Modernizacija JU - Virant

dr. Grega Virant: MODERNIZACIJA JAVNE UPRAVE

A. JAVNA UPRAVA IN JAVNI SEKTOR

LITERATURA:1) Zakon o državni upravi (ZDU-1), Ur.l. RS št 52/20022) Zakon o javnih uslužbencih (ZJU), Ur.l. RS št 56/20023) Zakon o javnih agencijah4) Zakon o inšpekcijskih nadzoru (ZIN), Ur.l. RS št 56/20025) Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS), Ur.l. RS št 56/20026) www.mnz.si Zakonodaja7) Uredba o načinu poslovanja organov javne uprave s strankami, Ur.l. RS št 22/20018) Kodeks ravnanja javnih uslužbencev (uredba), Ur.l. RS št 8/20019) Zbornik slovenske uprave letnik 2000, 2001 in 200210) Organigram vlade in državne uprave11) Poslovnik vlade12) Zakon o dostopu do informacij javnega značaja je tik pred sprejemom

http://www.gov.si/urs13) SIGMA na FPDEŠ14) Za dostop do informacij http://mid.gov.si

Vsebina po modri brošuri Cilji projekta (teritorialni, uslužbenski sistem in sistem plač v javnem sektorju)

I. TEMELJNI POJMI

1. KAJ SODI V JAVNI SEKTOR A. Pravno/organizacijska definicija javnega sektorja

Teritorialne osebe javnega prava (država in lokalne skupnosti) Specializirane osebe javnega prava - javni zavodi, javne agencije, javni skladi, zbornice

B. Ekonomska definicija javnega sektorja Teritorialne in specializirane osebe javnega prava Javna podjetja v večinski lasti države ali lokalne skupnostiB.1 Širša ekonomska definicija javnega sektorja

tudi druge gospodarske družbe v večinski lasti države (banke) ali LS

2. FUNKCIJE, KI JIH IZVAJA JAVNI SEKTOR Izvajanje oblasti Javne službe – dejavnost javnega pomena: zdravstvo, šolstvo, kultura, socialno varstvo Širše gospodarske službe – železniško omrežje, elektro

3. IZVAJANJE OBLASTI je razdeljeno na 2 nivoja:

Politični nivo odločanja – DZ, vlada, lok. sveti, župan Izvršilni nivo odločanja – javna uprava

Državni nivo: zakonodajna veja oblasti: DZ izvršilna veja oblasti: vlada + državna uprava sodna veja oblasti - sem sodijo tudi sodišča, saj so izvrševalci državne uprave

4. KAJ SODI POD POJEM JAVNE UPRAVE (vlada) + državna uprava

1

http://mid.gov.si/

http://www.gov.si/urs

http://www.mnz.si/


uprave lokalnih skupnosti – občinska uprava, (pokrajinska uprava) “nedržavna uprava” - nosilci javnih pooblastil. To so osebe javnega prava, ki jih

ustanovi država, pokriva pa tudi privatizacijo javnih nalog (registracija)

5. FUNKCIJE JAVNE UPRAVE (globalno) Zagotavlja strokovne podlage za politično odločanje (vladi in županom) Izvrševanje političnih odločitev

6. JAVNA UPRAVA IN JAVNI SEKTOR V ŠTEVILKIH Državna uprava: 32.000 zaposlenih Drugi državni organi: 2.000 zaposlenih Občinske uprave: 3.000 zaposlenih Izvajalci javnih pooblastil: 5.000 zaposlenih (zavodi: za zaposl., za zavarovanje ...) Širši javni sektor - izvajalci javnih služb: 110.000 zaposlenih v javnih zavodih

(zdravstvo, šolstvo, kultura, socialno skrbstvo ...)Skupaj 42.000 zaposlenih v javnih upravah ter 120.000 zaposlenih v javnem sektorju oziroma 17% aktivnega prebivalstva.

7. STRUKTURA JAVNEGA SEKTORJA A. Teritorialne osebe javnega prava

Država - državni organi Lokalna skupnost - organi LS

Država Slovenija (1- državna uprava (država, državni organi) + lokalne skupnosti (193 občin) = 194 pravnih oseb.Država je pravna oseba. Enako velja za lokalno skupnost saj posluje preko svojih organov.

B. Specializirane osebe javnega prava Javne agencije - jih je zelo malo in se ustanavljajo za izvajanje upravnih nalog po

javnem pooblastilu. To so: agencija za energijo, agencija za zavarovalni nadzor, agencija za telekomunikacije, agencija za lastninsko preoblikovanje.

Javni zavodi - izvajajo negospodarsko, storitveno dejavnost. To so t.i. javne službe: sociala, zdravstvo, kultura, šolstvo, šport. Nekateri pa delujejo kot izvajalci upravnih nalog kot npr. zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS), zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (ZPIZ), zavod za zaposlovanje (ZZ).

Javni skladi - namenjeni so upravljanju javnega premoženja, tako finančnega kot tudi nepremičninskega.

Zbornice - ustanovi se jih za zagotavljanje javnega interesa in ne na prostovoljni bazi z združitvijo. Skupne točke zbornic so:o ustanovi jih država ali lokalna skupnosto izvajajo javne funkcije ali upravne naloge ali javne službeo financirajo se iz javnih sredstev – proračuna in ne iz plačane članarineo velja javno pravni režim glede statusa uslužbencevFunkcije zbornic (tudi dva pogoja, da je zbornica oseba javnega prava):o Reprezentativni partner napram državi - zastopanje neke kategorije na določenem

področju nasproti državi – članstvo je obvezno, prav tako tudi članarinao država oziroma zakonodajalec prenese nekatera javna pooblastila

Zbornica pa je lahko ustanovljena tudi z namenom, da opravlja storitve za svoje člane. Takrat je članstvo prostovoljno, članarina ni obvezna, zbornica pa ni oseba javnega prava.

2


Agencije, zavodi in skladi imajo svoj sistemski zakon s svojim namenom in vrsto nalog.

8. PRIVATIZACIJA JAVNIH FUNKCIJ Država prenese nekatere javne funkcije državne uprave na specializirane osebe javnega prava. Vzroki za privatizacijo oz. prenos teh funkcij na zasebni sektor so: veliko večja fleksibilnost in učinkovitost poslovanja odmik določnih funkcij od vpliva politike – izvajanje javnih funkcij je potrebno

odmakniti od ministrstev. Tako Agencija za telekomunikacije opravlja pretežni del javnih funkcij na področju telekomunikacij (direktiva EU). Vsi so bili dolžni podpreti telekomunikacijski trg. Država je bila na začetku regulator trga, da se ne bi telekomunikacije preveč drobile. Ideja regulacije telekomunikacijskega trga je oddaljevanje od politike in njenega vpliva, to pa velja v bistvu za vse javne agencije.

Država ne sme prenesti prevelikega dela svojih funkcij na samostojne institucije, sicer lahko te “pozabijo”, da so še vedno v sistemu javnih institucij, da so še vedno v lasti države in so državi tudi odgovorne. So sestavni del javne uprave vendar z večjo stopnjo samostojnosti.

Javne funkcije se lahko prenesejo tudi na zasebni sektor, to je privatizacija javnih funkcij za oblastne in javne službe, kar je precej tvegano za javni interes (tehnični pregledi). Država prenese le izvajanje funkcij - ne prenese pa neke dejavnosti.

9. RAZLIKA MED PRAVATIZACIJO IN LIBERALIZACIJO Pri privatizaciji prenesemo izvedbo, izvajanje, operativo; pri liberalizaciji pa tudi odločanje.Liberalizacija je prenos neke dejavnosti iz javnega sektorja na privatno podjetje, tako da javni sektor ni več odgovoren za to funkcijo, odgovornost prevzame zasebnik. Prenese se tudi odločanje, država se odpira na trg. Primer – zakon o graditvi objektov – posegi v prostor ne bodo več vezani na državo – ni več priglasitve del – kontrola se izvaja preko inšpekcijskih služb in nadzora.

II. CILJI IN NAČELA MODERNIZACIJE JAVNE UPRAVE

1. TEMELNJI CILJI reforme modernizacije javne uprave RS 1. zakonitost in pravna varnost2. politična nevtralnost3. profesionalnost - strokovnost4. usmerjenost k uporabniku5. kakovost in učinkovitost (ekonomičnost) - manjši pritisk na javno porabo6. odprtost in preglednost javne uprave

2. KLASIČNA NAČELA DELOVANJA SODOBNE JU so enaka načelom v EU. To so pravno politična (klasična) načela, ki so se izoblikovala z oblikovanjem moderne države in delitvijo oblasti. Ta načela so:

ZAKONITOST PRAVNA VARNOST IN PREDVIDLJIVOST, PREPOVED ARBITRARNOSTI,

ENAKOPRAVNO OBRAVNAVANJE PRAVNIH SUBJEKTOV STROKOVNOST IN STROKOVNA SAMOSTOJNOST, POLITIČNA NEVTRALNOST – politika ne sme vplivati na delo uslužbencev

a. Načelo ZAKONITOSTI Javna uprava mora delovati na podlagi in v skladu z zakoni in podzakonskimi predpisi, kar pomeni, da mora uprava vso oblastno delovanje opravljati v zakonskem okviru torej mora imeti zakonsko podlago.

3


Pri ne-oblastnem delovanju je to načelo manj restriktivno in tematika ni tako zelo občutljiva, medtem ko je pri oblastnem delovanju je načelo obvezno.Doktrine načela zakonitosti, so se razvijale skupaj z načelom delitve oblasti, saj je to predpogoj za zakonito delovanje. Uprava namreč ne more izhajati sama iz sebe. To načelo se je najprej razvilo v manj restriktivni obliki, ki je nalagalo, da država lahko dela tisto kar ni prepovedano. Kasneje se je razvilo v bolj restriktivni obliki, ki nalaga, da država lahko dela le tisto za kar ima zakonsko podlago, medtem kot državljan lahko dela vse, kar ni prepovedano.To načelo se pojavlja v vseh sistemih: VB - princip zakonitosti (Rule of law), ZDA – načelo v obliki pooblastil (altra viruous)

1. Načelo PRAVNE VARNOSTI IN PREDVIDLJIVOSTI Je povezano s prepovedjo arbitrarnosti in enakopravnim obravnavanjem pravnih subjektov. Pravni subjekt mora imeti možnost, da predvidi posledice svojega ravnanja. Vedeti mora kakšne posledice lahko sproži neko njegovo ravnanje in to se zagotavlja preko načela pravne varnosti in predvidljivosti. Predpisi morajo biti torej jasni, določni in nedvoumni.Pri nas idealnega stanja še ni, saj je mnogo predpisov nejasnih in uprava nima jasnih meril zato ima včasih preveliko diskrecijo. Zakoni morajo biti jasni, vendar pa morajo imeti upravni delavci tudi dovolj prostora za odločanje - potrebno je torej najti ustrezen kompromis med jasnimi normami in diskrecijo.

Primer kako se načelo ne sme razumeti: če npr. inšpektor reče, da zakonskih ovir za nekaj ni, vendar je po “njegovi presoji” to nemogoče - primer vrtec blizu prometne ceste.

Prepoved arbitrarnosti pomeni, da je potrebno v enakih primerih ravnati enako in vse pravne subjekte obravnavati enako, ne glede na osebne okoliščine ali politično opredelitev. Tu se ponovno srečamo s politično neodvisnostjo. Če so predpisi jasni, ni dileme, če so predpisi nejasni, se ustvarja negotovost in je lahko ravnanje javne uprave nepredvidljivo in lahko uradna oseba odloči po arbitrarnosti – za enake primere odloči drugače.

2. Načelo STROKOVNOSTI IN STROKOVNE SAMOSTOJNOSTI Načelo strokovnosti pomeni, da upravni delavec dela po pravilih stroke (pravne, ekonomske, tehnične, družboslovne), zato se zahtevajo različna znanja in veščine s tega področja, ki so potrebna za vsako uradniško mesto.

Načelo strokovne samostojnosti pa pomeni, da je upravni delavec pri svojem delu samostojen; pomeni, da se nihče ne sme vmešavati v delo državne uprave.

Seveda je samostojnost omejena, saj v upravi velja princip hierarhije, predstojniki so tisti, ki dajejo navodila za delo. Vendar po Zakonu o splošnem upravnem postopku, uradna oseba vodi postopek samostojno in predstojnik mu ne sme naložiti kako naj ravna oz. odloči.

3. Načelo POLITIČNE NEVTRALNOSTI Načelo politične nevtralnosti: javna uprava naj bi delovala politično nevtralno, politična opredelitev uslužbencev ne sme vplivati na njihovo delo. Uradnik mora biti lojalen oblasti, to pomeni biti lojalen določitvam vlade in predpisom, ki jih sprejema državni zbor. Uprava bi naj delovala tako, da zagotavlja:

politično nevtralne nasvete pri oblikovanju politik izvršuje naj veljavne predpise ne glede na politično opredelitev posameznih uradnikov

Politična nevtralnost torej pomeni, da politična opredelitev uslužbenca javne uprave ne sme vplivati na njegovo delo. Državni uradnik mora biti lojalen oblasti s strani zakonov, podzakonskih predpisov ...

V državni upravi je skoncentriranega veliko znanja, velika moč, ki se jo lahko zlorabi. Tega si uprava ne more privoščiti.

4


Učinkovitost izvrševanja aktov torej ne more biti odvisna od tega, kaj načelnik meni o zakonodaji. Seveda mu je dopuščeno mnenje o tem, da nekaj ni v redu, a to mora izvajati. Če sem uradnik, moram politične interese potisniti v ozadje.

Uprava mora zasledovati cilj, da bi bili uporabniki bolj zadovoljni z storitvami.

Poznamo:1. storitve2. uporabniške storitve

Določene so meje, stranka nima vedno prav, ker uprava ščiti javni interes in to so meje zakonitosti (glej besedilo o posedovanju organov javne uprave s strani – predpisani standardi).

3. MODERNA NAČELA DELOVANJA SODOBNE JU – načela “novega javnega menedžmenta”

Začetek v VB 1970, moderna načela zahtevajo, da se storitve opravijo tako, kot da bi se opravljale v privatnim sektorju. Načela modernega javnega managementa obsegajo:

USMERJENOST K UPORABNIKU (upravne storitve v uporabi) ODPRTOST IN PREGLEDNOST KAKOVOST - poslovna odličnost UČINKOVITOST

a. Načelo USMERJENOST K UPORABNIKU Cilj uprave je, da je uporabnik zadovoljen z njenimi storitvami. Oblikuje se novi način poimenovanja: ne več stranka, temveč uporabnik, ne več odločanje, temveč storitev JU.

V tem načelu obstajajo meje (v načelu zakonitosti) glede na zasebni sektor – stranka nima vedno prav, ker nad privatnim interesom vedno prevlada javni interes. Ta odnos ureja Uredba o poslovanju s strankami (l. 2001), ki določa pravila in standarde ravnanja, ki jih je potrebno spoštovati.

ELEMENTI usmerjenosti k uporabniku:A) Dostopnost storitev – časovna in prostorska

Fizično približevanje uprave strankam Zmanjševanje zaostankov Poenostavljanje postopkov Povezovanje procesov One-stop shop Uradne ure Poenostavitev plačila

B) Zagotavljanje informacij o storitvah Osebno svetovanje Informacijska gradiva in svetovni splet – kako ponuditi informacije o stvareh

C) Odzivnost Sistem reagiranja na kritike, pripombe, predloge, pohvale

5


Ugotavljanje zadovoljstva strank

D) Zanesljivost Državljanske listine

E) kakovost osebnega stika Identifikacija uradne osebe, polja diskretnosti Psihologija odnosov s strankami

A)Dostopnost storitev – časovna in prostorska Fizično približevanje uprave strankam:

Časovna dostopnost: čim krajša čakalna vrsta, ugotavljanja po posebnem upravnem postopku se naj izvedejo v čim krajšem roku – max od 1 do 2 mesecaKrajevna dostopnost – l. 1992 so ustanovljeni krajevni uradi (91 jih je v Sloveniji) – to so dislocirani uradi UE, ki so vključeni v informacijski sistem javne uprave. Zagotavljajo storitve za osnovne dokumente, npr. osebne izkaznice.

Zmanjševanje zaostankov:Gre za zadeve o katerih ni izdana odločba v roku (max. 2 meseca), pa bi morala biti, seveda pod pogojem, da je bila vloga popolna. Istočasno gre tudi za zmanjševanje časa od podaje popolne vloge do izdaje odločbe UE - npr. denacionalizacija veliki zaostanki.

Poenostavljanje postopkov:Zapleteni postopki so ena najšibkejših točk JU. Postopke je potrebno standardizirat, zmanjšati stroške uporabnika. Poenostavljanje postopkov je povezano z manjšimi stroški tako za uporabnika kot tudi za organ. Ločimo: o liberalizacijo – politično odločitev, ki nosi za sabo rizike države – posamezni

nepotrebni postopki se opustijoo optimizacijo – administrativna poenostavitev postopkov. Posamični postopki se ne

opustijo, ampak se izvedejo na najbolj ugoden in ekonomičen način (registracija vozil). Povezovanje procesov:

Gre za povezovanje procesov, ki jih izvajajo različni organi, in da bi se ti procesi vsi izvajali na enem mestu. Stranko ne zanima koliko je organov v določenem segmentu, zato se morajo procesi povezovati. Procesi:o informacijski procesio spreminjanje organizacijske kulture javne uprave

One-stop shopTudi tukaj gre za to, da bi stranka lahko rešila zadeve na enem mestu, ne glede na to, kateri organ pri tem procesu sodeluje. Po 139. členu ZUP-a lahko javna uprava pridobi podatke iz uradnih evidenc – kar lahko stranka tudi vedno zahteva.

Uradne ure:Minimalno število uradnih ur je 20, od tega min. 2 uri v popoldanskem času.

Poenostavitev plačilaZraven kolekov lahko plačamo tudi z gotovino ali plačilnimi karticami – od feb. 2003.

B) Zagotavljanje informacij o storitvah Osebno svetovanje

Informator - svetovalec za pomoč strankam, ki bo delal ves poslovni čas in bo vodil stranke v konkretni zadevi. Stranka dobi pri njem vse potrebne informacije o postopku in o tem, kateri refernet opravlja določeno storitev.

Informacijska gradiva in svetovni splet

6


Gre za to, kako ponuditi informacije o storitvah oz. postopkih. Informacije o ponudbi le teh morajo biti objavljene in to na internetu, v časopisih, v brošurah …

C) Odzivnost Sistem reagiranja na kritike

Potrebna je knjiga pripomb, predlogov in pohval. Na pripombe glede uradnih ur, poslovanja organov ipd. mora organ na te kritike reagirati. Upravna inšpekcija (7 inšpektorjev) nadzira delovanje v skladu z uredbo o poslovanju s strankami

Ugotavljanje zadovoljstva strankSe izvaja z letnim poročilom, katerega sestavni del je tudi anketa MNZ, ki daje sliko o zadovoljstvu izvajanja dela organov. Tako se ocenjuje uspešnost in učinkovitost UE.

D) Zanesljivost “Državljanske listine"

So standardi za delovanje posameznih organov oz. institucij, s katerimi je določeno, katere listine in v kaki obliki izdaja posamezni državni organ. Lahko so višji od splošnih standardov državne uprave. Uvedli so jih v VB, v Španiji ... - pri nas jih še nimamo.

E) Kakovost osebnega stika identifikacija uradne osebe – označbe s priponko polje diskretnosti – ni mogoče določiti s predpisom, če nimaš ustreznega prostora poslovni prostori – so zelo pomembni, zato je potrebno, da so ti dobro urejeni: polja

diskretnosti; urejene čakalnice; sedeži v čakalnici; zagotovljene informacije (brošure); časopisi in revije na razpolago; imena in priimki uradnih oseb na vratih ...)

Psihologija odnosov s strankamiPri stiku s strankami so ene stranke bolj zahtevne kot druge. Gre za to, kako ravnati s strankami, kako jih prepričati, da smo na isti strani.

PROJEKTI:I. PROJEKT usmerjenosti k uporabniku - uprava mora fizičnim in pravnim osebam zagotavljati čimbolj kvalitetne in dostopne storitve. V terminologiji uporabljamo besedi “storitev in uporabnik” (namesto zadeva in stranka) in s tem novim jezikom spreminjamo tudi filozofijo, ki jo prevzemamo iz zasebnega sektorja - filozofijo “kupec je kralj”. Pri tem je treba vzpostaviti jasno ločnico - usmerjenost k uporabniku DA vendar v okviru načela zakonitosti (uporabnik mora biti zadovoljen vendar ne na račun kršitve zakona). Menedžerski prijemi so: prijaznost, ažurnost, nakup upravne takse pri organu …

Projekti, ki se odvijajo, so vezani na Uredbo o načinu poslovanja javne uprave s strankami (Ur.l. RS št. 22/2001), ki uvaja nekatere nove kakovostne standarde pri poslovanju s strankami. Uredba je nastala kot projekt standardizacije “dobre prakse”, ki so nastajale v upravnih enotah in z nadgrajenimi idejami. Uredba je prinesla nekaj novosti: sprejem stranke - vsak organ mora v okviru poslovnega časa zagotoviti informatorja.

Gre za informacijsko središče, ki prestreže stranko in ji zagotavlja informacije splošnega značaja. Pri tem ne vodi postopka, temveč skuša razrešiti strankin problem (npr. kako naj pridobim potni list …). Prednost je v tem, da ima stranka vstopno točko in da pridobi splošne informacije - boljše so te informacije, manjši je pritisk na referente. Oseba, ki je zaposlena na takšnem delovnem mestu, gre skozi vsebinsko usposabljanje komuniciranja s strankami …

Uredba postavlja tudi obveznost letnega merjenja zadovoljstva stranke, ki organu daje sliko o tem kaj stranke mislijo o organu. Obvezno se sprejemajo pripombe, predlogi in

7


kritike uporabnikov, ki jih predstojnik redno pregleduje. Že to da nekomu, ki se je vpisal v knjigo pritožb odgovorimo, močno spremeni pogled na upravo.

Novost predstavlja zagotavljanje informacijskega gradiva v obliki brošur in spletnih strani, kakor tudi identifikacija uradnih oseb s priponko z imenom in priimkom kadar le ta komunicira s strankami.

Posebno težavo pri uvajanju modernih načel predstavlja tudi prostorska problematika.Uredba prinaša tudi povečanje števila uradnih ur, informacijska pisarna mora biti

odprta ves poslovni čas, uradne ure na lokalni ravni morajo biti poenotene.Več ko za stranke naredimo, več od nas zahtevajo, mi pa smo podvrženi večjim pritiskom.

Pri izmenjavi podatkov je potrebno omeniti tudi verodostojnost podatkov - tisti ki jih posreduje zanje tudi odgovarja.

II. PROJEKT izmenjave podatkov iz uradnih evidenc med upravnimi organi - stranka se naj ne muči s pridobivanjem podatkov, če so ti že zajeti v uradnih evidencah organa. Uradnik torej ne sme od stranke zahtevati, naj predloži nek podatek, ki ga lahko pridobi sam. Organi si morajo te podatke med seboj izmenjevati. Deloma je to načelo že v veljavi na upravnih enotah, saj nas te ne smejo več pošiljati od okenca do okenca. Izmenjavo podatkov ureja ZUP v 139. členu, ki pa se v praksi doslej ni prijel. To načelo lahko zaživi, če se določijo postopkovna pravila izmenjave in v procesnih zakonih razveljavijo zahteve o dokazilih. Vloga je lahko popolna, četudi nima vseh prilog, če jih upravni organ lahko sam pridobi. Potrebno bo pripraviti izvedbeno uredbo, ki bo uredila način izmenjave teh podatkov. Urediti pa bo potrebno tudi upravne takse v Zakonu o upravnih taksah. Taksa, ki bi se sicer plačala se vračuna v eno vlogo.

III. PROJEKT E-uprave - ne pomeni nič drugega, kot uvajanje načela odprtosti in prijaznosti do stranke, torej usmerjenosti k uporabniku. Ima več ciljev, ki ni le zagotavljanje storitev preko interneta (izpis iz matične knjige - pilotni projekt in predhodnik E-uprave), temveč zagotavlja tudi informiranje pravnih subjektov in s tem preglednost in odprtost javne uprave. Ta element pa hkrati zagotavlja tudi transakcijo - prijava stalnega prebivališča, vložitev davčne napovedi … Pri nas so tovrstne storitve še na zelo nizki stopnji.

Poseben nivo predstavlja tudi participacija - sodelovanje javnosti pri procesih odločanja (elektronske volitve).

E-uprava ni le tehnološki projekt in informacijska tehnologija ni le sama sebi namen ampak ima smisel le, če zagotavlja načela. Internet je rešitev le, če zagotavlja večjo odprtost in dostopnost uporabniku do storitev javne uprave.

Naslednji nivo zagotavljanja informacij je t.i. katalog življenjskih situacij, v katerem so življenjske situacije obdelane na internetu, skupaj z obrazložitvijo, kako priti do storitev javne uprave. Za vsako življenjsko situacijo posebej se bo skrivala vrsta upravnih postopkov in standardiziran obrazec vloge. E-uprava je v službi vsebine.

8


b. Načelo ODPRTOSTI IN PREGLEDNOSTI Informacije morajo biti javno dostopne - razen tistih, ki bi lahko ogrozile osebni ali javni interes (osebna tajnost, zaupno, javna tajnost …). Vključevanje javnosti v postopke odločanja je v upoštevanju partnerstva. Pri pripravi predpisov morajo biti vsi interesi uravnovešeni in s tem bo zagotovljena tudi večja kvaliteta predpisov. Danes je dan le poudarek na medresorska usklajevanja (med ministrstvi), manjka pa element partnerstva (lokalne skupnosti, sindikati ...), ki jih je potrebno pritegniti v fazi kreiranja predpisov, saj v nasprotnem primeru posledice ne-sodelovanja občutiš slej kot prej. Sodelovati je potrebno tudi z združenji, univerzami. Takšno sodelovanje je mogoče doseči na dva načina: z razvojem zavesti državne uprave, da se to preprosto zapiše npr. v poslovniku vlade.

Elementi odprtosti in preglednostia) Zakon o dostopu do informacij javnega značaja - pravica do informacije.b) Sodelovanje javnosti v procesih odločanja v javni upravic) Partnerska upravad) Projekt “better regulation”

a) Zakon o dostopu do informacij javnega značaja - (v sprejemanju – 3. branje)Tukaj je potrebna aktivna vloga uprave pri informiranju. Podlaga je ustava. Vsak ima pravico do vseh informacij javnega značaja, razen tistih, kjer so dopustne izjeme kot npr. osebni podatki, konkretni UP, varovanje poslovne tajnosti, gradiva v fazi osnutka ... Zakon zahteva, da vsaka UE preko interneta obvešča javnost o svojem delovanju: glede predpisov, dokumentov o organizacijski strukturi, upravnih storitvah, programu dela ... Velja enoten standard za celo SLO. Važno je, da se ljudje zavedajo pravice do informacij (ustava – čl. ?).

Anti-birokratski projekt se je pričel v letu 2002. Nekatera ministrstva so ga vzela resno, nekatera ne - odprava birokratskih ovir.

b) Sodelovanje javnosti v procesih odločanja v javni upravi Javna uprava bi morala v procese sprejemanja/spreminjanja predpisov in drugih političnih dokumentov ter strategij vključevati tudi javnost, saj je s tem predpis kvalitetnejši. Če gre za predpis neke interesne skupine, je izredno pomembno, da jo vključimo v ta proces, saj se s tem izognemo različnim konfliktom. Pomembno je, da jim izkažemo spoštovanje in partnerski odnos npr. če gre za novinarsko družbo, vključimo novinarje v postopek sprejemanja zakonov oz. predpisov. Sodelovanje javnosti poveča kvaliteto predpisa, rešujejo se konflikti v času, ko še niso nastali - išče se najboljša rešitev.Obstajata dva nivoja sodelovanj: proces sodelovanja strokovne javnosti – inštituti, fakultete - sodelovanje se plača proces sodelovanja širše zainteresirane javnosti – sindikati, delavci, gospodarstvo.

c) Partnerska uprava Ta upošteva sodelovanje civilne družbe, javnosti oz. zainteresiranih v procesih odločanja. S tem se močno zmanjšajo konfliktne situacije - včasih tudi razpisov za referendum (tipični primer je referendum za telekomunikacije, kjer je bila velika možnost rešitve in uskladitve, vendar se minister ni mogel uskladiti s pogajalsko skupino).

d) Projekt “better regulation” - (v pripravi)Rezultat je standard, ki omogoča vključevanje družbe oz. javnosti v delovanje uprave.

c. Načelo UČINKOVITOSTI

9


Učinkovitost temelji na zagotovitvi čim ugodnejšega razmerja med vloženimi sredstvi in pridobljenimi rezultati (razmerje med inputom in outputom). Ovira za merjenje in spodbujanje učinkovitosti v upravi je pomanjkanje trga, proračunsko financiranje, monopol. V upravi trga ni, saj se financira iz proračuna, upravni organi delujejo monopolno – nimajo konkurence. Ni nekih mehanizmov, vendar so določene usmeritve: sistem merjenja – beleženje količine in kakovosti izdanih aktov. Naj se meri vse, tako

količina kot tudi kakovost npr. izdanih potrdil, gradbenih dovoljenj, sklepanja zakonskih zvez ... Te meritve omogočajo primerjavo med UE tudi npr. finančno primerjavo - koliko stane izdaja gradbenega dovoljenja.

uvajanje konkurence – možno s koncesijami v zasebnih sektorjih (tehnični pregledi). finančna decentralizacija – samostojno odločanje institucije o razpoložljivih sredstvih

proračuna. Uprava dobi določeno vsoto denarja, ki jo uporabi za svoje delovanje. motivacijski mehanizmi – uprava pobira tudi davke, takse, itd. in če ustvari presežek, ga

uporabi za lasten razvoj - motivacija. financiranje po standardih. mehanizmi reorganizacije in kadrovski ukrepi po ZJU.

d. Načelo KAKOVOSTI Uporabnikom bi se naj zagotavljale kakovostne storitve. Uporabniki so fizične in pravne osebe ter drugi državni organi in politiki. K vsakem predlogu ali pripombi je potrebno pristopiti konstruktivno. V ožjem smislu je načelo kakovosti lastnost produkta oz. storitve, ki se ujema s pričakovanjem in zadovoljstvom stranke. V širšem smislu pa pomeni skladnost z načeli oz. vrednotami delovanja. Zakonita storitev je tudi kakovostna storitev. Uvajanje kakovosti v javno upravo se različno pojmuje.

Obstajajo modeli, ki prihajajo iz zasebnega sektorja, kot je npr. ISO 9000, ki zahteva urejenost notranjih procesov, vprašanje pa je, če mora tudi uprava pridobiti certifikat, saj le ta nekaj stane, njegova tržna vrednost pa nima takšnega pomena kot v zasebnem sektorju.

V Evropi članice EU uvajajo modele poslovne odličnosti preko več modelov. Gre za skupni okvir ocenjevanja, ki je model poslovne odličnosti in je prilagojen javni upravi. K temu modelu pa lahko pristopimo le, če imamo urejene poslovne procese. Predvsem moramo priti do standardiziranih poslovnih procesov. Pri nas standardizirani procesi so npr.: upravni postopek, priprava predpisov, priprava finančnega načrta, priprava kadrovskega načrta in procesa zaposlovanja, vendar se ti procesi ustvarjajo počasi.

V SLO se uvaja isti pristop sistema kakovosti in odličnosti kot v EU. To je enotni ocenjevalni okvir C.A.F., ki je medel poslovne odličnosti in je orodje za samo-ocenjevanje.

B. MODELI KAKOVOSTI IN POSLOVNE ODLIČNOSTI C. A. F.

C.A.F. je skupni ocenjevalni okvir za organiziranje v javnem sektorju. C.A.F. je orodje za: samo-ocenjevanje, standardiziranje uvedbo korektivnih ukrepov in procesa stalnih izboljšav primerjavo z drugimi – benchmarking tekmovanje

10


Ključni koraki ob uporabi C.A.F.

Dejavniki Rezultati

Inoviranje in ocenjevanje (učenje)

Notranja presoja je lahko zelo subjektivna, zato je bolje, če sodelujejo tudi zunanji ocenjevalci. Vsak od kriterijev se ocenjuje po lestvici od 0 do 5.

Ključni koraki ob uporabi C.A.F - ocenjevanja poslovne odličnosti1. Odločitev vodstva namen in cilji - samoocena kot kritični analitični input za strateške usmeritve, izboljšave organizacije v upravi - spoznanje lastnih slabosti in prednosti. viri in časovni okvir

2. Vključitev zaposlenih - vsi zaposleni naj bodo vključeni3. Oblikovanje ocenjevalne skupine - člani naj bodo iz vseh nivojev organizacije, skupina

3-5 članov, ni dobro, da sodeluje vodja.4. Srečanje vodstva s skupino - dogovor o ciljih in namenu ocenjevanja, poročila in

programi5. Samoocena - od individualne k soglasju. Vsak član da po merilih svojo oceno, nato se

dogovorijo za skupno oceno za posamezno merilo.6. Informiranje zaposlenih o oceni in rezultatih7. Oblikovanje in inplemelantacija akcijskega načrta - kažejo se korelacije med kadri.

Vodstvo z ocenjevalno skupino opredeli, kaj so prioritete in v kakšnem času jih je potrebno realizirati. Običajno so prioritete: ravnanje s kadri, izdelava letnega strateškega načrta usposabljanja.

8. Informiranje zaposlenih – sledi po vsaki fazi9. Ponovna samoocena - po enem do dveh letih, da ugotovimo ali smo kaj izboljšali ali ne.

Za obvladovanje procesov, je procese potrebno standardizirati. Ocenjevalne lestvice so za: dejavnike uspeha in za rezultate

Dejavniki uspeha so:

11

Ravnanjez

ljudmipri

delu

Partnerstvain

viri

Upravljanje

procesov

in

obvladovanje

sprememb

Rezultati zanesljivosti

Rezultati

družba

Ključni

rezultati

uspešnosti

delovanja

VODITELJSKA

STRUKTURA

Strategijain

načrtovanjeRezultati

odjemalci/ državljani


vodenje, upravljanje kadrovskih virov, obvladovanje zunanjih razmerij in partnerstev, obvladovanje procesov,

Rezultati so: razmerje do uporabnikov, kadrovski viri (kako zaposleni vidijo vodstvo), kako institucija vpliva na družbeno okolje, ključni kazalci uspešnosti (statistika)

Metoda nam omogoča, da sami presojamo organizacijo in jo primerjamo z drugimi (povprašamo druge in primerjamo z drugimi upravnimi institucijami).

CAF je del strategije razvoja slovenske uprave. Oblikuje se enotna baza na inštitutu za javno upravo v Maastrichtu.

2002 leta vzamemo CAF za svojega, saj se prične izvajati prevod in presoja skladnosti z našimi predpisi usposabljanje za notranje presojevalce pilot 8-ih organizacij - rezultat je 2.99 (povprečje)

2003-2004: distribucija in promocija, center za podporo samoocena v vrsti organizacij benchmarking baza usposabljanje (EIPA marec 2003, UA od februarja 2003) eksterno ocenjevanje pilot PRSPO v 2004

CAF je na strani www.mnz.si in zakoni na www.gov.e-uprava

C. PROCESI IN OBLIKE DELOVANJA V JAVNI UPRAVI

Pravna oblika delovanja JU so oblastni splošni akti (predpisi), ki imajo naslednje lastnosti: izdajajo jih segmenti javne uprave - podzakonski predpisi (pod ustavo in zakoni) njihova vsebina je izvršilne narave - izvršilni predpisi

Razlogi za naraščanje števila teh predpisov so:a) vse več je regulacije - npr. promet. Danes veliko več reguliramo v prometu, kot pred 100

leti, isto je tudi z varstvom okolja, ipd. Zakonodajalec ne more vsega urediti, zato je potrebna regulacija tudi na strokovnem nivoju - na nivoju javne uprave.

b) ta regulacija je vse bolj strokovno podrejena - nekaterih strokovnih debat ni potrebno obravnavati v parlamentu (niso politično vprašanje)

c) prilagajanje predpisov družbenim spremembam d) politični razlog – interes vladajoče koalicije je, da se čimveč prenese na izvršilno oblaste) podzakonski predpisi se hitreje in lažje spreminjajo kot zakonski , vendar morajo biti v

skladu z zakoni.Predlagatelj zakonov je Vlada, pripravljavec zakonskih podlag pa je državna uprava. Vlada izdaja uredbe, ministri pa po novem zakonu samo pravilnike - prej tudi odredbo in navodilo. Občinski svet pa ureja razmerja z odloki. Izdaja predpisov mora biti v okviru zakonitosti.

12

http://www.gov.e-uprava/

http://www.mnz.si/


PREDPISI VLADE, DRŽAVNE UPRAVE IN NOSILCEV JAVNIH POOBLASTILPredpisi so dveh vrst: a) Interpretativni predpisi - izdani so za podrobnejšo interpretacijo zakonskih določb.

Vlada razčlenjuje neke zakonske določbe. Prednost interpretativnega predpisa je poenoteno izvrševanje zakona, s čimer se doseže pravna varnost in predvidljivost.

b) Predpisi po posebnem pooblastilu - neko materijo samostojno urejajo. V zakonu je npr. določeno, da se to in to uredi z vladno uredbo (npr. Zakon o varstvu okolja). Pooblastilo omejuje ustava z določbo o delitvi oblasti. Meja je težko določljiva - na osnovi ustavnosodne presoje.

Da stopi zakon v veljavo je potrebno pustiti nekaj časa (Zakon o javnih uslužbencih - 1 leto), da se uredijo tudi podzakonski predpisi.

Značilnosti oblastnih splošnih aktov: položaj v hierarhiji vsebina razlogi za naraščanje podzakonskih aktov uredba, pravilnik zakonitost podzakonskih aktov interpretativni predpisi in predpisi po posebnem pooblastilu.

D. PROCES PRIPRAVE IN SPREJEMANJA PREDPISOV

Proces priprave in sprejemanja predpisa ni urejen v nobenem zakonu. 1. Pravna ureditev je le v poslovniku vlade za vladne predpise, zato se razmišlja, da bi se

določili standardi za proces sprejemanja predpisov.2. Priporočljivi standardi za spremembo predpisa:

a) Periodična analiza stanja – izvajajo jih resorna ministrstva in to na področju, ki ga določen predpis pokriva. Analiza lahko pokaže, pozitivno oz. negativno stanje zaradi predpisa, kar pokaže na potrebo po spremembi predpisa - strokovni impulz, včasih pa je impulz tudi političen – interes stranke.

b) Izdaja konceptnega osnutka – uporablja se za rešitev posledice in služi za prikaz učinkovitosti predpisa in njegove posledice. Je timsko delo.

c) Medresorsko usklajevanje – izvaja se med ministrstvi. d) Osnutek besedila predpisa - besedilo členov bodočega novega predpisa, razlogi za

izdajo, obrazložitev, posledice, učinki – R.I.A. pomeni ocena učinka predpisae) Medresorsko usklajevanje s civilno družbo – v usklajevanje se vključuje tudi

civilna družba - identifikacija zunanjih partnerjevf) Podpis ministra – ko je predpis usklajen.g) Vladna procedura – uredba je vladni prepis, zato mora o tem odločati še vlada.

Če gre za zakon, odločitev sprejme DZ3. Drugi politični akti: strategije, nacionalni programi - za njih veljajo podobni standardi

za proces sprejemanja kot za podzakonske predpise4. Oblastni posamični pravni akt (odločba) – je upravni predpis v konkretnem primeru.

Morajo biti skladni z zakonom - materialna in formalna zakonitost - določilo ZUP-a.

13


5. Interni akti upravnih organov - Interni procesi in akti urejajo sami sebe in so pravno standardizirani. To so finančni, organizacijski, kadrovski, interne strategije, programi dela, poročila.

6. Problematika okrožnic, pravnih mnenj. Hierarhično višji organ daje navodila nižjemu. So problematični, ker niso objavljeni. Kljub temu, da imajo vsebino izvršilnega predpisa, niso transparentni in predvidljivi. Načeloma bi se tudi ti akti morali dati v objavo.

Javna uprava stopa tudi v civilno pravno razmerje z elementi kot so: Pridobitev lastninskih pravic Sklenitev pogodbe Sklenitev delovnega razmerja Ustanovitev pravne osebe Notranji del procesa (upravno pravo) in zunanji del procesa (civilno pravo)

Načelo zakonitosti V strožji obliki: predpisi, odločbe, oblastna dejanja. To so dejanja, ki posegajo v ČPTS. V blažji obliki: drugi predpisi in akti.

E. VLADA

Zakon o vladi www.gov.si-vlada

Kaj je vlada? Vlada je politični organ in hkrati najvišji organ državne uprave. Vlada je organ izvršilne oblasti. Izvršilna in zakonodajna oblast sta v parlamentarnem sitemu povezana.

Razmerje vlade do državne uprave Vlada je politični segment izvršilne oblasti, medtem ko je državna uprava njen strokovni segment. Resorni ministri so člani vlade in istočasni predstojniki državnih organov. Vlada in državna uprava sta tesno povezani. Državna uprava je glavni pripravljavec zakonov.

Funkcije vlade so: 1. Politično predlagalna funkcija - predlaga zakone in ratifikacije, ki jih

sprejema DZ2. Politično izvršilna funkcija - skrbi in odgovarja za izvrševanje politike, ki jo

DZ določa preko zakonov in ratifikacij. Zakone pa izvršuje državna uprava.3. Upravna funkcija - usmerja in usklajuje delovanje državne uprave.

Dejanska moč vlade v političnem sistemuAli vlada določa državno politiko? Da. Vlada ima v političnem sistemu zelo močno vlogo glede političnih usmeritev in oblikovanja politike. Ima pomembno politično moč ker ima: politično podporo v parlamenta - DZ jo podpira, zaradi politične usmeritve (koalicija

sestavlja vlado in ima večino v DZ), omogočeno operativnost, strokovno podporo državne uprave.

14

http://www.gov.si-vlada/


1. SESTAVA VLADE Sestavlja jo predsednik vlade, resorni ministri, lahko tudi drugi funkcionarji (splošna sestava). V Sloveniji jo sestavlja: Predsednik vlade Resorni ministri (trenutno 14 ministrov) Ministri brez listnice ali brez resorja. Naša ureditev dovoljuje največ 2 ministra brez

listnice. Pri nas trenutno oba: za evropske zadeve in za regionalni razvoj.

Povezava med sestavo vlade in organizacijo državne uprave:Sestava vlade je odvisna od organizacijskega momenta političnih interesov, kar vpliva na sestavo državne uprave. Pri nas ima 1 minister – 1 ministrstvo. Drugod lahko 1 minister vodi več ministrstev in je le nadzornik, vodstvo posameznega ministrstva pa opravlja upravnik.

Center vlade – združena funkcija V tujini je na njem velik poudarek. Politični del CV je predsednik vlade, čigar vloga je, da vodi in zagotavlja enotno politiko vlade, ki mora biti usklajena. Predsednik vlade personificira vlado, zagotavlja koordinacijo vladnih politik in zagotavlja strateške usmeritve, oblikuje projektne skupine in jih tudi usmerja.

V tujini center vlade sestavljajo: predsednik vlade podpredsednik vlade, ministri in koordinator strokovne službe

V Sloveniji center vlade sestavlja:a) Politični del: Predsednik vlade - usklajuje politiko v vladi in personificira vladno politiko Podpredsednika vlade nimamo, imamo le ministre in dva koordinatorja – ministra brez

listnice (za evropske zadeve - koordinira politiko napram EU; in za regionalni razvoj). Generalni sekretar vlade, ki ga imenuje vlada, zagotavlja organizacijsko in tehnično

podporo vladi. To je politična funkcija in ne uradniška.b) Strokovni del - to so Vladne službe Urad predsednika Vlade – nudi pomoč predsedniku vlade – politično vodenje generalni sekretariat vlade – organizacijsko tehnična podpora vladi – procesno delo strokovne službe vlade so:

Služba vlade za zakonodajo Služba vlade za evropske zadeve Služba vlade za strukturno politiko in regionalni razvoj Urad vlade za informiranje Urad za priseljevanje in begunce Urad za enake možnosti Urad za verske skupnosti Urad za narodnosti Urad vlade za invalide in bolnike Urad za droge Urad za makroekonomske analize in razvoj Urad za javna naročila Urad za slovenski jezik Urad za preprečevanje korupcije Center vlade za informatiko – CVI

15


Statistični urad Republike Slovenije Slovenska obveščevalno-varnostna agencija – SOVA Servis skupnih služb Protokol Republike Slovenije Servis za protokolarne storitve Kadrovska služba vlade Urad za varovanje tajnih podatkov

Predsedniku vlade podrejeni so: statistični urad (lahko bi deloval samostojno), urad za makro-ekonomske analize in razvoj (analitične podlage za več resorjev), SOVA (zaradi pomena vezana na predsednika), urad za preprečevanje korupcije (za koordinacijo politik za preprečevanje korupcije).

Generalnemu sekretarju pa so podrejeni: urad za protokol; urad za informiranje; kadrovska služba, servis skupnih služb Vlade, CVI (informacijski razvoj) za celotno državno upravo; servis skupnih služb (gospodarjenje s prostori in opremo)

Pozitivna plat - infrastruktura celotne vlade je vezana na center vlade, negativna plat – ločena od izgradnje sistema javne uprave, za katerega je pristojno MNZ.

Določeni uradi - urad za begunce, urad za invalide, urad za verske skupnosti, urad za slovenski jezik, so samostojni in nimajo politične zaslombe, ker niso sestavni deli ministrstva, zato bi jih bilo potrebno vezati na posamezna resorna ministrstva. Npr. urad za slovenski jezik na ministrstvo za kulturo.

Pri vladi so tudi »nepotrebni uradi«. To so vladne službe: za slovenski jezik, za verske skupnosti, za enakopravnost spolov, itd…

2. DELOVANJE VLADE a) Vrste odločitev sprejema predloge zakonov in drugih aktov, ki jih pošilja v DZ, da jih ta sprejme, sprejema kadrovske odločitve, sprejema sklepe s katerimi daje naloge in usmeritve ministrstev, itd.

b) Proces sprejemanja odločitev Proces odločitev je obdelan v poslovniku vlade, kjer je določen postopek, ki ga je potrebno izvesti pred sprejemanjem zakona z obveznimi vsebinami: Predlagatelji gradiva so predsednik vlade, minister ali generalni sekretar Obvezna sestavina gradiva - predloga:

o finančne posledice in posledice za obremenjenost javne uprave in sodiščo izjava o medresorskem usklajevanjuo mnenje službe za zakonodajoo mnenje Ministrstva za finance (rok 14 dni)o mnenje Ministrstva za notranje zadeve – pristojno za javno upravo (rok 14 dni)o izjava o skladnosti s pravom EU

Vsa gradiva so v elektronski obliki, objavljena na informacijskem sistemu vlade do katerega imajo dostop vsa ministrstva.

Pripombe - ministrstva imajo možnost podati pripombe v 3 dneh. Na osnovi pripomb je predlagatelj dolžan opraviti usklajevanje in ponovno objaviti gradivo.

Odločanje vlade o predlogih: delovna telesa, plenarna in korespondenčna seja vladeo Delovna telesa - v nekaterih primerih se predlogi sprejmejo dokončno. Člani odborov

so ministri ali državni sekretarji.o Plenarna seja vlade – obravnava se gradivo delovnih teles. Običajno so to pomembna

stališča, ki niso usklajena na odborih zato o tem odloča vlada brez glasovanja. Včasih

16


je ta postopek določen v koalicijski pogodbi. To je izključno politično usklajevanje med strankami, kjer se sprejemajo najpomembnejše politične odločitve.

o Korespondenčna seja vlade – se izvaja poleg rednih sej. Obravnavajo se lažja gradiva, ki so že usklajena ali pa je potrebno o določenem gradivu hitro odločati v 6-48 urah.

O gradivu odločajo (glasujejo) vsi člani vlade in je sprejeto, če je večina za. Na zahtevo treh ministrov ali predsednika vlade je obravnava na redni seji.

c) Razmerje med vlado in parlamentom Vlada je parlamentu odgovorna. Odgovornost vlade je kolektivna, odgovornost ministrov pa je individualna. Konstruktivna nezaupnica – DZ lahko razreši Vlado in imenuje novega predsednika

Vlade. Je institut, ki ga ima v rokah DZ nasproti Vladi. Navadna nezaupnica – razreši Vlado. Nenavadno za parlamentarni sistem je to, da DZ

imenuje predsednika Vlade in na njegov predlog pa tudi ministre. Zaupnica vladi – je institut predsednika vlade, ki DZ postavi vprašanje zaupnice in od

njega zahteva, da o zaupnici glasuje. To vprašanje lahko veže tudi na določen predlog. Predsednik vlade običajno izkoristi ta institut takrat, ko oceni, da nima več podpore v parlamentu. Če jo izglasuje, vlada dela naprej, če pa ne izglasuje ima 30 dni časa.

Interpelacija – je institut, kjer se na zahtevo najmanj 10 poslancev DZ, odpre razpravo o delu Vlade ali posameznega ministra. Je orožje v rokah parlamentarne opozicije, ki ima v parlamentu manjšino – opozicija lahko tako izvaja kontrolo oz. nadzor vlade. Interpelacija se lahko konča z razrešitvijo ministra ali pa tudi ne. Ministra lahko razreši le DZ na zahtevo predsednika Vlade ali pa po interpelaciji, ki jo je vložilo 10 poslancev.

Ustavna obtožba – impeachment – se vloži na zahtevo ¾ poslancev. DZ jo vloži zoper predsednika Vlade ali posameznega ministra, zaradi kršitve zakona ali ustave. Ustavna obtožba je nenavadna za parlamentarni sistem, običajna je za ZDA. Bolje bi delovala kot institut DZ za razrešitev predsednika države.

Poslansko vprašanje - ministru ali vladi. Lahko je pisno ali ustno, na vsako vprašanje mora biti dan odgovor, vendar ni nobenih sankcij, če se ga ne da. Poslansko vprašanje se obravnava kot 1. točka dnevnega reda DZ (na 1-4 odgovarja predsednik vlade, na 5… pa resorni minister.)

Sodelovanje vlade z DZ - v zakonodajnem postopku in drugih postopkih.

F. DRŽAVNA UPRAVA

Ustava RS 120. člen - določa organizacijo, zakonitost in samostojnost delovanja uprave.Ustava RS 121. člen - naloge DU opravljajo ministrstva. 2. odstavek – upravne nalogeUstava RS 122. člen

Zakon o Državni Upravi (ZDU-1) ureja:I. NAČELAII. FUNCIJEIII. ORGANIZACIJO

I. NAČELA DRŽAVNE UPRAVE Načela državne uprave so izhodišče za razvoj državne uprave. Ta so: Načelo zakonitosti, Načelo strokovne samostojnosti, Načelo politične nevtralnosti,

17


Načelo transparentnosti, Načelo usmerjenosti k uporabniku.

II. FUNKCIJE DRŽAVNE UPRAVE Policy making - sodelovanje pri oblikovanju politik , nastajanju zakonov, zagotavljanje

strokovne podpore, svetovanje, priprava strokovnega gradiva za ministre - politične odločitve (uredbe, deklaracije, pravilniki). Velik del vprašanj se reši že na nivoju DU.

Eksekutivna funkcija - sodelovanje pri izvajanju politike . Delitev izvršilne funkcije:o Regulativna – izdajanje podzakonskih predpisovo Operativna – izdajanje posamičnih upravnih aktov – odločbo Nadzorna – DU izvaja nadzor nad spoštovanjem in izvajanjem predpisovo Razvojno – pospeševalna – spodbuja, usmerja razvoj v okviru zakonov in proračunao Servisna – DU je odgovorna za izvajanje javnih služb – daje servis javnim službamo Kurativna – analitične dejavnosti. Uprava spremlja družbeni razvoj. Naloga vsakega

ministrstva je, da spremlja razvoj na svojem področju in vpliva na sprejemanje in spreminjanje predpisov na njegovem področju.

Izvrševanje zakonov - omogočajo implementacijo zakonov, ki jih sprejme državni zbor in izvrševanje drugih predpisov, ki jih sprejmejo vlada in ministri.

III.ORGANIZACIJA DRŽAVNE UPRAVE Temeljna organizacijska oblika državne uprave so ministrstva, ki se ustanavljajo po resornem principu – področja so določena z zakonom (takšno ureditev imajo le nekatere evropske države, običajno o tem odloča predsednik vlade).

Povezava med sestavo vlade in organizacijo državne upraveVelja princip 1:1 (1 član v vladi : 1 minister). To pomeni, da je član vlade hkrati minister v resornem ministrstvu in s tem sestavni del DU. Pomanjkljivost tega principa je v tem, da se ob menjavi vlade menja tudi minister, kar posledično vodi do sprememb v DU (državni sekretar ponudi odstop novemu ministru). Menjava vlade torej vpliva na spremembe v DU.

Naloge državne uprave izvajajo ministrstva, ki se izvajajo po resornem vidiku. Vsako ministrstvo pokriva eno ali več delovnih področjih po resornem vidiku. Ministrstva in njihova delovna področja so določena z zakonom. Ministri so hkrati tudi člani vlade. Se pravi, da vsaka sprememba vlade (npr. menjava ministra) vpliva tudi na ministrstvo (nov minister). Ali pa npr., če združimo dva ali več ministrstev se nam naenkrat pojavi preveč ministrov.

Predsednik vlade sestavlja vlado na političnem nivoju – sestava vlade je politično pogojena in je odvisna od političnih okoliščin – koalicijska pogodba v kateri je tudi na osnovi koalicijskih pogajanj določeno, kdo bo v določenem ministrstvu zasedel mesto ministra. Premier postavlja za ministre svoje ljudi, s katerimi bo kasneje delal, zato je sestava vlade tudi osebno pogojena (odnos med predsednikom vlade in ministrom), v manjši meri pa tudi organizacijsko. Ko se menja struktura vlade se s tem spremeni: Zakon o Vladi in Zakon o DU.

Vlada mora biti operativna, zato bi morala imeti čim manj ljudi, kar ji olajša delovanje. Ministrstva se lahko združijo npr. 3 v 1, kar pomeni velike organizacijske spremembe. Švica ima najožji ministrski svet 7 ministrov-članov vlade, v Angliji pa jih je čez 100.

IV. RAZDELITEV MINISTRSTEV NA RESORJE: V Sloveniji imamo14 rednih ministrstev in 2 ministra brez resorja. Najprej so prevladovali klasični državotvorni resorji; v 19 st. se pojavijo gospodarski resorji; po II svetovni vojni pa z

18


nastankom sociale še socialni in negospodarski resorji. Tako delimo (zgodovinsko) vsa ministrstva na naslednje 3 glavne “panoge ali resorje”:Državotvorni resorji Gospodarski resorji Negospodarski resorji

a) Državotvorni resorji so: ministrstvo za notranje zadeve – MNZ ministrstvo za obrambo – MORS ministrstvo za zunanje zadeve – MZZ ministrstvo za finance – FM ministrstvo za pravosodje - PM.

b) Gospodarski resorji so: ministrstvo za gospodarstvo – GM ministrstvo za promet – MPZ ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano – MKGP ministrstvo za okolje prostor in energijo – MOE

c) Negospodarski in socialni resorji so: ministrstvo za šolstvo, znanost in šport - ŠM ministrstvo za kulturo - MK ministrstvo za zdravje – MZ ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve – MZDDS

d) Vmesno ministrstvo To je ministrstvo za informacijsko družbo – MID. To je prejšnje ministrstvo znanost in tehnologijo, ki se je razcepilo v ministrstvo šolstvo in v informacijsko družbo

e) Minister brez resorja V vladi 2 ministra brez resorja ali ministra brez listnice. Njuna naloge je, da predsedniku vlade zagotavljata pomoč pri koordiniranju vlade. Imata koordinacijsko vlogo. To sta: ministrstvo za evropske zadeve ministrstvo za področje regionalnega razvoja in strukturnih politik.

1 DRŽAVOTVORNI RESORJI – področja pristojnosti posameznih ministrstev

1.1 Ministrstvo za notranje zadeve MNZ - pokriva področja: javne uprave , javne varnosti – policije, upravnih notranjih zadev – registracije, begunci, tujci, državljanstvo, osebni

dokumenti, vozniška dovoljenja, društva, politične stranke…, sistema plač v javnem sektorju – MNZ je v Sloveniji pristojno za upravo in javni

sektor

Drugi primeri ureditve pristojnosti za upravo v EvropiOdgovornost javne uprave je v kreiranju politike in razvoju javne uprave, zato bi bilo najbolj primerno, da bi se organizacija javne uprave vodila iz centra vlade, ker je potrebna podpora predsednika vlade, ker se spremembe vršijo v vseh resorjih, kar je tudi povezano s skupnimi financami in ker je na center vlade vezana tudi kadrovska služba in informatizacija JU. Za JU so v Evropi pristojna določena ministrstva ali center vlade. Pristojnost za JU lahko nosi: Ministrstvo za notranje zadeve - Slovenija, Makedonija

19


Center vlade – pristojnost ima sam predsednik vlade. Angleški sistem je najboljši, ker se vse vrši v samem centru vlade, pristojen pa je premier (trenutno Tony Blair).

Ministrstvo za upravo – deluje kot samostojno ministrstvo Ministrstvo za finance – Danska

1.2 Ministrstvo za obrambo - pokriva področje: obrambe varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami …(ZiR)

1.3 Ministrstvo za zunanje zadeve - pokriva področje: diplomatskih odnosov – Slovenije z drugimi državami bilateralne in multilateralne povezave konzularno dejavnost – upravna dejavnost v tujini: volitve, matične evidence, potni

listi odnose s Slovenci v tujini

1.4 Ministrstvo za finance - pokriva področje: javnih financ – javni prihodki (davki, carine, takse), proračun, javna poraba, javna

naročila finančni sitem – devizno in kreditno poslovanje, bančništvo, zavarovalništvo ...

1.5 Ministrstvo za pravosodje - je del izvršilne oblasti NE del sodne oblastiNe opravlja pravosodne funkcije, ampak opravlja policy making za pravosodje, tako da: Pripravlja organizacijo sodišč, tožilstev Pripravlja postopkovno zakonodajo za izvajanje postopkov Ureja: sodniško službo, tožilstva, materialno zakonodajo, postopkovno zakonodajo na

področju kazenskega in civilnega prava, organizacijo sodišč in državnih tožilstev, status sodnikov in državnih tožilcev, pravdni in nepravdni postopek ....

izvršuje sankcije, skrbi za varstvo osebnih podatkovSodišča zakone izvršujejo, pripravlja pa jih pravosodno ministrstvo, sprejema pa DZ. Obstaja vprašanje razmerja med sodišči in pravosodnim ministrstvom glede menedžerske vloge – kdo se pogaja za proračunska sredstva. Trend je, da se to prenaša na sodno vejo oblasti (sodišča).

2 GOSPODARSKI RESORJI – področja pristojnosti posameznih ministrstev

2.1 Ministrstvo za gospodarstvo - pokriva naslednja področja: notranji trg - varstvo konkurence, trgovino, gostinstvo, varstvo intelektualne lastnine,

regulacija tržnih pravil, spodbujanje podjetništva in konkurenčnosti, spodbujanje skladnejšega regionalnega razvoja - na tem področju prihaja do

problema, ker je tudi minister za regionalni razvoj odgovoren za regionalni razvoj. Možnih je več variant rešitev tako da lahko:o več ministrstev prispeva finančna sredstva za regionalni razvoj,o iz ministrstva se izdvoji področje regionalnega razvoja,o minister brez listnice le povezuje in koordinira delovanje posameznih resorjev na

regionalnem nivoju (dobra rešitev).2.2 Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehranoV eni instituciji so združena tri resorna področja. Problematika: Varna prehrana je temeljni cilj je zdravje potrošnikov, zato bi lahko bilo pristojno tudi ministrstvo za zdravje.

20


V. ORGANIZACIJA POSAMEZNEGA MINISTRSTVA Notranjo organizacijo ministrstva in sistemizacijo delovnih mest določa minister z notranjim aktom o organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v ministrstvu, z vladno uredbo pa se določajo enotna merila za organizacijo ministrstva. V usklajevanju je nova uredba.

Minister je predstojnik ali šef ministrstva in je pristojen za resor, hkrati pa je tudi član vlade. Takšen položaj imajo tudi ministri v večini evropskih držav. Ponekod pa je politična funkcija ločena od menedžerske funkcije ministra in to opravlja generalni direktor. V tem primeru minister izvaja samo nadzor nad delovanjem ministrstva in izvaja politiko. V Sloveniji sta obe funkciji združeni v eni osebi – ministru.

3 SESTAVA MINISTRSTVA Ministrstvo je sestavljeno iz notranjih organizacijskih enot, kot so: uradi – oblikujejo se za določena delovna področja - vodijo jih državni sekretarji, sekretariati – namenjeni so izvajanju spremljajočih režijskih področij (finance,

računo-vodstvo, informatika …), ki bi naj zagotavljala podporo za delovanje ministrstva. Sekretariat vodi generalni sekretar.

Slabost takega sistema je, da ima državni sekretar status funkcionarja (politični položaj), kar pomeni, da ga imenuje, zamenja ali postavi Vlada in to brez javnega razpisa. Državni sekretar mora ob zamenjavi ministra novemu ministru ponuditi svoj odstop.

Državni sekretar je strogo strokoven položaj. V našem sistemu nastaja nasprotje med strokovno vlogo državnega sekretarja in njegovim političnim položajem, ki je v bistvu »politični plen«. Državni sekretar bi moral imeti strokovni položaj, ne pa političnega. Strokovni položaj mu določa Zakon, njegov menedžerski položaj pa je bistvenega pomena za funkcioniranje ministrstva.

Novi zakon določa, da se v ministrstvu lahko določi nobeden ali največ 1 državni sekretar. Ta položaj bo političen (kot v tujini), strokoven položaj pa bo imel generalni direktor, ki bo opravljal strokovne funkcije in bo vodja posameznega področja. Vodil bo direktorat, ki naj ne bi imel več kot 50 ljudi. Direktorat bo opredeljen v novi uredbi, kjer bodo tako poimenovana področja v ministrstvu (sedaj področja niso opredeljena v zakonu). Razdelitev ministrstva na manjše enote:

Kabinet ministra - je majhna organizacijska enota, ki je vezana na ministra in mu zagotavlja tehnično, organizacijsko, strokovno pomoč, svetovanje pri izvajanju funkcije ministra (ministrova tajnica, vodja kabineta ...). Izvaja podporo pri neposrednem delu ministra. Če se vloga principa kabineta ne spoštuje, se lahko razvije v rezervno menedžersko strukturo, ki je kabinet ministra ne bi smel imeti.

Minister si lahko na novo v ministrstvo s seboj pripelje ljudi, ki jim zaupa - max. 4 ljudi (npr. svojo tajnico, osebo za stike z javnostjo,…). Te osebe so zaposlene za določen čas, predvidoma do konca “mandata” ministra. To dejanje zahteva vedno nove razporeditve zaposlenih v ministrstvu. Če si novi minister pripelje s seboj svoje ljudi (npr. če si pripelje tajnico, ne more potem imeti dveh, ampak bo moral prejšnjo tajnico prerazporediti na drugo delovno mesto, če pa ima ta tajnica pogodbo za določen čas, ker jo je pripeljal stari minister pa mora le ta oditi). Državni sekretar bo ministrov namestnik (mali minister). Na vladi pa ne bo mogel glasovati namesto ministra in tudi podpisovati aktov, ki jih izdaja minister - pravilnike. Minister > Državni sekretar > Generalni sekretar.

21

NOTRANJA ORGANIZACIJA IN VODENJE MINISTRSTVA

Modernizacija JU, dr. Grega Virant 22

SLUŽBA SLUŽBA SLUŽBA

DIREKTOR

(1) DRŽAVNI SEKRETAR

MINISTER

GENERALNI DIREKTOR

GENERALNI DIREKTOR

GENERALNI DIREKTOR

GENERALNI SEKRETAR

GENERALNI DIREKTORAT

SEKTOR SEKTOR SEKTOR





SEKRETARIAT

ORGAN V SESTAVI

SEKTOR SEKTOR


4 ORGAN V SESTAVI MINISTRSTVA Zgodovina in nastanek : V Veliki Britaniji se je v 70 letih (v času Teacher-jeve), pojavila neka nova oblika - novi javni menedžment. Imenovali so jih agency. Ugotovili so, da se ministri preveč posvečajo policy makingu in da je zato zapostavljena eksekutivna funkcija - implementacija oz. izvrševanje zakonov. Zato so posamezna področja organizirali v obliki agencij z menedžersko, izvršilno funkcijo, ki so bile relativno samostojne institucije. Agencijo je vodil menedžer (mandat 5 let), ki je imel pogodbo s programom, ki ga mora agencija doseči. Agencije so imele relativno veliko stopnjo samostojnosti pri kadrovskem in finančnem poslovanju. Dosegli so, da so tudi nekatere agencije začele zaračunavati svoje storitve – lastni vir financiranja.

Nekaj podobnega smo izvedli tudi pri nas, saj so organi v sestavi ministrstev zamišljeni na enak način. Po starem zakonu se je ustanovitev organov izvedla na osnovi zakona, ki ga je sprejel DZ, ki se je na ta način vmešaval v organizacijo ministrstva. Državni zbor se je veliko spuščal v organizacijo uprave. Po novem zakonu organe v sestavi ustanavlja in ukinja vlada z vladno uredbo, ki tako določa organizacijo ministrstva, medtem ko DZ določa delovna področja ministrstev. Organi v sestavi imajo različne nazive: uprava - veterinarska uprava, carinska uprava, davčna uprava … policija arhiv RS inšpektorat - inšpektorat za okolje in prostor … general štab - v MORS urad - urad za varstvo potrošnikov, urad za varstvo intelektualne lastnine agencija - agencija za: regionalni razvoj, zdravila, kmetijstvo ... Agencije kot organe v sestavi

ne smemo mešati z javnimi agencijami, ki niso vključene v sestav državne uprave.

Pogoji za ustanovitev organa v sestavi: ustanovi se za zagotavljanje eksekutivnih oz. implementacijskih nalog – izvrševanja zakonov,

ne pa zaradi policy makinga – priprave zakonov. ustanovi se zaradi večjega obsega nalog, ki se učinkoviteje opravljajo v samostojni

organizacijski obliki, ali pa za manjše področje dela, če je potreba po večji samostojnosti. Npr. upravni postopek - odločitve I. in II. stopnje odločanja (npr. inšpektorat se ustanovi zato, da lahko odloča na I. stopnji, na II. pa odloča ministrstvo).

Nova uredba bo določila organe v sestavi. Temeljni cilj je, zmanjšanje števila teh organov iz sedanjih 55 na 42, saj sedaj večina organov sploh ne izpolnjuje pogoje za delovanje.

Status organov v sestavi ministrstva imajo relativno samostojnost, svojega predstojnika - direktorja, samostojno upravljajo s

kadrovskimi in finančnimi viri, imajo strokovno samostojnost, se ne financirajo z lastnimi viri (kot v VB) - so proračunski uporabniki.

Prednosti financiranja iz lastnih virov, pridobljenih z zaračunavanjem storitev uporabnikom, ki bi lahko vplivale na učinkovitejše gospodarjenje, če bi država pustila del teh sredstev organu, so: težnja po izločitvi iz proračuna, sestaviti takšen vir sredstev in določiti tarife, da se njihovo financiranje pokrije, ostajajo prihranki iz poslovanja.

Slabosti pa v možnosti zlorab nadzora s strani ministrstva, zaradi njegove politične funkcije.Relativna samostojnost pomeni, da se proračun sprejme na predlog ministra, ki da predlog v

vlado, ta pa v parlament. Enak postopek je pri kadrovanju. Minister daje usmeritve za delo organa v sestavi (OVS) - določi kaj naj OVS dela in NE kako, saj ima OVS svojo strokovno samostojnost in o zadevi sam strokovno odloča. Ministrstvo mora imeti nadzor nad OVS tudi v konkretnih primerih (stari zakon je bil v tem poglavju nejasen, novi pa to natančno določa). OVS je sicer samostojen pri poslovanju, vendar v okviru, ki ga določa ministrstvo. OVS odloča v upravnem postopku na I. stopnji, ministrstvo pa na II. Minister na predlog predstojnika OVS potrdi tudi predlog dela tega organa.

23


JAVNA UPRAVAorganizacija

24

DRŽAVNA UPRAVA

MINISTRSTVA

ORGANI IN ORGANIZACIJE V SESTAVI

UPRAVNE ENOTE (58)

LOKALNA SAMOUPRAVA(192 občin)

Zakon o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 72/93 in dopolnitve.

JAVNE AGENCIJE (8) Agencija RS za plačilni promet, Zakon o Agenciji RS za revidiranje

lastninskega preoblikovanja podjetij in o Agenciji RS za plačilni promet, nadziranje in informiranje, Uradni list RS, št. 48/94 in dopolnitve.

Agencija RS za prestrukturiranje in privatizacijo, Zakon o Agenciji RS za prestrukturiranje in privatizacijo, Uradni list RS, št. 7/93.

Agencija za energijo RS, Energetski zakon, Uradni list RS, št. 79/99, 8/00. Agencija za radioaktivne odpadke Agencija za revidiranje postopkov lastninskega preoblikovanja podjetij,

Zakon o Agenciji RS za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij in o Agenciji RS za plačilni promet, nadziranje in informiranje, Uradni list RS, št. 48/94 in spremembe.

Agencija za telekomunikacije in radiofuzijo RS, Zakon o telekomunikacijah, Uradni list RS, št. 30/01.

Agencija za trg vrednostnih papirjev, Zakon o trgu vrednostnih papirjev, Uradni list RS, št. 56/99.

Agencija za zavarovalni nadzor, Zakon o zavarovalništvu, Uradni list RS, št. 13/00, 91/00, 12/01.

ZBORNICE (16) Detektivska zbornica, Zakon o detektivski dejavnosti, Uradni list RS, št. 32/94. Gospodarska zbornica Slovenije, Zakon o Gospodarski zbornici Slovenije, Uradni list RS, št.

14/90, 49/98, 19/00, 94/00. Inženirska zbornica Slovenije, Zakon o graditvi objektov, Uradni list SRS, št. 34/84 in

dopolnitve. Kmetijsko-gozdarska zbornica Slovenije, Zakon o Kmetijsko-gozdarski zbornici Slovenije,

Uradni list RS, št. 41/99. Kulturniška zbornica Slovenije, Zakon o uresničevanju javnega interesa na podlagi kulture,

Uradni list RS, št. 75/94, 22/00. Lekarniška zbornica Slovenije, Zakon o lekarniški dejavnosti, Uradni list RS, št. 9/92, 13/93,

38/99. Notarska zbornica Slovenije, Zakon o notariatu, Uradni list RS, št. 13/94, 48/94, 82/94, 41/95,

83/01. Obrtniška zbornica Slovenije, Obrtni zakon, Uradni list RS, št. 50/94, 36/00, 61/00. Odvetniška zbornica Slovenije, Zakon o odvetništvu, Uradni list RS, št. 18/93, 24/96, 24/01. Slovenska oglaševalska zbornica, Zakon o varstvu potrošnikov, Uradni list RS, št. 20/98, 25/98,

23/99. Socialna zbornica Slovenije, Zakon o socialnem varstvu, Uradni list RS, št. 54/92 in dopolnitve. Stanovanjska zbornica Slovenije, Stanovanjski zakon, Uradni list RS, št. 18/91 in dopolnitve. Veterinarska zbornica, Zakon o veterinarstvu, Uradni list RS, št. 33/01. Zbornica izvršiteljev, Zakon o izvršbi in zavarovanju, Uradni list RS, št. 51/98, 72/98, 11/99,

89/99, 11/01. Zbornica RS za zasebno varovanje, Zakon o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju

službe varovanja, Uradni list RS, št. 32/94, 23/97, 9/98. Zdravniška zbornica, Zakon o zdravniški službi, Uradni list RS, št. 98/99.

JAVNI ZAVODIso organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva idr., če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička.

Zakon o zavodih, Uradni list RS, št. 12/91 in dopolnitve.

JAVNI SKLADIpravne osebe javnega prava, ki upravljajo s premoženjem, ki ga je Republika Slovenija ali samoupravna lokalna skupnost namenila za zagotavljanje javnega interesa.

Zakon o javnih skladih, Uradni list RS, št. 22/00.

VLADA RS IN VLADNE SLUŽBE


G. TERITORIALNA ORGANIZACIJA DRŽAVNE UPRAVEVsaka državna uprava mora biti organizirana po teritorialnem principu, da z eksekutivnimi funkcijami »pokrije« celotno področje države.

Katere naloge moramo organizirati po teritorialnem principu? tiste, ki so teritorialno pogojene – vezane na delo z ljudmi, tiste, ki so vezane na terensko delo - npr. inšpektorji, tiste, ki se pojavljajo v pogosti frekvenci na leto.

Zakaj je državna uprava teritorialno organizirana? ker je to racionalno – za državo, proračun, zmanjšanje potnih in drugih stroškov, ker je to korist za uporabnika – hkrati se uprava s tem usmerja k uporabniku,

koordinacija

Vrste teritorialne organizacije: splošni upravni organi – so teritorialni organi, ki opravljajo upravne naloge za vse

resorje države – koncentracija. Prednosti: večja racionalnost izrabe virov, boljša koordinacija.

območne enote ali izpostave – vsak resor se organizira po svoje preko izpostav, ki so hierarhično vezane na svoj resor. Slabosti: manj racionalne, slabša koordinacija.

prenos nalog iz države na lokalne skupnosti – občine, regije zraven lokalnih funkcij opravljajo tudi naloge državne uprave. Prednosti: večja racionalnost izrabe virov, boljša koordinacija. Slabosti: poveča se vpliv lokalne politike na izvajanje državne politike, zmanjša se vpliv resornih ministrstev.

UPRAVNE ENOTESo temeljna organizacijska oblika državne uprave. 1. 1. 1995 nastane 58 UE, ki so bile vezane na območja in sedeže bivših občin in so prevzele precej dekoncentriranih nalog (leta 1994 je iz večjih občin nastalo več manjših, danes jih je skupaj 193).

UE so prevzele naloge DU na področju gospodarstva in denacionalizacije, področja vodenja evidenc, statusa posameznika in izdaje listin posamezniku. UE se organizirajo tako, da je zagotovljeno racionalno in učinkovito opravljanje upravnih nalog. Notranjo organizacijo UE določi načelnik s soglasjem Vlade. UE je organizirana na oddelke po delovnih področjih.

Zakon o državni upravi ZDU-1 določa območja delovanja UE z vladno uredbo, ki praviloma obsega območje ene ali več lokalnih skupnosti.

Upravne naloge se lahko po ZDU-1 zaradi njihove narave organizirajo tudi teritorialno po izpostavah ali dislociranih enotah ministrstev.

UE so samostojni upravni organi, samostojni proračunski uporabniki. Vodijo jih načelniki, ki so izbrani na podlagi javnega razpisa in ga na predlog ministra za notranje zadeve imenuje vlada. Načelnik ima po novem položaj top menedžerja. Odgovoren je ministru za notranje zadeve. Imenovan je v skladu z zakonom, ki ureja položaj javnih uslužbencev. Načelnik predstavlja UE, izdaja odločbe v upravnih postopkih (UP) na I. stopnji in koordinira delo.

UE so hierarhično vezane na ministrstvo pristojno za javno upravo – MNZ, ki nadzira, koordinira in usmerja delovanje UE ter ugotavlja učinkovitost “poslovnih rezultatov”. UE letno poroča MNZ o svojem poslovanju in o vodenju UP.

Če z zakonom za posamezno upravno stvar iz državne pristojnosti ni določeno drugače, je glavna naloga UE vodenje UP na I. st. (izdajanje odločb, vodenje uradnih evidenc in izdajanje podatkov iz evidenc..). UE lahko opravljajo tudi druge upravne naloge iz državne pristojnosti.

UE je po vsebinski plati hierarhično povezana tudi z drugimi resornimi ministrstvi (druga povezava), ki skrbijo za strokovno plat odločanja UE na resornih področjih. Ministrstva jih

25


pri tem usmerjajo, nadzorujejo, spremljajo organizacijo dela, dajejo navodila ipd. UE delajo pod strokovnim nadzorstvom resornih ministrstev.

Načelnik mora redno poročati ministrstvu pristojnemu za upravo in resornim ministrstvom. Ministrstvo naloži roke za odpravo pomanjkljivosti načelniku, ki jih mora v roku odpraviti. Če se pomanjkljivosti ne odpravijo v skladu z navodili jih lahko odpravi ministrstvo. Ministrstvo pa mora neposredno opraviti določeno nalogo, če bi nastala škodljiva posledica za življenje in varstvo ljudi.

Izven UE pa so organizirani organi, ki imajo direktno povezavo s centralnim organom in nimajo v prostoru horizontalnih povezav, kar vpliva na slabosti takega sistema – slabša koordinacija v prostoru, slabo finančno poslovanje, ni enotnega poslovanja z dokumentarnim gradivom, splošna razpršenost poslovanja.

Organi izven UE - imajo svoje izpostave. Npr. policija ima 100 izpostav; davčna 58; obramba 32. Povezujejo se v območne enote, ki jih tvori 8-12 izpostav. Organi organizirani po območnih enotah in izpostavah so vezani direktno na pristojno ministrstvo. Njihov prvi skupni šef je minister. Prvi najnižji koordinator je Vlada. Ti organi izven UE so: davčna uprava, carina, policija, obramba, geodezija, inšpekcijske službe (tudi veterina).

To pomeni, da imamo pri nas 3 nivojsko strukturo: centralni organ območne enote izpostaveSlabosti tega so: prevelika prostorska razpršenost organov, svoje kadrovanje in svoje finance, kar ima za posledico večje stroške, slabša koordinacija, slaba izraba virov (npr. eni imajo preveč službenih vozil/računalnikov drugi premalo).Zakon o DU in zakon o inšpekcijskem nadzoru urejata neke improvizacijske rešitve: koordinacijski sosvet načelnika UE – zberejo se šefi geodetske, davčne, policije …, da

uredijo določene skupne interese (npr. skupni termin uradnih ur, po možnosti skupna stavba, izmenjava podatkov med organi …)

Koordinacijski sosvet vseh državnih inšpektorjev V pripravi zakona o državni upravi je bil predlog, da bi nekatere segmente združili v UE (davčna, obramba, carina), vendar zaradi močnega nasprotovanja davčne uprave ni bil sprejet.

USTANOVITEV POKRAJIN – perspektiva teritorialne organizacije državne uprave Dela se na črtanju 143. člena Ustave, ki govori o prostovoljnem združevanju občin v pokrajine kot drugo stopnjo lokalne uprave in je v bistvu ovira za nastanek pokrajin. Nekateri pravni strokovnjaki so za preoblikovanje tega člena, nekateri poslanci pa za črtanje. Dr. Grad in dr. Pirnat sta mnenja, da strokovni model regije, ki ga predlaga MNZ ustreza in da je po določilih ustave mogoče prenesti del državnih pristojnosti na regije, če se zagotovi sredstva. Pokrajina kot širša lokalna skupnost pomeni decentralizacijo države, ki nanjo prenaša del oblasti. Na pokrajine bi država prenesla pristojnosti pokrajinskega pomena, kot so: regionalna infrastruktura – šolstvo, zdravstvo, kulturo, muzeji deponije odpadkov – iz občin bi na regionalni nivo prenesla zbiranje odpadkov. Sedaj

je država občine prisilila, da se zbiranje odpadkov izvaja na občinskem nivoju regionalno planiranje razvoja

26


Pokrajina bi bila nova institucija med državo in občino, kar pa pomeni precejšnje stroške za državo, vendar bi se to na dolgi rok zagotovo izplačalo. Vprašanje je, ali je država ta strošek v tem trenutku sploh sposobna prenesti. To so stroški: prostora, opreme, zaposlenih ... Stroški za izvajanje funkcij bi se lahko prenesli na regijo, stroški za delovanje pa so vprašljivi. Pokrajina ni institucija DU temveč lokalne samouprave.

Razmerja med pokrajino in državno upravoPokrajina bi bila kot dvoživka opravlja naloge lokalne samouprave in države. S tem bi iz dvotirnega prešli na enotirni upravni sistem. Danes je sistem dvotirni: 1. tir občine, 2. tir DU.

Pozitivni vpliv: zmanjšanje stroškov, racionalizacija, večja koordinacija. Negativni vpliv: prevelik vpliv lokalnega nivoja na izvajanje državnih predpisov. Ko bo to prevzela pokrajina, se bo se bo odgovornost ministrstev zmanjšala, različni standardi lokalnih storitev pa bodo negativno vplivali na državni nivo nalog.

REORGANIZACIJA UEPerspektiva reorganizacije uprav gre v smeri regionalizacije uprav, kar bi povzročilo zmanjšanje števila UE iz 58 UE na 8 do 12 UE z 46 do 50 izpostavami. Upravljavske pristojnosti bi se iz UE prenesle na pokrajino. Fizično bi to pomenilo, da bi npr. načelnik UE MS vodil tudi UE Lendava. Tako bi se izvedla centralizacija tistih upravnih storitev, ki niso vezane na javnost – to so skupne naloge povezanih UE, kar bi olajšalo koordinacijo, racionalizacijo poslovanja in kadrovsko politiko. Ostale naloge, ki so vezane na javnost in na izvajanje upravnih postopkov pa bi se izvajale v izpostavah upravnih enot. To bi pomenilo racionalizacijo delovnih mest (npr. en informatik za več UE), pretok delovne sile med UE, manj proračunov, manj potrebnih delovnih mest na daljši rok, boljša koordinacija.

Če imamo npr. 12 UE ali to pomeni, da bi se v to strukturo vključile ostale enote državne uprave in bi tako imeli tudi 12 davčnih uprav, inšpekcij, carin, uprav za obrambo, policijskih uprav. Prof. Virant meni, da policije ne bi smeli oblikovati na ta način, temveč bi bilo bolje, da ostane razpršena, tako kot je to sedaj.

Reorganizacija uprav oz. organizacija pokrajin naj ne bi bilo politično vprašanje (čeprav bo), medtem ko bo formiranje regij oz. število pokrajin zelo politično vprašanje. Oba procesa bi morala biti usklajena - imeti bi morala skupni imenovalec.

Vizija je vzpostavitev 3 nivojske strukture (država, regija, lokalna skupnost). Potrebno je povezati čimveč področij pod eno streho – UE, carina, davčna, geodetska … in to brez posledic zmanjševanja kakovosti upravnih storitev. Ali združiti DU in pokrajinsko upravo? Prednost je zmanjševanje režijskih stroškov, slabost pa prevelik vpliv pokrajinske politike.

Pri tem je potrebno povedati, da pri oblikovanju regij kot druge stopnje oblasti lokalne samouprave ne gre za delitev države na regije, kot to zahteva EU. Upravne regije so notranje vprašanje države. Medtem ko pa je potrebno statistične regije, ki jih zahteva EU, oblikovati tako, da izpolnjujejo pogoje za črpanje denarja iz kohezijskih skladov.

Krajevni uradNivo UE ni najnižji v DU. Nižji so še krajevni uradi. Nastali so kot organizacijske oblike matičnih knjig/evidenc po prejšnjem zakonu. Razvoj je šel v tej smeri, da so vse manj vezani na manjše kraje in vse več na večja mesta, v roku treh let pa se bodo matične evidence povsem informatizirale in s tem tudi centralizirale. Delo krajevnih uradov se je nadgradilo, saj so povezani v informacijski sistem in ponujajo širši nabor storitev – izdajanje listin iz osebnih stanj (osebne, potni listi, prebivališča, vloge), dajanje informacij o ostalih storitvah v UE.

Danes je v Sloveniji 91 takih Krajevnih uradov. Krajevni uradniki v teh uradih delajo v času svojih uradnih ur 1x, 2x oz. 3x tedensko. Večinoma so to mobilni (krožeči) uradniki, saj malo KU dela 5 dni v tednu. Ti uradniki, zato delajo v več uradih hkrati. Racionalnost in

27


usmerjenost DU k uporabniku morata biti uravnotežena, zato je za ustanovitev KU potrebno izpolniti 2 pogoja: oddaljenost od UE najmanj 15 km; pokrivati mora 3 – 5 tisoč prebivalcev.

H . JAVNO POOBLASTILO

1 Pojem javnega pooblastilaTo je pooblastilo subjektu izven državne uprave za izvajanje upravnih nalog. Samo eksekutivna naloga – izvrševanje politike in NE policy making – oblikovanje politike.

2 Namen izdaje javnega pooblastilavečja učinkovitost, fleksibilnost, racionalizacija, konkurenčnost, odmik od vpliva dnevne politike, možnost samoregulacije (to so npr. zbornice: odvetniške, gospodarske …).

3 Nosilci javnih pooblastil Osebe javnega prava – javne agencije, zbornice, izjemoma javni zavodi:ZZZS, ZPIZ,

ZZ Osebe zasebnega prava – privatizacija upravnih nalog – koncesija. Obstaja rizik, da

izvajalec postavi profitni interes nad javni interes.Šele novi zakon bo določal, kaj je koncesija in komu se podeli. Zakon o koncesijah še ni sprejet, zato se za oddajo koncesij uporablja Zakon o javnih naročilih.

4 Obseg nalog nosilcev javnih pooblastil Regulatorne naloge – opravljajo osebe javnega prava (nikoli zasebniki), ki izdajajo

izvršilne predpise. To so zlasti regulatorne agencije kot npr. Agencija: za energijo, za telekomunikacije, za zavarovalni nadzor, za trg vrednostnih papirjev; ali nekateri javni zavodi: Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje – ZPIZ, ZZ, ZZZRS.

Operativne naloge – vodenje upravnih postopkov: izdajanje upravnih odločb, vodenje evidenc… (osebe javnega in zasebnega prava), npr. AMZS – registracija vozil.

5 Položaj nosilcev javnega pooblastila Osebe javnega prava – pojavlja se prevladujoč vpliv ustanovitelja. Osebe zasebnega prava – pogodba med državo in nosilcem JP, ki se lahko tudi

prekine!Za obe vrsti oseb veljajo isti principi in načela (zakonitosti), ki veljajo za poslovanje DU.

6 Koncesija – lastnosti: Koncesijski akt – določi se koncesijsko razmerje - obseg in čas trajanja koncesije,

standardi, kader, tarifa (upravna taksa), morebitni prevzemi zaposlenih - naj bi jih prevzel iz upravnih enot, če ima le ta slučajno tehnološki višek (AMZS).

Javni razpis – na osnovi kriterijev se izbere koncesionarja. Pogodba – med koncesionarjem in kocendentom, ki se lahko tudi razdre. Koncesionar – opravlja naloge v svojem imenu in za svoj račun - popolna

odgovornost. Nadzor – nad korektnim izvajanjem pogodbe - nad izvajanjem del koncesionarja.

I. JAVNI USLUŽBENCI (ZJU - Ur.l. RS, št. 56/02)

1 Pojem javnega uslužbenca »Javni uslužbenec je oseba, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju« - citat iz zakona. Funkcionarji v državnih organih in organih lokalnih skupnostih niso javni uslužbenci.

28


2 Javni sektor po ZJUPri javnem sektorju je delodajalec država ali lokalna skupnost, ne organ. Javni sektor zajema: državne organe (DU) in organe lokalnih skupnosti (občinsko upravo), javne agencije, javne sklade, javne zavode in javne gospodarske zavode ter druge osebe javnega prava, če se financirajo iz proračuna (ne iz članarin) - zbornice:

kmetijsko gozdarska, za zasebno varovanje (detektivska zbornica).

Osebe zasebnega prava kot nosilci javnih pooblastil niso javni uslužbenci.

Funkcionar npr. minister, poslanec DZ … pride na svoj položaj po političnih kriterijih z izvolitvijo ali imenovanjem. Sprejema politične odločitve in je tudi politično odgovoren.

Javni uslužbenec je v delovnem razmerju, načeloma na osnovi strokovnih kriterijev in izkušenj. Opravlja strokovne naloge za katere odgovarja disciplinsko in ne politično. Nekateri uradniki pa tudi izvajajo oblast na ta način, da odločajo o upravnih zadevah – javni uslužbenci s pooblastili.

Funkcionarji na državni ravni - kategorije:I. predsednik republike, poslanci DZ, predsednik vlade, ministri, člani državnega sveta II. člani ustavnega in računskega sodišča – strokovni kriteriji pri imenovanjuIII. sodniki in državni tožilci – izbrani so po strokovnih kriterijih, vendar imajo pravni status

funkcionarjev (prevladuje strokovnost, niso politično odgovorni). Po vseh značilnostih se približujejo javnim uslužbencem: mandat trajen, strokovnost, niso podvrženi režimu kolektivnih pogajanj, vežejo jih omejitve po Zakonu o funkcionarjih.

IV. funkcionarji v izvršilni veji oblasti – generalni sekretar vlade, državni sekretarji (1 v ministrstvu), predstojniki organov v sestavi ministrstev, predstojniki vladnih služb – zadnji trije bodo po novem ZJU uvrščeni v uradniške nazive.

Funkcionarji na lokalni ravni:1. župan2. podžupan3. člani občinskega sveta

Vse funkcije so poklicne razen članov državnega sveta in članov občinskega (mestnega) sveta; za župane in podžupane pa je različno, odvisno kaj si (pod)župan izbere - lahko opravlja nalogo poklicno ali pa tudi ne (župani so med poslanci in ker gre za nezdružljivost funkcij se odločijo poslanci, da bodo župani nepoklicno – to pa je združljivo).

Status funkcionarja ureja poseben Zakon o funkcionarjih v državnih organih omejitve pa so določene v Zakonu o nezdružljivosti funkcije s pridobitno dejavnostjo. Omejitve so: ne more opravljati pridobitne dejavnosti – izjemi sta pedagoška in publicistična

dejavnost podjetja, ki so v lasti ali delni (25%) lasti funkcionarja ali njegovega ožjega sorodnika

ne smejo poslovati z javnim sektorjem dolžnost prijave premoženja – vendar ni sankcij za neprijavo (poslanci) ne smejo prejemati daril – vrednostna omejitevFunkcionarji bodo po ZJU uvrščeni v isti plačni sistem kot javni uslužbenci, vendar samo v plačno skupino A, zato ne bodo pa podvrženi kolektivnim pogajanjem.

I. SPLOŠNI predpisi, ki urejajo sistem javnih služb Zakon o delovnih razmerjih – (Ur.l. RS 42/2002) za javni in zasebni sektor (lex

generalis) se je začel uporabljati s 1. 1. 2003). Določa minimalne pravice, ki pa jih lahko kolektivna ali individualna pogodba tudi spreminja – samo več pravic, manj ne.

29


Kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti – sem spada javni sektor. Kolektivne pogodbe za dejavnosti in poklice - pogodbe za posamezna področja v JU

še ni.Zakon ureja delovno razmerje med delavcem in delodajalcem, ki se sklepa s pogodbo o zaposlitvi. Cilj zakona je vključevanje delavcev v delovni proces, zagotavljanje usklajenega delovnega procesa ter preprečevanje brezposelnosti, pri čemer se upošteva pravica delavcev do svobode dela, dostojanstva pri delu in varuje interese delavcev v delovnem razmerju (1.čl).Če ni s posebnim zakonom drugače določeno, ureja ta zakon tudi delovno razmerje delavcev, zaposlenih v državnih organih, lokalnih skupnostih in zavodih ter drugih organizacijah in zasebnikih, ki opravljajo javno službo (2.čl). Zakon postavlja okvirje, določa minimalne pravice v korist delavca in škodo delodajalca.…

II. PREDPISI ZA JAVNI SEKTOR: Zakon o javnih uslužbencih (Ur.l. RS 56/02) - se začne uporabljati 28. 6. 2003.

I. del Členi od 1 do 21 – splošne določbe - velja za celotni javni sektor. Ima posebno določbo, da individualni delodajalec ne mora določiti višjih pravic, ki so določene z zakonom, kar je bistvena razlika med javnim in zasebnim sektorjem.

II. del Členi od 21 naprej – posebne določbe – velja za javne uslužbence v državnih organih (DU), organih lokalnih skupnosti (občinsko upravo), za varuha človekovih pravic … Velja za cca. 37.000 zaposlenih. Ta del govori tudi o tem, da je delodajalec država ali lokalna skupnost, ne pa nek posamezen organ. To je pomembno predvsem zato, če te premestijo znotraj DO, se ti ne prekine delovnega razmerja, ampak preneha le zaposlitev, ker je delodajalec isti.

Zakonu o sistemu plač v javnem sektorju (Ur.l. RS 56/02) – enotno določa plače za vse javne uslužbence. Veljati bo začel 1. 1. 2004. Velja za vse funkcionarje in javne usluž-bence in porabnike proračuna. V zasebnem delovnem pravu max. plača ni določena in v uslužbenskem delavnem pravu pa je max. plača določena z zakonom – bistvena razlika.

Posebni področni zakoni – določene so nekatere posebnosti glede na specifiko dela. To soo Zakon o policijio Zakon o obrambio Zakon o SOVIo Zakon o carinski službio Zakon o izvrševanju kazenskih sankcij

Zakonsko še ni urejeno kolektivno pogajanje v javnem sektorju. Vprašanje je koliko sindikatov mora podpisati kolektivno pogodbo, da bi le ta veljala? Potrebno je urediti tudi razmerje med kolektivno pogodbo za javni sektor in panožno kolektivno pogodbo, nadomestila, odpravnine, izobraževanje, saj na teh področjih prihaja do razlik. To bi rešili s splošno kolektivno pogodbo v javnem sektorju, ampak bi določili tudi izjeme, kar bi najhitreje naredili z zakonom. Letos bi naj bilo končano pogajanje glede plač!

Zakon o javnih uslužbencih (ZJU) II. del1 Delodajalec v državnih organih (DO) je država v organih lokalnih skupnostih (OLS) pa

lokalna skupnost. Prehod iz enega v drugi DO, ali iz enega v drugi OLS, ni prehod med dvema delodajalcema, zato ni prekinitve delovnega razmerja. Pravice in dolžnosti delodajalca v posameznem organu izvaja predstojnik (minister, direktor, načelnik, župan), to je operativno odločanje v imenu in za račun delodajalca (države ali LS). Predstojnik pa lahko določi vodjo kadrovskega poslovanja, ki pripravlja vse glede kadrovskega menedžmenta, predloge pa potrdi predstojnik.

30


2 Kadrovsko odločanje nov ZJU decentralizira (do sedaj veliko v rokah Vlade). Sedaj vlada ohranja strateško kadrovsko planiranje, določanje zaposlitvenih kvot, daje soglasje za večje spremembe sistemizacije delovnih mest. Vlada z uredbo določa skupna izhodišča za sistemizacijo delovnih mest, medtem ko predstojnik organa določi sistemizacijo v organu. Celotna državna uprava mora imeti enoten kadrovski pristop (načrt), centralno kadrovsko evidenco, evidenco internega trga dela, enotne predpise, nadzor nad izvajanjem. Možnosti zaposlovanja: odpiranje delovnih mest v vojski, policiji ter za EU. Kadrovske odločitve sprejemajo predstojniki, menedžerji in kadrovska služba vlade, ki je delovala že do sedaj, odslej pa se bo posvetila predvsem kadrovskemu menedžmentu.

3 Organizacijska vprašanja predstojnik in vodja kadrovskega poslovanja – 33.čl decentralizacija kadrovskega odločanja v organu organ, pristojen za kadrovske zadeve vloga predstojnika, menedžmenta, kadrovskih služb, kadrovske službe vlade, vlade komisija za pritožbe (senatno delo) 35.čl – ena za celo DU. Enotna uporaba

predpisov, da se rešijo problemi še pred sodstvom. Lokalna skupnost ima svojo komisijo. uradniški svet – bo vzpostavljen še pred veljavnostjo zakona in bo telo, ki bo imelo

posebno vlogo pri kadrovskih zadevah za najvišja delovna mesta – top menedžementa. kadrovski načrt - 42.čl kadrovske evidence - 46.čl

4 Odločanje o pravicah in obveznostih – O pravicah in obveznostih odloča predstojnik, vendar ima javni uslužbenec po 25. členu ZJU pravico do pritožbe, ki jo naslovi na komisijo za pritožbe (ena za celotno državno upravo in pravosodje) delovala bo v tri-članskih senatih. Komisija za pritožbe (rok 8 dni od vročitve oz. 15 dni od preteka roka za odločitev). Začne delovati od 28. 6. 2003 dalje.

5 Socialno partnerstvo je vgrajeno v ZJU – na nivoju vlade in ministrstev. Kadar se sprejema zakon ali predpis iz pristojnosti pravic delavcev, ga je potrebno uskladiti z reprezentativnimi sindikati (ZJU je še vedno neusklajen v 11. točkah). Pravice je prej potrebno uskladiti s sindikati in pridobiti mnenje sindikatov. Ni nujno, da se v celoti uskladijo. Če se ne, se kljub temu sprejme izjava. Na nivoju ministrstev se izvaja enak način usklajevanja, vendar s področnim predstavnikom sindikata.

6 Kadrovsko načrtovanje – vsi organi morajo imeti kadrovski načrt, ki je podlaga za zaposlovanje. Glavna omejitev kadrovskega načrta je denar. Narejen je na osnovi kariernega razvoja v organu.

Pomen kadrovskega načrta - določa javne uslužbence po posameznih kategorijah (tudi tolerance), kar pomeni, da določa kvote v posameznih kariernih razredih in skupno maksimalno število zaposlenih. Ta načrt je okvir za zaposlovanje in je povezan z proračunskim načrtovanjem in ga je potrebno uskladiti s sprejetim proračunom.

Vsebina kadrovskega načrta – predstavlja načrt kadrovskega planiranja in kadrovskega menedžmenta - struktura zaposlovanja po kategorijah s tolerancami. Predvidi nove zaposlitve, spremembe kadrovske strukture ipd. Vsaka nova zaposlitev mora biti v skladu s kadrovskim načrtom. Po novem bo kadrovski načrt lahko opredelil tudi zmanjšanje zaposlovanja, spreminjanje strukture.

Nivoji kadrovskega načrtovanja – 1. je nivo organa, 2. je nivo skupine organov. Kadrovsko načrtovanje se usklajuje podobno kot proračun in se sprejme skladno z njim.

31


Predlog poda predstojnik. 3. nivo je vladni nivo. Vlada na koncu odločili “koliko in kdo”.

Postopek sprejemanja – predlog sprejema poda predstojnik ostalo kot pri proračunu. Sprejme se hkrati s proračunom; vlada lahko spreminja kadrovski načrt med letom.

7 Sistemizacija delovnih mest – notranja organizacija - je akt organa, ki določa notranje organizacijske enote in sistemizacijo njihovih delovnih mest.

Pomen sistemizacije o organizacijski – daje organizacijsko sliko organa,o delovno pravni pomen – pogoj za zaposlitev. Zaposlitev na delovno mesto je možna,

če je delovno mesto sistemizirano in prosto. Vsebina sistemizacije so delovna mesta. Vsako konkretno delovno mesto mora

vsebovati opis iz katerega izhajajo pravice (plačni razred, dodatki) in pogoji za zasedbo delovnega mesta (izobrazba in dodatna znanja, delovna doba).

skladnost sistemizacije s kadrovskim in finančnim načrtom – da je “realna”. za manjše spremembe sistemizacije soglasje Vlade ne bo več potrebno – novi ZJU

Glavne strukturne značilnosti DU:Od leta 1991 je DU narasla za 2 krat. Do povečanja zaposlovanja v JU je prišlo zaradi: osamosvojitve – izgradnja lastnih državnih (javnih) institucij, vključitve v EU – priprava na vstop v EU. Novi pravni red in tudi institucije, ki bodo

temu pravnemu redu zadostile s kadrovskim potencialom, subjektivni razlogi - pomanjkanje pozornosti pri novih zaposlitvah. Npr. novi minister

je pripeljal nove uslužbence, ki so ostali, ko je minister odšel.Presežki so v carini (ukinjanje meje), vendar bodo primanjkljaji v policiji (Schengenska meja). Presežki pa bodo kmalu na geodetskih upravah (5. tarifni razred) in upravnih enotah. Kadrovski primanjkljaj je na ministrstvu za okolje in prostor, kjer imajo velike zaostanke.

Prioritetna naloga v prihodnosti je usklajevanje kadra državnih organov. To bo možno z centralnim registrom kadrov, ki bo omogočil prehajanje delavcev iz enega organa v drugi.

8 Delovno mesto – je osnovna enota organizacije, na kateri se gradi celotna organizacija organa. Delovna mesta bodo določena v Vladni uredbi v katalogu delovnih mest. To bo osnova, ki jo bodo posamezni organi vpeljali v svoje organizacije (katalog bo celovit, natančen, dopustna bodo le mala odstopanja). Delovna mesta so ločena na: uradniška delovna mesta - izvajanje upravnih nalog, vsebinske naloge v organih DU,

pravosodnih organih in upravah lokalne skupnosti. Vlada jih razvrsti z uredbo. strokovno tehnična delovna mesta – izvajanje režijskih nalog, finance, administracija.Razmerje med uredbo in sistemizacijo: uredba bo imela samo katalog delovnih mest.

9 Položaj – je vodstveno uradniško delovno mesto, na katerem se izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela v organu. Takemu uslužbencu pripada položajni dodatek. To je top mendžment v JU, ki ima poseben režim izbire, mandata, imenovanja in razrešitve. Ti položaji so v praksi zelo blizu politike. Prihajajo v stik s politiko. Stranke si želijo čim več takih mest prilastiti (dobro plačana služba in pomen imeti položaj ali vpliv). Položaji top menedžerjev so: v ministrstvu – generalni sekretar, generalni direktor in vodja organizacijskih enot v organih v sestavi – direktor in vodja organizacijskih enot v UE – načelniki in vodje organizacijskih enot v vladnih službah – direktor in vodja organizacijskih enot v upravah lokalnih skupnosti – direktorji občinskih uprav. Kriteriji za izbiro so:

32


strokovni kriteriji za izbiro osebni kriteriji za izbiro – to možnost ima le minister za državnega sekretarja in župan

za direktorja občinske uprave.Gre za kombinacijo obeh možnosti. Cilj je zagotoviti večjo stabilnost na teh položajih (načelniki, direktorji občinskih uprav…). Pogoj za pridobitev položaja in naziv, v katerem se lahko opravlja položaj se določi v aktu o sistemizaciji.

Poseben sistem izbire Ameriški sistem - menjava predsednika pomeni zamenjavo uradnikov na najvišjih

položajih. Slabost tega je, da traja nekaj časa, da se vzpostavi nek režim. Prednost pa je, da predsednik dela z ljudmi, ki jim zaupa.

Britanski sistem – je druga skrajnost. Uradniki so trajno imenovani. Menjava režima na njih ne vpliva. Slabost tega je, da pade storilnost uradnikom, ker jim nihče nič ne more. Prednost pa, režim se nadaljuje in ne prihaja do večjih sprememb v kadrovski strukturi.

Slovenski sistem – je kombinacija obeh. Omogoča osebno izbiro, tako da minister ali župan izbirata svojega sodelavca, drugi pa ne. Mandati so 5 letni in jih je možno za nekatera imenovanja prekiniti, za druga pa ne. Tako mora državni sekretar ob menjavi ministra novemu ministru ponuditi odstop, ki odstop sprejme ali pa ne, tudi pred iztekom tega mandata. Predstojniki organov v sestavi, načelniki UE in direktorji (tajniki) občinske uprave imajo fiksen mandat in jih brez krivdnih razlogov ni mogoče predčasno razrešiti.

10 Uradniški svet – je telo, ki bo delovalo od aprila 2003 in bo skrbel za izvajanje izbireuradnikov na položajih prijavljenih na javni razpis. Svet bo določil standarde, pogoje in merila za položaje (izkušnje, vodstvene veščine, razne reference …) in bo za posamezne postopke javnih natečajev imenoval natečajno komisijo. Ima posebno vlogo pri kadrovanju za najvišja mesta – top menedžerska mesta. To telo ima 12 članov od katerih jih vlada imenuje 4 (politični vpliv), visoko uradništvo 3, sindikati 2, predsednik republike pa izmed strokovnjakov na področju uprave 3.

Sito za kandidate bo natečajna komisija, ki bo določila primerne kandidate in izmed njih bo minister ali predsednik republike izbral in postavil svojega (osebna izbira) – imenovan bo na internem ali javnem natečaju in bo zaposlen za dobo 5 let z možnostjo podaljšanja brez razpisa še za dobo 5 let. Kandidat, ki bo izbran izmed uslužbencev v organu, bo po preteku mandata razporejen na ustrezno delovno mesto v organu, tisti, ki bo sprejet od zunaj bo po preteku mandata izgubil zaposlitev. Za 5 let župan imenuje tudi direktorja občinske uprave.

11 Uradniški naziv – novi zakon jasno opredeljuje, kaj so delovna mesta in kaj nazivi.Uradnik izvršuje javne naloge v nazivu. Naziv se pridobi z imenovanjem po izbiri uradnika na javnem natečaju v skladu z zakonom ali z napredovanjem v višji naziv. Napredovanje na delovnem mestu pomeni pridobitev višjega naziva. Na delovno mesto so običajno vezani 3 nazivi, ki pomenijo manevrski prostor za napredovanje v okviru enega delovnega mesta. ZJU določa 16 stopenj nazivov, ki so razdeljeni v 5 kariernih razredov (čl. 85). Pogoji za imenovanje v naziv so: predpisana izobrazba strokovni izpit aktivno znanje uradnega jezika kot dodaten pogoj se lahko zahteva še delovne izkušnje in drugi pogojiGre za napredovanje na istem delovnem mestu in je vezano na delovno uspešnost in izobrazbo. Uradnik je zaščiten, saj ne more biti premeščen na nižje delovno mesto (razen

33


zaradi disciplinskega ukrepa). Uspešnost > višji naziv > višja plača. Na eno delovno mesto se vežejo 2 ali 3 nazivi. Osnovna plača je odvisna od naziva in s tem je posredno odvisna od delovnega mesta (povezava naziv - delovno mesto). Obstaja tudi povezava med položajem in nazivom. Isti nazivi so uporabni v DU in občinskih upravah.Predpisana izobrazba za nazive:Karierni razred

Naziv Izobrazba

I. višji sekretar, sekretar, podsekretar univerzitetna ali visoka s specializacijo oz. magisterijem

II. višji svetovalec I, II in III najmanj visoka strokovnaIII. svetovalec I, II in III najmanj visoka strokovnaIV. višji referent I, II in III najmanj višja strokovnaV. Refernt I, II in III srednja splošna ali srednja strokovna

12 Zaposlitev A) Pogoji za zaposlitev – delovno mesto mora biti prosto in v skladu s sistemizacijo,

kadrovskim načrtom in proračunom (če kdo odide ali so odobrene nove zaposlitve).

B) Potrebni in možni koraki za zasedbo delovnega mesta - izbirni postopek: predstojnik najprej znotraj organa možnost s premestitvijo - prvi možni korak interni natečaj znotraj državne uprave (en trg dela) - drugi možni korak javni natečaj za uradniška mesta (objava za strokovno tehnične uslužbence) -

objavljen mora biti v Uradnem listu ali dnevnem časopisju. Izmed kandidatov s pogoji se opravi izbirni postopek pred izbirno komisijo, ki jo določi predstojnik. Ta ima postavljena merila, odločitev mora biti obrazložena. Komisija izbere, odloči pa predstojnik organa.

Neizbrani kandidat ima možnost pritožbe kadar: Izbrani kandidat ne izpolnjuje pogojev So kršena pravila postopka Ker ni sodeloval v postopku, a je izpolnjeval pogoje Če ni bil izbran pa bi moral biti izbran

Pritožba zadrži izvršitev odločbe oziroma sklenitve delovnega razmerja. Upravni spor ne zadrži sklenitve delavnega razmerja, vendar je možna odškodnina. Če je nekdo zaposlen brez pogojev in brez javnega natečaja, se pogodba lahko razdre še po treh letih!

C) Imenovanje in pogodba – imenovanje v naziv in sklenitev pogodbe o zaposlitvi. Delovnorazmerje sklene javni uslužbenec s pogodbo o zaposlitvi - sestavni deli pogodbe (53.čl). O pravicah in obveznostih javnega uslužbenca izda delodajalec sklep, v skladu z zakonom, podzakonskimi predpisi, kolektivno pogodbo in pogodbo o zaposlitvi. Delovno razmerje se sklene za delovno mesto, ki je določeno v sistemizaciji, praviloma za nedoločen čas, razen za izjeme. Pogodba se razveljavi samo, če nekdo ni izpolnjeval formalnih pogojev. Upravno sodišče lahko razveljavi pogodbo, če pogoji za zasedbo delovnega mesta niso izpolnjeni. Možne enostranske spremembe v primeru: razrešitev naziva - le zaradi disciplinskih razlogov ali zaradi reorganizacije premestitev – sporazumno imenovanje v višji naziv

34


Razmerje za določen čas se sklene le izjemoma, kadar gre za časovno omejene projekte, top menedžerske pozicije, za nadomeščanje, zaposlitve v kabinetih za čas trajanja funkcije (ministra, predsednika vlade, župana …) – minister ima na voljo 4 taka delovna mesta.

35


13 Obveznosti javnih uslužbencev in navodila za delo – pravice delavcev so določene spredpisi delovnega prava. O pravicah in obveznostih javnega uslužbenca izda delodajalec sklep, ki mora biti v skladu z zakonom, podzakonskimi predpisi, kolektivno pogodbo in pogodbo o zaposlitvi, ki morajo biti objavljeni. Delavec pa je vezan na zakon, kolektivno pogodbo, splošne akte, interno gradivo. Sprejet je Kodeks javnih uslužbencev, ki vsebuje moralna pravila in je v skladu z ZJU glede disciplinskih ukrepov.Izjemne situacije, ki so vezane na uslužbenca so:a) drugo delo in povečan obseg dela,b) projektno delo,c) konflikt interesov,d) prejemanje darila,e) izobraževanje in usposabljanje,f) letni razgovor s sodelavcem.

a) drugo delo in povečan obseg dela - gre za nadomeščanje ipd. Uslužbenec mora ustrezati strokovni usposobljenosti. Dodatno delo se opravi znotraj delovnega časa in se posebej nagradi – ni stimulativni del plače. O tem se pogovorita predstojnik organa in uslužbenec.

b) projektno delo – uslužbenec opravlja delo v projektnih skupinah (tudi medresorskih), če ima znanja in sposobnosti. Delodajalec izda sklep v imenovanje v projektno skupino, ki mora vsebovati tudi nagrado in razbremenitev rednega dela.

c) Konflikt interesov – podobno kot konkurenčna prepoved v zasebnem sektorju. Gre za nezdružljivost interesov. Gre za to, da novo delo oz. dejavnost ne bi ogrožala (nepristransko in objektivno) delo v JU – izkoriščanje podatkov, ki so na voljo v uradnih evidencah za svojo pridobitno dejavnost potem, ko si zapustil JU (insajderske informacije) oz. če bi okrnil ugled organa v katerem je bil zaposlen!

Uradniki na položajih: generalni direktor, generalni sekretar, predstojnik organa v sestavi, predstojnik vladne službe, načelnik UE in direktor občinske uprave, ne smejo izvrševati nobene druge dejavnosti, razen tiste, ki je povezano z pedagoškim delom, znanstvenim delom, sodelovanje v kulturnih in športnih organizacijah in publicistiki.

d) Prejemanje daril – s tem mislimo predvsem na korupcijo in verodostojnost. Priložnostna darila so dovoljena do vrednosti 15.000 (večja od 3.000 SIT se morajo vpisat v evidenco).

e) Izobraževanje in usposabljanje – izobraževanje pomeni pridobitev višje strokovne izobrazbe, usposabljanje pa pridobitev novih znanj in veščin za potrebe dela, s čimer se ne pridobi višje strokovne izobrazbe. Novi ZJU zahteva program izobraževanja v okviru finančnih zmožnosti – določijo se prioritete! Zahtevan je tudi interni natečaj za izobraževanje. Določit je treba kriterije, na podlagi katerih se izbere ljudi za izobraževanje in usposabljanje. Zakon zahteva tudi izpite. Zahtevan je obvezni uradniški izpit za višje in strokovni izpit za srednje upravne delavce.

f) letni razgovor s sodelavcem – ZJU določa, da mora le tega s sodelavcem opraviti menedžer. Gre za pogovor o realizaciji dela, delo vnaprej, kariera, ambicije ...

14 Prenehanje delovnega razmerja - isti razlogi kot v ZDR SPORAZUMNO Z ODPOVEDJO JAVNEGA USLUŽBENCA Z ODPOVEDJO DELODAJALCA

Upoštevati je treba odpovedni rok za VII. stopnjo 6 mesecev, ostali 3 mesece. Natančno so določena procesna vprašanja, ki jih ZDR nima.

Delodajalec lahko da odpoved uslužbencu zaradi:

36


Krivdnih razlogov (disciplinske kršitve) – ZDR prenehanja delovnega razmerja ne pozna, ima le odpoved zaradi kršitve pogodbe o zaposlitvi, medtem ko ZJU to ima (ZZP).

Zaradi ugotovljene nesposobnosti – Postopek za ugotavljanje nesposobnosti izvede posebna komisija, ki lahko premesti osebo na drugo delovno mesto ali pa se odloči za odpoved. Teh postopkov je zelo malo, po mnenju prof. Viranta je razlog v tem, da je postopek zapleten in ga menedžerji ne znajo izvesti, pa še motivirani niso za to.

Zaradi poslovnih razlogov – racionalizacija, privatizacija nalog, finančni razlog ipd. Mnogi organi imajo strukturo delovnih mest napačno postavljeno - gre za popravljanje napak iz preteklosti (rutinske naloge opravljajo državni podskretarji, različni svetovalci). ZJU omogoča: pravico do prerazporeditve, možnost dokvalifikcije, odpravnino, lahko pa se uslužbenca prerazporedi tudi na nižje, manj plačano delovno mesto.

15 Karierni sistem – je piramidni sistem, ki ima naslednje značilnosti: temelji na vstopnih filtrih - strokovni izpit, izobraževalni programi sestavljen je iz dveh sistemov :

o hierarhije delovnih mest – veliko znanja in izkušenjo hierarhije nazivov – ni dovzeten za spremembe, pozna ga samo uprava

začetek na najnižji karierni stopnji , ko stopiš v sistem – razred je odvisen od izobrazbe,

interni razpis – ob odpiranju novih delovnih mest ali zasedbi že obstoječih imajo prednost tisti, ki so že v sistemu.

Pozitivne lastnosti so izkušnje, večja strokovnost, boljša motivacija uradnikov …Naš sistem je še precej karierni - strokovni izpiti, hierarhija nazivov, interni natečaj (neobvezen korak) – vendar bo z novim ZJU omogočen tudi pozicijski sistem: javni natečaj, izbira boljšega kandidata …

16 Pozicijski sistem – ravno obratni sistem. Ni filtrov (le strokovni izpit ZUP), ni piramidni.Pozitivne lastnosti: takoj lahko vstopiš na visok položaj, je bolj odprt za okolje, omogoča dotok “sveže krvi” iz zasebnega sektorja.Negativne lastnosti so, da nima izkušenj, ponavljal bo napake iz preteklosti, ki jih nekdo iz kariernega sistema pozna itd.

J PLAČE V JAVNEM SEKTORJU IN PLAČNI SISTEM Zakon o sistemu plač v javnem sektorju je bil sprejet maja 2002, objavljen v Ur.l. RS, 56/2002, v uporabo pa bo prišel s 1. 1. 2004.Namen zakona:a) Enovita ureditev za celoten javni sektor – za javne uslužbence in funkcionarje.b) Primerljivost plač – za primerljiva delovna mesta se določi primerljiva plača.c) Transparentnost – preglednost sistema in jasna razmerja – kje je kdo in kakšno plačo ima.d) Kolektivna pogajanja – poudarek je na kolektivni pogodbi za javni sektor. Zakon določa

le okvire, posamezni ureditvi pa so prepuščene finese. Prejšnji zakon je določal celo količnike za posamezna delovna mesta, kar pa se je dopolnjevalo s številnimi kolektivnimi pogodbami. Vsak sindikat je pritiskal na sistem na svojem področju. Danes je najprej Zakon + Kolektivna pogodba za JS (vsi sindikati na eni strani).

Zakon o razmerjih plač v javnem sektorju – prejšnja ureditev sistema je postala nepregledna, ko se je nenehno širil, zaradi urejanja posamičnih področij (zdravniki, sodniki, šolstvo, javna uprava) zaradi česar se je pojavila potreba po poenotenju sistema.

37


Osnovni pojmi: Katalog delovnih mest in nazivov je spisek sistemiziranih delovnih mest in nazivov

v javnem sektorju Sistemizacija delovnih mest je akt, v katerem so v skladu z notranjo organizacijo

določena delovna mesta, potrebna za izvajanje nalog državnega organa, uprave lokalne skupnosti, osebe javnega prava z opisom nalog, pogoji za zasedbo in ter plačilni razredi.

Delovno mesto je v organizacijski strukturi najnižja organizacijska enota, ki ima v okviru delovnega ali poklicnega področja opredeljene glavne naloge

Naziv je poimenovanje, ki ga javni uslužbenec pridobi z imenovanjem, izvolitvijo, podelitvijo ali napredovanjem v skladu z zakonom

Osnova za določanje osnovnih plač na plačni lestvici je zahtevnost delovnega mesta, naziva in funkcije

Plačno skupino (od A do I) sestavljajo funkcije oz. delovna mesta značilna za dejavnost oz. istovrstna delovna mesta v vseh dejavnostih. Plačna skupina se glede na skupne značilnosti funkcij, delovnih mest in nazivov deli na plačne podskupine (od C1 do C6 – uradniški nazivi v državni upravi, lokalni samoupravi in drugih državnih organih).

Plačna lestvica je sestavljena iz plačnih razredov Plačni razred - (najnižji 1 razred – 99.523 SIT, najvišji 65. razred – 1.224.777,00

SIT, razmerje 1:13) je del plačne lestvice, ki ima vrednost izraženo v tolarskem znesku. Osnovna plača je tisti del plače, ki jo prejme javni uslužbenec ali funkcionar na

posameznem delovnem mestu, nazivu ali funkciji za opravljeno delo v polnem delovnem času v posameznem mesecu.

Delovna uspešnost je tisti del plače, ki ga lahko prejme javni uslužbenec za nadpovprečno opravljeno delo v določenem časovnem obdobju.

Dodatki so del plače javnega uslužbenca ali funkcionarja za posebne pogoje dela, nevarnost, obremenitve, ki niso upoštevane pri vrednotenju zahtevnosti delovnega mesta, naziva ali funkcije.

STRUKTURA PLAČE

a + b + c = Osnovna plača + dodatki + delovna uspešnost

I. Osnovna plača Znesek osnovne plače se določi z uvrstitvijo v plačni razred iz plačne lestvice v določeni plačni skupini oz. podskupini.Plačnih razredov je 65. Plačilni razred = 4% bruto plače, Plačne skupine in podskupine: A – funkcije – poslanci DZ, predsednik republike, ustavni sodniki B – poslovodne – direktorji, ravnatelji, tajniki C – uradniki;

o C-2 – uradniki v drugih državnih organih (podskupina ); D-H – šolstvo, zdravstvo, kultura, sociala; I – javne agencije in druge paradržavne institucije; J – strokovna, tehnična in druga spremljajoča delovna mesta

Višina plačnih razredov bi se naj usklajevala letno (vlada+sindikati), če ni soglasja pa vlada predlaga ureditev z zakonom.

38


Napredovanje – možno je dvojno napredovanje: v višji naziv in v višji plačni razred. Podlaga in pogoj je dobra ocena delovne uspešnosti. Zakon zahteva oceno enkrat letno (menedžer). Ocena nezadovoljivo je povod za postopek ugotavljanja nesposobnosti - poglej kombinacijo napredovanja pri oceni odlično in ostale.

Vlada lahko določi kalup, npr. največ 40% je lahko ocenjenih z oceno odlično. Ocena se seveda izvede na podlagi usklajevanja rezultatov s cilji zadanimi v letnem delovnem načrtu. Delavec podpiše oceno, ima pa možnost ugovora.

Uvrstitev plačnih skupin:A določijo se z aktom DZ - postavi posamezne plačne razrede (tu ni kolektivnih pogajanj

niso prisotni sindikati),B uvrstitev se izvede z vladno uredbo (predlog je, da bi bil sem uvrščen tudi “top

Manegment državnih organov),C-H. orientacijska, sidrna delovna mesta bodo uvrščena na podlagi kolektivne pogodbe za

javni sektor (KPJS), vse ostalo v vladni uredbi, pri čemer se uporablja tudi metodologija KPJS, ki ima naslednje elemente:o zahtevana izobrazba in strokovna usposobljenost,o delovne izkušnjeo odgovornosto umski in fizični naporio rutinsko ali sestavljeno deloo vplivi okolja in delo s strankami

Na podlagi metodologije določena orientacijska delovna mesta se bodo uvrščala v javni sektor (cca 70% delovnih mest), ostala delovna mesta se bo urejalo s kolektivno pogodbo dejavnosti. Virant: metodologiji se je dal prevelik poudarek, kot čarobni paličici, ki bo omogočala izračun plač. Metodologija ima tudi negativne učinke:o ne upošteva tržnih pogojev delovne sileo urejanje je bilo narejeno preveč na hitro – potreben je določen čas

J delovna mesta spremljajočih dejavnosti (informatika, tolmači, administratorji, računovodstvo), bi naj bilo enotno vrednotena za celoten javni sektor, uredi pa se z KPJS (=zelo ambiciozna zamisel).

II. Dodatki: položajni (uredba: 5-20%) - javni uslužbenec, ki izvršuje pooblastila v zvezi z

vodenjem delovna doba (KPJS) – za celotno delovno dobo mentorstvo (KPJS) specializacija, magisterij, doktorat (KPJS) – ko ni pogoj za zasedbo delovnega mesta dvojezičnost – na področjih manjšin manj ugoden delovni čas (KPJS) – deljeno delo, izmensko delo, nočno delo manj ugodni delovni pogoji (KPJS); posebna obremenitev in nevarnost – skupaj max. 15% (KPJS);

III. Delovna uspešnost Od 1. 1. 2004. Do tedaj bi morala biti sprejeta KPJS? Potrebno je soglasje velikega števila sindikatov, če soglasja ne bo, bo Vlada predlagala sprejetje zakona - “odpišeš sindikat”. delovna uspešnost – pripada javnemu uslužbencu, ki je pri delu v tekočem letu dosegel

nadpovprečne delovne rezultate ali je bil nadpovprečno delovno obremenjen. Max. je dve osnovni mesečni plači in se ena izplača v juliju, druga v decembru. Ta ocena se ne

39


pokriva z letno delovno oceno uspešnosti, ki se uporablja v kariernem sistemu pri oceni možnosti napredovanja (ZP).

napredovanje (Januar) – rezultati, samostojnost, ustvarjalnost, zanesljivost seznanitev z oceno

Varovalka: Če boš imel po novem zakonu nižjo plačo, se ti bo plača z nadomestilom morala izravnati s prejšnjo, vendar teh plač ne bo mogoče povečevati glede na inflacijsko gibanje kot ostale plače!!!

K DRŽAVNA UPRAVA V POGOJIH ČLANSTVA V EU

Vplivi na Slovensko ureditev državne uprave: Sistem državne uprave ni del “ACQUISA” (evropski pravni red) - ni bilo potrebno urediti Horizontalna vprašanja “mehki ACQUIS” – predstavljala so sestavni del vključevanja v

EU (organiziranost, sistem javnih uslužbencev) ni v direktivah. So pa postavljeni določeni standardi enotnega evropskega upravnega prostora. Mehki ACQUIS” smo uredili z ZDU, ZJU in Zakonom o inšpekcijskem nadzoru, ki zadovoljujejo evropske standarde. Prvi pozitivni rezultat je dala ocena leta 2001. Standardi evropskega upravnega prostora:

o odprtost do uporabnikovo politična nevtralnosto transparentnosto strokovna sposobnost

Vertikalna vprašanja – smo morali urediti (zahteva EU). Vzpostaviti je bilo potrebno institucije – administrativna usposobljenost za izvajanje pravnega reda (npr. NFP? in druge institucije). V bistvu so urejena vsa področja razen notranje revizije javne uprave in agencije za kmetijske trge. Od administrativne urejenosti je odvisno, ali bomo od EU prejeli finančna sredstva.

Delovanje DU v pogojih članstva EUOd leta 1997 je pričela delovati Vladna služba za evropske zadeve, ki je usmerjala evropski projekt v Sloveniji – organizacija, ki je skrbela za oblikovanje izhodišč, da so se določena področja iz EU preslikala v Slovenijo.

Ko bomo sprejeti v EU – ko bo Slovenija članica, bomo imeli možnost: Policy making – pravica do oblikovanja stališč do predlogov Evropske komisije, ki bodo

zastopana v Bruslju (Brusselle). To bo glavna naloga po sprejemu v EU. Slovenski uradniki bodo sodelovali pri delu delovnih skupin (pred obravnavo na Svetu) Potrebno bo implementirati evropsko pravo (uredbe in smernice) Izjemno pomembna bo usposobljenost kadrov na več nivojih

1. nivo – 40 ljudi, ki bodo kandidirali za Evropsko komisijo2. nivo – 500 ljudi za visoko uradništvo3. nivo – bazična raven cca. 1000 ljudi/leto za usposabljanje

Nadaljevati je potrebno kvalitetno koordinacijo pri oblikovanju stališč – sklep vlade, da se ohrani služba za evropske zadeve – SVEZ (koordinacija za prvi in tretji steber), MZZ (drugi steber)

Vzpostaviti bo potrebno centralno informacijsko vozlišče (“link” do Bruslja).

40


KJE JE IN KAM GRE SLOVENSKA UPRAVA?Iz učbenika Visoke upravne šole, Avtor: Doc. dr. Gregor Virant

PovzetekAvtor orisuje razvoj projekta modernizacije slovenske javne (predvsem državne) uprave v obdobju med lanskimi in letošnjimi Dnevi slovenske uprave. V nadaljevanju poudari, da je treba pripraviti nov strateški dokument o nadaljnjem poteku projektov na tem področju, podaja svoje strateške poglede in našteje aktivnosti, ki bodo po njegovem mnenju ključnega pomena. V zaključku predstavi svoj pogled na nekaj kritičnih dejavnikov, ki lahko zavrejo ali pospešijo modernizacijo uprave.

1 UvodOd lanskih do letošnjih Dnevov slovenske uprave se je o slovenski upravi v političnih krogih, v

medijih in v javnosti govorilo več kot običajno - včasih zaradi neprijetnosti, ki so jih državljani (enkrat bolj, drugič manj upravičeno) pripisovali upravi (menjava potnih listov), pogosto pa tudi zaradi projektov, ki so bili izvedeni oziroma so se začeli izvajati. Leto je bilo na področju razvoja uprave v primerjavi s prejšnjimi leti posebej plodno. Pri tem ne mislim le na sprejem petih sistemskih zakonov, s katerimi je bil za daljše obdobje postavljen zakonski okvir delovanja uprave, temveč tudi na vrsto na videz manjših, a v praksi nič manj zahtevnih in pomembnih projektov. Težišče sprememb v upravi se sedaj s področja zakonodaje pomika v izvedbene, praktične, operativne ukrepe. Prve stranke na primer že plačujejo storitve s "plastičnim denarjem". Na mnogih področjih (uspešnejši pa na vseh) upravni organi sami pridobivajo podatke iz uradnih evidenc in ne obremenjujejo strank z obveznostjo prilaganja izpiskov in potrdil.

V tem prispevku bom na kratko prikazal aktivnosti in rezultate v času med lanskimi in letošnjimi Dnevi slovenske uprave ter svoj pogled na to, kakšne naj bi bile strateške usmeritve in aktivnosti v naslednjih letih. Predstavil pa bom tudi svoj pogled na kritične točke, ki zavirajo modernizacijo državne uprave. Str. 517

2 Nova zakonodaja in njena operacionalizacijaLeto 2002 bo ostalo zapisano kot leto sprejema in uveljavitve novega zakona o državni upravi,

zakona o javnih uslužbencih, zakona o sistemu plač v javnem sektorju, zakona o inšpekcijskem nadzoru in zakona o javnih agencijah. Vsi navedeni zakoni so bili sprejeti z visokim soglasjem v državnem zboru in ugodno ocenjeni s strani tujih institucij, kar vliva zaupanje, da pomenijo dobro zakonsko ogrodje. Zakoni ne prinašajo revolucionarnih sprememb, temveč izhajajo iz sedanjega stanja in prinašajo izboljšave v točkah, ki so se izkazale kot kritične. Največ zakonskih sprememb je nedvomno na področju uslužbenskega sistema v javni upravi, kjer se novi zakon približuje običajni evropski praksi. Bistveno bolj je poudarjen kadrovski menedžment, na nove temelje je postavljen sistem strokovnih izpitov, prek instituta javnega natečaja je zmanjšana nevarnost selekcije kadrov na podlagi napačnih meril, napredovanje je urejeno bistveno bolj razvidno in motivacijsko (vezano je predvsem na oceno delovne uspešnosti). Velika priložnost za izboljšanje stanja v upravi se kaže v vzpostavitvi posebnega režima za najvišje vodstvo (top management); pričakujem, da se bo v obdobju nekaj (morda osem ali deset) let oblikoval krog uradniške elite, katerega zametki so nastali že na podlagi sedanje ureditve v osebah generalnih sekretarjev, načelnikov upravnih enot in nekaterih strokovno postavljenih državnih sekretarjev ter predstojnikov organov v sestavi ministrstev. Oblikovanje menedžerske elite je morda tudi ključna točka za izboljšanje stanja - če bodo na čelo posameznih področij v upravi prišli ljudje, ki bodo uživali strokovno avtoriteto na teh področjih in bodo osvojili tudi osnovno menedžersko znanje in veščine, se bo novi duh širil do zadnje pore državne uprave. Ljudje, še posebej tisti na ključnih mestih, so pač najpomembnejši dejavnik kakovosti državne uprave.

41


S-sprejetjem nove zakonodaje so si oddahnili le poslanci. Vlado, ministrstvo za notranje zadeve, kadrovsko službo vlade ter menedžerske in kadrovske ekipe v posameznih organih pa čaka trdo delo pri udejanjanju zakonskih rešitev. Ministrstvo za notranje zadeve v sodelovanju s kadrovsko službo

vlade pripravlja izvedbene aktivnosti k zakonu o državni upravi in zakonu o javnih uslužbencih. Mednje ne sodijo le podzakonski predpisi, temveč tudi mehki ukrepi, kot so priporočila, priročniki, seminarji

na upravni akademiji ipd. Cilj vseh teh aktivnosti je predvsem standardizacija in optimizacija kadrovskih procesov ter usposobitev vodstvene strukture in kadrovsko službo, potrebni pa so tudi čim

širše seznanjanje s spremembami, nevtralizacija za upravo tako značilnega odpora do sprememb in spreminjanje organizacijske kulture. Str. 518

3 Drugi projektiPoleg sprejetja zakonodajnega okvira je prišlo v letu 2002 še do nekaterih pomembnih

premikov. S spremembo zakona o splošnem upravnem postopku je bil začrtan projekt izmenjave podatkov v javni upravi. Izhodišče projekta je bila ugotovitev, da uprava pri številnih upravnih storitvah obremenjuje uporabnike z zahtevo, da ji dostavljajo potrdila, izpiske in druga dokazila o podatkih, ki se sicer na podlagi predpisov vodijo v administrativnih evidencah. S spremembo zakona so postavljena nova načela pridobivanja podatkov, ki bodo radikalno spremenila poslovne procese. Upravni organi so po novem ne glede na določbe področnih predpisov dolžni sami pridobiti vse podatke, ki so v uradnih bazah podatkov, in s tem ne smejo obremenjevati uporabnikov.

Za uresničitev sprememb v praksi bo treba izpeljati vrsto aktivnosti: popisati upravne storitve in definirati potrebne vhodne podatke, opraviti reorganizacijo številnih poslovnih procesov, vplivati na spreminjanje organizacijske kulture v upravi s poudarkom na služenju državljanom in dvigu kvalitete upravnih storitev, zagotoviti ustrezno tehnološko podporo za vzpostavitev elektronskih baz podatkov, njihovo povezovanje, dostopnost za uporabnike v upravi in zavarovanje osebnih podatkov.

Spremembe zakona o upravnih taksah so začrtale projekt poenostavitve plačevanja upravnih taks in drugih plačil, povezanih z upravnimi storitvami. V času letošnjih Dnevov slovenske uprave bi morali biti v skladu s pogodbo z izbranimi izvajalci vzpostavljeni vsi pogoji za začetek plačevanja taks s kreditnimi in plačilnimi karticami na testni upravni enoti, do konca letošnjega leta pa so izvajalci dolžni zagotoviti te pogoje na vseh upravnih enotah.

V letošnjem letu je za vse upravne organe stopila v veljavo uredba o načinu poslovanja s strankami, ki dviguje standarde kakovosti upravnih storitev oziroma dobre prakse, ki so SC uveljavile v nekaterih organih, opredeljuje kot obvezni standardi. Uredba je imela pozitivne rezultate (med drugim smo z anketami o zadovoljstvu strank dobili tudi verodostojne podatke o kakovosti storitev, če kakovost opredelimo kot razmerje med pričakovano in dejansko storitvijo). Uredbo bo treba izboljšati in nadgraditi ter se še naprej dogovarjati o načinu izvajanja nekaterih standardov (zlasti je neenotna praksa na področju uvajanja informacijskih pisarn oziroma t. i. "informatorjev").

Ob koncu lanskega leta je bila uveljavljena nova uredba o poslovanju z dokumentarnim gradivom, v začetku letošnjega pa je bilo na podlagi nje izdano navodilo. Bistvene spremembe prinaša uredba na področju prej neurejenega poslovanja z dokumenti v elektronski obliki. Uredba bo podprta z novo

Str. 519

verzijo aplikacije SPIS, ki se bo septembra testirala. Uporaba informacijske tehnologije in elektronske komunikacije zahteva od vseh, ki delamo v upravi, dodatno disciplino pri procesih poslovanja z dokumenti, zlasti pri evidentiranju in shranjevanju.

Na področju e-uprave velja omeniti določitev vsebine portala (skupne domače strani) upravnih enot, ki vsebuje tudi celovite informacije o upravnih storitvah, zajete v katalogu življenjskih situacij. V času izvedbe Dnevov slovenske uprave poteka tehnološka izdelava te domače strani. Sicer pa je razvoj e-storitev še vedno na relativno nizki ravni. Z upravo je mogoče še vedno poslovati le z uporabo digitalnega potrdila državnega overitelja (SIGEN-CA), kot upravna storitev je na voljo pridobitev izpiskov iz matičnih knjig, ki z obveznostjo pridobivanja podatkov s strani upravnih organov

42


postaja brezpredmetna. Storitve za državljane in podjetja (G2C, G2B) so razvite na prvem nivoju po evropski klasifikaciji, to je na nivoju informacij, ki jih ponuja portal e-uprava in znotraj tega posamezni organi na svojih domačih straneh.

Vlada je sprožila tudi obsežno analizo stanja v ministrstvih na podlagi metodologije, ki jo je pripravilo ministrstvo za notranje zadeve. Analiza zajema področja poslovnih procesov (posebej upravnih postopkov, kadrovskih procesov in poslovanja z dokumentarnim gradivom), notranje organizacije in vodenja, usposabljanja in usposobljenosti zaposlenih, upravljanja kadrovskih virov, javnosti in odzivnosti. Na podlagi analize bo mogoče ugotoviti dobre prakse in jih kot standard predpisati ali vsaj priporočiti vsem ministrstvom in organom v njihovi sestavi.

Na področju uvajanja kakovosti v upravo se nadaljujejo aktivnosti upravnih enot za pridobivanje certifikata ISO 9001, vse pa je pripravljeno tudi za začetek uporabe modela ocenjevanja, ki je bil razvit za potrebe uprav članic Evropske unije (C. A. F.). V model za ocenjevanje pa lahko preraste tudi že omenjena metodologija za analizo stanja po resorjih, ki je nastala v ministrstvu za notranje zadeve.

4 Kratkoročni načrti (leto 2002)Težišče se z zakonskih projektov torej prenaša na izvedbene oziroma operativne projekte. Posebna

delovna skupina pripravlja vrsto izvedbenih predpisov k zakonu o javnih uslužbencih in zakonu o državni upravi.

Od načrtovanih zakonskih projektov moramo omeniti spremembe in dopolnitve zakona o splošnem upravnem postopku, ki jih pripravlja delovna skupina na ministrstvu za notranje zadeve. Cilj novele je odpraviti nekatere pomanjkljivosti zakona, ki jih je v prvih dveh letih uporabe ugotovila praksa, racionalizirati in optimizirati postopek, kjer je to mogoče (npr. na področju stranske udeležbe in vročanja) ter prilagoditi zakonsko ureditev možnostim, ki jih ponuja informacijska tehnologija (vlaganje vlog po elektronski poti, e-vročanje, e-odločba). Na zakonodajnem področju je pomemben tudi zakon o dostopu do informacij javnega značaja, ki čaka na parlamentarno obravnavo.

Str. 520

Na področju uvajanja kakovosti se nadaljuje uvajanje modela C. A. F. Do konca leta bodo izvedeni prvi pilotski projekti samoocenjevanja po tem modelu. Opravili bomo tudi evalvacijo učinkov uredbe o načinu poslovanja s strankami in po potrebi pripravili spremembe te uredbe. Pozno jeseni bo ministrstvo za notranje zadeve organiziralo konferenco "Od ideje o kakovosti do dobrih praks v javni upravi", na kateri se ne bo več na splošno razpravljalo o kakovosti in poslovni odličnosti, temveč bodo upravni organi prikazali svoje v praksi uveljavljene inovacije.

Do konca leta bo vzpostavljen nov sistem upravne statistike, ki bo preglednejši in realnejši kot dosedanji ter boljši temelj za poslovno načrtovanje in poročanje.

5 Dolgoročnejši načrti (strategija 2003 do 2007)Strategija razvoja javne uprave, ki je bila sprejeta leta 1997, danes ni več aktualna oziroma ne

izkazuje dejanskih razvojnih prednostnih nalog. Tudi zakonski projekti, ki so bili njen osrednji del, so zaključeni. Državna uprava zato potrebuje nov, kratek in jedrnat dokument, s katerim bo vlada določila strateško vizijo in cilje nadaljnjega razvoja javne uprave, in sicer za vse segmente razvoja uprave, ki so v pristojnosti različnih nosilcev - ministrstva za notranje zadeve, komisije za odpravo administrativnih ovir, ministrstva za informacijsko družbo, ministrstva za finance, kadrovske službe vlade, centra vlade za informatiko in servisa skupnih služb. Za koordinacijo projektov, ki jih vodijo ti nosilci, bi bilo smiselno oblikovati koordinacijsko telo. Dolgoročno pa je seveda najboljša rešitev oblikovanje enovitega ministrstva za javno upravo (ali javni sektor), ki bi prevzelo vse -pristojnosti na področju sistema javne uprave (ali širšega javnega sektorja). V nadaljevanju podajam nekaj idej, ki bi lahko služile kot podlaga za oblikovanje strateškega dokumenta-o razvoju javne uprave.

43


1 Vizija in cilji razvoja (modernizacije) javne uprave: Naša vizija bi morala biti javna uprava, ki bi se po kazalcih zadovoljstva uporabnikov (državljanov, gospodarskih subjektov in drugih pravnih oseb, državnega zbora in vlade) z njenimi storitvami uvrstila med pet najboljših državnih uprav v Evropski uniji. Str. 521

2 Okvirni cilj razvaja uprave je izboljšanje njenega delovanja v smislu

zakonitosti in pravne varnosti,

politične nevtralnosti,

usmerjenosti k uporabniku,

odprtosti in preglednosti ("open and transparent government"),

učinkovitosti in uspešnosti ("efficiency and effectiveness").

3 Podrobnejši cilji so naslednji: prilagodljiva, projektno naravnana in poslovnim procesom prilagojena organizacija državne

uprave, uslužbenski sistem v upravi, ki bo temeljil na izbiri kadrov po merilih strokovne

usposobljenosti, zagotavljal ustrezno nagrajevanje in spodbujal nadpovprečno delovno uspešnost,

zavestno, načrtno, sistematično in racionalno upravljanje človeških virov, razvoj vrhunsko usposobljenih menedžerskih kadrov; dvigovanje standardov kakovosti upravnih storitev in povečevanje zadovoljstva uporabnikov, spodbujanje in razširjanje dobrih praks ter njihovo razvijanje v ustrezne standarde, standardizacija in optimizacija poslovnih procesov v upravi, zlasti upravnih postopkov, postopkov

priprave predpisov, poslovanja z dokumentarnim gradivom in kadrovskih postopkov, spodbujanje in krepitev upravljanja kakovosti v upravi s pomočjo v svetu uveljavljenih

sistemov in modelov (C. A. F.);

odpravljanje administrativnih ovir in preprečevanje uvajanja novih, predpisi, ki bodo zagotavljali čim večjo pravno varnost in predvidljivost ravnanja uprave

v razmerju do državljanov in pravnih oseb, izboljšanje kakovosti predpisov in drugih aktov državnega zbora, vlade in ministrov, krepitev spoštovanja do civilne družbe ter sodelovanja s civilno družbo in razvijanja

partnerstev z nevladnimi organizacijami;

spodbujanje in razvijanje elektronskega poslovanja v upravi ter med upravo na eni strani ter državljani in pravnimi osebami na drugi strani, Str. 522

stalno usposabljanje javnih uslužbencev v upravi in preobrazbo uprave v učečo se organizacijo,

čim večja dostopnost informacij javnega značaja notranji in zunanji javnosti, krepitev medsebojnega spoštovanja organov državne uprave, usklajenega ravnanja v javno

korist in razvijanje partnerskih odnosov v državni upravi, krepitev ugleda državne uprave v družbi, dvig zadovoljstva in motiviranosti za delo v upravi ter krepitev samozavesti javnih

uslužbencev v upravi, razvijanje organizacijske kulture in etike javnih uslužbencev v upravi, ki bosta vključevali

navedene cilje kot glavne vrednote.

Za dosego teh ciljev bodo po mojem mnenju kritične naslednje aktivnosti: podzakonski predpisi, priporočila in standardi k zakonu o javnih uslužbencih in zakonu o

državni upravi, stimulativno ovrednotenje orientacijskih uradniških delovnih mest v kolektivni pogodbi za

javni sektor ter uravnoteženje strukture delovnih mest v državni upravi, funkcionalna analiza in analiza poslovnih procesov v vseh resorjih, na tej podlagi izvedena

standardizacija in optimizacija procesov ter temu prilagojena reorganizacija (na

44


mikroravneh), (delna) reorganizacija teritorialnih struktur državne uprave (poenotenje organizacije na

nivoju NUTS 3), priprava kadrovskega načrta za državno upravo za daljše časovno obdobje na podlagi

funkcionalne analize; načrt bi moral vsebovati potrebne strukturne spremembe in temeljiti na čim boljšem izkoristku notranjih rezerv,

vzpostavitev uradniškega sveta in vzpostavitev menedžerske strukture na podlagi zakona o javnih uslužbencih po volitvah leta 2004,

nadaljnje širjenje ideje kakovosti in poslovne odličnosti (razvoj C.A. F., razvoj že izdelane metodologije v model za samoocenjevanje),

izdelava metodologije za pripravo predpisov, ki bo vključevala sodelovanje zainteresirane javnosti in oceno učinkov predpisov,

priprava šifrantov upravnih storitev in začetek vodenja pregledne upravne statistike kot elementa poslovnega načrtovanja in poročanja v skladu z novim navodilom o upravni statistiki,

nadaljevanje odpravljanja administrativnih ovir oziroma "čiščenja" upravnih in drugih postopkov, Str. 522

informatizacija, povezovanje in odpiranje javnopravnih evidenc kot temeljne podlage za e-upravo, izboljšanje elektronske podpore temeljnim procesom (poslovanju z dokumentarnim gradivom, upravnim postopkom, kadrovskemu in finančnemu poslovanju),

vzpostavitev in vzdrževanje kakovostnih informacijskih vsebin na portalu e-uprava, zlasti pa celovitih in strukturiranih informacij o storitvah,

vzpostavitev enostavne možnosti elektronskega komuniciranja uporabnika z upravo z uporabo čim širše palete certificiranih digitalnih potrdil,

zagotovitev ustreznih prostorskih pogojev za delovanje upravnih enot in drugih upravnih organov, ki delajo s strankami,

izboljševanje javne podobe državne uprave, nadaljnje razvijanje programov usposabljanja, ki bodo podpirali naštete cilje in olajševali

njihovo uresničevanje.

7 Kritične točke

Nadaljnji razvoj uprave je odvisen od številnih dejavnikov. Navajam nekaj tistih, ki se mi zdijo najodločilnejši.

Za dosego navedenih ciljev in izvedbo navedenih projektov bo nujno potrebna politična volja. Nova zakonodaja odpravlja izključni vpliv politike na kadrovanje na najvišjih mestih, objektivizira številne postopke (zaposlovanje, napredovanje) in zmanjšuje možnosti "delitve plena". Politična elita bo ob začetku izvajanja teh določb na težki preizkušnji.

Ministri kot vodje posameznih resorjev bodo morali pozornost posvetiti tudi analizi stanja "v lastni hiši" in ukrepom za izboljšanje tega stanja.

Politika-bo morala spremeniti svoj pogled na upravo in prevzeti soodgovornost za njene šibkosti; ministri se bodo morali o upravi naučiti govoriti v prvi osebi. Uslužbencem v upravi (vsem, ne le izbranim krogom v ministrstvih) bo morala priznati vrednost njihovega dela. Ministri na čelu resorjev, v katerih so se v preteklosti nakopičili privilegiji (visoka struktura nazivov, 65. člen ZDDO, izredna in pospešena napredovanja ...) se bodo morali tem privilegijem odreči. Investicijam v prostore organov, ki poslujejo s strankami, bo treba zagotoviti ustrezno prednost. Akcijam, kot je bilo dajanje in odvzemanje dodatkov v letu 2000 in 2002, se bo morala vlada odpovedati. Str. 524

Prišel je tudi čas, ko mora politika razrešiti nekatere dileme in sprejeti ključne odločitev - zlasti glede oblikovanja pokrajin. Potrebna bo odločitev o tem, ali si glede na javnofinančne razmere lahko "privoščimo" oblikovanje pokrajin. Za to odločitev je treba najprej natančno ovrednotiti stroške tega

45


političnega projekta, zlasti za izvajanje volitev, prostore, opremo in kadre novih pokrajinskih uprav. Če bo odločitev pozitivna, je treba čim prej določiti število, sedeže in območja pokrajin. Za teritorialno reorganizacijo državne uprave je ta odločitev ključnega pomena. Državna uprava se bo namreč morala teritorialno uskladiti z pokrajinsko strukturo. V primeru ustanovitve pokrajin je treba rešiti tudi vprašanje, ali državna uprava na območja pokrajine ohrani svojo lastno na center (vlado) vezano strukturo ali pa se "stopi" v konglomerat s pokrajinsko upravo. Po mojem mnenju so strokovni argumenti (manjši vpliv politike na zakonitost dela, enotni standardi izvajanja upravnih postopkov oziroma storitev na ravni celotne države, odgovornost vlade za izvajanje upravnih zadev državnega pomena) na strani prve rešitve; druga je strokovno sprejemljiva, vendar slabša.

Če se projekt ustanavljanja pokrajin odloži za daljši čas, pa je treba ne glede na to določiti teritorialne upravne enote države na pokrajinski (NUTS 3) ravni in reorganizirati teritorialne strukture državne in paradržavne uprave. To je bistveno manjši zalogaj kot oblikovanje pokrajin, ki v resnici ne bi smel prinesti novih stroškov (lahko pa bi prinesel prihranke) in ima povsem drugo, organizacijsko in nepolitično kvaliteto. Takšna reorganizacija ne bi pomenila velikega pretresa v državni upravi, temveč le prestrukturiranje nekaterih funkcij, s tem pa tudi prestrukturiranje na kadrovskem in prostorskem področju. Če pogledamo, kaj to pomeni na primeru upravnih enot, lahko ugotovimo, da bi najverjetneje prišlo do oblikovanja manjšega števila (8 do 12) upravnih enot (ali okrajev) z izpostavami na sedežih današnjih upravnih enot. V središča okrajev bi prenesli nekatere skupne funkcije in tiste naloge, ki se pojavljajo v manjšem številu ali niso vezane na delo s strankami. Upoštevati bi morali usmeritev, da naj se upravne storitve ne odmikajo od strank.

Potrebna bo dobra koordinacija projektov, povezanih z razvojem javne uprave.

Projekti so razsuti med številne nosilce (MNZ, komisija za odpravo administrativnih ovir, ministrstvo za informacijsko družbo, kadrovska služba vlade, center vlade za informatiko, servis skupnih služb). Idealna rešitev bi bila seveda ustanovitev enovitega ministrstva, pristojnega za javno upravo, v katerem bi se združile vse naloge, pomembne za upravo kot celoto (razen finančnih). Druga najboljša rešitev pa je zagotovitev čim boljše stalne operativne koordinacije med nosilci projektov, kar zahteva sodelovanje predsednika vlade oziroma močna pooblastila enemu od ministrov.

46

http://opcr.it/

Documents

Modernizacija JU - Virant