ปจจัยกําหนดรูปแบบองคการภาครัฐสมยัใหม รองศาสตราจารย ดร. ทิพวรรณ หลอสุวรรณรัตน

คณะรัฐประศาสนศาสตร สถาบันบัณฑติพัฒนบริหารศาสตร โทรศัพท 02-727-3858, 02-727-3888

email: tippalor@nida.ac.th

ปจจัยกําหนดรูปแบบองคการภาครัฐสมัยใหม Determinants of Modern Public Organizational Design

ทิพวรรณ หลอสุวรรณรัตน1 Tippawan Lorsuwannarat, Ph.D. บทคัดยอ บทความน้ีมีวัตถุประสงคท่ีสําคัญสองประการ คือ 1) เพื่อนําเสนอผลการศึกษารูปแบบองคการภาครัฐของประเทศไทยในปจจุบัน และ 2) เพื่อเสนอผลการทดสอบปจจัยท่ีมีความสัมพันธตอรูปแบบองคการภาครัฐ โดยกรอบแนวคิดในการศึกษาไดประยุกตจากทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณของมอรแกน (Morgan’s Structural Contingency Theory) โดยไดกําหนดสมมติฐานในการวิจัยวา ส่ิงแวดลอม กลยุทธ เทคโนโลยี ลักษณะของคน การจัดการ และอายุมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการ ระเบียบวิธีการศึกษาเปนการวิจัยเชิงปริมาณผสมกับการวิจัยเชิงคุณภาพ โดยใชแบบสอบถาม การสัมภาษณในเชิงลึก และเอกสารอ่ืน ๆ ท่ีเกี่ยวของ ประชากรในการศึกษาครอบคลุมองคการภาครัฐฝายบริหารในสวนกลาง ไดแก สวนราชการ หนวยงานบริการรูปแบบพิเศษ (Service Delivery Unit – SDU) องคการมหาชน หนวยงานในกํากับของรัฐ รัฐวิสาหกิจ และบริษัทมหาชนจํากัด การทดสอบสมมติฐานใชเทคนิคการวิเคราะหจําแนกกลุม (Discriminant Analysis) บทความนี้ไดเสนอหลักเกณฑระดับความเปนอิสระ (Autonomy) ขององคการเพ่ือใชแบงประเภทขององคการในการศึกษาคร้ังนี้ ไดแก ศักดิ์ของกฎหมายในการจัดตั้งองคการ ระดับการบังคับบัญชา สถานภาพการเปนสวนราชการ สถานภาพการเปนนิติบุคคล และความอิสระในการจัดการงบประมาณ บุคลากรและการบริหารอ่ืน ๆ เม่ือนําเกณฑดังกลาวมาใชในการแบงกลุมองคการตามระดับความเปนอิสระแลว สามารถแบงรูปแบบองคการไดเปนสามประเภท คือ สวนราชการ องคการรูปแบบพิเศษ (รวมหนวยงานบริการรูปแบบพิเศษ องคการมหาชน หนวยงานในกํากับของรัฐ) และรัฐวิสาหกิจ (รวมบริษัทมหาชนจํากัด) สําหรับผลการทดสอบสมมติฐานพบวารูปแบบองคการภาครัฐท้ังสามแบบไมมีความสอดคลองกับส่ิงแวดลอม กลยุทธ เทคโนโลยี และลักษณะของคน ซ่ึงตามทฤษฎีไดกลาววาหากปจจัยเหลานั้นไมมีความสัมพันธกันกับรูปแบบองคการ ประสิทธิผลการทํางานขององคการก็ยากท่ีจะเกิดข้ึนได ผลการศึกษายังพบวามีอายุขององคการเพียงปจจัยเดียวท่ีมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการ ซ่ึงแสดงวาองคการที่จัดต้ังมา

1 รองศาสตราจารย คณะรัฐประศาสนศาสตร สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร

งานน้ีไดรับทุนสนับสนุนจากคณะรัฐประศาสนศาสตร สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร และไดเสนอผลงานในงาน “40 ปแหงการสถาปนาสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร” วันที่ 30 มิถุนายน 2549

2

This paper has two main objectives. First, to present the results of a study on organizational design of the Thai public organizations. Second, to determine the test factors affecting the public organizational design. The conceptual framework applied in this work comes from Morgan’s Structural Contingency Theory. This paper, therefore, proposes that environment, strategy, technology, people, management, and age of organization are related to organizational design. This study integrates quantitative and qualitative methodologies, by using questionnaires, in-depth interviews, and related documents. The scope of study focuses on the administrative branch of organization, emphasizing those locating in the central part of Thailand. The population of the study covers government agencies, service delivery units (SDUs), public organizations, state enterprises, and public companies limited. For the purpose of this study, an autonomy criterion to classify public organizations for testing is suggested. Sub-criteria of classification are legal autonomy, supervision level, bureaucratic status, juristic person status, and administrative autonomy. The studied public organizations are classified as three types: government agencies, special public organizations, and state enterprises. By using discriminant analysis, it is found that age is the exclusive factor that is significantly related to the organizational design. According to the applied theory, if the environment, strategy, technology, and people factors are not related to the organizational design, organizations cannot achieve effectiveness. In addition, the paper points out that new public organizations are set up with more autonomy, whereas the old organizations are not changed. Also, the problems relating with public organizational design are discussed along with policy implications and future research directions.

3

1. บทนํา

นับต้ังแตทศวรรษท่ี 1990 เปนตนมา กระแสการปฏิรูประบบราชการของประเทศตางๆ ท่ัวโลกไดรับอิทธิพลจากแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม (New Public Management) มากท่ีสุด อันเปนผลมาจากสถานการณเศรษฐกิจท่ีตกต่ําและมีการเรียกรองใหภาครัฐแกปญหา แตองคการและการบริหารภาครัฐแบบเดิมไมสามารถตอบสนองตอความตองการและแกปญหาดังกลาวได ประเทศท่ีไดนําแนวคิดนี้ไปใชในการปฏิรูประบบราชการ ไดแก อังกฤษ ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด และหลังจากน้ันแนวคิดนี้ก็ไดรับความนิยมอยางแพรหลายในหลาย ๆ ประเทศ การจัดการภาครัฐแนวใหม (New Public Management-NPM) เปนแนวคิดการจัดการภาครัฐท่ีมุงเนนลูกคาและผลลัพธเปนหลัก ใหความสําคัญกับการกระจายอํานาจ โครงสรางองคการและกลไกในการใหบริการท่ีหลากหลาย และองคการมีลักษณะเปนอิสระมากข้ึน เพื่อเปดโอกาสใหมีทางเลือกในเศรษฐกิจกึ่งมีการแขงขันในตลาด (Aucoin, 1996; Hood, 1991; Osborne & Gaebler, 1992 อางใน ทิพวรรณ หลอสุวรรณรัตน, 2548) และมีการนําแนวคิดการจัดการของภาคเอกชนมาใชในภาครัฐ

พาราไดมหลักของการจัดการภาครัฐแนวใหม ไดแก องคการและการจัดการท่ีอิงกับหลักเศรษฐศาสตร เชน ทฤษฎีตนทุนการแลกเปล่ียน (Transaction Cost Theory) และเศรษฐศาสตรสถาบันใหม (New Institutional Economics) ท่ีนําหลักประสิทธิภาพและหลักการนโยบายของรัฐบนพื้นฐานการตลาดมาใช (Boston, 1991; Stiglitz, 1994; Horn, 1995) อีวาน เฟอรไลย และคณะ (Ewan Ferlie. et al. อางใน สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2549ก) แบงประเภทของการจัดการภาครัฐแนวใหมเปน 4 แนวทางใหญ คือ (1) การปรับปรุงประสิทธิภาพ (Efficiency Drive)(2) การลดขนาดและการกระจายอํานาจ (Downsizing and Decentralization) (3) การมุงสูความเปนเลิศ (In Search of Excellence) และ (4) การใหความสําคัญตอการบริหารประชาชน (Public Service Orientation) สําหรับการลดขนาดและการกระจายอํานาจนั้น อีวานและคณะ เห็นวาเปนแนวคิดซ่ึงไดรับอิทธิพลมาจากเศรษฐศาสตรนีโอคลาสสิค ซ่ึงตองการใหกลไกตลาดเขามาทดแทนภาครัฐใหมากท่ีสุดเทาท่ีจะเปนไปได โดยจัดกลุมประเภทภารกิจงานหลักและภารกิจงานรองเพื่อเปดใหมีการทดสอบตลาด (Market Testing) หรือการคัดคานเพื่อเปดใหมีการแขงขัน (Contestability) การแยกผูซ้ือบริการและผูใหบริการออกจากกัน (Purchaser-Provider Split) การใชระบบการทําสัญญาขอตกลง (Contractualism) รวมถึงการจัดต้ังการบริหารงานอิสระของฝายบริหาร (Agencification)

จอหน ฮาลิกาน (John Haligan) (อางใน สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2549ข)ไดเสนอแนวทางในการปฏิรูประบบบริหารงานภาครัฐของประเทศสมาชิกในกลุม OECD (Organization for Economic Co-operation and Development) วาในเร่ืองของการปรับปรุงโครงสรางองคการนั้น ควรมีการยุบรวมกระทรวงหรือหนวยงานตาง ๆ เขาดวยกันเพื่อลดความซํ้าซอนและปรับปรุงการประสานงานใหดีข้ึน หรือการแยกสวนหนวยงานเดิมออกมาใหม (Decoupling) เพื่อดําเนินการจัดต้ังองคการบริหารงานแบบพิเศษ

4

การปฏิรูประบบราชการในประเทศไทยไดรับอิทธิพลจากแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหมเชนเดียวกัน ดังจะเห็นไดจากพัฒนาการของรูปแบบองคการภาครัฐใหมๆ ท่ีเกิดข้ึน กลาวคือ เดิมองคการภาครัฐในประเทศไทยมีเพียง 2 ประเภท คือ สวนราชการ และรัฐวิสาหกิจ แตเนื่องจากภารกิจบางประเภทไมเหมาะสมหรือเขาขายการจัดต้ังเปนสวนราชการและรัฐวิสาหกิจ จึงมีการตรากฎหมายเฉพาะและมีการจัดต้ังเปนองคการหรือหนวยงานในกํากับของฝายบริหารมาต้ังแตป พ.ศ. 2485 เชน ธนาคารแหงประเทศไทย และองคการทหารผานศึก เปนตน (วุฒิสาร ตันไชย และคณะ, 2547)

ตอมาในป พ.ศ. 2533 ไดมีการจัดต้ังมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ (Autonomous University) แหงแรก คือ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี และไดเปนตนแบบใหมหาวิทยาลัยในกํากับแหงอ่ืนดวย คือ มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ (จัดต้ัง พ.ศ. 2535) มหาวิทยาลัยแมฟาหลวง (จัดต้ัง พ.ศ. 2541) และมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี (เปล่ียนแปลงสถานภาพ พ.ศ. 2541) ท้ังนี้เพ่ือใหมหาวิทยาลัยเหลานี้มีการบริหารท่ีมีอิสระและมีความคลองตัวมากกวาท่ีมหาวิทยาลัยของรัฐมีอยู (หมายเหตุทายพระราชบัญญัติจัดต้ังมหาวิทยาลัยในกํากับ) นอกจากนี้รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ไดกําหนดใหมีการจัดต้ังหนวยงานตาง ๆ ไดแก คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผูตรวจการแผนดินของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ สภาท่ีปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ คณะกรรมการปองกันและปราบปรามทุจริตแหงชาติ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหาร ตามแนวคิดขององคการอิสระ ท้ังนี้เพื่อใหองคการเหลานี้มีอิสระในการบริหารงานบุคคล งบประมาณ และการดําเนินงานดานอ่ืน ๆ ตามท่ีกฎหมายบัญญัติ (รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540)

พ.ศ. 2540 ไดมีการจัดทําแผนแมบทการปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ. 2540-2544) ซ่ึงถือวาเปนแผนแมบทการปฏิรูประบบราชการฉบับแรกของไทย โดยไดกําหนดหลักพื้นฐานในการปฏิรูปการบริหารราชการแผนดินและพัฒนากฎหมายใหสอดคลองกับการพัฒนาทางการเมือง การบริหาร เศรษฐกิจและสังคม รวมท้ังมีหลักการในการปรับปรุงโครงสรางองคการ คือ รัฐจะมุงยับยั้งการขยายตัวของหนวยงานของรฐัท่ีไมเกิดประโยชนตอประเทศโดยรวม นอกจากนี้ในแผนแมบทดังกลาวไดกําหนดหลักการและวิธีการปรับบทบาท ภารกิจ และขนาดของหนวยงานของรัฐ รวมท้ังมีการกําหนดการจัดโครงสรางสวนราชการใหสอดคลองกับการจัดกลุมภารกิจ รวมทั้งมีการกําหนดการจัดต้ังองคการมหาชน และการแปรสภาพกิจกรรมของรัฐเปนกิจกรรมของเอกชน ตอมาในป พ.ศ. 2542 ไดมีการตราพระราชบัญญัติองคการมหาชน ในสมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย โดยมีเหตุผลซ่ึงระบุเปนหมายเหตุไวทายพระราชบัญญัติดังกลาววา “…เพื่อเปดโอกาสใหมีการจัดระบบบริหารแนวใหมสําหรับภารกิจของรัฐท่ีมีลักษณะเฉพาะในบางกรณี ใหมีความคลองตัวและมีการใชประโยชนในทรัพยากรและบุคลากรใหเกิดประสิทธิภาพและ ประสิทธิผลสูงสุด ตลอดจนเพ่ือบูรณาการให

5

ในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร ไดออกพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน (ฉบับท่ี 5) พ.ศ.2545 และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 เปนพระราชบัญญัติท่ีไดกําหนดสาระสําคัญในเร่ืองการจัดสวนราชการในโครงสรางกระทรวงใหม โดย การกําหนดโครงสรางและการบริหารงานแนวใหมในระดับกระทรวง ซ่ึงเนนการแยกภารกิจดานนโยบายและภารกิจในการปฏิบัติงานตามภารกิจหลัก เรียกวา “De-couple Model” เพื่อใหเกิดความชัดเจนในการจัดบทบาทภารกิจของหนวยภาครัฐในอนาคต และเปนแนวทางในการพิจารณาลดบทบาทการปฏิบัติการบางสวนของรัฐท่ีไมจําเปนตองดําเนินการไดเอง และมีแนวทางการจัดรูปแบบการแบงงานออกเปนกลุมซ่ึงจะเปนประโยชนตอการวัดผลงานและการปรับปรุงประสิทธิภาพในการใหบริการประชาชน (สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาขาราชการพลเรือน, 2548) การปฏิรูประบบราชการในสวนของการปรับปรุงโครงสรางกระทรวง ทบวง กรม ตาม พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 โดยไดปรับปรุงโครงสรางจากเดิม 14 กระทรวง เปน 20 กระทรวง ใน 3 กลุมภารกิจ คือ 1) กลุมท่ีรับผิดชอบงานตามแนวนโยบายพ้ืนฐานแหงรัฐ 2) กลุมกระทรวงยุทธศาสตรการพัฒนาประเทศ และ 3) กลุมกระทรวงที่ปฏิบัติงานเกี่ยวกับภารกิจเรงดวนท่ีเกิดข้ึนเฉพาะเปนคร้ังคราวตามการเปล่ียนแปลงของสังคม (มานิตย จุมปา, 2545) ตอมาในป พ.ศ. 2548 ไดมีการออกระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการบริหารงานของหนวยบริการรูปแบบพิเศษ (Service Delivery Unit – SDU) เพื่อรองรับภารกิจเกี่ยวกับการใหบริการหรืองานสนับสนุนบางประการท่ีรัฐยังคงตองดําเนินการเอง โดยตองมีวัตถุประสงคเพื่อใหเกิดประสิทธิภาพสูงสุดในการบริการภาครัฐเปนสําคัญ

นอกจากนี้ แนวทางการพัฒนาระบบราชการไทยซ่ึงสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ใหความเห็นชอบมีประเด็นสําคัญท่ีเกี่ยวกับการปรับโครงสรางสวนราชการ คือ การปรับโครงสรางสวนราชการ ไดแก การพัฒนาการบริหารกลุมภารกิจ (Cluster) การปรับเปล่ียนรูปแบบโครงสรางระบบราชการ โดยการโอนถายภารกิจ บทบาท อํานาจหนาท่ี ทรัพยากรจากราชการบริหารสวนกลางไปสูราชการบริหารสวนภูมิภาคและองคกรปกครองสวนทองถ่ิน การกําหนดใหมี “เจาภาพ” รับผิดชอบในการดําเนินงานท่ียังไมมีผูรับผิดชอบท่ีชัดเจน การยกเลิกความเปนนิติบุคคลของกรม คงเหลือเฉพาะกระทรวงเทานั้นท่ีเปนนิติ

6

ผลจากการปรับปรุงเปล่ียนแปลงการบริหารในระบบราชการ และการปฏิรูประบบราชการในทศวรรษท่ีผานมา ทําใหเกิดองคการภาครัฐรูปแบบตางๆ มากมาย นอกจากกระทรวง ทบวง กรม และรัฐวิสาหกิจท่ีมีอยูเดิมแลว ไดมีองคการรูปแบบอื่น ๆ เกิดข้ึนดวย เชน หนวยบริการรูปแบบพิเศษ (Service Delivery Unit-SDU) องคการมหาชน (Public Organization-PO) องคการในกํากับของรัฐ (Autonomous Organization) บริษัทมหาชนจํากัด (Public Company Limited) และองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เนื่องจากองคการภาครัฐถือเปนกลไกท่ีสําคัญยิ่งท่ีมีผลตอการพัฒนาประเทศ เพราะเปนหนวยงานท่ีชวยผลักดันนโยบายตาง ๆ ของรัฐบาลใหบังเกิดผลตอประชาชนและสังคมโดยรวม โดยรัฐบาลไดใชทรัพยากรเปนจํานวนมากในการปรับปรุงองคการภาครัฐ ไมวาจะเปนการออกกฎหมายจัดต้ังองคการ การสรางระบบและกลไกเพื่อชวยสนับสนุนการทํางานขององคการเหลานี้ จึงมีประเด็นท่ีนาสนใจวาองคการภาครัฐเหลานี้มีรูปแบบองคการท่ีเหมาะสมและมีความสัมพันธสอดคลอง (Fit) กับส่ิงแวดลอม กลยุทธ เทคโนโลยี ลักษณะคน และการจัดการ หรือไม เพื่อจะไดทําใหการดําเนินงานเกิดประสิทธิผลอยางแทจริง ดังนั้นการศึกษาคร้ังนี้จึงตองการศึกษาหาความสัมพันธระหวางรูปแบบองคการภาครัฐกับปจจัยดังกลาววาจะเปนไปตามทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณหรือไม บทความนี้มีวัตถุประสงคท่ีสําคัญสองประการ คือ ประการท่ีหนึ่ง เพ่ือเสนอผลการศึกษารูปแบบองคการภาครัฐของประเทศไทยในปจจุบัน ประการท่ีสอง เพื่อเสนอทดสอบปจจัยท่ีมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการภาครัฐของประเทศไทย โดยกรอบแนวคิดในการศึกษาใชทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณของมอรแกน (Morgan’s Structural Contingency Theory) โดยมีขอบเขตการศึกษาท่ีเนนเฉพาะรูปแบบองคการภาครัฐฝายบริหาร และเปนหนวยงานที่อยูในสวนกลางเทานั้น การศึกษาวิจัยนี้คาดหวังวาจะชวยสรางความเขาใจเร่ืองรูปแบบองคการในภาครัฐซ่ึงมีความหลากหลายมากขึ้นในปจจุบัน การพัฒนาระดับความเปนอิสระในบทความน้ีเพื่อชวยแบงประเภทขององคการ นาจะชวยทําใหการศึกษาเกี่ยวกับความเปนอิสระขององคการภาครัฐขยายเพ่ิมข้ึน เพราะประเด็นหนึ่งซ่ึงเปนท่ีสนใจในการปฏิรูประบบราชการในระดับสากล และเพื่อจะเปนแนวทางในการปรับปรุงหรือเปล่ียนแปลงรูปแบบองคการภาครัฐใหมีความเหมาะสม เอ้ือตอการดําเนินงานใหเกิดประสิทธิผลดวย อันจะนําไปสูการสรางองคความรูในการพัฒนาองคการและการบริหารท่ีเหมาะสมสําหรับองคการภาครัฐของประเทศไทยตอไป การนําเสนอในบทความนี้ประกอบดวยสาระสําคัญ ดังนี้คือ รูปแบบองคการภาครัฐ กรอบแนวคิดของการศึกษา ระเบียบวิธีการศึกษา ผลการศึกษา อภิปรายผล และสรุป ตามลําดับ 2. รูปแบบองคการภาครัฐ องคการภาครัฐสามารถจําแนกตามอํานาจการปกครองไดเปน 3 ประเภท ไดแก องคการฝายนิติบัญญัติซ่ึงประกอบดวยวุฒิสภาและสภาผูแทนราษฎร องคการฝายบริหารประกอบดวยรัฐบาล และฝาย

7

รูปท่ี 1 องคการภาครัฐภายใตประเภทของอํานาจการปกครอง

ท่ีมา: ปรับจากสํานักงานคณะกรรมการพฒันาระบบราชการ, 2549ค.

2.1 องคการท่ีเปนสวนราชการ องคการภาครัฐท่ีเปนสวนราชการปจจุบันมี 2 รูปแบบ คือ สวนราชการท่ีมีฐานะเปนกรม สังกัดกระทรวง/ทบวง กับหนวยงานอิสระท่ีไมสังกัดกระทรวง/ทบวง สวนราชการท่ีสังกัดกระทรวงหรือเทียบเทา ไดแก กรมหรือหนวยงานเทียบเทาท่ีอยูภายใตกระทรวงตาง ๆ ท้ัง 20 กระทรวง โดยปฏิบัติตามกฎระเบียบตาง ๆ ในการบริหารราชการ การบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณของสวนราชการไดกําหนดไว แตละกรมมีอธิบดีเปนผูบังคับบัญชา และอธิบดีข้ึนตรงตอปลัดกระทรวง สวนปลัดกระทรวงจะทําหนาท่ีรายงานตอรัฐมนตรีวาการประจํากระทรวงนั้น ๆ ยกเวนสวนราชการท่ีข้ึนตรงกับนายกรัฐมนตรี เพื่อจะทําหนาท่ีเหมือนกลไกที่สําคัญในการตัดสินใจของนายกรัฐมนตรี ท้ังนี้เพ่ือเสริมสรางใหผูนําฝายบริหารมีความเขมแข็ง (Strong Executive) ไดแก สํานักงบประมาณ สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ สํานักงาน ก.พ. เปนตน ซ่ึง

รัฐ

องคการฝายนิติบัญญัติ

องคการฝายบริหาร

องคการฝายตลุาการ

สภาผูแทนราษฎร

ศาลยุติธรรม

องคกรอิสระตาม รธน.

รัฐบาล-ฝายการเมือง

ฝายประจํา

ศาลรัฐธรรมนูญ

ศาลปกครอง

ศาลทหาร

วุฒิสภา

8

สวนราชการท่ีไมสังกัดกระทรวงหรือเทียบเทา เปน หนวยงานอิสระหรือสวนราชการท่ีไมสังกัดกระทรวง/ทบวงใด ๆ เชน สํานักราชเลขาธิการ สํานักพระราชวัง สํานักงานพระพุทธศาสนาแหงชาติ สํานักงานคณะกรรมการการศึกษาแหงชาติ และสํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย โดยท่ัวไปสวนราชการจะมีอธิบดีหรือเทียบเทา เปนผู บังคับบัญชา ซ่ึงจะรายงานตอปลัดกระทรวง และรัฐมนตรีตามลําดับช้ัน อยางไรก็ตามมีสวนราชการบางแหงท่ีบริหารโดยมีรูปแบบคณะกรรมการที่จัดต้ังข้ึนเพื่อกําหนดนโยบายท่ีสําคัญใหสวนราชการนําไปปฏิบัติ เชน สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ และสํานักงาน ก.พ. เปนตน

2.2 องคการภาครัฐรูปแบบพิเศษ 2.2.1 หนวยบริการรูปแบบพิเศษ (Service Delivery Unit: SDU)

หนวยบริการรูปแบบพิเศษ เปนหนวยงานใหบริการภายในระบบราชการ โดยมีลักษณะกึ่งอิสระ (Quasi-Autonomy) แตไมมีสถานะเปนนิติบุคคล ยังถือเปนสวนหนึ่งของกระทรวงหรือกรม และอยูภายใตการบังคับบัญชาของปลัดกระทรวงหรืออธิบดีแลวแตกรณี มีเปาหมายใหบริการหนวยงานแมเปนอันดับแรก และหากมีการผลิตสวนเกินจะใหบริการหนวยงานอ่ืนได ในการสงมอบผลผลิตตองมีระบบการประกันคุณภาพ ไมมีวัตถุประสงคเพื่อแสวงหารายได

โครงสรางการบริหารมีลักษณะการกระจายอํานาจ แยกสวนออกมาเปนหนวยงานเอกเทศ เรียกวา ศูนยรับผิดชอบ (Responsibility Center) ท่ีสามารถดูแลรับผิดชอบการดําเนินงาน การบริหารทรัพยากร มีความคลองตัวในการจัดโครงสรางองคการ อัตรากําลังและคาตอบแทนของตนเองไดตามความเหมาะสม แตยังคงมีความผูกพันกับหนวยงานแม การดําเนินงานใด ๆ ตองไดรับการมอบอํานาจจากปลัดกระทรวงหรืออธิบดีของหนวยงานแม องคการท่ีจะไดรับการจัดต้ังเปน SDU จะตองมีองคประกอบของลักษณะงาน คือ (1) มีลักษณะหรือธรรมชาติการดําเนินงานเปนเร่ืองการใหบริการ (2) สามารถดําเนินการไดอยางชัดเจนภายใตกรอบนโยบายท่ีกําหนด (3) มีความสัมพันธเช่ือมโยงและสรางภาระรับผิดชอบตอหนวยงานแมตนสังกัดได (4) สามารถวัดผลสัมฤทธ์ิไดอยางชัดเจนเปนรูปธรรม (5) มีขนาดท่ีเหมาะสมเพียงพอตอการแยกสวนออกจากหนวยงานแมตนสังกัด และ (6) ไมมีผลกระทบอยางมีนัยสําคัญเกี่ยวกับการเปล่ียนแปลงทางการเมือง ผูบังคับบัญชาสูงสุดของหนวยบริการรูปแบบพิเศษเรียกวา “ผูอํานวยการ” มีอํานาจรับผิดชอบในกิจการของหนวยบริการรูปแบบพิเศษ โดยหัวหนาสวนราชการเจาสังกัดเปนผูกําหนดเงื่อนไขการคัดเลือก และหัวหนาสวนราชการเจาสังกัดมีอํานาจควบคุมดูแล โดยจะควบคุมดูแลเองหรือแตงต้ังใหมีคณะกรรมการเปนผูควบคุมดูแลและรายงานผลการดําเนินงานตอหัวหนาสวนราชการเจาสังกัดก็ได และสวนราชการเจาสังกัดจะรายงานผลการปฏิบัติงานของหนวยบริการรูปแบบพิเศษตอ ก.พ.ร.

9

สําหรับรายไดและรายจายของหนวยบริการรูปแบบพิเศษสามารถเรียกเก็บคาบริการจากหนวยงานแมตนสังกัดหรือลูกคาผูรับบริการอื่นได เพื่อหารายไดใหเพียงพอกับการดําเนินงานและไมจําเปนตองสงรายไดท้ังหมดใหกระทรวงการคลัง แตตองนํารายไดสงคลังในอัตราสวนเดียวกับภาษีเงินไดนิติบุคคล รายไดท่ีเหลือจากการนําสงเขาคลัง สามารถนําไปใชในการสรางแรงจูงใจแกเจาหนาท่ีปฏิบัติงาน การลงทุนเพิ่มเติม การพัฒนาองคการและบุคลากรใหมีขีดความสามารถในการแขงขันสูงข้ึนในระยะยาว และอาจจัดสวนหนึ่งเขาสวัสดิการของหนวยงานแม

2.2.2 องคการมหาชน (Public Organization) องคการมหาชน หมายถึง หนวยงานของรัฐท่ีเปนนิติบุคคล จัดต้ังข้ึนตามพระราชบัญญัติองคการ

มหาชน พ.ศ. 2542 มีฐานะเปนหนวยบริหารท่ีแตกตางไปจากสวนราชการและรัฐวิสาหกิจ เพื่อปฏิบัติภารกิจบริการสาธารณะสมัยใหม (สํานักงานคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ, 2542) องคการมหาชนมีรูปแบบดั้งเดิมจากองคการที่เรียกวา Etablissement public ของประเทศฝร่ังเศส ซ่ึงเปนองคการที่มีลักษณะและองคประกอบท่ีเอ้ืออํานวยใหสามารถรับผิดชอบภารกิจสมัยใหมของรัฐไดอยางมีประสิทธิภาพ ประเทศไทยไดนําแนวคิดและรูปแบบองคการดังกลาวมาปรับใช โดยพิจารณาวาระบบราชการและรัฐวิสาหกิจมีขอจํากัดของตัวระบบ ทําใหไมสามารถรองรับการดําเนินกิจกรรมบริการสาธารณะในลักษณะหรือรูปแบบใหมท่ีเปล่ียนแปลงไปตามระดับการพัฒนาทางดานสังคม เศรษฐกิจ และความเปล่ียนแปลงทางดานเทคโนโลยีได จึงไดนําไปสูการจัดสรางระบบองคการจัดทําบริการสาธารณะรูปแบบท่ีเรียกวา “องคการมหาชน” เพ่ือรองรับภารกิจในลักษณะใหม ๆ ท่ีไมสอดคลองกับลักษณะขององคการแบบราชการหรือรัฐวิสาหกิจ ไดแก การรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพ การศึกษา การศึกษาอบรมและพัฒนาเจาหนาท่ีของรัฐ การทะนุบํารุง ศิลปะ และวัฒนธรรม การพัฒนาและสงเสริมการกีฬา การสงเสริมและสนับสนุนการศึกษาและการวิจัย การถายทอดและพัฒนาวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี การอนุรักษส่ิงแวดลอมและทรัพยากร ธรรมชาติ การบริการทางการแพทยและสาธารณสุข การสังคมสงเคราะห การอํานวยบริการแกประชาชน หรือการดําเนินการอันเปนสาธารณประโยชนอ่ืนใด ท้ังนี้โดยตองไมเปนกิจการท่ีมีวัตถุประสงคเพื่อแสวงหากําไรเปนหลัก (พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. 2542) การจัดต้ังองคการมหาชน เปนไป ตามพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. 2542 ดังนี้ (1) เปนหนวยงานของรัฐท่ีมิใชสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ (2) จัดต้ังข้ึนเพื่อจัดทําบริการสาธารณะ (3) ไมแสวงหากําไรเปนหลัก (4) มีระบบการบริหารงาน บริหารคน และบริหารเงินท่ีกําหนดข้ึนเอง (5) มีกรรมการควบคุมดูแลการดําเนินการ (6) มีระบบการรายงานและประเมินผลที่ชัดเจน (7) ไมอยูภายใตบังคับแหงกฎหมายวาดวยการคุมครองแรงงาน กฎหมายวาดวยแรงงานสัมพันธ กฎหมายวาดวยการประกันสังคม และกฎหมายวาดวยเงินทดแทน

10

องคการมหาชนจะมีรัฐมนตรีมีอํานาจหนาท่ีกํากับดูแล โดยมีการจัดต้ังคณะกรรมการทําหนาท่ีกําหนดนโยบายการบริหารงาน อนุมัติแหลงเงินทุนและแผนการเงิน ดูแลการบริหารงานท่ัวไป คณะรัฐมนตรีจะเปนผูตั้งประธานกรรมการและกรรมการ โดยกรรมการจะมีผูแทนสวนราชการไดไมเกินกึ่งหนึ่ง และรวมท้ังหมดไมเกิน 11 คน มีผูอํานวยการเปนกรรมการและเลขานุการ อยูในตําแหนงไมเกินวาระละส่ีป ไมเกินสองวาระ ผูอํานวยการมีคุณสมบัติตามท่ีกําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดต้ัง (พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. 2542)

2.2.3 หนวยงานในกํากับของรัฐ

หนวยงานในกํากับของรัฐเปนหนวยงานภาครัฐท่ีไมเปนสวนราชการ ข้ึนตรงตอรัฐมนตรี มีความเปนอิสระและคลองตัวสูง โดยไมผูกพันกับกฎระเบียบและขอบังคับปกติของราชการ เชน มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ ซ่ึงมีรูปแบบองคการท่ีสําคัญ คือ ไมเปนสวนราชการและเปนนิติบุคคลอยูภายใตการกํากับดูแลของรัฐมนตรีวาการกระทรวงศึกษาธิการ มีสภามหาวิทยาลัยเปนองคการบริหารสูงสุด ในการกําหนดนโยบาย แตท้ังนี้จะตองสอดคลองกับนโยบายการบริหารระดับประเทศ รวมท้ังแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ แผนการศึกษาแหงชาติ และแผนพัฒนาอุดมศึกษาแหงชาติ สําหรับการบริหารงาน สามารถกําหนดกฎระเบียบเก่ียวกับระบบงบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการจัดการดานอ่ืนไดเอง ทําใหมีความคลองตัวสูง รัฐกํากับดูแลโดยการกําหนดคุณภาพมาตรฐานระดับประเทศ และกําหนดผลผลิตและผลงาน (สํานักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัย, 2545)

นอกจากนี้ยังมี สํานักงานพัฒนาวิทยาศาสตรและเทคโนโลยีแหงชาติ ศูนยปฏิบัติการวิจัยเคร่ืองกําเนิดแสงซินโครตรอนแหงชาติ สํานักงานนวัตกรรมแหงชาติ สถาบันมาตรวิทยาแหงชาติ และสํานักงานสงเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดยอม ซ่ึงเปนหนวยงานกํากับของกระทรวงเจาสังกัด มีระบบบริหารงานเปนอิสระจากระบบราชการ และใหนํารายไดอันเกิดจากการปฏิบัติภารกิจมาใชในกจิการได โดยยไมตองนําสงกระทรวงการคลัง

2.3 รัฐวิสาหกิจ (State Enterprises) รัฐวิสาหกิจ หมายถึง หรือหนวยงานธุรกิจของรัฐ หรือบริษัทและหางหุนสวนนิติบุคคลท่ีสวนราชการ องคการของรัฐ หรือหนวยงานธุรกิจท่ีรัฐบาลมีทุนรวมอยูดวยเกินกวารอยละหาสิบ เปนองคการของรัฐท่ีดําเนินกิจการและการใหบริการเชิงพาณิชย ปจจุบันมีรัฐวิสาหกิจ 71 แหง (ไมรวมบริษัทลูกของของรัฐวิสาหกิจเหลานี้) โดยสังกัดอยูกับกระทรวงตางๆ ท้ังท่ีมีวัตถุประสงคเพื่อแสวงหากําไร (Profit Oriented) และไมแสวงหากําไร (Non Profit Oriented) รัฐวิสาหกิจเปนหนวยงานภาครัฐ ท่ีมีบทบาทสําคัญในการจัดหาบริการพื้นฐานทางเศรษฐกิจของประเทศในดานพลังงาน ประปา การคมนาคมขนสง และระบบโทรคมนาคมและการส่ือสาร ซ่ึงถือเปนเคร่ืองมือของภาครัฐในการพัฒนาประเทศ รัฐวิสาหกิจท่ีแปลงสภาพเปนบริษัทมหาชนจํากัดก็จัดอยูในกลุมนี้ดวย

11

รัฐวิสาหกิจสามารถแบงกลุมตามกฎหมายท่ีจัดต้ังไดเปน 6 ประเภท คือ 1) จัดต้ังโดยพระราชบัญญัติ ซ่ึงจะเปนรัฐวิสาหกิจท่ีมีฐานะเทียบเทากรม มีจํานวน 22 แหง

เชน การไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย การไฟฟานครหลวง การประปาสวนภูมิภาค การทองเท่ียวแหงประเทศไทย ธนาคารออมสิน และธนาคารอาคารสงเคราะห เปนตน

2) จัดต้ังโดยพระราชกฤษฎีกา จํานวน 14 แหง เชน องคการขนสงมวลชนกรุงเทพ องคการอุตสาหกรรมแหงไม และองคการสงเสริมกิจการโคนมแหงประเทศไทย

3) จัดต้ังโดยประกาศคณะปฏิวัติ จํานวน 2 แหง ไดแก การเคหะแหงชาติ และการทางพเิศษแหงประเทศไทย

4) จัดต้ังโดยประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย และพระราชบัญญัติ บริษัทมหาชน จํากัด ซ่ึงเทียบไดกับการจัดต้ังโดยพระราชบัญญัติ จํานวน 15 แหง เชน บริษัท ปตท. จํากัด (มหาชน) บริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน ) บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน ) และธนาคารกรุงไทย จํากัด (มหาชน)

5) จัดต้ังโดยระเบียบหรือขอบังคับ จํานวน 5 แหง เชน โรงงานยาสูบ กระทรวงการคลัง 6) จัดต้ังโดยพระราชกําหนด จํานวน 2 แหง เชน บรรษัทตลาดรองสินเช่ือท่ีอยูอาศัย และ

บรรษัทบริหารสินทรัพยสถาบันการเงิน รัฐวิสาหกิจมีรูปแบบโครงสรางการบริหารท่ีสําคัญ คือ มีคณะกรรมการบริหารซ่ึงมีหนาท่ีในการกําหนดนโยบายขององคการ และกํากับการบริหารใหเปนไปตามนโยบายท่ีกําหนดไว โดยมีผูบริหารระดับสูงขององคการรับนโยบายดังกลาวไปบริหารดําเนินการ รัฐวิสาหกิจเหลานี้หลายแหงมีการสรรหาผูบริหารระดับสูงขององคการ เพื่อเปดโอกาสใหคนภายนอกท่ีมีความรูความสามารถ มีความเปนมืออาชีพเขามาบริหารองคการ โดยคาดหวังวาจะทําใหการทํางานขององคการเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากยิ่งข้ึน

3. กรอบแนวคดิและสมมติฐานในการศึกษา 3.1 กรอบแนวคิดในการศึกษา 1) สาระสําคัญของทฤษฎี ทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณไดมีพัฒนาการมาอยางตอเนื่อง นับตั้งแตทศวรรษที่ 1960 จวบจนถึงปจจุบันและไดมีการยอมรับกันอยางกวางขวางในสาขาทฤษฎีองคการและการจัดการ ทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณ มีฐานคติ (assumption) วา (1) ไมมีทางเลือกใดดีท่ีสุดในการจัดองคการ (2) การจัดองคการแตละรูปแบบมีประสิทธิผลไมเทากัน (Galbraith, 1973) (3) การจัดองคการที่ดีท่ีสุดตอง

12

สาระสําคัญของเน้ือหาทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณคือ การออกแบบโครงสรางองคการที่ดีจะตองสอดคลอง (fit) กับปจจัยตาง ๆ องคการที่มีความสอดคลองของปจจัยตางๆ ท้ังสภาพแวดลอมภายนอกและระบบตางๆ ภายใน ไมวาจะเปนกลยุทธ เทคโนโลยี คน และการจัดการ จะทําใหองคการสามารถดําเนินงานไดอยางมีประสิทธิผล มอรแกน (1997) ไดพัฒนาทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณ เพื่อใหมีการประยุกตใชไดงายข้ึน โดยพิจารณาจากตําแหนงของส่ิงแวดลอม กลยุทธ เทคโนโลยี คน และการจัดการ หากปจจัยตาง ๆ ขององคการอยูในแนวเดียวกันเปนเสนตรง แสดงวา รูปแบบองคการจะมีความสอดคลอง (Fit) กับปจจัยตางๆ (ดูรูปท่ี 2) เชน หากองคการใดท่ีมีปจจัยตางๆ อยูในตําแหนง A ท้ังหมด แสดงวาปจจัยตางๆ มีความสอดคลองกัน กลาวคือ องคการอยูในสภาพแวดลอมท่ีคงท่ี ใชกลยุทธแบบต้ังรับ(defender) ตลาดมีความม่ันคงพอสมควร เทคโนโลยีท่ีใชในการผลิตท่ีมีลักษณะเหมือนกันจํานวนมากๆ (mass-production) หรือมีลักษณะงานเปนแบบงานประจํา (routine) คนท่ีทํางานในองคการจะมีการกําหนดบทบาทหนาท่ีชัดเจน โดยมีเงินเดือนและผลตอบแทนทางดานเศรษฐกิจเปนสิ่งจูงใจในการทํางาน ดังนั้นโครงสรางที่เหมาะสมจึงเปนโครงสรางองคการเปนแบบเคร่ืองจักร และการจัดการเปนแบบรวมศูนย

รูปที่ 6 .5

�กรอบแนวคิดของทฤษฎีโครงสรางตาม �สถานการณของมอร

BD

BC

B

B

B

D

D

D

D

A

A

A

A

A

A B

C

C

C

C

C

D

3. เทคโนโลยี

4. คน/วัฒนธรรม

5. โครงสราง

6. การจัดการ

คงท่ี & แนนอน

แผนรับ (Defenders)

งานประจํา

เศรษฐกิจ

เคร่ืองจักร

รวมศูนย

วุนวาย

ไมแนนอน

แผนรุก (Prospector)

ซับซอน

ความสําเร็จ

สิ่งมีชีวิต

ประชาธิปไตย

ท่ีมา: ปรับจาก Morgan, 1997: 58.

รูปท่ี 2 กรอบแนวคิดของทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณของมอรแกน

2) ขอวิจารณเกี่ยวกับทฤษฎี ทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณเปนทฤษฎีระบบเปดซ่ึงมีการพิจารณาส่ิงแวดลอมขององคการประกอบดวย จึงสอดคลองกับความเปนจริงขององคการ และมีลักษณะท่ีสามารถนําไปประยุกตใชไดงาย (ทิพวรรณ หลอสุวรรณรัตน, 2549) อยางไรก็ตามผลการศึกษาวิจัยสวนใหญมักใชองคการภาคธุรกิจเปนกลุม

13

นอกจากนี้แนวทางการศึกษาของทฤษฎีนี้ในระยะแรกมีขอจํากัดเกี่ยวกับปจจัยท่ีนํามาพิจารณา กลาวคือ ในยุคแรกทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณใชแนวทางการศึกษาแบบแรก (Selection Approach) แนวทางนี้จะมองวารูปแบบองคการตองปรับใหเขากับบริบทท่ีองคการอยูเพ่ือใหเกิดความอยูรอดหรือทําใหองคการมีประสิทธิผล ตัวอยางงานของการศึกษาท่ีใชแนวทางที่ศึกษาปจจัยตัวเดียวในการกําหนดโครงสรางองคการ เชน ส่ิงแวดลอมเปนปจจัยกําหนดโครงสรางองคการ (Burns & Stalker, 1961) ซ่ึงเปนการมองวาส่ิงแวดลอมเทานั้นท่ีมีผลตอโครงสรางองคการ (Environmental Imperative) หรือเทคโนโลยีเปนปจจัยท่ีมีผลตอโครงสรางองคการ (Woodward, 1965; 1970) จึงมีผูวิจารณวาแนวทางนี้ไมไดพิจารณาถึงระบบท่ีองคการตั้งอยู และไมไดพิจารณาถึงอิทธิพลของปจจัยอ่ืน ๆ ตอมาจึงมีการศึกษาโดยใชแนวทางท่ีเนนปฏิสัมพันธของตัวแปร (Interaction Approach) กลาวคือ การมองวาปฏิสัมพันธของบริบทขององคการกับโครงสรางจะมีอิทธิพลตอผลการดําเนินงานขององคการ เชน หากโครงสรางองคการสอดคลองกับส่ิงแวดลอมจะทําใหองคการมีประสิทธิผล อยางไรก็ตาม แนวทางนี้ไมไดรับการยอมรับจากนักวิชาการ อันเนื่องมาจากจุดออนทางดานแนวคิดและเทคนิคการทําวิจัย (Van de Ven & Drazin, 1985) นักวิชาการไดวิจารณสองแนวทางแรกวาเปนการพิจารณาแบบแยกสวน ไมไดทําใหเห็นภาพทั้งระบบ จึงมีผูเสนอวาในการศึกษารูปแบบองคการ ควรมีการทําความเขาใจกับปจจัยตาง ๆ พรอมกัน ซ่ึงเปนท่ีมาของแนวทางระบบ (System Approach) (Van de Ven & Drazin, 1985; Gresov, 1989) ซ่ึงเปนการพิจารณาปจจัยตาง ๆ ในสังคมอยางเปนระบบ แทนท่ีจะใชเพียงปจจัยเดียวหรือสองปจจัยเทานั้น (holistic patterns of interdependencies) แนวทางนี้สอดคลองกับแนวคิดเร่ืองโครงสรางองคการของมินซเบิรก (Mintzberg, 1979) และทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณของมอรแกน

3) การนําทฤษฎีมาใชในการศึกษา การศึกษาวิจัยคร้ังนี้ไดประยุกตใชทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณของมอรแกน เนื่องจากเปนทฤษฎีท่ีใชแนวทางระบบ และมีการพิจารณาปจจัยตาง ๆ พรอมกันวามีผลตอรูปแบบโครงสรางองคการอยางไร ตามแนวทางระบบ (System Approach) ทําใหทฤษฎีมีความสามารถในการอธิบายไดดีกวาแนวคิด

ท่ีใชแนวทางการศึกษาสองแบบแรก นอกจากนี้ทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณของมอรแกนยังเปนทฤษฎีท่ีสามารถอธิบายรูปแบบโครงสรางองคการภาครัฐของประเทศไทยไดตรงกับวัตถุประสงคของการศึกษาคร้ังนี้มากกวาแนวคิดโครงสรางองคการของมินซเบิรก เพราะมินซเบิรกจะกําหนดรูปแบบองคการไว 5 รูปแบบ

14

การศึกษาวิจัยนี้ไดประยุกตทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณของมอรแกนเพื่อใชเปนกรอบความคิดในการศึกษาโดยไดเพิ่มปจจัยเร่ืองอายุองคการเขาไปดวย เนื่องจากผูวิจัยไดพิจารณาเห็นวาองคการภาครัฐของประเทศไทยท่ีจัดตั้งใหมมีแนวโนมท่ีเปนองคการท่ีตองการความเปนอิสระคอนขางสูงกวาองคการภาครัฐแบบเดิม และองคการภาครัฐแบบเดิมเหลานั้นยังมิไดรับการพิจารณาทบทวนรูปแบบวายังมีความเหมาะสมอยูหรือไม เนื่องจากอาจติดขัดดวยเหตุผลตาง ๆ ไมวาจะเปนกฎระเบียบ หรือวัฒนธรรมเดิม การศึกษาคร้ังนี้จึงไดกําหนดสมมติฐานในการทดสอบวาปจจัยดานส่ิงแวดลอม กลยุทธ เทคโนโลยี คน การจัดการ และอายุขององคการมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการ

รูปท่ี 3 กรอบแนวคิดในการศึกษา

สิ่งแวดลอม

กลยุทธ

การจัดการ

รูปแบบองคการ

3.2 สมมติฐานในการวิจัย

จากกรอบความคิดในการศึกษาดังกลาว การศึกษาคร้ังนี้ไดกําหนดสมมติฐานหลักไวดังนี้ สมมติฐานท่ี 1: ส่ิงแวดลอมขององคการมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการ ทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณไดเสนอวาส่ิงแวดลอมท่ีคงท่ีจะสอดคลอง (Fit) กับรูปแบบ

องคการแบบราชการหรือเคร่ืองจักร หากส่ิงแวดลอมมีการเปล่ียนแปลงมากจะสอดคลองกับรูปแบบองคการท่ีเปนแบบส่ิงมีชีวิต ดังนั้นส่ิงแวดลอมจึงมีความสัมพันธกับรูปแบบขององคการ (Burns & Stalker, 1961;

Lawrence & Lorsch, 1967; Mintzberg, 1979)

15

สมมติฐานท่ี 2: กลยุทธขององคการมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการ ทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณยังไดเสนอวา องคการที่มีกลยุทธเชิงรับจะเหมาะสมกับองคการแบบเคร่ืองจักร เพราะการทํางานมีลักษณะเปนงานประจํา ไมจําเปนตองแสวงหาตลาดหรือลูกคาใหม ๆ สวนองคการที่มีกลยุทธเชิงรุกจะเหมาะสมกับองคการแบบส่ิงมีชีวิต เนื่องจากการแขงขันมีสูง ดังนั้นกลยุทธจึงมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการ (Chandler, 1962; Miller, 1987; Morgan, 1997)

สมมติฐานท่ี 3: เทคโนโลยีของคการมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการ ผลการวิจัยของนักวิชาการหลายทาน ไดมีความเห็นวาเทคโนโลยีแบบงานประจํา (Routine

Technology) ซ่ึงมีลักษณะการทํางานท่ีมีข้ันตอนชัดเจนและมีขอยกเวนนอยในการปฏิบัติงานจะเหมาะสม

กับองคการแบบเคร่ืองจักร เพราะลักษณะการทํางานจะมีข้ันตอนท่ีชัดเจน เปนมาตรฐาน จึงสอดคลองกับองคการท่ีมีโครงสราง และระเบียบท่ีเปนทางการ สวนเทคโนโลยีท่ีเปนงานแบบซับซอน (Non-routine

Technology) ซ่ึงตองอาศัยความคิดสรางสรรค แกปญหาเฉพาะหนา จะเหมาะสมกับองคการแบบส่ิงมีชีวิต

ซ่ึงมีความยืดหยุนสูงกวา และเนนผลงานมากกวากฎระเบียบ (Woodward, 1965; Perrow, 1967; Morgan,

1997)

สมมติฐานท่ี 4: ลักษณะคนภายในองคการมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการ คนที่ตองการแรงจูงใจโดยใชปจจัยทางเศรษฐกิจ เชน เงินเดือน ผลตอบแทนท่ีจับตองได (Economic Man) จะมีความเหมาะสมในการปฏิบัติงานในองคการแบบเคร่ืองจักร เพราะองคการแบบนี้จะ

เนนประสิทธิภาพการทํางานมากกวาคน คนเปนเพียงปจจัยหนึ่งในการทํางานซ่ึงสามารถจูงใจโดยใชปจจัยเศรษฐกิจ สวนคนท่ีมีตองการใชความคิดสรางสรรค ตองการบรรลุเปาหมายในชีวิต (Self-Actualization)

จะมีความเหมาะสมในการปฏิบัติงานกับองคการแบบส่ิงมีชีวิต เพราะองคการแบบนี้จะเปดโอกาสใหคนมีสวนรวมและไดใชความรูความสามารถของตนเองไดอยางเต็มท่ี จะมีความสมดุลระหวางเปาหมายขององคการและเปาหมายของปจเจกชน (Morgan, 1997)

สมมติฐานท่ี 5: การจัดการขององคการมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการ การจัดการในท่ีนี้ หมายถึงระดับของการกระจายอํานาจในการตัดสินใจในองคการ องคการท่ีมีการจัดการแบบรวมศูนยอํานาจจะเหมาะสมกับองคการแบบเคร่ืองจักร ผูบริหารจะทําหนาท่ีตัดสินใจแทนองคการ สวนผูปฏิบัติงานจะมีหนาท่ีทําตามการตัดสินใจนั้น ในขณะท่ีองคการแบบส่ิงมีชีวิตจะเหมาะสมกับการจัดการแบบกระจายอํานาจ ซ่ึงสงเสริมใหผูปฏิบัติงานมีความคิดริเร่ิมสรางสรรคและสามารถตัดสินใจเองได (Morgan, 1997)

สมมติฐานท่ี 6: อายุขององคการมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการ

16

อายุขององคการเปนปจจยัท่ีผูวิจัยไดเสริมเขาไปในตัวแบบโครงสรางตามสถานการณของมอรแกน เนื่องจากองคการท่ีมีอายุมากข้ึนยอมมีความสามารถจํากัดในการปรับตัวตามการเปล่ียนแปลง อันเนื่องมาจากแรงเฉ่ือยชาของโครงสราง (Structural Inertia) และเม่ือองคการมีอายมุากข้ึน มาตรฐานการ

ทํางานตาง ๆ ไดรับการยอมรับและปฏิบัติมาเปนเวลานาน การเปล่ียนแปลงยอมเกิดคาใชจายหรือตนทุนมาก (Hannan & Freeman, 1977; 1989) ดังนั้นองคการท่ีมีอายมุากนาจะสอดคลองกับรูปแบบองคการ

แบบราชการ และองคการท่ีมีอายุนอยนาจะสอดคลองกับรูปแบบองคการแบบส่ิงมีชีวิต

4. ระเบียบวิธีการวิจัย การวิจัยคร้ังนี้เปนการศึกษาเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ ประชากรเปนองคการของภาครัฐฝายบริหารในสวนกลาง รวมถึงสวนราชการ หนวยบริการรูปแบบพิเศษ องคการมหาชน หนวยงานในกํากับ รัฐวิสาหกิจ และบริษัทมหาชนจํากัด รวม 283 องคการ การศึกษาเชิงปริมาณไดใชแบบสอบถามเก็บขอมูลจากผูบริหารระดับสูงของหนวยงานตางๆ ของภาครัฐ จํานวนกลุมตัวอยางใชตามสูตรของ Yamane (1973)โดยใชการสุมตัวอยางแบบไมทราบความนาจะเปน (Non-random Sampling) โดยใหกระจายไปยังกระทรวงตางๆ ทุกกระทรวงและครอบคลุมถึงองคการทุกประเภท จํานวน 173 ฉบับ โดยมีหนวยงานท่ีตอบกลับจํานวน 100 ฉบับ คิดเปนอัตราตอบกลับประมาณรอยละ 57.8 ระยะเวลาในการศึกษา คือ ชวงเดือนกันยายน 2548 ถึงมิถุนายน 2549 รวมเวลาประมาณ 10 เดือน สวนการศึกษาเชิงคุณภาพไดใชการสัมภาษณเชิงลึกกับศาสตราจารย ดร. ปุระชัย เปยมสมบูรณ (อดตีรองนายกรัฐมนตรี อดีตรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย และอดีตรัฐมนตรีวาการกระทรวงยุติธรรม) เลขาธิการสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ เจาหนาท่ีสํานักงบประมาณ เจาหนาท่ีสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ และผูบริหารหนวยงานรูปแบบตางๆ รวม 10 คน รวมท้ังใชคําถามปลายเปดจากแบบสอบถาม และเอกสารอื่นท่ีเกี่ยวของ การวัดตัวแปรท่ีใชในการศึกษา ไดกําหนดตัวช้ีวัดของตัวแปรแตละตัวพอสรุปไดดังนี้ ส่ิงแวดลอมขององคการ หมายถึงระดับการเปล่ียนแปลงของส่ิงแวดลอม ความเกี่ยวของกับองคการภายนอก และความซับซอนของส่ิงแวดลอม (Duncan, 1972) กลยุทธขององคการ หมายถึง ระดับของการมีแผนเชิงรุกหรือรับของกลยุทธ (Morgan, 1997) เทคโนโลยีขององคการ หมายถึง ระดับความถ่ีของเหตุการณท่ีไมคาดคิดวาจะเกิดข้ึนในกระบวนการทํางาน (variety) และความสามารถในการแบงข้ันตอนการทํางานออกเปนข้ันตอนยอยไดงาย มีมาตรฐาน (analyzability) (Perrow, 1986) ลักษณะคนในองคการ คือ ระดับเกี่ยวกับแรงจูงใจของผูปฏิบัติงานในการทํางาน และการทํางานในลักษณะทาทาย (Morgan, 1997) การจัดการ หมายถึง ระดับการกระจายอํานาจในการตัดสินใจภายในองคการ (Morgan, 1997) อายุขององคการ หมายถึง จํานวนปท่ีไดจัดต้ังองคการขึ้นมา ตัวแปรอิสระดังกลาวขางตนเก็บขอมูลจากแบบสอบถาม สวนตัวแปรตามคือ รูปแบบองคการ ใชเกณฑความเปนอิสระแบงรูปแบบองคการดังท่ีกลาวมาขางตน ไดแก ศักดิ์ของกฎหมายในการ

17

การวิเคราะหขอมูลเชิงปริมาณใชสถิติเชิงพรรณนา คือ รอยละ คาเบ่ียงเบนมาตรฐานและความเบ เพื่ออธิบายลักษณะของกลุมตัวอยางและตัวแปรแตละตัว การหาคาความเช่ือถือได (reliability test) ของตัวแปรใชคา Cronbach’s coefficient alpha และสถิติเชิงอนุมานในการทดสอบสมมติฐานใชเทคนิคการวิเคราะหจําแนกกลุม (Discriminant Analysis) เนื่องจากตัวแปรตามในการศึกษาน้ีเปนตัวแปรกลุม คือลักษณะองคการสามประเภท การวิเคราะหขอมูลเชิงคุณภาพใชวิธีการวิเคราะหเนื้อหา (content analysis)

เนื่องจากตัวแปรอิสระในการศึกษาคร้ังนี้มีการใชตัวช้ีวัดหลายตัว จึงไดใชคา Cronbach’s coefficient alpha เพื่อหาความเช่ือถือได (reliability) ของตัวแปร ซ่ึงผลพบวาคา alpha ของทุกตัวแปรมีคาต้ังแต 0.7485–0.8721 ยกเวนตัวแปรดานการกระจายอํานาจ ซ่ึงมีคาไมถึง 0.70 จึงไมนําไปใชทดสอบสมมติฐาน (Nunnally, 1978)

5. ผลการศึกษารูปแบบองคการภาครัฐ ในบทความนี้ไดจําแนกองคการท่ีศึกษาตามระดับของความเปนอิสระ (Autonomy)2 หรือความอิสระในการบริหารตนเองขององคการภาครัฐ (Bureaucratic Autonomy)3 ซ่ึงในบทความนี้หมายถึง ระดับของความสามารถขององคการในการบริหารตนเองอยางเปนอิสระ โดยไมตองข้ึนตอองคการอื่นในระบบราชการ เนื่องจากปจจัยนี้เปนปจจัยท่ีไดนํามาใชในการแบงประเภทองคการตามทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณ แตยังไมมีการกําหนดเกณฑความเปนอิสระเพ่ือใชกับองคการภาครัฐท่ีใชในประเทศไทยอยางเปนระบบและชัดเจน ผูเขียนจึงไดกําหนดระดับของความเปนอิสระโดยใชมิติดังตอไปนี้ (ดูรูปท่ี 4)

2 ในหนังสือศัพทรัฐศาสตร ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พิมพครั้งที่ 5 (แกไขเพ่ิมเติม) พ.ศ. 2548 หนา 12 ไดแปลคําวา

autonomy วา ‘ความเปนอิสระ’ (ในการบริหารตนเอง) ซึ่งสอดคลองกับ Collier (2001) ที่ใหความหมายautonomy วาหมายถึง การบริหารตนเอง (self-governing) หรือ Elazer (1984) ไดใหความหมาย autonomy วามีความหมายเดียวกับการปกครองตนเอง (self-rule) 3 นักวิชาการใหความหมายคําน้ีแตกตางกัน J.G.Christensen (2001: 120-122) ใหความหมายวา หมายถึง การที่หัวหนาหนวยงานมีอิสระจากการกํากับดูแลอยางใกลชิดจากฝายการเมือง ในขณะที่ Carpenter (2001) กลาววา Bureaucratic autonomy จะเกิดขึ้นเมื่อหนวยราชการสามารถกระทําการใด ๆ ตามท่ีปรารถนา โดยนักการเมืองและกลุมผลประโยชนอื่นตองยินยอมแมวาจะไมชอบการกระทําน้ันก็ตาม และในหนังสือของ Carpenter ไดเนนความหมายของ Bureaucratic autonomy วาหมายถึงอํานาจในการกําหนดนโยบายโดยอิสระ

18

1) ศักดิ์ของกฎหมายในการจัดตั้งองคการ (Legal Autonomy) องคการภาครัฐไดอาศัยกฎหมายในการจัดต้ังท่ีแตกตางกัน องคการท่ีจัดต้ังโดยระเบียบที่ออกโดยกระทรวง ทบวง กรม จะมีศักดิ์นอยกวาการออกโดยพระราชกฤษฎีกา เชน การจัดต้ังหนวยงานบริการรูปแบบพิเศษ (SDU) และพระราชกฤษฎีกาจะนอยกวาพระราชบัญญัติ สวนการจัดต้ังโดยรัฐธรรมนูญจะมีศักดิ์สูงท่ีสุด เชน การจัดต้ังองคกรอิสระตาง ๆ เชน สํานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ สํานักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง สํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ การจัดต้ังโดยรัฐธรรมนูญดังกลาวทําใหองคการเหลานี้มีความเปนอิสระสูงมากกวากฎหมายฉบับอ่ืน

2) ระดับการบังคับบัญชา (Supervision Level) หมายถึง ความใกลชิดของการถูกควบคุมดูแลหรือกํากับองคการในการดําเนินงาน หากมีบุคคลอื่นมาแทรกระหวางการดูแลของรัฐมนตรีและหนวยงาน จะทําใหมีสายการบังคับบัญชาท่ียาว ไมคลองตัว แตหากองคการมีคณะกรรมการบริหารเพื่อกําหนดนโยบายตาง ๆ เชน สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ หรือคณะกรรมการเพื่อกําหนดนโยบายและอนุมัติการดําเนินงานขององคการ แทนที่จะตองไปยังหนวยงานในระดับสูงกวายอมทําใหองคการมีความเปนอิสระมากข้ึน และเปนการสรางความชอบธรรมในการทํางานของหนวยงานของรัฐ (Bureaucratic legitimacy) เพื่อปองกันการแทรกแซงทางการเมือง (Carpenter, 2001)เชน องคการมหาชนและหนวยงานในกํากับ เปนตน สวนองคการที่ไมไดอยูภายใตการบังคับบัญชาของใครยอมมีความเปนอิสระสูง เชน องคกรอิสระภายใตรัฐธรรมนูญ ซ่ึงจะถือเปนองคการที่มีลักษณะเปนองคการบริหารตนเอง (Self-Organization) อยางแทจริง

3) สถานภาพการเปนสวนราชการ (Bureaucratic Status) องคการท่ีเปนสวนราชการจําเปนตองปฏิบัติตามกฎระเบียบตาง ๆ ท่ีกําหนดข้ึนในระบบราชการ ทําใหมีขอจํากัดในดานความยืดหยุนในการปฏิบัติงาน เพราะจําเปนจะตองคํานึงถึงกฎเกณฑเหลานี้ดวย การกําหนดใหหนวยบริการรูปแบบพเิศษ (SDU) องคการมหาชน หนวยงานในกํากับ และรัฐวิสาหกิจไมเปนสวนราชการ ก็เพื่อจะใหเปนอิสระ คลองตัวมากข้ึนนั่นเอง

4) สถานภาพการเปนนิติบุคคล (Juristic Person Status) องคการของรัฐท่ีมีเปนนิติบุคคลยอมมีสถานะท่ีสามารถจัดทําคําของบประมาณจากรัฐได และสามารถทําธุรกรรมตางๆ ไดเองตามท่ีกฎหมายบัญญัติ ดังนั้นองคการทีมีสถานะเปนนิติบุคคลจึงมีความอิสระกวาองคการท่ีไมเปนนิติบุคคล

5) ความอิสระในการจัดการงบประมาณ บุคลากร และการบริหารท่ัวไป (Administrative Autonomy) องคการที่สามารถออกระเบียบเกี่ยวกับการจัดการดานตาง ๆ ไมวาจะเปนระบบงบประมาณ บุคลากร หรือการบริหารทั่วไปไดเอง ยอมมีอิสระในการดําเนินงานมากกวาองคการที่จําเปนตองปฏิบัติตามกฎระเบียบของทางราชการ ท้ังนี้เพราะจะเปนการเปดโอกาสใหสามารถปรับกฎระเบียบใหมีความยืดหยุน เขากับสภาพการณในการทํางานของหนวยงานนั้น ๆ หนวยงานบริการรูปแบบพิเศษ สามารถกําหนดระเบียบเหลานี้เองได แตมีเงื่อนไขที่ตองไดรับความเห็นชอบจากกระทรวงการคลัง ในขณะท่ีองคการ

19

รูปท่ี 4 เกณฑการพิจารณาระดับความอิสระขององคการ

1. ศักดิ์ของกฎหมาย

ราชการ

ระดับความอิสระ

ราชการ อิสระ

จากเกณฑดังกลาวสามารถจําแนกองคการภาครัฐไดเปน 3 ประเภทตามระดับความอิสระจากนอยไปมาก คือ ประเภทท่ี 1 ไดแกหนวยงานระดบักรมหรือเทียบเทาท่ีเปนสวนราชการ ประเภทท่ี 2 คือ องคการรูปแบบพิเศษ (ซ่ึงรวมถึงหนวยบริการรูปแบบพิเศษ องคการมหาชน และหนวยงานในกํากับ) และประเภทท่ี 3 คือ รัฐวิสาหกิจ และบริษัทมหาชนจํากัด องคการท้ังสามประเภทนี้จะใชเพื่อจาํแนกองคการท่ีศึกษาเพื่อทดสอบสมมุติฐานตอไป (ดรููปท่ี 5 และตารางท่ี 1)

20

รูปท่ี 5 องคการภาครัฐ

ประเภทท่ี 1 ประเภทท่ี 2 ประเภทท่ี 3

ตารางท่ี 1 การจัดกลุมประเภทขององคการ

ประเภทที่ 1 ประเภทที่ 2 ประเภทที่ 3 หนวยบริการรูปแบบพิเศษ (SDU) เกณฑ รัฐวิสาหกิจ

กรม/เทียบเทา องคการมหาชน (PO) (เฉพาะระดับเทียบเทากรม)

หนวยงานในกํากับ

1. ศักดิ์ของกฎหมายจัดต้ังหนวยงาน พรบ. ระเบียบฯ/ พรฏ./ พรบ. พรบ.

2. ระดับการบังคับบัญชา อธิบดีหรือเทียบเทา รัฐมนตรี (ยกเวน SDU-อธิบดี) รัฐมนตรี

3. ฐานะการเปนสวนราชการ เปนสวนราชการ ไมเปนสวนราชการ ไมเปนสวนราชการ

4. ฐานะการเปนนติิบุคคล เปนนิติบุคคล เปนนิติบุคคล (ยกเวน SDU) เปนนิติบุคคล

5 การจัดการงบประมาณ บุคลากร และการบริหารทั่วไป

ระเบียบราชการ ก่ึงอิสระ/อิสระ อิสระ

- รับผิดชอบการบริการ

สาธารณะแกหนวยงานตนสังกัดและหนวยงานอ่ืน

- เรียกเก็บคาบริการได

– มีระบบบริหารงาน

รูปแบบพิเศษ มีอิสระในการดําเนินงาน

-รับผิดชอบงานบริการ

สาธารณะ -เปนหนวยงานของรัฐท่ีเปน

อิสระในการดําเนินงานดวยตนเอง อยูภายใตกระทรวงท่ีสังกัด

- ไมเปนสวนราชการ

หนวยบริการ รูปแบบพิเศษ (SDU)

กระทรวง

- ปฏิบัติตามนโยบาย

ของรัฐบาลในภารกิจ ท่ีรัฐจําเปนตอง ดําเนินการ

- ปฏิบัติตามกฎ

ระเบียบของทาง

ราชการ

กรม/เทียบเทา

-รับผิดชอบงานบริการ สาธารณะ ตามนโยบายเฉพาะดาน

-ตองการใชประโยชนจาก

ทรัพยากรใหเกิดประสิทธิ-

ภาพและประสิทธิผลสูงกวาราชการ

-ไมแสวงหากําไร -ไมเปนสวนราชการ

องคการมหาชน องคการในกํากับของรัฐ รัฐวิสาหกิจ

-ภารกิจของรัฐเชิงพาณิชยท่ี

มีลักษณะเปนการใหบริการสาธารณะ

-สาธารณูปโภคพื้นฐานท่ีมี

ผลกระทบตอประชาชนท่ีรัฐยังจําเปนตองดําเนินการ

-งานท่ีภาคเอกชนยังไม

พรอมจะดําเนินการ

21

6. ลักษณะท่ัวไปของกลุมตัวอยางและขอมูลพ้ืนฐานทางสถิติ

จากตารางท่ี 2 ลักษณะท่ัวไปของผูท่ีตอบแบบสอบถามและประเภทขององคการที่สังกัด สรุปสาระสําคัญไดดังนี้ ตัวแทนขององคการภาครัฐจํานวน 100 องคการ สวนใหญเปนผูบริหารระดับสูง ตั้งแตระดับ 9 ข้ึนไป (ระดับรองอธิบดีหรือเทียบเทาข้ึนไป) มีจํานวนท้ังส้ิน 60 คน (รอยละ 60.6) และเปนผูบริหารระดับกลาง (ระดับ 7-8 หรือเทียบเทา) จํานวน 12 คน (รอยละ 12.0) และไมระบุตําแหนงจํานวน 25 คน (รอยละ 24) ระยะเวลาดํารงตําแหนงสวนใหญนอยกวา 5 ป จํานวน 33 คน (รอยละ 33.0) อยูในชวง 26-35 ป จํานวน 32 ราย (รอยละ 32.0) อยูในชวง 5-15 ป จํานวน 12 ราย (รอยละ 12.0) อยูในชวง 36 ปข้ึนไป 11 ราย (รอยละ 11) สวนขนาดขององคการสวนใหญจะเปนองคการที่มีขนาด 101-500 คน จํานวน 24 องคการ (รอยละ 24.0) มากกวา 3,000 คนมีจํานวน 23 องคการ (รอยละ 23.0) อยูระหวาง 1,001-3,000 คนจํานวน 19 องคการ (รอยละ 19.0) นอยกวา 100 คน จํานวน 18 องคการ (รอยละ 18.0) และอยูในชวง 501-1,000 จํานวน 16 องคการ (รอยละ 16.0) อายุขององคการสวนใหญจะเปนองคการที่มีอายุต่ํากวา 10 ป จํานวน 28 องคการ (รอยละ 28.0) อายุ 31-50 ป จํานวน 20 องคการ (รอยละ 20.0) องคการท่ีมีอายุ 70 ปข้ึนไป จํานวน 19 องคการ (รอยละ 19.0) อายุ 51-70 ป จํานวน 14 องคการ (รอยละ 14.0) และอายุ 10-30 ป จํานวน13 องคการ (รอยละ 13.0)

22

ตารางท่ี 2 ลักษณะท่ัวไปของผูตอบแบบสอบถาม

ลักษณะท่ัวไป กลุม 1 กลุม 2 กลุม 3 รวม ระดับตําแหนง

1 (1.7) 15 (25.0) 28 (46.7) 12 (20.0)

2 (3.3) 2 (3.3)

60 (100.0)

0(0.0) 1 (4.5)

3 (13.6) 0 (0.0) 1 (4.5)

17 (77.3) 22 (100.0)

6 (33.3) 1 (5.6)

5 (27.8) 0 (0.0) 1 (5.6)

5 (27.8) 18 (100.0)

7 (7.0)

17 (17.0) 36 (36.6) 12 (12.0)

4 (4.0) 25 (24.0)

100 (100.0)

• ผูบริหารระดับสูง • ระดับ 10 (หรือเทียบเทา) • ระดับ 9 (หรือเทียบเทา) • ระดับ 7-8 (หรือเทียบเทา) • ระดับ 4-6 (หรือเทียบเทา) • ไมระบุ

รวม

ขนาดขององคการที่สังกัด 4 (6.7)

17 (28.3) 10 (16.7) 13 (21.7) 16 (26.7) 60 (100.0)

14 (63.6) 6 (27.3) 2 (9.1) 0 (0.0) 0 (0.0)

22 (100.0)

0 (0.0) 1 (5.6) 4 (22.2) 6 (33.3) 7 (38.9)

18 (100.0)

18 (18.0) 24 (24.0) 16 (16.0) 19 (19.0) 23 (23.0)

100 (100.0)

• นอยกวา 100 คน • 101 - 500 คน • 501 - 1,000 คน • 1,001 – 3,000 คน • มากกวา 3,000 คน

รวม

ปท่ีจัดต้ังองคการ 10 (16.4) 7 (11.7) 10 (16.7) 9 (15.0) 18 (30.0) 6 (10.0)

60 (100.0)

16 (72.7) 3 (13.6)

2 (9.1) 0 (0.0) 1 (4.5) 0 (0.0)

22 (100.0)

2 (11.1) 3 (16.7) 8 (44.4) 5 (27.8) 0 (0.0) 0 (0.0)

18 (100.0)

28 (28.0) 13 (13.0) 20 (20.0) 14 (14.0) 19 (19.0)

6 (6.0) 100 (100.0)

• ตํ่ากวา 10 ป • 10 ป - 30 ป • 31 ป - 50 ป • 51 ป – 70 ป • 70 ปขึ้นไป • ไมระบุ

รวม

6. สถิติพ้ืนฐานของตัวแปร สถิติพื้นฐานของตัวแปรท่ีใชเพ่ือการพิสูจนสมมติฐาน พิจารณาจากคาเฉล่ีย คาเบ่ียงเบนมาตรฐาน (Standard Deviation–S.D.) และความเบ (Skewness) พบวา การเปล่ียนแปลงของส่ิงแวดลอม คาเฉล่ียอยูท่ีระดับคอนขางมาก ( = 3.94) กลยุทธขององคการมีลักษณะเชิงรุกคอนขางมาก ( = 3.89) เทคโนโลยีมีลักษณะคอนขางเปนงานประจําคอนขางมาก ( = 4.28) และคนในองคการมีลักษณะเปนคนท่ีมุงเนนความสําเร็จอยูในระดับคอนขางมาก ( = 4.16) (ดูตารางท่ี 3)

X X

X

X

คาความเบ่ียงเบนมาตรฐานของตัวแปรการเปล่ียนแปลงของส่ิงแวดลอมใกลเคียงกับตัวแปรอ่ืน ไดแก การมีกลยุทธเชิงรุก ลักษณะของคน กลาวคือ มีคา .838, .883 และ .868 ตามลําดับ สวนเทคโนโลยีมีคาความเบี่ยงเบนมาตรฐาน เทากับ .727 และประสิทธิผลมีคาเบ่ียงเบนมาตรฐานเทากับ .679 ซ่ึงแสดงวา

23

ความเบของตัวแปรท่ีแสดงในตารางเพ่ือทดสอบความปกติ (Normality) ของตัวแปร พบวา คาความเบของตัวแปรอยูในระดับ -.189 ถึง -.549 ซ่ึงถือวาอยูในระดับท่ีไมมากนัก ยกเวนอายุองคการ

ตารางท่ี 3 แสดงสถิติพื้นฐานของตัวแปร

ตัวแปร จํานวน คาตํ่าสุด คาสูงสุด คาเฉล่ีย S.D. Skewness การเปล่ียนแปลงของส่ิงแวดลอม 100 1 6 3.94 .838 -.371 ลักษณะเชิงรุกของกลยุทธ 96 2 6 3.89 .883 -.189 เทคโนโลยี 99 2 6 4.28 .727 -.311 ความมุงม่ันของคน 99 2 6 4.16 .868 -.207 อายุ 100 1 146 43.9 37.65 .772

7. การทดสอบสมมติฐาน

7.1 การทดสอบสมมุติฐานเก่ียวกับความสัมพันธของตัวแปรท่ีมีผลตอรูปแบบองคการ โดยใชการวิเคราะหจําแนกกลุม (Discriminant Analysis) การทดสอบสมมติฐานโดยใชการวิเคราะหจําแนกกลุม (Discriminant Analysis) เพื่อพิสูจนความสัมพันธของตัวแปรตามกรอบความคิดในการวิจัยท่ีอิงมาจากทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณ โดยการวิจัยคร้ังนี้เสนอวา ส่ิงแวดลอม กลยุทธ เทคโนโลยี ลักษณะคน และอายุขององคการมีผลตอการจัดโครงสรางองคการ

1) สภาพท่ัวไปของกลุมองคการ ขนาดของตัวอยางท่ีมีคาของตัวแปรท่ีใชในการวิเคราะหครบถวนมีท้ังส้ิน 95 องคการ จากตารางท่ี

4 แสดงคาเฉล่ีย (Mean) และคาเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) ของตัวแปรอิสระ 6 ตัว คือ การเปล่ียนแปลงของส่ิงแวดลอม กลยุทธเชิงรุก เทคโนโลยีแบบประจํา ลักษณะคนมุงความสําเร็จ และอายุ พรอมบอกจํานวนองคการ (N) ขององคการแตละรูปแบบ สวนราชการมี 57 หนวยงาน องคการรูปแบบพิเศษ (รวมหนวยบริการรูปแบบพิเศษ องคการมหาชน และองคการในกํากับของรัฐ) มี 21 หนวยงาน และรัฐวิสาหกิจมี 17 หนวยงาน

สวนราชการมีคาเฉล่ียของส่ิงแวดลอม อยูในระดับการเปลี่ยนแปลงคอนขางมาก ( = 4.05) กลยุทธเฉล่ียคอนขางเปนเชิงรุก ( = 3.92) เทคโนโลยีเฉล่ียเปนแบบประจําคอนขางมาก ( = 4.30) ลักษณะเฉล่ียของคนมุงความสําเร็จคอนขางมาก ( = 4.20) และอายุขององคการโดยเฉล่ีย 55 ป คาเบ่ียงเบน

X

X X

X

24

องคการรูปแบบพิเศษอยูในส่ิงแวดลอมท่ีมีการเปล่ียนแปลงใกลเคียงกับสวนราชการ ( =4.02) กลยุทธเชิงรุก เทคโนโลยีแบบประจํา และลักษณะคนมุงความสําเร็จก็มีลักษณะใกลเคียงกับสวนราชการ ( = 3.80, 4.14, 4.14 ตามลําดับ) ยกเวนอายุ โดยอายุเฉล่ียขององคการคือ 18 ป คาเบ่ียงเบนมาตรฐานของเทคโนโลยีมีคาตํ่าสุด คือ 0.748 สวนส่ิงแวดลอม กลยุทธ และคน อยูในระดับ 0.756-0.924 แสดงวาคาของตัวแปรเหลานี้มีความแตกตางไมมากนัก ยกเวนตัวแปรอายุขององคการเชนเดียวกัน

X

X

รัฐวิสาหกิจอยูในส่ิงแวดลอมท่ีมีการเปล่ียนแปลงคอนขางมาก ( =3.65) แตถาพิจารณาจากคะแนนแลวจะต่ํากวาสวนราชการและองคการรูปแบบพิเศษเล็กนอย สําหรับกลยุทธเชิงรุก เทคโนโลยีแบบประจํา และคนท่ีมุงความสําเร็จ มีลักษณะใกลเคียงกับสวนราชการและองคการรูปแบบพิเศษ ( =3.93, 4.35, 4.06 ตามลําดับ) สวนอายุมีความแตกตางจากองคการรูปแบบอ่ืน กลาวคือ อายุเฉล่ีย 39 ป สูงรองจากองคการแบบราชการ คาเบ่ียงเบนมาตรฐานของส่ิงแวดลอม กลยุทธเชิงรุก เทคโนโลยีประจํา และคนมีคาเบ่ียงเบนมาตรฐานเทากับ 0.8205-1.096 นั่นคือความแตกตางของคาตัวแปรมีไมมากนัก สวนตัวแปรอายุขององคการมีคาเบ่ียงเบนมาตรฐานอยูในระดับท่ีสูง

X

X

อยางไรก็ตามตัวแปรท่ีมีความแตกตางกันระหวางองคการ คือ อายุขององคการจําเปนท่ีจะตองใชสถิติทดสอบตอไปวาเปนตัวแปรท่ีทําใหท้ัง 3 กลุมองคการแตกตางกันอยางมีนัยสําคัญทางสถิติหรือไม

25

ตารางท่ี 4 สถิติของรูปแบบองคการ (Group Statistics)

รูปแบบองคการ ตัวแปร คาเฉล่ีย (Mean) คาเบี่ยงเบนมาตรฐาน

(S.D.) N

สวนราชการ การเปลี่ยนแปลงของส่ิงแวดลอม 4.05 .8509 57 กลยุทธเชิงรุก 3.92 .8201 57 เทคโนโลยีแบบประจํา 4.30 .6941 57 ลักษณะคนมุงความสําเร็จ 4.20 .7888 57 อายุ 55.09 39.6468 57 รูปแบบพิเศษ การเปลี่ยนแปลงของส่ิงแวดลอม 4.02 .7563 21 กลยุทธเชิงรุก 3.80 .9173 21 เทคโนโลยีแบบประจํา 4.14 .7482 21 ลักษณะคนมุงความสําเร็จ 4.14 .9239 21 อายุ 17.57 31.8301 21 รัฐวิสาหกิจ การเปลี่ยนแปลงของส่ิงแวดลอม 3.65 .8205 17 และบริษทัมหาชน กลยุทธเชิงรุก 3.93 1.0960 17 เทคโนโลยีแบบประจํา 4.35 .8886 17 ลักษณะคนมุงความสําเร็จ 4.06 1.1164 17 อายุ 38.53 18.0559 17

รวม การเปลี่ยนแปลงของส่ิงแวดลอม 3.97 .8310 95 กลยุทธเชิงรุก 3.89 .8870 95 เทคโนโลยีแบบประจํา 4.27 .73870 95 ลักษณะคนมุงความสําเร็จ 4.16 .8759 95 อายุ 43.83 37.9929 95

2) การทดสอบความแตกตางของคาเฉล่ียของตัวแปรอิสระของกลุมองคการ ตารางท่ี 5 ใชหลักการของการวิเคราะหความแปรปรวน (ANOVA) ในการทดสอบคาเฉล่ียของตัว

แปรอิสระแตละตัววาแตกตางกันระหวางกลุมหรือไม โดยใชสถิติทดสอบ F และ Wilks’ Lambda คา Wilks’

Lambda มีคาระหวาง 0 และ 1 ถาคาใกล 0 แสดงวาคาเฉล่ียของกลุมแตกตางกัน ถาใกล 1 แสดงวาคาเฉล่ีย

ไมแตกตางกัน และคา Wilks’ Lambda จะมีนัยสําคัญโดยใช F-test ซ่ึงพบวาตัวแปรทุกตัวแปรไมมีนัยสําคัญ

จึงสรุปไดดังน้ี

• คาเฉล่ียของตัวแปร การเปล่ียนแปลงของส่ิงแวดลอม กลยุทธเชิงรุก เทคโนโลยีแบบงานประจํา และลักษณะของคนมุงความสําเร็จ ไมมีความแตกตางกนัระหวางกลุมองคการ

• คาเฉล่ียของตัวแปรอายุมีความแตกตางกนัระหวางกลุมองคการ

26

ตารางท่ี 5 ผลทดสอบ Equality of Group Means

Wilks' Lambda F Df1 df2 Sig. การเปล่ียนแปลงของสิ่งแวดลอม .967 1.578 2 92 .212

กลยุทธเชิงรุก .997 .151 2 92 .860

เทคโนโลยีแบบประจํา .991 .437 2 92 .647

คนมุงความสําเร็จ .996 .166 2 92 .847

อายุ .837 8.989 2 92 .000

3) ฟงกชั่นท่ีใชในการพยากรณจําแนกประเภทขององคการ ผลจากการวิเคราะหคา Eigenvalue และคา Wilks’ Lambda ซ่ึงเปนคาท่ีแสดงวามีความแตกตางระหวางกลุมหรือไม ซ่ึงผลของคาดังกลาวในตารางท่ี 6 แสดงเฉพาะฟงกช่ันที่ 1 เทานั้นเพราะมีคาเฉล่ียของตัวแปรแตกตางกันมากท่ีสุด ดังนั้นจึงพิจารณาเฉพาะฟงกช่ันที่ 1 ในตารางท่ี 6 พบวาตัวแปรอายุมีคามากท่ีสุด (คาน้ําหนักเทากับ .996) แสดงวาอายุมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการมากท่ีสุด สวนเทคโนโลยีมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการนอยท่ีสุด คา Standardized discriminant function coefficient ในตารางมีวัตถุประสงคคลายกับคาน้ําหนักของ beta ในสมการ Multiple Regression คือเปนการแสดงความสําคัญของตัวแปรอิสระท่ีมีอิทธิพลตอตัวแปรตาม (โดยไมพจิารณาเคร่ืองหมาย) ตารางท่ี 6 คาสัมประสิทธ์ิของตัวแปรในสมการวิเคราะหจําแนกประเภท (Standardized Canonical Discriminant Function Coefficients)

ตัวแปร

Function 1

การเปล่ียนแปลงของสิ่งแวดลอม -.217

กลยุทธเชิงรุก .303

เทคโนโลยีแบบประจํา .105

คนมุงความสําเร็จ -.044

อายุ .996

Eigenvalue ของ Function 1 = .208, % of variance = 73.4 Wilks’ Lambda ของ Function 1 through2 = 0.770, Sig = .009

ตารางท่ี 7 แสดงรอยละของความถูกตองในการพยากรณ โดยใชตัวแปรอิสระ 1 ตัวในการพยากรณกลุมขององคการ พบวาโดยวิธี Original จะพยากรณกลุมไดถูกเพียงรอยละ 54.7 โดยกลุมองคการสวน

27

ตารางท่ี 7 แสดงอัตราความสามารถในการจําแนกประเภทไดถูกตอง (Classification Results)

กลุมที่คาดคะเน กลุมจริง

สวนราชการ ไมเปนสวนราชการ

รัฐวิสาหกิจ บริษัทมหาชน

จํานวนราย

สวนราชการ 28 (49.1%) 18 (31.6%) 11 (19.3%) 57 (100.0%) ไมเปนสวนราชการ 2 (9.5%) 14 (66.7%) 5 (23.8%) 20 (100.0%) รัฐวิสาหกิจ บริษัทมหาชน 3 (17.6%) 4 (23.5%) 10 (58.8%) 19 (100.0%)

*ความสามารถในการจําแนกรอยละ 54.7

8. การอภิปรายผล ผลการวิเคราะหโดยใชการวิเคราะหจําแนกกลุม (Discriminant Analysis) พบวา องคการท้ัง 3 ประเภทมีความแตกตางกัน โดยมีอายุเปนตัวแปรท่ีมีความสัมพันธกับรูปแบบขององคการอยางมีนัยสําคัญและมีน้ําหนักมากท่ีสุด สวนตัวแปรอ่ืน ไดแก ส่ิงแวดลอม กลยุทธ เทคโนโลยี และลักษณะคน ไมมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการอยางมีนัยสําคัญ โดยตัวแปรอิสระท้ังหมดท่ีใชสามารถใชจําแนกรูปแบบองคการไดรอยละ 54.7

จากผลการศึกษาแสดงใหเห็นวาอายุมีความสัมพันธอยางมีนัยสําคัญกับรูปแบบองคการ ซ่ึงแสดงวาองคการที่จัดต้ังมานานจะมีรูปแบบเปนองคการแบบราชการ องคการที่อายุนอยจะมีความสอดคลองกับรูปแบบองคการแบบส่ิงมีชีวิต ซ่ึงมีความอิสระมากกวา อันเปนไปตามสมมติฐานท่ีตั้งไว หรืออีกนัยหนึ่งองคการท่ีจัดต้ังข้ึนใหมจะมีรูปแบบองคการท่ีมีความอิสระคลองตัวมากกวาองคการที่จัดตั้งมานาน นอกจากนี้ยังมีนัยสําคัญอีกประการหน่ึง คือ องคการภาครัฐท่ีจัดต้ังมานานอาจยังไมไดรับการปฏิรูปรูปแบบองคการใหเหมาะสม หรืออาจเปนเพราะองคการท่ีจัดต้ังมานานการปฏิรูปอาจทําไดยากกวาการจัดต้ังองคการใหม นอกจากนี้หากอายุเปนเพียงปจจัยเดียวท่ีมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการแลว องคการเหลานี้จะมีหลักประกันในการดําเนินงานใหบรรลุวัตถุประสงคไดหรือไม ดังนั้นการกําหนดรูปแบบองคการภาครัฐของไทยในอนาคตควรมีการปรับปรุงโดยการนําปจจัยตามท่ีกลาวมาใชรวมพิจารณาประกอบดวย

28

สวนการท่ีตัวแปรดานส่ิงแวดลอม กลยุทธ และเทคโนโลยี ไมสัมพันธกับรูปแบบองคการ นาจะเปนเพราะเหตุผลท่ีสําคัญดังตอไปนี้

ประการแรก การจัดต้ังองคการในภาครัฐจะพิจารณาจากภารกจิเปนสําคัญมากกวาปจจัยอ่ืน จาก กรอบความคิดและรูปแบบการปรับโครงสรางสวนราชการ ท่ีเลขาธิการ ก.พ. ไดนําเสนอในท่ีประชุมเชิงปฏิบัติการ เร่ือง การปรับบทบาท ภารกิจ และโครงสรางสวนราชการ เพื่อนําไปใชในการปฏิรูปบทบาทโครงสราง องคกร และระบบบริหารภาครัฐ ไดมีการกลาวถึงการจดัองคกรภาครัฐใหมใหสอดคลองกับยุทธศาสตรชาติและยุทธศาสตรราชการ โดยจะตองมีการศึกษาและวิเคราะหถึงบทบาท ภารกิจใดท่ีรัฐตองทํา ภารกิจใดที่รัฐตองเลิกทําแลว” และไดจําแนกองคกรภาคราชการเปนประเภทตาง ๆ โดยพิจารณาจากบทบาทภารกจิเปนสําคัญ (สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน, 2544: 23, 26-28) นอกจากนีห้ากพิจารณาจากกฎหมายการจัดต้ังองคการ เชน ตามพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. 2542 ในมาตรา 5 ไดกําหนดกิจการท่ีจะจดัต้ังเปนองคการมหาชนไวอยางชัดเจน

ประการที่สอง ปจจัยทางการเมืองมีผลตอการจัดต้ังองคการภาครัฐ เนื่องจากทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณเปนทฤษฎีเชิงเหตุผลนิยม (Rational Approach) จึงไมไดนําปจจัยทางการเมืองมารวมในการพิจารณา อยางไรก็ตามเม่ือพิจารณาจากการจัดต้ังองคการมหาชน พบวาการกําหนดกิจการในการจัดต้ังคอนขางกวาง และครอบคลุมกิจการแทบจะทุกประเภท ในขณะท่ีวัตถุประสงคในการจัดต้ังองคการมหาชน คือ การเปดโอกาสใหมีการจัดระบบบริหารแนวใหมสําหรับภารกิจของรัฐท่ีมีลักษณะเฉพาะเพ่ือใหมีความคลองตัวและมีการใชประโยชนในทรัพยากร และบุคลากรใหมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด (หมายเหตุทาย พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. 2542) ในทางปฏิบัติจึงพบวา มีการจัดต้ังองคการมหาชนหลายแหงไมไดมีความพรอมในการจัดตั้งในรูปแบบองคการมหาชนแตอยางใด แตจัดต้ังมาดวยเหตุผลทางการเมืองมากกวา (วุฒิสาร ตันไชย และคณะ, 2547)

ประการท่ีสาม สวนราชการตระหนักในการเปล่ียนแปลงของส่ิงแวดลอมขององคการ ผูบริหารองคการสวนราชการในปจจุบัน ไดตระหนักถึงการเปล่ียนแปลงของส่ิงแวดลอมในหลาย ๆ ดาน ไมวาจะเปนนโยบายและระบบบริหารของสวนราชการในปจจุบัน ซ่ึงมีการเปล่ียนแปลงอยางมาก (คาเฉล่ียของความเห็นของการเปล่ียนแปลงของส่ิงแวดลอมขององคการสวนราชการสูงกวาองคการรูปแบบอ่ืน และองคการแบบรัฐวิสาหกิจมีคาเฉล่ียของตัวแปรนี้ต่ําท่ีสุด) ดังนั้นสวนราชการจึงมีการปรับกลยุทธของสวนราชการใหเปนเชิงรุกมากข้ึน (คาเฉล่ียของกลยุทธขององคการสวนราชการสูงกวาองคการรูปแบบอ่ืน) ในขณะท่ีองคการรัฐวิสาหกิจบางแหงอาจอยูในตลาดแบบผูกขาด ทําใหไมมีแรงกดดันท่ีจําเปนตองใชกลยุทธเชิงรุก นอกจากนี้องคการรูปแบบพิเศษหลายแหงเปนองคการใหม อาจยังมีขอจํากัดในดานความสามารถในการกําหนดกลยุทธเชิงรุก

29

ประการท่ีส่ี คุณภาพคนในสวนราชการ ขอมูลจากแบบสอบถามพบวาคาเฉล่ียของตัวแปรคนท่ีมุงความสําเร็จของสวนราชการสูงกวาองคการรูปแบบอ่ืน ๆ ซ่ึงไมสอดคลองกับทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณท่ีเสนอวาคนในองคการแบบสวนราชการจะมีความสอดคลองกับคนท่ีมีลักษณะมุงเนนผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ (Economic Man) และชอบทํางานตามคําส่ัง

ประการท่ีหา เทคโนโลยีขององคการ เนื่องจากองคการรูปแบบใหมท่ีเกิดข้ึนอาจจะยังมีระบบการทํางานเปนแบบราชการอยางเดิมอยูท้ังท่ีมีอิสระในการดําเนินการ ซ่ึงอาจเปนเพราะไมตองการเส่ียงในการกําหนดระเบียบ กฎเกณฑเอง จึงมักจะอิงกับกฎระเบียบของทางราชการ ไมวาจะเปนระเบียบวาดวยการพัสดุ ระเบียบการบริหารงานบุคคล หรือระเบียบดานงบประมาณ ดังนั้นไมวาองคการภาครัฐจะมีเจตนาในการจัดต้ังท่ีตองการใหมีความอิสระคลองตัวเพียงไร หากข้ันตอนการทํางานยังอิงระเบียบราชการยอมทําใหรูปแบบองคการภาครัฐประเภทตาง ๆ มีเทคโนโลยีขององคการไมแตกตางกัน ทําใหเทคโนโลยีไมมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการ 9. สงทาย

บทความนี้ไดแสดงผลการศึกษาเกี่ยวกับองคการภาครัฐในรูปแบบตาง ๆ โดยจําแนกองคการตามระดับของความเปนอิสระ (autonomy) เปน 3 กลุม ไดแก สวนราชการ องคการรูปแบบพิเศษ (รวมถึงหนวยบริการรูปแบบพิเศษ องคการมหาชน และหนวยงานในกํากับ) และรัฐวิสาหกิจ (รวมบริษัทมหาชนจํากัด ท่ีแปรรูปมาจากรัฐวิสาหกิจ) และไดใชทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณเปนกรอบแนวคิดในการศึกษา ซ่ึงผลการศึกษาพบวา ส่ิงแวดลอม กลยุทธ เทคโนโลยี และลักษณะคน ไมมีความสัมพันธกับรูปแบบองคการของรัฐ ซ่ึงไมเปนไปตามทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณของมอรแกน มีเพียงอายุเพียงปจจัยเดียวที่แสดงถึงความแตกตางของรูปแบบองคการ

ผลการศึกษาดังกลาวจึงมีนัยสําคัญวาการปฏิรูปองคการภาครัฐท่ีผานมาเพ่ือใหเกิดความเปนอิสระคลองตัวมุงเนนการจัดต้ังองคการใหมมากกวาการปรับปรุงองคการท่ีจัดต้ังมากอนแลว นอกจากนี้การจัดต้ังองคการใหมโดยพิจารณาเพียงปจจัยความอิสระเพียงอยางเดียว ทําใหเกิดขอจํากัดในการเตรียมพรอมเกี่ยวกับระบบยอยภายในองคการอยางครบถวน ไมวาจะเปน กลยุทธ เทคโนโลยี ทรัพยากรมนุษย วัฒนธรรมองคการ หรือการจัดการท่ีดีขององคการรูปแบบใหม จึงมักทําใหองคการรูปแบบใหมมักมีปญหาความไมชัดเจนในการบริหารงาน และทําใหเกิดขอถกเถียงวาสมควรจะใชรูปแบบองคการท่ีอิสระน้ันหรือไม เชน มหาวิทยาลัยในกํากับ และหนวยบริการรูปแบบพิเศษ จากแบบสอบถามปลายเปดและการสัมภาษณเชิงลึกของการวิจัยคร้ังนี้ ทําใหทราบถึงปญหาและขอเสนอแนะในเร่ืองนี้ ดังนี้ ปญหาของรูปแบบองคการภาครัฐท่ีสําคัญ ไดแก โครงสรางขององคการภาครัฐมีขนาดใหญ และมีแนวโนมอาจจะขยายตัวอีกในอนาคตซ่ึงจะสงผลกระทบตอประสิทธิผลขององคการภาครัฐได การปฏิรูปโครงสรางองคการท่ีผานมามักจะพิจารณาจัดต้ังองคการโดยคํานึงเฉพาะภารกิจขององคการ

30

ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายสําหรับการปฏิรูปรูปแบบโครงสรางองคการภาครัฐ คือ การปฏิรูปโครงสรางองคการของรัฐควรปรับขนาดขององคการภาครัฐโดยรวมใหมีขนาดเล็กและกระชับ การจัดรูป แบบองคการภาครัฐควรคํานึงถึงความสอดคลองกับปจจัยอ่ืน ๆ ดวยนอกเหนือจากภารกิจ อาทิ ส่ิงแวดลอม กลยุทธ เทคโนโลยี และลักษณะของคน ท้ังนี้เพื่อเพิ่มประสิทธิผลในการดําเนินงานขององคการ มีการกําหนดเกณฑท่ีชัดเจนในการจัดต้ังองคการรูปแบบตาง ๆ เชน องคการแบบราชการมีลักษณะการทํางานท่ีตองอิงกฎระเบียบคอนขางสูง ทํางานแบบมีลายลักษณอักษร มีเทคโนโลยีแบบประจําสูง จึงควรเนนการปรับปรุงระบบการทํางานหรือกระบวนการการทํางาน (process) และการบริการประชาชนใหมีมาตรฐานและเปนระบบมากยิ่งข้ึน สวนองคการรูปแบบพิเศษและรัฐวิสาหกิจตองการรูปแบบองคการที่มีความเปนอิสระคลองตัวมากกวาองคการแบบราชการ ซ่ึงปจจัยท่ีชวยขับเคล่ือนท่ีสําคัญขององคการเหลานี้จึงอยูท่ีทรัพยากรบุคคลและกลยุทธขององคการ คณะกรรมการบริหารซ่ึงเปนกลไกในการกํากับสูงสุดขององคการจึงตองมีการเลือกเฟนบุคคลท่ีมีคุณภาพสูง มีความเปนวิชาชีพ สามารถสรางมูลคาขององคการใหเกิดสูงสุดกับสังคมและประชาชน ควรสนับสนุนการพัฒนาศักยภาพบุคลากรในองคการ และสงเสริมวัฒนธรรมการเรียนรูเพ่ือเพิ่มขีดความสามารถขององคการในการบริหารตนเอง (self-management) กลยุทธองคการมีความยืดหยุนสอดคลองกับส่ิงแวดลอมท่ีมีการเปล่ียนแปลงและการแขงขันสูง สงเสริมธรรมาภิบาลในการบริหาร กํากับ และประเมินผลองคการท่ีเปนระบบและตอเนื่อง เพื่อนํามาใชทบทวนสถานะและรูปแบบขององคการดวย

ขอเสนอแนะสําหรับการวิจัยในอนาคต เนื่องจากผลการศึกษาคร้ังนี้ทําใหทราบวารูปแบบองคการภาครัฐในปจจุบันไมมีความสอดคลองกับปจจัยตาง ๆ แลว การศึกษาในอนาคตอาจจะศึกษาวาองคการเหลานั้นสามารถดําเนินงานไดอยางมีประสิทธิผลไดหรือไม หากการศึกษาในอนาคตสามารถคนพบวาองคการภาครัฐของไทยสามารถดําเนินการไดอยางมีประสิทธิผล ท้ัง ๆ ท่ีรูปแบบองคการไมไดมีความสัมพันธกับปจจัยตาง ๆ ตามทฤษฎีท่ีวาไว หรือการท่ีองคการสามารถทํางานไดอยางมีประสิทธิผลนั้น

31

นอกจากนี้ประเด็นความเปนอิสระขององคการเปนประเด็นท่ีมีความสําคัญตอการปฏิรูประบบราชการคอนขางมาก และเปนท่ีสนใจในตางประเทศ แตในประเทศไทยยังไมไดมีการศึกษาท่ีใหความสําคัญกับเร่ืองนี้มากเทาท่ีควร จึงเปนประเด็นท่ียังสามารถศึกษาเพ่ิมเติมไดอีกมาก เชน ลักษณะการบริหารงานดานตาง ๆ ขององคการรูปแบบพิเศษควรจะมีลักษณะอยางไร การพัฒนาการวัดระดับความเปนอิสระขององคการ และการกํากับดูแลองคการท่ีมีความเปนอิสระ

นอกจากน้ีเนื่องจากการศึกษาวิจัยคร้ังนี้ผูศึกษาวิจัยไดใชทฤษฎีโครงสรางตามสถานการณของมอรแกนเปนกรอบแนวคิดในการทําวิจัย ซ่ึงเปนทฤษฎีท่ีอิงกับสํานักเหตุผลนิยม (Rational) จึงไมไดนําปจจัย

ทางการเมืองมารวมพิจารณาดวย ดังนั้นการศึกษาในอนาคตนาจะมีการนําปจจัยการเมืองมาประกอบดวย เชน การศึกษาวาการเมืองมีผลตอการกําหนดรูปแบบหรือการดําเนินงานขององคการอยางไร องคการอิสระภายใตรัฐธรรมนูญควรมีรูปแบบและโครงสรางอยางไรจึงคงความเปนอิสระ และทําใหการเมืองแทรกแซงไดยาก และการศึกษาในอนาคตอาจขยายครอบคลุมถึงองคการของรัฐประเภทอื่น ๆ เชน องคการฝายนิติบัญญัติ องคการฝายตุลาการ รวมท้ังมีการศึกษาเชิงคุณภาพในองคการแตละประเภท เพื่อไดขอมูลเชิงลึกมาประกอบในการวิเคราะห

หนังสืออางอิง

ทิพวรรณ หลอสุวรรณรัตน. 2549. ทฤษฎีองคการสมัยใหม. กรุงเทพ: รัตนไตร. ทิพวรรณ หลอสุวรรณรัตน. 2548. “ทฤษฎีองคการ: พัฒนาการและความทาทายในอนาคต,” 50 ป คณะรัฐ

ประศาสนศาสตร สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร. กรุงเทพ: สยามทองกิจ. พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. 2542. มานิตย จุมปา. 2545. คําอธิบายกฎหมายปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ.2545). กรุงเทพฯ: สํานักพิมพวิญูชน. ราชบัณฑิตยสถาน. 2548. ศัพทรัฐศาสตร อังกฤษ-ไทย ไทย-อังกฤษ ฉบับราชบัณฑิตยสถาน กรุงเทพ: อรุณ

การพิมพ รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540. วิษณุ วรัญู. 2538. องคกรของรัฐท่ีเปนอิสระ. กรุงเทพฯ: สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย. วุฒิสาร ตันไชย และคณะ. 2547. การประเมินผลองคการมหาชนและหนวยงานในกํากับของรัฐ. เสนอตอ

สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ สํานักงาน ก.พ. สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน. 2544. “สรุปผลการประชุมเชิงปฏิบัติการเร่ืองการปรับบทบาท

ภารกิจ และโครงสรางสวนราชการ” (อัดสําเนา).

32

สํานักงานคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ สํานักงาน ก.พ. 2542. องคการมหาชน: แนวคิด รูปแบบ และวิธีการบริหารงาน. กรุงเทพฯ: ฝายโรงพิมพ กองกลาง สํานักงาน ก.พ.

สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. 2549ก. แนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับการปฏิรูปบริหารภาครัฐ. สืบคนท่ี http://www.mmpm4u.com /dsv/MD001/chapter2/1_2_3b.html. (29 มีนาคม 2549).

สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. 2549ข. แนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับการปฏิรูปบริหารภาครัฐ. สืบคนท่ี http://www.mmpm4u.com /dsv/MD001/chapter2/1_2_3b.html. (29 มีนาคม 2549).

สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. 2549ค. รูปแบบองคการภาครัฐ. สืบคนท่ี http://www.mmpm4u.com/dsv/MD001/chapter1/1_1_1.html (29 มีนาคม 2549).

สํานักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัย. 2545. รูปแบบของมหาวิทยาลัยในอนาคตกับการเปนมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐบาล กรุงเทพ: ภาพพิมพ.

Aucoin, Peter. 1995. The New Public Management: Canada in Comparative Perspective. Montreal: IRPP.

Boston, Jonathan. 1991. “The Theoretical Underpinning of Public Sector Restructuring in New Zealand,” in Reshaping the State: New Zealand’s Bureaucratic Revolution. Auckland: Oxford University.

Burns, Tom, & G.M. Stalker. 1961. The Management of Innovation. London: Tavistock.

Carpenter, Daniel P. 2001. The Forging of Bureaucratic Autonomy: Reputations, Networks, and Policy Innovation in Executive Agencies, 1862-1928. Princeton, N.J.: Princeton University Press.

Chandler, Alfred D. Jr. 1962. Strategy and Structure: Chapters in the History of the Industrial Enterprise. Cambridge, Mass: MIT Press.

Christensen, Jorgen Gronnegaard. 2001. “Bureaucratic Autonomy as a Political Asset, ” in B.Guy Peters & Jon Pierre. Eds. Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform. London : Routledge.

Collier, John. 2001. “What is Autonomy?,” Partial Proceedings of CASYS'01: Fifth International Conference on Computing Anticipatory Systems, International Journal of Computing Anticipatory Systems: 12 (2002): 212-221, published by CHAOS.

Duncan, Robert B., 1972. “Characteristics of Organizational Environment and Perceived Environmental Uncertainty,” Administrative Science Quarterly. 17: 31-327.

Elazar, Daniel J. 1984. “Introduction,” in Daniel J. Elazar. Ed. Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Jerusalem Center for Public Affairs.

Galbraith, Jay R., 1973. Designing Complex Organization. Reading, MA: Addison-Wesley. Gresov, Christopher. 1989. “Exploring Fit and Misfit with Multiple Contingencies,” Administrative Science

Quarterly. 34: 431-453.

33

Hannan, Michael T. & John Freeman. 1989. Organizational Ecology. Cambridge, MA: Harvard University. Hood, Christopher. 1991. “A Public Management for All Season?,” Public Administration. 69(spring): 3-

19. Horn, Murray J. 1995. The Political Economy of Public Administration: Institutional Choice in the

Public Sector. Cambridge: Cambridge University. Lawrence, Paul, & Jay Lorsch. 1967. Organization and Environment: Managing Differentiation and

Integration. Homewood, IL: Richard D. Irwin. Miles, R.E., & C.C. Snow. 1978. Organizational Strategy, Structure, and Process. New York: McGraw-

Hill. Mintzberg, Henry. 1979. The Structuring of Organizations. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall. Morgan, G. 1997. Images of Organization. 2nd ed. Newsbury Park, CA: Sage. Osborne. D., & T. Gaebler. 1992. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirits is

Transforming the Public Sector from School House to State House. Reading, Mass: Addison-Wesley.

Perrow, C. 1967. “A Framework for the Comparative Analysis of Organizations,” American Sociological Review. 2:194-208.

Stiglitz, Joseph E. 1994. Whisher Socialism?. Cambridge, MA: MIT Press. Van de Ven, A.H., and R. Drazin. 1985. “The Concepts of Fit in Contingency Theory,” in L.L. Cummings

and B.M. Staw. Eds. Research in Organizational Behavior. 7:333-365. Woodward, Joan. 1965. Industrial Organization: Theory and Practice. London: Oxford University. Woodward, Joan. Ed. 1970. Industrial Organization: Behavior and Control. London: Oxford University. Yamane, Taro. 1973. Statistics: An Introductory Analysis. Singapore: Harper.

34

ผนวกท่ี 1: ตัวแปรและตัวชี้วดัท่ีใชในการวิจัย

ตัวแปร ตัวชี้วัด (Scale) คําถาม/ (Item)

ตัวแปรอิสระ • 1. สภาพ แวดลอม

ระดับการเปล่ียนแปลงของสิ่งแวดลอม

• ความเก่ียวของกับหนวยงานหรือบุคคลภายนอก

• ระดับความซับซอนของสิ่งแวดลอม

1. สภาพแวดลอมขององคการทานมีการเปล่ียนแปลงมากนอยเพียงใด

2. สภาพแวดลอมขององคการของทานมกีารเปล่ียนแปลง

รวดเร็ว

2เพียงใด

3. มีหนวยงานอื่นหรือกลุมบุคคลภายนอกอื่นเก่ียวของกับการ ดําเนินงานขององคการทานในระดับใด 4. ในการดําเนินงานขององคการของทานจําเปนตองพิจารณาถึง ปจจัยจากองคการภายนอกมากนอยเพียงไร 5. สภาพแวดลอมขององคการของทานมีความสลับซับซอน

3เพียงใด

6. ทานสามารถคาดการณการเปล่ียนแปลงหรือผลของการ

เปลี่ยนแปลงท่ีจะเกิดขึ้นกับองคการได

• 2. เทคโนโลยี ความสามารถในการแบงการทํางานออกเปนขั้นตอนยอยไดงาย มีมาตรฐาน Analyzability)

• ระดับความถ่ีของเหตุการณที่ไมคาดคิดที่เกิดขึ้นในกระบวนการทํางาน (Variety)

7. การแบงหนาที่ความรับผิดชอบของบุคลากรแตละตําแหนง มีความชัดเจน 8. องคการของทานมีขั้นตอนการทํางานที่เปนระบบชัดเจน 9. องคการของทานมีการทํางานลักษณะงานประจํา ซึ่งไมมีอะไร

แตกตางจากกระบวนการทํางานที่ไดวางไว

10. การทํางานขององคการของทานมีเหตุการณที่คาดไมถึงเกิดขึ้น มากนอยเพียงไร 11. องคการของทานเครงครัดการปฏิบัติงานตามกฎระเ บียบ

• 3. การจัดการ 12. องคการของทานมีลักษณะการทํางานเปนทีม การกระจายอํานาจ 13. การตัดสินใจขององคการรวมศูนยอยูที่ผูบริหารสูงสุดของ

องคการ 14. บุคลากรขององคการของทานสามารถตัดสินใจไดโดยอิสระ

35

ตัวแปร ตัวชี้วัด (Scale) คําถาม (Item)

• 4. กลยุทธ 15. องคการของทานมีการใหบริการประชาชนในรูปแบบ ระดับของการมีแผนเชิงรุกหรือรับของกลยุทธ หรือวิธีการใหม ๆ

16. องคการของทานมีกลยุทธในการขยายกลุมลูกคาหรือ หาวิธีในการเขาหาเพ่ือบริการลูกคา 17. องคการของทานมีการใชกลยุทธในเชิงรุกมากกวาการ ต้ังรับ 18. องคการของทานมักมีการหารือกันเพ่ือปรับกลยุทธการ ทํางานใหรุดไปขางหนา

• 19. บุคลากรในองคการทานตองใชแรงจูงใจในรูปของ 5. ลักษณะคน แรงจูงใจของผูปฏิบัติงานในการ ทํางาน ผลตอบแทนของเงินเดือนและสวัสดิการ

20. บุคลากรในองคการทานมีความมุงมั่นทํางานเพื่อให

• บริการประชาชน 21. บุคลากรในองคการทานชอบทํางานที่ทาทาย การทํางานในลักษณะทาทาย 22. บุคลากรในองคการทานมักมีความคิดริเริ่มสรางสรรค

• 6. อายุ 23. จํานวนปที่ไดจัดต้ังองคการ องคการของทานไดจัดต้ังขึ้นเมื่อใด

ตัวแปรตาม แบงองคการของรัฐที่ศึกษาเปน 3 ประเภท คือ รูปแบบองคการโดยพิจารณาจากระดับความเปนอิสระขององคการตามเกณฑตอไปน้ี

1. รูปแบบองคการ องคการแบบราชการ 2. องคการรูปแบบพิเศษ (รวมหนวยบริการรูปแบบ

พิเศษ องคการมหาชน และหนวยงานในกํากับ) • ศักด์ิของกฎหมายในการจัดต้ังองคการ 3. รัฐวิสาหกิจ (รวมบริษัทมหาชน จํากัด) • (ระดับการบังคับบัญชา

• สถานภาพการเปนสวนราชการ

• สถานภาพการเปนนิติบุคคล

• ความอิสระในการจัดการงบประมาณ บุคลากรและการบริหารท่ัวไป

ตัวแปรตามพิจารณาความเปนอิสระโดยใชขอมูลจากกฎหมายการจัดต้ังองคการ)

36