Međunarodne granice i Šengen - Evropski pokret u Crnoj ... · PDF filePored njih „na scenu stupaju” i međunarodne organizacije2. A među njima, kao jedna od najznačajnijih,

Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore (2013-2014)

Međunarodne granicei Šengen

Međunarodne granice i Šengen

U Podgorici, decembar 2014 - mart 2015.

2 Međunarodne granice i Šengen

Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore (NKEI 2013-2014)

Naslov brošureMeđunarodne granice i Šengen

IzdavačEvropski pokret u Crnoj Gori Urednik izdanjaMomčilo Radulović

RedakcijaMila Brnović, Bisera Turković

LekturaSuzana Radulović

Dizajn i štampaStudio MOUSE- Podgorica

Evropski pokret u Crnoj Gori (EPuCG)Sima Barovića 4, 81000 PodgoricaTel/Fax: 020/268-651; email: [email protected], [email protected] web: www.emim.org, www.eukonvencija.me

3Međunarodne granice i Šengen

Sadržaj

Riječ urednika ..................................................................................................5

Međunarodne granice i Šenge, mr Bojan Božović

1. Uvod ...........................................................................................................7

2. Evropska unija ...........................................................................................7

3. Državne granice ........................................................................................ 93.1 Vrste granica ..................................................................................................10

4. Šengen ......................................................................................................134.1 Istorijat nastanka ..........................................................................................134.2 Principi Šengenskog sporazuma .................................................................194.3 Sloboda kretanja ............................................................................................224.4 Kako postati dio Šengenskog područja? ....................................................24

5. Crna Gora i Šengen ....................................................................................29

Zaključak .......................................................................................................30

Ulazak u Šengensku zonu- iskustva Slovačke, dr Miroslava Vozáryová

1. Uslovi za pristupanje šengenskom prostoru ...........................................321.1 Spoljne granice – putovanje u oblasti van šengenskog prostora ............331.2 Unutrašnja kopnena granica .......................................................................331.3 Proces šengenske evaluacije Republike Slovačke .....................................331.4 Bezbjednost u šengenskoj zoni ...................................................................34

2. Nacionalno upravljanje ............................................................................35

3. Organizacija organa za sprovođenje zakona i policije ............................353. 1 Nacionalne strukture za sprovođenje zakona...........................................353.2 Slovačka policija ...........................................................................................36

4. Prezidijum policije (centrala nacionalne policije) ..................................364.1 Regionalne policijske Uprave .....................................................................374.2 Okružne policijske uprave ..........................................................................374.3 Policijske stanice ...........................................................................................374.4 Uprava pogranične policije i Uprava za strance .......................................37


4.5 Policijska ovlašćenja .....................................................................................384.6 Policijske škole ..............................................................................................39

5. Organizaciona šema Uprave carina ........................................................395.1 Baze podataka na raspolaganju organima za sprovođenje zakona ........405.2 Strukture za međunarodnu saradnju .........................................................415.3 Pravni okvir za međunarodnu policijsku saradnju .................................415.4 Centralno tijelo .............................................................................................41

6. Organizaciona šema Biroa za međunarodnu policijsku saradnju .........42

7. Obuka i promocija ...................................................................................43

8. Operativna saradnja ................................................................................448.1 Međusobna pomoć (Član 39) ....................................................................448.2 Zajedničke kontakt tačke ............................................................................458.3 Razmjena informacija (član 46) ................................................................458.4 Prekogranične aktivnosti (članovi 40 i 41) ..............................................458.5 Kopnene granice...........................................................................................46

5. Opšte informacije i preporuke ................................................................49


Riječ urednika

Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore realizuje se od 2011. go-dine i formirana je po ugledu na sličnu platformu u Slovačkoj i uz snažnu podršku Ministarstva vanjskih poslova Republike Slovačke. Svrha ovog projekta od početka je korišćenje dragocjenog iskustva naših partnera iz Evropske unije za unapređenje procesa reformi u Crnoj Gori. Uz to, realizacijom ovog projekta, na još većem i kvalitetnijem nivou je održan kontinuitet saradnje državnih institucija i civilnog društva u oblastima od značaja za crnogorsko društvo u procesu evropskih integracija. Za postizanje ovog cilja, formirali smo platformu za saradnju državnog i civilnog sektora, koji su na sastancima radnih grupa sarađivali na usvajanju preporuka za efikasniji put Crne Gore ka Evropskoj uniji.

Radne grupe u okviru Nacionalne konvencije o evropskoj integraciji Crne Gore (NKEI 2013-2014) su obuhvatile sljedeće oblasti:

1. Radna grupa I – Pravosuđe i temeljna prava (pregovaračko poglavlje 23);2. Radna grupa II – Pravda, sloboda i bezbjednost (pregovaračko poglavlje 24);3. Radna grupa III – Poljoprivreda, bezbjednost hrane, veterinarska i fitos-

anitarna politika i ribarstvo (pregovaračka poglavlja 11, 12 i 13);4. Radna grupa IV – Zaštita životne sredine (pregovaračko poglavlje 27);5. Radna grupa V – Konkurencija (pregovaračko poglavlje 8);6. Radna grupa VI – Zaštita potrošača i zdravlja (pregovaračko poglavlje 28).

Na bazi iskustva sa samih sesija i potrebe koju smo prepoznali za detaljnijim analizama nekih segmenata iz ovih oblasti, odabrali smo šest tema za brošure, sa ciljem da iste približimo različitim ciljnim grupama. Brošure su izrađene u okviru realizacije projekta „Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014” (NKEI 2013-2014), koji realizuju Evropski pokret u Crnoj Gori i Istraživački centar Slovačke asocijacije za spoljnu politiku, uz finansijsku podršku Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori i Slovak Aid-a, kao i učešće Vlade i Skupštine Crne Gore. Štampanje svih šest brošura je finansirano od strane Slovak Aid-a.

Cilj ovih brošura je da posluže ne samo stručnoj i akademskoj, već i široj crno-gorskoj javnosti, za produbljivanje znanja iz tema koje su od značaja za svakog građanina i građanku i koje će postati još aktuelnije u narednom periodu. U tom smislu, čitaoci će imati priliku da se upoznaju ne samo sa EU legislativom i prak-som, već i konkretnim iskustvom države članice koja je prošla kroz proces koji je pred nama, kao i da isto uporede sa stanjem u Crnoj Gori u sljedećih šest oblasti: reforma pravosuđa, međunarodne granice i Šengen, Zajednička poljoprivredna


politika EU, primjena Arhuske konvencije u oblasti zaštite životne sredine, zaštita prava konkurencije i zaštita potrošača.

Pred Vama je brošura iz oblasti rada Radne grupe II (Pravda, sloboda i bezbjednost) na temu „Međunarodne granice i Šengen”, kojoj će se pristupiti iz ugla Slovačke, kao članice EU, ali i Crne Gore, kao države koja je u fazi prilagođavanja propisima i praksi EU. Otkad je Hrvatska postala država članica, Crna Gora se nalazi na spoljnim granicama EU. Ovakav položaj Crne Gore je višestruko značajan, i sa stanovištva susjedskih odnosa, ali i sa stanovišta budućnosti Crne Gore kao države članice Evropske unije.

Iz gore navedenih razloga, na narednim stranicama se možete upoznati sa pitanjem međunarodnih granica i konkretno principima na kojima počiva Šengen.


Međunarodne granice i Šengen

Mr Bojan Božović

Ključne riječi: Šengen, sloboda kretanja, Evropska unija, međunarodne granice, Crna Gora.

1. UVOD

Međunarodne granice su oduvijek izazivale pažnju vladara, državnika, ali i „običnih“ građana. One i danas predstavljaju vrlo često žarište sukoba i naraslih tenzija.

Dok mnoge države nerijetko najveće probleme nalaze u međugraničnim pitanjima, jedan dio našeg kontinenta se još prije nekoliko decenija opredijelo za ukidanje barijera. Makar fiktivno. Odlučio se da mijenja postojeći svijet kroz približavanje ljudi i uklanjanje granica.

Tema rada je upravo ovaj proces na prostoru Evrope, kao i odnos između država Evropske unije (EU) u pogledu kreiranja bezviznog prostora, ali i odnosu sa trećim državama, među kojima je i Crna Gora.

2. EVROPSKA UNIJA

Dvadeseti vijek nisu karakterisali samo periodi u kojima su države mijenjale svoje granice, širile pa onda i sužavale svoja ovlašćenja, već i promjene koje su se događale u svijetu međunarodnog prava i međunarodnih odnosa1. Država više nije smatrana jedinim i neprikosnovenim nosiocem prava i obaveza u međunarodnom pravu. Pored njih „na scenu stupaju” i međunarodne organizacije2. A među njima, kao jedna od najznačajnijih, javlja se Evropska unija.

Evropska unija je nastala na ideji ujedinjenja evropskih država u poseban savez ili Sjedinjene Države Evrope3. Iako ideja o ujedinjenju Evrope postoji još od srednjeg

1 Označajudržavekaosubjektameđunarodnogpravavidjetiu:MalcolmN.Shaw,International Law,CambridgeUniversityPress,2008,str.195-205.

2 Opravnomsubjektivitetumeđunarodnihorganizacijavidjetiu:DavorinLapaš,Pravo međunarodnih organizacija,Zagreb,2011,str.24-33.

3 RadovanD.Vukadinović,Pravo Evropske unije,Kragujevac,2006,str.3.


vijeka, i mada se javljala u raznim oblicima, presudan uticaj na ponovnu aktuelost ovog pitanja pripada Alteriju Spineliju i Žanu Moneu koji su zasnovali ujedinjenje na ekonomskim principima.

Potpisivanjem Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i čelik (UEZUČ) nastao je prvi od tri sporazuma koji će dovesti kasnije do stvaranje Evropske unije. Poslije pozitivnih iskustava sa funkcionisanjem Zajednice za ugalj i čelik, osnivači (Francuska, Njemačka, Italija), podržani zemljama Beneluksa (Belgija, Holandija i Luksemburg), su odlučili da uđu u obuhvatnije i čvršće oblike ekonomske saradnje, što su realizovali 1957. godine potpisivanjem u Rimu dva nova sporazuma: Spora-zum o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (UEEZ) i Sporazum o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju (EUROATOM). Ugovor o Evropskoj zajed-nici za ugalj i čelik je zaključen na period od 50 godina (2002. godine ta Zajednica je zvanično prestala da postoji), dok su dva posljednja pomenuta zaključena „na neodređeno vrijeme“. Kao cilj je određeno uspostavljanje većeg zajedništva među narodima Evrope. Evropske zajednice su do danas pretrpjele veliki broj izmjena kroz niz osnivačkih ugovora4.

Period od 1. januara 1958. do 30. aprila 1999, obilježavaju: Rimski ugovor o osnivanju EEZ od 25. marta 19575, Evropski jedinstveni akt iz 1986.6 i Ugovor iz Mastrichta od 7. februara 1992.7 Period od 1. maja 1999. do 30. novembra 2009, obilježavaju Ugovor iz Amsterdama od 2. oktobra 1997.8 i Ugovor iz Nice od 26. februara 2001. 9

Period od 1. decembra 2009. do danas (2014) obilježava Lisabonski ugovor od 13. decembra 2007.10 koji danas predstavlja najvažniji pravni akt u Evropskoj uniji.

4 IzmeđuostalihiJedinstvenievropskiakt(1986),UgovorizMastrihta(1992),UgovorizAmster-dama(1997),UgovorizNice(2001),UstavniugovorzaEvropu(2004)iLisabonskiugovor(2007).

5 NjegovizvorninazivjeUgovoroosnivanjuEvropskeekonomskezajednice(BGBl.1957IIS.766(ber.S,1678)u.1958IIS.64).PotpisanjeuRimu25.marta1957,astupiojenasnagu1.januara1958.Up.T.C.Hartley,TemeljipravaEuropskezajednice,Rijeka,1999,str.3.

OdredbomčlanaGUgovoraoEvropskojunijiod7.Februara1992.Rimskiugovor(dakleUgovoroosnivanjuEEZ)mijenjasvojnazivuUgovoroosnivanjuEvropskezajednice,kojisekolokvijalnoondaskraćenonazivaUgovoroEZ,zarazlikuodUgovoraoEU.

6 SingleEuropeanActandFinalAct,EuropeanCommunitiesNo12(1986);EinheitlicheEuropäischeAkte,ABl.EG1987L169/1.

7 TojeUgovoroEvropskojuniji(BulletinderBundesregirungNr.16vom12.Februar1992,S.113),kojijepotpisanuMastrihtu7.februara1992,nasnagujestupio1.novembra1993,umjestonajavljenog1.januara1993.Up.CristophVedder,Das neue Europarecht,Wiesbaden,1992.,str.XIII.

8 UgovorizAmsterdamadonesenje2.oktobra1997.,astupiojenasnagu1.maja1999.Njegovpuninazivglasi:UgovorizAmsterdamaoizmjeniUgovoraoEvropskojuniji,UgovoraoosnivanjuEvropskezajednicekaoinekihsanjimapovezanihpravnihakata(OJEC1997,C-340/01).

9 OJEUC80/1.10 Vidi:UgovorizLisabonaoizmjenamaidopunamaUgovoraoEvropskojunijiiUgovoraoosnivanju

Evropskezajedniceod13.decembra2007,(engl.TreatyofLisabonamendingtheTreatyon


3. DRŽAVNE GRANICE

Od nastanka međunarodnog prava, države su bile, a i danas su, najvažniji njegov subjekat. U međunarodnopravnom smislu terminom država označava se politička zajednica koja je nastanjena na nekoj teritoriji, koja je potčinjena nekom pravnom poretku i koja je suverena. Tri su, dakle, osnovna pravna kriterijuma državnosti neke ljudske zajednice: 1) stalno stanovništvo, 2) određena teritorija i 3) državna vlast.11

Dilema je postojala šta sve spada u teritoriju. Pravna teorija je to pitanje razlučila. Teritoriju danas čine kopno i more ali i prostor iznad i ispod kopna i mora. Dakle pod teritorijom se podrazumijeva dio zemljine površine koji uključuje odgovarajuće djelove hidrosfere, atmosfere, kao i litosfere.12 Sav taj prostor je oivičen granicama. Državnim granicama se razdvajaju državne teritorije, odnosno državna teritorija i slobodno more13.

Riječ granica ima višestruko značenje ali je uvijek najčešće shvatana kao crta koja se proteže kroz državno područje. Nerijetko se govorilo da granicu neke države čini „crta“ koja je na kopnu dijeli od područja njoj susjednih država.14 Ali ovo shvatanje nije potpuno, ma koliko nas u to ubjeđivala svijest koju stičemo samim pogledom na geografske karte. Granice su trodimenzionalan prostor koji se prostire iznad Zemljine površine u visinu, i isto tako ispod nje u dubinu. Prema tome, granica nije crta, nego prostor triju dimenzija koja omeđuje samu površinu tla, vazdušni prostor i podzemlje koji su sastavni dio državnog područja.15 Granice su dakle ravni kojima je omeđena oblast važenja teritorijalnog suvereniteta države.

Iako je uobičajena praksa da se na geografskim kartama granice ucrtavaju samo na kopnu, ali ne i na moru, moramo napomenuti da postoje državne granice i na moru koje su takođe jasno određene.

EuropeanUnionandtheTreatyestablishingtheEuropeanCommunity,(OJEU,C306od17.prosinca2007.ikonsolidovanitekstoviOJEUC115od9.maja2008,str.47),stupiojenasnagu1.decembra2009.PostlisabonskaEUsetemeljinaUgovoruoEvropskojuniji(unastavkurada:UEU)inaUgovoruonačinurada(funkcionisanju)Evropskeunije(unastavkurada:UFEU)Tadvaugovoraimajuistupravnuvrijednost(čl.1.st.3.UEU).

11 RodoljubEtinski,SanjaĐajić,Međunarodno javno pravo,NoviSad,2012,str.112.12 Isto,str.113.13 Konvencijaopravumorarežimomotvorenog(slobodnog)moraobuhvatasvedjelovemora

,,kojinisuuključeniuprivrednipojas,teritorijalnomoreiliunutrašnjemorskevodenekedržave,iliarhipelaškevodenekearhipelaškedržave“.Oslobodnommoruopširnijeu:V.Đ.Degan,Međunarodno pravo mora,Rijeka,2002,str.75-94.

14 UtomejeizuzetakAustralija.Sobziromdaobuhvatačitavkontinent,onanemakopnenihgranicasadrugimdržavama.Jednakojeisaostrvskimdržavama,osimakojenekoostrvopodijeljenonapodručjadvijeilivišedržava(poputostrvaHaitiiBorneo)

15 JurajAndrassy,BožidarBakotić,MajaSeršić,BudislavVukas,Međunarodnopravo1,Zagreb,str.187.


Treba podsjetiti da teoretski državna granica može postojati i prema području koje nije pod vlašću nijedne države (terra nulius), iako danas nema takvih primjera u praksi. Da ima, vjerovatno bi ih bilo svega nekoliko trenutaka jer bi ih države odmah proglasile svojom teritorijom.

3.1. Vrste granicaJedna od osnovnih podjela međunarodnih granica je na prirodne, vještačke i astronomske granice.16 U teoriji i u praksi naziva se prirodnom granicom takva granična crta koja je određena nekim prirodnim oblikom tla kojim granica pro-lazi tako da bi se na tom temelju granična crta mogla iznaći prema pravilima koja za tu svrhu postoje u međunarodnom pravu.17 Pod tim prirodnim okolnostima podrazumijevamo planinske vijence, vodene tokove, jezera. One su lako uočljive i predstavljaju prirodnu prepreku ljudskom kretanju. Otuda je i njihovo čuvanje lakše.

Vještačke granice povlače se povezivanjem određenih tačaka, osloncem na puteve, pruge, naselja i sl. To se čini u ravnicama gdje nema uslove za prirodne granice.

Astronomske granice se povlače kao prave linije duž paralela i meridijana. One su pogodne za pustinjske i slabo nastanjene krajeve.18

Važno je pomenuti da postoji i ugovorna granica, a to je ona koja se detaljno opisuje u ugovoru i određuje u elaboratima o razgraničenju, pri čemu nije bitno ima li uporište ili ne u prirodnom obliku tla. Ona teče pravcima od tačke do tačke tako da se na karti predočava kao izlomljena crta sastavljena od samih pravaca.19 Posebna vrsta ugovornih granica jeste ona gdje granična crta slijedi određeni geografski meridijan ili paralelu20.

Treba jasno istaći da su danas, bez obzira jesu li „prirodne“ ili „ugovorne“ u smislu kojem su ti izrazi opisani – granice među državama uvijek one crte koje su određene međunarodnim ugovorom ili su običajnim putem prihvaćene kao granične crte između susjednih država. Pri zaključivanju međunaronih ugovora o razgraničenju, države se više ili manje oslanjaju na navedene prirodne osobine tla i na modifikacije na terenu koje su izvedene ljudskom rukom, ali bez obzira na to koliko i kako se pri određivanju granične crte vodilo računa o karakteristikama područja koje se razgraničava, granična crta teče onako kako je opisana u ugovoru o razgraničenju.

U međunarodnoj su se praksi izgradila pravila o povlačenju granica planinskim

16 RodoljubEtinski,SanjaĐajić,Međunarodnojavnopravo,NoviSad,2012,str.523.17 Andrassy,str.18918 Etinski,op.cit.19 Isto.20 VelikidiograniceizmeđuSADiKanadetečeparalelom,atakvihprimjeraimadostauAfrici.

RazgraničenjeparalelomjeprimijenjenouKoreji,ado1975.iizmeđuSjevernogiJužnogVijet-nama.


djelovima ili vodenim tokom. U planinskim predjelima državna granica obično se povlači najvišim planinskim vrhovima ili linijama vododjelnice.21

Za određivanje granica na vodenim tokovima, praksa poznaje dva glavna načina: crtu geometrijske sredine i crtu sredine matice (thalweg). Pravilo o geometrijskoj sredini znači da će granica koja je u ugovoru određena nekim vodenim tokom povući onom crtom koja spaja sve tačke vodenog toka koje su jednako udaljene od jedne i od druge obale. Pravilo o thalwegu znači da se granica na vodenom toku određuje sredinom plovne matice rijeke (u plovidbi nizvodno). Prvo je pravilo starije a drugo se počelo primjenjivati početkom 19. vijeka. Ta se pravila nerijetko koriste uporedo, tj. kod plovnih rijeka se uzima kao granica thalweg, a kod vodenih tokova geometrijska sredina. Međutim, prihvatanje jednog ili drugog rješenja se ne uzima po automatizmu već treba jasno navesti na koju način povlačenja granica se države pozivaju.22

Postavlja se pitanje mijenja se li državna granica time što je rijeka koja čini granicu izmijenila svoj tok. Prema međunarodnom običajnom pravu, državna granica slijedi izmjenu toka rijeke ako se ona događa postupno djelovanjem prirodnih sila.23 Ali i na taj način se mogu tokom godina dogoditi značajne promjene, zato je korisno to što ugovori predviđaju, i za takve pojave i određuju, način postupanja u takvim slučajevima. Naprotiv, pri nagloj izmjeni toka rijeke, granica ostaje u dosadašnjem koritu, ali ima ugovora koji i za takav slučaj određuju da rijeka i dalje ostaje granica.

Granice na jezeru se tako uređuju posebnim ugovorima. Tako su granice povučene i na našem Skadarskom jezeru, ali i Ohridskom jezeru, a Ženevsko jezero je takođe podijeljeno starim međunarodnim ugovorima pa je švajcarski dio za vrijeme rata dijelio neutralnost Švajcarske.

U Latinskoj Americi se kao temeljno pravilo za utvrđivanje granica uzima „uti possidetis“, prema kojem je kao granica uzeta upravna granica bivših španskih i portugalskih upravnih jedinica u času kada je prestala kolonijalna vlast, osim ako se novostvorene države nisu slobodno saglasile o nekoj drugoj graničnoj crti. Za Južnu Ameriku je uzeta kao odlučujuća 1810. godina a za Srednju Ameriku 1821. godina.24 Time je, osim izbjegavanja graničnih sporova između novih država, isključena mogućnost da bi se na kontinentu nalazilo područje koje ne bi bilo pod vlašću nijedne države. Iako je ovo načelo pomoglo da ne dođe do izbijanja graničnih sukoba između novih država, njegova je primjena u praksi izazivala poteškoće jer nije uvijek bilo jednostavno ustanoviti posjedovno stanje, naročito ne u nenastanjenim krajevima.

21 Etinski,op.cit.22 Andrassy,str.192.23 Etinski,526-527.24 Andrassy193.


Primjena ovog načela je našla svoje mjesto i u Africi, što je potvrđeno rezolucijom Skupštine šefova država i vlada Organizacije afričkog jedinstva, usvojenom u Kairu, 21. jula 1964.

Na temelju takvog razvoja Međunarodni sud u Hagu je u graničnom sporu između država Burkine Faso i Malija – u presudi od 22. decembra 1986 – načelo uti possidetis mogao ocijeniti kao „opšte načelo, logično povezano s fenomenom sticanja samostalnosti, bez obzira na to gdje se zbiva“, čija je svrha „spriječiti da nezavisnost i stabilnost novih država budu dovedene u opasnost zbog bratoubilačkih borbi koje proističu iz negiranja granica nakon povlačenja država upraviteljica“.25

Dakle, načelo uti possidetis nema domašaj imperativne norme opšteg međunarodnog prava (jus cogens). Nove susjedne države koje proizađu iz dekolonizacije ili iz raspada države prethodnice (poput država bivše SFRJ), mogu određivati kakve granice god žele pod uslovom da o tome postignu obostran i slobodan sporazum. Ali se to načelo uvijek nameće kao obavezno ukoliko se ne postigne suprotan sporazum. Dovoljno je da neka od tih država otkloni zahjev njoj susjedne države za promjenom bivših unutrašnjih ili međunarodnih granica, pa da to načelo postane primjenjivo.

U presudi iz 1962. godine o Hramu Préah Vihéar (Kambodža/Tajland), Međunarodni je sud istakao: „Generalno uzevši, kada dvije države ustanovljavaju između sebe granicu, jedan od njihovih glavnih ciljeva jeste postizanje stabilnog i konačnog rješenja“.26

Kad se granice sporazumno određuju, obično postoje dvije ili tri faze. Prva je faza kao temeljni (npr. mirovni) ugovor, koji određuje granicu u glavnim crtama. U drugoj mogućoj fazi pobliže određuju granicu na terenu mješovite komisije, a katkada se taj posao povjerava međunarodnim komisijama. One često dobijaju ovlašćenja da odrede i manja odstupanja od crte koja je ustanovljena ugovorom, uzimajuži u obzir mjesne prilike i potrebe. Kad komisija odredi granicu na samom terenu, sastavlja se o tome pisani elaborat zajedno sa opisom granične crte i postavljenih graničnih znakova, što bi bila treća faza određenim graničnim oznakama na terenu se označava državna granica. Granični znakovi se u obliku kamenova ili stubova, rjeđe ograde. Pošto vlade država čije su teritorije razgraničene na taj način usvoje pomenuti zapisnik završava se postupak ustanovljavanja međudržavne granice.27

Državne granice bivših jugoslovenskih republika uspostavljane su poslije bal-kanskih ratova, Prvog svjetskog rata, Drugog svjetskog rata, kao i poslije sticanja nezavisnosti bivših jugoslovenskih republika, kada su međurepubličke granice transformisane u međudržavne. Međutim, međudržavne granice nisu, na nekim

25 Opraviluutipossdetisopširnijeu:AntonioCassese,International Law,OxfordUniversityPress,2005,str.83-84.

26 VladimirĐuroDegan,Međunarodno pravo,Rijeka,2006,str.595.27 Etinski,str.525.


dionicama, jasno određene, odnosno granica pokazana na geografskim granicama nije se uvijek poklapala sa graničnom linijom do koje je jedna ili druga strana vršila svoju republičku vlast, te su se javile razlike između bivših jugoslovenskih republika. Upravo ovo je jedan od razloga za nastanak spora između Crne Gore i Republike Hrvatske.

4. ŠENGEN

4.1. Istorijat nastankaIdeja nastanka Evropske unije je imala snažno uporište u stvaranju uslova za posto-janje koncepta o brisanju unutrašnjih granica, ali nisu svi ova stanovišta tumačili na isti način.

Tako je još osamdesetih godina prošlog vijeka otvorena rasprava o značenju koncepta slobodnog kretanja ljudi.28 Neke države članice EU su smatrale da bi ovo trebalo primijeniti samo na građane Evropske unije, što bi uključilo zadržavanje unutrašnjih graničnih prelaza, kako bi se napravila razlika između građana Evropske unije i državljana onih država koji nisu dio EU. Sa druge strane, postojala su mišljenja da bi se ovakva sloboda kretanja trebala primjenjivati jednako za sve, što bi značilo kraj unutrašnjih graničnih prelaza u odnosu na sve ljude u „Evropi bez granica“.

S obzirom da se do konsenzusa nije moglo doći, Francuska, Njemačka, Belgija, Holandija i Luksemburg su odlučile da ustanove teritoriju bez unutrašnjih granica koja je poznata kao šengensko područje (eng. shengen area). Ime je poznato po nazivu jednog malog mjesta u Luksemburgu gdje je realizacija ovih planova dobila svoje prve obrise – potpisani su sporazumi koji će trajno promijeniti izgled Evrope.

Šengen je bio ambiciozan i kontroverzan projekat. Započet je kroz međuvladinu saradnju i zaokružen je, u prvoj fazi, kroz zaključivanje sporazuma (Šengen Agreement, tzv. Šengen I, u nastavku i Sporazum) 14. jula 1985. godine. Cilj Sporazuma je bio postepeno ukidanje kontrola strana ugovornica na zajedničkim granicama, obezbjeđivanje slobodnog protoka dobara, usluga i ljudi. Bez pretjerano velike podrške od ostalih država, države Šengen zone su tiho nastavile sa sve bližom saradnjom koja je postavila dobre osnove da se i ostale države EU priključe ovom konceptu.29

Uporište za ovakvu ideju su našli u osnivačkim ugovorima Evropskih zajednica.30 Velika Britanija je tvrdila, a i danas je na sličnim pozicijama, da se slobodno kre-28 EvelinBrower,Digital Borders and Real Rights,RadboudUniversityNijmegen,2008,str.15-20.29 StephenKaberaKaranja,TransparencyandProportionalityintheSchengenInformationSystem

andBorderControlCo-operation,Boston,2008,str.40.30 Vidjetičlan18UgovoraoUspostavljanjaEvropskezajednice.


tanja ljudi u ovom slučaju odnosi samo na građane Unije, a ne i na državljane trećih država, čak i ako su oni rezidenti u nekoj od država članica EU.31 Iz tog razloga, ideja o slobodnim granicama Velikoj Britaniji i nije bila bliska. Ostale države su željele da ove odredbe tumače manje restriktivno.

U početku, samo pet država, Francuska, Njemačka, kao i Belgija, Holandija i Luk-semburg (Beneluks) su zaista bile i spremne da to i realizuju. One su potpisivanjem Sporazuma postali originerni osnivači Šengenskog režima. Ali ni u tim državama nije sve teklo glatko.

Posebnu pažnju Sporazuma iz 1985. godine je privlačila odredba člana 17 koja se odnosila na uslove koje države treba da ispune kako bi se uopšte mogla razma-trati mogućnost ukidanja granica. Ovdje se naročito ističe potreba usklađivanja unutrašnjih pravnih propisa i administrativnih kapaciteta. Iz tog razloga, može se reći da je ovaj sporazum postavio dobar okvir za stvaranje novog režima u Evropi.

Konvencija o primjeni Sporazuma iz Šengena je potpisana 19. juna 1990. (Šengen II, a nastavku teksta i Konvencija). Konvencija je ukinula granične prelaze na unutrašnjim granicama država ugovornica i stvorila jednu jedinstvenu spoljnu granicu gdje se imigracione provjere za Šengen zonu ostvaruju u skladu sa jed-noobraznim postupkom. Međutim, ovaj ugovor je stupio na snagu tek 26. marta 1995. godine.32 A razlog kašnjenja je, između ostalog, bio i ujedinjenje Njemačke. Zajednička pravila o vizama, pravu na azil i kontroli spoljašnjih granica usvojena su kako bi se omogućila sloboda kretanja ljudi unutar država ugovornica.

Šengenska konvencija iz 1990. godine je navedena kao instrument koji će poslužiti za implementaciju Sporazuma. Konvencija sadrži detaljnu razradu pravne osnove koja je ustanovljena Sporazumom. Konvencija predviđa ukidanje unutrašnjih graničnih kontrola33 i prenos kontrole na vanjske granične prelaze.34 Konvencija je bila podsticaj ostalim državama da pristupe ovom režimu. Prva država koja je to učinila je bila Italija, u novembru 1990. godine.

U različitim vremenima, sa različitim intenzitetom, Šengen članice su iskazivale zabrinutost, ako ne i otvoreno protivljenje, prema određenim namjerama i strem-ljenjima u pogledu otvorenih granica. Tako npr. ako pogledamo zvanične deklaracije francuskih vlasti, razne parlamentarne izvještaje, ali i novinske članke, reklo bi se da je Pariz tada bio više hladan nego topao u prihvatanju šengenskih vrijednosti.35

31 KaberaKaranja,str.40.32 RodoljubEtinski,SanjaĐajić,MajaStanivuković,BernadetBordaš,PetarĐudić,BojanTubić,

Osnovi prava Evropske unije,NoviSad,2010,str.383-384.33 Član2Konvencije.34 Član3Konvencije.35 RubenZaiotti,CulturesofBorderControls,SchengenandtheEvoluationofEuropeanFrontiers,

UniversityofChicagoPress,str.93.


Domaći političari su odigrali značajnu ulogu u stvaranju takve klime. Tokom svih debata u periodu stvaranja uslova za početak sprovođenje šengenskog režima (1993-1997) partije desnog centra su bile uglavnom protiv ovih ideja.36

Treba istaći da domaće nezadovoljstvo nije postojalo samo u Francuskoj. Holan-dija je dobar pokazatelj za prikazivanje neslaganja i u drugim državama. U aprilu 1991. godine, najviše holandsko savjetodavno tijelo (Raad van State), tijelo koje komentariše pitanja u vezi sa ustavnošću nekih odluka, tvrdilo je da je Šengen sporazum u suprotnosti sa međunarodnim pravom i Konvencijom o izbjeglicama iz 1951. godine. To je bio prvi put u istoriji da ovo tijelo na ovaj način komentariše jedan međunarodni sporazum.37

Ipak 1. septembra 1993. godine, sve Šengen članice su ratifikovale Konvenciju. Zvanično, od tog datuma je Sporazum stupio na snagu. U praksi, međutim, to je samo značilo uspostavljanje Izvršnog komiteta (Comex), koji je trebao da ustanovi da li su preliminarni uslovi za sprovođenje konvencije ostvareni.38 U skladu sa ministarskim dužnostima u odnosu na Šengen, države su bile dužne da ustanove zajedničke vanjske granične kontrole, harmonizuju sisteme o pravu na uživanje azila, realizuju plan uspostavljanja Šengenskog informacionog sistema (SIS), poštovanje odredbi o prihvatanju konvencija o sprečavanju trgovine drogama i kreiranju posebnih režima na aerodromima.39

Na sastanku Comexa koji je održan u Madridu, 6. novembra 1992. godine, sve delegacije su istakle značaj zajedničke efektivne kontrole granica i neophodnosti građenja međusobnog povjerenja i saradnje. Ipak, najglasniji na sastancima su bili francuski predstavnici koji su ostale kolege optuživali za nedostatak političke volje da se pronađe konsenzus, kao i na preveliku opuštenost prema obezbjeđivanju granica.

Frustrirani nedovoljnim napretkom, u proljeće 1993. godine, Francuska proglavaša da nije spremna da ide dalje sa svojim Šengen partnerima. Alain Lamassoure, francuski ministar za evropske poslove, rekao je da ovaj proces ide prebrzo i da Francuska treba da vrati svoju graničnu kontrolu dok god svi uslovi ne budu is-punjeni. Ostale članice Šengena su bili iziritirane ovakvim francuskim ponašanjem. Holandski premijer, Ruud Lubbers navodi, da je zapanjen ovakvom francuskom odlukom i da je Francuska obavezna da poštuje odredbe Šengena. Ostale države su uglavnom bile saglasne sa ovim riječima ali ih nisu javno ispoljavale, barem ne ovako direktno.40

Uprkos francuskom skepticizmu, u sljedećim mjesecima su načinjeni konkretni

36 Isto.37 Zaiotti,str.94.38 Član139Konvencije39 VidjetideklaracijusaComexsastankaizLuksemburgaod19.juna1992.godine40 Zaiotti,str.95.


koraci. Članice Šengena su harmonizovale vizna pitanja, potpisale uspostavljanje vršenja zajedničkih konzularnih instrukcija, podigle nivo zajedničke kontrole, us-postavile režime na aerodromima. U svjetlu takvih događanja, francuska delegacija je razmotrila svoje prethodne stavove i u junu je na novom sastanku Comexa u potpunosti prihvatila implementaciju ovog režima. Ipak je navedeno da se moraju vršiti još veći napori u oblastima kao što su politika borbe protiv trgovine drogama, vanjske granične kontrole i širenju podataka i informacija.

Šengenski izvršni komitet je 26. marta 1995. godine proglasio da je na snazi ova konvencija. Na prvom sastanku nakon tog događaja (april 1995. godine) sve delegacije su bile zadovoljne načinom na koji se sprovodio novi sistem. Samo nekoliko stvari je trebalo popraviti. Najveći pritisak je bio kod sprovođenja Informacionog sistema. Određen je rok od tri mjeseca kako bi se ovi nedostaci otklonili a dio kontrola je prenijet na same države članice. Francuska je, između ostalog i iz tog razloga zahti-jevala vraćanje stare kontrole granica pozivajući se na odredbe o zaštiti bezbjed-nosti i javnom poretku.41 Taj period je obilježila i izjava ministra vanjskih poslova Francuske Hervé de Charette datoj na Diplomatskoj konferenciji u Parizu 1995. godine kada je, između ostalog rekao da je Francuskoj zaštita njenih državljana na prvom mjestu.42

U jesen 1995. godine, Francuska je predložila svojim partnerima kompromisno rešenje. Pariz je tvrdio da je unutrašnja kontrola efikasnija sa mobilnom ali rigoro-znom kontrolom u zoni od po 20 km sa obje strane granica, prije nego sa fiksnim graničnim prelazom.

Međutim, ministar nije mogao da odgovori na sarkastično pitanje novinara: „Zašto onda svi kriminalci idu u Francusku, a ne u neke druge države“, aludirajući na stopu kriminala koja je rapidno veća bila u Francuskoj u odnosu na druge države iako je Francuska držala „tvrđe“ granice.43

Ideja o mobilnim granicama koje bi se sprovodile na temelju bilateralnih spora-zuma između država, doprinijeli su novim polemikama između ostalih država i Francuske. U proljeće 1996. godine, zamjenik premijera Belgije i ministar, Johan Van Delanotte, iskoristio je debatu povodom prve proslave Šengena da napadne

41 Ovamogućnostjepredviđenačlanom2.2.Konvencije.42 Tomprilikomjeizjavio:“Schengen might be at the same time the best and worst thing, excellent

if it works, dangerous if it fails. For us the question of security holds a great importance, so great that we have to keep in mind that any concession will be made when it involves the security of France and French… Nobody here dou bts that I am a convinced European, I don’t think that being convinced European must be paid with the price of security of our citizens. If seems as it is the case; our citizens’ security depends also on the border controls, it is understood that we have keep them”. Vidjeti:COMEXmeetingminutes,SCH/COMEX(95)PV4.

43 IzjavaMichelBarniera,ministraevropskihposlovaFrancuskenazajedničkojkonferencijizamedijesabelgijskimministromVandeLanotteom,29.jun1995.godine.


Francusku i njen nedostatak želje da ukloni granice u odnosu na Belgiju.

Pritisak država Šengena ali i same francuske javnosti na svoj politički vrh je postajao sve veći. Sredinom 1997. godine, šengenski režim je bio sve operativniji i uspješniji. Ti pozitivni rezultati su doprinijeli da Danska, Norveška i Island postanu dio Šengena. Sa ovim rezultatima i tvrdokorni stav francuskih vlasti je postao sve manje prisutan.

Šengen zona se dakle, postepeno širila, Italija je potpisala ugovore 27. novembra 1990. godine, Španija i Portugalija su pristupile 25. juna 1991. godine, Grčka 6. novembra 1992. godine, Austrija 28. aprila 1995. godine44, a Danska, Finska i Švedska 19. decembra 1996, Mađarska, Češka, Slovačka, Slovenija, Litvanija, Letonija, Estonija, Poljska i Malta su postale članice Šengen zone 21.12.2007. godine. Bugar-ska, Rumunija, Kipar i Hrvatska, još uvijek nisu postale dio Šengen zone.45 Irska i Ujedinjeno Kraljevstvo takođe nisu dio Šengen prostora ali zato što to ne žele.

U skladu sa Protokolom uz Ugovor iz Amsterdama, Irska i Ujedinjeno Kraljevstvo, mogu da učestvuju u svim ili samo nekim šengenskim aktivnostima, ukoliko tadašnjih 13 članica Šengen grupe i predstavnik Vlade te konkretne države glasaju za to jednoglasno u Savjetu.

U martu 1999. godine Ujedinjeno Kraljevstvo je tražilo da učestvuje u nekim aspektima Šengen saradnje i to u policijskoj i pravosudnoj saradnji u krivičnim stvarima, borbi protiv trgovine drogama i Šengenskom informacionom sistemu. Savjet je 29. maja 2000. godine usvojio odluku kojom se odobrava zahtjev Ujedin-jenom Kraljevstvu.

U junu 2000. godine, Irska je takođe tražila da učestvuje u nekim aspektima Šengena, na sličan način kao što je to tražilo Ujedinjeno Kraljevstvo. Savjet je 28. februara 2002. godine usvojio odluku kojom je odobrio zahtjev Irske. Komisija je izdala mišljenje o ova dva zahtjeva i naglasila da djelimično učešće ove dvije države članice ne bi trebalo da ima posljedice na smanjenje konzistentnosti acquis-a kao cjeline.

Nakon što je procijenio uslove koji moraju da prethode primjeni odredbi koje uređuju policijsku i pravosudnu saradnju, Savjet je 22. decembra 2004. godine odlučio da ovaj dio šengenskog acquis-a može biti primijenjen u Ujedinjenom Kraljevstvu.

Savjet je potvrdio sporazum 28. juna 1999. godine koji reguliše odnose između Islanda i Norveške na jednoj strani, i Irske i Ujedinjenog Kraljevstva na drugoj, u oblasti šengenskog acquis-a koji se primjenjuje na Island i Norvešku.

Savjet je 1. decembra 2000. godine odlučio da se od 25. marta 2001. godine, elementi Šengenskog aquisa-a primjenjuju na pet država Nordijske pasoške unije. Takođe,

44 AndrewConwey,MarekCupiszewski,KeepingupwithSchengen:MigrationandPolicyintheEuropeanUnion,InternationalMigrationReview,Vol.29,No.4,1995,str.940-942.

45 Etinskiigrupaautora,OsnovipravaEvropskeunije,str.384.


elementi Šengenskog informacionog sistema su počeli da proizvode pravno dejstvo od 1. januara 2000. godine.

Komisija je započela svoje pregovore sa Švajcarskom 2002. godine. Oni su završeni potpisivanjem sporazuma između EU i Švajcarske 26. oktobra 2004. godine a Kon-vencija se primjenjuje od 12. decembra 2008.

Od zemalja koje nisu članice Evropske unije, a jesu članice Šengena, su Island, Norveška, Švajcarska, Lihtenštajn.46

Država Datum potpisivanja Konvencije o implementaciji Sporazuma (1990)

Njemačka

Francuska

Belgija

Holandija

Luksemburg

19. jun 1990.

Italija 27. novembar 1990.

Španija

Portugalija

25. jun 1991.

Grčka 6. novembar 1992.

Austrija 28. april 1995.

Švedska

Norveška

Island

Danska

19. decembar 1996.

46 Isto.


Švajcarska

26. oktobar 2004.

Slovenija

Estonija

Mađarska

Letonija

Litvanija

Malta

Poljska

Češka

Kipar

Slovačka

1. maj 2004.

Lihtenštajn 28. februar 2008.

4.2. Principi Šengenskog sporazumaU okviru saradnje prema Šengenskom sporazumu države članice usvajaju sljedeće mjere: ukidanje graničnih prelaza na zajedničkim granicama i njihovo zamjenjivanje spoljašnjim graničnim kontrolama, zajedničko utvrđivanje uslova za prelaženje vanjskih granica i jednoobrazna pravila i postupci za kontrolu nad njima, odvajanje aerodromskih terminala i vazdušnih luka za one ljude koji putuju u okviru Šengen zone i onih koji dolaze iz zemalja izvan zone, harmonizacija uslova za ulazak i vize za kratke boravke, koordinacija između administracija u pogledu nadgledanja (službenici za vezu i harmonizacija instrukcija i obuka osoblja), definisanje uloga prevoznika u mjerama borbe protiv ilegalne imigracije, zahtjev da svi državljani zemalja izvan EU koji se kreću između država podnesu izjavu, ustanovljavanje pravila kojima se uređuje odgovornost za pregledanje prijava lica koja traže azil (Dablinska konvencija koja je 2003. godine zamijenjena Uredbom Dablin II),


uvođenje prekograničnih prava na nadziranje i hapšenje za policijska snage u Šengen državama, jačanje sudske saradnje kroz brži sistem ekstradicije i bržu razmjenu informacija o izvršenju krivičnih presuda i stvaranje Šengenskog informacionog sistema.47 Iako je riječ o ukidanju granica, granice su uvijek na umu.48

Osim toga, SIS je morao biti unaprijeđen usljed razvoja informacione tehnologije, pa su donijete nova uredba i odluka 2001. godine, još jedna uredba 2005, a zatim i odluka 2005, kojima se razvio SIS II. Još dvije uredbe kojima se rješava ovo pitanje su donijete 2006, a nova odluka 2007.

Sve ove mjere, zajedno sa odlukama i deklaracijama usvojenim od strane Izvršnog komiteta osnovanog Konvencijom iz 1990. godine, akti koji su usvojeni kako bi se implementirala Konvencija putem organa na koji je Izvršni komitet prenio nadležnost za donošenje odluka, sporazum potpisan 14. juna 1985, konvencija kojom se primjenjuje taj sporazum, potpisana 19. juna 1990. godine i protokoli i sporazumi koji su uslijedili, čine Šengen acquis.

Posebno važna promjena na polju razvoja i širenja ideja bezgraničnih unutrašnjih kontrola se dogodila 1. maja 1999. godine kada je stupio na snagu Ugovor iz Am-sterdama kojim su u pravo Evropske unije inkorporirane odluke koje su donijete od 1985. godine od strane članica Šengen grupe.

Ovdje moramo pomenuti ipak dva događaja koja su itekako važna u stvaranju Šengenskih pravila. Prvi je pomenuto usvajanje Ugovora iz Amsterdama49, dopunjen je Ugovor o EZ, koji je dobio novu glavu IV (viza, azil, useljavanje i druge politike koje se odnose na slobodno kretanje osoba) kojom se uređuje „pravosudna saradnja u građanskim predmetima“ (čl. 69-.61) U petogodišnjem periodu, počev od 1. maja 1999, pa do 30. aprila 2004. legislativnu inicijativu imale su uz Komisiju EZ i države članice EU. Budući da je Savjet svoje odluke donosilo jednoglasno, to je značilo da su u praksi države članice imale pravo veta.

Počev od 1. maja 2004, što se ujedno poklapa i s proširenjem EU na deset novih članica, države članice izgubile su pravo predlaganja pravnih akata. Od tada je Savjet dobio ovlašćenje za zakonodavna pitanja iz glave IV „Viza, azil, useljavanje i druge politike koje se odnose na slobodno kretanje lica“ Ugovora o EZ, podvrći postupku saodlučivanja iz čl. 251 istog izvora. Ovdje je riječ o izrazito parlamentarizovanom postupku sa širokim zakonodavnim ovlašćenjima Savjeta i Evropskog parlamenta

47 RodoljubEtinski,MajaStanivuković.SanjaĐajić,BernadetBordaš,PetarĐundić,BojanTubić,str.384.

48JulieSmith,Europe: Where does it begin at the end,InternationalAffairs,Vol,76,No.3,2000,str.438.

49 UgovorizAmsterdamadonesenje2.oktobra1997,astupiojenasnagu1.maja1999.Njegovpuninazivglasi:UgovorizAmsterdamaoizmjeniUgovoraoEvropskojuniji,UgovoraoosnivanjuEvropskezajednicekaoinekihsnjimapovezanihpravnihakata(OJEC1997,C-340/01).


oslonjenom na njihovom sporazumu o uređenju određenog sadržaja. Time su prava Evropskog parlamenta značajno proširena, a u Savjetu je moguće donositi odluke s kvalifikovanom većinom. To, pak, znači da je državama članicama ukinuto pravo veta.

Na Šestoj Međuvladinoj konferenciji ICG u Amsterdamu je donijeta odluka da se Šengenski aquis inkorporira u pravni sistem Evropske unije. Odluka je afirmisala prirodu samog Šengena, blisku povezanost između prava Šengena i prava Evopske unije. Osim toga, od početka Šengen saradnje, države ugovornice su bile svjesne da je riječ o laboratoriji u kojoj su i same države članice Evropske unije, željne da postignu slobodu kretanja ljudi. Inkorporacija je zato logičan slijed tog eksperimenta.50

Dodatno, potrebno je bilo inkorporisati Šengen u pravne okvire Evropske unije iz dva razloga. Oba ugovora, i Sporazum iz 1985. i Konvencija iz 1990. godine se naslanjaju na načela koja su utemeljena osnivačkim ugovorima. I drugo, Šengenska pravna pravila su bila predviđena od početka kao privremena mogućnost, a kada vrijeme za to bude pogodno, treba pravne osnove ove saradnje uvrstiti u pravne okvire Evropske unije. A to se dogodilo Amsterdamskim ugovorom iz 1997. godine.

Veliki broj odredbi Sporazuma se može smatrati značajnim ali osim pomenutih članova 2, 3 i 17, moramo istaći i član 134 Kovencije koji povezuje Šengen sa Pravnim okvirom Evropske unije.51 Odredbe Šengena moraju biti usklađene sa pravom Unije. Za potvrdu imamo i situaciju sa EU Konvencijom o azilu (Dablinska konvencija) koja kada je stupila na snagu 1. septembra 1997. je zamijenila ekvivalentne odredbe u Konvenciji. Konvencijom je takođe propisano da samo članice EU mogu postati članice Šengena, tj. da se mora povinoviti odlukama koje donosi institucije Evropske unije.52 Čak i Norveška i Island, koje nisu članice Evropske unije, treba da prihvate odluje EU Savjeta. Uvođenje Šengen aquis-a u pravne okvire Evropske unije znači da je Šengen aquis postao dio prava Evropske unije i jedan od najvažnijih pravnih propisa za uspostavljanje Šengen saradnje.

Treba istaći da nisu samo nacionalni parlamenti i predstavnici izvršnih vlasti kri-tikovali Šengen, činio je to sporadično i Evropski parlament. Evropski parlament je tvrdio da Šengenskim ugovorima nedostaje transparentnost prilikom usaglašavanja teksta, ali i da su mjere u vezi sa azilom i zaštitom od imigranata pretjerane.53 Ipak, Šengen je opstao.

Amsterdam je bio značajan jer su se države članice saglasile da prenesu nadležnosti po pitanju viza, azila, imigranata i ostalih politika u vezi sa slobodom kretanja ljudi na Zajednicu. Bilo je samo pitanje da li ih smjestiti u Prvi ili Treći stub.

50 KaberaKaranja,strana44.51 Član134Konvencijeglasi:„Theprovisionsofthisconventionshallapplyonlyinsofarastheyare

compatiblewithCommunitylaw.”52 VidjetiČlan140(1)Konvencije53 KaberaKaranja,str.48


Kako se Šengen Aquis dotakao i teme osnovnih prava i sloboda pojedinaca, postavilo se pitanje i procesne zaštite.54 Ovo pitanje je međutim bilo teško ili nemoguće tada riještiti zbog odnosa koji su EZ odnosno EU imale prema Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima i zaštiti ljudskih prava.55

Na ovom mjestu bi valjalo pomenuti Ugovor Šengen III (eng. Treaty of Prum) iako nije dio šengenskih ugovora.56

4.3. Sloboda kretanjaPravo slobodnog kretanja i boravka iz člana 20, 21 Ugovora o funkcionisanju Ev-ropske unije (UFEU) i čl. 45 Povelje o osnovnim pravima i slobodama predstavlja samostalno pravo građana Evropske unije koje nije (više) zavisno od ekonomskih ili tržišnih ciljeva. Četiri osnovne slobode se mogu primjenjivati na slobodno kretanje ili boravak samo u okviru svog područja primjene.57

Pravo slobode kretanja je supsidijarno pravo koje se primjenjuje kada nije neposredno u pitanju tržišno činjenično stanje, pri čemu razgraničenje nije uvijek jednostavno. Ovo osnovno pravo je zato često bitno za fizička lica koja ne djeluju u poslovne svrhe (npr. za zahtijevanje medicinskih usluga, penzionere, studente, đake). Jedini uslov prava na slobodno kretanje jeste prekogranično činjenično stanje.

Pravo slobodnog kretanja je u pitanju kada građanin EU želi da se kreće ili boravi u drugoj državi članici. Dodatno je u sekundarnom pravu, na temelju čl. 21 UFEU, donesena Direktiva 2004/38/EZ od 29. aprila 2004. godine o pravu građana i članova njihove porodice na slobodno kretanje i boravak na području država članica (Direktiva o slobodi kretanja i boravka) koja precizira uslove korišćenja slobode kretanja i boravka za građane EU, i ova proširuje i na članove porodica u slučaju da su članovi porodice državljani drugih država (čl. 6. St. 2., čl. 7. St. 2 Direktive o slobodi kretanja i boravka). Pored sekundarnog prava, članovi porodice se mogu pozivati i na čl. 7 Povelje i čl. 8 Evropske konvencije o ljudskim pravima.58

Pravo slobodnog kretanja i boravka ima neposredno dejstvo. Na pravo slobodnog kretanja se građanin EU može u prvoj liniji pozvati prema državi članici u koju želi da stupi, a u drugoj liniji i prema državi članici koju napušta, jer i napuštanje jedne države članice može biti otežano, sankcionisano ili zabranjeno.

Ipak, zakonodavac EU može utvrditi ograničenja i uslove korišćenja slobode kretanja

54 LidiaMorris, Globalization, Migration and the Nation-State: The Path to a Post-National Europe,TheBritishJournalofSociology,Vol.48,No.2,1997,str.197.

55 Otomevidjetiu:BojanBožović,EvropskakonvencijaoljudskimpravimaiEvropskaunija,PravnizbornikUdruženjapravnikaCrneGore,br.1-2009,str.299-310.

56 Zatekstugovoravidjeti:http://www.statewatch.org/news/2005/jul/schengenIII-english.pdf57 ZlatanMeškić,DraganSamardžić,PravoEvropskeunijeI,Sarajevo2012,str.260.58 Meškić,Samardžić,op.cit.


i boravka, poput već pomenutog uslova posjedovanja dovoljnih finansijiskih sred-stava ili javnog poretka, javne bezbjednosti ili zaštite zdravlja (čl. 45. st. 3, čl. 52. st. 1. i čl. 62. UFEU) ali oni moraju udovoljavati zahtjevima načela proporcionalnosti.

Značajno je istaći da Šengenska konvencija ne pravi razliku između građana Šengen država i građana Evopske unije.59 To znači da građani Evropske unije nisu stranci i imaju ista prava kao građani Šengen država.60 Tome u prilog ide i činjenica da je Šengensko pravo postalo dio prava Evropske unije.

Ograničenja ipak postoje u odnosu na strance. U skladu sa Konvencijom, ograničenje se odnosi na period od tri mjeseca za sve nedržavljane EU država. Prilikom ulaska, stranci će biti provjeravani. Provjera se ne odnosi samo na provjeru putnih isprava i kontolu ostalih uslova koji se tiču ulaska, boravka, rada ili izlaska, već će se vršiti i provjera identiteta kako bi se spriječila i otklonila prijetnja ili opasnost po nacionalnu bezbjednost.61 Kontrola će se odnositi i na vozila ali i druge objekte koji su svojini lica koja prelaze granicu. Sva lica će proći kroz najmanje jednu takvu provjeru a provjera će se vršiti u skladu sa pravilima koja važe u unutrašnjem pravnom sistemu te države. To znači da Konvencija propisuje samo minimum standarda i da kontrola može biti i restriktivnija prema strancima.

Kao što smo napomenuli, Konvencijom je propisana i ujednačenost viznih politika. Vize se odnose na boravak koji nije duži od tri mjeseca. Harmonizacija viznih poli-tika je značila i uspostavljanje jedinstvene liste koju su činile države čiji državljani mogu ući u Šengen prostor bez uslova posjedovanja viza prilikom ulaska. To je ono što zovemo pozitivnom i negativnom viznom listom, u zavisnosti od toga da li je ulazak tih država restiktivan. Državljani država koji su uslovljeni posjedovanjem viza prilikom ulaska su na negativnoj listi, i njihova sloboda je ograničena. Prva negativna vizna lista je brojala (čak) 129 država. Nakon inkorporiranja Šengenskog prava u pravo EU je taj broj porastao na (132 država). Savjet je 2001. godine donio Uredbu br. 539/2001 u kojoj se vizne liste uglavnom poklapaju sa šengenskim listama.62 Osim toga, sankcije su predviđene i prema licima koja pomažu nekom nezakonit ulazak u Šengen prostor.63

Što se tiče policijske saradnje, da bi bila uspješna u borbi protiv prije svega međunarodnog i organizovanog kriminala, mora da bude na veoma visokom stepenu. Naime, policijska ovlašćenja prestaju na nacionalnim granicama. Na osnovu načela suvereniteta, policija nema ovlašćenja da prelazi teritoriju svoje države. Izuzetno, bilateralnim sporazumom je moguće dopustiti susjednim policijama da asistiraju prilikom vršenja nekih zajedničkih akcija ili prilikom vršenja istrage. Ipak Šengen

59 Član1Konvencije.60 KaberaKaranja,str.52.61 Čl.6(2).62 CouncilRegulation(EC)No539/2001,23.3.2001.63 Čl.27Konvencije.


predviđa tri glavna oblika policijska saradnje: razmjena informacija, zajednička gonjenja i diskretni nadzor.

Kada je riječ o policijskoj saradnji u krivičnim stvarima, ona je predviđena kroz uzajamnu pomoć (čl. 48-53), ekstradicije (59-66) i za izvšenje krivičnih presuda (67-69).

Šengenski informacioni sistem je kompjuterizovana baza podataka o traženim i netraženim licima i objektima.64 On omogućava državama Šengena razmjenu podataka u svrhu kontrole kriminala i ilegalne imigracije.65

Kao što je bilo pomenuto, Šengen Konvencijom je ustanoljen Izvršni komitet čiji je zadatak bio da osigura implementaciju Konvencije.66 Ali nakon što je inkorporiran u pravo EU, Komitet je zamijenjen Savjetom Evropske unije. Sljedstveno, od stupanja na snagu Ugovora iz Amsterdama, Savjet je sebe proglasio Izvršnim komitetom.

Šengenski prostor, je opipljiv izraz četiri slobode – slobodnog prometa i protoka dobara, kapitala, usluga i ljudi – kao temelja zajedničkog tržišta. Sprovođenje ovog sporazuma na spoljnim granicama Evropske unije se temelji na zajedničkim carinskim i policijiskim (EUPOL) režimima. Ukidanjem unutrašnjih granica kao ključno bezbjednosno pitanje nametnula se kontrola spoljnih granica, posebno u kontekstu kontrole imigracije i azilantske politike. Širenjem Evropske unije, a s tim u vezi širenjem šengenskog prostora, širi se i prostor koji je potrebno nadzirati, odnosno pogranično područje kojem je potrebno posvetiti posebnu bezbjednosnu pažnju kako bi se spriječili ilegalni prelasci i druge kriminalne aktivnosti, poput krijumčarenja ljudi i dobara, posebno opojnih sredstava, alkohola i duvanskih proizvoda.

Ilegalna migracija i krijumčarenje podrazumijeva i niz propratnih sigurnosnih problema, kao što su krivotvorenje ličnih dokumenata (posebno putnih isprava), podmićivanje carinskih i graničnih službenika te zloupotreba sistema dodjele azila. Posebno su snažni migratorni pritisci na granice Evropske unije s područja Magreba te Bliskog istoka, ali i iz udaljenih politički i bezbjednosno nestabilnih područja poput Avganistana i Pakistana.67

4.4. Kako postati dio Šengenskog područja?Kad su Francuska, Italija, Njemačka, Belgija, Holandija i Luksemburg 1951. godine osnovali Evropsku zajednicu za ugalj i čelik, počeo je proces širenja i jačanja Ev-

64 Čl.94(2).65 Čl.93.66 Čl.131.67 MladenNakić,EuropskaunijaiZapadniBalkan–izmeđuželjairealnosti,Međunarodnestudije,

Vol13No1,2013,str.34.


ropske unije. Do danas je Evropska unija doživjela sedam talasa proširenja zemalja članica: Danska, Irska i Velika Britanija (1973), Grčka (1981), Portugalija i Španija (1986), Austrija, Finska i Švedska (1995), Kipar, Češka, Estonija, Mađarska, Lit-vanija, Letonija, Malta, Poljska, Slovačka i Slovenija, (2004), Bugarska i Rumunija (2007) i Hrvatska (2013).68 Pitanje nastavka procesa širenja članstva EU-a nije samo unutrašnje pitanje država članica, već i ostalih evropskih država koje su izrazile interes za pristupanje Uniji.

Veliko proširenje početkom ovog milenijuma (deset plus dvije) Evropska unija je dočekala sa opravdanom euforijom te pozdravila ulazak bivših komunističkih država u svoje redove. To je bila potvrda horizontalne institucionalizacije tranzi-cionih država koje su, s različitim uspjehom, postale dio demokratske Evrope. Iako je među njima bilo makar šest država koje nisu ispunjavale ekonomske kriterijume za članstvo, preovladali su geopolitički razlozi.69

Integrisanjem u Evropsku uniju države Srednje i Istočne Evrope pokazatelj su ug-lavnom uspješne transformacije bivših komunističkih zemalja, čime taj istorijski proces postao glavni instrument u razvoju funkcionalne demokratije. Problemi koji su pratili veliko proširenje na istok postali su argument euroskepticima koji smatraju da proširenje EU-a ide prebrzo i strukturalno nepripremljeno.70

Cilj šengenskih ugovora je bio da se ukinu i harmonizuju granični prelazi između zemalja-potpisnica. U vrijeme potpisivanja, ugovor nije imao veze sa Evropskom unijom (tada Evropskom zajednicom), dok to danas nije slučaj.

Sloboda kretanja je praćena tzv. „kompenzatornim mjerama“, koje uključuju unapređenje saradnje i koordinacije između policije i sudskih vlasti kako bi se očuvala unutrašnja bezbjednost i vodila efikasna borba protiv organizovanog kriminala. Imajući ovo u vidu, stvoren je Šengenski informacioni sistem – baza podataka koju koriste državni organi država članica Šengenskog sporazuma, kako bi razmjenjivali informacije o određenim kategorijama ljudi i dobara.

Najveći dio odredaba Konvencije se odnose na kompenzatorne mjere, tj. na samu bezbjednost država članica, mnogo više nego na samu slobodu kretanja.71 Članovi 9-27 se odnose na kontrolu imigracije, izdavanje viza i boravišnih dozvola. Članovi 28-38 se odnose na azil, naročito na proceduru za apliciranje za uživanje azila. Članovi 39-91 se odnose na policijsku saradnju, bezbjednost i pravosudnu saradnju u krivičnim stvarima. Konačno, odredbe 91-119 se odnose na SIS. Zaštite ličnih podataka je dat poseban značaj odredbama 126-130.

68 BudimirKošutić,OsnovipravaEvropskeunije,CID,Podgorica,2014,str.27-50.69 Nakić,str.3470 Nakić,str.35.71 KaberaKaranja,str.50


Tokom nastanka Šengenske konvencije, Evropu su potresale i promjene državnopravnih statusa značajnog dijela Evrope, ali i porast krivičnih djela koja su se smatrala međunarodnim. Iz tog razloga je borba za poboljšanje (ili očuvanje) postojećih sistema bezbjednosti bila jedna od primarnih tema većine razgovora u ustanovl-javanju i širenju bezviznog režima.72

Međutim uklanjanje unutrašnjih granica za građane Šengen država je značilo pro-lazak bez pasoških i indentifikacionih kontrola. Ove osobe nisu morale da pokazuju bilo kakva identifikaciona dokumenta. To ne znači da ona nisu dužna da ih imaju sa sobom jer je kontrola moguća unutar teritorija država. Ovo se isto odnosi i na strance koji tokom prolaska ili turiste prilikom boravka do tri mjeseca.

Oni su dužni, kao i građani Šengena, da ako borave u nekom hotelu ili odmaralištu da posjeduju i dokaz o tome. Sve ovo je ipak doprinijelo bržem i efikasnijem pro-toku ljudi. To međutim znači i da ilegalni imigranti i lica sa krivičnih potjernica mogu slobodno da se kreću.

Šengen zona predstavlja prvi konkretan primjer saradnje između država članica u ovoj oblasti i sada je u pravnom i u institucionalnom okviru EU te tako dolazi pod parlamentarnu i sudsku kontrolu i postiže cilj slobodnog kretanja ljudi koji je predviđen Jedinstenim evropskim aktom iz 1986. godine. On obezbjeđuje demokratsku parlamentarnu i sudsku kontrolu i daje građanima mogućnost pristupa pravnim ljekovima pred Sudom EU ili nacionalnim sudovima, kada ocijene da su im prava ugrožena.

Kako bi omogućio ovu integraciju, Savjet EU je donio brojne odluke. Na osnovu Ugovora iz Amsterdama, Savjet je zauzeo mjesto Izvršnog komiteta koji je stvoren Šengenskim sporazumima. On je 1. maja 1999. godine ustanovio postupak za uključivanje Šengenskog sekretarijata u Generalni sekretarijat Savjeta, uključujući i uslove koji se odnose na osoblje Šengenskog sekretarijata.

Jedan od najvažnijih zadataka u uključivanju Šengen zone je bio da odabere od odredbi i mjera država ugovornica one koje predstavljaju zapravo acquis, odnosno sistem prava koji bi mogao da posluži kao osnov za buduću saradnju. Lista elemenata koji čine acquis, postavljajući odgovarajući pravni osnov za svaki od njih u Ugovoru o EZ ili Ugovoru o EU, usvojena je 20. maja 1999. godine.73

Važan segment uspješnog funkcionisanja Šengenske zone je postojanje pomenutog Šengenskog informacionog sistema koji je postao operativan 26. marta 1995. godine, onog dana kada su kontrole na unutrašnjim granicama bile ukinute za države koje učestvuju u Šengenskom sistemu.

72 CatherinePhuong,Enlarging‘FortressEurope’:EUAccession,Asylum,andImmigrationinCan-didateCountries,TheInternationalandComparativeLawQuarterly,Vol.52,No.3,2003,str.644.

73 CatherinePhuong,str.643.


Šengenska zona danas obuhvata preko 000 4300 km2, pa je zato jedno od osnovnih pitanja prilikom ulaska prije svega sistem bezbjednosti i suverenosti države koja želi da postane dio šengenskog sistema.

Kao što je već rečeno, Šengenski prostor čini 26 država. To su 22 članice EU-a (sve osim Bugarske, Hrvatske, Kipra i Rumunije, koje još nisu ispunile uslove, te Irske i Velike Britanije, koje to ne žele) i zemlje EFTA-e Island, Lihtenštajn, i Norveška te Švajcarska. Kako postati dio ovog probranog „društva“?

Članice šengenskog prostora nisu Bugarska, Rumunija, Kipar i Hrvatska, iako su članice Evropske unije, i za razliku od Ujedinjenog Kraljevstva i Irske su izra-zile želju za primjenom i poštovanjem šengenskih principa. Danska je potpisala Šengenski sporazum ali može da bira u okviru EU da li će primijeniti neke nove mjere na osnovu Naslova IV ugovora o EZ, čak i one koje predstavljaju razvoj Šengenskog acquis communitaire. Danska je obavezana određenim mjerama na osnovu zajedničke vizne politike.

Formalno, pregovarački proces je jednak za sve države kandidate. U praksi, to i nije tako. Postoje razlike. Te razlike zavise od same države. Južne države su mnogo češće pogođene različitim problemima nastalim slobodnim protokom ljudi, nego što je riječ o nordijskim državama pa samim tim one vjeruju da nemaju tehničkih i finansijiskih resursa u dovoljnoj mjeri da štite spoljnu granicu Šengena. Zato je ova tema naročito složena za zemlje iz Istočne i Jugoistočne Evrope.

Ali te poteškoće u širenju su bile i znatno ranije74, nego što se o tom pitanju raspravljalo za npr. Bugarsku ili Rumuniju. I Italija, kao jedan od osnivača Evropske zajednice, nije odmah postala članica Šengenskog režima.75 Razlog za to je, između ostalog, bio i strah koji su osjećale Francuska i Njemačka od velikog broja ilegalnih imigranata koji bi se nastanili upravo u ovim državama ako bi Italija postala članicom Šengena.

Ipak, u junu 1987. godine, Italija je formalno uputila zahtjev da postane članica Šengen sporazuma. Aplikacija je prihvaćena uz određene formalne i neformalne uslove, kao što su potpuno prihvatanje aquis-a, ali i uvođenje viza za Tursku i sjevernoafričke države. Sa prihvatanjem ovih, ali i drugih uslova, Italija je uključena u Šengen kao posmatrač. Od septembra 1987. godine, ministar inostranih poslova Italije, zajedno sa svojim ekspertima, prisustvovao je u radu mnogih Šengen grupa.

Postepeno širenje Šengen zone ka uključivanju svih država članica EU je dovelo do toga da treće države uzmu učešće u Šengenskoj saradnji. I približe se, samim

74 Vidjeti:GiovannaI.Wolf,Effortstoward“AnEverCloser”European Union Confront Immigra-tion Barriers,IndianaJournalofGlobalLegalStudies,Vol.4,No.1,Symposium:FeminismandGlobalization:TheImpactoftheGlobalEconomyonWomenandFeministTheory,1996,str.223-227.

75 KaberaKaranja,str.51.


tim, uživanjem prava na evropsko građanstvo.76 Za te države, ovo učestvovanje se sastoji u tome da: budu uključene u zonu bez kontrole na unutrašnjim granicama, da primjenjuju odredbe Šengenskog sporazuma i sve dokumente koji su kasnije usvojeni a povezani su sa njim, da budu uključene u odluke koje se tiču dokume-nata relevantnih za Šengen. U praksi, ovo uključivanje se odvija u formi mješovitih komiteta koji se sastaju paralelno sa radnim tijelima Savjeta EU. Njih čine predstavnici vlada država članica, Komisije i vlada trećih država. Povezane države učestvuju u raspravama o razvoju šengenskog acquis-a ali nemaju pravo glasa.

Širenje Evropske unije na Istočnu Evropu donijelo je i nove države članice Šengenske saradnje. Nove države članice Evropske unije očekuju da postanu i članice Šengena. Međutim, to i ne ide baš jednostavno. Osim toga, i dvije države koje nisu članice Evropske unije, a nisu ni kandidati niti se može razmatrati mogućnost kada će biti, Švajcarska i Lihtenštajn su aplicirale za članstvo u Šengen aquis.

Za Crnu Goru je kao državu kandidata, i državu koja se graniči sa Republikom Hrvatskom, najznačajnija pozicija upravo ovog susjeda. S obzirom da ni naša država samim činom ulaska u Evropsku uniju vjerovatno neće postati i članica Šengenskog područja, smatramo da je važno istaći trenutni položaj Republike Hrvatske i njenih građana u odnosu na „Evropu bez granica“.

Iako Hrvatska od 1. jula 2013. godine, nije automatski postala članica šengenskog prostora, hrvatski državljani jednostavnije prelaze unutrašnje granice zemlja članica EU, u koje sad mogu da putuju samo sa ličnom kartom, dok brži prelaz šengenske granice sa Slovenijom i Mađarskom trebaju da osiguraju zajedničke granične kon-trole. Hrvatski građani mogu prelaziti unutrašnje granice EU s važećom ličnom kartom, dok će im pasoš biti potreban za putovanje u države koje nisu članice EU - Norvešku, Island, Lihtenštajn i Švajcarsku, ali su članice šengenskog, odnosno Evropskog privrednog prostora. Budući da su hrvatski državljani od 1. jula 2013. postali građani Evropske unije nad njima se prilikom ulaska u Šengen sprovodi samo osnovna granična kontrola, kao i prema državljanima zemalja članica EU i Evropskog privrednog prostora, kojima za ulazak u Hrvatsku treba samo lična karta.

Granični policajci tako u načelu više ne bi trebali postavljati pitanja o svrsi putovanja, odredištu ili posjedovanju novca, već bi brzo i jednostavno trebali provjeriti val-janost isprave, te povremeno preko baze podataka provjeriti da osoba ne predstavlja opasnost za javni poredak i sl.

Građani susjednih zemalja koje nisu članice EU za ulazak u Hrvatsku treba da imaju biometrijski pasoš, osim građana Bosne i Hercegovina sa hrvatskim dokumentima.

Ulaskom u EU pojednostavila se i procedura ulaska, boravka i rada državljana iz

76 CristianaLemke,CitizenshipandEuropeanIntegration,WorldAffairs,Vol.160,No.4,1998,str.213.


zemalja članica Evropskog privrednog prostora i članova njihovih porodica, koji u Hrvatskoj mogu da rade i pružaju usluge bez dozvole za rad i potvrde o prijavi rada.

Priključivanjem Hrvatske EU, kopnena granica EU pomjerila se sa granice između Slovenije i Hrvatske (695 km) i Mađarske i Hrvatske (355) km, na granicu Hrvatske i Srbije (325 km), Hrvatske i Bosne i Hercegovine (1.001 km), kao i na granicu s Crnom Gorom u dužini 22 km.

Ukupna dužina granice prema BiH, Srbiji i Crnoj Gori iznosi 1.377 km. Hrvatska je tako postala članica s najdužom kopnenom granicom, nešto dužom nego što je je imaju Finska 1.340 km i Grčka 1.248 km, objavila je krajem Agencija EU za kontrolu europskih granica Frontex u svom izvještaju za 2013 godinu.77

U Godišnjoj analizi rizika za 2013, Frontex navodi da će granica između Hrvatske i BiH biti druga najduža, iza kopnene granice između Finske i Ruske federacije čija je dužina 1.340 km.

Činjenica da još ne pristupa Šengen zoni i da će granična kotrola i dalje postojati između Slovenije i Hrvatske, imaće umjeren uticaj na glavne puteve koje koriste ilegalni migranti, ocjenio je Frontex u izvještaju o rizicima za 2012. godinu.

5. CRNA GORA I ŠENGEN

Crna Gora nema još uvijek sva pitanja granica riješena. Međutim, taj problem je izražen kod svih država bivše SFRJ. Od svih graničnih pitanja koja još uvijek nisu zaključena, pitanje razgraničenja sa Republikom Hrvatskom je najznačajnije i najkompleksnije.

Iako danas nije članica Šengena, Republika Hrvatska je članica Evropske unije i na graničnom prelazu između Crne Gore i ove države, istovremeno imamo i granicu između Crne Gore i Evropske unije. Zato je i režim prelaska naših građana nešto drugačiji od ulaska Hrvatske u EU.

Ipak je važno istaći da se Crna Gora nalazi na tzv. Bijeloj Šengen listi78 još od 19. decembra 2009. godine. Od tada do danas, državljani Crne Gore mogu putovati u 26 država Evropske unije i 3 države koje to nisu. Lista zemalja: Austrija, Belgija, Bugarska, Kipar, Češka Republika, Danska, Estonija, Finska, Francuska, Njemačka, Grčka, Mađarska, Island, Italija, Letonija, Litvanija, Luksemburg, Malta, Holandija, Hrvatska, Norveška, Poljska, Portugalija, Rumunija, Slovačka, Slovenija, Španija,

77 Izvještajza2013.godinu.78 Okriterijumimazasvrstavanjedržavanabijelušengenskulistuvidjetii:JelenaLepetić,Bela

Šengenskalista,Stvarnipravniživot1/2009,Beograd,2009,str.94-95.


Švedska i Švajcarska.79 Još jednom podsjećamo da u Šengeski prostor ne spadaju Velika Britanija i Irska, pa naši građani ne mogu koristiti povlastice bijele šengenske liste i na tim teritorijama. Međutim, u pomenute države, državljani Crne Gore koji posjeduju biometrijski pasoš mogu slobodno putovati u ove zemlje, i to na svakih šest mjeseci, na period do 90 dana, bilo da se radi o poslovnoj posjeti, studijama ili turističkom putovanju. Ovaj period počinje onog trenutka kada prvi put uđete na ovu teritoriju. Naravno da je moguće putovati i više puta u države Šengen zone ali je važno voditi računa da se u roku od šest mjeseci ne „iskoristi“ pravo na ukupni boravak od 90 dana. Ovaj bezvizni režim se odnosi samo na putovanja. On ne doz-voljava građanima Crne Gore da rade u državama na koje se bezvizni režim odnosi.

Ukoliko naši građani planiraju da borave u ovim državama duže od tri mjeseca, zbog rada ili studiranja, moraju aplicirati za dobijanje dugoročne vize, ili boravišne dozvole u konzulatu zemlje koja je njihovo odredište. Ovako restriktivne mjere postoje i zbog velikog broja imigranata sa prostora Centralne i Istočne Evrope tokom devedesetih godina. Mada ovakvo stanovište sadrži jednu nelogičnost jer su u Njemačkoj u tom periodu oko 8% radne snage činili imigranti iz raznih država.80 Osim toga, mada možda zvuči paradoksalno, i Crna Gora će morati riješiti sva pitanja granica sa svojim susjedima, a samim pitanjem riješiti pitanje suvereniteta, da bi se mogla priključiti sistemu „bez granica“.81

Osim toga, za Crnu Goru će svakako biti važni i odnosi u regionu. Ovi kriterijumi se neće primjenjivati automatski ali solidarnost država jednog područja može poslati jasnu poruku. Ipak moramo napomenuti da ima „mišljenja da je pri formiranju viznih lista u značajnoj mjeri prisutna arbitrarnost“.82

6. ZAKLJUČAK

Šengen je, kao što se može vidjeti, bio jedan od najznačajniji događaja u Evropi u drugoj polovini dvadesetog vijeka. Ideja koja je u početku podržana od samo nekoliko država, danas je realno stanje za više stotina miliona ljudi.

Za nas, kao državu koja će jednog dana biti dio ovog sistema, važno je da shvatimo neophodnost uvažavanja otvorenih granica i usvajanja sistema vrijednosti koji su u skladu sa savremenim evropskim tokovima.

79 OviznomrežimusecrnogorskidržavljanimoguinformisatinasajtuMinistarstvavanjskihposlovaievropskihintegracija.

80 SarahCollins,Visarequirement,carriersanctions,“safethirdcountries”and“readmission”:thedevelopmentofanasylum“bufferzoneinEurope,RoyalGeographicalSociety,London,1996,str.81.

81 VišeslavRaos,PomicanjegraniceEuropskeunijenajugoistokIvišestrukiprocesiteritorijalizacije,Političkamisaobr.3,Zagreb,2013,str.34.

82 ŽaklinaNovičić,ViznelisteEU,Evropskozakonodavstvo,br.5/03,Beograd,str.76.


Jak i razvijen sistem bezbjednosti, ne mora i neće uvijek finkcionisati nužno po prinicipima čvrstih, zatvorenih granica. Naprotiv. Bezbjednost građana se mora realizovati kroz više sfera. Poštovanjem slobode kretanje, uz zaštitu javnih interesa. Ovdje posebno treba biti svjestan da pravci trgovine ljudima i narkoticima prelaze i preko naše granice i da će upravo to biti pod budnim okom svih koji odlučuju o našem ulasku u Šengen sistem. Ali sa druge strane, sa sličnim problemima su se suočavale i ostale države. A moraće i Crna Gora. Slijepo prihvatanje načela da sve zavisi od geopolitičke situacije, i da smo mi „mali sistem“ koji nikom ne može naškoditi, sigurno neće biti shvaćeno ozbiljno ni relevantno na adresama koje odlučuju o nama.

Da bi Crna Gora danas bila dio Šengenskog sistema, ona mora ispuniti najmanje one uslove koje se odnose na ulazak naše države u EU. Kada preskočimo tu, najtežu stepenicu, moraćemo ispuniti i dodatne kriterijume koji će nam, najvjerovatnije, biti postavljeni. Tek nakon toga, slobodno kretanje i naših državljana u ovom višemilionskom sistemu će biti pravo koje ćemo u punom smislu te riječi uživati. Do toga nas čeka dug put, više godina čekanja, a i konačan ishod ne zavisi samo od nas. Ali se mi moramo ponašati kao da je to najmanje važno. I svakog dana, uređujući svoj pravni, politički i ekonomski sistem, korak po korak, ići ka tom sistemu.


Ulazak u Šengensku zonu - Iskustva Slovačke -

JUDr. Miroslava Vozáryová, PhD.

Uslovi za pristupanje šengenskom prostoru

U pogledu protokola o šengenskim pravnim tekovinama (šengenski acquis), tzv. šengenskog protokola, koje su inkorporirane u pravni okvir Evropske unije, države koje su iskazale svoju namjeru da pristupe EU moraju da usvoje i ovaj protokol.

Šengenski protokol u potpunosti primjenjuju sljedeće države članice Evropske unije: Belgija, Njemačka, Francuska, Luksemburg, Holandija, Italija, Španija, Portugal, Grčka, Austrija, Danska, Finska, Švedska, Češka, Estonija, Letonija, Litvanija, Mađarska, Malta, Poljska, Slovenija i Slovačka, a na osnovu posebnog sporazuma sa EU ovaj protokol primjenjuju i države koje nijesu članice EU – Norveška, Island, Švajcarska i Lihtenštajn.

Irska, Velika Britanija i Kipar su države članice koje sarađuju sa državama koje primjenjuju šengenski protokol samo u pojedinim aspektima i ne primjenjuju šengenski režim u potpunosti. Trenutni kandidati za pristupanje šengenskoj zoni su Bugarska i Rumunija.

U smislu formulacije člana 3 Ugovora o pristupanju iz 2003, nove zemlje članice EU ne mogu automatski da ukinu kontrolu na svojim unutrašnjim granicama, pristupe šengenskom informacionom sistemu i počnu da izdaju šengenske vize od dana pristupanja EU. One počinju sa ograničenom primjenom šengenskog režima i u tu svrhu je isti podijeljen na dvije kategorije za nove zemlje članice.

Na osnovu člana 3 (1) Ugovora o pristupanju iz 2003, nove zemlje članice počinju sa primjenom prve kategorije šengenskog režima sa danom pristupanja Evropskoj uniji kako se navodi i u Aneksu I Ugovora o pristupanju iz 2003. koji glasi: „Spisak odredbi šengenskog režima integrisanih u pravni okvir Evropske unije i druge akte koji proističu iz istog ili su na neki drugi način povezani sa njim, obavezujući su i moraju ih primenjivati nove zemlje članice od dana pristupanja.“

Nove zemlje članice počinju sa primjenom šengenskog režima ukidanjem nadzora nad unutrašnjim granicama i primjenom jedinstvene vizne politike u skladu sa članom 3 (2) Ugovora o pristupanju tek nakon što odluku o tome donese Sav-jet Evropske unije, a nakon pozitivne evaluacije, ispravne i potpune primjene


šengenskog režima u svim relevantnim oblastima (kopnene, vazdušne i morske granice, policijska saradnja, zaštita podataka o ličnosti, vize i šengenski informacioni sistem/SIRENE). Savjet Evropske unije donosi ovu odluku tek nakon konsultacija sa Evropskim parlamentom.

Spoljne granice – putovanje u oblasti van šengenskog prostora Spoljne granice su kopnene granice država članica koje uključuju i granice na rijekama i jezerima, morske granice između zemalja članica, kao i njihove aero-drome, riječne, morske i jezerske luke, ukoliko iste nijesu unutrašnje granice. Spoljne granice moguće je preći samo na graničnim prelazima tokom navedenog radnog vremena istih.

Prelazak spoljnih granica je propisan za sve kategorije putnika u šengenskom graničnom pravilniku. Prelazak spoljnih granica je za državljane Slovačke regulisan, osim šengenskim graničnim pravilnikom, takođe i Zakonom o putnim ispravama i izmjenama i dopunama drugih zakona.

Prilikom prelaska spoljne granice, državljani trećih zemalja moraju ispuniti uslove sadržane u članu 5 šengenskog graničnog pravilnika.

Osnovno pravilo za vršenje carinske kontrole na granici je da državljani EU prolaze samo kroz minimum provjere – njihov identitet se utvrđuje na osnovu prikazanih putnih isprava, za razliku od državljana trećih zemalja koji moraju proći detaljnu kontrolu.

Unutrašnja kopnena granicaUnutrašnje kopnene granice se mogu preći na bilo kojoj tački bez prolaska kroz carinsku kontrolu, bez obzira na državljanstvo putnika.

Međutim, ukidanje pogranične kontrole na unutrašnjim granicama nema uticaja na rad policijskih organa prema nacionalnim zakonima, osim ukoliko vršenje policijske dužnosti nema isti efekat kao i pogranična kontrola; isto važi i za pogranične oblasti.

Proces šengenske evaluacije Republike SlovačkeKako bi se ocijenila pravilna i puna primjena šengenskog režima, šengenski izvršni komitet je 1998. ustanovio Stalnu komisiju za evaluaciju i implementaciju šengenskog sporazuma (trenutno Radna grupa Savjeta EU za evaluaciju primjene šengenskog režima). Ova radna grupa ocenjuje nivo implementacije i primjene važećih odredbi šengenskog režima i standarda u onim državama koje prolaze proces evaluacije. Evaluacija se vrši za kopnene, vazdušne i morske granice, policijsku saradnju, zaštitu podataka, vize i šengenski informacioni sistem/SIRENE.


U saopštenju ministra spoljnih poslova Republike Slovačke od 20.12.2004, Slovačka je izrazila svoju spremnost da počne sa procesom evaluacije ispravne primjene šengenskog režima i standarda sa namjerom da se Slovačka integriše u šengenski prostor.

Proces evaluacije Republike Slovačke započeo je 20.12.2005, predstavljanjem pojedinačnih institucija i tijela na sastanku Radne grupe Savjeta EU za evaluaciju primjene šengenskog režima u Briselu.

Bezbjednost u šengenskoj zoniŠengenska konvencija je prvo i glavno sredstvo kojim se reguliše saradnja u oblasti sprovođenja zakona. Ona propisuje potpuno i pravno obavezujuće ukidanje nadzora na unutrašnjim granicama, za sve zemlje potpisnice, čime se omogućava slobodno kretanje ljudi, roba i usluga, što je jedno od osnovnih prava državljana EU, istovremeno osiguravajući i unutrašnju bezbjednost. Kako bi se eliminisali potencijalni nedostaci u pogledu bezbjednosti koji mogu proisteći uslijed odsustva kontrole na unutrašnjim granicama, Konvencija sadrži i nekoliko mjera kojima se oni mogu nadoknaditi. Najvažnija od tih mjera je intenzivna policijska saradnja koja uglavnom uključuje sljedeće:

1. Formiranje zajedničkih struktura za saradnju uspostavljanjem centralnog tijela ili nacionale kontakt tačke za razmenu i pružanje informacija (u Slovačkoj ovu ulogu vrši Prezidijum policije – Kancelarija za međunarodnu saradnju), a na regionalnom nivou uspostavljanjem centara za saradnju policije i carine (u Slovačkoj ovu ulogu vrše centri za policijsku saradnju);

2. Prekogranični nadzor;3. Prekogranični sistem za brzo reagovanje;

4. Zajedničke operativne aktivnosti koje se sprovode u vidu:a) zajedničkih patrola;b) pomoći u slučajevima prirodnih nepogoda ili drugih ozbiljnih situacija;c) saradnje tokom međunarodnih fudbalskih utakmica i posebnih događaja;d) zaštite javnih zvaničnika;

5. Uspostavljanje zajedničkih istražnih timova;6. Imenovanje oficira za vezu;7. Primjena i korišćenje šengenskog informacionog sistema.

Šengenska konvencija takođe omogućava svim zemljama članicama da modifikuju i prošire mehanizme pojedinačne policijske saradnje kroz bilateralne ili multilateralne sporazume mimo Konvencije.


Nacionalno upravljanje

Tokom procesa evaluacije, evaluaciona komisija je obišla dvije lokacije kako bi se ograničio broj posjeta. Izveštaj o evaluaciji se zasnivao uglavnom na odgovorima na upitnike i sadržao je informacije iz prezentacije koja je održana za Radnu grupu za evaluaciju primjene šengenskog režima. Osim toga, izvještaj je sadržao i ishod ciljane diskusije održane tokom posjete lokacijama. Eksperti iz vrha slovačke policije prisustvovali su posjetama i bili su na raspolaganju da pruže sve tražene informacije.

Evaluaciona komisija je zaključila da su slovački organi za sprovođenje zakona usvojili vrlo dobar pristup koji se zasniva na prikupljenim podacima, a čiji je inte-gralni dio i međunarodna policijska saradnja. Niz detaljnih preporuka dio je teksta izvještaja, ali je evaluaciona komisija takođe utvrdila niz rješenja primijenjenih u Slovačkoj, kao primjere dobre prakse. Svaka preporuka tiče se bolje primjene šengenskih instrumenata u svrhu procjene nivoa određene prijetnje, te kao pomoć u određivanju prioriteta u upotrebi resursa na efikasniji način.

Organizacija organa za sprovođenje zakona i policije

Nacionalne strukture za sprovođenje zakona

Slovački organi za sprovođenje zakona

Policija (uključujući i

pograničnu policiju i upravu za strance)

Carina


Slovačka policijaPolicija se sastoji od sudskih stražara, kriminalističke policije, finansijske policije, čuvara javnog reda, saobraćajne policije, službe za obezbjeđenje prostora, uprave za strance, pogranične policije, specijalne policije, službe obezbjeđenja javnih zvaničnika i inspektorata. Ministar unutrašnjih poslova formira i razrješava orga-nizacione jedinice policije, posebno odjeljenje policije i službu unutrašnje kontrole, te definiše njihovu ulogu i dužnosti. Forenzički institut je takođe dio policije. Službama, jedinicama i laboratorijama upravlja predsjednik policije. Predsjednik odgovara ministru za sprovođenje svoje uloge.

Organizaciona šema policije Slovačke

Ministarstvo unutrašnjih poslova

Odsjek za kadrovske i društvene aktivnosti

Prezidijum Policijska akademija

Kancelarija za međunarodnu

policijsku saradnju

Kancelarija za pograničnu policiju i

Uprava za strance

Prezidijum policije (centrala nacionalne policije)Na nacionalnom nivou, policijske poslove sprovodi Prezidijum i njemu podređene organizacione jedinice i kancelarije. Centralno nadležno tijelo policije je Prezidijum koji je ujedno i organizacioni dio Ministarstva unutrašnjih poslova. U toj ulozi Pre-zidijum vrši nadzor nad aktivnostima 8 regionalnih i 41 okružnih policijskih uprava. Načelnik policije, predsjednik policije, direktno odgovara ministru unutrašnjih


poslova. Predsjednika policije imenuje ministar unutrašnjih poslova na osnovu člana 6. (3) Zakona o policiji.

Regionalne policijske UpraveU Slovačkoj, regionalne policijske Uprave odgovorne su za koordinaciju i kontrolu funkcionisanja njima podređenih okružnih uprava na teritoriji svakog pojedinačnog regiona. One su ovlašćene da, između ostalog, sprovode tajne operacije i spro-vode istrage sopstvenih slučajeva, kao i da, kada je to potrebno, pruže podršku pojedinačnim policijskim jedinicama.

Okružne policijske upraveOkružne policijske Uprave odgovorne su za koordinaciju i kontrolu policijskih aktivnosti na teritoriji pojedinačnih okruga Slovačke Republike.

Policijske stanicePolicijske stanice podređene su odgovarajućim okružnim policijskim upravama. One su odgovorne za održavanje javnog reda i istrage u slučajevima koji nose kaznu do tri godine.

Uprava pogranične policije i Uprava za stranceUprava pogranične policije i Uprava za strance nadležne su za izvršenje polici-jskih aktivnosti na državnoj kopnenoj granici sa Republikom Poljskom, Češkom Republikom, Republikom Austrijom, Republikom Mađarskom i Ukrajinom, kao i na međunarodnim aerodromima (Bratislava, Popard i Košice) i u međunarodnoj luci u Bratislavi (na rijeci Dunav).

Glavni zadaci pogranične policije su:

nadgledanje sprovođenja režima državne granice, sprječavanje prekograničnih kriminalnih aktivnosti, sprovođenje prekogranične potjere itd; upravljanje državnom granicom; pogranična kontrola na graničnim prelazima; potraga za osobama i predmetima; zaštita javnog reda; otkrivanje, utvrđivanje i obrada prekršaja/krivičnih djela; borba protiv kriminalnih aktivnosti.

Odgovornosti policije:

uzimanje aktivnog učešća u zaštiti osnovnih prava i sloboda, naročito u


zaštiti života i tjelesnog integriteta, očuvanje slobode i bezbjednosti građana i njihove imovine; otkrivanje kriminalnih radnji i utvrđivanje njihovih počinilaca; uzimanje aktivnog učešća u utvrđivanju utaje poreza, vršenju nezakonitih

finansijskih transakcija i pranju novca; vršenje istraga i obavljanje predistražnih radnji; borba protiv terorizma i organizovanog kriminala; staranje o ličnoj bezbjednosti predsjednika Republike Slovačke, predsjed-

nika Nacionalnog saveta Republike Slovačke, premijera Vlade Republike Slovačke, ministara i drugih osoba koje imenuje Vlada, kao i aktivno učešće u svakodnevnoj zaštiti nuklearnih postrojenja; obezbjeđivanje zaštite diplomatskim misijama i drugim objektima koje

odredi Vlada;

sprovođenje zaštite i provjere državne granice u skladu sa pravilima kojima se reguliše boravak stranaca; uzimanje aktivnog učešća u održavanju javnog reda i mira; primjena mjera

da se isti ponovo uspostavi ukoliko je narušen; nadzor nad bezbjednošću na putevima i protokom saobraćaja i učestvovanje

u patrolama; utvrđivanje administrativnih prekršaja, otkrivanje njihovih počinilaca, te

njihovo razjašnjavanje i saslušanje ukoliko se tako naloži posebnim aktom; sprovođenje potrage za ljudima i stvarima; pružanje zaštite i pomoći zaštićenim ili ugroženim svedocima; sprovođenje forenzičkih i stručnih analiza; uzimanje aktivnog učešća u pružanju zaštite civilnom vazduhoplovstvu.

Policijska ovlašćenjaPolicijska ovlašćenja propisana odgovarajućim zakonom uključuju:

sprovođenje tajnih operacija, istražnih i administrativnih radnji sa ciljem da se identifikuju, spriječe i utvrde kriminalne aktivnosti i prekršaji; u onoj mjeri kojom je to propisano posebnim zakonskim odredbama,

policija sprovodi dužnosti po nalogu suda i tužilaštva; policijski službenici su tokom vršenja svoje dužnosti obavezni da poštuju

ljudsko dostojanstvo i da sprovode i štite ljudska prava; u vršenju svoje, zakonom definisane, dužnosti policija se može služiti ličnim

podacima, uključujući i elektronski zabilježene podatke do kojih se došlo tokom tajnih operacija, te može vršiti obradu tih podataka u smislu člana 171/1993 Coll, poglavlje IV.


Policijske školePostoje 3 policijske škole (Bratislava, Košice i Pezinok) i Policijska akademija koja se nalazi u Bratislavi, a koje su odgovorne za profesionalni razvoj i usavršavanje policijskih kadrova. Što se tiče daljeg obrazovanja, policijske škole imalu dopunu u vidu specijalnih jedinica policije koje pružaju obuku za specijalne aktivnosti. Policijski obrazovni sistem je u potpunosti kompatibilan sa obrazovnim sistemom Republike Slovačke čiji okvir regulišu osnovni zakoni iz te oblasti.

Organizaciona šema Uprave carina

- kopneni granični prelazi

- ispostave za carinska pitanja

- ispostave za poreska pitanja

- kombinovane ispostave

- mobilne jedinice

Ministarstvo finansija Republike

Slovačke

Direkcija carina Republike Slovačke

Kancelarija za kriminalne aktivnosti

Kancelarije Uprave carina

Carinske područne jedinice

Carinske ispostave

Kancelarija za kriminalne aktivnosti oformljena je 1.01.2005. kao nezavisna or-ganizaciona jedinica pri Upravi carina Slovačke. Na osnovu Zakona o krivičnom postupku, uredbom br. 301 iz 2005. godine, carina je dobila status policijskog organa kako bi mogla da procesuira krivična djela za koja je propisana kazna zatvora do tri godine. Svi drugi slučajevi prepuštaju se policijskim istražiteljima.

Glavni zadaci Kancelarije za kriminalne aktivnosti su sljedeće: da se bori protiv ilegalnog uvoza, izvoza i prenosa opojnih sredstava i psi-

hoaktivnih supstanci, sirovina iz kojih se iste dobijaju, zaštićenih biljnih i životinjskih vrsta, radioaktivnih i drugih opasnih materija;


da se bori protiv krijumčarenja roba koje podliježu akcizama i drugih posebnih roba; da se bori protiv utaje poreskih i carinskih dažbina; da obezbijedi pritvor za osobe koje učestvuju u gore navedenim aktivnostima; da utvrdi i istraži carinska krivična dela; da sarađuje sa drugim državnim organima; da kreira i upravlja informacionim sistemima uključujući i obradu ličnih

podataka;

Baze podataka na raspolaganju organima za sprovođenje zakonaU Republici Slovačkoj trenutno ne postoji jedinstvena, opšta policijska baza po-dataka kroz koju bi se obrađivali upiti različitih organa za sprovođenje zakona. Pravo pristupa dostupnim bazama odobrava administrator informacionih sistema na osnovu pisanog zahtjeva koji je odobren od strane nadređenih.

Sljedeće baze podataka dostupne su organima za sprovođenje zakona:

ENAP (ilegalne migracije) EDO (zahtjevi) EPOS (facilitatori) KOP (koordinacija operativnih aktivnosti) REGOB (registar građana) CDO (evidencija o izdatim slovačkim putnim ispravama) ECU (evidencija o strancima sa dugoročnom ili privremenom dozvolom bo-

ravka na teritoriji Republike Slovačke) DSA (baza uprave saobraćaja) IDC (evidencija ličnih dokumenata) PATROS (evidencija nestalih lica i identifikacija pronađenih tijela) PATRMV (potraga za ukradenim motornim vozilima, ukradenim ili izgu-

bljenim brojevima iz državne evidencije i svjetska baza podataka ukradenih motornih vozilia) CEMVO (centralni registar motornih vozila) NCTS (centralni nacionalni tranzitni sistem) ASYCUDA (evidencija uvoznih i izvoznih aktivnosti) Sistem carinskih deklaracija (nova evidencija uvoznih i izvoznih aktivnosti) SYSNED (evidencija izdatih akciza) TP (evidencija izrečenih kazni)


PP (evidencija učinjenih kršenja propisa) MEASURES (evidencija mjera izrečenih na državnoj granici) OIS (neformalna operativna baza Kancelarije carina za kriminalne aktivnosti) ZIDO (baza operativnih podataka Kancelarije carina za kriminalne aktivnosti)

Strukture za međunarodnu saradnju(centralne vlasti, decentralizovane strukture, ad hoc tijela)

Pravni okvir za međunarodnu policijsku saradnju Sporazum o pristupanju EU Konvencija o sprovođenju šengenskog sporazuma Konvencija o Europolu Konvencija Evropske unije o međusobnoj pravnoj pomoći u krivičnim

postupcima (29.05.2000) Statut Interpola Bilateralni sporazumi Ukaz 171 iz 1993. o policiji i njegovi amandmani

Centralno tijeloBiro za međunarodnu policijsku saradnju je centralno tijelo koje koordinira ove aktivnosti. Ono se sastoji od sljedećih odjeljenja: odjeljenja za SIRENE, Europol i Interpol odjeljenja, kancelarije za šengenski sporazum, odjeljenja za međunarodnu policijsku saradnju i odjeljenja za oficire za vezu i policijske misije.

Trenutno Interpolovo odjeljenje je non-stop na dužnosti po pitanju međunarodne policijske saradnje u skladu sa članovima 39 i 46.

Odjeljenje za SIRENE služi kao jedinstvena kontakt tačka na nacionalnom nivou i bavi se koordinacijom međunarodne policijske saradnje koja se sprovodi na osn-ovu članova 39 i 46 šengenske Konvencije, kao i na osnovu drugih međunarodnih sporazuma. Ovo odjeljenje ima pristup svim relevantnim policijskim bazama po-dataka. Nije predviđeno angažovanje profesionalnih prevodilaca za rad u odjeljenju SIRENE. Odjeljenje ima pristup svim nacionalnim policijskim bazama podataka, kao i Interpolovim i Europolovim telekomunikacionim sistemima.


Organizaciona šema Biroa za međunarodnu policijsku saradnju

Biro za međunarodnu policijsku saradnju

Odjeljenje SIRENE

Odjeljenje EUROPOL-a

Odjeljenje INTERPOL-a

Kancelarija za Šengenski

sporazum

Odjeljenje za međunarodnu

policijsku saradnju

Odjeljenje za oficire za vezu

i policijske misije

Glavni zadaci Biroa za međunarodnu policijsku saradnju su sljedeći:

Saradnja sa svim policijskim jedinicama i slovačkim ministarstvima; Saradnja sa međunarodnim policijskim snagama, međunarodnim policijskim

organizacijama, drugim međunarodnim organizacijama i organizacijama na teritoriji drugih država; Ispunjavanje zadataka slovačke policije u inostranstvu; Priprema i pregovori o sporazumima o međunarodnoj prekograničnoj

saradnji.

Glavni zadaci kancelarije za šengenski sporazum su:

Implementacija šengenskog pravnog okvira u Republici Slovačkoj; Priprema za proces šengenske evaluacije; Upravljanje šengenskim instrumentom; Učešće u relevantnim komisijama EU (radna grupa za evaluaciju sprovođenja

šengenskog sporazuma, radna grupa za praćenje usvajanja šengenskog pravnog okvira); Tijesna saradnja sa SIRENE odjeljenjem.

Glavni zadaci SIRENE odjeljenja su:

Blagovremena priprema sistema za pristup šengenskom prostoru za funkcionisanje na vrijeme; Priprema za formiranje i funkcionisanje centra za obuku za operatore

SIRENE sistema i krajnje korisnike SIS-a;


Učešće u pripremi za izradu nacionalnog interfejsa šengenskog informa-cionog sistema (SIS); Učešće u pripremi nacionalnog zakonodavnog okvira i internih odredbi

vezanih za SIS i SIRENE; Učestvovanje u relevantnim komisijama EU (radna grupa za SIS/SIRENE,

radna grupa za praćenje usvajanja šengenskog pravnog okvira).

Imenovanje Biroa za međunarodnu policijsku saradnju kao centralnog tijela za primjenu šengenske Konvencije, te kao jedinstvene nacionalne kontakt tačke za sve kanale međunarodne policijske saradnje pozdravljeno je od strane evaluacione komisije.

Šengenski akcioni plan koji definiše opštu strategiju i daje jasan vremenski okvir za implementaciju šengenskih pravnih tekovina prepoznat je kao primjer dobre prakse, međutim isti treba redovno revidirati i ažurirati.

Obuka i promocija

Opis programa nastave:

Specijalizovani program obuke za buduće pripadnike policije za primjenu odredbi šengenskog pravnog okvira podijeljen je na kvalifikacioni i napredni kurs. Ova vrsta obuke sprovodi se na nivou srednjoškolskog obrazovanja. Sadržaj kvalifikacionog kursa tiče se osnovnog poznavanja zakonodavnog okvira EU te zakonskih regu-lativa koje se tiču šengenskog pravnog okvira. Sadržaj naprednog kursa fokusiran je na specijalizovane teme, naročito na šengenski katalog i detaljne informacije o pitanjima granice i stranaca.

Obuka iz specijalizovanih tema je obavezna, a nastavnici je redovno modifikuju svake godine kako bi bila u skladu sa šengenskim akcionim planom koji se ažurira jednom godišnje, te sa relevantnim zakonskim rješenjima. Program obuke se periodično ažurira u smislu najnovijih specijalizovanih tema vezanih za šengenske pravne tekovine. Materijal vezan za najnovije teme prikuplja se u Odsjeku za edukaciju i psihologiju Odjeljenja za socijalna i kadrovska pitanja (Ministarstvo unutrašnjih poslova), kao i pri Policijskoj akademiji u Bratislavi, a obje institucije redovno uključuju najnovije teme u plan obuke.

Sav relevantan i potreban informativni materijal dostavlja se svim pripadnicima policije u skladu sa zahtjevima dužnosti koje obavljaju. Obuka vezana za teme iz Priručnika za prekograničnu saradnju organizuje se redovno. Pripadnici pogranične


policije u obavezi su da rade u skladu sa odredbama Priručnika za prekograničnu saradnju te katalogom najboljih praksi i preporuka.

Poljsko-slovački Priručnik za prekograničnu policijsku saradnju je u pripremi i biće dostupan u bliskoj budućnosti.

Moduli za online učenje na osnovu obuke za primenu šengenskog sporazuma se još uvijek ne sprovode. Šengenski Priručnik za policijsku saradnju nije još uvek dostupan na intranetu.

Operativna saradnja

Međusobna pomoć (Član 39)U okviru prekogranične saradnje na osnovu člana 39 (1-3) šengenske Konvencije, nacionalno zakonodavstvo Slovačke dopušta policijskim službama da preduz-imaju mjere koje se navode u dokumentu koji je usvojio šengenski Izvršni komitet 28.04.1999. godine (SCH/Com-ex (99) 18; SCH/I (98 75 rev. 5) o principima policijske saradnje u prevenciji i otkrivanju krivičnih djela, a bez učešća pravosudnih organa.

Slovački pravosudni organi prihvataju i izvršavaju zahtjeve za autorizaciju na osnovu člana 39 (2) u okviru nacionalnog zakonodavstva, te takođe na osnovu zahtjeva za pomoć dostavljenih faksom ili elektronskom poštom, kako je navedeno u odluci Izvršnog komiteta, ukoliko ne postoje sumnje da su zahtjevi autentični ili u hitnim slučajevima. Originalni primjerak dokumenta mora biti dostavljen u propisanom vremenskom roku.

Dokazi koje policija prikupi ne mogu se koristiti na sudu ukoliko prethodno nije dobijeno eksplicitno odobrenje pravosudnih organa.

U slučajevima gdje policija nije kompetentna da rješava zahtjeve iz člana 39 (1), oni se odmah prosljeđuju nadležnom pravosudnom organu, prema prirodi zahtjeva i u skladu sa nacionalnom zakonskom regulativom. Pravosudni organi prihvataju naloge koji su upućeni od strane policije pod gore navedenim uslovima na isti način, kao i zahtjeve za pravnom pomoći koje uputi drugi pravosudni organ.

U hitnim slučajevima gdje se razmjena informacija na osnovu člana 39 (2) šengenske Konvencije obavlja kroz kanale mimo Biroa za međunarodnu policijsku saradnju (na primjer kroz kontakt tačku Jarovce – Kittsee) ne postoji pravna obaveza da se o tome obavijesti centralno tijelo.

Pravna osnova kojom se omogućava saradnja slovačke policije sa policijama drugih zemalja, kao i sa međunarodnim policijskim organizacijama itd. kroz razmjenu


podataka, razmjenu oficira za vezu i na druge načine, definisana je relevantnim nacionalnim pravnim aktima.

Zajedničke kontakt tačkePogranične i carinske vlasti Republike Slovačke nadležne su da funkcionišu u zajedničkim kancelarijama na četiri mjesta na graničnim prelazima. Centralno upravljačko telo oformljeno je u okviru odeljenja pogranične policije u Sobrancu (spoljna granica sa Ukrajinom). Međusobna komunikacija između policije i carine koje zajedno nadgledaju zelenu (kopnenu) granicu odvija se telekomunikacionim sredstvima (telefon, faks, elektronska pošta).

Pogranične i carinske vlasti takođe funkcionišu zajedno na aerodromima u Re-publici Slovačkoj.

Razmjena informacija (član 46)Slovačka policija razmjenjuje informacije prema definiciji člana 46. sa drugim zem-ljama na osnovu ukaza o policiji i međunarodnih sporazuma koji pravno obavezuju Slovačku. U oblasti policijske saradnje ti sporazumi su bilateralni.

U hitnim slučajevima policijske službe mogu razmjenjivati podatke direktno sa drugim policijskim službama u drugim zemljama.

Prekogranične aktivnosti (članovi 40 i 41)Članovi 40 i 41 šengenske Konvencije su obavezujući i u Slovačkoj se primjenjuju u praksi.

U skladu sa ukazom o policiji, pripadnik policije neke druge zemlje može da ima iste dužnosti i ovlašćenja kao i pripadnik slovačke policije ali samo u okviru međunarodnog sporazuma. Naredbom predsjednika policijskih snaga Slovačke uređeno je sprovođenje nadzora granice od strane slovačke policije.

U slučaju krivičnih djela, svaki pokušaj izvršenja tretira se kao dovoljan povod da se preduzmu mjere na osnovu člana 40 (1) i (2).

Pripadnici stranih policija na teritoriji Slovačke moraju da poštuju slovačke zakone. Nemaju pravo da bilo koga uhapse.

Trenutno, policajci drugih država članica EU (uz izuzetak susjednih zemalja) ne mogu uz sebe imati službeno oružje tokom boravka na teritoriji Slovačke – npr. tokom učestvovanja u zajedničkim operacijama.

Slovački zakoni dozvoljavaju pripadnicima policija drugih zemalja da nose službeno oružje na teritoriji Slovačke samo na osnovu međunarodnih sporazuma:


sporazum o sprovođenju pogranične kontrole – kada se kontrola vrši na pograničnim prelazima, sporazum o policijskoj saradnji – kada se vrše zadaci na osnovu tog spora-

zuma npr. zajedničke patrole za nadgledanje zelene granice, sporazum o režimu saradnje na nacionalnoj granici – pogranični komesari

(sa susjednim zemljama, osim Austrije) kada vrše zadatke na osnovu sporazuma.

Na osnovu sporazuma o policijskoj saradnji, nadgledanje granice između Slovačke i Austrije i između Slovačke i Češke vrši se kroz zajedničke patrole. Ovakav sistem nadgledanja granice sa Ukrajinom nije predviđen u budućnosti.

Zajedničke patrole organizovane su na osnovu okvira za direktnu saradnju, na osnovu bilateralnih sporazuma koji se sprovode na pograničnim teritorijama sa svim susjednim zemljama, uključujući i Ukrajinu.

Bilateralni sporazumi sa susjednim zemljama podrazumijevaju formiranje centara ili uprava sa zaposlenima iz obje države. Jedna ovakva zajednička uprava uspostavljena je na prelazu Jarovce – Kittsee – u saradnji sa Austrijom – na teritoriji Republike Slovačke. Pogranične i carinske vlasti Republike Slovačke imaju nadležnost da funkcionišu u ovakvim zajedničkim upravama na četiri granična prelaza.

Kada je u pitanju Češka Republika, funkcionisanje zajedničkih uprava sprovodi se kroz direktnu komunikaciju između operativnih centara Sjevernomoravske regije i Južnomoravkse regije (u Češkoj) i centara u regijama Ziline, Trencina i Trnave (u Slovačkoj). Ovo rješenje je prihvaćeno u dogovoru sa Češkom iz sljedećih razloga:

ne postoji jezička barijera između dvije zemlje koje takođe imaju i sličnu strukturu policijskih organa, postoji istorija dobrih odnosa između policijskih organa dvije zemlje, uz ad hoc sastanke, održavaju se redovni godišnji bilateralni sastanci iz

oblasti međunarodne policijske saradnje.

Kopnene graniceGlavni faktor koji ima velikog uticaja na kvalitet kontrole granice je kvalitet in-frastrukture na graničnim prelazima. Odvajanje saobraćaja, ukoliko se sprovodi, mora biti odrađeno u skladu sa šengenskim standardima. U praksi, situacija je takva da svaki putnik može da dođe do traka za ulaz i izlaz bez prethodne provjere i konstantnog nadzora. To je dovelo do stvaranja gužvi među putnicima pješacima i vozačima ispred graničnih kontrolnih tački tokom posjete evaluacione komisije. Obilježavanje i signalizacija takođe mora biti u skladu sa šengenskim standardima na svim graničnim prelazima. Evaluaciona komisija provjerava i da li su zaposleni na graničnim prelazima svjesni prijetnji i indikatora rizika koji se tiču njihove


postaje. Tokom posjete lokacijama u Slovačkoj na primjer, evaluaciona komisija je izrazila stav da sistem taktičke procjene rizika na lokalnom, te operativne procjene rizika na regionalnom nivou, treba dalje razviti.

Iako količina opreme na raspolaganju na graničnim prelazima mora biti dovoljna i uglavnom u skladu sa šengenskim standardima, kvalitet i tehnička ispravnost nekih djelova opreme mora biti zadovoljavajuća. Na primjer, evaluaciona komisija bila je mišljenja da postoji jasna potreba da se koristi mobilna elektronska oprema koja omogućava stalni internet pristup dostupnim bazama podataka na svakom graničnom prelazu.

Utvrđeno je takođe, da je brzina elektronskog prenosa podataka na pograničnim prelazima u Slovačkoj vrlo mala (samo 64kBit/s na pograničnom prelazu Ubl’a), a evaluaciona komisija izrazila je ozbiljnu sumnju da se sa takvim kvalitetom mreže može implementirati SIS II. Komisija je zahtijevala od slovačkih vlasti da u što kraćem vremenskom roku omogući implementaciju SIS II na svim graničnim prelazima.

Evaluaciona komisija je takođe primijetila da se provjera državljana trećih zemalja vrši vrlo površno ili se uopšte ne sprovodi. Od putnika je rijetko traženo da pokažu dokaz o dovoljnim sredstvima za put i boravak u EU ili da pruže odgovor na pi-tanja o razlozima putovanja ili boravka u EU. Tokom kontrole na granici pasoši su rijetko provjeravani dostupnim tehničkim sredstvima. Takav nedosljedan odnos prema kontroli putnih isprava opazili su eksperti i na nekoliko drugih graničnih prelaza. Putne isprave državljana trećih zemalja redovno su pečatirane i na ulasku i na izlasku iz Slovačke. Eksperti su, međutim, primijetili da pečati nisu uvek pravilno udarani. Neki su stavljani na onaj deo vize koji se elektronski očitava, u nekim slučajevima zbog toga što je viza u konzulatu odštampana tako da ne ostavlja dovoljno mjesta za pravilno pečatiranje. Detaljna drugostepena provjera rijetko se sprovodi. Eksperti su preporučili da bi ove provjere trebalo redovno sprovoditi u svim opravdanim slučajevima. Utvrđeno je da ove drugostepene pro-jvere uglavnom sprovode šefovi smjene na graničnim prelazima. Preporuka je da se angažuju stručnjaci za drugostepene provjere dokumenata na međunarodnim graničnim prelazima kako bi se unaprijedio nivo detaljnosti provjere putnih isprava i smanjilo opterećenje šefova smjene. Takođe, preporučuje se da se uvede sistem interne kontrole od strane komandira kako bi se obezbijedili zajednički standardi kontrole kvaliteta za sve zaposlene na graničnim prelazima koji vrše kontrolu pri-likom ulaska i izlaska iz zemlje.

Situacija sa borbom protiv drugih krivičnih djela, povezanih sa prelaskom granice, kao što je prenos ukradenih vozila je loša, a procedure za utvrđivanje da li je neko vozilo ukradeno nijesu na zahtijevanom nivou. Službenici nijesu obučeni za ovo specifično krivično djelo te je potraga za ukradenim vozilima često na najnižem mogućem nivou. Preporuka je da se organizuje specijalizovana obuka za pogranične


službenike kako bi oni stekli više znanja o proceduri, faktorima rizika i metodologiji potrage za ukradenim vozilima.

Evaluaciona komisija utvrdila je da je saradnja unutar službi pogranične policije i carine na svim graničnim prelazima gotovo nepostojeća, te je iznijela mišljenje da se ova saradnja mora unaprijediti kako bi se izbjeglo nepotrebno dvostruko provjera-vanje putnika. Svi putnici prolaze kroz dvostruku kontrolu kao rezultat odvojenih zona rada službi pogranične policije i carine iako je razdaljina između ovih tačaka kontrole vrlo mala. Sama arhitektura graničnog prelaza otežava komunikaciju i saradnju između policije i carine na traci za kontrolu putnika.

Uprkos činjenici da je redovna dodatna obuka organizovana za sve odsjeke pogranične policije, na mjesečnom nivou, kada su u pitanju nedostaci koje je uočila evaluaciona komisija prilikom kontrole graničnih prelaza, komisija je izrazila ozbiljnu sumnju u kvalitet i efikasnost takve obuke, kao i u vezi sa osnovnom profesionalnom obukom pograničnih policajaca. Komisija je opazila nedostatak organizacije i odgovarajuće strukture koja bi pratila kontinuiranu edukaciju, kao i nedostatak podrške lokalnim strukturama od strane regionalnih tijela.

Komisija je preporučila organizaciju obuke profilisanje za sve zaposlene angažovane na poslovima kontrole prilikom prelaska granice, a istakla je i potrebu za sveo-buhvatnom obukom iz oblasti otkrivanja krivotvorenih putnih isprava. Kako bi se unaprijedila kontrola državljana trećih zemalja, preporuka je da se nastavi sa unapređenjem poznavanja stranih jezika kod zaposlenih. Znanje stranih jezika neophodno za operativnu saradnju na nivou EU, takođe bi moralo biti unaprijeđeno na svim nivoima relevantnih struktura u Slovačkoj.


Opšte informacije i preporuke

Slovačka ima kratku (97 km) ali istovremeno i veoma zahtjevnu i ranjivu spoljnu granicu sa Ukrajinom. Ova granica je bila, i još uvijek je, jedna od najčešćih ruta koju koriste ilegalni imigranti na putu ka EU. To je takođe granica sa pojačanim nivoom aktivnosti kriminalnih bandi. Opšta situacija na granici Slovačke sa Ukrajinom je veliki izazov, a može postati još zahtjevnija u budućnosti kada vize za Ukrajince ne budu besplatne. Takođe, nakon ukidanja interne kontrole na granicama, Slovačka je postala još privlačnija za ilegalne imigrante. Evaluaciona komisija je preporučila da se, prije ulaska u šengensku zonu, preduzmu sve potrebne mjere da se pojača borba sa ilegalnim useljenicima i prekograničnim kriminalom.

Strategija bezbjednosti granica u Slovačkoj dijelom je zasnovana na modelu integri-sane bezbjednosti granice. Međutim, tokom posjete evaluacione komisije utvrđeno je da ova strategija nije bila sveobuhvatna, te da je uglavnom bila neprimijenjena u praksi. Slovačke strukture bile su upoznate sa četvorostepenim šengenskim modelom bezbjednosti granica, ali mnogi elementi ovog modela nedostajali su u praksi ili se nijesu efikasno primjenjivali. Komisija je smatrala da je neophodno da se uvedu i srednjeročni i dugoročni sistem planiranja u integrisano upravljanje granicama, te da se strategija pretvori u sistematičan pisani dokument.

Utvrđeno je da je postojeća pravna osnovna uglavnom dovoljna za efikasno sprovođenje kontrole na granicama. Međutim, komisija je iznijela mišljenje da može doći do problema na graničnim prelazima jer pogranična policija nije nadležna za javni red i mir već je to zadatak carina. To znači da je uloga pogrančne policije u posebnim i hitnim situacijama vezanim za bezbjednost granice samo da pruža podršku, dok je njena operativna autonomija teritorijalno ograničena. Regionalna upravljačka struktura odgovorna za kontrolu granice sa Ukrajinom ocijenjena je kao slaba i nedovoljno velika, te kao takva ograničenih ili nedostajućih kapaciteta u oblastima kao što su obavještajne aktivnosti, istraga, analiza rizika, planiranje i nadzor nad vršenjem kontrole granice i obuka. Preporuka je da se sa zakonodavnog, operativnog, organizacionog i strukturnog stanovišta trenutni institucionalni status odjeljenja za kontrolu granice preispita u cilju davanja širih ovlašćenja koja bi mu omogućila adekvatnu i sveobuhvatnu ulogu u direktnijem pokrivanju svih operativnih i logističkih potreba, kao i da se unaprijede njegovi kapaciteti vezani za upravljanje, analizu rizika, obavještajne aktivnosti i istragu ilegalnih migracija i sa njima povezanih krivičnih djela. Kontrolu granice moraju da sprovode isključivo specijalno obučeni i profesionalni pripadnici pogranične policije. S tim u vezi postoji potreba da se omogući redovno dalje usavršavanje mlađim pripadnicima


ove službe. Komisija je utvrdila da je program obuke koju sprovodi pogranična policija i uprava za strance sveobuhvatan i profesionalan, uglavnom u skladu sa glavnim programom obuke za graničare. Komisija je utvrdila postojanje potrebe za sistematičnijom specijalističkom obukom za službenike na različitim hijerarhijskim nivoima, daljom obukom za profilisanje, otkrivanje falsifikovanih putnih isprava i dodatnom obukom iz poznavanja stranih jezika.

Evaluaciona komisija je primijetila da je, na primjer, broj viza izdatih na granici u trenutku njihove posjete bio veoma visok i brzo se uvećavao, te je podsjetila pred-stavnike relevantnih institucija da izdavanje viza na granici mora biti ograničeno samo na izuzetne slučajeve. Evaluaciona komisija je preporučila da se izdavanje viza sa granice premjesti u konzularno predstavništvo u susjednom gradu u Ukra-jini, te da se dodijeli stalni savjetnik za putna dokumenta ovom konzularnom predstavništvu kako bi se unaprijedio nivo i kvalitet provjere vezanih za ilegalne migracije i pogranični kriminal, prije ulaska u Slovačku.

Procjena situacije u Slovačkoj zasnovana je na analizi bezbjednosnog okruženja i internog sistema izvještavanja. Zbog fragmentisanosti struktura, evaluaciona komisija je bila mišljenja da situacija na nacionalnom nivou nije uvijek najjasnija. Sistem analize rizika zasnovan je na analizi okruženja uz korišćenje nekoliko iz-vora podataka. Statistički podaci bili su zbunjujući jer su tokom iste prezentacije predstavljene različite cifre. Prikupljanje obavještajnih podataka i resursi za analizu rizika u Direkciji za kontrolu granice bili su veoma ograničeni, a nije bilo ni in-strumenata kojima bi se kreirao pouzdan i sveobuhvatan sistem operativne analize rizika vezane za pogranični kriminal, već samo mogućnosti za vrlo ograničenu taktičku analizu nivoa rizika. Osnovno razumijevanje svakodnevne situacije na nivou graničnih uprava ocijenjeno je kao veoma dobro. Komisija je na kraju zaključila da je teško sklopiti pravu sliku o cjelokupnoj situaciji uz raspoložive instrumente, te preporučila njihovo unapređenje i koncentrisanje svih neophodnih resursa na regionalnom nivou.

Infrastruktura, procedure i oprema na najvećim graničnim prelazima nijesu bili u skladu sa šengenskim zahtevima. Zbog veoma konfuzno organizovanog uprav-ljanja protokom saobraćaja, zastarjele infrastrukture i veoma slabih kapaciteta za osmatranje na prelazima bilo je moguće veoma lako izbjeći pograničnu kontrolu. Na drugim graničnim prelazima procedure kontrole bile su bolje, ali kvalitet dobi-janja informacija od putnika, redovna detaljna provjera putnih isprava, svijest o različitim oblicima prekograničnog kriminala i operativni odgovor na iste trebalo je dalje unaprijediti.

Komisija je utvrdila da praksa informisanja konzulata zemlje porijekla tražioca azila, o njihovoj aplikaciji za boravište u Slovačkoj, koju su primenjivali pogranična policija i uprava za strance nije u skladu sa priručnikom UN niti sa opštim prin-


cipima zaštite tražilaca azila. Eksperti su pozvali slovačke vlasti da razmotre ovu praksu i prilagode procedure za azil sa relevantnim zakonodavstvom i principima.

Zbog činjenice da je veliki broj tražilaca azila odbijen iz razloga nelegalnog izlaska iz Slovačke, evaluaciona komisija je predložila slovačkim vlastima da procijene efi-kasnost procedure koju trenutno koristi pogranična policija i uprava za strance, za transport azilanata do prihvatnog centra. Evaluaciona komisija je takođe utvrdila da praksa koju su konzulati Republike Slovačke primjenjivali, poništavajući vize koje su istekle, nije u skladu sa šengenskim pravnim tekovinama i preporučila je promjenu ove procedure. Komisija je takođe predložila da se preispita procedura kojom je pečat konzularnog predstavništva pozicioniran uz sredinu desne ivice vize jer se time onemogućava ispravno pečatiranje vize od strane pogranične policije prilikom kontrole na granici.

Koncept nadzora granice smatra se integrisanim sistemom koji se zasniva na pa-troliranju, osmatranju uz korišćenje ljudskih resursa i tehničke opreme, saradnji između relevantnih tijela i međunarodnoj saradnji, te na procjeni rizika. Sistem obezbjeđivanja granice omogućava efikasno djelovanje i koordinaciju između cen-trale policije i graničnih uprava kako na regionalnom tako i na lokalnom nivou. Slovačka je pozvana da dalje razvija taj sistem naročito sprovođenjem fizičke i tehničke zaštite granice, te kroz međunarodnu saradnju sa trećim zemljama. Sistem patroliranja zasnovan je na opštim principima, procjeni rizika i situacionoj ana-lizi, te se sprovodi na osnovu svakodnevno dobijenih informacija i elemenata iz okruženja (godišnje doba, vremenski uslovi, putna infrastruktura, itd). Saradnja između graničnih uprava i operativnog centra omogućava efikasnu organizaciju raspoloživih sredstava, uzimajući u obzir poteškoće u određenim oblastima. Kom-anda, kontrola i odlučivanje o nadzoru zelene (kopnene) granice su profesionalno sprovedeni. Pripadnici slovačke pogranične policije odgovorne za vršenje nadzora pokazali su odlične vještine, odnos prema poslu i disciplinu.

Uopšteno govoreći, slika o cjelokupnoj situaciji dobija se na osnovu različitih pokazatelja: procjene rizika, patroliranja na terenu, osmatranja koje se vrši uz upotrebu ljudskih resursa i tehnike, te tijesne saradnje sa lokalnim stanovništvom na organizovan način (dobrovoljne patrole).

Ljudski resursi moraju biti adekvatni za sprovođenje nadzora na kopnenim grani-cama. Nadzor moraju vršiti profesionalni pripadnici pogranične policije koji su dovoljno obučeni da realizuju osnovne zadatke. Međutim, postoji problem sa zaposlenima u pojedinim graničnim upravama.

Uzimajući u obzir sve elemente koji su evaluirani preporučuje se da se nadzor na granici organizuje i realizuje u skladu sa zahtjevima sadržanim u šengenskim pravnim tekovinama.


Državna tijela Republike Slovačke zadužena za implementaciju šengenskog pravnog okvira

Oblast iz šengenskog

pravnog okviraSadržaj

Glavno upravljačko tijelo

Drugo upravljačko tijelo

1. Policijska saradnja (uključujući borbu protiv terorizma, organizovanog kriminala i narkotika)

razmjena informacija prekogranična saradnja potjera i pogranični

nadzor zajednički kontakt centri pravna pomoć zakonodavstvo

MUP SR – upravljačko tijelo MIISP SR MF SR – UC MP SR KJT SR

2. Nacionalna kancelarija za SIS i SIRENE

nacionalni interfejs za SIS razmjena informacija pravna pomoć hapšenje i predaja osoba

osumnjičenih na osnovu evropskog naloga za hapšenje

MUP SR – upravljačko tijelo MISP SR MF SR – UC MP SR KJT SR

3. Upravljanje granicom

kontrola granice granični prelazi interna kontrola –

mobilne jedinice veterinarska i

fitosanitarna zaštita

MUP SR – upravljačko tijelo MF SR – UC MP SR MISP SR MSIRR SR

4. Migracije kontrola legalnih i ilegalnih migracija krijumčarenje ljudi ilegalni radnici

MUP SR – upravljačko tijelo MRSZP SR MSIRR SR

5. Vizna politika izdavanje viza ulazak na i prelazak

preko teritorije Republike Slovačke protjerivanje reademisija

MUP SR – upravljačko tijelo MISP SR


6. Carinska saradnja carinska saradnja prekogranična saradnja

MF SR – UC – upravljačko tijelo MUP SR

7. Zaštita podataka registracija i podaci o informacionim sistemima kontrola informacionih

sistema

Tijelo zaduženo za zaštitu podataka u Republici Slovačkoj – upravljačko tijelo CTJU

8. Obrazovanje iz oblasti evropskih pitanja i šengenskog pravnog okvira

Obuka državnih službenika koji realizuju zadatke vezane za sprovođenje šengenskog pravnog okvira

MUP SR – upravljačko tijeloUključena je i CTJU

9. Saradnja u oblasti pravosuđa

krivična materija građanska materija

MP SR – upravljačko tijelo KJT SR MUP SR

Korišćene su sljedeće skraćenice:

MUP SR Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Slovačke MISP SR Ministarstvo vanjskih poslova Republike Slovačke MF SR – UC Ministarstvo finansija Republike Slovačke – Uprava carina MP SR Ministarstvo pravde Republike Slovačke KJT SR Kancelarija javnog tužioca Republike Slovačke MPolj SR Ministarstvo poljoprivrede Republike Slovačke MSIRR SR Ministarstvo saobraćaja, izgradnje i regionalnog razvoja Republike Slovačke CTJU Centralno tijelo javne uprave MRSPP SR Ministarstvo rada, socijalne zaštite i porodice Republike Slovačke


Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore (2013-2014)

Documents

Međunarodne granice i Šengen - Evropski pokret u Crnoj ... · PDF filePored njih „na scenu stupaju” i međunarodne organizacije2. A među njima, kao jedna od najznačajnijih,