. U aprilu broj nezaposlenih porastao je na 24,667 miliona, a stopa nezaposlenosti dostigla je 10,3%. Nakon umjerenog oporavka u 2010. i početkom 2011. godine, prilike na tržištu rada u EU pogoršale su se u drugoj polovini prošle godine. Prema podacima Eurostata, nezaposlenost je posebno velika među mladima (5,5 miliona mladih, ispod 25 godina, bez posla je u aprilu 2012. godine, a stopa nezaposlenosti mladih na nivou EU iznosi 22,4%, dok je nezaposlenost mladih u Grčkoj i Španiji preko 50%), a jednako pogađa i muškarce i žene. Čak i uz blag rast, nezaposlenost ostaje visoka, a zaposlenost nedovoljna. Drugim riječima, sve manje ljudi pronalazi novi posao, a udio onih koji ostaju bez posla raste. Ekonomska situacija u državama članicama EU jasno pokazuje da Evropska unija nije izuzetak u odnosu na ostatak svijeta. Usljed posljedica svjetske ekonomske


94

krize, u posljednje tri godine milioni građana širom Evrope ostali su bez posla. Kriza je pogodila nivo zaposlenosti pojedinih sektora na različitne načine zavisno od njihove izloženosti svjetskoj trgovini ili finansijskoj krizi. Ono što je sigurno jeste da će socijalne posljedice krize trajati duže od same ekonomske krize. Da bi se obezbijedio održiv razvoj i bezbjedna budućnost, potrebno je tražiti rješenja koja prevazilaze kratkoročne mjere. Stoga je predmet razmatranja ovog rada analiza indikatora rasta i zapošljavanja u zemljama Evropske unije, u kontekstu dinamičnih reformi koje se realizuju kroz sprovođenje Razvojne strategije Evropa 2020 (usvojene juna 2010), Pakta za stabilnost i rast (uključujući i Euro plus pakt usvojen marta 2011), Evropskog semestra kao mehanizma ekonomskog upravljanja na nivou Unije (uvedenog januara 2011), sprovođenje Sporazuma o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u Ekonomskoj i monetarnoj uniji (mart 2012) i Akcije EK za stabilnost, rast i zaposlenost (maj 2012). Refleksije krize u EU prisutne su i u regionu, a debata o budućnosti i dubini integracija postaje sve intenzivnija.

Indikatori rasta i zaposlenosti u EU – perspektive oporavka

Evropska unija danas predstavlja zajednicu dvadeset sedam država veoma različitih ekonomskih performansi, a njihov zajednički imenitelj jeste smanjena dinamika ukupnih ekonomskih aktivnosti, spor oporavak, dužnička kriza i kriza povjerenja, čiji glavni indikator postaje visok nivo nezaposlenosti. Četiri zemlje EU (Njemačka, Francuska, Italija i Velika Britanija) čine gotovo 2/3 ukupnog BDP-a Unije (12,6 triliona € u 2011), dvanaest zemalja ima nivo od 1 do 5% BDP-a Unije, jedna zemlja ima BDP oko 9% BDP-a EU, a deset zemalja ima nivo ispod 1% BDP-a Unije. Posljedično, izraženo u paritetu kupovne moći po stanovniku, ove zemlje prezentuju veoma različitu realnu snagu svojih ekonomija odnosno kupovnu moć stanovništva. Izabrani indikatori dati su u sljedećem tabelarnom pregledu. Iako se očekivao dalji trend ekonomskog oporavka, to se u 2012. godini ne očekuje, pa je dalja razvojna dinamika veoma neizvjesna (oporavak na nivou EU „zamrznut” je, što dalje negativno utiče na krizu dugova i krizu povjerenja). Rast BDP-a EU projektuje se tek u 2013. godini na nivou od 1,3% (eurozona 1%). Istovremeno za 2012. godinu u SAD i Japanu očekuje se rast BDP-a od oko 2% i 1,9% respektivno.

EU

BDP

stru

ktur

a 20

11.

BDP/

pc 2

010.

PP

S E

U=1

00

Rea

lna s

topa

ra

sta 2

011.

Rea

lna s

topa

ra

sta 2

012(

f)

Nez

apos

leno

st 3

Q

2011

.

Nez

apo

sleno

st a

pril

2012

.

Zap

o-sle

nost

2011

.

Javn

i dug

u

BDP-

u 2

010.

Budž

. def

.%

GD

P

Budž

. def

. %

GD

P

2010. 2011.

EU-27 100 100 1,5 0 9,7 10,3 68,6 85,4 -6,5 -4,5

AT 2,46% 126 3 0,8 3,8 3,9 75,2 96,5 -4,5 -2,6

BE 3,01% 119 1,9 0 7,3 7,4 67,3 83,2 -3,8 -3,7

BG 0,31% 44 1,7 0,5 11,0 12,7 63,9 16,3 -3,1 -2,1

CZ 1,29% 80 1,7 0 6,6 6,6 70,9 37,6 -4,8 -3,1

DK 1,96% 127 1 1,1 7,5 7,6 75,7 43,7 -2,5 -1,8

DE 20,97% 118 3 0,7 5,8 5,4 76,3 83,2 -4,3 -1,0

EE 0,13% 64 7,6 1,6 11,3 10,8 70,4 6,7 0,2 1,0


94 95

IE 1,27% 128 0,7 0,5 14,5 14,2 64,1 94,9 -31,3 -13,1

EL 1,78% 90 -6,9* -4,7 18,3 21,7 59,9 144,9 -10,3 -9,6

ES 8,76% 100 0,7 -1,8 22,1 24,3 61,6 61,0 -9,3 -8,5

FR 16,22% 108 1,7 0,5 9,7 10,2 69,1 82,3 -7,1 -5,2

IT 12,89% 101 0,4 -1,4 8,4 10,2 61,2 118,4 -4,6 -3,9

CY 0,14% 99 0,5 -0,8 8,0 10,1 73,8 61,5 -5,3 -6,3

LV 0,16% 51 5,5 2,2 14,8 15,2 67,2 44,7 -8,3 -3,5

LT 0,25% 57 5,9 2,4 15,3 13,8 67,2 38,0 -7,2 -5,5

LU 0,34% 271 1,6 1,1 4,9 5,2 70,1 19,1 -0,9 -0,6

HU 0,82% 65 1,6 -0,3 10,9 10,7 60,7 81,3 -4.2 -4,3

MT 0,05% 83 2,1 1,2 6,4 5,7 61,5 69,0 -3,7 -2,7

NL 4,96% 133 1,2 -0,9 4,4 5,2 77 62,9 -5,1 -4,7

PL 3,01% 63 4,3 2,7 9,7 9,9 64,8 54.9 -7,8 -5,1

PT 1,40% 80 -1,6 -3,3 12,7 15,2 69,1 93,3 -9,8 -4,2

RO 1,11% 46 2,5 1,4 7,5 7,4 62,8 31,1 -6,9 -5,2

SI 0,29% 85 -0,2 -1,4 8,1 8,7 68,4 38,8 -6,0 -6,4

SL 0,56% 74 3,3 1,8 13,4 13,7 65,1 41 -7,7 -4,8

FL 1,56% 115 2,9 0,8 7,7 7,6 73,8 48,3 -2,5 -0,5

SE 3,16% 123 3,9 0,3 7,3 7,3 80 39,7 0,3 0,3

UK 14,19% 112 0,7 0,5 8,3 8,1 73,6 79,9 -10,2 -4,4 Tabela br. 1. Evropska unija i države članice – izabrani indikatori Izvor: Eurostat, 2012. godine.

Nezaposlenost u aprilu 2012. godine najveća je u Španiji (čak 24,3%) i Grčkoj (oko 21,7%), dok je u rasponu između 10 i 15% čak u devet zemalja EU. Na nivou EU-27 nezaposlenost je u aprilu 2012. godine dostigla 10,3%, u eurozoni 11%, dok je u isto vrijeme nivo nezaposlenosti u SAD bio 8,1%, a u Japanu 4,6% (Eurostat 2012). Određene aktivne mjere zapošljavanja na tržištu rada počele su da se sprovode – rast vještina, cjeloživotno učenje i edukacija, ali nije moguće očekivati poboljšanja u kratkom roku. Promjene sistema obračuna plata počele su da se sprovode tek u nekoliko zemalja (promjena tzv. wage-setting mehanizma, odnosno automatskog prilagođavanja plata promjeni stope inflacije). U vezi sa strukturnim reformama, određene mjere podsticaja rasta pokrenute su u oblasti istraživanja, razvoja i inovacija, u transportu i energetskom sektoru. U oblasti rasta konkurentnosti, pružanja servisa i razvoja mrežnih industrija, mnoga uska grla još uvijek nisu otklonjena. Fiskalni indikatori eurozone – Budžetski deficit u 2010. godini bio je 6,2% BDP-a eurozone, a u 2011. godini iznosi 4,1% BDP-a EU-27(strukturni deficit, bez ciklične komponente iznosi 3,2% BDP-a eurozone), dok je prosječni nivo zaduženosti u 2011. godini dostigao 88% BDP-a, u Grčkoj čak 162%, a u Italiji 120% vrijednosti BDP-a.


96

Jačanje koordinacije ekonomske politike

Koordinacija ekonomske politike odvija se na dva stuba: nadnacionalnom i nacionalnom. Evropski savjet ima puno vlasništvo nad Strategijom Evropa 2020 usvojenom juna 2010. godine i predstavlja kontakt tijelo za pitanja koja se tiču njenog sprovođenja. Komisija prati napredak na putu postizanja ciljeva, koordinira inicijative EU na nadnacionalnom nivou i pravi smjernice za svaku zemlju pojedinačno, o čemu redovno i transparentno izvještava. Evropski parlament je pokretačka snaga za mobilizaciju građana i ima ulogu suzakonodavca u ključnim inicijativama. Ovaj partnerski pristup širi se i na komitete EU, nacionalne parlamente, lokalne i regionalne organe vlasti, socijalne partnere, civilno društvo, kako bi svi bili uključeni u proces konsolidacije i ekonomskog oporavka. Novo ekonomsko upravljanje (economic governance) podrazumijeva jačanje postojećih pravila u pogledu budžetske discipline, usklađivanje s pravilima Pakta za stabilnost i rast, dublju koordinaciju u oblasti fiskalne politike, nadziranje makroekonomskih debalansa i konkurentnosti, kao i procedure za krizno upravljanje eurozonom. Do novog koncepta ekonomskog upravljanja Unija je došla usvajanjem više važnih dokumenata i pokretanjem čitavog niza novih tijela, institucija i programa, u posljednje dvije godine. Navešćemo samo najvažnije od njih.

•Odjanuara2011.godine–formiranjeEvropskogodborazasistemskerizike(ESRB) za nadzor finansijskog sistema EU i tri evropska tijela za nadzor tržišta, bankarskog sektora, kao i osiguravajućih kompanija i penzionih fondova (ESRB 2012).1 • Osnivanje privremenih instrumenata za obezbjeđenje urgentne finansijskestabilnosti: Instrumenta za evropsku finansijsku stabilnost (EFSF, European Financial Stability Facility) i Mehanizma za evropsku finansijsku stabilnost (EFSM, European Financial Stability Mechanism), koji će funkcionisati do juna 2013. godine. Na osnovu odluke Eco-fin Savjeta od 9. maja 2010. godine EFSF predstavlja jedan dio većeg finansijskog paketa vrijednosti od 750 mlrd. €, a ima mogućnost da emituje obveznice u vrijednosti do 440 mlrd. €, za koje garantuju zemlje članice eurozone. Daljim rastom ovog finansijskog instrumenta planirano je da se pokriju potrebe za kreditiranjem onih država koje se suočavaju sa poteškoćama u finansiranju na međunarodnim tržištima, pod uslovima koji su dogovoreni sa EU, ECB i IMF (EFSF, 2012). Ove instrumente će do 2013. godine zamijeniti trajni finansijski instrument – Evropski mehanizam za stabilnost (ESM, European Stability Mechaism), koji treba da zaštiti finansijsku stabilnost eurozone kao cjeline. •Programifinansijskepodrške(FinancialAsistanceProgrammes)obezbijeđenisu kroz navedene mehanizme, uz saradnju sa IMF-om. Prvo za Grčku, maja 2010. godine, 110 mlrd. €, kada je grčka Vlada usvojila nepopularan „Reformski paket štednje” 2; zatim

1 ESRB može vršiti finansijski nadozor, prikupljati informacije o finansijskim sistemima, nadgledati upravljanje, analizirati sistemski rizik, i na bazi ukupnog nadzora pripremati upozorenja i preporuke za mjere opreza. Druga tijela su: Ev-ropski regulatorni organ za bankarstvo EBA, Evropska uprava za osiguranja i profesionalne penzije EIOPA, Evropska kontrola poslovanja na berzama ESMA, kao i Zajednički komitet nadzornih vlasti, ESA.

2 Grčki program štednje obuhvatio je fiskalnu konsolidaciju, povećanje poreza, smanjenje javne potrošnje, smanjenje plata u javnom sektoru, otpuštanje u javnom sektoru, ubrzani program privatizacije za trideset velikih državnih preduzeća, među kojima su i luke, željeznica, aerodromi, banke, lutrija, elektroprivreda, vodovod.., čijom privatizacijom se očekuje prihod od oko 50 mlrd. € do 2015. godine, kako bi se postepeno smanjivao javni dug i obezbijedilo servisiranje obaveza. Zbog izuzetno ozbiljne ekonomske situacije u zemlji, organizovani su prijevremeni parlamentarni izbori 6. maja 2012. godine, ali se nije posti-gao dogovor o formiranju koalicione vlade. Novi izbori zakazani su za 17. jun 2012. godine i predstavljaju svojevrsni referendum za prihvatanje mjera štednje po dogovoru i ugovoru sa Komisijom i IMF-om ili rizik da se zaista nađu van eurozone. U tako neizvjesnoj ekonomskoj i političkoj situaciji građani svakodnevno povlače sve veće iznose iz grčkih banaka.


96 97

jula 2011. godine drugi paket mjera za sprečavanje bankrotstva i stabilizaciju Grčke od 109 mlrd. €, uz plan da privatni sektor obezbijedi dodatnih 49 mlrd. €, kroz otpis. Unija je riješila da svim sredstvima proba pomoći Grčku, imajući u vidu da se grčki, kao i španski, irski, italijanski i portugalski dug uglavnom vezuju za njemačke, francuske i britanske komercijalne banke (dijelom i holandske). Drugim riječima, prezadužene EMU periferne zemlje „zarazile” su i EMU centar, a pošto su veze između EMU zemalja tako finansijski isprepletene, ne smije se dozvoliti da kriza dalje urušava njihovu fiskalnu održivost. Potrebno je i preventivno i korektivno djelovati da se „zaraza” više ne širi (Arghyrou; Kontokikas 2011: 39-41). Nakon prvog paketa za Grčku, uslijedila je finansijska podrška za Irsku (novembra 2010. godine 85 mlrd. €), a zatim za Portugal (marta 2011. godine 78 mlrd. €). Eco-fin direktorat redovno priprema kvartalne indikatore o napretku za ove zemlje, koji su preduslov otpuštanja tranši finansijske pomoći. Sljedeća zemlja koja ulazi u program finansijske podrške biće Španija. Vlada Španije je, nakon upornog poricanja da joj je to potrebno, od EU zatražila pomoć (samo) za banke, a taj zahtjev je i prihvaćen na vanrednom (telefonskom) sastanku Evrogrupe 10. juna 2012. godine, bez uslovljavanja pomoći novim strogim mjerama štednje. U Španiji najavljuju nastavak mjera štednje koje su već započete, što će biti težak zadatak s obzirom na nezaposlenost i recesiju. Najviši iznos pomoći biće 100 mlrd. €. Cilj je da se poboljša stanje u španskim bankama, koje su zapale u probleme zbog velike izloženosti sektoru nekretnina, što je za posljedicu imalo nagomilavanje problematičnih kredita (AFP 2012)3. •Godine2011.KomisijajeusvojilaprviGodišnjipregledrasta(AnnualGrowthSurvey), ocjenu ekonomske situacije u EU i preporuke državama članicama o budžetskoj i ekonomskoj politici, što postaje važan dio ekonomskog upravljanja. Prioritet su bile tri oblasti: fiskalna konsolidacija i jačanje makroekonomske stabilnosti, reforme tržišta rada i mjere za podsticanje privrednog rasta. •Marta2011.godineusvajaseEuroPlusPactodstrane27članicaeurozonei šest država članica EU (Bugarska, Danska, Litvanija, Letonija, Poljska i Rumunija), kojim su se ove zemlje dodatno (dobrovoljno) obavezale da prate i usklađuju indikatore u oblasti konkurentnosti, politike zapošljavanja, održivih javnih finansija i finansijske stabilnosti, znatno prelazeći nivo koordinacije ekonomskih politika koji je dogovoren na nivou Unije. • Evropski semestar – sredstvo koordinacije ekonomske politike na nivouEU. Važnu novinu predstavlja uvođenje tzv. „evropskog semestra”, posebne inicijative za koordinaciju makroekonomskih politika sa akcentom na fiskalnoj politici, što je snažan podsticaj daljoj ekonomskoj integraciji država članica, ali i zemalja kandidata za članstvo. Komisija u januaru objavljuje „Godišnji pregled ekonomskog rasta” (ocjenu ekonomske situacije u EU i preporuke državama članicama o budžetskoj i ekonomskoj politici), kada i počinje evropski semestar, a taj dokument do aprila potvrđuje Evropski savjet. U istom mjesecu države članice predstavljaju Komisiji svoje budžetske planove i ekonomsku strategiju (Europe 2020 National Reform Programmes and Member State’s Stability or Convergence Programmes), koje EK ocjenjuje i predlaže Savjetu preporuke za države članice (Country-specific recommendations). Drugim riječima, novina je da se nacionalne ekonomske i fiskalne politike ocjenjuju prvo u EK, a tek zatim da se usvajaju u državama članicama, što u narednom periodu znatno smanjuje diskreciono pravo država članica u vođenju ekonomske politike.

3 Tzv. NPL krediti u španskim bankama u decembru 2011. godine dostigli su nivo od 184 mlrd. €. Uz to, Španija treba da ispuni obaveze koje je preuzela u pogledu smanjenja deficita i strukturnih reformi kako bi se ispravila makroekonom-ska neravnoteža. To će biti težak zadatak. Španija pokušava da smanji budžetski deficit na 5,2% BDP-a sa 8,9% u 2011. godini, kao i da stavi pod kontrolu deficite sedamnaest autonomnih regiona i zauzda rekordnu nezaposlenost koja iznosi 24,44% radno sposobnog stanovništva.


98

•Usvajanjesetapropisaojačemekonomskomupravljanju,nasnaziodjanuara2012 (The 6-pack: Tools for a Stronger Economic Governance), kompleksni mehanizam nadozora fiskalnih politika, makroekonomskih politika u cjelini, kao i dinamike strukturnih reformi (preventivna i korektivna „ruka” Komisije, koja dobija mehanizam pokretanja automatskih sankcija prekoračenja fiskalnih indikatora). • Dokument „Prema konsolidaciji, rastu i novoj zaposlenosti” (TowardsGrowth-friendly Consolidation and Job-friendly Growth) (European Council 2012), set mjera usvojen kroz zaključke Evropskog savjeta od 30. januara 2012. godine, sa obuhvatnim setom mjera koje treba da stimulišu novo zapošljavanje, posebno mladih, da podstaknu zaokruživanje jedinstvenog tržišta, posebno u sektoru usluga i ukidanja preostalih barijera mobilnosti i biznisu, mjera koje treba da podstaknu finansijski sektor, a posebno MSP sektor. •Fiskalnipakt–Ugovorostabilnosti,koordinacijiiupravljanjuuEvropskoji monetarnoj uniji (Treaty on Stability, Coordination and Governance in the EMU) (European Council 2012) – veoma važan sporazum koji su 2. marta 2012. godine potpisale članice eurozone i druge države članice EU, osim Velike Britanije i Češke. Proces ratifikacije treba da se okonča u bar dvanaest država članica do kraja godine, što bi omogućilo njegovo stupanje na snagu od januara 2013. godine. Države po ovom dokumentu treba da teže budžetskoj ravnoteži (član 3, tačka 1 pod (a)). Dokument daje nove instrumente fiskalnoj disciplini postavljajući jasna pravila za budžetski deficit. Potrebno je uvesti i „nacionalnu” kočnicu za prekomjerno zaduživanje (debt-brake). Drugim riječima, ukoliko se zemlja previše zaduži, pokreće se automatski postupak za kršenje granice budžetskog deficita. Sud pravde EU provjerava da li je dotična država uvela kočnicu za dugove u nacionalno zakonodavstvo, u kom slučaju se može podnijeti i tužba protiv dotične zemlje od strane neke druge države članice. Sud pravde pratiće sprovođenje ovog ugovora i izricaće novčane kazne za prekršioce, koje ne mogu preći 0,1% njihvog BDP-a. Cilj ugovora je izbjegavanje daljeg prekomjernog kumuliranja dugova i uvođenje međunarodnopravne odgovornosti za narušavanje tog cilja u srednjoročnoj perspektivi. Ugovor propisuje, u skladu sa revidiranim Paktom za stabilnost i rast, da strukturni deficit ne smije prelaziti 0,5% BDP-a u „dobrim” godinama, odnosno strukturni deficit ne smije prelaziti 1% BDP-a u izuzetnim (negativnim) okolnostima, uz zadržavanje nivoa zaduženosti ispod 60%. Država članica može privremeno odstupiti od postavljenjih srednjoročnih ciljeva ili puta za njihovo postizanje samo u izuzetnim okolnostima. Države moraju uvesti ova stroga budžetska pravila u svoje nacionalno zakonodavstvo do kraja 2013. godine, kao i pravila za tzv. „proceduru prekomjernog budžetskog deficita” (excessive deficit procedure)4 (Christopher 2005: 199 – 221). Novi sistem koordinacije evropske fiskalne i ukupne ekonomske politike (ekonomskog upravljanja kroz Evropski semestar) počeo je 12. januara 2011. godine sa akcentom na fiskalnoj disciplini, jačanju makroekonomske stabilnosti, reformi tržišta rada i mjerama za podsticanje privrednog rasta. Te prioritete dalje su razradile države članice u svojim nacionalnim Evropa 2020 strategijama i Programima stabilnosti i konvergencije, što je predstavljalo prevođenje zajedničkih ciljeva u konkretne preporuke za svaku zemlju pojedinačno, koje je potvrdio Evropski savjet u junu 2011. godine, a Komisija pratila i o tome dalje izvještavala i pripremala preporuke (Country specific recommendations on growth-friendly fiscal consolidation) do kraja Evropskog semestra odnosno te kalendarske godine. Još je rano govoriti o ukupnoj procjeni efekata preduzetih

4 Usvajanje Fiskalnog pakta predstavljalo je svojevrsnu pobjedu njemačkog ordoliberalizma nad kejnzijanizmom po pitanju makroekonomskog upravljanja i zaduživanja, gdje se država fokusira na unapređenje ambijenta za rast i investicije, a samo investiranje sprovode velike kompanije privatnog sektora, podržane bankarskim sistemom. Država postavlja opšti okvir za snažan i samoregulatoran privatni sektor.


98 99

mjera, ali neke naznake fiskalne konsolidacije registrovane su. Evropska komisija usvojila je 10. novembra 2011. godine Godišnji pregled rasta 2012, koji je pokazao da je period ekonomskog oporavka zamrznut i da nizak nivo povjerenja negativno utiče na investicije i potrošnju. Nedostatak povjerenja posljedica je negativnog povratnog uticaja između dužničke krize i situacije na finansijskom tržištu, zajedno sa padom globalne ekonomske aktivnosti. Uticaj je posebno negativan u eurozoni. Kao rezultat navedenih trendova, prognoza ukupnog rasta za 2012. godinu ne prelazi 0,6% BDP-a, a stopa nezaposlenosti izgleda da ostaje dvocifrena i u sljedećoj godini, efektuirajući sve vidljivije socijalne efekte krize.

Prioriteti za rast i zaposlenost

Evropska komisija u Godišnjem pregledu rasta za 2012. godinu predlaže sljedeće prioritete za rast i zaposlenost u EU i državama članicama (nacionalni nivo).

1. Sprovođenje različitih oblika fiskalne konsolidacije koji podstiču rast – sprovođenje specifičnih preporuka za svaku zemlju u oblasti fiskalne konsolidacije, programi finansijske pomoći i uvođenje jasnih procedura za situaciju previsokog budžetskog deficita (prevencija i korekcija). Na strani troškova – dalja štednja, smanjenje javne potrošnje u skladu sa srednjoročnim projekcijama rasta BDP-a, uz uvažavanje „razvojnih” troškova, kao što su obrazovanje, istraživanje, inovacije i energetika, kako bi se osigurale investicije za budući rast; dalja modernizacija penzionog sistema, uz uvažavanje nacionalnih tradicija socijalnog dijaloga kako bi se osigurala finansijska stabilnost penzionog sistema, produžio radni vijek u skladu sa produženjem očekivanog trajanja života, ujednačio radni vijek žena i muškaraca i podstakao razvoj komplementarne privatne štednje kako bi se povećao nivo penzija. Reforma penzionog sistema treba da bude praćena reformom sistema zdravstvene zaštite sa ciljem rasta efikasnosti troškova i održivosti sistema u cjelini. Konačno – dizajniranje odgovarajuće strukture poreskog sistema kako bi se učinio efikasnijim, efektnijim i „poštenijim”, uz uvažavanje činjenice da će neke države članice morati povećati poreze 5 (Eurostat 2012), povećati poresku osnovicu za neke poreze, dalje sprovoditi poresku reformu koja podstiče rast (postepeno uklanjanje skrivenih poreskih olakšica, kao i veći fokus na poreske prihode koji ne limitiraju rast, npr. sektori rastuće potrošnje, zaštita životne sredine, bogatstvo tj. imovina veće vrijednosti, uvođenje novih prihoda kroz trgovanje emisijom CO2...). Istovremeno, Unija će morati da obezbijedi sveukupnu koordinaciju poreskih politika kroz unaprijeđeni dijalog. 2. Obnavljanje i unapređenje normalne kreditne aktivnosti banaka prema realnom sektoru – jačanje finansijske pozicije sistemskih banaka, što treba da obezbijedi da banke ojačaju svoj kapital, ali ne na račun restrikcija novog biznisa prema realnom sektoru. Podrška bankama da izađu na finansijsko tržište (čak i uz davanje državnih garancija). I kapitalizacija i državne garancije moraju biti korišćene u skladu sa pravilima državne pomoći na nivou Unije. Kreiranje posebnog režima za MSP, u tijesnoj saradnji sa EIB, kako bi se održali i povećali krediti prema MSP sektoru. Dalja saradnja sa

5 Prosječna stopa PDV-a u EU-27 iznosi 21%, najviša je u Mađarskoj 27% i Danskoj i Švedskoj – 25%, dok je najniža u Luksemburgu –15% i na Kipru –17%


100

Evropskim investicionim fondom u vezi sa podjelom različitih vrsta rizika. Istovremeno, neophodno je kompletirati novi regulatorni okvir za EU finansijska tržišta u skladu sa dogovorom postignutim na nivou G20, uz jačanje novouspostavljenih aranžmana na nivou EU u vezi sa finansijskom supervizijom. 3. Promovisanje rasta i konkurentnosti za danas i za sjutra – fiskalna konsolidacija i „popravke” u finansijskom sektoru neophodne su, ali ne i dovoljne da bi se obezbijedio rast. Istovremeno, strukturne reforme ne donose rezultat preko noći – potrebno je određeno vrijeme za to (npr. nacionalne reforme u oblasti servisa, slobodnog pružanja usluga, mrežnih industrija i reformi javnog sektora mogu ubrzati potencijal za rast, kao i stavljanje akcenta na rast efikasnosti resursa (energetska efikasnost, upravljanje otpadom, reciklaža). Takođe i dalje su neophodne reforme za unapređenje biznis ambijenta jer se „gep produktivnosti” u odnosu na konkurentne ekonomije povećava6. Nadalje, države članice identifikovale su svoje specifične razvojne preporuke koje je pripremila i koje će pratiti Komisija, a zemlje sprovoditi. Postoji više oblasti gdje je definisan potencijal za rast, kao npr: Jedinstveno digitalno tržište EU, stvarno unutrašnje tržište usluga, eksterna dimenzija razvoja (1/4 rasta EU u 2010. godini dolazi kroz trgovinu sa partnerima koji nisu iz EU, stoga je potrebno ubrzati potpisivanje FTA sa svim zemljama Istočnog partnerstva, sa Južnom Korejom, nastaviti pregovore sa Peruom, Kanadom…). Potrebno je takođe mobilisati bužet EU za rast i konkurentnost korišćenjem raspoloživih resursa za kreiranje jačeg uticaja na rast i konkuretnost, npr. kroz reprogramiranje raspoloživih finansijskih šema za podršku obavljanju pripravničkog staža za mlade ljude uz pomoć Evropskog socijalnog fonda, zatim korišćenje programa energetske efikasnosti za investicije u domaćinstva i firme (što proizvodi veoma brz pozitivan efekat na rast). U vezi sa projektima iz budžeta EU potrebno je stimulisati rast nacionalnog kofinansiranja, kao i dopunjavanje razvojnih projekata kroz podsticaj uključivanja privatnog sektora u finansiranje projekata EU 4. Suočavanje za problemima nezaposlenosti i socijalnim posljedicama krize – socijalne posljedice krize rasprostranjenje su u svim državama članicama. EU je do polovine devedesetih godina prošlog stoljeća bila u mogućnosti da kreira milione novih radnih mjesta i poveća broj zaposlenih, što je naglo zaustavljeno 2008. godine. Nezaposlenost je znatno porasla – danas je u EU više od 24 miliona nezaposlenih. Stoga je sprovođenje balansirane politike fleksigurnosti (kombinacije fleksibilnosti na tržištu rada i sigurnosti za radnike) veoma važno, posebno imajući u vidu efekat demografskog starenja populacije (ubrzani odlazak u penziju iskusnih radnika, prognoze stagnacije/smanjenja radnog kontigenta, rizik strukturnog nepodudaranja ponude i tražnje na tržištu rada). I dok je nezaposlenost dostigla ovako visok nivo, veliki broj oglasa za posao ostaje nerealizovan (neadekvatne plate za određeni posao, nedostatak određenih vještina za deficitarna zanimanja ili limitirana geografska mobilnost radnika). Mobilizacija rada za rast obuhvatila bi sljedeće mjere: a) revizija mehanizma „podešavanja” plata u svim državama članicama (wage-setting mechanisms) u skladu sa dobrom praksom socijalnog dijaloga, uz prilagođavanje nivoa naknada za nezaposlene; b) podsticanje veće mobilnosti na tržištu rada, uz uklanjanje preostalih pravnih ograničenja, podsticanje bržeg prepoznavanja profesionalnih kvalifikacija i iskustva jačanjem saradnje između nacionalnih službi za zapošljavanje; unapređenje tržišta stanova i transportne infrastrukture, što dodatno podstiče mobilnost radnika; c) što veće ograničenje pristupa šemama ranog penzionisanja, bolji pristup programima cjeloživotnog učenja,

6 Dva su glavna razloga za to: prvo, jedinstveno evropsko tržište još uvijek je fragmentirano i ne dozvoljava firmama da rastu i koriste efikasno prednosti ekonomije obima; drugo, nekoliko ključnih preduslova, kao što su pristup finansijama za inovacije ili regulatorna ograničenja, sprečavaju firme da razvijaju kreativne djelantosti i da investiraju.


100 101

prilagođavanje radnih mjesta različitim kategorijama radne snage, razvoj mogućnosti zapošljavanja za starije i teško zapošljive kategorije radnika, uključujući i posebne podsticaje; d) promocija poslovnih kreacija i samozapošljavanja, uključujući različite forme preduzetništva, uz unapređenje kvaliteta različitih programa podrške i promocije preduzetničkih sposobnosti; e) razvoj različitih inicijativa za jačanje sektora u kojima postoji najveći potencijal za rast zaposlenosti, uključujući i niskokarbonski sektor, sektor veće efikasnosti resursa (zelenu ekonomiju), zdravstveni i socijalni sektor (bijelu ekonomiju) i digitalnu ekonomiju. Podsticanje zaposlenosti, posebno mladih: široko je rasprostranjena nezaposlenost mladih ljudi u EU – prešla je 20%, a u nekim zemljama čak i više od 50%. Pored toga, važno je istaći da 40% mladih radi radi na bazi privremenih ugovora. Takođe, 14,4% mladih napušta obrazovni sistem sa nižim nivoom srednjoškolskog obrazovanja. Predlažu se sljedeći ciljevi i mjere: identifikovati najurgentnije potrebe i predložiti konkretne akcije prema ciljanim grupama mladih koji su nezaposleni, i koji su van sistema obrazovanja i obuke; zajedno sa socijalnim partnerima potrebno je podsticati kvalitetniji pripravnički staž i zaključivanje ugovora o dodatnim obukama. Takođe, potrebno je reformisati zakonodavstvo u oblasti zaštite na radu, kao i prilagoditi obrazovni i trening sistem kako bi odslikavao uslove na tržištu rada i vještine koje se traže. Potrebno je i dodatno razmotriti model finansiranja ustanova visokog obrazovanja, stipendije, studentske kredite i uključivanje privatnih investicija. Zaštita ranjivih kategorija stanovništva: dalje unapređenje efikasnosti sistema socijalne zaštite, implementacija aktivnih strategija uključivanja, obezbjeđenje pristupa svim servisima koji podržavaju integraciju tržišta rada sa širom društvenom zajednicom (npr. olakšice za snabdijevanje strujom za ranjive kategorije potrošača, pristup stanovanju koje te kategorije stanovnika mogu sebi priuštiti). 5. Modernizacija javne administracije – kvalitet državne administracije na nivou EU, nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou, važan je element konkurentnosti, kao i faktor produktivnosti. Rastući pritisak na javne finansije kreira ključne izazove u ovoj oblasti i ističe značaj reforme ovog sektora. Rastuća efikasnost u pružanju javnih servisa, kao i transparentnost i kvalitet javne administracije i sudstva, postaju faktori od posebne važnosti u borbi protiv ekonomske krize i krize nepovjerenja. U tom smislu, EU promoviše sljedeće inicijative: unapređenje efikasnosti prekograničnih pravila o stečaju kompanija, izdavanje dozvola, uvođenje tzv. „pametne regulatorne agende”, koja treba da obezbijedi visok nivo regulatornog okvira gdje je to neophodno, te da se akcije preduzimaju samo u slučajevima kada EU obezbjeđuje bolji rezultat nego države članice, uz puno uvažavanje principa supsidijarnosti. Komisija je nedavno predložila i novi režim za mikro i mala preduzeća koji u suštini znači izuzeće iz regulatornog okvira EU u svim slučajevima osim u onim u kojima se razumno dokaže da je to neophodno. Čak i u slučajevima kada su MSP pokvirena novom regulativom, postoji mogućnost za blaži režim, što treba posebno istražiti za svaki propis. Neophodno je unaprijediti biznis ambijent kroz minimiziranje administrativnih ograničenja, reducirati propise i dozvole koji nisu neophodni, uvesti jednostavnije i brže procedure, posebno u sudskim postupcima. Takođe, neophodno je obezbijediti da razmjena informacija i pružanje usluga između državne administracije i kompanija, kao i prema građanima, budu gdje god je moguće u digitalnoj formi (e-government koncept); te podsticati kreiranje novog biznisa u skladu sa Poveljom o MSP i drugim propisima i preporukama, kako bi se vrijeme za registrovanje kompanije svelo na period od tri dana. Konačno, u slučajevima kada je apsorpcioni kapacitet fondova EU nedovoljan, neophodno je razviti administrativne kapacitete, uključujući i neophodnu ekspertizu i upravljanje projektima, kako bi se osiguralo brže povlačenje neiskorišćenih sredstava na


102

projekte koji podstiču rast i koristila sva raspoloživa tehnička podrška EU za te svrhe (European Commission 2011). U dokumentu „Akcija za stabilnost, rast i zapošljavanje”7 Komisija ponovo poziva na ispunjavanje Mape puta za stabilnost i rast iz oktobra 2011. godine (jačanje politika EU za održivi rast i zaposlenost, uvođenje modela ekonomskog upravljanja, jačanje bankarskog sistema, pomoć Grčkoj, kao i jačanje finansijske zaštite eurozone kroz kreiranje novih oblika podrške državama članicama – jačanje, tj. dalja integracija eurozone). Već tokom prve polovine 2012. godine, kroz mehanizam ekonomskog upravljanja napravljen je solidan, ali još uvijek nedovoljan progres. U okviru mehanizma Pakta za stabilnost i rast, čak dvadeset tri države članice u postupku su za smanjenje prekomjernog budžetskog deficita (ovaj mehanizam uskoro će napustiti Njemačka i Bugarska). Svaka od njih od Komisije dobila je set preporuka. Države članice postepeno osvajaju svoj put fiskalne konsolidacije smanjujući budžetski deficit (sa 4,5% u 2011. godini na 3,5% u 2012. godini), dok, istovremeno učešće javnog duga u BDP-u i dalje raste i dostiže 86% od BDP-a EU u 2012. godini (dijelom zahvaljujući smanjenju ekonomske aktivnosti). Kriza je otkrila duboko ukorijenjene neravnoteže i uzrokovala odlaganje sprovođenja daljih reformi u Uniji. Kao što je bilo potrebno dosta vremena da ovi problemi izađu na površinu, tako će trebati i prilično vremena i napora da bi se ekonomija EU vratila na putanju rasta. Analiza napravljena za Evropski semestar za 2012. godinu pokazuje da je novo ekonomsko upravljanje u Uniji počelo funkcionisati, pomažući državama članicama da se fokusiranju na suštinske reforme koje treba da ih dovedu do održivog rasta i rasta zaposlenosti. Takođe, zbog različitih političkih okolnosti, očito je da države članice ne biraju uvijek najadekvatnije modele za kreiranje razvojne strategije (odlažu neke nepopularne mjere štednje). Međutim, sve te mjere potrebne su da bi se podstakao rast u narednih dvanaest mjeseci, uz istovremeno nastavljanje fiskalne konsolidacije i stabilizacije finansijskog sektora. Navedene aktivnosti moraju se odvijati koordinirano na nivou EU i na nacionalnom nivou. Komisija će nastaviti da kroz specifične preporuke zemljama članicama predlaže konkretne mjere za rast i zaposlenost. Ove mjere moraju biti prioritet nacionalnih vlada. Komisija će koristiti sve raspoložive instrumente koje joj dozvoljava mehanizam novog ekonomskog upravljanja da prati ove mjere i ocjenjuje progres u narednom periodu. Komisija će tijesno sarađivati sa nacionalnim vladama, ali i sa drugim institucijama EU kako bi sprovela neophodne inicijative za rast i dalju integraciju eurozone.

Refleksije ekonomskog upravljanja EU na države kandidate

Svjetska ekonomska kriza otkrila je strukturne slabosti evropskih ekonomija i u velikoj mjeri uticala na pad ekonomske aktivnosti, smanjenje zaposlenosti i rast nezaposlenosti u svim zemljama EU. Pored drugih ekonomskih faktora, pogoršanje indikatora tržišta rada dovelo je u pitanje održivost postojećih sistema države blagostanja, a Evropa 2020 pojavila se kao strategija „pametnog, održivog i inkluzivnog rasta”, od koje se očekuje da revidira i reformiše javne politike, kako na nivou EU, tako i na nivou država članica. Uspjeh strategije Evropa 2020 najviše će zavisiti od spremnosti sadašnjih država članica, ali i budućih članica, da je prihvate i sprovode kao svoj nacionalni program.

7 Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Central Bank, the European Economicand Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank: Action for Stability, Growth and Jobs, COM(2012)299, Brussels, 30. 5. 2012, str. 10.


102 103

Strategija Evropa 2020 i svi povezani dokumenti, aktivnosti i procedure koje su proizašle iz nje posljednje dvije godine, jačaju strateško razmišljanje na nacionalnom i regionalnom nivou u državama članicama EU. Lakše se identifikuju sopstveni prioriteti, ciljevi po sektorima i instrumenti implementacije. EU jača mehanizam koordinacije, fiskalnu konsolidaciju i uvodi koncept ekonomskog upravljanja. Koordinacija ekonomskih politika na nivou Unije podstiče razmjenu dobre prakse drugih zemalja, unapređuje sistem prikupljanja i praćenja kvalitativnih i kvantitativnih indikatora rasta i zaposlenosti, koji su usklađeni sa strukturnim indikatorima na nivou EU koje vodi Eurostat. Razvijaju se administrativni i apsorpcioni kapaciteti za bolje korišćenje strukturnih fondova Unije, koji su u funkciji rasta konkurentnosti. Ekonomska kriza i iz nje izvedena suverena kriza dugova i kriza povjerenja, otvorili su vrata daljoj evropskoj ekonomskoj integraciji, prepoznajući značaj ujedinjenih akcija na globalnoj sceni i potrebu jačanja koncepta jedinstvenog tržišta EU (Evropski pokret Srbija 2010: 33). Istovremeno, ekonomska kriza veoma je izražena i u zemljama regiona, što se može pratiti i kroz kretanje BDP-a, zaposlenosti, FDI, obima razmjene i stanja realnog i finansijskog sektora. Zapadni Balkan je ozbiljno pogođen ekonomskom krizom, kroz dva eksterna šoka – smanjen priliv kapitala iz inostranstva kroz FDI i povoljnije kreditne aranžmane, kao i uz snažno smanjenje izvozne tražnje. Zemlje regiona iskazale su visok spoljni dizbalans, visok nivo deficita tekućeg računa, nedostatak investicija, zavisnost od stanja na EU tržištu, kao i rizik od povlačenja kapitala banaka čija su sjedišta u Uniji. U 2009. godini sve zemlje regiona, osim Albanije, zabilježile su negativne stope rasta; tokom 2010. i 2011. godine ušlo se u zonu slabog oporavka, ali ne u svim zemljama (u Hrvatskoj su bile zabilježene dvije godine recesije).

Grafik br. 1 Realne stope rasta BDP-a (%) Izvor: EBRD, januar 2012;

Najnoviji pokazatelji, kao što se vidi na grafiku, upućuju na zaključak da su stope rasta i dalje znatno niže od onih iz 2008. godine, tako da je neophodna dalja revizija ekonomskih politika i praćenje prethodno analiziranog seta preporuka koje se odnose na države članice, kako bi se iste primijenile i na zemlje regiona. Mnogo elemenata ekonomskog upravljanja mora se mijenjati i prilagoditi formatu ekonomske krize, a mora se novim uslovima prilagoditi i sam model rasta. Dosadašnji model, baziran na rastu koji je bio vođen kreditima i koji je veoma zavisio od stranog kapitala, brze trgovine i finansijske izloženosti, pokazao se neadekvatnim za neizvjestan period ekonomskog oporavka. Ekstremna deindustrijalizacija, nizak nivo ukupne razvijenosti i regionalni gepovi, neizbalansirana trgovina i visoka nezaposlenost, baština su izabranog modela rasta. U veoma dinamičnom procesu liberalizacije i privatizacije


104

očekivalo se da će proces restrukturiranja preduzeća biti usputni (ali neophodan) proizvod izabranog modela. To nije slučaj, pa se sa modela lakog finansiranja i „čekanja” spasioca u vidu stranih investitora, mora razmišljati i o difersifikaciji sopstvene proizvodne baze koja bi trebalo da podstakne rast i zapošljavanje. Iako veliki broj indikatora oporavka ne zavisi direktno od zemalja regiona, zbog njihove zavisnosti od situacije na velikom tržištu EU, određeni broj mjera iz arsenala Evropskog semestra svakako mora se odmah početi sprovoditi i kod nas. Kada je u pitanju prilagođavanje preporukama EU, zemlje kandidati imaju nekoliko zadataka. Zemlje kandidati za članstvo u EU imaju obavezu da izrade nekoliko strateških dokumenata koji treba da budu usklađeni sa prioritetima EU, a koji predstavljaju pripremu za primjenu ciljeva strategije Evropa 2020 i u regionu Zapadnog Balkana. Riječ je prvenstveno o Pretpristupnom ekonomskom programu (Pre-accession economic programme, PEP), koji predstavlja ključni dokument pretpristupnog fiskalnog nadzora i koordinacije ekonomske politike koji je država kandidat za članstvo obavezna da pripremi u okviru multilateralnog sistema nadzora. Prvi PEP Crna Gora usvojila je januara 2012. godine, a njime se utvrđuju buduća ekonomska politika i strukturne reforme. Kroz sprovođenje PEP-a razvijaju se institucionalni i analitički kapaciteti za učešće u procedurama multilateralnog nadzora EMU. Kada postanu članice, današnje zemlje kandidati pripremaće, kao i sve druge države članice, posebne nacionalne programe reformi i programe konvergencije. Pored PEP-a, država kandidat priprema i Nacionalni strateški referentni okvir (National Strategic Reference Framework, NSRF), koji predstavlja strateški dokument za programiranje korišćenja strukturnih fondova EU i Kohezionog fonda po stupanju u punopravno članstvo, odnosno IPA fonda u pretpristupnom periodu. NSRF predstavlja važan kriterijum za zatvaranje poglavlja 22 – regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata u budućim pristupnim pregovorima. Država kandidat je obavezna da pripremi i Strateški koherentni okvir (Strategic Coherence Framework, SCF) za korišćenje III i IV komponente IPA programa u decentralizovanom modelu upravljanja IPA sredstvima, kojim se određuju prioriteti, programi i budžetski okvir za projekte u oblasti životne sredine, transporta i upravljanja ljudskim resursima za period od tri godine. IPA fond i ukupni finansijski instrumenti raspoloživi kroz budžet EU, stavljaju se u funkciju ostvarenja ciljeva razvojne strategije Evropa 2020, u čijem fokusu jeste rast i zapošljavanje. Zemlja kandidat za članstvo takođe treba da usvoji i Zajednički memorandum o socijalnom uključenju (Joint Inclusion Memorandum, JIM), koji je posvećen rješavanju pitanja siromaštva i socijalne isključenosti odnoso mjerama za njihovo ublažavanje. Takođe, važan je i Zajednički memorandum o prioritetima politike zapošljavanja (Joint Assessment of the Employment Policy Priorities, JAP), koji se priprema u okviru pretpristupne strategije EU za države u procesu pristupanja. JAP predstavlja značajan dokument za pripremu učešća u otvorenom metodu koordinacije u oblasti politike zapošljavanja i predstavlja osnovu za korišćenje finansijske pomoći u IV IPA komponenti, a nakon pristupanja za korišćenje strukturnih fondova. Sprovođenje ovog memoranduma važan je kriterijum za zatvaranje poglavlja 19 – socijalna politika i zapošljavanje u budućim pristupnim pregovorima. Zaključne ocjene: ekonomski oporavak podstiče integracije, dok ih novi talas recesije suštinski odlaže

Debate koje se u posljednje vrijeme vode u Evropskoj uniji polaze od krize dugova


104 105

i krize povjerenja, ali zadiru mnogo dublje – u debate o budućnosti samog evropskog projekta. Kriza ponovo aktivira debate o federalnoj Evropi (Mehanizam za finansijsku stabilnost reducira suverenost država članica u fiskalnoj politici, raste uloga ECB koja je federalna institucija po svojoj prirodi, jača mehanizam ekonomskog upravljanja i finansijska supervizija kroz nove propise; ratifikacijom Fisklanog pakta zabraniće se prekomjerno zaduživanje na nivou nacionalne ekonomije, a uvešće se automatske sankcije za one koji prekrše pravila Pakta stabilnosti i rasta...). Ali pitanje je – da li su ove mjere dovoljne da povrate povjerenje, da li je to dovoljan odgovor na sistemsku krizu. Da li je ovaj novi tip integracije istovremeno novi demokratski deficit Unije ili oblik politike solidarnosti? Mnogi se slažu da EU ne može sebi dozvoliti da nastavi ovaj oblik integracije kao obligaciju samo zato što je to ekonomski neophodno. To mora biti prioritetni plan koji ima politički legitimitet na adekvatnom nivou. Chopin i Jamet (2012) predlažu da se umjesto od kriznog federalizma ide ka pragmatičnom federalizmu. Prvo, iza nacionalnih interesa treba razmišljati o evropskim interesima. Čekajući da „neka zemlja učini prvi, pravi korak”, može se izgubiti fokus sa zajedničkog interesa (tako npr. Njemačka, Holandija i Finska čekaju prezadužene zemlje da sprovedu rigidne mjere štednje, dok one očekuju više finansijske solidarnosti i euro-obveznice koje će ujednačiti kreditni rizik i kamate; Francuska čeka jaču ECB koja će zaštititi njihove banke; zemlje van eurozone, kao Britanija i Poljska, postavljaju pitanje funkcionisanja jedinstvenog tržišta; a izgleda da je svaka od EU-27 dijelom u pravu, jer su tako ekonomski i politički različite). Drugo, treba pristupiti radikalnoj reformi institucija EU koje bi vodile suštinsko ekonomsko upravljanje na nadnacionalnom nivou (program strukturnih reformi za svaku zemlju, osnivanje Evropskog trezora koji bi upravljao zajedničkim dugom eurozone, sa sopstvenim fiskalnim prihodima, i koji bi mogao emitovati kratkoročne i dugoročne euro-obveznice; nadalje – Evropski stabilizacioni mehanizam treba da postane stvarni Evropski monetarni fond, sposoban da utiče na bankarski sistem i stanje dugova; eurozona mora govoriti jednim glasom i za to mora imati politički legitimitet, što nas vodi do pozicije evropskog ministra finansija, dok budžetska supervizija eurozone vodi do posebnog Parlamenta eurozone). Treći stub ovog pragmatičnog federalizma predstavlja ECB koja bi dalje nadgledala ovu svojevrsnu „budžetsku uniju”. Pragmatični federalizam u stvari znači koncept „dvije” Evrope – velike „Unije” sa labavim vezama ali međusobno zavisnim zemljama, i znatno integrisanije „Zajednice” koja se okuplja oko eurozone. Inicijative ove vrste sve češće se čuju iz Njemačke i države članice uskoro će morati da se uključe u ovu inoviranu debatu o Evropi sa više integracionih brzina i formi. Zemlje Zapadnog Balkana i dalje imaju karakteristike koje su tijesno povezane sa različitim oblicima kako političke tako i ekonomske ranjivosti. Kada je riječ o prisutnim oblicima političke nestabilnosti i ranjivosti, oni se u uslovima ekonomske krize dodatno manifestuju. Politička nestabilnost u zemljama regiona, u uslovima ekonomske krize i rastuće neizvjesnosti, praćena je različitim oblicima socijalnih nemira i političkih promjena. Region je strukturiran novim i nedovoljno konsolidovanim državama i njihovim adminstracijama, krhkim institucijama koje bi trebalo da budu temelj demokratskih reformi. Složenu ekonomsku situaciju prati i dalje istorija nemira, etničkih i pograničnih sporova, ali i visok nivo nezaposlenosti, nezadovoljstva ostvarenim nivoom ukupnog ekonomskog i društvenog prosperiteta, kao i svijest o slaboj vladavini prava, koju pratimo kroz percepciju korupcije, obuhvat pravosnažnih sudskih presuda i povjerenje u institucije sistema u cjelini. Prisutna politička ranjivost sistema i različiti oblici političke nestabilnosti, kao i


106

ozbiljna ekonomska kriza koja je stigla i u naš region, nešto kasnije nego u EU, reflektuje se svakako i na sam proces evropskih integracija zemlje. Dinamika evropskih integracija, kao valcer, odvija se – „dva koraka naprijed, jedan korak nazad”, pa treba čuvati optimizam i strpljenje. Politika proširenja nije na listi prioriteta u uslovima duboke ekonomske krize i krize povjerenja u samu ideju daljih integracija Unije, a kriza u zemljama regiona dodatno limitira neophodne investicije u sam integracioni proces (za dinamičan proces integracija nije dovoljna samo politička volja – neophodno je i suštinsko nacionalno „kofinansiranje” u ljudske resurse, unapređenje pravnog okvira, dalji razvoj institucija, ulaganje u lokalnu infrastrukturu itd.). Budžetska ograničenja i mjere štednje neminovno reduciraju dio planiranih investicija evropske agende zemalja regiona, pa i Crne Gore. Dinamika daljih integracija zavisiće znatnim (ali ne presudnim) dijelom od dinamike izlaska iz ekonomske krize. Politička uslovljenost biće i dalje najveća prepreka integracijama (poglavlja 23 i 24), zajedno sa administrativnim kapacitetima, ali ne treba zanemariti ni ekonomske kriterijume jer u narednom srednjem roku u Uniji neće postojati raspoloženje za prijem prezaduženih i neuređenih novih država članica. Konačno, kao što se može zaključiti iz analize novog modela ekonomskog upravljanja u EU, sve mjere koje se u okviru mjera štednje, stabilizacije finansijskog sistema, mjera aktivne politike na tržištu rada, strukturnih reformi i fiskalne konsolidacije, sprovode u EU i državama članicama, predstavljaju jasnu mapu puta i za mjere koje treba da primijene Crna Gora i ostale države regiona u definisanju svojih razvojnih strategija i programa štednje i oporavka. Kao što je EU definisala razvojnu strategiju 2020, tako i zemlje regiona treba da rade svoje strategije 2020 i da ih kroz efikasan mehanizam ekonomskog upravljanja i koordinacije – i ostvaruju.

Ključne riječi: ekonomska kriza, EU, strategija za stabilnost, rast i zaposlenost, politika proširenja, Zapadni Balkan


107

Literatura

Christopher, Allen, Ordo-Liberalism trumps Keynesianism: Economic Policy in the Federal Republic of Germanu and the EU, in Bernard Moss, ed., Monetary Union in Crisis: The European Union as a Neo-Liberal Construction. (London: Palgrave, 2005); (http://csallen.myweb.uga.edu/allen_moss.pdf).

AFP, Pomoć Španiji: tajni razgovori i pritisci, 11. 6. 2012; (dostupno na http://www.euractiv.rs/eu-prioriteti/4219-pomo-paniji-tajni-razgovori-i-pritisci).

Arghyrou Michael G., Kontonikas Alexandros, The EMU Sovereign Debt Crisis: fundamentals, expectations and contagion, DG Economic and Financial Affairs, The European Commission, Economic papers 436, February 2011.

Chopin, Thierry, Jamet Jean-Francois, Europe – afterwards: From crisis federalism to pragmatic federalism, European issues, No. 243, Policy Paper, Fondation Robert Schuman, 11. June 2012; http://www.robert-schuman.eu/doc/questions_europe/qe-243-en.pdf.

Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Central Bank, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank: Action for Stability, Growth and Jobs, COM(2012)2, 30. 5. 2012.

Eurostat, Newsrelease, Euroindicators, Further increase of VAT rates in 2012, No. 77/2012, 21. May 2012;

Eurostat, Newsrelease, Euroindicators, No. 81/2012, 1. June 2012., (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-01062012-AP/EN/3-01062012-AP-EN.PDF)European Financial Stability Facility : http://www.efsf.europa.eu/about/index.htm

European System Risk Bord :http://www.esrb.europa.eu/about/background/html/index.en.html

The European Commission, The Annual Growth Survey for 2012, 23. 11. 2011, COM(2011)815, http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/ags2012_en.pdf.

Towards growth-friendly consolidation and job-friendly growth, Statement of the Members of the European Council, 30 January 2012; (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/127599.pdf).

Treaty on stability, coordination and governance in the EMU, The European Council, 1. March 2012, (http://european-council.europa.eu/media/639235/st00tscg26_en12.pdf).

Vodič kroz strategiju Evropa 2020, Evropski pokret Srbija, Fond za otvoreno društvo, Beograd, 2010.

Severnoatlantski savez posle samita u Čikagu Prof. dr Predrag Simić Fakultet političkih nauka, Univerzitet u Beogradu

Samit Severnoatlantskog pakta, održan maja 2012. u Čikagu, najavljen je kao „istorijski” zbog toga što su se na njemu okupile delegacije čak šezdeset i jedne zemlje, što je najveći broj učesnica jednog samita ove organizacije od njenog osnivanja. Ambicije organizatora, međutim, bile su mnogo skromnije i svodile su se na implementaciju novog strateškog koncepta NATO-a koji je usvojen 2010. godine u Lisabonu. U centru pažnje bili su završetak prve faze izgradnje antiraketnog štita u Evropi, koncept „pametne odbrane” (smart defence) i Avganistan, gde bi do 2014. godine trebalo da se okonča jedna od do sada najambicioznijih misija u istoriji NATO-a (ISAF), koja je od 2001. godine do danas okupila čak pedeset zemalja. Impozantne brojke nisu, međutim, mogle da prikriju sve dublje razlike među saveznicima u pogledu budućnosti ove organizacije koja je tokom Hladnog rata izrasla u verovatno „najuspešniji vojni savez u istoriji” i u posthladnoratovskom razdoblju „pokazala impresivnu čvrstinu i solidarnost” (Kupchan 2010).1 Danas, glavni povod sporova Amerikanaca i Evropljana jesu razlike u njihovom viđenju bezbednosti, a time i svrhe NATO-a. SAD su, kao globalna sila, od napada 11. septembra 2001. godine praktično u ratnom stanju protiv globalnog (naročito islamističkog) terorizma, dok Zapadni Evropljani, s izuzetkom Britanaca i Francuza, ne veruju da vojna sila može rešiti konflikte niti vide potrebu za njom na početku XXI veka (Dempsey 2011). 2

Iako je NATO danas nesumnjivo najmoćnija vojna organizacija na svetu, preovlađuje utisak da je bio potpuno nespreman za svetsku ekonomsku krizu koja je počela u jesen 2008. na Vol Stritu u Njujorku dovodeći do kraha američkog neoliberalnog modela, a u proleće 2009. godine prelila se u Evropu dovodeći do kraha socijaldemokratkog modela EU. Jedna od posledica bio je dalji pad vojnih budžeta država članica znatno ispod predviđenih 2% BND, što je uslovilo i smanjenje vojnih kapaciteta evropskih zemalja koje se pokazalo tokom kampanje u Libiji (Barry 2012).3 Mnogo ozbiljnija posledica krize jeste da ona na dugi rok menja odnose moći u svetu u oblastima i na način na koje jedan klasični vojnopolitički savez nema uticaja. Glavne pretnje bezbednosti i stabilnosti zapadnih društava danas ne dolaze ni iz Teherana ni iz Pjongjanga nego iz promene odnosa moći u svetu, koja je već učinila da dosadašnju globalnu dominaciju G-7 zameni G-20, čije članice danas stvaraju oko 85% svetskog BDP. Uprkos očekivanjima potencijalnih kandidata za članstvo u NATO-u, samit u Čikagu nije uputio nove pozive za priključenje niti je doneo značajnije odluke o daljim reformama saveza. Ukratko, samit

1 Uticajni američki profesor Čarls Kapčan (2010) primetio je da je NATO „odoleo istoriji”: „... savezi se obično raspadaju kada nestane kolektivne pretnje koja je dovela do njihovog osnivanja. Umesto toga, NATO je ne samo preživeo nego i značajno proširio svoje članstvo i preduzeo važne misije na Balkanu, u Avganistanu i Libiji. Na kraju Hladnog rata je malo posmatrača moglo predvideti da će NATO, dvadeset godina kasnije, biti u središtu širokih operacija u Avganistanu i istovremeno izvesti uspešnu vazduhoplovnu kampanju u cilju rušenja vlasti u Libiji”.

2 Dempsey (2011) Markus Kaim iz Instituta za međunarodna i bezbednosna pitanja u Berlinu tim povodom naglašava: „SAD je globalna sila dok Evropa razmišlja regionalno i veruje da je okružena prijateljima. Sjedinjene Države veruju da ova demilitarizacija podriva NATO”.

3 Tadašnji državni sekretar za odbranu Robert Gejts izrazio je u junu 2011. u Briselu frustracije SAD evropskim saveznicima na sledeći način: „... najveći vojni savez u istoriji tek je jedanaest nedelja u operaciji protiv slabo naoružanog režima u retko naseljenoj zemlji, a mnogim saveznicima počelo je da ponestaje municije, navodeći ih da zatraže od SAD da još jednom popune njihove zalihe”.


110

je pokazao da unutar NATO-a, ali i između ove organizacije i pedestak njenih partnera u svetu i dalje postoji visok nivo kohezije i saglasnosti o ciljevima ove organizacije – uprkos tome, nije dao odgovore na dileme o budućnosti Severnoatlantskog pakta.

Globalizacija NATO-a?

Izveštaj pod naslovom „Budućnost NATO-a”, koji je za američki Savet za spoljnu politiku pripremio profesor Džejms Goldgajer, počinje ocenom da kada Severnoatlantski savez (NATO) danas ne bi postojao, Sjedinjene Države ne bi ni pokušale da ga stvore. U vreme kada je nastao, 1949. godine, on je imao smisla pošto je zbog sovjetske pretnje bilo potrebno učvrstiti veze u severnoatlantskom području između Sjedinjenih Država, Kanade i zapadnoevropskih zemalja. „Danas, kada bi Sjedinjene Države polazile od nule, u svetu transnacionalnih pretnji debata bi se vodila oko toga da li bi trebalo slediti neoliberalne i neokonzervativne pozive na stvaranje saveza demokratija bez obzira na geografiju, ili stvoriti koncert velikih sila koji predviđaju realisti kako bi se očuvao postojeći poredak” (Goldgeier 2010: 3). Sjedinjene Države danas ne polaze od nule, nastavlja ovaj autor, niti bi NATO smeo da nestane. Veze koje spajaju saveznike sa dve strane Severnog Atlantika danas su zategnute, ali su još uvek jače od veza SAD i drugih delova sveta. Pored zajedničke istorije i zajedničkih vrednosti, za SAD su važni i finansijski i materijalni resursi kojima Evropa raspolaže. Evroatlantski saveznici dele zajednički interes za očuvanje postojeće svetske privrede. „Kao zajednicu demokratija, države-članice ugrožavaju sile kao što su islamski ekstremizam i uspon autoritarnih država. Za Sjedinjene Države, NATO je izvor legitimiteta za delovanje na mestima kakav je Avganistan. Za Evropu, NATO je sredstvo za projektovanje tvrde (vojne – prim. P. S.) moći”. Goldgajer smatra da NATO danas više nije dovoljna zaštita članicama od niza savremenih bezbednosnih pretnji i izazova, ali i da američkim i evropskim liderima može poslužiti kao platforma za razvoj veza s drugim institucijama i vanevropskim zemljama koje su potrebne radi zajedničke odbrane. „Uprkos svojim slabostima, NATO omogućava Sjedinjenim Državama partnerstvo sa bliskim demokratskim saveznicima na način koji bi bio teško moguć bez formalne institucije koja nudi centar i mesto za donošenje odluka kao i legitimitet i podršku za akcije američke ad hoc koalicije ne bi mogle”, zaključuje ovaj autor (2010: 3). Uprkos tome što je NATO preživeo kraj Hladnog rata i promenio svoju svrhu – od saveza za kolektivnu samoodbranu, koji se zasnivao na glavi VII Povelje UN4, u organizaciju koja deluje izvan granica država članica (tzv. out-of-area operacije5), pokušaji SAD da NATO pretvore u organizaciju za globalnu bezbednost naišli su na oprečne reakcije članica. Zagovornici „globalnog NATO-a” pošli su od stava da promenjene okolnosti krajem XX i početkom XXI veka znače da kolektivna odbrana nije više

4 Prema članu 5 Vašingtonskog ugovora (osnivački dokument NATO-a) njegova svrha je definisana na sledeći način: „Strane potpisnice se slažu da će se oružani napad na jednu ili više njih u Evropi ili Severnoj Americi smatrati napadom na sve njih i, shodno tome, slažu se da ukoliko do takvog napada dođe, svako od njih će, primenjujući pravo na individualnu ili kolektivnu samoodbranu koju priznaje član 51 Povelje Ujedinjenih nacija, pomoći drugoj strani ili stranama potpisnicama koje su napadnute, preduzimajući individualno ili u saglasnosti s drugim stranama potpisnicama akcije koje smatra potrebnim, uključujući upotrebu oružane sile, da bi povratila i očuvala bezbednost Severnoatlantskog područja. Svaki takav oružani napad i mere koje se preduzmu kao odgovor na njega biće odmah prijavljeni Savetu bezbednosti. Ove mere će biti okončane kada Savet bezbednosti preduzme potrebne mere da bi obnovili i očuvali međunarodni mir i bezbednost”. Navedeno prema: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17120.htm.

5 Metcalf (2008) Izraz je prvi upotrebio američki senator Ričard Lugar u govoru održanom u Klubu prekomorskih pisaca u Vašingtonu 24. juna 1993. godine. Lugarova krilatica sadržala je dvostruku poruku: da NATO u posthladnoratovskom razdoblju mora izaći izvan svoje tradicionalne uloge organizacije za kolektivnu bezbednost i da se mora otvoriti za prijem novih članica iz bivše Istočne Evrope.


111

ograničena na konvencionalni i nuklearni napad neprijateljske sile kakav je predviđao član 5 Vašingtonskog ugovora iz 1949. godine, i da mora biti spreman da odgovori i na nove pretnje i izazove zapadnom svetu. I dok su nove članice NATO-a iz bivše Istočne Evrope spremno prihvatile ovu transformaciju, stare članice su pokazale rezerve koje su 2002. godine dovele do otvorenih razlika između SAD, s jedne, i Francuske i Nemačke, s druge strane, povodom vojne intervencije u Iraku, što je imalo za posledicu da ovu intervenciju nije izveo NATO nego tzv. koalicija voljnih pod vođstvom SAD (Rumsfeld 2003).6 Rat protiv Iraka, međutim, imao je dalekosežne posledice ne samo među saveznicima nego i u zemljama koje su ga predvodile – Sjedinjenim Državama i Velikoj Britaniji; zbog takvih posljedica ni u SAD ni u Evropi više nije bilo spremnosti za oružane akcije izvan okvira koji je pružao NATO. Drugim rečima, ovaj rat je pokazao da je NATO za transatlantske saveznike ostao izvor legitimacije za primenu sile u posthladnoratovskom razdoblju.

NATO 3.0

Analitičari su saglasni da je NATO u svojoj 63-godišnjoj istoriji prošao kroz tri faze: Hladni rat, u kome je njegov osnovni cilj bila odbrana Zapada od sovjetske pretnje (1949–1991), posthladnoratovsko razdoblje, u kome je počeo misije izvan svojih granica (tzv. out-of-area misije) s tendencijom stvaranja tzv. globalnog NATO-a (1991–2010), da bi stigao do aktuelne faze (tzv. NATO 3.07), u kojoj je ideja „globalnog NATO-a” napuštena u korist tzv. novog strateškog koncepta, prema kome je cilj organizacije odbrana evroatlantske zajednice od novih bezbednosnih pretnji i izazova u multipolarnom svetu. I dok je u NATO-u 1.0 jedina dilema među američkim saveznicima bila koliko daleko je Vašington spreman da ide u upotrebi sile radi zaštite evropskih, pre svega manjih saveznika, tj. da li je spreman da upotrebi sva sredstva radi njihove odbrane8, NATO 2.0 se suočio s pitanjem koliko daleko su spremni da idu američki saveznici u podršci ciljevima „novog NATO-a”. Vojne intervencije posle Hladnog rata – na Balkanu, u Avganistanu i Libiji – stavile su na probu solidarnost saveznika i pokazale dubinu razlika među njima. Zbog toga je „novi strateški koncept”, usvojen na samitu u Lisabonu decembra 2010. godine, pošao od stava da kolektivna odbrana danas izlazi daleko izvan okvira garancija protiv „oružanog napada”, kakvu je predviđao član 5 osnivačkog ugovora. Da bi ostao relevantan, smatra Džejms Goldgajer, NATO mora proširiti tradicionalno shvatanje kolektivne odbrane i suočiti se sa pretnjama koje je doneo XXI vek kao što su terorizam, proliferacija oružja masovnog uništenja među državnim i nedržavnim akterima međunarodnih odnosa, kao i sa pretnjom kompjuterskog rata (cyberwarfare). Prema ovom mišljenju, Sjedinjene Države su se u takvim okolnostima morale okrenuti od svojih tradicionalnih evropskih saveznika da bi se suprotstavile novim pretnjama koje dolaze iz Afrike, šireg područja Srednjeg istoka i Azije. Pošto se i Evropljani suočavaju sa

6 Odbijanje Francuske i Nemačke da se priključe vojnoj intervenciji protiv Iraka navelo je Donalda Ramsfelda, tadašnjeg državnog sekretara za odbranu SAD, da napravi razliku između „stare” i „nove Evrope”.

7 Ovaj izraz je prvi upotrebio generalni sekretar NATO-a Anders Fog Rasmunsen (2010), u govoru pred Nemačkim Maršalovim fondom 8. oktobra 2010. godine u Briselu tumačeći novi strateški koncept ove organizacije: „Došlo je vreme za NATO 3.0. Savez koji može da odbrani 900 miliona stanovnika članova NATO-a od pretnji s kojima se danas suočavamo i s kojima ćemo biti suočeni u narednoj deceniji. Strateški koncept je nacrt za taj novi NATO”.

8 Da bi uverio evropske saveznike i SSSR u odlučnost SAD da ispuni svoje obaveze u NATO-u američki predsed-nik Džon Kenedi održao je 1963. godine u Berlinu govor u kome je, između ostalog, izjavio „Ich bin eun Berliner” ( Ja sam Berlinac), tj. da bi branio Berlin i Evropu na isti način kao i Sjedinjene Države. Uprkos tome, sumnja u spremnost SAD da rizikuju nuklearni rat sa Sovjetskim Savezom radi odbrane Evrope bila je prisutna do kraja Hladnog rata. Ona je bila i jedan od razloga zbog kojih je Francuska 1966. godine napustila integrisanu vojnu komandu NATO-a. Videti: http://millercenter.org/president/speeches/detail/3376.


112

sličnim pretnjama, smatraju američki autori, morali bi nastaviti razvoj Severnoatlantskog pakta kao zajedničkog odgovora na ove pretnje, i izvode zaključak da bi Evropljani morali prihvatiti jačanje veza između NATO-a i EU i čvršće veze sa vanevropskim demokratskim zemljama, pre svega u regionu Azije i Pacifika. Odsustvo pretnje kakvu je tokom Hladnog rata predstavljao Sovjetski Savez danas stavlja na probu solidarnost zapadnih zemalja. Nove članice iz Istočne Evrope, poput Poljske i baltičkih država, i dalje u NATO-u vide garanciju protiv jačanja Rusije, naročito posle rata na Kavkazu. To, međutim, nije slučaj sa starim članicama, poput Nemačke ili Francuske, koje u Rusiji vide važnog privrednog partnera, čije isporuke nafte i gasa postaju sve značajnije za stabilnost njihovih privreda. SAD, sa svoje strane, podozrivo gledaju na sve veću energetsku zavisnost Evrope od Rusije, ali svrhu NATO-a vide u odgovoru na pretnje koje dolaze izvan Evrope. Stalni predstavnik SAD u NATO-u Ivo Daalder tim povodom je izjavio da „NATO nije ostrvo. On je postao deo globalno povezanog sveta. Danas, okosnica transatlantskih odnosa nije toliko u Americi ili u Evropi – ona je postala globalna. Stoga i NATO mora sve više posmatrati sebe ne iz transatlantske perspektive nego iz globalne perspektive” (Daalder 2009). Globalna perspektiva ne znači samo prihvatanje činjenice da pretnje mogu doći s različitih strana i imati različite oblike – ona nalaže i jačanje veza sa partnerima u celom svetu kao što potvrđuje dosadašnje iskustvo misije ISAF u Avganistanu ili suzbijanje piraterije duž obala Somalije. Razlike između Sjedinjenih Država i zapadnoevropskih zemalja u ovom pitanju i danas su izvor neslaganja zbog bojazni Evropljana da bi globalizacija NATO-a u krajnjoj liniji vodila slabljenju transatlantskih veza. Drugi problem koji stoji na putu novog strateškog koncepta Severnoatlantskog pakta jesu odnosi sa Rusijom. Iako malo ko u SAD i u Evropi Rusiju i dalje smatra glavnim protivnikom, pokušaji uspostavljanja partnerskih odnosa sa postsovjetskom Rusijom ili „resetovanja” odnosa SAD i Rusije do sada su doneli polovične rezultate. Razlog za to je, s jedne strane, podozrenje postsovjetske Rusije da je NATO posle Hladnog rata širenjem na bivše članice Varšavskog ugovora pokušavao da proširi svoju sferu uticaja i izoluje je od Evrope i, s druge strane, podozrenje SAD da bi čvršćim povezivanjem s NATO-om Rusija stekla pravo veta na odluke saveza. Stav Moskve prema širenju NATO-a još davne 1992. godine izrazio je uticajni ruski stručnjak Sergej Karaganov rečima da Rusija nema ništa protiv prijema novih članica u NATO ako ona bude prva primljena i ako se komanda nad NATO-om prebaci u ruke generalnog sekretara UN. Sjedinjene Države, nasuprot tome, imaju drugačiji ugao gledanja: „Da se NATO nije proširio, Evropska unija bi verovatno odložila proces svog širenja, ostavljajući Srednju i Istočnu Evropu nesigurnim i ranjivim. Oni koji su se protivili širenju u prilog svom stavu navode cenu teških odnosa sa Rusijom ali ne uzimaju u obzir troškove neširenja, uključujući mogući neuspeh političkih i ekonomskih reformi u Srednjoj Evropi i rast mogućnosti širenja sukoba u regionu”(Goldgeier 2010: 10). U svakom slučaju, širenje NATO-a je zastalo posle rata na Kavkazu kojim je Rusija stavila jasno do znanja da neće dozvoliti ulazak u NATO zemljama koje se nalaze unutar njenog „odbrambenog perimetra”. Analitičari stoga zaključuju da je budućnost širenja NATO-a neizvesna: „Dok se na Balkanu nastavlja napredovanje (Crna Gora se pridružila Akcionom planu za članstvo decembra 2009. dok je NATO potvrdio svoju podršku Bosni i Hercegovini da nastavi istim putem kada jednom sprovede određene reforme), perspektive Ukrajine i Gruzije da se priključe savezu ostaju neizvesne za još neko vreme”(Goldgeier 2010: 10-11). Treće pitanje su resursi i sredstva koji su potrebni NATO-u da bi u narednim godinama i decenijama odgovorio na različite vrste pretnji evroatlantskoj zajednici. I dok većina Evropljana ne veruje da bi u dogledno vreme mogli biti predmet klasične


113

vojne agresije jedne ili više država slične onoj koja je pretila tokom Hladnog rata, SAD ne isključuju takvu mogućnost u nastojanju da očuvaju vojni i nuklearni potencijal ove organizacije. Kao globalna sila, Sjedinjene Države su već odavno razvile resurse potrebne za brzo raspoređivanje snaga na bilo kojoj kriznoj tački u svetu, dok ih Evropljani ni danas nemaju (više od 70% evropskih oružanih snaga nema mogućnost brzog raspoređivanja). Nešto bolji je slučaj s evropskim pomorskim snagama, dok je izgradnja antiraketnog štita u Evropi izazvala žučne sporove sa Rusijom i nije naišla na veliko odobravanje saveznika. Zahtevi da se NATO osposobi za sofisticirane oblike ratovanja kakve je izneo izveštaj „NATO 2020”, koji je pod rukovodstvom Medlin Olbrajt izradila grupa američkih i evropskih stručnjaka za bezbednost (NATO 2010), uglavnom nisu doneli rezultate zbog svetske finansijske krize koja je žestoko pogodila članice NATO-a i ograničila njihove vojne budžete. Kao odgovor na sve ozbiljniju finansijsku krizu došlo je do niza inicijativa o saradnji i podeli rada između NATO-a i EU, kao i koncepta „pametne odbrane” koja bi trebalo da donese više rezultata uz manje ulaganja, upravo kroz bližu saradnju NATO-a sa partnerskim državama i organizacijama (Goldgeier 2010: 16). 9

U krugovima bliskim Obaminoj administraciji preovlađuje mišljenje da NATO može preuzeti vodeću ulogu u vojnim pitanjima, kao što je to učinio u Bosni, na Kosovu i u Avganstanu, ali i da se obrati organizacijama kao što je EU da preuzmu vođstvo jednom kada situacija bude stabilizovana, kao što je slučaj na Balkanu: „U pitanjima kao što je kompjuterska i energeteska bezbednost, EU bi u idealnom slučaju trebalo da preuzme vodeću ulogu, dok bi NATO mogao asistirati logističkom podrškom i personalom potrebnim da bi se problem rešio. Imajući u vidu značajno preklapanje ove dve organizacije, takva saradnja ne bi trebalo da predstavlja problem, ali to u stvarnosti nije tako. Veća koordinacija će iziskivati veću spremnost Sjedinjenih Država da razvijaju vlastite odnose sa Evropskom unijom, a biće potreban i zajednički napor na strani članica EU da deluju u tesnoj saradnji sa NATO-om” (Goldgeier 2010: 15).

Zaključak

Prema oceni generalnog sekretara NATO-a Andersa Foga Rasmunsena samit u Čikagu bio je „krucijalni samit održan u krucijalnom trenutku”, a njegove odluke bile su od značaja za SAD i Evropu i budućnost ove organizacije. Kritičari se, međutim, ne slažu s njegovim stavom i ocenjuju da se radilo o rutinskom skupu iz koga je veoma malo proisteklo. Analitičar američke agencije „Stratfor” Nejt Hjuz smatra da je NATO pregazilo vreme, odnosno da je izgubio svoju istorijsku svrhu i da će u odsustvu vidljive pretnje bezbednosti njegovim članicama (ukupno 28), uloga NATO-a postepeno slabiti svodeći se „uglavnom na platformu s koje će članice sklapati saveze sa različitim državama i organizacijama u svetu”. U prilog tome on navodi sve veće razlike u interesima članica NATO-a, počev od baltičkih država, Poljske i Rumunije, koje ga, naročito posle rata na Kavkazu, vide kao glavnu garanciju svog teritorijalnog integriteta u odnosu na sve jaču Rusiju, do Nemačke koja u Rusiji ne vidi protivnika nego važnog partnera, za koju je ideja o „ruskoj opasnosti” anahronizam i koja u NATO-u vidi sredstvo kojim se mogu smanjiti troškovi odbrane u njenom budžetu. Između ove dve krajnosti nalaze se zemlje poput Francuske, koja u Rusiji vidi važnog partnera u Evropi, ali i kupca za svoje savremene fregate (Rasmunsen 2012).10 U pojedinim analizama samit u Čikagu označen je kao „skup propuštenih

9 Američki stručnjaci smatraju da većina članica saveza neće pružiti značajniji vojni doprinos: „Nikada nisu i nikada neće. Sjedinjene Države moraju nastaviti s pritiskom za preraspodelu troškova ali će on biti samo marginalno uspešan.“

10 Prema njegovom mišljenju, intervencija u Libiji „nije bila operacija NATO-a zbog razilaženja Francuske i Nemačke, ali su je uticaj SAD i okvir koji je pružio NATO učinili mogućom... NATO i SAD su za evropske zemlje još uvek moćno sredstvo za legitimaciju i izvođenje akcija u inostranstvu”.


114

prilika”: „Uprkos izazovima – kakvi su kriza evrozone, koja preti da dalje ugrozi resurse namenjene evropskim oružanim snagama, i pad podrške država-članica dugoročnoj bezbednosti i stabilnosti Avganistana – Sjedinjene Države i njihovi saveznici propustili su da obnove unutrašnju vitalnost i međunarodni značaj NATO-a”. Jedan od argumenata koji se navode u prilog tome glasi i da su članice NATO-a na samitu u Čikagu propustile da Makedoniji, Gruziji, Crnoj Gori, Bosni i Hercegovini i Kosovu otvore put ka formalnom članstvu u NATO-u. U republikanskim krugovima u SAD posebno se ukazuje na Makedoniju i Gruziju, koje su, uprkos vlastitim problemima, uputile svoje vojnike u misiju USAF u Avganistanu, demonstrirajući time svoju solidarnost sa evroatlantskom zajednicom. Republikanci kritikuju i nameru Obamine administracije da okonča misiju u Avganistanu u situaciji kada toj zemlji i dalje preti opasnost od obnove sukoba, kao i „neodlučnost NATO-a da preduzme vodeću ulogu u sirijskoj krizi”. Nasuprot kritičarima, većina američkih stručnjaka, uprkos dilemama, i dalje vidi u NATO-u oslonac solidarnosti evroatlantske zajednice i očuvanja njenog uticaja u svetu. Prema Stivenu Flanaganu, stručnjaku Centra za strategijske i međunarodne studije u Vašingtonu (CSIS), tri glavna cilja samita u Čikagu bila su: 1) potvrda finansijskih i drugih vojnih angažmana posle povlačenja iz Avganistana; 2) „promocija pametne odbrane što u praktičnom smislu znači zajedničko korišćenje resursa da bi se dobilo više odbrane za manje novca”; 3) nastavak rada sa više od pedeset partnerskih nacija u svetu na pitanjima od zajedničkog odbrambenog značaja (Flanagan posebno naglašava da, uprkos finansijskim problemima evropskih članica, NATO nije najavio dalje smanjivanje troškova u Avganistanu) (CSIS, 2012). Zbog toga on smatra da je NATO danas značajan kao i bilo kada u prošlosti i da nove pretnje bezbednosti, bilo u vidu terorizma, građanskih ratova i pobuna..., pre opravdavaju njegovo postojanje nego što ga dovode u pitanje. Uprkos finansijskoj krizi na obe strane Atlantika, samit u Čikagu nije isključio mogućnost budućih intervencija NATO-a kakve su viđene u Avganistanu i Libiji (CSIS, 2012). Sličnog mišljenja je i Čarls Kupčan koji najveći uspeh samita u Čikagu vidi u nedvosmislenoj demonstraciji čvrstine veza između transatlantskih saveznika i očuvanoj koheziji organizacije. I Sjedinjene Države i Evropa imaju zajednički interes da očuvaju decenijske partnerske veze i partnerstvo uprkos različitim viđenjima mnogih svetskih problema i različitim prioritetima (Kupchan 2010). Američki predsednik Barak Obama uoči prethodnog samita NATO-a u Lisabonu tim povodom izjavio je da su odnosi SAD i Evrope „kamen-temeljac našeg odnosa sa svetom i katalizator saradnje u svetu. Ni s jednim drugim regionom u svetu Sjedinjene Države nemaju tako prisnu vezu vrednosti, interesa, kapaciteta i ciljeva” (Kupchan 2010). Zaključak koji se stoga neminovno nameće glasi da opstanak NATO-a posle Hladnog rata znači da on predstavlja mnogo više od vojnog saveza. „NATO je, možda, primarna institucija koja je odgovorna za očuvanje koherentnosti i efikasnosti Zapada kao zajednice vrednosti i interesa”, ističe Čarls Kupčan. Zbog toga je i samit u Čikagu, bez obzira na izostanak značajnih odluka svojstvenih ovoj vrsti okupljanja, bio potvrda da je ova organizacija i dalje glavni oslonac vrednosti na kojima počiva zapadni svet – uprkos izazovima svetske ekonomske krize, pojavi novoindustrijalizovanih zemalja na međunarodnoj sceni i izazovima kakve donose politički fenomeni u savremenom svetu (na primer, arapsko proleće).


115

Literatura

Barry, Linda, NATO at a Crossroads Ahead of Chicago Summit, IIEA, 8. maj 2012. http://www.iiea.com/blogosphere/nato-at-a-crossroads-ahead-of-chicago-summit

Daaldera, Ive na Transatlantskom forumu u Berlinu 1. jula 2009. godine. http//nato.usmission.gov/Speeches/Daalder_FA_Berlin070109.asp.

Dempsey, Judy, Beginning of the End for NATO?, The New York Times, 2011.

Goldgeier, James M., The Future of NATO, Council of Foreign Relations, New York 2010.

Kupchan, Charles, NATO: Chicago and Beyond, Council on Foreign Affairs, May 10, 2010, http://www.cfr.org/nato/nato-chicago-beyond/p28204

Lugar, Richard, NATO: Out of Area or out of Business: A Call for U.S. Leadership to Revive and Redefine the Alliance

Metcalf, Jennifer, Going Global or Going Nowhere?: NATO’s Role in Contemporary International Security, Peter Lang, Oxford 2008

NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement, NATO, Bruxelles 17 May 2010

Rasmunsen, Chicago Summit, 2012, http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Special-Feature/Detail?lng=en&id=145926&contextid774=145926&contextid775=145913&tabid=1452486761.

Rasmussen, Anders Fog, The New Strategic Concept: Active Engagement, Modern Defence, navedeno prema: http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_66727.htm

Rumsfeld: France, Germany are ‘problems’ in Iraqi conflict, http://articles.cnn.com/2003-01-22/world/sprj.irq. wrap_1_german-troops-france-and-germany-key-nato-ally?_s=PM:WORLD

Internet izvori:

NATO : http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17120.htm.

CSIS: http://csis.org/multimedia/video-what-were-topics-chicago-nato-summit

http://csis.org/multimedia/video-what-natos-future-mission

http://millercenter.org/president/speeches/detail/3376

Evropska unija kao agent reformi u Crnoj Gori Mr Ana Šćepanović, doktorantkinja Fakultet političkih nauka, Univerzitet Crne Gore

Abstract

This paper examines the EU’s ability to exercise its transformative power in the Western Balkans using the example of Montenegro. The first part discusses the context in which the EU assumed the role of the norm-changer in the region, as well as the change of the EU reform requirements in light of the European Council ’s decision to offer membership perspective. It has been argued that, by means of combining the elements of Common Foreign and Security, and the Enlargement policy, the EU created a long-term strategy for reform in Western Balkan countries geared towards comprehensive transformation of their political, economic, legislative and institutional structures in line with the EU standards. The second part analyses the effects of such EU endeavours on the example of Montenegro. While fully acknowledging the difficulties in Montenegro’s compliance with the EU recommendations as regards a number of areas, results of the analysis also show far-reaching transformations in its national legislation as well as comprehensive adaptations of the country’s institutional infrastructure, in line with the EU requirements. On the basis of these findings, it has been concluded that the EU’s attempts to initiate and steer wide-ranging reforms in this country have been largerly successful thus far.

Keywords: EU, transformative power, conditionality policy, Montenegro.

Uvod

Odnos Evropske unije (EU) prema Crnoj Gori definiše se na osnovu opštih smjernica evropske politike u odnosu na Zapadni Balkan. Taj odnos može se pratiti gotovo dvadeset godina unazad – od stvaranja EU na temelju Mastrihtskog sporazuma 1993. godine do danas. S obzirom na to da se nastanak zajedničke spoljne i bezbjednosne politike EU vremenski poklapa sa konfliktima koji su obilježili raspad bivše Jugoslavije, ove prilike su umnogome oblikovale politiku Unije prema regionu Zapadnog Balkana, koju do današnjih dana odlikuje izrazito snažna bezbjednosna komponenta. Međutim, vrlo brzo nakon okončanja rata u Bosni i Hercegovini (BiH), već sa uvođenjem tzv. Regionalnog pristupa 1996. godine koji je preko mehanizama politike uslovljavanja promovisao širenje određenih vrijednosti, kao što su vladavina prava, poštovanje ljudskih prava, princip slobodnog tržišta i dr., spoljna politika EU prema zemljama regiona prestaje da bude isključivo bezbjednosno orijentisana i poprima novi, izrazito preskriptivni karakter. Drugim riječima, već od sredine devedesetih godina pristup EU prema državama Zapadnog Balkana počinje da se mijenja na način da spoljnopolitičko djelovanje Unije počinje da uključuje, umjesto isključivo bezbjednosnih, i određene normativno orijentisane zahtjeve, koji sa otvaranjem tzv. evropske perspektive zemalja Zapadnog Balkana u junu 2000. godine postaju dominantna odrednica politike EU prema ovom dijelu svijeta. Jedna od najuticajnijih teorija koja govori o ciljevima i karakteru spoljne politike EU svakako je teorija o EU kao normativnoj sili (Normative Power Europe), koju je prvi razvio Ian Manners (Manners, 2002, 2004, i 2006). Ova teorija polazi od pretpostavke


118

da se o EU može govoriti kao o akteru u međunarodnim odnosima koji, sa manje ili više uspjeha, teži da svoje vrijednosti i standarde nametne kao normu drugim međunarodnim akterima i na taj način ih transformiše u skladu sa sopstvenim principima funkcionisanja. U skladu sa pretpostavkama pomenute teorije, cilj ovog rada jeste da utvrdi da li se zaista može govoriti o normativnoj ulozi EU u ovom dijelu svijeta i, ukoliko može, da li je i u kojoj mjeri EU zaista u mogućnosti da utiče na pokretanje i sprovođenje reformi u Crnoj Gori po ugledu na ono što je ’evropski’ standard. Prvi dio ovog rada baviće se definisanjem zahtjeva EU prema zemljama Zapadnog Balkana, sa ciljem da ukaže na dominantno normativni karakter njene politike kroz analizu pristupa koji je u svom krajnjem obliku institucionalizovan kroz proces stabilizacije i pridruživanja. Imajući u vidu da je spoljna politika EU u slučaju država Zapadnog Balkana gotovo neodvojiva od politike pridruživanja, analiza normativnih ciljeva EU na ovim prostorima umnogome će se bazirati na zahtjevima definisanim kriterijumima za članstvo. Drugi dio ovog rada posvećen je konkretnim primjerima transformativnog uticaja EU u Crnoj Gori u periodu od uvođenja Regionalnog pristupa 1996. godine do danas. U skladu sa razlikom u učinku koji je povezan sa dinamičnim promjenama socio-političkih prilika pod kojima EU nastoji da vrši svoj uticaj u Crnoj Gori, ova longitudinalna analiza efekata normativno orijentisanih zahtjeva EU podijeljena je na tri različita perioda. Prvi period se odnosi na učinke reformi sprovedenih kao odgovor na zahtjeve u EU u okviru Regionalnog pristupa, koji se završava sa stvaranjem državne zajednice Srbija i Crna Gora. Drugi period se odnosi se na reforme u Crnoj Gori sprovedene u skladu sa zahtjevima novog pristupa institucionalizovanog u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja za vrijeme postojanja državne zajednice. Treći period se odnosi na reforme koje se od sticanja nezavisnosti na referendumu 2006. godine sprovode u kontekstu približavanja Crne Gore punopravnom članstvu u EU. U zaključku ćemo se kratko osvrnuti na najvažnije rezultate istraživanja i izvesti određene tvrdnje u vezi sa sposobnošću EU da u skladu sa pretpostavkom o njenom normativnom i transformativnom uticaju u međunarodnim odnosima inicira reforme i utiče na njihov tempo u Crnoj Gori. 1

Normativni karakter ciljeva EU u zemljama Zapadnog Balkana

Nakon sloma socijalističkog društvenog uređenja, većina zemalja bivšeg Istočnog bloka započela je proces postkomunističke političke i ekonomske tranzicije u skladu sa ’zapadnim principima’ demorkatije i slobodnog tržišta. Međutim, za razliku od većine država Centralne i Istočne Evrope , koje su na ovo, po sebi dugo, putovanje krenule ubrzo nakon pada gvozdene zavjese, etnički sukobi na prostoru bivše Jugoslavije s početka devedesetih godina prošlog vijeka uslovili su odlaganje reformi u bivšim republikama, koje su se nakon ponovnog uspostavljanja mira u regionu odvijale u neuporedivo težim uslovima poslijeratne tranzicije. Veliki ljudski i materijalni gubici ostavili su dalekosežne posljedice na ionako lošu političku i ekonomsku situaciju, dok su međuetnička netrpeljivost i međusobno nepovjerenje ostavljali veoma malo prostora za bilo kakav oblik regionalne saradnje. U ovakvim uslovima otvorenog antagonizma među državama Zapadnog Balkana, koji nije ulivao povjerenje u održivost mira postignutog okončanjem rata u BiH, nakon propalih inicijalnih pokušaja da situaciju u regionu riješi

1 Zaključci prezentovani u ovom radu u najvećoj mjeri temelje se na rezultatima istraživanja sprovedenog 2011. godine za potrebe magistarskog rada istog autora pod nazivom ’European Union as a Normative and Transformative Power in the Western Balkans: Montenegro, a Success Story?’.


119

pod okriljem novouspostavljene zajedničke spoljne i bezbjednosne politike EU (Edwards, 1997), Evropska komisija u februaru 1996. godine predlaže novi pristup zemljama regiona (General Affairs Council, 2006). Suština ovog pristupa ogledala se u relativno jednostavnom aranžmanu koji je počivao na mehanizmu politike uslovljavanja, gdje je EU državama regiona nudila određene trgovinske koncesije, razvojnu pomoć (kroz programe Obnova i PHARE) i mogućnost sklapanja ugovora o saradnji sa EU, u zamjenu za njihovo poštovanje ograničenog seta principa, kao što su regionalna saradnja, demokratija, ljudska prava i slobodno tržište. Iako za dvije godine otkako je uveden ovaj pristup nije donio očekivane rezultate kada je u pitanju konsolidacija mira i disciplinovanost većine zemalja Zapadnog Balkana u poštovanju pomenutih principa, značaj tzv. Regionalnog pristupa ogleda se u tome što po prvi put od uspostavljanja zajedničke spoljne i bezbjednosne politike, umjesto čisto bezbjednosnih ciljeva, EU u svom odnosu prema državama regiona nastoji da promoviše i određene normativno-orijentisane zahtjeve, koji će vrlo brzo postati glavno obilježje njene politike na Zapadnom Balkanu. Razočarana generalno lošim učinkom Regionalnog pristupa, nakon eskalacije krize na Kosovu, Evropska komisija je u maju 1999. godine predložila novu strategiju za očuvanje mira i stabilnosti u regionu (European Commission, 1999). Ključna razlika u odnosu na Regionalni pristup odnosila se na uvođenje tzv. evropske perspektive zemalja Zapadnog Balkana, čime je napravljen kopernikanski zaokret u prirodi odnosa EU sa ovim dijelom svijeta. Nakon što je Savjet ministara EU u junu 1999. usvojio prijedlog Komisije za uvođenje nove strategije, potvrđivanjem perspektive članstva zemalja regiona na samitu Evropskog savjeta godinu dana kasnije, politika proširenja postaje osnovni instrument politike EU prema regionu, čime se otvara novo poglavlje u odnosima EU sa državama Zapadnog Balkana. Novi pristup EU institucionalizovan je u procesu stabilizacije i pridruživanja koji do danas predstavlja osnovni okvir za saradnju sa zemljama regiona. Imajući u vidu specifične potrebe Zapadnog Balkana, ova dugoročna strategija EU kreirana je sa svrhom da se obezbijedi održiva stabilnost u regionu, a zemlje Zapadnog Balkana pripreme za članstvo u EU. Iako je osnovni mehanizam za ostvarivanje uticaja koji se temeljio na politici uslovljavanja suštinski ostao nepromijenjen, nagrada koju je EU sada mogla da ponudi državama regiona u zamjenu za njihovo poštovanje određenih zahtjeva – članstvo u EU – suštinski je izmijenila osnov legitimiteta za vršenje normativnog uticaja u ovim zemljama i značajno proširila ’listu’ evropskih standarda koje zemlje Zapadnog Balkana treba da implementiraju u svoje nacionalne sisteme. U svjetlu perspektive članstva, umjesto zahtjeva za načelnim pridržavanjem ograničenog seta ’opštih’ principa demokratije i slobodnog tržišta, zahtjevi EU prema zemljama regiona definisani u okviru novog pristupa odnose se na sveobuhvatne reforme njihovih političkih, ekonomskih, zakonodavnih i institucionalnih struktura, po ugledu na sisteme država članica EU. Dok svi reformski zahtjevi EU imaju zajedničku svrhu da promovišu određene ’evropske’ standarde u odnosu na različite aspekte funckionisanja države, u pogledu opštosti ovih zahtjeva možemo govoriti o tri različita nivoa uslovljavanja (Grabbe, 2006). Prvi nivo tiče se zahtjeva zasnovanih na kopenhaškim i madridskim kriterijumima za članstvo, iz 1993. odnosno 1995. godine. Kao proizvod svog vremena, kada je nakon pada socijalističkog sistema prioritet prilikom primanja novih članica iz Centralne i Istočne Evrope bio uspješno okončanje procesa postkomunističke tranzicije, kopenhaški kriterijumi za članstvo u najvećoj mjeri tiču se zahtjeva za konsolidacijom sistema demokratije, vladavine prava, poštovanja ljudskih prava i ustanovljavanja principa slobodnog tržišta. Pored političkih i ekonomskih kriterijuma, na Samitu u Kopenhagenu


120

1993. godine Evropski savjet je utvrdio još jedan važan zahtjev za buduće članice Unije – on se odnosi na usklađivanje nacionalnog zakonodavstva zemlje pretendenta na članstvo sa pravnom tekovinom EU. Ovoj grupi kriterijuma naknadno je dodat još jedan kriterijum ustanovljen na sastanku Evropskog savjeta u Madridu 1995, koji se tiče zahtjeva za razvojem adekvatnih administrativnih kapaciteta koji bi omogućili nesmetano sprovođenje reformi u cilju ispunjavanja pomenutih uslova za članstvo. Međutim, premda jasno normativno orijentisani, svi ovi kriterijumi imaju karakter generalnih odrednica koje služe kao opšte smjernice za potencijalne članice Unije, te stoga imaju relativno ograničenu vrijednost u definisanju konkretnih koraka za implementaciju neophodnih reformi i utvrđivanje ostvarenog napretka određene zemlje u tom smislu. Drugi nivo uslovljavanja kada su u pitanju kriterijumi za članstvo zemalja Zapadnog Balkana u EU, odnosi se na zahtjeve formulisane u okviru dugoročne strategije za izgradnju mira i najvećim dijelom usmjereni su u pravcu rehabilitacije odnosa među državama u regionu. U tom smislu, EU posebno insistira na regionalnoj saradnji kao ’vodećem principu u međusobnim odnosima zemalja Zapadnog Balkana’ (Zagreb summit declaration, 2000: 30), koji je sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju sklopljenim sa svakom od ovih država pojedinačno eksplicitno postavljen kao uslov za dalji razvoj odnosa tih zemalja sa EU2. U granicama sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, regionalna saradnja podrazumijeva ’odgovarajući nivo’ protoka usluga, roba, ljudi i kapitala i pokretanje različitih prekograničnih programa saradnje u obostranom interesu. Osim principa regionalne saradnje, ostali zahtjevi specifični za region Zapadnog Balkana, koji su uključeni u novi pristup EU odnose se na poštovanje principa međunarodnog prava, uključujući saradnju sa Međunarodnim tribunalom za bivšu Jugoslaviju, borbu protiv terorizma i proliferacije oružja za masovno uništenje, borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, pranja novca, trafikinga i ilegalne imigracije.3 Imajući u vidu specifične uslove poslijeratne tranzicije, ovi zahtjevi su postali značajan dio procesa stabilizacije i pridruživanja i de facto uslov koji zemlje Zapadnog Balkana moraju da ispune kako bi im bilo omogućeno da napreduju ka članstvu u Uniji. Treći nivo uslovljavanja odnosi se na zahtjeve sadržane u individualnim Evropskim partnerstvima, kojima se, na osnovu smjernica određenih opštim kriterijumima za članstvo i konkretnih potreba zemlje u tom smislu, definišu kratkoročni i dugoročni reformski prioriteti za svaku od ovih država ponaosob. U odnosu na prioritete identifikovane u Evropskim partnerstvima, koji se mogu mijenjati u skladu sa tokom reformi u zemlji, mjeri se progres država Zapadnog Balkana u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja i utvrđuju potrebe finansijske, ekspertske i tehničke podrške za sprovođenje reformskih zahtjeva koje obezbjeđuje EU. 4 Sve ove dugoročne i kratkoročne reformske prioritete koji zemljama u procesu stabilizacije i pridruživanja treba da omoguće da zadovolje kriterijume za članstvo u EU, karakterišu snažne normativne intencije koje se ogledaju u određivanju vrlo konkretnih ’domaćih zadataka’ i davanju jasnih instrukcija za sprovođenje reformi i usvajanje određenih politika u skladu sa standardima EU. Ovi reformski zahtjevi EU nerijetko sežu duboko u unutrašnje stvari zemlje, poput određivanja potrebe za usvajanjem ili izmjenama određenih zakona, a u određenim situacijama i izmjena samog ustava. Kao i u slučaju drugih zemalja Zapadnog Balkana, sva tri nivoa uslovljavanja koji zahtijevaju sveobuhvatne promjene političkih, ekonomskih, zakonodavnih i

2 Vidi član 15, Poglavlje III pod ’Regionalna saradnja’ bilo kog sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.

3 Vidi članove 2, 3, 4, 6 i 7 Poglavlja I pod Generalni principi bilo kog sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.

4 Vidi: ’The Thessaloniki agenda for the Western Balkans’, Annex A of the Thessaloniki European Council Presi-dency Conclusions, 19 and 20 June 2003.


121

institucionalnih struktura države, odnose se i na Crnu Goru, koja je pristupanje EU definisala kao jedan od svojih glavnih spoljnopolitičkih ciljeva. Na osnovu prethodne analize normativnih zahtjeva EU u odnosu na ovaj dio svijeta, u nastavku ovog rada govorićemo o sposobnosti EU da bude agent reformi u Crnoj Gori, od uvođenja Regionalnog pristupa 1996. godine do danas.

Transformativni efekti politike EU na primjeru Crne Gore

Kao što je ranije pomenuto, značaj Regionalnog pristupa ogleda se u tome što u odnos EU prema zemljama Zapadnog Balkana, koji je od uspostavljanja zajedničke spoljne i bezbjednosne politike na temelju Mastrihtskog soprazuma 1993. godine bio dominantno bezbjednosno orijentisan, uvodi važne normativne elemente u vidu nametanja određenih reformskih zahtjeva kroz mehanizme politike uslovljavanja. Kada je Regionalni pristup uveden sredinom devedesetih godina, Crna Gora je bila jedna od dvije republike koje su činile SR Jugoslaviju (SRJ). Iako su Ustav SRJ iz 1992. godine i relevantni zakoni u velikoj mjeri garantovali poštovanje principa demokratije i političkog pluralizma, ljudskih prava i vladavine prava, koje je EU nastojala da promoviše, politička realnost tog vremena odlikovala se velikim jazom između pravnih propisa i njihove praktične primjene; taj jaz je registrovan i u prvom izvještaju Evropske komisije o napretku zemalja obuhvaćenih Regionalnim pristupom iz 1996. godine (First Conditionality Report, 1997: 12). Međutim, iako su generalno loši rezultati politike uslovljavanja u ovom periodu i u ostalim državama regiona ukazivali da razvojna pomoć i povećanje obima trgovinske saradnje koji su nuđeni u okviru Regionalnog pristupa nisu bili dovoljan podsticaj za ove zemlje, političke prilike u SRJ veoma brzo su uslovile promjenu odnosa Crne Gore prema zahtjevima EU. Naime, nakon što je tadašnji predsjednik Vlade Republike Crne Gore Milo Đukanović otvoreno podržao anti-Miloševićevske proteste u Srbiji 1996. godine, članovi vladajuće Demokratske partije socijalista (DPS) u Crnoj Gori, koja je do tada imala apsolutnu vlast u ovoj republici, podijelili su se po pitanju podrške njegovom režimu na dvije partije – anti-Miloševićevski DPS i pro-Miloševićevsku Socijalističku narodnu partiju (SNP). Ovakav razvoj događaja u Crnoj Gori sasvim je promijenio tok tranzicije i napravio veliku prekretnicu u njenom političkom životu (Darmanović, 2003). Nakon pobjede DPS-a na narednim izborima, Crna Gora je napravila zvaničan otklon od Miloševićeve politike, čime je popločan put sve većem normativnom uticaju EU, koja joj je pored Sjedinjenih Država postala jedan od najvažnijih spoljnopolitičkih partnera i neka vrsta garanta bezbjednosti Crne Gore u državnoj zajednici u uslovima sve lošijih odnosa sa zvaničnim Beogradom. Ovakav razvoj događaja omogućio je EU da preuzme ulogu važnog spoljnopolitičkog oslonca Crnoj Gori i u tom svojstvu poveća svoju sposobnost da vrši uticaj u tom dijelu SRJ. Naime, kako bi osigurala političku i ekonomsku podršku od EU, Crna Gora je morala da ponudi konkretne dokaze napretka u oblastima koje su se ticale zahtjeva EU u okviru Regionalnog pristupa. Već sljedeći izvještaj EK iz marta 1998. godine bilježi pozitivne rezultate Crne Gore u kontekstu sprovođenja reformi koje je promovisala EU. Prema navodima ovog izvještaja, Crna Gora je napravila napredak u pogledu ispunjavanja zahtjeva kojim je EU uslovljavala svoju razvojnu pomoć i trgovinsku saradnju ’uprkos kontinuiranim pritiscima sa saveznog nivoa’ (Second Conditionality Report, 1998), što je rezultiralo odvojenom ekonomskom podrškom za ’demokratske reforme’ u Crnoj Gori i drugim zasebnim povlasticama, za koje se prema nalazima EK SRJ kao cjelina nije bila kvalifikvaovala. Na temelju nalaza narednog izvještaja EU, Savjet


122

ministara je potvrdio dalji napredak Crne Gore u oblasti slobode medija, prava manjina, ekonomskih reformi u pravcu uspostavljanja slobodnog tržišta i daljim pomacima po pitanju unapređivanja regionalne saradnje (General Affairs Council, 1998). U uslovima eskalacije kosovkse krize i generalno nestabilne situacije u regionu, EU je nastavila da snažno ohrabruje dalje reforme u Crnoj Gori, a među članicama EU postignut je konsenzus da reformskim naporima u Crnoj Gori treba izaći u susret ’svim raspoloživim sredstvima’ (isto). Partnerski odnos EU u uslovima generalno teške političke i ekonomske situacije u SRJ uticao je na učvršćivanje njenog uticaja u Crnoj Gori, koji je dodatno ojačan nagradama za rezerve zvanične Podgorice prema Miloševićevoj politici i proglašavanje neutralnosti u odnosu na aktuelno ’kosovsko pitanje’ u vidu izuzeća od ekonomskih sanckija i naftnog embarga koji su krajem devedesetih godina bili nametnuti Srbiji. Bez obrzira na to što se razlozi zbog kojih je Crna Gora nastojala da ispuni reformske zahtjeve EU prije mogu tretirati kao posljedica unutrašnjih socio-političkih prilika u zemlji negoli kao posljedica primamljivosti vrijednosti i normi koje je EU težila da promoviše u okviru Regionalnog pristupa, pomaci koje je EK registovala u svojim izvještajima iz ovog perioda nedvosmisleno ukazuju da je EU zaista bila u mogućnosti da u Crnoj Gori vrši određeni normativni uticaj, u mjeri i na način definisan Regionalnim pristupom. Kao što je prethodno pomenuto, zbog generalno loših rezultata koje je Regionalni pristup donio drugdje na Zapadnom Balkanu, u junu 2000. godine EU uspostavila je novi okvir za saradnju sa državama regiona, koji je uvođenjem perspektive članstva ove zemlje trebalo da podstakne na određene reforme definisane u okviru procesa za stabilizaciju i pridruživanje. Međutim, do momenta kada je ovaj proces pokrenut, politička klima u SRJ bitno je promijenjena. Godine loših političkih odluka saveznog državnog rukovodstva, koje su kulminirale eskalacijom krize na Kosovu 1999, okupile su kritičnu masu oponenata Miloševićevog režima u Srbiji i dovele do njegovog svrgavanja u oktobru 2000. Nakon što je nova Vlada u Republici Srbiji spremno prihvatila ideju evropskih integracija, od SRJ se očekivalo da se okrene svojoj ’evropskoj budućnosti’ i uključi u proces ispunjavanja kriterijuma koji bi je, u ma kako dalekoj budućnosti, doveo do članstva u EU. Međutim, uprkos promjeni režima u Beogradu i jasnoj perspektivi članstva kao podsticaja za sprovođenje odgovarajućih reformi, prva polovina dvijehiljaditih godina donijela je razočaravajuće ograničen napredak državne zajednice Srbija i Crna Gora u ovom smislu. Kada su početkom dvijehiljaditih godina istraživanja javnog mnjenja počela da pokazuju da raspoloženje građana u Crnoj Gori u odnosu na državnu zajednicu sa Srbijom poprima opadajući trend (CEDEM 2000 i 2001), u strahu od nove destabilizacije regiona, EU je uskratila podršku separatističkim idejama vladajuće koalicije i uključila se u pregovore između predstavnika Srbije i Crne Gore o budućem odnosu ove dvije republike, sa jasnim preferencijama koje su se ticale očuvanja državne zajednice (Darmanović, 2003, International Crisis Group, 2003). Visoki predstavnik za zajedničku spoljnu i bezbjednosnu politiku Havijer Solana imao je u tom smislu veoma prominentnu ulogu u procesu pregovora i značajno je doprinio usvajanju Beogradskog sporazuma iz marta 2002. godine i uspostavljanju državne zajednice Srbija i Crna Gora (International Crisis Group 2002. i 2003). Naknadni pregovori o Ustavnoj povelji obilježeni su konstantnim neslaganjima predstavnika Srbije i Crne Gore o gotovo svim pitanjima koja su bila predmet razgovora, a njenim usvajanjem godinu dana kasnije uspostavljena je državna zajednica Srbija i Crna Gora, koja nije zadovoljila očekivanja predstavnika nijedne od dvije sastavne republike. Na temelju kompromisa postignutog uz medijaciju predstavnika EU, krajnje


123

rješenje je omogućilo veliki stepen autonomije obiju republika, uključujući korišćenje odvojenih valuta i carinskih sistema, dok je pitanje otcjepljenja riješeno uvođenjem trogodišnjeg moratorijuma na održavanje referenduma o nezavisnosti. Međutim, hronični nedostatak posvećenosti kako Crne Gore tako i Srbije održavanju ove, kako se ubrzo ispostavilo, skupe i nefunkcionalne državne zajednice imao je za posljedicu trogodišnju institucionalnu blokadu obiju sastavnih republika i opšti zastoj u pogledu reformi u kontekstu evropskih integracija (Đurović, 2008). Uvidjevši nedostatke insistiranja na ovom političkom rješenju, koje je, na uštrb normativnih zahtjeva, u najvećoj mjeri bilo zasnovano na kalkulacijama koje su se ticale očuvanja stabilnosti u regionu, EU već u oktobru 2004. godine uvodi tzv. dvostruki kolosjek za dvije sastavne republike. Nakon zastoja prourzokovanog traženjem modela za fukcionisanje državne zajednice, koji je bitno otežao proces reformi (vidi izvješte EK iz 2002. i 2003. godine), pristup ’dvostrukog kolosjeka’ omogućio je dalje pomake ponudivši nesvakidašnje rješenje za pregovore o sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, kojim je omogućeno da se o trgovini, ekonomiji i drugim oblastima u kojima su Srbija i Crna Gora imale sasvim odvojene politike razgovori sa predstavnicima dvije republike, tada još uvijek iste države, vode odvojeno (General Affairs Council, 2004). Ubrzo pošto je ’dvostruki kolosjek’ uspostavljen, Crna Gora je usvojila zaseban Akcioni plan za impelementaciju preporuka EU definisanih u Evropskom partnerstvu za Srbiju i Crnu Goru, izvršila neophodna prilagođavanja svojih intsitucionalnih struktura i usvojila sopstvenu pregovaračku platformu za pregovore o sklapanju sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. EK je brzo registrovala progres obiju republika u skladu sa reformskim zahtjevima ove faze evropskih integracija, što je vodilo odluci Savjeta ministara od aprila 2005. da odobri pozitivnu studiju izvodljivosti Evropske komisije za sklapanje sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Srbijom i Crnom Gorom i za otpočinjanje nove faze evropskih integracija državne zajednice. Međutim, do sredine dvijehiljaditih godina ove dvije sastavne republike već su funcionisale kao dvije de facto odvojene strukture, a razlike u njihovim ekonomskim sistemima i politikama u različitim oblastima bile su vidljive i iz velikog broja aneksa na osnovni tekst sporazuma kojim se ovaj problem rješavao u toku pregovora (Đurović, 2008). Nakon što je mirnim odvajanjem Srbije i Crne Gore poslije referenduma u maju 2006. pitanje nezavisnosti prestalo da bude neposredna prijetnja za stabilnost u regionu, EU je povukla usluge svog specijalnog predstavnika za spoljnu i bezbjednosnu politiku i u svom odnosu prema Crnoj Gori opet počela da se koncentriše na zahtjeve koji se tiču ispunjavanja standarda EU. Sa uključivanjem u proces stabilizacije i pridruživanja u kapacitetu zasebnog subjekta međunarodnog prava, Crnoj Gori je odmah po sticanju nezavisnosti potvrđena jasna perspektiva članstva. Imajući u vidu široki konsenzus svih političkih aktera u zemlji o ’evropskoj budućnosti’ Crne Gore, ubrzo je postalo jasno da će EU nastaviti da igra važnu ulogu u kontekstu daljih političkih i ekonomskih reformi u Crnoj Gori. Po objavljivanju rezultata referenduma o nezavisnosti, u novembru 2006. godine EK je objavila izvještaj o napretku Crne Gore u kontekstu procesa stabilizacije i pridruživanja na osnovu kojeg su inter alia identifikovane ključne oblasti u kojima je EU zahtijevala dodatne rezultate, kao što su jačanje zakonodavnog okvira, administrativnih kapaciteta i institucionalnih struktura zemlje (Montenegro 2006 Progress Report). Uzevši u obzir potrebe u kontekstu priprema za potpisivanje sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i nalaze izvještaja o napretku, EK je u januaru 2007. godine pripremila Evropsko partnerstvo za Crnu Goru, kojim je definisano 107 kratkoročnih i 75 dugoročnih prioriteta, dizajniranih na način da usmjere zemlju u pravcu sprovođenja


124

neophodnih političkih, ekonomskih, administrativnih i zakonskih reformi (European Council, 2007). Prioriteti definisani u ovom dokumentu odražavali su specifičnosti onovremene situacije u zemlji i u najvećoj mjeri odnosili su se na potrebe za reformom postojećih institucionalnih i zakonskih rješenja koja nisu bila usklađena sa standardima EU. Usvajanje Evropskog partnerstva mobilisalo je sve relevantne državne strukture za izradu Akcionog plana za sprovođenje preporuka EU sadržanih u ovom dokumentu, kojim su definisane neophodne promjene institucionalnih i zakonodavnih struktura, agenda implementacije definisanih aktivnosti, kao i materijalna stredstva za sprovođenje ovih reformi (Vlada Crne Gore, 2007). Do momenta kada je EK objavila svoj naredni izvještaj o napretku, veliki broj reformi i pratećih aktivnosti u skladu sa zahtjevima EU već su bili započeti i donosili su određene rezultate (izvještaji 6–9 u Vlada Crne Gore, 2008). U skladu sa procjenom progresa Crne Gore u kontekstu procesa stabilizacije i pridruživanja, sljedeći izvještaj EK koji je obljavljen u novembru 2007. zabilježio je inter alia određeni napredak zemlje u ispunjavanju reformskih zahtjeva EU sadržanih u preporukama iz izvještaja od 2006. i Evropskog partnerstva od 2007, posebno u odnosu na uspostavljanje adekvatnog zakonodavnog i institucionalnog okvira, ali i ukazao je na niz oblasti u kojima nije bilo zadovoljavajućeg napretka. Nakon objavljivanja izvještaja o napretku, u decembru 2007. Skupština Crne Gore usvojila je Rezoluciju o ispunjavanju obaveza u okviru sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju potpisanog u oktobru iste godine i potvrdila cilj učlanjenja u EU kao ’strateški cilj njenih građana’, prvobitno definisan Deklaracijom o pristupanju EU usvojenom u junu 2005 (Službeni list Crne Gore, 2005). U okviru ove Rezolucije Skupština Crne Gore obavezala se da doprinese harmonizaciji crnogorskog zakonodavstva sa acquis-jem u skladu sa ubrzanim procedurama u cilju ispunjenja obaveza iz sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (Službeni list Crne Gore, 2008). Takođe, sa proklamovanom svrhom da Evropskoj uniji pruži ’pravi dokaz’ o posvećenosti Crne Gore u ovom procesu, Vlada Crne Gore usvojila je u junu 2008. godine Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU (NPI), kojim je utvrđen petogodišnji plan implementacije ekonomskih, političkih i institucionalnih reformi definisanih sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju (Vlada Crne Gore, 2008b). Zamišljen kao sveobuhvatna strategija evropskih integracija zemlje, ovaj dokument je sadržao detaljan plan za harmonizaciju nacionalnog sa evropskim zakonodavstvom, kao i strategiju razvoja institucionalnih i administrativnih kapaciteta neophodnih u kontekstu obezbjeđivanja održivosti reformi u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja. U skladu sa ključnim strateškim dokumentima, samo u periodu između januara i jula 2008. godine Vlada Crne Gore je pripremila 82 predloga zakona, veliki broj podzakonskih akata i 20 novih akcionih planova za ispunjavanje obaveza sadržanih u reformskim zahtjevima EU (izvještaj 11 u Ministarstvo evropskih integracija, 2010). Pored ovoga, u svjetlu najavljene vizne liberalizacije za zemlje Zapadnog Blakana, velika pažnja u ovom periodu bila je posvećena zahtjevima za harmonizaciju sa standardima EU koji regulišu pitanja azila i imigracije, sadržanim u tzv. Mapi puta (Vlada Crne Gore, 2008c). Progres u kontekstu ispunjavanja ovih uslova zabilježen je i u narednom izvještaju o napretku od novembra 2008, posebno u odnosu na prioritete definisane u Evropskom partnerstvu. Nalazi ovog izvještaja pokazuju pomake u skladu sa preporukama prethodnog izvještaja EK, koje se tiču unapređenja zakonodavnog okvira kojim se reguliše funkcionisanje javne uprave, jačanje institucionanih struktura i strateškog okvira za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, kao i pomake u odnosu na prethodni izvještaj u pogledu usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa standardima EU u gotovo


125

svim oblastima sektorskih politika (Montenegro 2008 Progress Report). Međutim, nalazi izvještaja pokazali su takođe da još uvijek postoje znatni problemi u kontekstu neophodnih reformi, među kojima su potreba za adekvatnijom implementacijom zakonodavnog okvira i dodatnim osnaživanjem administrativnih kapaciteta zemlje u tom smislu označeni kao najurgentniji. Nove preporuke EK formulisane na temelju nalaza posljednjeg izvještaja o napretku odnosile su se prije svega na jačanje efikasnosti i nezavisnosti sudstva i postizanje konkretnih rezultata u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala u zemlji (European Commission, 2008, str. 42-43). Kao odgovor na nalaze izvještaja o napretku od novembra 2008, Vlada Crne Gore je usvojila interni dokument koji je sadržao instrukcije nadležnim ministarstvima za unapređenje aktivnosti u onim oblastima u kojima je zahtijevan brži napredak (izvještaj 14 u Ministarstvo evropskih integracija, 2010). Osim ovoga, podstaknuta relativno pozitivnim nalazima posljednjeg izvještaja o napretku, Vlada Crne Gore je u decembru 2008. podnijela i formalnu aplikaciju za članstvo u EU. U svjetlu ovog događaja, naredni mjeseci su obilježeni pojačanim monitoringom Evropske komisije, koja je na temelju progresa Crne Gore u odnosu na reformske zahtjeve EU trebalo da formuliše Mišljenje o njenoj aplikaciji za članstvo, na osnovu kojeg bi Evropski savjet donio odluku o otpočinjanju pregovora o članstvu. Imajući u vidu ovu činjenicu, reforme u zemlji nastavljene su u skladu sa programom definisanim u pomenutim strateškim dokumentima. Naredni izvještaj EK od oktobra 2009. godine zabilježio je dalji napredak u skladu sa reformskim zahtjevima i preporukama prethodnog izvještaja u velikom broju oblasti. Međutim, i ovaj izvještaj je potvrdio probleme utvrđene prethodnim izvještajima; oni su se ticali relativno spore reforme sudstva, nedovoljno efikasne borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, kao i nedovoljno dosljedne primjene postojećeg zakonskog okvira u određenim oblastima. Analiza reformi izvršenih u skladu sa prioritetima definisanim u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja ukazuje na to da se, generalno posmatrano, najznačajnije promjene tiču harmonizacije nacionalnog zakonodavnog okvira sa pravnom tekovinom Evropske unije. Ove reforme su uglavnom podrazumijevale promjenu postojećih i usvajanje novih pravnih rješenja sa ciljem usklađivanja sa standardima EU u velikom broju različitih oblasti i ispunjavanja političkih i ekonomskih kriterijuma za članstvo. Osim sveobuhvatnih reformi zakonodavnih struktura, još jedna direktna posljedica usklađivanja sa reformskim zahtjevima EU tiče se uspostavljanja institucionalne i administrativne infrastrukture za obezbjeđivanje adekvatne implementacije zakonodavnog okvira u određenim oblastima. U skladu sa ovim nalazima možemo tvrditi da je EU zaista bila u poziciji da, u svjetlu njene ’evropske perspektive’, inicira reforme i utiče na njihov tempo u Crnoj Gori u posmatranom periodu. Kao što je pomenuto ranije u tekstu, bez obzira na ostvareni napredak u pogledu usklađivanja sa reformskim zahtjevima EU, godišnji izvještaji EK o napretku Crne Gore u procesu stabilizacije i pridruživanja takođe ukazuje na niz problema u sprovođenju reformi neophodnih u kontekstu približavanja članstvu u EU. Ovi problemi se, međutim, ne mogu jednostavno pripisati ograničenjima reformskog uticaja EU u Crnoj Gori. Bez pretenzija da ovdje odgovorimo na pitanje, koje prevazilazi okvir ovog istraživanja – šta bi potencijalno mogli biti razlozi za sporu ili neadekvatnu reformu u određenim oblastima, važno je podvući da se razlog za to ne može tražiti u nesposobnosti EU da izvrši dovoljno snažan uticaj u tom smislu. Ovo se vrlo jasno vidi na primjeru najskorijeg razvoja događaja u kontekstu otvaranja pretpristupnih pregovora sa Crnom Gorom, gdje je EU odigrala ključnu ulogu u nastavku reformi u oblastima u kojima gotovo svaki izvještaj o napretku


126

bilježi nedovoljno dobre rezultate. Naime, kao odgovor na zvaničnu aplikaciju Crne Gore za članstvo od decembra 2008. godine, u prilog Mišljenju o spremnosti zemlje da dobije status kandidata i otpočne pregovore o članstvu, EK je novembru 2010. objavila sveobuhvatan izvještaj koji sadrži analizu nivoa koji je zemlja dostigla u pogledu ispunjavanja kriterijuma za članstvo. Na temelju ove analize, EK je zaključila da Crnoj Gori treba dati status kandidata, ali da otvaranje pregovora treba usloviti boljim rezultatima u određenim kritičnim oblastima (Analytical Report 2010). Ovo je prvi put u istoriji politike proširenja da se, paralelno sa reformskim zahtjevima definisanim kratkoročnim i dugoročnim prioritetima ustanovljenim na osnovu kriterijuma o pristupanju, ad hoc uvode i eksplicitni uslovi za otvaranje pretpristupnih pregovora. Na osnovu slabosti reformskih procesa u Crnoj Gori, ustanovljenih i u prethodnim izvještajima o napretku, EK je identifikovala sedam ključnih prioriteta za reformu kako bi zemlja prešla u sljedeću fazu procesa evropskih integracija. Naredni period je pokazao da su nove mjere uslovljavanja obezbijedile dodatni impuls reformskim procesima u Crnoj Gori, koji je potvrđen izjavom premijera Igora Lukšića da „za novu Vladu nema prečeg zadatka od pune mobilizacije na ispunjavanju zadataka sadržanih u sedam poznatih uslova Evropske komisije, koje moramo ispuniti da bi dobili zeleno svjetlo za pristupne pregovore” (Lukšić, 2010). Ubrzo po dobijanju statusa kandidata odkukom Evropskog savjeta od decembra 2010, Vlada Crne Gore je izradila poseban Akcioni plan za monitoring implemetacije preporuka iz Mišljenja Evropske komisije. Ovaj dokument sadrži devet akcionih planova i definiše konkretne korake za ispunjavanje dodatnih reformskih zahtjeva EU, sadržanih u tzv. sedam ključnih prioriteta koji se odnose na reformu sudstva i javne uprave, izborno zakonodavstvo i kontrolnu ulogu skupštine, slobodu medija, saradnju sa nevladinim sektorom, borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala i adekvatnu primjenu antidiskriminacijskih mjera (Vlada Crne Gore, 2011). U skladu sa ovim zahtjevima, sljedeći izvještaj EK od oktobra 2011. u velikoj mjeri se fokusirao na reforme koje su se ticale ispunjavanja sedam ključnih prioriteta. Nalazi izvještaja su pokazali da je od sticanja statusa kandidata Crna Gora ostvarila značajan progres u ispunjavanju kopenhaških kriterijuma za članstvo i uspješno odgovorila na zahtjeve definisane u okviru ’sedam ključnih prioriteta’ (European Commission, 2011). Međutim, ovaj izvještaj EK između ostalog ukazao je i na potrebu za ostvarivanjem boljih rezultata kada su u pitanju procesuiranje slučajeva organizovanog kriminala i korupcije na visokom nivou, ali i borba protiv diskriminacije ranjivih grupa u praksi. U tom smislu, EK je najavila da će ’posebna pažnja’ u narednom periodu biti posvećena praćenju napretka u oblastima vladavine prava i antidiskriminacijske politike u Crnoj Gori (isto). Na temelju nalaza prezentovanih u ovom izvještaju o napretku, EK je zaključila da je Crna Gora dostigla neophodan nivo u pogledu ispunjavanja relevantnih reformskih zahtjeva i preporučila otvaranje pregovora. Na osnovu iskustva sa postavljanjem sedam ključnih prioriteta, koje se pokazalo kao vrlo uspješna strategija uslovljavanja, u cilju održavanja ’momentuma’ reformi pokrenutih u ovom kontekstu, EK je Evropskom savjetu predložila ’novi pristup’ pregovorima o poglavljima koja tretiraju sporne oblasti – vladavinu prava i osnovna prava (poglavlja 23 i 24). ’Novi pristup’, koji je prihvaćen na sastanku Evropskog savjeta u decembru 2011, podrazumijeva da će ova dva poglavlja biti prva koja će biti otvorena i posljednja koja će biti zatvorena, kako bi se zemlji dalo što više vremena da prije ulaska u EU, već u pretpristupnom periodu, na praktičnim primjerima pokaže posvećenost reformama u ovom smislu. Međutim, iako je EK u svom izvještaju o napretku registrovala zadovoljavajuće


127

rezultate u pogledu ispunjavanja kriterijuma za članstvo, Evropski savjet je odlučio da ’novi pristup’ testira prije početka samih pregovora. Na sastanku u decemru 2011. godine Evropski savjet je donio odluku da se formalni početak pregovora sa Crnom Gorom ipak odloži i naložio je EK da u prvoj polovini 2012. godine izradi još jedan izvještaj o napretku zemlje u pogledu daljeg sprovođenja reformi, posebno u oblastima koje se tiču vladavine prava i osnovnih sloboda (European Council, 2011). Ovom odlukom Evropskog savjeta napravljen je još jedan presedan kada je u pitanju politika uslovljavanja država kandidata u pretpristupnom procesu, kojim je dodatno potvrđena sposobnost EU da, kada je neophodno, izvrši dodatni pritisak na zemlju u pogledu ispunjavanja određenih reformskih zahtjeva. Ovakva odluka Evropskog savjeta podstakla je državno rukovodstvo na dalje reforme u ovom smislu, koje su ustanovljene i u zaključcima tzv. Proljećnog izvještaja EK od maja 2012 (European Commission, 2012). Na temelju nalaza iz ovog izvještaja, koji pokazuju zadovoljvajući nivo progresa u implementaciji reformi u oblasti vladavine prava i osnovnih sloboda, uključujući rezultate u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala, EK je ponovo predložila otvaranje pregovora sa Crnom Gorom, koje je potvrđeno na sastanku Savjeta ministara u junu 2012 (General Affairs Council, 2012). Iz prethodne analize kreativnih rješenja EU u okviru politike uslovljavanja kojim je akcenat stavljen na ograničen broj ’prioritetnih’ reformskih zahtjeva, možemo zaključiti da je EU bila u mogućnosti ne samo da pokrene određene reforme u Crnoj Gori, u kontekstu evropskih integracija, već i da utiče na tempo njihovog sprovođenja i izvrši pritisak na zemlju da pokrene reforme u onim oblastima gdje ’obične’ preporuke EK nisu bile dovoljne za postizanje značajnih rezultata.

Zaključak

Predmet ovog rada bila je analiza sposobnosti EU da bude agent reformi u Crnoj Gori, u periodu od uvođenja Regionalnog pristupa 1997. godine do danas. Kako bi osvijetlili okolnosti pod kojima se politika EU prema Zapadnom Balkanu, a time i Crnoj Gori, promijenila od uvođenja zajedničke spoljne i bezbjednosne politike 1993, prvi dio rada bavio se fazama razvoja ovog odnosa do uvođenja perspektive članstva za države ovog regiona u junu 2000. Vidjeli smo da su u skladu sa ukupnom situacijom u regionu početkom devedesetih godina ciljevi spoljnopolitičkog angažmana EU bili dominantno bezbjednosno orijentisani, sve do uvođenja tzv. Regionalnog pristupa, koji je kroz politiku uslovljavanja u ovaj odnos uveo i određene normativne elemente.U cilju definisanja reformskih zahtjeva u odnosu na koje posmatramo ulogu EU kao agenta reformi u Crnoj Gori, ovaj dio rada sadrži i analizu vrijednosti i normi koje EU nastoji da promoviše u svom odnosu prema zemljama Zapadnog Balkana u posmatranom periodu. Svrha prvog dijela rada bila je da pokaže da je otvaranje perspektive članstva za države Zapadnog Balkana unijelo kvalitativne razlike u njihov odnos sa EU, koji u svjetlu njihove ’evropske perspektive’ poprima izrazito preksriptivni karakter. Zaključak do kojeg smo došli analizirajući reformske zahtjeve EU prema zemljama regiona institucionalizovanih u ovkiru procesa stabilizacije i pridruživanja jeste da reforme koje EU nastoji da promoviše u zemljama regiona u svjetlu njihovog približavanja članstvu u Uniji imaju izrazito normativni karakter i tiču se dugoročne i sveobuhvatne transformacije njihovih političkih, ekonomskih, zakonskih i administrativnih struktura u skladu sa standardima EU. Drugi dio ovog rada posvetili smo analizi reformskog uticaja EU u Crnoj Gori od sredine devedesetih godina do danas. Cilj ovog dijela bio je da utvrdi da li je i u kojoj


128

mjeri EU zaista bila u poziciji da izvrši određeni normativni uticaj u Crnoj Gori, kako u okviru reformskih zahtjeva promovisanih u okviru tzv. Regionalnog pristupa, tako i u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja, koji je i danas osnovni okvir za saradnju EU sa zemljama regiona. U skladu sa prethodno utvrđenim fazama razvoja odnosa EU sa državama regiona, ali i imajući u vidu specifične društveno-političke prilike u Crnoj Gori u posmatranom periodu, analiza normativnog uticaja EU za potrebe ovog rada podijeljena je na tri vremenske cjeline: period reformi u okviru Regionalnog pristupa, period koji je obilježen stvaranjem državne zajednice Srbija i Crna Gora i period reformi koje su u Crnoj Gori sprovedene od sticanja nezavisnosti 2006. godine do danas.Posmatranjem efekata transformativnog uticaja EU u Crnoj Gori u sva tri perioda, vidjeli smo da je, bez obzira na određene zastoje koji su bili usko povezani sa dramatičnim promjenama društveno-političkih prilika u zemlji – uključujući tri promjene međunarnodno- pravnog subjektiviteta, Evropska unija zaista bila u mogućnosti da pokrene određene reformske procese u Crnoj Gori i da u znatnoj mjeri utiče na tempo i tok njihovog sprovođenja.


129

Literatura:

Knjige i članci

BBC News, ’EU backs Montenegro’, 17. maj 1999. godine, dostupno na: http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/europe/346268.stm

CEDEM-ove brošure ’Public Opinion in Montenegro 2000’ i ’Public Opinion in Montenegro 2001’ u Darmanović, S. (2003) ’Montenegro: The Dilemmas of a Small Republic,’ Journal of Democracy – Volume 14, Number 1, January 2003, pp. 145–153, fusnota 6.

Darmanović, S. (2003), ’Montenegro: The Dilemmas of a Small Republic’, Journal of Democracy – Volume 14, Number 1, January 2003, pp. 145–153.

Edwards, G. (1997), ”The potential and limits of the CFSP: the Yugoslav example”, in Regelsberer, Elfriede, de Schoutheete, Philippe, & Wessels, Wolfgang (eds), Foreign Policy of the European Union: From EPC to CFSP and Beyond, Lynne Rienner.

Grabbe, H. (2006), The EU’s Transformative Power: Europeanization through Conditionality in Central and Eastern Europe, Palgrave Macmillan, New York.

International crisis group (2002), ’Still buying time: Montenegro, Serbia and the European Union’, 7 May 2002 Balkans, available online at www.crisisgroup.org, URL: http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/europe/Montenegro%209.ashx

International crisis group (2003), ’A Marriage of inconvenience: Montenegro 2003’, 16 April 2003, Balkans Report N°142, Podgorica/Brussels, available online at www.crisisgroup.org, URL: http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/europe/142%20-%20A%20Marriage%20of%20Inconvenience%20-%20Montenegro%202003.ashxLukšić, I. (2010), Ekspoze mandatara za sastav Vlade Crne Gore dr Igora Lukšića na sjednici Skupštine Crne Gore, dostupno na URL: http://igorluksic.wordpress.com/2010/12/29/ekspoze-mandatara-za-sastav-vlade-crne-gore-dr-igora-luksica-na-sjednici-skupstine/

Manners, I. (2002), ’Normative Power Europe: A contradiction in Terms? ’, JCMS Vol. 40, pp. 235–258.

Manners, I. (2004), ’Normative Power Europe Reconsidered’, Paper presented at the CIDEL Workshop, ’From Civilian to Military Power: The European Union at a Crossroads?’, Oslo

Manners, I. (2006), ’Normative power Europe reconsidered: beyond the crossroads’, Journal of European Public Policy, 13:2, pp. 182–199.

Regelsberer, Elfriede, de Schoutheete, Philippe, & Wessels, Wolfgang (eds), Foreign Policy of the European Union: From EPC to CFSP and Beyond, Lynne Rienner.

Dokumenti:

Analytical Report 2010, Commission Staff Working Document, 9 November 2010, dostupno na URL: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/package/mn_rapport_2010_en.pdf

European Commission (1999), Commission communication to the Council and European Parliament on the stabilisation and association process for countries of South-Eastern Europe from May 1999, dostupno na URL (na francuskom): http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_


130

the_eu/sap/comm_pdf_com_1999_0235_f_acte_fr.pdf

European Commission (2007), Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, Enlargement Strategy and Main Challenges 2007–2008, 6 November 2007, dostupno na URL: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2007/nov/strategy_paper_en.pdf

European Commission (2008), Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Enlargement Strategy and Main Challenges 2008–2009, 5 November 2008, dostupno na URL: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/press_corner/key-documents/reports_nov_2008/strategy_paper_incl_country_conclu_en.pdfEuropean Commission (2011), Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: Enlargement Strategy and Main Challenges 2011–2012, dostupno na URL: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2011/package/strategy_paper_2011_en.pdf

European Commission (2012), Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Montenegro’s Progress in the Implementation of Reforms, 22. maj 2012. godine, dostupno na URL: http://www.delmne.ec.europa.eu/upload/dokumenta/2012/032012_mar/042012_apr/Spring%20report_Montenegro.pdf

European Council (2007), Council Decision on the principles, priorities and conditions contained in the European Partnership with Montenegro od 17. januara 2007. godine, dostupno na URL: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2006/nov/partnership_5047_7_montenegro_en.pdf

European Council (2011), European Council, Brussels, 9 December 2011, Conclusions, dostupno na URL: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=DOC/11/8&type=HTML

First Conditionality Report, 3. oktobar 1997. godine, sekcija ’Democratic principles’, dostupno na URL: http://ec.europa.eu/enlargement/press_corner/key-documents/sap_en.htm.

General Affairs Council (1998), Conclusions of the General Affairs Council of 9 November 1998 following the publication of the Third Conditionality Report (iz oktobra 1998. godine), dostupno na URL: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/gena/12560.EN8.htm

General Affairs Council (2004), 2609th Council Meeting, General Affairs and External Relations, External Relations, Luksemburg, 11. oktobra 2004. godine, dostupno na URL: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=PRES/04/276&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

General Affairs Council (2006), Conclusions of the General Affairs Council of 26 February 1996, dostupno na URL: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/gena/028a0001.htm

General Affairs Council (2012), Council Conclusions on Montenegro, 3180th General Affairs Council meeting, Luksemburg, 26. jun 2012. godine, dostupno na URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/131206.pdf

Ministarstvo evropskih integracija (2010), Drugih deset kvartalnih izvještaja o ukupnim aktivnostima u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja, dostupno na URL: http://


131

www.mei.gov.me/rubrike/proces-pridruivanja-eu/99405/Drugih-deset-Kvartalnih-izvjestaja-o-ukupnim-aktivnostima-u-okviru-procesa-stabilizacije-i-pridruzivanja-EU.htmlMontenegro 2006 Progress Report, Commission Staff Working Document, dostupno na URL: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2006/nov/mn_sec_1388_en.pdf

Montenegro 2008 Progress Report, Commission Staff Working Document, 5 November 2008, dostupno na URL: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/press_corner/key-documents/reports_nov_2008/montenegro_progress_report_en.pdf

Second Conditionality Report, 30. mart 1998. godine, dostupno na URL: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_eu/sap/980330_sec_586_en.pdf.

Službeni list Crne Gore (2005), Deklaracija o pristupanju Evropskoj uniji od 8. juna 2005. godine, objavljeno u Službenom listu 16. juna 2005. godine.

Službeni list Crne Gore (2008), Rezolucija o ispunjavanju obaveza Crne Gore u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju od 11. januara 2008. godine.

The Declaration of the Zagreb Summit, usvojena 24. novembra 2000. godine, dostupno na URL: http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_eu/sap/zagreb_summit_en.htm

The Thessaloniki agenda for the Western Balkans, Annex A of the Thessaloniki European Council Presidency Conclusions, 19 and 20 June 2003, dostupno na URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/76279.pdf

Vlada Crne Gore (2007), Akcioni plan za implementaciju preporuka Evropskog partnerstva od 17. maja 2007. godine, dostupno na URL: http://www.mip.gov.me/images/stories/download/EU/Akcioni_plan_za_implementaciju.pdf

Vlada Crne Gore (2008a), Prvih deset kvartalnih izvještaja Vlade Crne Gore posvećenih ostvarivanju procesa stabilizacije i pridruživanja od 9. maja 2008. godine, dostupno na URL: http://www.mip.gov.me/en/images/stories/download/Evropske_integracije/Prvih_deset_kvartalnih_izvjestaja.pdf

Vlada Crne Gore (2008b), Nacionalni program integracije Crne Gore u Evropsku uniju za period 2008–2012, dostupno na URL: http://www.mip.gov.me/en/images/stories/download/Evropske_integracije/080605_NPI_mne.pdf

Vlada Crne Gore (2008c), Postupak liberalizacije viza za Crnu Goru: Mapa puta (Roadmap), dostupno na URL: http://www.gov.me/files/1212762385.doc

Vlada Crne Gore (2011), Akcioni plan praćenja sprovođenja preporuka iz mišljenja Evropske komisije od 17. februara 2011. godine, dostupno na URL: http://www.gov.me/vijesti/103427/Akcioni-plan-pracenja-sprovodenja-preporuka-iz-misljenja-Evropske-komisije.html

Uloga NATO-a u Avganistanu Milena Kalezić, doktorantkinja Fakultet političkih nauka, Univerzitet Crne Gore

Abstract The aim of this study was to determine the importance of NATO Mission in Afghanistan in the process of its stabilization and reconstruction, with special reference to the disturbing factors and difficulties faced by residents of Afghanistan and international troops engaged in that country. The complexity of the situation in Afghanistan and the future of ISAF Mission were determined by analyzing the formation of ISAF, its evolution, aims and objectives, its mandate and structure, the general situation in Afghanistan in the context of security challenges of building peace and stability and analyzing the security sector of the country, its economy that relies on the opium trade, and the contribution of the international community in the stabilization process. The research resulted in the conclusion that Afghanistan, in cooperation with the international community, has a chance to succeed in this war, working intensively on: discrediting and weakening the rebels and their ability to influence attitudes and behavior of the population; assisting the Government of Afghanistan to develop a sense of responsibility in the fight against violent extremism in order to improve its own security; improving the political will to fight against violent extremism; proliferation of international support for the policies of ISAF.

Key words: ISAF, stabilization, reconstruction, terrorism, security building

Uvod

Misija Međunarodnih snaga za bezbjednosnu pomoć (International Security Assistance Force – ISAF) predstavlja važan test NATO-ovih sposobnosti i političke volje za ispunjenje jedne kompleksne obaveze koja podrazumijeva sveobuhvatnu asistenciju u kreiranju održive stabilnosti Avganistana. Cilj same Misije podrazumijeva djelovanje usmjereno ka suzbijanju pobunjeničkih napada i terorističkih propagandnih aktivnosti, jačanju kapaciteta i efikasnosti avganistanskih snaga bezbjednosti, podsticanju društvenog razvoja i ekonomske obnove Avganistana. Posljednji sukob u Avganistanu traje od oktobra 2001. do danas. Tada je koalicija zemalja (prvenstveno članica NATO-a) predvođena SAD vojno intervenisala u Avganistanu i, uz pomoć domaće Sjeverne alijanse, svrgla talibanski režim. Koalicione trupe su ušle u Kabul već u novembru 2001, preuzevši kontrolu nad glavnim gradom, ali su se borbe za ostale regije sa ostacima talibanskog režima i mudžahedinima iz susjednih zemalja nastavile sve do danas. Talibanske snage su danas najjače na jugu i jugozapadu države, gdje često zauzimaju ranije „oslobođena” sela i gradove i gdje ima najviše žrtava – pripadnika koalicionih snaga. Ključ za uspjeh ISAF misije predstavlja bolje razumijevanje prirode sukoba, operativne kulture, koncepcija i taktike. Kako bi se onemogućio bilo kakav pokušaj da se ugrozi opstanak države neophodno je pronalaženje ključnih pripadnika Al Kaide i drugih terorističkih grupacija, te trajno uništenje njihove ekstremističke ideologije, kao i osposobljavanje avganistanske vlasti da u potpunosti preuzme samostalno kontrolisanje svoje teritorije, kako bi se održala regionalna stabilnost. Najgori scenario bi bila nemogućnost da se krene dalje, što bi pokazalo


134

ograničenje sveobuhvatnog pristupa i ne bi bilo efikasno na duže staze s aspekta smanjenja avganistanske podrške ISAF misiji. Ova situacija bi strategiju o povlačenju NATO snaga učinila problematičnom, bez garancije smanjenja rizika od terorističkih napada. NATO bi se suočio sa neslaganjima u okviru Alijanse o svojim budućim angažmanima. Nema sumnje da bi Savez i dalje postojao, jer mnoge evropske zemlje nemaju gotovo nikakvu alternativu za svoju odbranu, ali bi se morao preusmjeriti na odbranu svoje teritorije i na vitalne interese svojih zemalja članica. S druge strane, više ne bi bilo novih operacija izvan savezničke teritorije. To bi očito duboko uticalo na transatlantske odnose i vjerovatno bi otvorilo put za nove načine saradnje između evropskih zemalja i SAD. Idealan scenario bi značio uspostavljanje vladavine prava u Avganistanu i uspjeh ISAF misije. Element koji ide u prilog ovom scenariju jeste nova strategija za Avganistan, koja je bliža lokalnom stanovništvu. Tada bismo imali NATO koji bi uživao veći kredibilitet u rješavanju sličnih out of area misija, veći kredibilitet za rješavanje drugih kriznih situacija, primijenivši lekcije naučene iz Avganistana. Iznad svega, NATO bi mogao da se temelji na novim konceptima, koji su se pokazali kao uspješni i dokazani na terenu, kao što su sveobuhvatni pristup, provincijski timovi za obnovu itd., te da iste institucionalizuje. Nove veze mogle bi se razviti na toj osnovi, posebno sa EU i UN, koristeći pragmatičan pristup ad hoc saradnje u operativnim strategijama.

Nastanak, evolucija i mandat ISAF misije Uzročnici rata u Avganistanu, koji je počeo 7. oktobra 2001, bili su teroristički napadi izvršeni na Njujork i Vašington 11. septembra 2001, nakon kojih su SAD uspjele zbaciti talibane s vlasti u Avganistanu. Ekspedicione operacije NATO-a daleko od kuće otpočele su krajem 2001. godine razmještanjem snaga u Avganistanu. Riječ je o operaciji Trajna sloboda – OEF (Operation Enduring Freedom) pod vođstvom SAD i komandom NATO-a (Durch, 2006: 467). Osim pronalaženja lidera Al Kaide Osame bin Ladena, misija je podrazumijevala i plan za uništenje terorističkih utočišta i talibanskog režima u Avganistanu, te lociranje drugih ključnih pripadnika pomenute terorističke mreže. Od 2003. godine u Avganistanu su razmještene Međunarodne snage za bezbjednosnu pomoć – ISAF. U slučaju obje operacije postojala su dva faktora koja su bila od velike koristi. Prvo, kod država učesnica postojalo je zajedničko poimanje opasnosti. Drugi faktor je legitimizacija operacija kroz prvo pozivanje NATO-a na član 5 Vašingtonskog sporazuma, izazvano terorističkim napadima 11. septembra 2001 (Conte, 2005: 38). Pored toga, nove članice Alijanse i kandidati za članstvo, kao novi odnosno budući saveznici, imali su snažnu motivaciju da pokažu svoju odlučnost. Novi značaj unutar NATO-a svojim angažovanjem dobile su i partnerske zemlje sa prostora južnog Kavkaza i centralne Azije. Podrška koju su sve te zemlje ponudile za potrebe operacija u Avganistanu skrenula je pažnju na njihove inače ograničene finansijske i ljudske resurse tokom osjetljivog perioda transformacije sistema odbrane. U cilju stvaranja bezbjednog Kabula i njegove okoline, te pokretanja procesa postepene obnove Avganistana, Savjet bezbjednosti Ujedinjenih nacija krajem decembra 2001. pokrenuo je misiju ISAF. Istovremeno je uspostavljen novi sistem upravljanja Avganistanom putem prelazne vlasti i Misije UN za pomoć Avganistanu. Funkcionisanje ovakvog sistema omogućeno je rezolucijama 1386, 1413 i 1444 Savjeta bezbjednosti UN. Iako tehnički nije snaga UN, ISAF ima mandat za sprovođenje mira u skladu sa poglavljem VII Povelje Ujedinjenih nacija. Preuzimanje kontrole nad ISAF-om 2003, označilo je prekretnicu u


135

funkcionisanju NATO-a, budući da se radi o prvoj operaciji Alijanse van evro-atlantskog područja (Zwanenburg, 2005: 48). Kako bi se izbjeglo rotirajuće čelništvo ISAF-om na svakih pola godine, koje se u ranim fazama Misije nije pokazalo najsrećnijim rješenjem, posegnuto je za novim konceptom, kojim je prevaziđen problem stalne potrage za zemljom koja bi mogla da vodi datu misiju, kao i problem biranja novog sjedišta na svakih pola godine. Ovakav princip, takođe, omogućava malim zemljama, koje bi imale manje mogućnosti da preuzmu vođstvo nad Misijom, da igraju snažnu ulogu u okviru njenog multinacionalnog sjedišta. Alijansa je, na ovaj način, postala odgovorna za komandu, koordinaciju i planiranje snaga, što joj je pružilo dodatna ovlašćenja s aspekta redefinisanja načina izvođenja ekspedicionih operacija. Sjevernoatlantski savjet je Alijansino najviše tijelo za donošenje odluka i zaduženo je za cjelokupnu koordinaciju i političko usmjeravanje ISAF-a. Ovaj zadatak se obavlja u tijesnim konsultacijama sa zemljama kontributorima snaga za ISAF misiju, koje nisu članice NATO-a. Gornja komandna struktura ISAF-a sastoji se od višeg strateškog sjedišta, ISAF sjedišta gdje komanduje Komandant ISAF-a (general sa četiri zvjezdice) i od dva podređena sjedišta sa tri zvjezdice, zvanih NATO trening misija za Avganistan i Zajednička komanda ISAF-a. Sva tri sjedišta smještena su u Kabulu. Komandant ISAF-a (sa četiri zvjezdice) fokusira se na strateško-vojne aspekte ISAF misije, usklađujući djelovanje ISAF operacija sa radom Vlade Avganistana i drugih međunarodnih organizacija u zemlji. Komandant ISAF-a (COMISAF) istovremeno je i komandant vojnih snaga SAD u Avganistanu. COMISAF ima komandnu odgovornost nad zajedničkim komandantom ISAF-a, komandantom NATO trening misije za Avganistan i NATO elementom za specijalne operacije – NATO Special Operations Element (SOE). Komandant ISAF-a i komandant američkih vojnih snaga u Avganistanu jeste general Dejvid Petreus, od 2010. godine. Zajednički komandant ISAF-a, sa tri zvjezdice, zadužen je za svakodnevno izvršavanje taktičkih operacija širom zemlje. Pod njegovom komandom su Regionalna komanda, vojna komponenta provincijskih timova za obnovu, operativni mentorski timovi za vezu (OMLT) i policijski operativni mentorski timovi za vezu (POMLT). On je, takođe, odgovoran za koordinaciju operacija koje sprovode ISAF i Avganistanske nacionalne bezbjednosne snage. ISAF je pokrenuo OMLT program, koji daje ključni doprinos u razvoju Avganistanske nacionalne armije. OMLT su ugrađeni u jedinice Avganistanske nacionalne armije i obezbjeđuju obuku i mentorstvo za podršku raspoređivanja njihovih jedinica. Regionalna komanda ISAF-a koordinira sve civilno-vojne aktivnosti koje sprovodi vojna komponenta provincijskih timova za obnovu (Provintional Reconstruction Teams – PRT) u oblastima koje su pod njihovom odgovornošću i operativnom kontrolom ISAF-a. Trenutno postoji šest regionalnih komandi: regionalna komanda sjever, regionalna komanda zapad, regionalna komanda za glavni grad, regionalna komada jug, regionalna komanda jugozapad i regionalna komanda istok. Do oktobra 2003. dometi pružanja podrške za kreiranje bezbjednog Avganistana od strane ISAF-a bili su ograničeni na Kabul i okolinu. Rezolucijom 1510 Savjeta bezbjednosti UN Alijansi je omogućeno proširenje nadležnosti na cjelokupnu teritoriju Avganistana. Zajedno sa širenjem teritorijalnog uticaja savezničkih operacija ISAF je imao sve veći uticaj u Avganistanu. Četiri faze ekspanzije (sjever, zapad, jug i istok) ISAF-a okončane su 2006, za šta su velikim dijelom zaslužni provincijski timovi za obnovu. Pored kreiranja bezbjednosti u pojedinim područjima Avganistana i doprinosa reformisanju bezbjednosnih snaga Avganistana, mandat PRT je prvenstveno usmjeren na akcije jačanja komunikacije sa lokalnim vlastima, pomoći u obezbjeđivanju rada


136

civilnih agencija i nevladinih organizacija u aktivnostima obnove, humanitarne pomoći i izgradnje Avganistana (Morelli et al. 2009: 11). Realizacija ISAF misije zamišljena je u pet faza, od kojih su prve dvije okončane (procjena stanja i priprema i geografsko širenje ISAF-a na cjelokupnu teritoriju Avganistana). Posljednje tri faze paralelno se dešavaju u različitim djelovima Avganistana, a podrazumijevaju proces stabilizacije, tranziciju i povlačenje trupa međunarodne zajednice iz Avganistana. Na početku 2009. ISAF je djelovao u fazi III – „stabilizacija”. Strateški koncept za fazu IV – „tranzicija”1 odobren je od strane ministara odbrane NATO-a na sastanku održanom u Bratislavi, 23. oktobra 2009, a predsjednik Avganistana Hamid Karzai 22. marta 2011. i zvanično je objavio njen početak. Značajan progres u prenosu zadataka iz mandata ISAF-a na institucije avganistanske Vlade već je učinjen. Predsjednik Karzai je 13. maja 2012. najavio ulazak treće grupe provincija u tranzicioni proces, što znači da će avganistanske snage bezbjednosti preuzeti vođstvo u obezbjeđivanju sigurnosti nad 75% stanovništva Avganistana. Faza V – „povlačenje” otpočela je u julu 2011. Posljednje tri faze jednim dijelom će se preklapati, budući da će ISAF misija u nekim djelovima Avganistana i dalje ostati u fazi III, dok će istovremeno u drugim djelovima djelovati u fazama IV i V, zavisno od stanja u pojedinim regijama Avganistana.

Obnova Avganistana

NATO misija kao ključne zadatke ima stabilizaciju i obnovu zemlje, pružanje podrške Avganistanskoj nacionalnoj armiji, policiji i pravosuđu, podršku Vladi za borbu protiv trgovanja narkoticima, razoružanje nelegalno oružanih snaga, razvoj tržišne infrastrukture i suzbijanje talibana. Međunarodne snage za bezbjednosnu pomoć pod vođstvom NATO-a suočavaju se sa teškim preprekama: podupiranjem slabe centralne vlade u Kabulu, korišćenjem vojnih sposobnosti u tako udaljenoj zemlji sa teškim i brdovitim terenima, gdje se skrivaju ćelije Al Kaide i koji igra veliku ulogu u dugogodišnjem onemogućavanju Alijanse da locira pobunjenike, obnavljanjem zemlje opustošene ratom i opterećene problemima trgovine narkoticima. Nakon završetka geografske ekspanzije ISAF-a 2006. godine, a u cilju efikasnijeg sprovođenja datih ciljeva, pokrenuta je rasprava o potencijalnom spajanju operacije ISAF sa operacijom Trajna sloboda. SAD su bile glavni zagovarač ove ideje, imajući u vidu komplikovanost vođenja dvije odvojene operacije, koje djeluju u neposrednoj blizini i vrlo često jedna drugoj pružaju pomoć. Spajanje ove dvije misije pomoglo bi da se dodatno učvrsti uloga koju obavlja šef opreracije Trajna sloboda, koji je istovremeno i komandant američkih vojnih snaga pod vođstvom ISAF-a. ISAF partneri su, međutim, bili zabrinuti zbog različitosti ISAF-a i OEF-a, s obzirom na to da je jedna misija fokusirana na obnovu i osnovne bezbjednosne operacije, a druga na gašenje pobuna protiv Vlade u južnom Avganistanu. Stoga, dvije misije ipak djeluju odvojeno, uprkos i daljim raspravama o njihovom spajanju. U skladu sa relevantnim rezolucijama Savjeta bezbjednosti, ISAF pruža pomoć Vladi Avganistana da ustanovi jedno stabilno i bezbjedno okruženje. U tom cilju, osoblje ISAF-a, zajedno sa Avganistanskim nacionalnim bezbjednosnim snagama, sprovodi bezbjednosne i operacije za stabilnost širom cjelokupne avganistanske teritorije. Osoblje ISAF-a, takođe, i direktno učestvuje u obuci i razvoju Avganistanske nacionalne armije,

1 Faza IV podrazumijeva period prenosa zadataka iz mandata ISAF-a na institucije avganistanske Vlade, od centralnog do lokalnog nivoa. Dinamika implementacije zavisi od napretka i sticanja uslova, prije svega bezbjednosnih, a biće okončana kada se procijeni da su institucije države Avganistana sposobne da preuzmu sve temeljne dužnosti vođenja i zaštite cjelokupne državne teritorije.


137

kao i Avganistanske nacionalne policije kroz NATO trening misiju za Avganistan – NATO Training Mission Afghanistan (NTM-A). Reforma sektora bezbjednosti kompleksan je proces i obuhvata niz komponenti: razoružanje, demobilizaciju i reintegraciju; ustanovljenje i raspoređivanje novih vojnih i policijskih snaga; civilni nadzor bezbjednosnog sektora i implementaciju sredstava za veću operativnost bezbjednosnih organa (Maley, 2006: 26). Napori koje ISAF ulaže u Avganistanu fokusiraju se na potrebu da se znatno poveća kapacitet Avganistanskih nacionalnih bezbjednosnih snaga, u cilju postepenog prenosa nadležnosti iz mandata ISAF-a na Vladu Avganistana. Kroz NATO trening misiju za Avganistan, ISAF pomaže Avganistanskoj nacionalnoj armiji i Avganistanskoj nacionalnoj policiji u kreiranju stabilnog i bezbjednog Avganistana. Ovaj cilj se sprovodi u partnerstvu sa SAD, koje vode trening aktivnosti i aktivnosti opremanja kroz Mješovitu bezbjednosnu prelaznu komandu za Avganistan – Combined Security Transition Command Avghanistan (CSTC-A). Kao dodatak obuci i mentorstvu Avganistanskih nacionalnih bezbjednosnih snaga, države koje učestvuju u operaciji ISAF obezbjeđuju donacije kako bi pomogle u opremanju Avganistanskih nacionalnih bezbjednosnih snaga. Donacije opreme uključuju individualnu opremu, kao što su oružje, municija i uniforme, te veću opremu kao što su tenkovi i helikopteri. ISAF, takođe, vrši razoružanje nelegalno oružanih grupa sakupljajući ilegalno oružje, artiljeriju i municiju oružanih grupa i pojedinaca. Sakupljeno oružje se uništava kako ne bi i dalje predstavljalo opasnost za lokalno stanovništvo, te osoblje Avganistanskih nacionalnih bezbjednosnih snaga i ISAF-a. NATO upravlja Fond projektom, koji je usmjeren ka poboljšanju fizičke bezbjednosti u skladištima municije Avganistanske nacionalne armije i ka podršci razvoju upravljanja zalihama municije Avganistanske nacionalne armije. Angažman ISAF-a je i pružanje pomoći nakon sprovedenih operacija. ISAF fond za hitnu pomoć nakon ratnih dejstava (Post-Operations Emergency Relief Fund/POERF) ustanovljen je 2006. godine u cilju pružanja brze humanitarne pomoći, neposredno nakon značajnih vojnih operacija ISAF-a. Pomoć obuhvata obezbjeđivanje hrane, skloništa i ljekova, kao i popravku zgrada i ključne infrastrukture. Takva pomoć se pruža kratkoročno, a odgovornost za pomenuto predaje se civilnim akterima čim to okolnosti dozvole. Kroz provincijske timove za obnovu (PRT) ISAF podržava rekonstrukciju i razvoj u Avganistanu, obezbjeđujući oblasti u kojima procesom obnove rukovode nacionalni i međunarodni akteri. PRT su ključni faktor u postizanju cilja obnove i razvoja Avganistana. Osim što pomažu u pružanju bezbjednosti, PRT takođe koriste svoje diplomatske i ekonomske mogućnosti kako bi podržali reforme bezbjednosnog sektora, podsticali sistem dobrog upravljanja državom i omogućili obnovu i razvoj. Dok PRT civilna komponenta igra glavnu ulogu u političkom, ekonomskom, humanitarnom i socijalnom aspektu rada PRT, vojna komponenta se više fokusira na povećanje bezbjednosti i stabilnosti u tim oblastima, kao i izgradnji kapaciteta bezbjednosnog sektora u skladu sa nacionalnim razvojnim prioritetima Vlade Avganistana. Vojna komponenta PRT je, takođe, zadužena i za usmjeravanje pomoći civilnim elementima u oblastima transporta, medicinske pomoći i inženjeringa. Na zahtjev, PRT pružaju pomoć Vladi Avganistana i međunarodnim akterima u humanitarnim akcijama. ISAF vojnici su pokrenuli niz ovakvih akcija, dijeleći ljekove i hranu kako bi pomogli avganistanskim seljacima da se suoče sa teškim vremenskim uslovima u različitim djelovima zemlje. Kroz PRT, ISAF pomaže avganistanskim vlastima da ojačaju institucije koje


138

treba da ustanove dobro upravljanje i vladavinu prava, te da promovišu ljudska prava. Ključna misija PRT se, u ovom slučaju, zasniva na izgradnji kapaciteta Vlade Avganistana i promovisanju okruženja u okviru kojeg se upravljanje može poboljšati. Ove napore podržava sjedište ISAF-a i viši civilni predstavnik NATO-a. Gdje je to potrebno i, u bliskoj saradnji sa Vladom Avganistana i predstavnicima Misije UN za pomoć Avganistanu (UNAMA), ISAF takođe pruža praktičnu podršku za projekat obnove i razvoja, kao i podršku za humanitarnu pomoć koju sprovode međunarodne, nevladine i organizacije avganistanske Vlade (Cordesman, 2009: 86).Kada od njega to zatraži Vlada Avganistana, ISAF podržava napore u borbi protiv narkotika tako što razmjenjuje informacije, sprovodi efikasne kampanje javnog informisanja i obezbjeđuje podršku Avganistanskim nacionalnim bezbjednosnim snagama u operacijama protiv narkotika. ISAF, takođe, pomaže u obuci pripadnika Avganistanskih nacionalnih bezbjednosnih snaga u borbi protiv narkotika i povezanim aktivnostima. Prema procjenama UN i NATO-ovih vojnih zapovjednika, postoji rastuća veza između industrije narkotika i pobuna u nekim djelovima zemlje. Trgovina opijumom ima korozivni efekat na avganistansko društvo, doprinosi endemskoj korupciji na svim nivoima vlasti i potkopava povjerenje javnosti. Problem sa drogom označen je kao problem bezbjednosti, koji zahtijeva hitan odgovor (Hayes et al. 2008: 61). Postoje opasne veze između droge i pobunjenika i njihovih predvodnika koji dobijaju sredstva od uzgoja i trgovine maka. U isto vrijeme, poljoprivrednici iz raznih djelova Avganistana vide mak kao jedini izvor svojih prihoda. Finansiranjem od trgovine narkoticima pobunjenici dolaze do regrutnog kadra, resursa i kapaciteta. Kao rezultat, avganistanska Vlada je formalno zatražila od ISAF-a da omogući veću podršku u naporima za suzbijanje narkotika. Saveznici su odlučili da sprovedu ovaj korak na sastanku ministara odbrane zemalja članica NATO-a u Budimpešti, 10. oktobra 2008. godine (Stockholm International Peace Research Institute, 2009: 53). Ovakva podrška ISAF-a uključuje uništenje postrojenja za preradu, kao i akcije protiv proizvođača narkotika, u slučaju da postoji jasno uspostavljena veza između njih i pobunjenika. Takvo djelovanje ISAF snaga može se samo preduzeti na zahtjev Vlade Avganistana i uz saglasnost nacionalnih vlasti vojnih snaga koje u tim akcijama učestvuju. Postkonfliktna politička i ekonomska obnova države zavisi od održanja mira i stabilnosti u regionu. Nakon svrgavanja talibana sa vlasti, uz pomoć međunarodne zajednice, Hamid Karzai je bio u mogućnosti da formira vladu, koja je pokazala da je prihvatljiva unutrašnjim etničkim akterima u Avganistanu i velikim silama – SAD, Rusiji, Iranu i Pakistanu, što ukazuje na važnu ulogu međunarodne zajednice u tom procesu (Lansford, 2003: 39). ISAF trupe pokazale su punu posvećenost radu na uklanjanju terorističkih mreža i njihovog sigurnog utočišta u Avganistanu. Decenijama unazad ta zemlja bila je predmet trvenja velikih sila. Brojni ratovi rezultirali su stvaranjem jednog siromašnog Avganistana sa represivnim oblicima vladavine. Stoga, njegova obnova i stabilizacija predstavlja veliki izazov za politiku NATO-a. Zapanjujućim se čine činjenice da je Avganistan svjetski lider u broju postavljenih mina i da je prosječni životni vijek u toj zemlji, usljed siromaštva i nedostataka osnovnih sredstava za život, sveden na 40 godina. Manjak obradivog zemljišta i alternativnih načina za finansiranje osnovnih životnih potreba, učinio je Avganistan i liderom u proizvodnji heroina. Američka definicija „uspjeha” u Avganistanu, izrečena nakon zbacivanja talibana sa vlasti krajem 2001, pomogla je Vladi Avganistana i bezbjednosnim snagama da se sami brane, prošire vlast na cjelokupnu teritoriju i da se ekonomski razvijaju. Ciljevi američkog angažovanja u Avganistanu, kako je predsjednik Obama izjavio 1. decembra


139

2009. godine, podrazumijevaju: 1) da se Al Kaidi uskrati sigurno utočište u Avganistanu i 2) da se onemogući talibanima da svrgnu sadašnju avganistansku Vladu.

Prijetnje i izgradnja bezbijednosti

Bezbjednost Avganistana je dovedena u pitanje zbog stjecišta povezanih oružanih skupina koje su veoma dobro opremljene i sofisticirane u svojim taktikama i operacijama, posebno u korišćenju improvizovanih eksplozivnih naprava (mine iznenađenja ili mine krajputaši – roadside bombs). Najveći broj pobunjenika je iz Avganistana, a najuticajnije grupe koje trenutno operišu jesu: Quetta Shura Taliban (QST), Haqqani Network (HQN) i Hezb-e Islami Gulbuddin (HIG). Kveta Šura je militantna organizacija sastavljena od top-lidera avganistanskih talibana, utemeljena još 2001. u gradu Kveta, u provinciji Baludžistan, koja se nalazi u Pakistanu. Pokret je nastao u provincijama Helmand, Kandahar i Uruzgan, i u većem dijelu sačinjavali su ga etnički Paštuni. Šura je formirana nakon napada vojnih snaga na čelu sa SAD na talibane u Avganistanu u novembru 2001. i nakon što je više rukovodstvo, uključujući i vrhovnog vjerskog vođu talibana mulu Muhameda Omara, pobjeglo u Pakistan. Prethodnih godina, nekoliko ključnih članova Kveta Šure, koji su boravili u raznim gradovima i mjestima u Pakistanu, uhapšeno je od strane Pakistana. Ciljevi QST prvenstveno su provincije Kandahar i Kost. Talibani imaju ideološke veze s Jamiat Ulema-e-Islamom, političkom partijom u Pakistanu, čiji je vođa Maulana Fazal-ur-Rehman bio bliski saveznik Benazir Buto. Tokom uspona vlasti, talibani su dobili formalnu podršku od elemenata u Vladi Pakistana, njihove vojske i od pakistanskih obavještajnih službi (Meher, 2004: 200). Takođe, dobili su i nezvaničnu podršku istih septembra 2001, bez obzira na činjenicu da je Pakistan i službeno postao saveznik u borbi protiv talibana, nakon 11. septembra (Cordesman et al. 2009: 8). Jezgro pobune ostaje pokret talibana koji je koncentrisan oko Muhameda Omara, koji je bio na čelu talibanskog režima u periodu 1996–2001. Mula Omar i mnogi njegovi glavni savjetnici u bijegu, kako se vjeruje, i dalje vode svoju pobunu iz sigurnog utočišta u Pakistanu. Vjeruje se da se nalaze unutar i oko grada Kvete. Međutim, talibani trpe znatne smetnje od strane Sjedinjenih Država. Neki vjeruju da bi te smetnje mogle okrenuti Omara da prihvati javne ponude Karzaija za pregovore oko političkog rješenja sukoba. Omarov zamjenik mula Bradar uhapšen je u zajedničkoj američko-pakistanskoj operaciji u blizini grada Karačija (Pakistan) u februaru 2010. Postojala je mogućnost da Bradarovo hapšenje uzrokuje predaju ili pomirenje nekoliko podređenih zapovjednika, iako postoji mogućnost da je njegovo hapšenje omelo ili spriječilo pregovore između avganistanske Vlade i talibana o pomirenju. Takođe, u martu 2010. objavljeno je da je Pakistan pritvorio još jednog člana Kveta Šure, mulu Kabira, i uhapsio Omarovog zeta Agha Jhan Motasima. U posljednjih nekoliko godina ostale ključne talibanske figure ubijene su ili zarobljene, uključujući i mulu Dadulaha, njegovog sina i mulu Usmanija. Talibani imaju nekoliko službenih portparola još uvijek na slobodi, uključujući i Kari Jufufa Ahmdija i Zabiulaha Mujahida, koji rade u tajnim radio stanicama „Glas šerijata” i objavljuju video snimke. Talibani u Avganistanu su sve više politički i operativno povezani se pakistanskimtalibanskim militantima. Pakistanski talibani (Tehrik-e-Taliban Pakistan, TTP) prvenstveno žele izazvati vlasti u Pakistanu, ali olakšavaju i tranzit avganistanskih talibana u Avganistan i podržavaju njihove ciljeve da ponovo budu na vlasti u toj zemlji. Smatra se da TTP takođe imaju kao metu SAD, s obzirom na to da bombaški napad na


140

Njujork u maju 2010. nije uspio. Od 1966. talibani su održavali veze s Osamom bin Ladenom, koji se preselio u Avganistan, nakon što je bio primoran da napusti Sudan. On je uspostavio takve veze između talibana i Al Kaide pružanjem pomoći i boraca – neki od njih poznati su kao 055 brigada – koja je postala dio talibanske vojske između 1997. i 2001. Talibani su, takođe, zadržali veze s JUI partijom u Pakistanu, kao i raznim obrazovnim institucijama u Pakistanu, posebno u pograničnim područjima. Rast uticaja talibana i Al Kaide u FATA2 područjima, tj. plemenskim područjima pod federalnom upravom (Federally Administered Tribal Areas), nakon što su protjerani iz Avganistana 2001, takođe je dovela do jačanja organizacije pakistanskih talibana, zvane Tehrik-e-Taliban Pakistan (TTP), koja je osnovana krajem 2007. SAD i drugi stručnjaci smatraju da su se talibani donekle podijelili na one koji su više tradicionalni, pod vođstvom Omara, a smješteni su u Baludžistan provinciji u Pakistanu, i na moderniju grupu talibana smještenih u FATA području u istočnom Pakistanu. Smatra se da su „istočni talibani” organizovani u dvije veće grupe na FATA granici i da imaju bliže veze s Al Kaidom i drugim ključnim elementima pobunjeničke struje: Hikmatjarovom frakcijom (HIG) i Hakani frakcijom. Obje frakcije tvrde da su povezane s tradicionalnim talibanima i Omarom, ali obje djeluju nezavisno u velikoj mjeri. Vjeruje se da su „istočni talibani”, HIG i Hakani frakcija takođe pod rastućim uticajem Al Kaide i da su fleksibilniji u tretiranju lokalnog stanovništva, te da brže usvajaju nove taktike i oružja. Neizvjesno je da li oni sarađuju u planiranju operacija, ali ponekad sarađuju u aktuelnim operacijama na terenu. Poznato je i da većina pripadnika Al Kaide posjeduje solidno znanje u oblasti inženjeringa i u drugim tehničkim oblastima, te da su obučeni da veoma dobro koriste kompjuterski sistem, što stvara mogućnost sajber napada (Linden, 2007: 49). Američki zapovjednici kažu da militanti Al Kaide olakšavaju i omogućavaju militantne upade u Avganistan čak više nego aktivni sudionici u avganistanskoj pobuni. Raniji direktor CIA, sadašnji ministar odbrane SAD, Leon Paneta izjavio je 27. juna 2010. da u Avganistanu ima otprilike 50–100 boraca Al Kaide. Mali broj članova Al Kaide, uključujući Arape, Uzbekistance i Čečene, uhvaćeni su ili ubijeni u bitkama u Avganistanu. Još jedna „meta od velikog značaja” za američke zapovjednike jeste frakcija bivšeg stranačkog vođe mudžahedina Gulbudina Hikmatjara (Hizb-e-Islami Gulbuddin, HIG3), saveznika Al Kaide i talibanskih pobunjenika. Kao što je navedeno, Hikmatjar4 je bio jedan od glavnih vođa mudžahedina, koji je uživao podršku SAD tokom sovjetske okupacije Avganistana. Borci Hikmatjara, koji su bili instrument politike SAD i koji su podržavali rat protiv Sovjetskog Saveza, najaktivniji su u provincijama Kunar, Nuristan, Kapisa, i Nangarhar, sjeverno i istočno od Kabula. Dana 19. februara 2003. američka Vlada je zvanično proglasila Hikmatjara za „globalnog teroristu”. Za razliku od druge dvije grupe, HIG nema geografskih aspiracija, ali teži povraćaju talibanske vlade u kojoj bi imao vodeću poziciju. Hikmatjar je u početku bio protivnik talibana. Bio je premijer Avganistana

2 FATA je grupa malih administrativnih jedinica na sjeverozapadu Pakistana koja se graniči sa Avganistanom. Sastoji se od sedam plemenskih agencija, šest manjih pograničnih regija, sa značajnom autonomijom od ostatka Pakistana.

3 Jedna (veća) od dvije frakcije islamističke partije Hizb-e-Islami. Hikmatjar je osnovao organizaciju pod nazivom Hezb-e-Islami Gulbuddin (HIG) 1977. HIG je veći element dvije frakcije avganistanske Hezb-e-Islami partije. Na čelu druge frakcije nalazi se Mulavi Jounas Kalis, koji se odvojio od Hikmatjara i koji je osnovao vlastitu Hezbi Islami 1979; poznatija je kao Kalisova frakcija, a nalazi se u blizini Nangarhara.

4 Gulbudin Hikmatjar je paštunski ekstremistički islamista koji se borio protiv Sovjeta.


141

sredinom devedesetih godina prošlog vijeka i borac protiv talibana sve dok ih SAD nije svrgnula sa vlasti decembra 2001. Hikmatjar je bio protiv američke invazije i stvaranja nacionalne i manje sekularne vlade, te je postao pristalica talibana i Al Kaide. Učinio je da Hezb-e-Islami postane veliki protivnik Hamida Karzaija i avganistanske Vlade. Imao je duboke veze s Iranom i korpusom iranske Revolucionarne garde, i smatra se da je olakšao ulaz vođa Al Kaide, uključujući i sina Osmane bin Ladena, u Iran uz pomoć korpusa iranske Revolucionarne garde. Procjene o snazi HIG-a razlikuju se, ali čini se da je ona srazmjerna snazi „istočnih talibana” i Hakani mreže. HIG ima istoriju ekstremnog nasilja u suprotstavljanju svojim neprijateljima. Sjedište HIG-a u blizini je Mazari Šarifa i Džalalabada. Dok se američki komandanti i dalje bore sa Hikmatjarovom milicijom, 22. marta 2010, avganistanska Vlada i predstavnici Hikmatjara potvrdili su da su vodili razgovore u Kabulu, uključujući i sastanke sa Karzaijem. Hikmatjar izražava spremnost da raspravlja o prekidu vatre s Karzaijevom Vladom još od 2007, a neki od ključnih Karzaijevih saveznika u Narodnoj skupštini bivši su članovi Hikmatjarove mudžahedinske partije. U januaru 2010, on je naveo posebne uslove za moguće pomirenje s Karzaijem, uključujući i izbore pod neutralnom nadstojničkom vladom nakon povlačenja američkih snaga. Ovi uslovi nisu prihvatljivi za Karzaija i međunarodnu zajednicu, mada je moguće da mnogi od njih budu izmijenjeni. Neki bliski Hikmatjaru očigledno su prisustvovali konsultativnoj Velikoj skupštini (Loya Jirga) o miru 2–4. juna 2010, kada je bilo riječi o pitanju pomirenja. Militantna frakcija, viđena kao glavna prijetnja po američkim procjenama, jeste „Hakani mreža” na čelu s Džalaludinom Hakanijem. Hakani mreža se, takođe, borila protiv Sovjeta. Neposredno prije preuzimanja Kabula od strane talibana, Hakani mreža je počela da im pruža podršku. Hakani je postao komandant snaga koje su se borile protiv Tadžika u Avganistanu, a bio je optužen i za ubistvo civila i etničko čišćenje. Cilj HQN jeste da povrati punu kontrolu svoje tradicionalne baze u Kostu, Paktiji i Paktici. HQN ima kontrolu nad nekim od glavnih položaja oko Kosta i uticaj na stanovništvo u tom regionu. Za Džalaludina Hakanija, koji je bio ministar granice i plemenskih poslova i guverner Paktija provincije za vrijeme talibanskog režima u periodu 1996–2001, vjeruje se da je bliži Al Kaidi nego svrgnuto talibansko vođstvo, dijelom zato što je jedna od njegovih supruga navodno Arapkinja. Grupa je veoma aktivna kada je u pitanju njen ključni cilj – grad Kost, glavni grad istoimene provincije. Moguće je da je Hakani mreža odgovorna za napad u Kabulu 18. januara 2010, blizu predsjedničke palate. Smatra se da je Hakani bolestan, ali još uvijek aktivan. Njegov najstariji sin – Siraj ili Kalifa Hakani – postao je ključni pobunjenički vođa. Neki izvori upućuju na to da Hakani mreža koristi kao utočište selo Dande Darpa Kel kod Miramšaha (sjeverni Vaziristan), a Zambar selo u sjevernom Sabari okrugu u pokrajini Kost kao operativno središte. Hakani mreža je veoma prisutna sa obje strane granice, a kroz Sirajevo vođstvo mreža obezbjeđuje vezu sa pakistanskim talibanima i Al Kaidom. Poput talibana i HIG, Hakani mreža je povezana sa pakistanskom obavještajnom agencijom (ISI). Brojnost Hakani mreže je nepoznata, ali je bila izuzetno aktivna u raznim napadima, uključujući napade na Serena hotel u Kabulu. Neki izvori ukazuju da je pomenuta grupa sprovela prve samoubilačke bombaške napade u Avganistanu. Iako se pričalo da je Hakani vodio razgovore sa predsjednikom Hamidom Karzaijem i da mu je ponuđeno mjesto u njegovoj Vladi, on je takođe bio optužen za pokušaj ubistva predsjednika. Osim operacija u Avganistanu, on je vodio i operacije protiv


142

pakistanskih snaga u Vaziristanu, a ima i bliske veze sa lokalnim talibanskim snagama – koje se ponekad nazvaju „Islamski Emirat Vaziristan”. Američki zvaničnici kažu da nastavljaju sa pritiscima na Hakani mrežu. Područja Hakani mreže unutar Pakistana od septembra 2008. više puta su pretrpjela američke vazdušne napade. Sirajev brat (Mohammad) navodno je poginuo usljed napada američke bespilotne letjelice krajem februara 2010, premda on nije smatran za ključnog militantnog zapovjednika. U posljednje vrijeme posebna pažnja je usmjerena na to da su neke pakistanske grupe sve više uključene u avganistanski sukob. To se odnosi na pakistanske talibane, koji su navodno upali u avganistansku provinciju Kunar, početkom juna 2010. Druga grupa koja je sve više aktivna u Avganistanu jeste Laskhar-e-Taiba (LET, odnosno „Vojska pravednika”), islamistička militantna grupa, koja je ranije bila usredsređena na operacije protiv indijske kontrole Kašmira. Ove grupe bi voljele opet vidjeti talibane na vlasti u Avganistanu jer smatraju da bi se na taj način stvorili korisni izgledi za pomenute grupe unutar Pakistana ili u njihovoj borbi za Kašmir (Ketzman, 2011: 21). SAD i međunarodna zajednica aktivno sudjeluju u suzbijanju bunta u Avganistanu. Smatra se da je tokom Obaminog mandata ubijeno oko petnaest najvažnijih igrača Al Kaide. Napadi bespilotnim letjelicama sve više se koriste na samom avganistanskom bojištu i protiv militanata koji su povezani s Al Kaidom. Ovakvi napadi su postali češći od početka mandata američkog predsjednika Obame, što pokazuje da administracija vidi ovu taktiku kao efikasnu za sprečavanje napada. Pronalaženje i ubistvo osnivača Al Kaide, Osame bin Ladena, 1. maja 2011, nije proizvod srećnih okolnosti, već upornog i predanog dugogodišnjeg rada američkih snaga. To je predstavljalo ključan momenat za ISAF i priznanje vojnim snagama da uloženi napori u borbi protiv terorizma nisu uzaludni. Takođe, bin Ladenovo ubistvo predstavlja dokaz da se aktivnosti terorističkih organizacija i te kako mogu uzdrmati. S tim u vezi, potrebno se osvrnuti i na uticaj spoljnih faktora u suzbijanju ekstremističkih ideologija. Ubistvo lidera Al Kaide svjedoči o značajnom uticaju okolnih država na stabilnost u Avganistanu. Sama činjenica da je Osama bin Laden lociran u pakistanskom gradu Abotabadu, pokazuje u kojoj mjeri Pakistan predstavlja složen izazov. Angažman Avganistana sa Pakistanom i njihova povećana međusobna saradnja ključni su za američku politiku, jer pobunjenici primaju značajnu podršku iz Paki¬stana. I prije ubistva Bin Ladena 1. maja 2011, pretpostavljalo se da su on i njegov bliski saradnik Ajman al Zavahiri s pakistanske strane granice. Smatralo se da pomenuti lideri i dalje traže načine za napad na SAD ili njihove saveznike i izdaju audio-snimke sa takvim prijetećim izjavama. Snage SAD navodno su se mimoišle sa Zavahirijem za samo nekoliko sati u selu Damadola5, u Pakistanu, januara 2006. godine.

5 Naime, radi se o pokušaju likvidacije u pakistanskom pograničnom području nekada drugog, a sada prvog čovjeka Al Kaide Ajmana Zavahirija. CIA je dobila informacije da je Zavahiri, koji je u bijegu od američkog upada u Avganistan 2001, u selu Damadola, koje se nalazi oko 200 kilometara sjeverno od pakistanskog grada Islamabada, u području sjevernog Vaziristana, samo sedam kilometara od avganistanske granice, pa je odlučila da ga pokuša ubiti. Identifikovane su tri kuće u tom selu gdje bi se Zavahiri mogao naći pa su one usred noći potpuno uništene raketama. Odmah nakon napada iz američkih službenih izvora američki mediji su obaviješteni o tome, ali su upozoreni da bi identifikacija poginulih uz pomoć DNK metode mogla potrajati nekoliko dana, te će se tek tada znati je li akcija bila uspješna. No mnogo prije ustanovljeno je da Zavahiri nije bio među mrtvima jer je već dan nakon napada, nakon što su mjesto detaljno pregledali pripadnici pakistanskih vlasti, a tamo su bili i novinari, bilo jasno da među ubijenima nema ’stranaca’, kako lokalni stanovnici nazivaju pripadnike Al Kaide. Zavahirija među mrtvima nije bilo. Pokrajina u kojoj se nalazi selo Damadola vrlo je specifična jer, iako formalno spada pod pakistanski suverenitet, te iako se u tom području nalaze veće pakistanske vojne snage, ona je zapravo izvan kontrole središnjih pakistanskih vlasti. Riječ je o području gdje žive plemena vrlo ponosna na svoju lokalnu vlast, koju energično čuvaju, te ne dopuštaju da im se u njihove poslove miješa ni pakistanska Vlada, niti bilo ko sa strane. Riječ je o plemenima kod kojih se sve obavlja po tradicionalnim islamskim običajima, a koja su vrlo bliska tradicionalnim plemenima s druge strane granice, pa su podržavala i avganistansku talibansku vlast, te joj pomagala. Samo selo Damodola je uporište protalibanske organizacije Tehrik-e-Nifaz-e-Shariat-e-Mohammadi. Nakon što su Amerikanci upali u Avganistan, plemena iz Vaziristana prihvatila su brojne izbjeglice iz Avganistana, talibane, ali i pripadnike Al Kaide.


143

Krajem januara 2008, blizu Damadole, ubijen je Abu Lait al Libi, jedan od glavnih šefova terorističke organizacije Al Kaida, za kojeg se vjeruje da stoji iza napada na avganistansku vazdušnu bazu Bagram februara 2007, kada je američki potpredsjednik Dik Čejni bio u posjeti toj zemlji. Potvrđeno je da je u vazdušnom napadu koji se desio avgusta 2008. ubijen stručnjak Al Kaide za hemijsko oružje Abu Kabab al Masri, a dvojica visokih operativaca za koje se smatra da su umiješani u bombaške napade 1998. na ambasade u Africi, navodno su ubijena u napadu „Predator” januara 2009. Tokom 2012. ubijeno je niz vođa Al Kaide. Vođa Al Kaide u Pakistanu Badr Mansur ubijen je u februaru 2012. u američkom napadu bespilotnom letjelicom. Vođa Al Kaide u Avganistanu Sahr Al Taifi ubijen je u vazdušnom napadu NATO-a u maju 2012. U junu 2012. SAD su potvrdile da je Abu Jahia Al Libi, drugi čovjek Al Kaide, ubijen u napadu bespilotne letjelice, što predstavlja najteži udarac nanijet pomenutoj terorističkoj organizaciji nakon ubistva njenog vođe Osame bin Ladena.

Nova strategija za Avganistan

Od 2001. pa do sredine 2006. američke snage i avganistanski vojnici borili su se protiv relativno niskog stepena nasilja pobunjenika. Nasilje je znatno poraslo sredinom 2006, naročito na istoku i jugu, gdje prevladavaju etnički Paštuni. Razlozi za pogoršanje situacije jesu: korupcija u avganistanskoj Vladi, odsustvo upravljanja ili bezbjednosnih snaga u mnogim ruralnim područjima, sigurna utočišta u kojima uživaju militanati u Pakistanu, rezervisanost nekih kontributora NATO-a da se aktivno bore protiv pobunjenika, civilne žrtve uzrokovane NATO-ovim i američkim vojnim operacijama, i spor tempo ekonomskog razvoja. Nedostatak planiranja, obaveza, resursa i odgovornosti bio je problem 2001, a to je omogućilo talibanima i Al Kaidi da formiraju nova utočišta u Pakistanu i postanu najveća prijetnja u periodu 2001–2004. SAD nisu uspjele da efektivno odreaguju u ovom periodu, kad su nivoi nasilja bili relativno niski. Kao rezultat toga nasilje je znatno poraslo 2006, a bezbjednosna situacija postepeno se pogoršavala. Al Kaida sad djeluje gotovo nekažnjeno u plemenskim područjima Pakistana. Ključna mjesta na kojima je došlo do povećanja nasilja i sukoba jesu istočni i južni dio Avganistana. Uzroci pojačanih borbi u tim djelovima jesu: blizina Pakistanu, krijumčarenje droge, ograničena avganistanska vlast. Kao odgovor na to Obamina administracija dala je Avganistanu veći prioritet nego što je to bio slučaj tokom Bušove administracije. Još 2009. donijeta je odluka o slanju dodatnih 30 000 američkih vojnika6 u Avganistan kako bi se pobijedili talibani i ojačale Avganistanske nacionalne bezbjednosne snage i Vlada, kako bi se konačno izvršio proces tranzicije (Chorev et al. 2010: 4). Ključni ciljevi nove američke strategije podrazumijevali su i rušenje terorističkih mreža u Avganistanu i Pakistanu, formiranje efektivne avganistanske Vlade i Avganistanskih nacionalnih snaga bezbjednosti, a da bi se sve ovo postiglo potrebno je aktivnije učešće međunarodne zajednice. Ubrzo nakon početka implementacije pomenute strategije, zabilježena je stabilizacija mnogih područja koja su ranije bila kontinuirano nestabilna. U nekim djelovima Avganistana, ranije pobunjeničkim, stanje je stabilno i postignut je cilj, dok se u ostalima još uvijek vodi bitka protiv pobunjenika. Sudeći po govorima generala Petreusa, operacije u 2010. okončale su kontrolu talibana u većim djelovima Helmanda i Kandahara. Dio pomenute strategije čini i osposobljavanje avganistanskih struktura, posebno profesionalnih policijskih snaga,kako bi preuzele odgovornost nakon povlačenja

6 Neki od američkih zvaničnika smatrali su da bi slanje tolikog broja dodatnih američkih snaga u Avganistan moglo kod lokalnog stanovništva prouzrokovati osjećaj okupacije, što bi bilo kontraproduktivno, dok su drugi smatrali da bi fokus trebalo staviti na dalje osposobljavanje Avganistanskih bezbjednosnih snaga, prije nego se pošalju dodatne trupe.


144

ISAF snaga iz Avganistana 2014. godine. Primjetna je i veća posvećenost i rad na jačanju avganistanskih državnih institucija, ne samo centralne vlasti već i lokalne. Radi se i na civilno-vojnoj integraciji, koja podrazumijeva imenovanje visokih civilnih zvaničnika koji će pomoći vojnicima u osmišljavanju strategije za regionalne komande u kojima služe. Ovo je dio nove kampanje koja je manje vojno orijentisana. Takođe, administracija podržava avganistanske napore u procesu reintegracije i pomirenja sa pobunjenicima, koji bi položili oružje i prihvatili avganistansko uređenje. Dio strategije koji podrazumijeva reintegraciju i pomirenje sa pobunjenicima mogao bi rezultirati kompromisom između države i pobunje¬ničkih elemenata, te smanjenjem pobunjeničkih napada, ukoliko se zadovolje interesi svih strana (Chorev et al. 2010: 8). SAD i Vlada Avganistana smatraju da se pobunjenici i njihove vođe mogu reintegrisati samo ukoliko polože oružje, prihvate avganistansku Vladu i državno uređenje i prekinu veze s Al Kaidom i drugim terorističkim grupama. U zajedničkoj deklaraciji usvojenoj na kraju konferencije o Avganistanu održane u Londonu januara 2010, potpisnici su ohrabrili avganistansku Vladu da nastavi napore na reformisanju države, da garantuje pristup pravdi i poštovanje ljudskih prava. Konstatovano je da uspjeh demokratskog procesa zavisi i od smanjenja korupcije i od saradnje sa susjedima Avganistana. Jedna od kontroverznih tačaka strategije bio je Karzaijev plan za uključivanje umjerenih talibana u avganistansko društvo i o pregovorima sa pobunjeničkim liderima. Avganistanski predsjednik je tada najavio i osnivanje Nacionalnog savjeta za mir i stabilnost. Pozdravljena je odluka NATO-a i zemalja učesnika u ISAF-u da, u saradnji sa Vladom u Kabulu, izrade plan o transferu kontrole NATO-a na avganistanske snage bezbjednosti. Krajem juna 2010. predsjednik Karzai izdao je uredbu za sprovođenje plana, koji predviđa da avganistanski lokalni čelnici ubijede plemena i ostale koji su u stanju uvjeriti pobunjenike da polože oružje. Međunarodna zajednica je dala svoju podršku, doduše ne bezuslovnu, ovim naporima na Konferenciji u Kabulu u julu 2010. Veći dio međunarodne zajednice strahovao je da bi mogući rezultat pomirenja omogućio pobunjeničkim vođama da preuzmu kontrolu na dijelu avganistanske teritorije, te da će zadržati veze sa Al Kaidom. Američki predsjednik Obama marta 2009. javno je isključio pregovore sa mula Omarom i njegovim pomoćnicima zbog njihove bliskosti Al Kaidi. U martu 2010. Karzai je pregovarao sa predstavnicima Hikmatjarove frakcije, koji su predstavili svoje uslove u petnaest tačaka. Uslovi nisu nalagali da Karzai odmah istupi sa vlasti, ali su tražili da jul 2010. bude rok da inostrane snage napuste Avganistan. Više pregovora održano je u posljednjih par godina, ali nisu bili uspješni – u Saudijskoj Arabiji septembra 2008, pa januara 2009, a bilo je kontakata i u Dubaiju. Talibani i dalje insistiraju da strane trupe napuste Avganistan, da se usvoji novi islamski Ustav i da se nametne islamsko pravo. Pomak je napravljen kada su talibani u januaru 2012. potvrdili spremnost za otvaranje kancelarije u Kataru, gdje bi se vodili pregovori sa međunarodnom zajednicom. Pomenuta inicijativa naišla je na pozitivan stav predsjednika Avganistana Hamida Karzaija. Prekid nasilja, tijesne saradnje sa Al Kaidom i poštovanje Ustava Avganistana prepoznati su kao ključni uslovi za otpočinjanje pregovora sa talibanima od strane avganistanskog Visokog mirovnog savjeta. Talibani su već imali susret sa američkim zvaničnicima u Kataru u januaru 2012, kada je akcenat stavljen na proces izgradnje uzajamnog povjerenja. Eventualni susret avganistanskih vlasti sa predstavnicima talibana, o kome je nedavno bilo riječi, predstavljao bi prekretnicu u odnosima između sukobljenih strana u Avganistanu i ključan korak ka okončanju desetogodišnjeg rata u Avganistanu. Međutim, talibani su u martu 2012. do daljnjeg suspendovali razgovore s američkim


145

posrednicima zbog, kako oni navode, nejasnih stavova Amerike o ključnim pitanjima i manjka volje za ispunjenje datih obećanja. Biće potrebno dodatno angažovanje ISAF-a i Vlade u Kabulu u cilju reintegracije pobunjeničkih frakcija na svim nivoima. Kroz izgradnju povjerenja, kontakte, pregovarački proces, potrebno je podstaći pobunjenike da prekinu sa ratnim operacijama i postignu dogovor sa Vladom Avganistana.

Pomoć razvoju Avganistana

Pored brojnih lokalnih programa zaštite, kao što su „DDR program” – razoružanje, demobilizacija i reintegracija (Disarmament, Demobilization and Reintegration), „DIAG” – raspuštanje ilegalnih oružanih grupa (Disbandment of Illegal Armed Groups) i sl., postoje i brojni prekogranični programi za pomoć Avganistanu. Eksperti su dugo mislili da bi ubrzani ekonomski razvoj, prije nego borba protiv talibana, značajno poboljšao bezbjednosnu situaciju i umanjio trgovinu narkoticima. Avganistanska ekonomija i društvo i dalje su krhki nakon decenija rata koji je ostavio oko dva miliona mrtvih, 700 000 udovica i siročadi i oko milion avganistanske djece koja su rođena i odgajana u izbjegličkim kampovima van Avganistana. Tokom devedesetih SAD su postale najveći donator pomoći avganistanskom narodu. Od 2002. SAD su izdvojile nekolike stotine milijardi $ za pomoć ovoj zemlji, uključujući i troškove borbe. Pored SAD, međunarodni donatori su uložili više od trideset milijardi $ od pada talibana do danas. Ključni sektori u kojima je, uz navedenu podršku, napravljen progres jesu: putevi, mostovi, obrazovanje, zdravstvo, električna energija, željeznica, poljoprivreda, inicijative u privrednom sektoru, cjevovodi. Izgradnja puteva se smatra prioritetom i predstavlja jedan od glavnih projekata USAID-a u Avganistanu, čineći 25% njihovih troškova od pada talibana. Putevi se smatraju ključem za omogućavanje plasiranja proizvoda avganistanskih farmera na tržište i u cilju povezivanja farmerskih zajednica. Postignuti su značajni rezultati i u smanjivanju stope smrtnosti djece i u omogućavanju pristupa zdravstvenim profesionalcima za 65% populacije. Oko 10% USAID sredstava opredijeljeno je za energetske projekte, a smatra se da će taj procenat u budućnosti rasti. Povećano korišćenje energije posljedica je dogovora avganistanske Vlade o uvozu energije iz centralne Azije. Fokus ovih projekata jeste južni Avganistan. Trenutno zemlja nema nijednu željeznicu, a željeznica od Mazari Šarifa do granice sa Uzbekistanom pod rekonstrukcijom je (za taj projekat Azijska razvojna banka izdvojila je 165 miliona $). Oko 80% Avganistanaca živi u seoskim predjelima, a poljoprivreda je oduvijek bila ključna za ekonomiju i stabilnost. U američkoj strategiji za Avganistan poseban akcenat je stavljen na poljoprivredni sektor, što zbog smanjenja trgovine opijumom, što zbog rasta ekonomije. USAID je na razvoj ovog sektora do sada potrošio oko 15% svojih sredstava namijenjenih za pomoć Avganistanu. S obzirom na to da avganistanska Vlada ima jako malo sredstava, avganistanski bezbjednosni sektor finansira se gotovo isključivo kroz međunarodne donacije, a po riječima predsjednika Karzaija avganistanska Vlada najvjerovatnije neće biti u mogućnosti da finansira svoje vlastite bezbjednosne snage čak do 2024. Više od polovine cjelokupne američke pomoći Avganistanu od 2002. pošlo je na izgradnju Avganistanskih nacionalnih bezbjednosnih snaga. Sredstva SAD koriste se za pokrivanje plata Avganistanske nacionalne policije, kao i na njenu obuku i opremu. CERP (Commanders Emergency Response Program funds) sredstva koriste se za projekte koji su usmjereni na kreiranje dobre volje i smanjenje prijetnji upotrebom sile.


146

Partnerstvo Avganistana sa međunarodnom zajednicom u narednim godinama mora biti fokusirano na izgradnju kapaciteta Vlade da preuzme odgovornost za bezbjednost, razvoj i upravljenje.

Zaključak

Angažman u Avgansitanu zahtijeva čvrste veze i kontinuiranu saradnju između Vlade Avgansitana i međunarodne zajednice, kako bi sinhronizovano radili na stvaranju efikasnih demokratskih institucija ove zemlje, prvenstveno putem jačanja njenih administrativnih kapaciteta i obuke bezbjednosnih struktura. S tim u vezi, pažnju treba usmjeriti na iznalaženje kompromisa svih zainteresovanih igrača, nudeći na taj način adekvatan izlaz iz desetogodišnjeg rata, koji je iscrpio ne samo narod Avganistana već i međunarodnu zajednicu. Brojne intervencije raznih država u Avganistanu iscrpile su ovu zemlju, što je rezultiralo kreiranjem specifične svijesti naroda Avganistana, koji odbija bilo kakvu misao koja dolazi sa strane. Mnogi faktori doprinijeli su odugovlačenju u pronalaženju adekvatnog rješenja za rat u Avganistanu. Među njima su svakako i nepogodan teren, geografska izolacija, ekonomska zaostalost, korumpiranost avganistanskog vođstva i Vlade, te nedostatak školovanog, što ima uticaja na nemogućnost uspostavljanja kvalitetnih institucija u koje će avganistanski narod imati povjerenja. Takođe, greške u početnim koracima ISAF-a dodatno su otežale situaciju. Potrebno je bilo steći uvid u socio-političku realnost Avganistana i shvatiti kulturne, ekonomske i društvene okvire koji su oblikovali svijest tog naroda, kako bi se napravila sveobuhvatna strategija za sprečavanje da Al Kaidina ima „sigurno utočište” u Avganistanu. Situacija u Avganistanu veoma je ozbiljna, premda pojedini pokazatelji ukazuju na napredak. Misija može biti ispunjena, ali to zahtijeva i određene promjene. Stavljanje akcenta samo na borbu, ratne akcije i povećanje broja resursa neće doprinijeti prvobitnom cilju. Neophodno je dodatno angažovanje međunarodne zajednice u cilju podrške lokalnom stanovništvu, ekstenzivnije promovisanje protivpobunjeničke kampanje i aktivnije djelovanje u cilju razjedinjenja Al Kaide. Akcenat mora biti stavljen prvenstveno na stanovništvo, te jačanje njegovih veza sa Vladom Avganistana i bezbjednosnim snagama. Kako bi ova misija bila uspješna, Vlada Avganistana mora biti u stanju da kontroliše svoju teritoriju, dok pobunjenici moraju biti poraženi, tj. u nemogućnosti da ugroze opstanak države, što bi bilo od suštinske važnosti za stabilnost ovog regiona. Dodatno ohrabrenje je i činjenica da će, i nakon povlačenja savezničkih trupa 2014. godine, međunarodna zajednica aktivno nastaviti da djeluje u Avganistanu u skladu sa principima dugoročnog partnerstva i podržavaće finansijsku održivost avganistanskih snaga kroz razne inicijative, među kojima je i danska inicijativa „Koalicija posvećenih kontributora” (3C – Coalition of Committed Countries). Međunarodna zajednica radi i na povećanju civilnih resursa koji su u mogućnosti da pojačaju sposobnosti snaga ISAF-a, kako bi osposobili ANSF da upravljaju operacijama, što je ključna definicija uspjeha. Savezničke snage, takođe, moraju uložiti velike napore da bi se zaštitilo stanovništvo Avganistana. Ubistvo Osame bin Ladena i drugih ključnih ljudi Al Kaide predstavlja prekretnicu i pozitivan razvoj u naporima međunarodne zajednice u borbi protiv terorizma, što treba iskoristiti. Treba imati na umu i da razne grupe pobunjenika nemaju usklađenu taktiku i koordinisane ciljeve, što predstavlja ograničavajući faktor za izvođenje njihovih operacija. Uspjeh znači kompletan poraz ili čak samo zadržavanje bunta, postepeno popravljajući pravni poredak i stvarajući infrastrukturu za ekonomski progres (O’Hanlon at al. 2010: 8).


147

Bibliografija

a) Literatura:

Ankersen, C. (2008); Civil-Military Cooperation in Post-Conflict Operations: Emerging theory and practice; Oxon, England: Routledge.

Clements, F. A. (2003); Conflict in Afghanistan: A Historical Encyclopedia (Roots of Modern Conflict); Santa Barbara, California: ABC-CLIO.

Conte, A. (2005); Security in the 21st century: the United Nations, Afghanistan and Iraq; England: Ashgate publishing Ltd.

Cordesman, A. H; Mausner, A; Kasten D. (2009); Winning in Afghanistan: Creating Effective Afghan Security Forces; Washington, D.C: Center for Strategic and International Studies.

Durch, W. J. (2006); Twenty-First-Century Peace Operations; Washington D.C: United States Institute of Peace.

Harmon, C. C. (2002); Terorizam danas; Zagreb: Golden marketing.

Hayes, G; Sedra, M. (2008); Afghanistan: Transition Under Threat; Canada: The Centre for Intergovernational Governance Innovation and Wilfrid Laurier University Press.

Lansford, T. (2003); A bitter harvest: US Foreign Policy and Afghanistan (US Foreign Policy and Conflict in the Islamic World); London: Ashgate publishing Ltd.

Linden, E. V. (2007); Focus on Terrorism, Volume 9; New York: Nova Science Publisher Inc.

Maley, W. (2006); Rescuing Afghanistan; Sydney, Australia: University of New South Wales Press Ltd.

Meher, J. (2004); America’s Afghanistan War: The Success that Failed; India: Kalpaz Publications.

O’Hanlon, M.E; Sherjan, H. (2010); Toughing It Out in Afghanistan; Washington, D.C: Brookings Institution Press.

Rasanayagam, A. (2005); Afghanistan: A Modern History; London: I. B. Tauris & Co Ltd.

Zwanenburg, M. (2005); Accountability of Peace Support Operations; Leiden, The Netherlands: Koninklijke Brill NV. b) Dokumenta:

Chorev, M; Sherman J. (2010); The Prospects for Security and Political Reconciliation in Afghanistan: Local, National, and Regional Perspectives; Cambridge: The Institute for Global Leadership, Medford and Belfer Center for Science and International Affairs.

Ketzman, K. (2011); Afghanistan: Post-Taliban Governance, Security, and U.S. Policy; Washington, D.C: Congressional Research Service.

Morelli, V; Belkin, P. (2009); NATO in Afghanistan: A test of Transatlantic Alliance; Washington, D.C: Congressional Research Service.

Stockholm International Peace Research Institute (2009); SIPRI Yearbook 2009: Armaments, Disarmament and International Security; New York: Oxford University Press Inc.

Konceptualna analiza bezbjednosti u XXI vijeku Renata Branković, doktorantkinja Fakultet političkih nauka, Univerzitet Crne Gore

Uvodna razmatranja

Globalizacija i proliferacija prijetnji, prelazak sa tvrde moći (hard power) na meku moć (soft power), prožimanje granica između unutrašnje i spoljne dimenzije djelovanja država, usloviće da one tragaju za novim vidovima borbe za osiguranje nacionalne bezbjednosti, dovodeći u pitanje dalju primjenjivost tradicionalnih strateških i vojnih modela planiranja i zastrašivanja. Aktuelnost pitanja bezbjednosti ogleda se u preovlađujućem stavu da je u međunarodnoj zajednici, koju čine velike sile, značajne organizacije i male države, došlo do pomjeranja u načinima promišljanja njihovih pozicija i modela efektivnog uticanja na dešavanja u svijetu. Postaje evidentno da bezbjednosna pitanja dobijaju primat u XXI vijeku, a da u takvim uslovima takmičenja za što bolje pozicioniranje na međunarodnom planu, države moraju naći prostor za djelovanje i prezentovanje nacionalnih prioriteta. Imajući u vidu izmijenjene uslove djelovanja u bezbjednosnoj sferi, aktuelizaciju pitanja šta je bezbjednost u savremenom okruženju, te činjenicu da se koncept bezbjednosti bez preciznog definisanja ne možemo ni adekvatno upotrijebiti, namjera nam je da, koristeći konceptualnu analizu, u okviru ovog rada utvrdimo da li u konkretnom slučaju operišemo suštinski spornim ili konceptom bezbjednosti čija je detaljna analiza neophodan preduslov pristupanja validnom empirijskom istraživanju. Konceptualnu analizu bezbjednosti cijenimo relevantnom, jer kako je Felix E. Oppenheim istakao: „ (...) rasvjetljavanje jezika političkih nauka nije vježba u semantici, već u mnogim slučajevima najefektniji način da se riješe suštinski problemi istraživanja” (Oppenheim u Greenstein i Polsbz, 1975: 284). Kroz analizu i dodatno pojašnjenje samog koncepta bezbjednosti nastojimo obezbijediti njegovu eksplanatornu i predikativnu snagu u domenu potvrđivanja ili opovrgavanja polaznih hipoteza.

Metodološki okvir

Polazna pretpostavka je da koncept bezbjednosti nije suštinski sporan koncept iako zadovoljava neke od kriterijuma spornosti koji će u nastavku biti šire elaborirani. Druga pretpostavka kada je riječ o konceptu bezbjednosti, jeste da njegova analiza predstavlja nužan uslov koji mora biti ispunjen kako bi konkretno empirijsko istraživanje imalo dobar teorijski okvir i jasno definisane temelje na osnovu kojih se potvrđuju ili opovrgavaju početne hipoteze u konkretnom istraživačkom radu. U cilju potvrđivanja ili opovrgavanja postavljenih pretpostavki, razmatranja teorijskog okvira, te definisanja različitih segmenata koncepta bezbjednosti, koristićemo istoriografsku metodu, metodu analize sadržaja i kao glavnu metodu – konceptualnu analizu. Predmet rada se oslanja na konceptualnu analizu bezbjednosti u XXI vijeku, tj. na teorijsko razmatranje koncepta radi identifikovanja najmanjeg zajedničkog imenitelja kroz utvrđivanje nivoa, specifikacija, sektora i vrijednosti koje vezujemo za bezbjednost i aspekte njenog istraživanja.


150

Struktura istraživačkog rada Rad je podijeljen u nekoliko segmenata. Prvi dio posvećen je konceptualnoj analizi bezbjednosti, odnosno razmatranju pretpostavke da se radi o suštinski spornom konceptu. U nastavku će u fokusu biti teorijska promišljanja o samom konceptu, sa namjerom stvaranja neophodnih preduslova kako bismo u trećem dijelu identifikovali nivoe, specifikacije, sektore i vrijednosti koncepta bezbjednosti koji će kreirati neophodan temelj daljih empirijskih istraživanja u ovoj oblasti. U završnim razmatranjima biće izvedeni odgovarajući zaključci i ponuđeni odgovori i argumenti na osnovu kojih će polazne istraživačke pretpostavke biti potvrđene ili opovrgnute.

Konceptualna analiza bezbjednosti

„Konceptualna analiza ne rezultira novom definicijom.To nije komparativna analiza definicija rađena sa svrhom

formulisanja jedne nove sveobuhvatne definicije.Radije, ona formuliše najmanji zajednički imenilackoji izražava ’zajedničke konceptualne odlike kojeleže u osnovi različitih koncepcija bezbednosti’.”

(Baldwin u Šulović, 2010: 1–10)

Prije osamdesetih godina XX vijeka bilo je malo literature koja je bila posvećena istraživanju koncepta bezbjednosti. U okviru studija bezbjednosti centralno mjesto zauzimala su pitanja rata i mira, a u kontekstu istraživanja samog koncepta primarna uloga je data vojnom segmentu nacionalne i drugih nivoa bezbjednosti. Djela koja razmatraju pitanje bezbjednosti i dalje ne posvećuju dovoljno pažnje analizi koncepta, ako se uzme u obzir da su u ime bezbjednosti u prethodnom periodu opravdavani potezi kao što su suspendovanje građanskih prava i sloboda, oružani sukobi, nesrazmjerne alokacije nacionalnih resursa i sl. Međutim, sa izmjenama na međunarodnom planu, pojavom novih, sada ne-vojnih izazova i prijetnji, kao i novih aktera, nameće se potreba da se koncept bezbjednosti analizira i sa drugih pozicija kojima ne dominira vojna komponenta. Sprovedena konceptualna analiza bezbjednosti biće nam u krajnjoj liniji svojevrsna pomoć u pogledu ili a) klarifikacije samog koncepta koji je još uvijek nedovoljno objašnjen i donekle dvosmislen ili b) prihvatanja njegovog određenja kao „suštinski spornog koncepta”1. Glavna hipoteza zastupnika definisanja bezbjednosti kao suštinski spornog koncepta jeste da je riječ o pojmu koji je toliko kompleksan, i u odnosu na koji svaki autor kreira svoj istraživački okvir, da je nemoguće naći zajedničko tlo sa kojeg se može urediti oblast bezbjednosnih studija. Takva pretpostavka unaprijed odbacuje svrsishodnost konceptualne analize budući da ona ne može da vodi ka opšteprihvatljivom određenju koja je definicija bezbjednosti najbolja i koje kao takve svi istraživači koji tretiraju ovu oblast treba da se pridržavaju. Neophodno je razumjeti da konceptualna analiza ne pretenduje da „presuđuje” u korist jedne ili druge definicije, već da u obilje tumačenja uvede red identifikovanjem

1 Walter Bryce Gallie, 1956. Godine, uvodi termin essentially contested concept kako bi ukazao na probleme koje konceptualna konfuzija stvara u oblasti istraživanja političkih nauka. Pod njim se podrazumijevaju oni koncepti oko kojih postoji sveopšti sporazum u pogledu njihovog postojanja i upotrebe u političkim naukama, ali ne i u pogledu načina njihove interpretacije i primjene (Collier et al., 2006: 211-246).


151

i simplifikovanjem različitih organizacionih komponenti samog koncepta. To znači da ubuduće treba obezbijediti da istraživači, akademici, te šira javnost polaze od najmanjeg zajedničkog imenitelja kako bi konceptu bezbjednosti u početnom dijelu dali iste konotacije iz kojih će nadalje biti razvijan i unapređivan teorijski okvir, testirane postavljene hipoteze i sprovođeno empirijsko istraživanje.

Teorijska promišljanja o konceptu bezbjednosti

U okviru istraživačkog rada, a za potrebe postizanja projektovanih ciljeva, fokus će biti na razmatranju različitih škola mišljenja i teorija kako bi se doprinijelo boljem razumijevanju samog koncepta bezbjednosti. Cilj je da se konstatovanjem i navođenjem magistralnih pretpostavki postojećih teorijskih obrazaca iz oblasti bezbjednosti prezentuju njihove prednosti i nedostaci.Uzimajući u obzir kompleksnost koncepta bezbjednosti, a imajući u vidu različite škole i pristupe kroz koje su teoretičari pokušavali da uvedu red u brojna tumačenja i shvatanja pomenutog koncepta i njegovih segmenata, izdvajaju se dva teorijska pristupa kroz koje se najbolje može sagledati polarizacija postojećih mišljenja, sa namjerom da se potvrdi neophodnost postojanja najmanjeg zajedničkog imenitelja kao polazne osnove za buduća empirijska istraživanja. Cilj je obezbijediti semantičku interoperabilnost, odnosno da u bezbjednosnim studijama jednu stvar tretiramo imajući u vidu određene tautološke iskaze. Kopenhaška škola studija bezbjednosti danas se smatra predvodnikom u sferi teorijskih promišljanja o bezbjednosti, tvorcem teorije sekuritizacije, ali i odgovornom za širenje analize bezbjednosti, pored vojnog, i na druge sektore. Za razliku od tradicionalističkih shvatanja bezbjednosti kroz prizmu gotovo isključivo vojno-političkih elemenata u okrilju realističkog pristupa izučavanju međunarodnih odnosa, Kopenhaška škola uvodi izmjene, produbljujući aspekte koncepta bezbjednosti koji se uzimaju u obzir pri izučavanju bezbjednosne sfere savremene međunarodne zajednice zbog čega se predvodnici ovog pristupa često nazivaju i „proširivačima”. Umjesto uobičajenog stava da država predstavlja temeljni objekt bezbjednosti, a da je vojna komponenta presudna u bezbjednosnim analizama, postaje očigledno da je sa izmjenama na međunarodnom planu postalo nemoguće zanemariti druge aspekte bezbjednosnog koncepta. Evidentno je da i oni moraju naći svoje mjesto u široj konstelaciji bezbjednosnih pitanja koja podrazumijevaju koordinaciju različitih mehanizama djelovanja. Ovo tim prije što države danas više nijesu suočene samo sa vojnim prijetnjama bezbjednosti, niti su vrijednosti koje pokušavaju sačuvati isključivo ograničene na teritorijalni integritet i suverenitet. Samim tim, cilj je sveobuhvatnija i temeljnija analiza faktora koji nepovoljno utiču na mogućnost adekvatnog djelovanja države kao ravnopravnog aktera međunarodne zajednice. Tabela 1 prikazuje rezultat analize postojećih teorijskih promišljanja u domenu koncepta bezbjednosti, kroz predstavljanje različitih polaznih osnova u tumačenju i razumijevanju bezbjednosti. Konstatujući nedostatke pojedinačnih stavova, izdvojeni su elementi koji mogu biti dalje analizirani i identifikovani su elementi ispitivanog koncepta.


152

Tradicionalistička shvatanja bezbjednosti („tradicionalisti”)

„Proširivači” i Kopenhaška škola studija bezbjednosti

Objekt bezbjednosti država;

pored države postoje i drugi objekti bezbjednosti, kao što su pojedinci, grupe, društvo i čovječanstvo kao cjelina;

Sektori bezbjednosti vojni sektor;

pored vojnog, postoje i drugi sektori bezbjednosti koji treba da budu obuhvaćeni u analizi koncepta;

Ontološka pretpostavka

bezbjednosne prijetnje objektivno postoje;

bezbjednosne prijetnje ne postoje objektivno, same za sebe, već su proizvod društvene konstrukcije(„konstruktivisti”);

Metodološki pristup

pozitivizam:– objektivno utvrđivanje uzročno-posljedičnih veza i odnosa;– subjekt i objekt analize nezavisni su jedan od drugog, tj. odvojeni su;

postpozitivizam: – subjektivna interpretacija stvarnosti od strane istraživača;– subjekt i objekt analize međusobno su povezani;

Prijetnje bezbjednosti – rat i vojna invazija;– prijetnje koje nijesu striktno vojnog karaktera (političke, ekonomske, ekološke i sl.);

Vrijednosti koje se štite – teritorijalni integritet i suverenitet;

– pored teritorijalnog integriteta i suvereniteta, štite se i ljudska prava i slobode, fizički integritet, dobra i sl.;

Percepcija bezbjednosti bezbjednost je poželjna. bezbjednost je nužno zlo. Tabela 1: Pregled škola mišljenja studija bezbjednosti

Iz ovako prikazane analize postojećih teorijskih promišljanja (vidjeti Tabelu 1) može se zaključiti da „proširivači”, polazeći od konstatacija realista, dodatno nadograđuju ključne stavke koncepta bezbjednosti kako bi se odgovorilo na drugačije okolnosti i djelovanja na međunarodnom planu počev od završetka Hladnog rata, te prelaska na druge modele postupanja i kreiranja bezbjednosnih pretpostavki. Već smo naglasili da je Kopenhaška škola dala značajan doprinos daljem razumijevanju novih bezbjednosih prilika i kroz teoriju sekuritizacije, koja nudi još jedan aspekt shvatanja bezbjednosne politike i postupanja u njenim okvirima. Teorija je zasnovana na socijalno-konstruktivističkoj pretpostavci koja bezbjednost vidi kao jezički akt. Sekuritizacija predstavlja proces koji se uzročno-posljedično odvija između „političke elite” – donosilaca odluka u državi koji žele da određenu prijetnju predstave kao bezbjednosno pitanje i „publike” – građana koji prihvataju izmjene ustaljenih, normalnih procedura i upotrebu vanrednih mjera i alokaciju sredstava. Oslanjajući se na stav predstavnika Kopenhaške škole i tzv. „proširivača” da je bezbjednost nužno zlo, tj. da zaštita od bezbjednosnih prijetnji predstavlja odstupanje od uobičajenih obrazaca


153

funkcionisanja i oslanjanje na vanredne mjere, u okviru teorije sekuritizacije uvodi se i termin „desekuritizacija”. Pod „desekuritizacijom” se podrazumijeva povraćaj na prvobitno stanje, što znači da kada prestanu razlozi zbog kojih smo uveli vanredne mjere, određena pitanja koja su bila okarakterisana kao bezbjednosno važna treba vratiti u domen javnih politika kako bi se omogućilo normalno funkcionisanje države (Đorđević, 2009: 45-48). Oslanjajući se na glavne pretpostavke Kopenhaške škole i tzv. „proširivača”, te prezentovanu teoriju sekuritizacije, dalje se izdvajaju različiti nivoi, specifikaicije, sektori i vrijednosti koncepta koji je predmet analize.

Utvrđivanje nivoa, specifikacija, sektora i vrijednosti koncepta bezbjednosti

Bez obzira na to što univerzalno prihvaćena definicija bezbjednosti ne postoji, a zarad sveobuhvatnog razumijevanja koncepta, mora se uključiti identifikovanje i, gdje je potrebno, razmatranje svih njegovih elemenata, koji će biti polazna osnova za dalju analizu i izvođenje naučno relevantnih zaključaka.

Grafik 1: Koncept bezbjednosti i njegovi elementi

Nivoi bezbjednosti

U odnosu na to na koga se bezbjednost odnosi, razlikujemo: ličnu bezbjednost (pojedinac), nacionalnu bezbjednost (država), regionalnu bezbjednost, međunarodnu bezbjednost. U odnosu na to odakle prijetnje dolaze i na kom području se bezbjednost ostvaruje, pravimo razliku između: unutrašnje i spoljašnje bezbjednosti. Takođe, sve aktuelnije postaju i tzv. privatna bezbjednost, koja se definiše kao bezbjednost koju garantuju privatne bezbjednosne službe – samostalne i odvojene od države, kao i informaciona bezbjednost, koja u savremenim uslovima razvoja informacionog društva i proliferacije informatičkih prijetnji, te širenja sajber terorizma i drugih oblika kriminaliteta, dobija značajno mjesto u svim sektorima bezbjednosti.

Specifikacije koncepta bezbjednosti

Da bi koncept bezbjednosti mogao biti shvaćen tako da zadovoljava kriterijume validnosti i upotrebljivosti, prije svega treba uzeti u obzir njegove karakteristike/specifikacije kroz razmatranje pitanja koja je svojevremeno formulisao Baldwin (1997: 12-18). Dajući odgovore na postavljena pitanja moguće je definisati i okvire same analize.


154

Bezbjednost za koga?

U odnosu na to da li je predmet analize bezbjednost pojedinaca, grupe, društva, organizacije, države, regiona ili međunarodne zajednice, može se govoriti o postojanju različitih nivoa bezbjednosti, odnosno o identifikovanju lične, nacionalne, regionalne i međunarodne bezbjednosti.

Bezbjednost kojih stečenih vrijednosti?

Stečene vrijednosti koje država pretenduje da obezbijedi jesu fizički integritet svojih građana, ekonomsko blagostanje, nezavisnost, suverenitet i teritorijalni integritet. Njih ona smatra prerogativom ostvarivanja svih ostalih unutrašnjih i spoljnopolitičkih, socio-ekonomskih i drugih proklamovanih ciljeva.

Koliko bezbjednosti?

Istražujući kolik se stepen bezbjednosti može postići u procesu polaznih istraživanja susreli smo se sa različitim stavovima. Tako možemo govoriti da bezbjednost predstavlja vrijednost koju nacija može da ima u većoj ili manjoj mjeri, ili smatrati da ne postoje stepeni bezbjednosti – u skladu sa dilemom „ili smo bezbjedni ili nijesmo” (Baldwin, 1997: 12-18). Polazeći od činjenice da će odgovor na pitanje svaki pojedinac, društvo, država, međunarodna zajednica kao cjelina dati u skladu sa subjektivnom procjenom trenutnih dešavanja i okolnosti u kojima se nalaze, nameće se zaključak da će stepen bezbjednosti biti modifikovan tokom vremena, a u skladu sa tim kreirane kratkoročne politike i strategije.

Bezbjednost u odnosu na vrstu prijetnji u odnosu na to od koga i odakle prijetnje dolaze?

Prijetnju po nacionalnu bezbjednost neke države mogu da predstavljaju druge države, grupacije, organizacije, pa i prirodno okruženje. Prijetnje istovremeno mogu dolaziti sa spolja, iznutra, ili kombinacijom spoljnih i unutrašnjih aktera (Mašulović, 2010).

Bezbjednost: kojim sredstvima i na koji način?

Ako nacionalnu bezbjednost vidimo kao jedan od atributa, tj. jednu od funkcija države, postoje različiti načini koji joj stoje na raspolaganju za njenu uspješnu realizaciju: korištenje vojnih i ne-vojnih elemenata/sredstava, regionalna saradnja, članstvo u međunarodnim organizacijama koje imaju bezbjednosnu komponentu, pridržavanje načela neutralnosti, kombinacija više sredstava i sl.

Bezbjednost po kojoj cijeni?

U zavisnosti od toga koju vrijednost dodaju samom konceptu bezbjednosti (da li je bezbjednost vitalni interes, jedan od važnijih interesa ili pak interes koji kao i ostali mora da se „takmiči” za sredstva), pravimo razliku između država koje su spremne da garantuju bezbjednost po bilo koju cijenu, i onih koje su zarad zaštite ključnih, vitalnih nacionalnih interesa, spremne da po „razumnoj cijeni”, tj. u skladu sa kapacitetima i dugoročnom održivošću i isplativošću izdvoje sredstva koja će biti opredijeljena za ostvarivanje bezbjednosti.


155

Bezbjednost za koji vremenski period?

U odnosu na ovo pitanje pravimo razliku između kratkoročnog (short run security policies) i dugoročnog ostvarivanja bezbjednosti (long run security policies).2.3.3. Sektori i vrijednost bezbjednostiOslanjajući se na podjelu koju je dao Buzan, a uzimajući u obzir interakcije među različitim djelovima međunarodnog sistema, moguće je govoriti o postojanju pet sektora koji predstavljaju korisna sredstva bezbjednosne analize. S tim u vezi razlikujemo: vojni (jedini razmatrani i relevantni sektor analize kod tradicionalista), politički, ekonomski, socijetalni i ekološki sektor (čiju bitnost i razumijevanju bezbjednosti i njenih nivoa posebno ističu zastupnici Kopenhaške škole i tzv. „proširivači“) (Buzan et al. u Šulović, 2010). Kada je riječ o vrijednosti koju države, kao jedinice analize, vezuju sa svoju nacionalnu bezbjednost, pravimo razliku između tri pristupa (Baldwin, 1997:18– 21). Prime value approach – ako se nacionalna bezbjednost, kao jedan od nivoa bezbjednosti, definiše kao zaštita stečenih vrijednosti date države od svih eventualnih prijetnji, onda je nacionalna bezbjednost primarni državni interes koji je preduslov ostvarivanja ostalih strateških ciljeva konkretne države.Core value approach – bezbjednost kao jedna od važnijih vrijednosti svake države.Marginal value approach – bezbjednost kao samo jedna od vrijednosti i jedan od ciljeva politika država koji se međusobno bore za resurse.

Zaključna razmatranja

Predmet istraživačkog rada zasnovali smo na konceptualnoj analizi bezbjednosti u XXI vijeku. Namjera je bila da se kroz rad postavljene pretpostavke potvrde ili opovrgnu, zavisno od argumenata koji su proistekli iz sprovedene analize. Bitan preduslov validnog empirijskog istraživanja u sferi bezbjednosnih studija jeste kreiranje teorijskog i metodološkog okvira kojim će se prepoznati i definisati konkretni aspekti bezbjednosnog koncepta koji su izabrani za predmet dalje analize. Upravo konceptualna analiza obezbjeđuje se identifikovanje komponenti ispitivane pojave, te daju smjernice za dalji istraživački rad. U konkretnom slučaju, karakterisanje bezbjednosti kao suštinski spornog koncepta koji ne treba da bude predmet šire konceptualne analize pokazalo se kao nepotreban pokušaj izbjegavanja da se uspostave okviri djelovanja koji će važiti za sve. Stoga, ne pretendujući da kroz konceptualnu analizu ponudimo novu definiciju bezbjednosti koja bi bila univerzalno prihvaćena, konstatovali smo da je u bezbjednosnim studijama neophodno uspostaviti najmanji zajednički imenitelj, koji će istraživačima biti referentna tačka sa koje će dalje graditi svoje teorije, postavljati i testirati hipoteze. Koncept bezbjednosti od strane predstavnika različitih teorija kroz istoriju je tretiran sa različitih polaznih osnova. Dok su jedni bezbjednost poistovjećivali sa samo jednom njegovom komponentom, po završetku Hladnog rata drugačija teorijska promišljanja o konceptu bezbjednosti dobijaju na snazi. Kroz specifikovanje bezbjednosti, prihvatanje da ona u sebi sadrži različite nivoe, sektore i vrijednosti, a uvažavajući realnost djelovanja u savremenoj međunarodnoj zajednici, Zaključujemo da tzv. „proširivači” unose novinu u sferu bezbjednosnih studija, u odnosu na tradicionalistički teorijski pristup analizi. Cilj koji se postiže prihvatanjem da koncept bezbjednosti ima više aspekata, umjesto ignorisanja ili negiranja istog, jeste postavljanje temelja daljih istraživačkih poduhvata, koji će nastaviti da ispituju, u zavisnosti od postavljenih ciljeva, različite


156

komponente bezbjednosti i tako daju svoj doprinos daljem napretku u razumijevanju bezbjednosnih dešavanja kroz istoriju, te kreiranju novih bezbjednosnih okvira, politika i strategija na nacionalnom, regionalnom odnosno međunarodnom planu, a u ime i za potrebe cjelokupne zajednice.

Abstract It has become evident that in the changed international environment various aspects of security issues have gained importance and that organisational and functional component of the state’s security must become an integral part of wider research projects in the field of security studies. However, starting from the premise that if we do not create the necessary theoretical framework, we can not adequately carry out specific empirical research, the focus of this paper is placed on the conceptual analysis of security in the XXI century. Bearing in mind that scientific works that discuss security issues still do not pay enough attention to the analysis of the concept, for a valid study of contemporary developments in the security sphere there is a pressing need to analyse the concept in question from other domains that would not have as far predominantly military component. In this regard, the importance of realisation of conceptual analysis lies in identifying the least common denominator of the tested concept towards a recognition of its levels, specifications, sectors and values, pretending to procure, by creting the preconditions for its understanding, appropriate application of research papers dealing with security issues.

Key words: conceptual analysis, XXI century, security, essentially contested concept, the Copenhagen School of security studies


157

Bibliografija

a) Knjige i članci:Abazović, M. (2002): Državna bezbjednost – uvod i temeljni pojmovi, Fakultet kriminalističkih nauka, Sarajevo;

Art, R. J., Jervis, R. (et al.) (2003): International Politics: Enduring Concepts and Contemporary Issues, (sixth edition), New York: Longman;

Baldwin, D.A. (1997): ”The concept of security”, Review of Interantional Studies, Vol. 23, URL: http://tau.ac.il/~daniel/pdf/37.pdf;

Baylis, J. i Smith, S. (2001): The Globalization of World Politics: An introduction to international relations, (second edition), New York: Oxford University Press;

Bešić, M. (2007): Metodologija političkih nauka, Podgorica: Fakultet političkih nauka;

Buzan, B., Waever, O. i De Wilde, J., Security – A New Framework for Analysis, u Vladimir Šulović (2010): Značenje koncepta bezbednosti i teorija sekuritizacije, Beogradski centar za bezbjednosnu politiku, URL: http://www.ccmrbg.org/upload/document/sulovic_(2010)_znacenje_koncep.pdf;

Caparini, M., Marenin, O. (2005): ”Crime, Insecurity and Police Reform in Post-Socialist CEE”, The Journal of Power Institutions In Post-Soviet Societies, broj 2, URL: <http://www.pipss.org/document330.html>;

Caparini, M. (2004): ”Security Sector Reform and Post-Conflict Stabilisation: The Case of the Western Balkans”, u Bryden, A. i Hanggi, H. (Eds.) (2004) Reform and Reconstruction of the Security Sector, Geneva Centre For The Democratic Control Of Armed Forces (DCAF);

Chanaa, J. (2002): ”Security sector reform: issues, challenges and prospects”, Oxford University Press for the International Institute for Strategic Studies;

Collier, D. (et al.) (October 2006): ”Essentially contested concepts: Debates and applications”, Journal of Political Ideologies, 11(3), str. 211–46, URL: http://169.229.151.16/Faculty/bio/permanent/Collier,D/articles-n-chapters/Collier%20Gallie.pdf;

Đorđević, S. (april–jun 2009): „Shvatanje transnacionalnog organizovanog kriminala kao bezbednosne prijetnje i teorije bezbednosti”, Bezbednost Zapadnog Balkana, godina 4 broj 13, URL: http://www.ccmr-bg.org/upload/document/0911191611_bezbednost_zapadnog.pdf;

Gartner, H., Hyde-Price, A., Reiter, Erich (eds) (2001): Europe’s New Security Challenges, London: Lynne Reinner Publishers, Boulder;

Grizold A., Tatalović S. i Cvrtila V. (1999): Suvremeni sistemi nacionalne sigurnosti, Fakultet političkih znanosti, Zagreb;


158

Hadžić, M. (ed) (2003): Reforma sektora bezbednosti (zbornik radova), Beograd: Institut G17, Centar za Civilno Vojne odnose;

Hadžić, Timotić, Milosavljević, (2004): Smisao reforme sektora bezbednosti, Beograd, CCVO;

Kirchner, E. J. i Sperling, J. (2010): ”National security cultures: patterns of global governance”, Routledge, URL: http://books.google.me/books?id=RoEVaO0hVYQC&pg=PA84&dq=National+security+XXI&hl=srME&ei=JMK7To6EL9SZhQebg9yaBw&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=9&ved=0CFQQ6AEwCA#v=onepage&q=National%20security%20XXI&f=false

Mašulović, I. (2010): Nacionalna bezbjednost Crne Gore, Pobjeda a.d., Podgorica;

Milošević, N. i Milojević, S. (2001): Osnovi metodologije bezbednosnih nauka, Policijska akademija, Beograd;

Milošević, M. (2001): Sistem državne bezbednosti, Policijska akademija, Beograd;

Oppenheim, F. E., ”The Language of Political Inquiry: Problems of Clarification”, u Fred I. Greenstein i Nelson W. Polsbz (eds.) (1975): Handbook of Political Science, Vol I: Political Science: Scope and Theory, str. 284;

Stajić, Lj. (2005): Osnovi bezbednosti, FCO – Draganić, Beograd;

Šulović, V. (2010): „Značenje koncepta bezbednosti i teorija sekuritizacije”, Beogradski centar za bezbjednosnu politiku, URL: http://www.ccmr-bg.org/upload/document/sulovic_(2010)_znacenje_koncep.pdf;

b) Internet strane:

http://www.ccmr-bg.org/ http://polisci.berkeley.edu/http://tau.ac.il/http://www.pipss.org/

Civilno-vojni odnosi u arapskim režimima Jelisaveta Blagojević, doktorantkinja Fakultet političkih nauka, Univerzitet Crne Gore

Abstract

The aim of this paper is to describe and present the position that the army had during the dictatorships in six Arab countries: Tunis, Egypt, Libya, Syria, Yemen and Bahrain, as well as to clarify its role in the overthrow of the dictatorships, the constitution of the new regime and the consolidation of the same. The purpose of the paper is to show that the military support necessary condition for the success of the transition from non-democratic regimes. Therefore, despite the ascertainment that the transition process had the impact of other political, social and economic actors, special attention is devoted to analyzing the military’s role. The theoretical framework of the paper is based on assumptions of the transitional approach to explain the process of democratization. By applying the method of content analysis, historiographical method, case studies and comparative methods, we came to the conclusion that, in largely, the character of previous non-democratic regime, initiators and controllers of transition determined the way and the results of transition and consolidation.

Keywords: Arab regimes, military, dictatorships, democratic transition, democratic consolidation

Uvodna razmatranja

U razvoju civilno-vojnih odnosa u arapskim zemljama, od početka druge polovine XX vijeka, prepoznate su tri faze. Tokom prve faze – pedesetih i šezdesetih godina XX vijeka, vojska je predstavljala najveći izazov nedemokratskim vladama. U tom periodu zabilježeni su brojni vojni udari protiv civilnih režima (Birthe, Jensen, 2008: 30). Druga faza civilno-vojnih odnosa, u kojoj se vojska pokazala kao glavni zaštitnik režima, počela je sedamdesetih godina XX vijeka, a završila se krajem 2010. godine – početkom arapskog proljeća. Treća faza razvoja odnosa između vojske, kao jedine institucije koja ima monopol nad silom prinude, i civilnih vlasti započeo je talasom političkih tranzicija koje se od pobune naroda protiv Ben Alijevog režima krajem 2010. godine u Tunisu domino efektom šire na okolne zemlje sjeverne Afrike i Bliskog istoka.

Shodno navedenom, postavljena su dva osnovna cilja rada: 1. ispitati položaj i ulogu vojske u nedemokratskim režimima arapskih zemalja, prvenstveno, u kontekstu izgradnje nacije i sistema vlasti;

2. opisati i objasniti kako su oružane snage šest arapskih zemalja odgovorile na pobune naroda protiv režima, te ispitati koji faktori su determinisali djelovanje pripadnika oružanih snaga u tom procesu.

Navedene ciljeve nastojali smo ostvariti kroz empirijsku komparativnu analizu razvoja civilno-vojnih odnosa u šest arapskih zemalja: Bahrein, Sirija, Egipat, Tunis, Libija i Jemen. U svim jedinicama analize uspostavljen je režim sa dominantnim autoritarnim crtama na čelu sa diktatorima čija je vlast neograničena: Hamad bin Isa al Halif, Bašir al-Asad, Hosni Mubarak, Zine al-Abdin Ben Ali, Moamer Gadafi i Ali


160

Abdula Saleh. Autoritarni vladari, koji i sami često imaju bogatu vojnu prošlost, obično dijele oružane snage na posebne jedinice koje se takmiče za resurse i uticaj, dok njima komanduju lično ili preko lojalnih članova porodice. No, i pored navedenih sličnosti, režimi su imali različitu sudbinu – od pada do opstanka na vlasti. Uloga vojske u tom procesu bila je veoma različita. Empirijska validnost rada obezbijeđena je analizom (ne)političke uloge vojske navedenih šest zemalja kroz istorijski presjek, aktuelni proces političke tranzicije, te izvođenje zaključaka u pogledu daljih perspektiva razvoja. S druge strane, teorijska validnost je postignuta pomoću pretpostavki tranzicijskog pristupa objašnjenju procesa demokratizacije (Maldini, 2007: 781), koji naglašava važnost aktera, odnosno odluka koje oni donose za tok tranzicije i konsolidacije. U osnovi ove teorije nalazi se predikcija da mogućnosti otvaranja procesa demokratske tranzicije zavise od toga da li su se stekli uslovi odgovarajućeg djelovanja aktera, bez obzira na strukturne preduslove i specifičnosti društva. Na temelju ove teorije, odnosno viđenja demokratije kao dijela promišljenog djelovanja političkih aktera, postavljene su sljedeće hipoteze.

Hipoteza 1: Karakter civilno-vojnih odnosa u arapskim režimima, između ostalog, određen je karakterom nedemokratskog režima. Način uspostavljanja nedemokratskog režima, te karakter rukovodeće elite bitno određuje odnos civilnih vlasti prema pripadnicima oružanih snaga.

Hipoteza 2: Uloga vojske u tranziciji i konsolidaciji novog demokratskog režima bitno je određena karakterom civilno-vojnih odnosa u nedemokratskom režimu.Položaj vojske u nedemokratskom režimu, u kontekstu (ne)politizacije prepoznat je kao jedan od odlučujućih faktora uticaja na ulogu vojske na početku tranzicionog procesa, odnosno promjene režima.

Hipoteza 3: Položaj i uloga vojske u procesu tranzicije bitno determinišu tok i ishod tranzicije. Arapsko proljeće pokazuje kako odgovor vojske na zahtjeve naroda za promjenom vlasti predstavlja pouzdan prediktor ishoda tranzicije.

Osnovni metodi istraživanja (Bešić, 2007: 42) posredstvom kojih su ispitane navedene hipoteze jesu: istoriografski metod – posredstvom ovog metoda analizirani su uslovi nastanka i razvoja oružanih snaga šest arapskih režima od dobijanja nezavisnosti do danas;analiza slučaja – posredstvom kojeg su ispitani slučajevi Tunisa i Egipta kao relevantni za ispitivanje uloge vojske kao promotivnog faktora tranzicije; zatim slučajevi Bahreina i Sirije kao relevantni za ispitivanje uloge vojske kao opstruktivnog faktora tranzicije; i na kraju slučajevi Jemena i Libije kako bi se ispitali rezultati tranzicije kada se vojska podijeli na prijatelje i oponente režima; analiza sadržaja (supstancijalni i strukturalni metod) – posredstvom koga je analizirana relevantna literatura (knjige, časopisi, novinski članci, internet stranice, materijali stručnih organizacija i udruženja, kao i zvanična dokumenta), koja se odnosi na razvoj civilno-vojnih odnosa u navedenim zemaljama; komparativna analiza – potrebna je da bi se utvrdile razlike i sličnosti: – u položaju i ulozi pripadnika oružanih snaga u nedemokratskim režimima koji su predmet istraživanja; – i njihovoj ulozi u protestima protiv diktatorskih režima.


161

Konceptualna analiza vojske kao političkog faktora

Koncept i uloga vojske u tranziciji i konsolidaciji

Vojska monopolizuje legitimnu upotrebu sile i predstavlja vidljiv izraz sposobnosti države da se posluži surovom silom kako bi otklonila spoljašnje i unutrašnje prijetnje održavanju autoriteta (Hejvud, 2004: 695).1 Pristup sredstvima prinude i kontrola nad njima daju joj mogućnost da se direktno uključi u politički život: kao promotivni faktor, koji će da doprinese svrgavanju omraženih režima i da se potom povuče u kasarne bez težnje za ostvarivanjem političkih ambicija, ili kao opstruktivni, koji će da uspostavi neki vid vojne vladavine i nametne prepreke u kasnijoj tranziciji iz tih režima i konsolidaciji novog demokratskog poretka. Vojska je osnovna podrška autoritarnim režimima. Ako ona ne pruži podršku, izvede udar protiv režima ili odbije da upotrijebi silu protiv onih koji prijete da sruše režim, režim pada. Najočigledniji politički izraz moći oružanih snaga jeste svrgavanje civilne vlade vojnim coup d’etat. Vojska osvaja vlast na dva načina: tako što posle uklanjanja civilnog vođstva uspostavlja direktnu vojnu vladavinu, ili tako što jednu grupu civilnih lidera mijenja drugom, kojom je u stanju posredno da upravlja. Slabljenje legitimnosti i djelotvornosti civilne vlasti kroz ekonomske neuspjehe, rašireno siromaštvo, izrazitu društvenu nejednakost, korumpiranost, društvene sukobe i sl., obezbjeđuje izgovor oružanim snagama da preuzmu vlast (Hague et al., 2001: 384). Na karakter oružanih snaga utiču spoljni i unutrašnji činioci: istorija i tradicija vojske i pojedinih jedinica, priroda šireg političkog sistema, politička kultura i vrijednosti samog režima. Od posebnog značaja za demokratski, promotivni karakter vojske jeste pozicija i organizacija oružanih snaga unutar nedemokratskog režima. Primijetno je da se u vojnim režimima vojska odlučuje da preda vlast civilima kada ocijeni da je cijena izlaska iz takvog režima manja od daljeg vladanja istim. No, s obzirom na sva ograničenja koja nameće kako završetku tranzicije, tako i konsolidaciji novog režima, ne možemo je smatrati promotivnim faktorom. Međutim, prilikom pada diktatorskog režima vojska može da ima značajnu ulogu. Zapravo, iako su profesionalni oficiri mnogo češće ostajali lojalni diktatorima, ponekad su se odlučivali da otkažu poslušnost i izvrše udar protiv takvog režima. Do toga dovodi nepotistička i samovoljna politika diktatora, koja podstiče deprofesionalizaciju vojske, i time otuđuje i demorališe znatan njen dio. Dolazak u vojnu službu i napredovanje u njoj ne zasniva se na kvalitetima, sposobnostima i referencama kandidata, već na tome kako ih vidi diktator – kao svoje lojaliste ili protivnike. Napredovanje u vojnoj karijeri ne sastoji se u povećanju redovnih plata, dobijanju ustanovljenih činova i privilegija, već u davanju novca ili nekih drugih darova na račun državnih resursa bez ikakve zakonske regulacije i kontrole. Diktator od dijela vojske stvara gardu koja mu je u potpunosti odana, bez obzira na to koliko je sposobna, pri čemu više djeluje kao naoružana banda nego kao profesionalna vojna formacija. Takva politika izaziva nezadovoljstvo kod onog dijela vojske koji je ostao bez privilegija, štaviše kod onog koji ne uspijeva da dobije ni ono što ga po zasluzi sleduje. To nezadovoljstvo podstiče i osnivanje, od strane diktatora, raznih konkurentskih paravojnih i bezbjednosnih snaga koje su zadužene za sprovođenje represije. U civilnim autoritarnim režimima osnivanjem ovih struktura, posebno ukoliko ojačaju i steknu autonomnu moć, postaju nezadovoljni i viši nivoi armije. Oni su uplašeni da bi takva politika autoritarnog lidera mogla dovesti do postepene deprofesionalizacije vojske, budući da podstiče i stvara atmosferu nepovjerenja

1 Prema Hejvudu vojska može imati sljedeće uloge u političkom životu: sredstvo za vođenje rata, garant političkog poretka i stabilnosti, interesna grupa i alternativa civilnoj vladavini.


162

između raznih rodova i službi unutar oružanih snaga. Specijalne službe bezbjednosti ne samo da nastoje da ostvare dominaciju nad vojnim službama već su spremne da svoju moć i sredstva prinude iskoriste u uklanjanju svih onih koji im stoje na putu, uključujući i pripadnike režima (Darmanović, 2002: 31). Profesionalno orijentisani oficiri odgovaraju pripremom i izvršenjem puča protiv diktatora i prepuštanjem vlasti civilima, pri čemu imaju priliku da sa sebe skinu odgovornost za sve što se događalo tokom nedemokratskog režima. Prije nego što vojska okrene leđa režimu, potrebno je da podrška demokratskih snaga (narodni pokreti, politički pokreti i partije...) bude široko zasnovana, kako bi one odmah nakon sloma sprovele izbore na kojima će dobiti legitimitet potreban za upravljanje zemljom i za sprovođenje konsolidacije novog režima. Osnivanje privremenih vlada ili preuzimanje vlasti od strane pojedinaca ili grupe lidera koji su doprinijeli padu nedemokratskog režima, bez održavanja izbora, može bitno osujetiti tranziciju koja ne mora završiti u demokratiji. Da li vojska nakon obaranja nedemokratskog režima ostaje demokratski, ili postaje problematični faktor uticaja na dalji tok tranzicije i demokratske konsolidacije, zavisi od politike novog režima i od njegove sposobnosti da uspostavi civilnu kontrolu nad oružanim snagama. U konsolidovanim demokratijama utemeljen je liberalni model nadzora nad vojskom, koji podrazumijeva balans između civilne i vojne vlasti u poštovanju međusobnih nadležnosti, obaveza, prava i mogućnosti kreiranja i realizovanja odbrambene politike zemlje.2 Civilno vođstvo se, po pravilu, nalazi na vrhu vojne hijerarhije što ne treba da predstavlja simbolični, već stvarni izraz civilnog nadzora nad vojskom. Zapravo, uloga vojske se svodi isključivo na sprovođenje odbrambene politike koju kreira i usvaja civilna vlast. Isto tako, zarad stvaranja, očuvanja i daljeg unapređenja uravnoteženog odnosa poštovanja i saradnje, neophodno je konsultovati vojne stručnjake prilikom donošenja odluka o vojnom angažovanju i resursima. Na taj način granica između politike i generala može ostati nepovrediva uvažavanjem zdravih sugestija oružanih snaga koje će se prvenstveno baviti svojom tehničkom borbenom spremnošću. Iako vojska može da bude politički veoma uticajna, ona je samo jedna od mnogih interesnih grupa i ograničena je sviješću da nema autoritet da ospori odluke koje donose civilne vođe. U osnovi ovoga nalazi se stroga politička neutralnost oružanih snaga, koja obezbjeđuje da vojska ostane odana bez obzira na to koja je partija ili vlada na vlasti. Liberalni model odnosa između civilne vlasti i vojske stvarao se polako kao dio evolucije liberalne demokratije. Ne može se tek tako presaditi. Za njegov uspjeh je potrebna konsolidovana država, koja služi društvu i uživa legitimitet među građanima. U takvim okolonostima vojska neće imati ni želje ni prilike da otme vlast civilnim vladarima. Ričard Kohn (1997: 143) identifikuje i objašnjava osnove civilne kontrole. 3 Prva osnova je demokratska vlada koja podrazumijeva: vladavinu prava, građanske slobode, mirnu predaju vlasti, proces upravljanja – legitiman u očima i elita i javnosti

2 Hantington (2004: 4) liberalni model civilno-vojnih odnosa naziva „objektivna civilna kontrola”. Po njemu, svaki sistem civilno-vojnih odnosa obuhvata složenu ravnotežu između autoriteta, uticaja i ideologije vojske, i autoriteta, uticaja i ide-ologije nevojnih grupa. Vojne institucije oblikovane su pod uticajem dvije sile: funkcionalnog imperativa koji potiče od prijetnji po društveni sistem i javnog imperativa koji proizilazi iz društvenih snaga, ideologija i institucija koje vladaju u društvu. Njihova interakcija je srž problema civilno-vojnih odnosa, stepen njihovog sukobljavanja zavisi od intenziteta bezbjednosnih potreba i prirode i snage vrijednosnih obrazaca društva. Centralna tačka civilno-vojnih odnosa jeste odnos oficirskog kora prema državi, izraz njihovih političkih odnosa jesu društveni i ekonomski odnosi između oficirskog kora i ostatka društva.3 Civilna kontrola – kontrola civilnih zvaničnika koje je izabrao narod nad vojskom – jeste proces, ne fakat (Kohn, 1997: 143).


163

uopšte. Pod drugom osnovom civilne kontrole smatra metode kojima civilne vlasti vrše nadzor i upravljaju vojnim snagama (Ibid.).4 Treći element koji jača civilnu kontrolu jeste ,,kompenzovana” moć vojske, pod kojom se podrazumijeva ograničenje miješanja vojske u politiku na dva načina: prvo – moću i snagom koju imaju druga oružana tijela u društvu (policija ili naoružano stanovništvo), drugo – znanjem da svaki ilegalni akt vodi ličnoj sramoti, povlačenju, smjeni, novčanoj kazni, hapšenju, suđenju, osudi, zatvoru i sl. Na kraju, kritični oslonac civilne kontrole jeste sama vojska. Civilna kontrola je, što je prirodno, slaba ili ne postoji ako oružane snage mogu upotrijebiti silu ili uticaj da zbace vladu sa vlasti, ili da diktiraju karakter vlade ili politike. Stoga, civilna kontrola zahtijeva politički neutralnu vojsku koja se ne miješa u ustavom utvrđene i legitimne procese vladanja (Ibid., 146).

Vojska u arapskim režimima

U većini arapskih režima vojska predstavlja moćnog aktera zahvaljujući ulozi u izgradnji države nakon predvođenja pokreta za nezavisnost (Alžir, 1962)5, stvarnoj ili samopripisanoj ulozi u očuvanju nezavisnosti, te svrgavanju monarha sredinom XX vijeka. 6

Drugim riječima, u postindenpendističkom periodu vojska se pojavila kao glavni element državnog aparata koji ima značajno mjesto u nadzoru distribucije nacionalnih resursa. U tom kontekstu, neke zemlje arapskog svijeta među vodećima su u svijetu kada je u pitanju procenat BDP koji se izdvaja za odbranu (prvi u svijetu je Oman sa 11% BDP, zatim Saudijska Arabija i Katar sa 10%, Jordan je četvrti, peti Irak, dok Jemen zauzima sedmo mjesto) (CIA 2011). Odanost pripadnika oružanih snaga arapskim diktatorima zavisi od brojnih unutrašnjih i spoljnih faktora. Na unutrašnjem nivou poslušnost vojnika zavisi od toga da li se različite vojne organizacije dobro slažu, da li su unutar svojih struktura jedinstvene ili su vojnici među sobom podijeljeni na osnovu etničkih ili religijskih razlika, postoji li suparništvo između običnih i elitnih jedinica, vojnika i policije, da li režim uživa legitimitet u očima vojnika, generala, javnosti, te da li su vojnici ikada „oprljali ruke krvlju” (Norton, A. R. i Ali Alfoneh 2008: 11). Ukoliko režim ispunjava političke i socioekonomske zahtjeve vojnika, veća je vjerovatnoća da će oni stati na stranu režima u slučaju revolucije. Isto tako će reagovati ukoliko su umiješani u kršenja ljudskih prava. Osim toga, odluka generala da podrže ili uguše proteste određena je proračunom da li će spoljne sile intervenisati da spasu režim ili pruže podršku pobunjenicima. Vojnici koji su se obrazovali i usavršavali u inostranstvu sigurno drugačije gledaju na moguću intervenciju nego oni koji nijesu prošli taj put.Relativni značaj ovih varijabli razlikuje se od zemlje do zemlje, negdje je njihov uticaj veći, a negdje manji.

4 Podjela vlasti onemogućava izvršnoj vlasti da upotrijebi armiju kako bi oborila ustav ili spriječila donošenje zakona. Aktivan nadzor parlamenta čini vojne poslove otvorenijim i jača nacionalnu odbranu, tako što podstiče identifikaciju vojske sa narodom i identifikaciju naroda sa vojskom. Sudstvo podržava vojsku, ali se, isto tako, stara o zakonskoj odgovornosti svakog pripadnika vojske (Ibid.).

5 Od 1954. do 1962. godine Alžirci su vodili borbu za nezavisnost od francuske kolonijalne vlasti.

6 Od dobijanja nezavisnosti 1951. godine na čelu Libije nalazio se monarh Idris Sanusi I. Godine 1969. grupa mladih oficira predvođenih Moamerom Gadafijem svrgnula je monarha. Sličan scenario odigro se i u Egiptu 1952. godine, kada su monarhiju uspostavljenu 1922. godine srušili mladi oficiri predvođeni Mohamedom Nagibom i Gamal Abdel Naserom.


164

Teorijski okvir

Put ka tranziciji i konsolidaciji svake pojedine zemlje ima svoje specifične karakteristike, nastale u njoj svojstvenom kontekstu, pod uticajem samo njoj svojstvenih faktora, koji u najvećoj mjeri određuju njenu demokratsku budućnost. Tranzitolozi nastoje da, za potrebe komparativne analize, definišu zajedničke (makro)varijable koje će pomoći u pronalaženju i razumijevanju razlika i sličnosti u tranziciji i konsolidaciji dviju ili više zemalja. Budući da bi opis svih faktora koji su, po vodećim politikolozima iz ove oblasti, najrelevantniji (Linc et al., 1998: 82) zahtijevao mnogo više prostora nego što dozvoljava ovaj rad, biće izdvojeni i analizirani samo oni koji su, po našem mišljenju, kjučni kako bi se došlo do odgovora na istraživačko pitanje: kakvu je ulogu imala vojska u demokratskoj tranziciji i konsolidaciji arapskih režima? U te činioce, prije svega, spada rukovodeća garnitura bivšeg nedemokratskog režima, karakter inicijatora i način demokratske promjene. Drugim riječima, teorijski okvir ovog rada zasniva se na pretpostavkama tranzicijskog, odnosno strateškog pristupa objašnjenju procesa demokratizacije, koji naglašava važnost aktera i njihovih odluka i izbora za puteve tranzicije i konsolidacije. Vođeni ovim teorijskim pristupom, tranzitolozi su, zavisno od strukture političkih aktera, njihove uloge i strategije njihovog djelovanja u procesu demokratskih promjena, izdvojili sljedeće modele tranzicije ka demokratiji: transformaciju (transakciju/reformu) do koje dolazi kada elite na vlasti prednjače u stvaranju demokratije, smjenu (prekid/kolaps/slom) koja nastaje kada vodeću ulogu u stvaranju demokratije preuzmu opozicione grupe i kada se autoritarni režim sruši ili bude zbačen, i na kraju, promjenu režima putem pregovora (oslobođenje), pri čemu je, demokratizacija rezultat zajedničke aktivnosti vlade i opozicionih grupa (Darmanović, 2002: 71; Hantington, 2004: 94). Da li će nedemokratski režim doživjeti transformaciju, kolaps ili oslobođenje, zavisi, u velikoj mjeri, od njegove prirode, odnosno od institucionalnog karaktera njegove rukovodeće garniture. Nedemokratski režimi se javljaju u različitim oblicima, pri čemu ih Hantington (2004: 92), na osnovu njihove prirode koja može biti lična, organizaciona ili vojna, klasifikuje na: lične diktature, jednopartijske i vojne režime. S druge strane, Linz i Stepan (1998: 58) uzimajući u obzir sljedeće odrednice: mobilizaciju, pluralizam, ideologiju i liderstvo, dijele nedemokratske režime na autoritarne, totalitarne, posttotalitarne i sultanističke, pri čemu u sva četiri režima možemo pronaći elemente lične vlasti, dok su u sultanističkom – dominantne. Zapravo, u okviru pojedinih tipova nedemokratskih režima može biti dramatično različitih tipova državnih elita: na čelu autoritarnih režima mogu biti (hijerarhijska ili nehijerahijska) vojna ili civilna elita, u totalitarnim režimima imamo neprikosnovenog lidera sa monopolističkom masovnom partijom, u posttotalitarnim „kolektivno” vođstvo, odnosno oligarhijsku vladavinu partijskog politbiroa, a u sultanističkom potpunu ličnu diktaturu. Iskustva zemalja trećeg talasa potvrđuju teorijske konstatacije da je promjena režima putem pregovora i transformacije moguća samo u autoritarnim i zrelim posttotalitarnim režimima (Linc et al., 1998: 67). U vojno-hijerarhijskim autoritarnim režimima mogućnost mirne tranzicije putem pregovora ili transformacije otvara uvjerenje da će se oficiri nakon otklanjanja „zla” zbog koga su preuzeli vlast, povući i vratiti normalnim dužnostima. Osim toga, vojska je spremna predati vlast kada ocijeni da je cijena direktnog angažovanja u nedemokratskoj vlasti veća nego cijena izlaženja iz takvih nevolja. Vojne vođe postavljaju dva uslova za povlačenje sa vlasti: da ne bude proganjanja, kažnjavanja ili odmazde protiv oficira za bilo koje djelo koje su počinili dok su bili na vlasti; i poštovanje institucionalne uloge


165

i autonomije vojnog establišmenta. Vojna hijerarhija je u stanju, više od bilo koje vrste organizacione osnove nedemokratskog režima, da nametne „rezervisane domene”7 novoj vladi i da time bitno omete konsolidaciju. No, ukoliko se na čelu autoritarnog režima koji je ukinut nalazila nehijerarhijska vojna elita, odnosno niži oficiri, uslovi za konsolidaciju novog demokratskog režima mnogo su povoljniji. Zapravo, vojska kao institucija zainteresovana je da ponovo uspostavi hijerarhiju kroz udar koji će značiti izlazak vojske iz upravljanja zemljom, nakon čega će tolerisati kažnjavanje svog „neposlušnog dijela” i neće braniti „rezervisane domene” koje bi on tražio (Darmanović, 2002: 25). Autoritarnim režimima mogu upravljati i civili, odnosno neprikosnoveni lider koji se, u velikoj mjeri, oslanja na vojsku ili je njegova vladavina iznikla iz vojske (vojni udar, npr. Salazar u Portugalu). U odnosu na vojne i sultanističke lidere, civili su spremniji na neki vid dogovorne tranzicije, jer sebe mogu vidjeti kao pobjednika na izborima, čime bi dobili demokratski legitimitet. No, budući da oni, kao i svi diktatori, teško mogu da zamisle da zemljom upravlja neko drugi sem njih, izlaz iz ove forme nedemokratskog režima postajao je moguć tek usljed njihove smrti (npr. Franko, Salazar) ili zbacivanjem sa vlasti. Isto tako, ni totalitarni ni sultanistički lideri 8 nijesu spremni da dobrovoljno predaju vlast, već nastoje da je što duže drže u svojim rukama. No, postoji i bitna razlika između njih. Totalitarni lideri postavljaju neke „više” ciljeve i nastoje da ih realizuju, dok je kod sultana više nego očigledna posvećenost postizanju samo onih ciljeva koji im donose ličnu dobit.

Civilno-vojni odnosi u kontekstu aktuelnih tranzicija iz nedemokratskih režima

U svim zemaljama arapskog proljeća vladari su naredili vojsci da oružanom silom uguši proteste. Međutim, u nekim zemljama generali su rekli „ne”, a u drugima „da”. Na temelju tog kriterijuma za analizu uloge vojske u arapskim tranzicijama selektovali smo šest zemalja i grupisali ih u tri kategorije. U prvu kategoriju spadaju Tunis i Egipat – kao primjeri zemalja u kojima je vojska rekla „ne”, odnosno u kojima je vojska podržala demonstrante. Zatim, drugu kategoriju čine zemlje u kojima je vojska stala na stranu režima – Sirija (još neizvjesno)9 i Bahrein. Na kraju, u treću kategoriju svrstane su zemlje u kojima se vojska podijelila na snage lojalne režimu i one koje su podržale zahtjeve pobunjenika – Libija i Jemen.

Tunis

Sredinom decembra 2010. godine samospaljivanje prodavca povrća Muhameda Buazizija (26) pokrenulo je talas protesta protiv diktatorskog režima Ben Alija, na koje je on odgovorio slanjem Predsjedničke garde. No, kada je generalu Rachidu Amaru, komandantu oružanih snaga, naredio da pokrene trupe protiv demonstranata, ovaj je to odbio, angažujući vojne snage za odbranu protestanata od bezbjednosnih jedinica i primoravajući Ben Alija da ode u egzil (Arieff, 2012: 8).

7 Pojam „rezervisani domeni” upotrijebili su Linz i Stepan (1998: 85) kako bi opisali razne privilegije koje su bivše vojne elite dobile u pojedinim latinoameričkim državama.

8 Razlika između kaudilja i sultana počiva u tome što kaudiljo djeluje u okviru kavih-takvih pravila, a režim je prilično institucionalizovan i birokratizivan (Ibid.).

9 Iako većina pripadnika oružanih snaga i dalje brani Asadov režim (19. mart 2012. godine), s obzirom na to da diktator nije uspio da uguši pobunu demonstranata već godinu dana, oni sve manje imaju vjere u svoju misiju. Stoga, neizvjesno je da li će doći do scenarija koji bi Siriju svrstao u case studies na kojima se ispituje treća hipoteza.


166

Ben Ali, kao ni njegov prethodnik Habid Bourguiba, nije dozvolio intervenciju vojske u politički život.10 To pokazuje činjenica da vojska Tunisa nikad nije pokušala državni udar, učestvovala u donošenju političkih odluka, izgradnji nacije ili razvoju ekonomskih programa. Na taj način uloga vojske je redukovana na odbranu zemlje, učestvovanje u mirovnim misijama Ujedinjenih nacija i angažovanje u slučajevima elementarnih nepogoda i prirodnih katastrofa. Sa druge strane, Ben Ali je mnogo ulagao u razvoj i održavanje privilegovanih bezbjednosnih agencija pod kontrolom Ministarstva unutrašnjih poslova. Danas je evidentno da je strategija marginalizacije nenamjerno olakšala tranziciju iz Ben Alijevog režima, budući da vojska nije imala realnog interesa da ostane uz diktatora u trenutku jasne manifestacije narodnog nezadovoljstva.Uzimajući u obzir položaj vojske u nedemokratskim režimima i ulogu u tranziciji, velika vjerovatnoća je da će u Tunisu biti uspostavljen liberalni model civilno-vojnih odnosa. Egipat

Za razliku od Tunisa, u Egiptu vojska nije bila tako odlučna da stane na stranu protestanata na početku pobune naroda protiv režima Hosnia Mubaraka. Razlog je mnogo privilegovaniji položaj u Mubarakovom režimu (Perkins, 2010: 19). Zapravo, vojska je bila značajan ekonomski akter i znatan dio budžeta izdvajao se za plate, medicinsku njegu, prevoz i druge potrebe pripadnika oružanih snaga. No, uvidjevši snagu protestanata i nemoć režima pred istim, te shvativši da bi povećanje nasilja i nereda samo ugrozilo legitimitet i uticaj vojske, Vrhovni savjet oružanih snaga preuzeo je 10. februara 2011. godine kontrolu nad zemljom i ubijedio Mubaraka da napusti položaj. Razlozi za takvu odluku bili su zabrinutost u vezi sa širenjem islamskog radikalizma, privilegovanija velika policijska i bezbjednosna služba, jake veze sa društvom, gdje bi znatan dio običnih vojnika, ako ne i generala odbio da puca na demonstrante (Barany, 2011: 32). Budući da je uloga vojske u tranziciji veoma politizovana, velika vjerovatnoća je da će postati faktor problematičnog uticaja u procesu konstituisanja novog režima i konsolidaciji demokratije.

Bahrein

Početkom 21. stoljeća Bahrein je postao ustavna monarhija u kojoj je samo institucionalizovana već postojeća diskriminacija šiita, na taj način što ustavni savjet, koji bira kralj, može da blokira bilo koji zakonodavni akt donjeg doma parlamenta. Istovremeno, izborni distrikti su uspostavljeni tako da ograniče reprezentaciju šiita. Pored toga, režim sprovodi politiku naturalizacije sunita – stranaca (uglavnom iz Pakistana), dodjeljivanjem državljanstva i regrutovanjem u oružane snage i policiju (Abdulla, 2011: 164). Kralj Bahreina Hamad bin Isa al Halifa suočio se sa protestima šiita sredinom februara 2011. godine, koji su tražili da sunitska monarhija preda vlast izabranoj vladi, koja bi predstavljala i većinske šiite, odnosno 70% populacije Bahreina (Ibid.). Više od hiljadu vojnika iz Saudijske Arabije i oko petsto policajaca iz Ujedinjenih Arapskih Emirata došlo je u Bahrein u okviru snaga šestočlanog Savjeta za saradnju zemalja Persijskog zaliva s ciljem gušenja demonstracija. Vojska Bahreina je podržala režim, suprotstavljajući se demonstrantima, čime je još jednom potvrdila odanost sunitskom kralju. Drugim riječima, vojska Bahreina i nije

10 Gaaloul, B. (2011), Godine 1991. Ben Ali je optužio grupu oficira za planiranje državnog udara, pri čemu su oni tvrdili da je to samo način da se obeshrabe ostali vojnici u pokušaju sticanja političke moći kroz pripadnost oružanim snagama. Oficiri optuženi da su članovi islamskih grupa dobili su zatvorsku kaznu, kućni pritvor ili su rano penzionisani. Od 1991. godine do 2011. godine Ben Ali je smanjio broj pripadnika oružanih snaga na 40.000, zatim je smanjio vojni budžet, otežao napredovanje u vojsci, te uveo prinudnu penziju čak i za najkompetentnije oficire.


167

tipična nacionalna vojska budući da je njen osnovni zadatak zaštita vladajuće familije i sunitske političke i poslovne elite. Tretman vojske od strane režima je na visokom nivou, pripadnici vojske su dobro plaćeni, imaju najsavremenije oružje i prolaze kroz vrhunske obuke (Barany, 2011: 35). Razvoj događaja u Bahreinu ide u prilog tezi da će opozicija ostati marginalizovana, progon šiita nastavljen, a autoritarna vladavina sunita nastavljena.

Sirija

Sirijski predsjednik Bašar al-Asad nastoji da uguši pobunu protiv svog režima koja traje već godinu dana i u kojoj je, prema najnovijim podacima Ujedinjenih nacija, ubijeno više od 15.000 ljudi. Većina pripadnika oružanih snaga Sirije i dalje podržava Asadov režim. Razlozi proističu iz činjenice da uživaju privilegovan položaj u sirijskoj politici i društvu, dok je malo vjerovatno da će neorganizovana i fragmentirana opozicija unaprijediti status vojske. Osim toga, iako 70% stanovništva čine suniti, većinu vojnog korpusa čine pripadnici manjinske islamske skupine alavita, budući da je njen pripadnik i sam predsjednik Asad. Međutim, kako diktator nije uspio da uguši pobunu već godinu dana, znatan dio nižih oficira dezertirao je i formirao tzv. Slobodnu sirijsku vojsku, koja sa pobunjenicima vodi borbu protiv Asadovog režima. U januaru pobunjenicima je prišao brigadni general Mostafa Ahmad al-Šeik, a nakon toga još devet generala i više vojnih oficira koji su pobjegli u Tursku i sada zagovaraju oružani otpor režimu u Damasku (Guardian 2012).Ishod tranzicije u Siriji, a samim tim i položaj i uloga vojske, prilično su neizvjesni. Arapska liga, Sjedinjene Američke Države, Evropska unija i Turska podržavaju smjenu režima u Siriji, dok su Kina i Rusija već dva puta blokirale donošenje rezolucije Savjeta bezbjednosti kojom se osuđuje Asadov režim.

Libija

Moamer Gadafi je tokom vladavine dao prioritet paralelnim elitnim i paravojnim jedinicama, kojima su komandovali njegovi rođaci, prvenstveno zbog toga što su vojni oficiri pokušali četiri državna udara od njegovog dolaska na vlast 1969. godine. Usljed talasa protesta protiv režima 15. februara 2011. godine, koji su se potom pretvorili u oružani sukob, pa u građanski rat, režim je nastojao da očuva podršku vojske kako novcem tako i prijetnjama, odnosno čistkom komandanata koji su odbili da upotrijebe oružje protiv demonstranata i držanjem članova njihovih familija kao talaca. Vojnici koji su nastavili borbu protiv demonstranata istakli su da su ih oficiri, pod čijom komandom su bili, lagali, uvjeravajući ih da se bore protiv terorista, a ne libijskih pobunjenika. Istovremeno, postoje i navodi da je Gadafi unajmljivao plaćenike iz subsaharske Afrike, Evrope i Latinske Amerike (Barany, 2011: 34). Uz pomoć NATO snaga građanski rat u Libiji završio se 20. oktobra 2011. godine ubistvom višedecenijskog lidera Moamera Gadafija. Izgledi za razvoj demokratije, a u sklopu nje civilne kontrole nad libijskom vojskom, prilično su nejasni.

Jemen

Početkom 2011. godine hiljade ljudi nezadovoljno Salehovom vladavinom izašlo je na ulice Sane. Nezaposlenost, loši ekonomski uslovi, korupcija, te prijedlog vlade za izmjenu ustava, naveli su narodne mase da se suprotstave represivnom režimu. Saleh je slično Gadafiju više povjerenja imao u razne bezbjednosne jedinice


168

nego u vojsku (Ibid.). Zapravo, osnovni zadatak vojske bio je odbrana zemlje od spoljne prijetnje, a bezbjednosnih snaga zaštita režima. Tokom protesta mnogi generali, uključujući i dugogodišnjeg saveznika generala Ali Mohsen al-Ahmara, te obični vojnici, otkazali su podršku Salehu. No, ministar odbrane je i dalje insistirao na tvrdnji da je vojska u potpunosti odana Salehu. Krajem 2011. godine Saleh je potpisao plan šest članica Savjeta za saradnju zemalja Persijskog zaliva o okončanju krize (Blic 2012). U skladu sa planom Saleh je predao vlast zamjeniku Abdrabuhu Mansuru Hadiju i time okončao 33-godišnju vladavinu, u zamjenu za imunitet od krivičnog gonjenja. Jemenska vlada je, uprkos svakodnevnim protestima i zahtjevima da se Salehu sudi za ubistva stotina ljudi u protestima, odobrila zakon kojim se Salehu i njegovim saradnicima daje imunitet od krivičnog gonjenja za zločine počinjene od 1978. godine.

Zaključna razmatranja

Komparativna analiza razvoja civilno-vojnih odnosa u nedemokratskim režimima i tranziciji iz istih u šest arapskih zemalja potvdila je istraživačke pretpostavke tretirane u odnosu na postavljeni teorijski okvir. Drugim riječima, odnos diktatora prema pripadnicima oružanih snaga pokazao se kao kauzalni faktor djelovanja vojske u pobunama protiv režima, a podrška vojske narodnim pobunama neophodnim uslovom za uspjeh tranzicije iz nedemokratskog režima. Kao ključne nezavisne varijable u objašnjenju reakcije vojske u tranziciji, odnosno njene promotivne ili opstruktivne uloge pokazali su se: – intervencija spoljnih sila da spasu režim ili pruže podršku pobunjenicima (Libija, Bahrein); – podjela vojnika na osnovu etničkih ili religijskih razlika (Sirija, Bahrein); – suparništvo između običnih i elitnih jedinica (Jemen, Libija); – režim (ne)uživa legitimitet u očima vojnika, generala, javnosti (Tunis, Egipat); – učešće vojnika u kršenju ljudskih prava (Jemen, Sirija).

U kontekstu predikcije toka i ishoda tranzicje na osnovu uloge vojske u tom procesu, slučajevi Tunisa i Egipta pokazali su da režim najvjerovatnije doživljava slom ukoliko vojska odluči da otkaže poslušnost diktatorima, a slučajevi Bahreina i Sirije da režim opstaje ukoliko vojnici odluče da ostanu vjerni režimu i očuvaju status quo. Na kraju, ukoliko se oružane snage podijele na snage lojalne režimu i one koje podržavaju demonstrante – ishod tranzicije određuju drugi faktori, kao što je strana intervencija, snaga opozicije, riješenost režima da opstane i sl. (Libija, Jemen).

Država Tip nede-mokratskog režima

Uloga vojske u tranziciji

Ishod tranzicije(jun 2012)

Predikcija uloge vojske u posttranzicionom periodu

Tunis autoritarni11 promotivna slom uspostavljanje civilne kontrole nad vojskom

Egipat autoritarni12 promotivna slom politizovana vojskaBahrein autoritarni13 opstruktivna očuvanje

nedemokratskog režima

-


169

Sirija autoritarni14 opstruktivna (neizvjesno)

očuvanje nedemokratskog režima

–

Libija autoritarni15 podijelila se na prijatelje i oponente režima

slom politizovan vojska

Jemen autoritarni16 podijelila se na prijatelje i oponente režima

promjena režima putem preogovora

problematična (rezervisani domeni)

Tabela 1: Glavni nalazi rada


170

Literatura

Knjige

Bešić, M. (2007): Metodologija političkih nauka, Podgorica: Fakultet političkih nauka;

Darmanović, S. (2002): Demokratske tranzicije u Južnoj i Istočnoj Evropi, Podgorica: Pravni fakultet;

Hague, R., Martin Harrop, Shaun Breslin (2001): Komparativna vladavina i politika: uvod. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu;

Hantington, S. P. (2004): Vojnik i država: teorija i politika civilno-vojnih odnosa. Beograd: Centar za studije Jugoistočne Evrope, Fakultet plitičkih nauka, Diplomatska akademija Ministarstva spoljnih poslova Srbije i Crne Gore;

Hejvud, Endru (2004): Politika. Beograd: CLIO.

Linc, H. Alfred Stepan (1998): Demokratska tranzicija i konsolidacija: Južna Evropa, Južna Amerika i postkomunistička Evropa, Beograd: „Filip Višnjić”.

Perkins, A. M. Mubarak’s machine: The durability of theauthoritarian regime in Egypt, unos na URL: http://scholarcommons.usf.edu/cgi/viewcontent.cgi?artic le=2736& context=etd& sei-redir=1&referer=http%3A%2F%2Fw ww.google.me%2Furl%3Fsa%3Dt%26rct%3Dj%26q%3Degipy%2520mubarak%2520type%2520of%2520regime%2520authoritarian%26source%3Dweb%26cd%3D1%26ved%3D0CCQQFjAA%26url%3Dhttp%253A%252F%252Fscholarcommons.usf.edu%252Fcgi%252Fviewcontent.cgi%253Farticle%253D2736%2526context%253Detd%26ei%3DTARnTK2IYTDtAbL9PTIBQ%26usg%3DAFQ jCNENZ9OVekRtPeRXFkAZXWTtJEn0g#search=%22egipy%20mubarak%20type%20regime%20authoritarian%22 (30. 7. 2012)

Članci iz knjiga

Hansen, B. i Carsten Jensen (2008): ’Challenges to the Role of Arab Militaries’, u Carsten Jensen (ur.) Developments in Civil-Military relations in the Middle East Edited, str. 29–47, Copenhagen: Royal Danish Defence College;

Norton, A. R. i Ali Alfoneh (2008): ’The Study of Civil-Military Relations and Civil-Society in the Middle East and North Africa’ u Carsten Jensen (ur.) Developments in Civil-Military relations in the Middle East Edited, str. 7–29, Copenhagen: Royal Danish Defence College.

Članci iz naučnih časopisa

Kohn, R. H. (1997): ’How democracies control the military?’, Journal of democracy, br 4, izd. 8;

Barany, Z. (2011): ’Comparing the Arab Revolts: The role of the military’, Journal of


171

Democracy, br. 4, izd. 22, str. 29–39.

Naučni i novinski članci sa Internet strana

Arieff, A. (2012): ’Political Transition in Tunisia’, Congressional Research Service, unos na URL: http://www.fas.org/sgp/crs/row/RS21666.pdf (13.07.2012)

Abdulla M., ’Bahrain: Change of the Regime or Changes Within the Regime?’, Heinrich Böll Stiftung, str. 163–169, unos na URL: http://www.ps.boell.org/downloads/Perspectives_02-23_Mostafa_Abdulla4.pdf (13.07.2012)

Büchs, A., The Resilience of Authoritarian Rule in Syria under Hafez and Bashar Al-Asad, GIGA Research Programme:Institute of Middle East Studies, N° 97 March 2009, unos na URL: http://www.giga-hamburg.de/dl/download.php?d=/content/publikationen/pdf/wp97_buechs.pdf (01.07.2012)

Daair, O. Authoritarian rule in a plural society the Republic of Yemen, unos na URL: http://www.al-bab.com/yemen/pol/daair1.htm (01.07.2012)

Gaaloul, B. (2011): ‘Back to the Barracks: the Tunisian Army Post-Revolution’, Arab Reform Bulletin, Carnegie Endowment for International Peace, unos na URL: http://carnegieendowment.org/2011/11/03/back-to-barracks-tunisian-army-post-revolution/6lxg(13-07-12) (30.06.2012)

Kausch, K. Constitutional Reformin Young Arab Democracies, A European Think Tank for Global Action – FRIDE, October 2011, unos na URL: http://www.fride.org/publication/972/transition-challenges-in-the-arab-world (25.06.2012)

Maldini, P. (2007): „Relevantnost tranzicijskoga modela u postkomunističkom kontekstu”, Dubrovnik: Sveučilište u Dubrovniku, unos na URL: http://hrcak.srce.hr/index.php?show=clanak&id_clanak_jezik=29933 (25.06.2012)

Opozicija: Saleh pristao na plan o transferu vlasti, unos na URL: http://www.blic.rs/Vesti/Svet/290948/Opozicija-Saleh-pristao-na-plan-o-transferu-vlasti (13.07.2012)

Opposition: Syrian brigadier-general defects, unos na URL: http://www.guardian.co.uk/world/feedarticle/10040957 (13.07.2012)

Perkins, A. M. (2010): ’Mubarak’s machine: The durability of the authoritarian regime in Egypt’, Theses and Dissertations. Paper, University of South Florida, unos na URL: http://scholarcommons.usf.edu/etd/1737/ (30.06.2012)

Internet stranice

CIA, ”The World FactBook,” 2011, unos na URL: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2034rank.html (13.07.2012)

Socijalna politika Crne Gore kao faktor integracije ili dezintegracije društva Mr Uglješa Janković Fakultet političkih nauka, Univerzitet Crne Gore

Apstrakt

Posljednjih desetak godina u Crnoj Gori aktivnosti u cilju unapređenja sadržaja socijalne politike bilježe značajan napredak u odnosu na posljednju dekadu dvadesetog vijeka. Ipak, nameću se ozbiljna pitanja u vezi sa načinima implementacije određenih rešenja u oblastima borbe protiv siromaštva, socijalne zaštite, politike zapošljavanja, penzijsko-invalidskog osiguranja, zdravstvene politike i socijalnog stanovanja. Značajan dio problema proizilazi iz ustaljene prakse u kojoj se država pojavljuje kao ključni, a često i jedini akter socijalne politike. Takva situacija često otežava sprovođenje kreiranih planova, a istovremeno otvara prostor za tzv. ad hoc mjere usmjerene prvenstveno na »gašenje požara« u cilju kupovine socijalnog mira. S obzirom na složena zbivanja u svakom od pomenutih područja socijalne politike, naša namjera u ovom radu jeste da ispitamo stvaran uticaj primjera implementacije socijalnih reformi na kvalitet života građana, afirmaciju građanske participacije i podsticanje socijalne kohezije. Za potrebe ovog rada u fokusu naše analize su dimenzije siromaštva u Crnoj Gori, odnosno strategijska rješenja redukcije siromaštva i socijalne isključenosti. Naravno, osim navedenih, u područja socijalne politike možemo ubrojiti još: politiku zapošljavanja, zdravstvenu politiku, stambenu politiku, migracionu politiku, penzijsko-invalidsko osiguranje, itd.

Ključne riječi: dimenzije siromaštva, socijalne nejednakosti, socijalna kohezija, socijalna ekskluzija

Uvodna razmatranja

Socijalna politika kao naučna disciplina na području Crne Gore, imala je veoma difuzan razvoj. Shvatanja ove naučne discipline, kao i u većini zemalja jugoistočne Evrope, prešla su veoma dugačak put od poistovjećivanja sa različitim oblicima »milosrđa«, do institucionalne djelatnosti države i polja na kojem se gubi i osvaja politička vlast. Aktuelni modeli socijalne politike se danas u velikoj mjeri baziraju na Esping-Andersenovoj klasifikaciji režima države blagostanja1. Na osnovu principa dekomodifikacije i stratifikacije, on razlikuje tri tipa ili modela država blagostanja, odnosno sistema socijalne sigurnosti: konzervativni (korporatni), socijaldemokratski i liberalni model države blagostanja. Mada treba napomenuti da su se i prije Esping-Andersena autori poput T.H. Maršala, Ričarda Titmusa, Barbare Rodžers, bavili analizom države blagostanja kao i da ova tipologija nije mimoišla i neke kritike, koje su uglavnom bazirane na kriterije na osnovu kojih je urađena. Pisati o socijalnoj politici jedne države gotovo je nemoguće, a da se ne uzmu u obzir određene determinante koje direktno i indirektno utiču na koncepciju socijalne politike. U prvom redu mislimo na karakteristike političkog i ekonomskog sistema, modernizaciju, regionalnu razvijenost i istorijsku pozadinu.

1 T.H. Maršal državu blagostanja posmatra kao fazu u razvoju kapitalističkog društvenog sistema. R.Titmus razlikuje tri modela socijalne politke: rezidualni, industrijski i institucionalno-redistributivni. B.Rodžers ističe shvatnja socijalne politike kao kolektivne akcije u cilju socijalne dobrobiti, gdje naravno ističe značaj promjene i inovacije radi prevazilaženja tradicilonalnih shvatanja (Čekerevac, 2005:17). Kastls i Mičel (1993) poznaju četiri tipa države blagostanja: liberalni, konzervativni, hegemonija bez prava, radikalni. Ferrera (1996) takođe govori o četiri modela države blagostanja: anglo-saksonski, Bizmarkov, skandinavski, mediteranski. Korpi i Palme razlikuju: model bazične sigurnosti, korporatni, obuhvatni i ciljani model (Vuković; 2005:25)


174

Dimenzije siromaštva u Crnoj Gori

Prve aktivnosti usmjere na identifikovanje uzroka i dimenzija siromaštva u cilju redukcije pomenute pojave pokreću se preuzimanjem obaveze izrade “Strategija razvoja i redukcije siromaštva u Crnoj Gori”. Činu usvajanja strategije prethodio je period istraživanja profila siromaštva u Crnoj Gori, koji je bio neophodan radi definisanja prioriteta koji bi bili obuhvaćeni stategijom. U prvom nacrtu strategije (jul, 2003) nalazimo da oko 10% stanovništva u Crnoj Gori živi ispod linije (granice) siromaštva, dok je više od 1/3 stanovništva klasifikovano kao ekonomski ugroženo (posebno alarmantan podatak, bez obzira na to što je u pitanju period izlaska iz stanja u posljednjoj dekadi 20-tog vijeka). Želimo napomenuti da se ovi podaci odnose na 2002. godinu i da je istraživanje rađeno na osnovu tri kategorije siromaštva: siromaštvo u ishrani, apsolutno siromaštvo i ekonomska ugroženost (Tabela 3) (Nacrt strategije razvoja i redukcije siromaštva u Crnoj Gori, 2003).

Siromaštvo u ishrani Apsolutno siromaštvo Ekonomska ugroženost4.0 9.4 36.4

Tabela 1: Siromaštvo u 2002. godini (u procentima od ukupne populacije)(Izvor: Nacrt strategije za suzbijanje i redukciju siromaštva, 2003: 11)

Prvim nacrtom strategije su takođe široko postavljeni ciljevi u okviru koji trebaju da se kreću strateški pravci suzbijanja siromaštva u Crnoj Gori. Naravno, postavljeni ciljevi je trebalo da budu u potpunoj saglasnosti sa sveukupnom situacijom u crnogorskom društvu, pogotovo onim sektorima od čijeg funkcionisanja u velikoj mjeri zavisi društveni standard građana (socijalna zaštita, zdravstvo, penzijski fond, obrazovanje, tržište rada, itd.). Takođe, u ovaj osnovni okvir su ugrađeni: makroekonomski okvir za održivi rast, institucionalne reforme, makroekonomske reforme za period 2002-2006, mogućnost privrednog rasta, a takođe su uračunate i posljedice makroekonmskog ambijenta devedesetih godina. S tim u vezi, kao osnovi ciljevi stategije, prema ovom nacrtu definisani su: a) kreiranje nove zaposlenosti, b) efikasnija socijalna zaštita, c) zdravstvo u funkciji smanjenja siromaštva, d) obrazovanje u funkciji smanjenja siromaštva, e) životna sredina i infrastruktura u funkciji smanjenja siromaštva. (Strategije za suzbijanje i redukciju siromaštva – prvi nacrt, 2003:3) Analiza siromaštva se radila na osnovu procjene dubine i oštrine siromaštva u Crnoj Gori. Insistiralo se ne samo na analizi siromaštva u potrošnji, već i na proučavanju njegove povezanosti sa zaposlenošću, stanjem zdravlja, uslovima stanovanja, stepenom i dostupnosti obrazovanja, kvalitetom životne sredine, itd. Prema tome, zauzet je čvrst kurs u planiranju procesa redukcije siromaštva sa precizno definisanim potfazama u implementaciji. Kao posebno značajni segmenti izdvojeni su drušveni podsistemi: zdravstvo, obrazovanje, tržište rada i socijalna zaštita. U prvom nacrtu strategije pažnja je posvećena određenim kategorijama stanovništva koje se prepoznate kao posebno ranjive, kada je u pitanju ovaj socijalni problem. U crnogorskim prilikama, prve asocijacije na pomen riječi siromaštvo jesu svakako bijeda, materijalna ugroženost, glad, ili nemaština. Ko bolje poznaje političke, ekonomske, socijalne, kulturne, demografske i druge prilike u crnogorskom društvu, biće upoznat i sa činjenicom da Crna Gora pripada onoj grupi država u kojima jaku bitnu ulogu, pa čak i na početku 21.vijeka, igra tradicija koja najčešće počiva na mitovima.


175

Jedan od najzastupljenih i najrasprostanjenijih mitova u sebi sadrži motiv siromaštva, to je takozvani »strah od gladi«. Najčešće se postojanje ovog mita dovodi u vezu sa nekom vrstom kolektivne svijesti crnogorskog naroda koja u sebi sadrži pamćenje na neka vremena koja su bila karakteristična po velikoj bijedi i oskudici. Međutim, u periodu kreiranja strategije došlo se do zaključka da u Crnoj Gori gotovo ne postoji ekstremno siromaštvo (manifestovano u apsolutnoj gladi i oskudici), ali i sami kreatori strategije u prvom nacrtu priznaju da je veoma teško istražiti dubinu siromaštva kod pojedinih kategorija stanovništva, tj. Roma i interno raseljenih lica. Kao razlog navedena je prepreka metodološke prirode, jer je jako teško anketom domaćinstva (na osnovu koje je i dobijen veći dio podataka u strategiji) obuhvatiti ove kateogrije stanovništva zbog njihove česte društvene mobilnosti. Precizno identifikovanje nivoa siromaštva zahtijeva složene aktivnosti u cilju određenja nejednakosti potrošnje i profila siromaštnih. Tek definisanjem ova dva značajna indikatora može se steći jasniji uvid o prisutnosti i karakteristikama siromaštva u Crnoj Gori. Nejednakost potrošnje može biti značajan indikator siromaštva, ukoliko podaci koji se dobiju njegovim mjerenjem imaju realno utemeljenje u društvenim zbivanjima datog društva. Najčešće se kao metode mjerenja nejednakosti potrošnje koriste: Lorencova kriva, (čiji se rezultati najčešće prikazuju Džinijevim koeficijentom) i količnik 90/10 (»decile racio«). Obje metode na svoj način mjere stepe nejednakosti potrošnje sa manjom ili većom preciznošću. Tako, Lorencova kriva označava ukupnu frekvenciju potrošnje po glavi stanovnika, a njeni rezultati se iskazuju preko Džinijevog koeficijenta (distribucija dohotka).On se izračunava na taj način što se površina između krivih podijeli sa površinom ispod linije jednakosti. Veći Džini koeficijent ukazuje na veću nejednakost, ako je Džini koeficijent jednak nuli postoji savršena jednakost. Dok “decile racio” predstavlja odnos između 10% najbogatije populacije i 10 % najsiromašnijih (Nacrt strategije za suzbijanje i redukciju siromaštva, 2003:19). Rezultati mjerenja nejednakosti su različiti u zavisnosti od toga koji je metod primijenjen. Radi jasnije predstave o stepenu nejednakosti potrošnje u Crnoj Gori, tvorci strategije su primijenili komparativnu analizu sa zemljama iz regiona. U tabeli 4 mogu se jasno vidjeti rezultati koji su dobijeni mjerenjem nejednakosti potrošnje, kao i koliko je Crna Gora blizu ili daleko u odnosu na druge zemlje u Centralnoj i Istočnoj Evropi. Prilikom odabira zemalja sa kojima će se izvršiti komparativna analiza nejednakosti potrošnje vodilo se računa o tome da to budu takozvane zemlje u tranziciji, sa naravno većim ili manji stepenom uspjeha kada su u pitanju cjelokupne reforme društva. Kao uporedne zemlje su uzete: Bosna i Hercegovina, Albanija, Hrvatska, Srbija, Bugarska, Mađarska, Slovenija, Makedonija i Estonija.

Država Džini koeficijent 90/10 odnosBosna i Hercegovina,

2001. 0.26 3.3

Albanija, 2002. 0.28 3.6Mađarska, 1997. 0.28 3.5

Srbija, 2002. 0.28 6.7Slovenija, 1997/98. 0.28 3.7Crna Gora, 2002. 0.29 5.8Bugarska, 2001. 0.30 4.1Hrvatska, 1998. 0.30 3.9


176

Makedonija, 2000. 0.31 4.3Estonija, 1998. 0.38 5.4

Tabela 2: Upoređivanje nejednakosti potrošnje(Izvor: Nacrt strategije za suzbijanje i redukciju siromaštva, 2003: 20)

Uvidom u tabelu možemo zaključiti da se prema Džini koeficijentu Crna Gora (0.29) praktično nalazila uz rame sa većinom zemalja iz regiona. Međutim, ovo treba prihvatiti sa malom rezervom, s obzirom da su prikazani podaci za Mađarsku i Sloveniju relativno zastareli (iz 1997. i 1998.), a ipak su u pitanju države »lideri« kada je u pitanju tranzicioni uspjeh u ovom dijelu Evrope. Takođe, podaci za Hrvatsku i Estoniju (iz 1998.) vjerovatno ne odslikavaju pravo stanje stvari, jer je u ovim zemljama džini-koeficijent neobično visok u odnosu na Crnu Goru, pogotovo kada se ima u vidu nejednakost u pogledu ekonomskih moći između ove tri države2. Dok u poređenju sa drugim državama koje nisu u pogledu ekonomske razvijenosti u tom periodu previše odmakle od Crne Gore, vidimo da džini-koeficijent ne prikazuje neka značajnija odudaranja. Prema tome Albanija (0.28), Srbija (0.28), Bosna i Hercegovina (0.26) imaju za nijansu niži džini od Crne Gore, dok se Bugarska (0.30) nalazi posljednjem mjestu, ako bismo izdvojili iz tabele samo zemlje sa najsvježijim podacima (iz 2001 i 2002).3 Kreatori nacrta strategije smatraju da je za crnogorske prilike i potrebe mjerenja nejednakosti potrošnje ipak pogodniji 90/10 odnos, zato što na adekvatnije način prikazuje položaj siromašnih u Crnoj Gori. Očigledno je da stepen nejednakosti potrošnje, prema ovoj metodi mjerenja, u Crnoj Gori najviši u odnosu na sve zemlje koje su navedne u tabeli, sa izuzetkom Srbije. Ovaj podatak je posebno značajan kada se ima u vidu da je to periodu egzistiranja Crne Gore u zajednici sa Srbijom, što znači da je tadašnja Savezna Republika Jugoslavija, prema stepenu nejednakosti potrošnje bila na prvom mjestu u ovom dijelu Evrope. Interesantan dio u nacrtu strategije odnosi se na profil siromaštva u Crnoj Gori, jer prema podacima koji su prezentovati u nacrtu strategije možemo lako uočiti ko su siromašni u Crnoj Gori, a koje su društvene grupe posebno vulnerabilne. Takođe, možda je moguće i rasčistiti sa nekim stereotipima karakterističnim za određene kategorije stanovništva u Crnoj Gori. Društvena percepcija je često pogrešna, što je u neku ruku i logično, jer nije utemeljena na konkretnim podacima, već na stavovima građana koji su veoma često vrijednosno obojeni i nemaju čvrsto uporište u stvarnosti. To se pogotovo odnosi na percepcije materijalnog stanja u višečlanim domaćinstvima, mogućnosti ljudi sa srednjim nivoom obrazovanja, ulozi starješine porodice, starosnoj dobi, itd. Dakle, prema nalazima nacrta strategije siromaštvo je bilo prisutnije u domaćinstvima koja broje više od četiri člana i da prema tom indikatoru oni čine 94.3% siromašnih u Crnoj Gori. Prema godina starosti, najsiromašnija kategorija stanovništva su ljudi od 65 i više godina. Znači da su starija lica, najčešće penzioneri, kategorija stanovništva posebno pogođene siromaštvom. Takođe, prema inidikatoru pola starješine porodice, Crna Gora još uvjek prilično tradicionalno društvo, gdje su funkcija starješine ipak prenosi na muške članove porodice. Naravno muškarac je istovremeno i nosilac ekonomske funkcije iz čega slijede sve beneficije u okviru porodice. Kada se ovaj indikator detaljnije razmotri, po

2 Nivo bruto društvenog proizvoda iz 2000. godine u Hrvatskoj je iznosio 80$, u Estoniji 84$, u Mađarskoj 105$, u Sloveniji 114$, po glavi stanovnika, dok je u tadašnjoj Saveznoj Republici Jugoslaviji iznosio 48% po glavi stanovnika (B.Vojnović).3 Nužno je napomenuti da istraživanja u prethodno navedenim zemljama nisu rađena istovremeno kada i u Crnoj Gori, tako da su moguća neka odstupanja u odnosu na realnost koja je postojala u 2002. godini.


177

stepenu obrazovanja među stariješinama porodica dominira srednja škola (bilo koja); da se najčešče radi o zaposlenim licima, ređe penzionerima; da se radi o muškarcima životne dobi između 25 i 49 godina; ubjedljivo najveći broj njih je rođen u Crnoj Gori i najčešće žive u opštini rođenja (83%). Kada se ove karakteristike starješina domaćinstava uporede sa zastupljenošću siromaštva, dolazi se do sljedećih zaključaka: viši stepen obrazovanja starješine smanjuje mogućnost za pojavu siromaštva u porodici; veći rizik od siromaštva imaju ona domaćinstva čije su starješine nezaposlene ili primaju penziju; posjedovanje ili ne posjedovanje poljoprivrednih dobara ne predstavljaju poseban garant da do pojave siromaštva neće doći ali takođe ni rizik nije naročito visok; najsigurnije i najstabilnije su porodice čije su starješine ekonomski aktivne i imaju između 25 i 47 godina; mjesto rođenja starješine prodice nije posebno važan faktor koji utiče na pojavu siromaštva u domaćinstvu4. Ekonomska aktivnosti odraslih, bilo da je u pitanju formalni ili neformalni prihod direktno utiče na nivo potrošnje, a u tu svrhu možemo navesti par podataka iz nacrta strategije. Potrošnja po glavi stanovnika kod domaćinstava sa makar jednim zaposlenim članom je za 17% veća u odnosu na domaćinstva čiji članovi ne rade. Prema regionima, situacija je sledeća: 13% sjever Crne Gore, 23% centralni dio, 27% jug. S druge strane, domaćinstva sa makar jednim nezaposlenim ili jednim penzionerom imaju 12% nižu potrošnju u odnosu na domaćinstva koja nemaju takve članove (Nacrt strategije za suzbijanje i redukciju siromaštva, 2003:23). Evidentno je da prisustvo lica koje nije ekonomski aktivno, bilo da je u pitanju nezaposleno lice ili lice sa nižom produktivnošću (penzioneri), u velikoj mjeri predstavlja faktor koji sužava mogućnost potrošnje u domaćinstvu čiji je član. Pogotovo se to odnosi na situacije gdje nije moguća skorija promjena takvog statusa, pa se niži nivo potrožnje održava duži vremenski period, sa tendencijom još većeg sužavanja, ukoliko zarade zaposlenih članova porodice ne budu u saglasnosti sa kretanjem troškova života na tržištu. U Crnoj Gori je došlo do povećanja brojnosti porodice za 10%, što je direktno uzrokovalo pad nivoa potrošnje po glavi stanovnika za 5%. Prema regionima, najmanja elastičnost u potrošnji je na sjeveru 48%, dok na jugu ona iznosi 75%. Ovaj trend se može objasnti činjenicom da se sa povećanjem broja članova porodice u određenoj mjeri sužava ekonomska aktivnost, jer se zarade zaposlenih članova raspodjeljuju na više korisnika u domaćinstvu (Nacrt strategije za suzbijanje i redukciju siromaštva, 2003: 22). Posjedovanje ili pristup poljoprivrednim dobrima doprinosi povećanju nivoa potrošnje kod domaćinstava. To je vidljivo na osnovu podatka da domaćinstva na sjeveru imaju 17% veću potrošnju ukoliko posjeduju poljoprivredno dobro. U centralnom dijelu, 11% je veća potrošnja domaćinstava sa poljoprivrednim posjedima, dok na jugu poljoprivredno dobro ne odražava veću potrošnju (Nacrt strategije za suzbijanje i redukciju siromaštva, 2003: 23). U Crnoj Gori se kao mjera za apsolutnu liniju siromaštva koju utvrđuje država koristi potrošačka korpa za standardno domaćinstvo (2003. godine je iznos bio 116,2 Eura po potrošačkoj jedinici), a linija ekonomski ugroženog stanovništva je postavljena na 50% iznad linije siromaštva (Strategije razvoja i redukcije siromaštva, 2003). Naravno, neke druge zemlje u Evropi uzimaju drugačije standarde za određivanje linije siromaštva, pa tako većina zemalja Evropske unije koristi 50% nacionalnog prosjeka (sva domaćinstva koja ostvaruju manje prihode od tog nivoa, smatraju se apsolutno siromašnim). Želimo naglasiti da je cjelokupna strategija rađena na procjeni da je ukupan broj stanovnika u Crnoj Gori 718.790, što je značajno veća cifra u odnosu na onu koja je prezentovana popisom (2003.). Razlog tome je činjenica da osim domicilnog stanovništva u Crnoj

4 Svi pomenuti podaci koji se odnose na profil siromaštva u Crnoj Gori preuzeti su iz Nacrta Strategije za suzbijanje i redukciju siromaštva, 2003:22-23.


178

Gori živi određen broj izbjeglih i raseljenih lica5, kao i pripadnika RAE populacije6. Većina njih nije obuhvaćena tadašnjim popisom, jer nisu ispunjavali rezidentne uslove da bi bili državljani Crne Gore iako faktički žive na crnogorskoj teritoriji i u najvećem broju slučajeva će se na njoj i zadržati. Prema podacima iz konačne verzije »Strategije razvoja i redukcije siromaštva« apsolutno siromaštvo je posebno zastupljeno među RAE populacijom (52.2%), kao i izbjeglim (38.8%) i raseljenim licima (38.6%), dok je među domicilnim stanovništvom taj procenat iznosio 12.2 (2003.). Dakle, jasno je da se ispod linije siromaštva, prema strategiji, dominatno nalaze pripadnici RAE populacije, izbjegla i raseljena lica. Razloge ovakvog stanja treba prije svega tražiti u dešavanji iz poslednje decenije dvadesetog vijeka, kada je veliki broj ljudi sa prostora bivše Jugoslavije pod uticajem ratnog vihora potražio utočište na teritoriji Crne Gore. Prema zvaničnim statistikama (iz 2006.) u Crnoj Gori živi 8.474 izbjeglica i 18.047 raseljenih lica, što čini 4.28% crnogorske populacije (Uticaj osamostaljenja Crne Gore na posebne društvene grupe, 2006:30). Što se tiče pripadnika RAE populacije prema zvaničnom popisu, Roma u Crnoj Gori ima 2801, a Egipćana 225, dok se preciznije ne navodi broj Aškelija (Popis, 2003:14-15). Međutim, ove podatke za RAE populaciju treba uzeti sa rezervom, jer veliki broj etničkih Roma iz praktičnih razloga (prevashodno motivisani težnom za stabilnijim društvenim statusom) navodi da nacionalno pripadaju crnogorskom ili pak srpskom nacionalnom korpusu stanovništva u Crnoj Gori. U stvarnosti njihov broj je nesumljivo veći, a dileme u vezi sa nacionalnim izjašnjavanjem su dobar dokaz njihove socijalne isključenosti. Najveći broj ovih ljudi (RAE, izbjegla i raseljena lica) se vode u Crnoj Gori pod nazivom »posebne društvene grupe«, upravo iz razloga njihove teške materijalne situacije i života u krajnoj oskudici, kao posledice nepredvidivih životnih situacija i ne tako davnih ratnih dešavanja. Takođe, vidimo da najveći problem sa siromaštvom ima sjeverni region Crne Gore, a ključni razlog je u ekonomskoj i infrastrukturnoj nerazvijenosti ovog regiona Crne Gore u odnosu na ostala područja. Kada kao parametar uzmemo ekonomsku ugroženost, broj siromašnih raste kako među domiclnim stanovništvom (31.1%) tako i među »posebnim društvenim grupama« (RAE – 75.6%, izbjegla lica – 68.9%, raseljena lica 73.2%). Oština, dubina siromaštva kao i zastupljneost ekstremnog siromaštva su najizraženije kod pripadnika RAE populacije, koji dominatno zauzimaju vodeće mjesto po prisutnosti ovih parametara. Takođe, vrlo interesantna stavka je i siromaštvo u obrazovanju, gdje se trend samo nastavlja u tom smislu da je odsustvo obrazovanja najzastupljenije među onim društvenim grupama koje imaju najviše problema sa siromaštvom. Očigledan primjer je podatak da 70% romske populacije nije aktivno u obrazovnom procesu i nije pohađalo školu, što se neminovno odražava kako na dubinu, tako i na oštrinu siromaštva među ovom kategorijom stanovništva. Naravno, u uzročno-posljedičnoj vezi sa stepenom obrazovanja je i zaposlenost ljudi i na osnovu toga siromaštvo u pogledu zaposlenosti najviše pogađa RAE populaciju (43.3%), mada je izraženo i kod izbjeglih (32.5%) i raseljenih lica (30.4%). Kod domicilnog stanovništva želimo istaći da je cifra od 17.7%, siromašnih u zaposlenosti nije nimalo beznačajan pokazatelj, a ova situacija je u direktnoj vezi sa siromaštvom u obrazovanju koje je 2003. godine iznosilo 17.2%. U pogledu uslova stanovanja, drastična izraženost siromaštva RAE populacije (74.7%), navodi na zaključak da najveći broj pripadnika ove kategorije stanovništva nema osnovne preduslove za kakvo takvo održanje egzistenicije, kao na primjer: izvor pijaće vode u životnom prostoru

5 Interno raseljena lica – lica koja su nakon rata na Kosovu (1999) naselila teritoriju Crne Gore i Srbije. Osamo-staljivanjem Crne Gore, interno raseljena lica koja su svoje prebivalište našli na teritoriji Crne Gore, steći će status izbjeglica. Pod izbjeglim licima se podrazumijevaju lica koja su izbjegla za vrijeme ili nakon ratnih sukoba na teritoriji bivše SFRJ I koja su status izbjeglice ostvarile u Crnoj Gori (Uticaj osamostaljenja Crne Gore na osjetljive društvene grupe, 2006; 30-31)6 RAE populacija – Romi, Aškelije i Egipćani


179

(stan ili kuća), neodogovarajuća kvadratura stana ili kuće, nemogućnost povezanosti na vodovodnu mrežu, nepostojanje kupatila, itd. Neadekvatni uslovi stanovanja su ozbiljan problem i kod izbjeglih i raseljenih lica, što se najbolje manifestuje na osnovu podataka da 55.4% izbjeglih lica živi u stanovima i kućama na manje od 10 metara kvadratnih prostora po osobi, odnosno 50.1% raseljenih lica. Kod RAE populacije ova brojka je još drastičnija i iznosi 85.8% ljudi od ukupne populacije sa elementarnim problemima bitisanja u svom životnom prostoru. Takođe, u strategiji nalazimo i podatke o izraženosti regionalne disperzija siromaštva. Dakle, posmatrano geografski, naviše siromašnih živih na sjeveru Crne Gore oko 45 % uz stopu siromaštva od 19%; broj siromašnih u centralnom dijelu iznosi 35% sa stopom siromaštva od 10.8%; dok je najmanji broj siromašnih u južnom dijelu oko 19% uz stopu siromaštva od 8.8%. (Strategija razvoja i redukcije siromaštva Crne Gore, 2003:8). Istraživanje koje je rađeno za potrebe koncipiranja strategije pokazalo je da uslovi i stil života stanovništva koje živi na sjeveru značajno odudara od trenda zastupljenog u preostala dva regiona Crne Gore. Razlozi za takvu situaciju su mnogobrojni i imaju svoju genezu u dešavanjima koja su se odvijala na ovom prostoru posljednjih nekoliko decenija. Ipak, kao jedan od ključnih uzroka ovakvog stanja možemo navesti dugodišnju neujednačenu ekonomsku politiku i nekompatibilnost ekonomskog i socijalnog razvoja, kreiranih od struktura vlasti koje su upravljale Crnom Gorom. Jedna od bitnih posledica ekonomske zapostavljenosti sjevera jesu unutrašnje migracije na prostoru Crne Gore, jer su građani iz sjevernog regiona u potrazi za boljim životnim uslovima prinuđeni da se seli najčešće u Podgoricu kao glavni grad i primorske gradove na jugu.7 Nakon završetka trogodišnjeg perioda implementacije strategije i projekata u okviru nje, stekli su se uslovi za koncipiranje aktivnosti za period od 2007-2011. godine. Sa time u vezi, Ministarstvo zdravlja, rada i socijalnog staranja u saradnji sa partnerima iz civilnog društva preuzelo je kao obavezu kreiranje Strategije za suzbijanje siromaštva i socijalne isključenosti. Aktivnosti koje su predviđene ovim projetom treba realizovati u periodu od 2010 – 2011. godine, a sve u skladu sa Agendom ekonomskih reformi i razvoja Crne Gore od 2007-2011 godine, projektovanom od strane Vlade Crne Gore. Dakle, 2007. godine počela je druga faza borbe protiv siromaštva u Crnoj Gori, sa vrlo konkretnim ciljevima: osiguranje socijane stabilnosti i smanjenje ekonomske ugroženosti. Kako bi se postigli ovi ciljevi neophodno je kreiranje niza aktivnosti u oblastima obrazovanja, zdravlja, zapošljavanja, socijalne zaštite koje su prepoznate kao prioritetne (Strategija za suzbijanje siromaštva i socijalne isključenosti, 2007:7). Kao poseban prioritet ove strategije određeno je suzbijanje siromaštva kod vulnerabilnih društvenih grupa, pa su za implementaciju ove strategije od posebnog značaja dokumenta i aktivnosti koje je usvojila Vlada Crne Gore. To su: a) Nacionalna strategija za trajno rešavanje problema izbjeglih i interno raseljenih lica; b) Nacionalni akcioni plan za »Dekadu uključenja Roma 2010-2015 u Crnoj Gori«; c) Strategija za poboljšanje položaja RAE populacije u Crnoj Gori (Strategija za suzbijanje siromaštva i socijalne isključenosti, 2007:7). Samo nekoliko mjeseci nakon usvajanja Strategije za suzbijanje i redukciju siromaštva sprovedeno je novo istaživanje o stepenu siromaštva u Crnoj Gori. Rezultati do kojih se došlo mahom su potvrdili nalaze iz usvojene strategije. Međutim, rezultati su takođe ukazali na neophodnost proširenja strategije i na sferu socijalne isključenosti, jer je veliki broj građana Crne Gore predmet određenih društvenih dešavanja usljed kojih djelimično ili trajno mogu biti isključeni iz velikog broja društvenih aktivnosti. Nalazi

7 Podaci navedeni u ovom dijelu teksta preuzeti su iz »Strategije razvoja i redukcije siromaštva, 2003:3«, kao i iz istraživanja ISSP iz 2003. godine.


180

istraživanja su sledeći: a) Apsolutno siromaštvo u Crnoj Gori obuhvata relativno mali procenat populacije od 10,9%, a kreće se u intervalu između 8,4 i 13,6%, pri čemu su siromašni koncentrisani u centralnom i sjevernom regionu i ruralnim oblastima; b) Postoje neke grupe koje su ekstremno siromašne i socijalno isključene, za ove grupe siromaštvo je ozbiljno i multi-dimenzionalno, počev od stambenog pitanja do pristupa i kvaliteta obrazovanja i zdravstva (Romi, raseljena lica, siromašni u ruralnim područjima); c) Veliki dio stanovništva je osjetljiv na siromaštvo. Bez obzira na činjenicu koliko ljudi je siromašno, mnogo više ima onih koji su predmet društvenih oscilacija koje će ih učiniti siromašnim; d) Ekonomska ranjivost, tj. povećan rizik da se postane siromašan je daleko veći socijalni problem i obuhvata oko jednu petinu populacije. (Izvor: Strategija za suzbijanje siromaštva i socijalne isključenosti, 2007:6)

Od 2007. godine programi redukcije siromaštva uvažavaju dvije bitne osobine ove složene pojave, a to su sposobnost reprodukcije i povezanost sa drugim društvenim problemima. Područja koja su u strategiji definisana kao prioritetna su: zdravstvo, obrazovanje, socijalna zaštita i tržište rada. Zdravstveni sistem u Crnoj Gori mora ostati dostupan svim stanovnicima Crne Gore, čime bi se očuvalo načelo jednakosti. Za svrhu redukcije siromaštva kao prioritetni su definisani slijedeći ciljevi: a) čuvanje i unapređenje zdravlja stanovništva; b) definisanje nacionalnih ciljeva za smanjenje nejednakosti u zdravlju; c) unapređenje zdravstvene zaštite kategorija stanovništva koje su u nepovoljnom položaju; d) smanjenje nejednakosti u zdravlju putem poboljšanja zdravlja osjetljivih kategorija društva (Izvor: Strategija za suzbijanje siromaštva i socijalne isključenosti, 2007:8). Reforma obrazovnog sistema ima za cilj da stvori uslove kvalitetnog obrazovanja za svu djecu pogotovo u pogledu jednake mogućnosti pristupa obrazovnim institucijama. Takođe, obrazovni sistem kao takav mora kontinuirano potspješivati procese doživotnog učenja i obrazovanja odraslih. Ovim metodama planira se suzbiti javljanje socijalne isključenosti na najmanji mogući nivo. Jedan od uslova koje treba ispuniti u cilju eliminisanje siromaštva i socijalne isključenosti jeste i regulisanje situacije na tržištu rada u pogledu promovisanja mjera za zapošljavanje i suzbijanje nezaposlenosti. Posebne ciljne grupe u tom procesu treba da budu: teže zapošljiva lica, mladi, osobe koje dugo čekaju zaposlenje, osobe za čijim profesijama je prestala potreba, itd. Uloga socijalne zaštite ne smije se svesti samo na obezbijeđivanje egzistencijalnog minimuma građana već se više pažnje mora usmjeriti na prevenciju i detekciju potencijalnih korisnika usluga socijalne zaštite. Dešavanja u svakom od pomenutih područja imaju značajan uticaj na javljanje siromaštva i socijalne isključenosti. Politike u sferama zdravlja, obrazovanja, tržišta rada i socijalne zaštite neophodno je usmjeravati ka temeljnim promjena. Orijentacija ka reformi pomenutih politika jeste jedini način da se dođe do valjanih rezultata kao garanta za postizanje određenih međunarodnih standarda. U želji da pružimo presjek stanja u poslednjih nekoliko godina, služićemo se podacima Monstata-a, preko kojih želimo ispratiti zvanične trendove izraženosti siromaštva u Crnoj Gori (Tabela 3).

Linija siromaštva


181

Godina Nacionalna apsolutna linija siromaštva

Stopa siromaštva (%)

Jaz (dubina) siromaštva (%)

Oštrina siromaštva (%)

Gini koeficijent (%)

2006 144,68 11,3 1,9 0,6 24,42007 150,76 8,0 1,4 0,4 26,42008 163,57 4,9 0,9 0,3 25,32009 169,13 6,8 1,4 0,5 26,42010 169,98 6,6 1,1 0,3 24,3

Tabela 3Izvor: Monstat, Odsjek statistike tržišta rada, uslova života, socijalne usluge i potrošnje domaćinstava

Prema podacima koje vidimo u tabeli 3, linija siromaštva u Crnoj Gori u periodu od 2006. do 2010. godine iskazuje trend rasta, od 144.68€ u 2006. godini do 169.98€ u 2010. Istovremeno, broj siromašnih lica (stopa siromaštva) je prema prodacima Monstata skoro prepolovljen u periodu do 2006. godine (11.3%) do 2010. godine (6.6%). Takođe, interesantna je situacija sa „jazom“ siromaštva koji je smanjen za 0.8 u istom periodu (2006-2010). Naime, jaz siromaštva pokazuje koliko bi dohotka trebalo transferirati siromašnom stanovništvu da se dohodak domaćinstva podigne do granice siromaštva. Prema tome, broj stanovnika na koje je neophodno usmjeriti pomenute transfere se permanetno smanjivao prethodnih godina, ukoliko podaci iz zvanične službene statistike odgovaraju istini. Takođe, broj stanovnika koji su najdalje od linije siromaštva u odnosu na one koji se nalaze bliže toj granici (oštrina siromaštva) je smanjen u tom četvorogodišnjem periodu sa 0.6% u 2006. godini na 0.3% u 2010. godini. Kada je u pitanju Džini koeficijent, prema podacima iz tabele bila su prisutna pomjeranja tokom 2007, 2008. i 2009. godine u pogledu rasta nejednakosti u potrošnji, da bi se u 2010. godini, stanje vratilo na brojku iz 2006. godine. Naravno, ukoliko podatke iz tabele poredimo sa prvim iznosom džini koeficijenta iz 2002. godine (0.29) saopštenog u »Strategiji razvoja i redukcije siromaštva« jasno je da je nejednakost u potrošnji smanjena ali treba imati na umu opšti ambijent sa kojim je Crna Gora ušla u 21. vijek i činjenicu da životni standard građana ipak nije vidljivije porastao. Naprotiv, česti su periodi stagnacije, a u poslednje vrijeme i ozbiljnih turbulencija koje prijete ponovnoj eskalaciji socijalnih problema. Napominjemo da se cjelokupna analiza bazira na tretiranju siromaštva prema apsolutnoj granici siromaštva koja označava apsolutni minimalni životni standard i obično se temelji na utvrđenoj potrošačkoj korpi prehrambenih proizvoda uvećanoj za neke druge troškove (poput stanovanja i odjeće). Ipak, s obzirom na sadašnju situaciju, za koje će neki tvrditi da su uglavnom produkt globalne krize, dok drugi uglavnom krive loše upravljanje ekonomskim sektorom i nekvalitenim koncipiranje javnih politika od strane crnogorskih vlasti, moramo se osvrnuti i na aktuelne socijalne trendove.

MINIMALNA POTROŠAČKA KORPA, 2012. GODINAMjesec Izdaci za hranu i

bezalkoholna pića u EUR

Izdaci za neprehrambene proizvode i usluge u EUR

Vrijednost imputirane rente u EUR

Ukupna vrijednost minimalne potrošačke korpe u EUR

Januar 253,2 343,3 181,8 778,3Februar 254.0 344,8 187,5 786,3


182

Mart 256,5 343,8 186,2 786,5April 256,8 344,1 186,5 787,4

Tabela 4Izvor: Monstat, Odsjek statistike tržišta rada, uslova života, socijalne usluge i potrošnje domaćinstava

U 2011. godini, prosječna primanja iznose 475€, dok je cijena potrošačke korpe 764€ (2.1% veća nego 2010. godine) (Monstat, 2011). Takođe, prema podacima Zavoda za zapošljavanje Crne Gore nezaposlenost tokom jeseni 2011. godine iznosi 11%, iako anketna istraživanja saopštavaju da je riječ o znatno većem procentu. Prilično pouzdan indikator socijalne situacije jeste i broj porodica koje primaju materijalno obezbjeđenje (socijalna pomoć). Naime, 13.906 porodica nalazi se na evidenciji Ministarstva rada i socijalnog staranja kao korisnici materijalnog obezbjeđenja, a ukupan broj članova pomenutih porodica dostiže cifru od 42.331 građana. Prvi rezultati popisa sprovedenog 2011. godine, saopštavaju da u Crnoj Gori živi 625.266 stanovnika ili 194.795 domaćinstava, ukoliko sa tim podacima uporedimo broj korisnika usluga MOP-a, dolazimo do cifre od 14.7% građana koji u okviru svojih porodica koriste materijalno obezbjeđenje ili 14% domaćinstava na koje je usmjeren pomenuti socijalni transfer. Prema podacima Zavoda za statistiku broj punoljetnih korisnika socijalne zaštite u 2011. godini iznosio je 28.128 što čini smanjenje od 0.7% u odnosu na 2010.g. U 2011. godini učešće osoba ženskog pola iznosilo je 50.4%, muškog pola 49.6% (Monstat, 2011.). Istovremeno, broj maloljetnih korisnika socijalne zaštite iznosio je 23.639, što u poređenju sa 2010.g. predstavlja smanjenje od 6.2%. Prema polnoj strukturi, broj maloljetnih korisnika ženskog pola iznosi 48.5%, nasuprot 51.5% maloljetnih korisnika muškog pola (Monstat, 20011). Uprkost prikazanom »statističkom« smanjenju broja korisnika usluga, socijalni programi koji predstavljaju posljednju opciju – socijalnu pomoć, na koju se pravo ostvaruje po osnovnu provjere dohodka i imovine, imaju problematičnu stopu obuhvata siromašnih. Naime, strategijski dokumenti reforme u socijalnoj sferi jasno saopštavaju da postoji ozbiljan pritisak na postojeće socijalne usluge koje su inače skromnog iznosa. Značajan broj problema je identifikovan u organizaciji i načinu funkcionisanja tzv. socijalnih službi kao dijela sigurnosne mreže sa siromašne i ugrožene. Pomenuti i slični problemi pokušavaju se prevazići realizacijom procesa decentralizacije i deinstitucionalizacije koji teku prilično sporo, uprkost postojanju različitih strategijskih dokumenata nastalih kao rezultat saradnje vlade, resornih ministastava i civilnog sektora. U tabeli 4 dati su iznosi potrošačke korpe za prva četiri mjeseca 2012. godine. Odmah zapažamo da je ona u vidu ukupne vrijednosti ne samo porasla i u odnosu na 2011. godinu, već da se trend rasta nastavlja iz mjeseca u mjesec (sa 778.3€ u januaru mjesecu na 787.4€ u aprilu mjesecu). Ovdje se čini bitnim da naglasimo da osim linije siromaštva i potrošačke korpe ne primjenjuje neki drugi način određivanja nivoa siromaštva. Ne samo u Crnoj Gori, već i u većini država regione ne primjenjuje se metodologija Evropske unije koja podrazumijeva korišćenje »Ankete o dohodku i životnim uslovima«. Evidentno je da u narednim mjesecima 2012. godine teško možemo očekivati neka pomjeranja u pozitivnom pravcu, iz prostog razloga što ekonomska situacija diktira nivo životnog standarda i ograničava socijalnu koheziju. Dok će ključna pitanja iz domena socijalne politike u procesu tretiranja siromaštva ostati bez odgovora. Da li će tradicionalno siromašni ostati i dalje siromašni ili postati jos siromašniji? Kao i, da li će se pojaviti određen broj novo - siromašnih? Ne smijemo zaboraviti da na siromaštvo i socijalno usključenost utiče osam širokih faktora, to su: a) sposobnost/nesposobnost; b) godine


183

života (mladi i stari); c) pola (žene) d) etničke pripadnosti (nacionalne manjine, naročito RAE); e) status izbjeglih i raseljenih lica f) prostorne isključenosti (stanovnici ruralnih, udaljenih, depopulisanih, perifernih oblasti), g) nezaposlenosti h) niskog nivoa obrazovanja (Arandarenko, 2011). Dakle, ovdje nije samo pitanja načina postavljanja socijalno-političkih aktivnosti, već zajedničkog nastupa integrisanih javnih politika (socijalne politike, zdravstvene politike, politike zapošljavanja, obrazovne politike, itd.) u postizanju kvalitetnijih rezultata u borbi protiv siromaštva i socijalne isključenosti. Pri čemu je neophodno uvažiti pet osnovnih komponenti javnih politika (William N. Dunn), a to su: a) polisi problem – kako unaprijediti postojeće stanje aktivnošću javnih politika i ostvariti do tada nerealizovane vrijednosti, b) željena politika - skup mogućih rješenja za problem, c) očekivani rezultati su moguće posledice politike koja je dizajnirana da se primjeni i da se riješi identifikovani problem, d) rezultati politike – procjena da li je kreirana politika adekvatna, da li je uticala na rješavanje problema i do koje mjere e) izvođenje politike – analiza koja nam pokazuje koji su problemi rješeni, koji su djelimično riješeni, a koji nisu uopšte (Đorđević, 2009:22).

Umjesto zaključka

Ciljeve socijalne politike je možda najjednostavnije je definisao Einar Gerhadsen, norveški predsjednik vlade 1945 do 1965 godine, opisuje: “Oni koji su zdravi pomažu bolesnim i nesposobnim, oni koji rade pomažu nezaposlenim, oni koji su u radnoj dobi pomažu starima. Bilo da se radi o finansiranju putem doprinosa ili poreza, riječ je o tome da radna populacija kroz svakodnevni rad čini društvo sposobnim pomagati putem sistema socijalnog osiguranja i socijalne sigurnosti” (Puljiz, 2005.). Prema tome, socijalne politike su suštinski dio svake reakcije na krizu i to u kontekstu zaštite najugroženijih, reagovanja na nove rizike i obezbjeđivanja odskočne daske za održivi život. Socijalno strukturiranje i socijalno stratifikovanje u Crnoj Gori koje je u toku, rezultat je značajnog odsustva veze ekonomskog, kulturnog i socijalnog kapitala. O životnom standardnu ne postoje pouzdani podaci izuzev anketa, koje se oslanjaju na podatke o potrošnji. Načini na koje pojedinci, porodice, domaćinstva, lokalne zajednice reaguju na učestale potrese u pogledu nivoa dohodaka i zarađivanja za život, malo su sistemski istraživani. Većina saznanja se bazira na tzv. »strategijskom pristupu«, pri čemu u momentima realizacije definisanih ciljeva uglavnom izostaju ključni efekti. Statistički sistemi su i dalje nijesu na visokom nivou da bi sa ozbiljnim uspjehom mogli pratiti pojavu i razvoj siromaštva, tako da se istraživanja ovog socijalnog problema vrše neredovno, često uz podršku međunarodnih organizacija. Upravo na primjeru borbe protiv siromaštva u Crnoj Gori možemo vidjeti neke osnovne nedostatke postojećih strategija, gdje se jasno može konstatovati da socijalno-politička misao i praksa nije zastupljena u onoj mjeri koja može garantovati efikasnije rješavanje pomenutog problema. S obzirom da socijalna politika predstavlja samo jednu komponentu javnih politika, u procesu definisanja problema neophodno je osim razvitak jasnog strategijskog pristupa precizno pristupiti analizi predmeta istraživanja. U tom smislu, smatramo da u socijalno-političkim aktivnostima na suzbijanju siromaštva nužmo moramo pružiti odgovore na sljedeća pitanja: 1) Kako u crnogorskom društvenom kontekstu razumjeti fenomen siromaštva? 2) Kako identifikovati rasprostranjenost siromaštva u Crnoj Gori i definisati metodologiju istraživanja? 3) Na koji način objasniti uzroke ovog problema? 4) Identifikovati kategorije stanovništva koje su najpogođenij posledicama


184

siromaštva. Da li su to samo pripadnici RAE populacije, izbjegla i raseljena lica? 5) Da li je moguće kreirati alternativne politike u odnosu na već postojeće? Opredeljenje države da u procesu redukcije socijalnih problema uključi sve raspoložive društvene subjekte (civilno društvo, lokalne zajednice, humanitarne organizacije, itd.) jasno iskazuje tendenciju mijenjanja ustaljene prakse u sprovođenju mjera socijalne politike. Međutim, ono na šta želimo posebno skrenuti pažnju jeste nedovoljna afirmacija i minimalna uloga većine lokalnih zajednica (samouprava). Sa jedne strane, postoje ozbiljne prepreke u funkcionisanju lokalnih zajednica koje ometaju realizaciju planiranih programa, a sa druge strane čini se da nijesu dovoljno uvažene specifičnosti lokalnih zajednica. U prvom redu mislimo na: broj i strukturu stanovnika, veličinu teritorije zajednica, kulturne karakteristike, finansijske mogućnosti, itd. Naravno, ovdje ne podrazumijevamo samo ekonomski doprinos lokalnih zajednica, već i značajnu ulogu u procesu socijalnog uključivanja siromašnih kategorija stanovništva, tj socijalnu politiku na lokalnom nivou koja u Crnoj Gori nije otišla dalje od prostog pružanja pomoći kroz aktivnosti lokalnih centara za socijalni rad i jednog broja nevladinih organizacija.8 Značajan broj lokalnih zajednica u Crnoj Gori nije u mogućnosti da kvalitetno ostvari navedene funkcije usljed: loše ekonomske situacije i finansijskih problema, nedostatka stručnog kadra, postojanja razvojnih problema, nedovoljno razvijene mreže institucija na lokalnom nivou itd. Otežane mogućnosti funkcionisanja lokalnih zajednica neminovno usporavaju realizaciju programa redukcije siromaštva. Osim u većim crnogorskim gradovima, najveći broj socijalnih aktivnosti manjih lokalnih zajednica se uglavnom bazira na altruizmu i solidarnosti samih građana. U vremenskom periodu koji slijedi problemi siromaštva nužno se moraju prevazići jačim institucionalnim angažmanima (pogotovo na lokanom nivou) i revidiranjem sistema finansiranja pomenutih područja socijalne politike U Crnoj Gori će problemi konstituisanja integrativne socijalne politike biti teško riješivi bez odgovarajuće ekonomske politike i ekonomskog rasta. Naravno, iskustva drugih zemalja jasno ukazuju da isključivo ekonomski razvoj neće dovesti do nestanka socijalnih problema. Zbog toga je neohodno uspostaviti čvršće veze između ekonomske i socijalne politike, pogotovo ako imamo u vidu činjenicu da je veliki broj socijalno isključenih stanovnika radno sposoban. Godine za nama su obilježene ekonomskom krizom iz koje su proizašle ozbiljne socijalne napetosti, dok je borba protiv siromaštva i socijalne isključenosti usporena. Prezaduženost države, banaka, neelastičnost realnog sektora čine Crnu Goru i ostale zemlje regiona prilično ranjivim u odnosu na uticaje krize (Štiblar, 2009:172). Ipak, ukoliko postoji politički interes elita na vlasti da se stanje u socijalnoj sferi reguliše makar u mjeri izgradnje infrastrukturnih kapaciteta sposobnih za identifikaciju socijalnih problema onda ćemo nešto preciznije moći analizirati procenat uspješnosti u redukciji socijalnih problema.

8 Prema Warenu postoji pet osnovnih funkcija lokalnih samouprava. To su: a) lokalna participacija u proizvodnji, razmjeni i distribuciji neophodnih dobara i usluga u industriji, privredi, zdravstvu, obrazovanju, religioznim organizacijama; b) socijalizacija ili transmisija znanja, društvenih vrijednosti, obrazaca ponašanja na članove zajednice, posredstvom porodice, škole, religioznih organizacija, i drugih sistema u zajednici; c) socijalna kontrola kao sredstvo uticaja na ponašanje članova i njihovo konformiranje sa vrijednostima i normama zajednice; d) Socijalna participacija u različitim aktivnostima zajednice koja se ostvaruje kroz porodične, srodničke, prijateljske, kolegijalne grupe, volonterske ili religiozne organizacije, državne programa i socijalne službe; e) uzajamna i višestruka podrška članovima zajednice u periodima kada im je neophodna pomoć i zaštita zbog zdravstvenih problema, ekonomskih poteškoća i svih drugih životnih situacija koje ugrožavaju njihov razvoj (Milosavljević, Brkić, 2005).


185

Literatura

Vuković, D., 2005: Sistemi socijalne sigurnosti i socijalna prava, Čigoja štampa, Beograd

Štiblar, F. 2009: Uticaj globalne krize na Crnu Goru i Zapadni Balkan, Centralna banka Crne Gore, Podgorica.

Šućur, Z., 2001: Siromaštvo, teorije, koncepti i pokazatelji, Pravni fakultet, Sveučilište, Zagreb.

Puljiz, V., Bežovan, G., Šućur, Z., Zrniščak, S., 2005: Socijalna politika, Pravni fakultet, Sveučilište u Zagrebu, Zagreb.

Radović, M., Bakrač, R., i Đurić, D., 2003: Neformalna ekonomija i tržište rada u Crnoj Gori, Centar za razvoja industrijske demokratije, Podgorica.

Milosavljević, M., 2004: Devijacije i društvo, Draganić, Beograd.

Milosavljević, M., 2003: Socijalni rad na međi vjekova, Draganić, Beograd

Milosavljević, M., Brkić, 2005: Socijalni rad u zajednici, Draganić, Beograd

Lakićević, M., 2008: Socijalni razvoj i planiranje, Čigoja štampa, Beograd.

Arandarenko, M., Đurović, G., 2004: Razvoj socijalne politike u Srbiji i Crnoj Gori, Zbornik radova, Fakultet političkih nauka, Beograd.

Čekerevac, A., 2005: Međunarodna socijalna politika, Lekom štampa, Beograd

Strategijski dokumenti, zvanična statistika i internet izvori:

Ministarstvo zdravlja, rada i socijalnog staranja, 2003: Nacrt strategije za suzbijanje siromaštva i socijalne isključenosti, Podgorica.

Ministarstvo zdravlja, rada i socijalnog staranje Crne Gore, 2007: Strategija za suzbijanje siromaštva i socijalne isključenosti, Službeni glasnik Crne Gore, Podgorica.

UNDP, 2006: Uticaj osamostaljenja Crne Gore na osjetljive društvene grupe, Podgorica.

MONSTAT: Istraživanje profila siromaštva u Crnoj Gori, Podgorica.

CIP - Каталогизација у публикацијиНационална библиотека Црне Горе, Цетиње

ISBN 978-9940-9102-6-6COBISS.CG-ID 26732560

Documents

Mediteranski politikološki dijalozi · naučnika svih generacija promovisan je interdisciplinaran pristup u naučno-istraživačkom radu, ali i otvorenost za dijalog i konstruktivnu